Martin Legarralde

Martín Legarralde.
Buenas tardes. Retomando una idea de la presentación yo quería comentarles, en
primer lugar, agradecer la convocatoria para participar de esta actividad. Cuando me
propusieron la preparación de esta presentación, opte rápidamente por acercarles
algunas ideas que tuve la oportunidad de trabajar en mi tesis de maestría, esa tesis se
concentra básicamente en la revisión de la producción de los inspectores nacionales
en provincias entre 1871 y 1910, y a continuación trabaje sobre un par de periodos
mas que luego voy a reseñar mas en detalles, pero que digamos voy a comentar ahora
en comienzo, que son el que yo llamo el periodo de auge de planeamiento en la
década del 60, que coincide con la década del 60 en el caso argentino y las
consecuencias de la dictadura en la desestructuracion de algunas competencias
estratégicas del estado en materia de planeamiento y gobierno de la educación.
Ustedes van a notar que en la presentación que yo a voy a realizar hay una especie de
desvalance en estos periodos en realidad la mayor densidad va a estar colocada en el
periodo fundacional, porque es el que yo trabaje en con mas detalles, sobre el que
hice un relevamiento de fuentes mas exhaustivo, pero me interesaba plantearles un
comentario sobre estas otras dos etapas digamos, con el objeto de testear algunas
ideas y algunas hipótesis sobre que paso con la configuración inicial, digamos así, de
la función y de los sentidos de la función de la inspección en la argentina en dos
momentos de transformación fuertes.
En primer lugar algunas precisiones sobre el tema y sobre cual es el planteo del tema,
no cierto, me interesa trabajar básicamente sobre una serie de figuras y sentidos
asociados a la función de supervisión. Yo utilice tanto en el titulo de la exposición
como en este caso la idea de la denominación supervisión aunque tomando
concretamente el período fundacional del sistema correspondería decir inspección,
eran inspectores y no supervisores la denominación que recibían estos funcionarios,
me interesa concretamente trabajar sobre todo en relación con el periodo fundacional
del sistema, en la tensión entre las definiciones normativas sobre la función de la
inspección y los contenidos practico que esa función recibió en el ejercicio de la
propia inspección por parte del cuerpo de inspectores. Ahí hay un recorte que yo
quisiera además agregar, que luego voy a comentar mas en detalles, pero digamos, en
mi tesis y en el relevamiento de fuentes que realice, y en las fuentes que yo voy a
comentar en este caso, me estoy refiriendo concretamente a una fracción del cuerpo
de inspectores que se constituyo en el procesos de formación del sistema educativo
argentino, voy a trabajar particularmente con los inspectores que dependía del orden
nacional en la provincias y que se especializaban en inspección de las escuelas de
nivel primario. Vamos a ver que el periodo fundacional, este periodo esta etapa que
va de 1871 aproximadamente hasta 1910, la inspección y la función de inspección y
el cuerpo de inspectores, fue adquiriendo una complicidad creciente, una
especialización por niveles por jurisdicciones en algún caso también una
especialización por áreas de incumbencias en relación con el currículum , yo
particularmente dirigí mi observación a un sector particular a un sector específicos de
este cuerpo, insisto el de los inspectores nacionales en provincia, en relación a esto
me interesaba realizar una serie de preguntas que están aquí presentadas en estas
dispositivas, cuales fueron las condiciones que en se constituyeron estos cuerpos de
inspectores? quienes eran y de donde venían estos inspectores? como definían sus
funciones y cuales eran estas funciones? Estas son algunas preguntas orientadoras,
seguramente van a ir apareciendo mas, espero que a ustedes les aparezcan algunas
preguntas mas además de estas en relación con lo que yo les pueda comentar. Quería
hacer una precisión mas desde el inicio para ir definiendo una especie de lenguaje
común, yo trabaje este caso, el de estos inspectores, a su vez como un caso
sintomático, un caso testigo podríamos decir de la formación de los cuerpos
burocráticos del sistema educativo argentino, y cuando me refiero a cuerpos
burocráticos no lo hago en términos peyorativos que el sentido común le asigna al
termino burócrata o burocrático, en realidad trate en mi tesis y en la presentación que
voy a hacer ahora, de recuperar un sentido mas cercano a la definición Weberiana de
burocracia a la definido de Max Weber respecto de burocracia , una definición que
podemos recorrer en dos sentidos fundamentales, aunque Max Weber trabajo mucho
mas que esto dos sentidos, no es cierto, en primer lugar vamos a hablar de la
burocracia como la expresión la materialización del orden racional legal, en un orden
de dominación racional legal. Esta idea, este sentido de la burocracia marca al
burócrata y a la burocracia como la forma practica del gobierno de las sociedades
que corresponden a los estados modernos que corresponde a la formación de las
sociedades de masas, que quiere decir con esto, la formación de una burocracias es
connatural a la formación de sociedades de masas, sobre todo a sociedades de masas
que avanza en un sentido igualitario es decir la idea de que todos somos iguales ante
la ley, requiere un orden que no este basado en las relaciones interpersonales, en los
vínculos interpersonales, sino frente al cual todos funcionemos de la misma manera,
este impersonalidad entre comillas de la digamos de la burocracia es una de las
características que a mi me interesaba revisar. La otra que también tiene que ver con
aspectos de la definición weberiana de la burocracia es la idea de que el burócrata es
un agente del estado en este caso pero agente de la sociedad en general, desposeído
de los medios de la administración, el usa los medios de la administración pero esos
medios de la administración no le pertenecen a titulo individual es decir, el no es
propietario del cargo ni es propietario de los tramites que realiza, ni es propietario de
las herramientas que aplica, ni es propietario de las leyes de acuerdo con las cuales se
rige, esta también es otra idea que a mi me intereso revisar en mis tesis, esto tiene
que ver en términos generales con el proceso de formación del estado, es decir si yo
tuviera que plantearle así muy brevemente cual es el esquema teórico que fui
construyendo, yo tome el caso de los inspectores nacionales como una especie de
caso testigo dentro de la formación de la burocracia en la argentina , la burocracia
educativa en la argentina, y a su vez ese proceso como un caso testigo del proceso de
formación del estado nacional, es una especia de caja chinas conceptual que me
gustaría tensar, porque al momento que uno mira las practicas de estos actores, las
formulaciones teóricas respectos de la formación del estado, se desplazan cobran otro
sentido, se pueden reformular y repensar. Respecto de la estructura de la exposición,
ya les había contado voy a trabajar en tres etapas en realidad no es un recorrido
exhaustivo que abarque todo el periodo que va desde la fundación del sistema
educativo hasta 1983, lo cual seria además de muy trabajoso, muy aburrido. Escuchar
un relato de la evolución de la burocracia durante mas de un siglo, puede resultar
bastante tedioso, si me interesaba concentrarme en tres etapas que yo considero que
marcan puntos de inflexión en la evolución de este desarrollo, uno es la fundacional
del sistema yo les había mencionado hace un momento los limites para esta etapa,
por lo menos los que yo definí que son como todos los limites temporales limites
arbitrarios, que son 1871 hasta 1910, tomo 1871 porque en ese año se sanciona una
ley, que es la ley de subvenciones nacionales en la provincia, que es la que constituye
el punto de partida para la constitución de este cuerpo de inspectores nacionales en
provincia. Y tomo 1910 porque considero y esto lo hacen también otros historiadores
de educación que en ese momento ya podemos dar como consolidada la formación
del sistema educativa en argentina y se inicias en eso momento otros
desplazamientos, no es cierto, la segunda etapa que voy a considerar, dando un salto
bastante importante y evitando algunas transformaciones también importantes pero
que no voy a comentar en detalle, es el periodo que yo voy a denominar el auge del
planeamiento, en este periodo tomo la etapa que va desde 1958 a 1973, también ahí
hay hitos arbitrarios que son tomados en cuenta para definir el periodo, en 1958 se
produce una conferencia conjunta entre la OEA y La UNESCO en donde se elabora
un documento que propone el planeamiento integral de la educación que es un
documento de base para el desarrollo del planeamiento educativo en la mayoría de
los países de América latina. Y en 1973 en todo caso el pensamiento que proviene de
la teoría del planeamiento, entronca en alguna vertiente con otras formulaciones que
le dan un sentido más fuerte sobre todo en la experiencia del ministerio de educación
en el breve presidencia de Campora. Finalmente voy a reseñar, algunas y esto muy
brevemente, algunas características de cómo opero la ultima dictadura militar sobre
este nivel del sistema, en general si uno mira los trabajos hay una producción
bastante mas intensa en los últimos años, sobre la historia de la educación en la
dictadura, pero si una mira los trabajos de la historia de la educación en la dictadura,
uno va a ver que hay como 2 o 3 registros predominantes digamos, un registro que se
concentra básicamente en los marcos normativos, otro registro que se concentra o
trata de mirar digamos elementos que tiene que ver con la experiencia en escolar, ya
sea la formación de los maestros, la producción de los libros de textos y el control de
los libros de textos, hay algunos trabajos los cuadernos de clases por ejemplo, pero
como en otros periodos de la historia del sistema educativo argentino, la mirada
sobre el cuerpo burocrático, los cuerpos administradores, los cuerpos de supervisión
no esta desarrollada o esta muy poco desarrollada, hay muy poco trabajo de los
historiadores de la educación sobre ese segmento del sistema educativo, a mi me
interesaba tirar una líneas de reflexión sobre esto a pesar de que no contamos como
dije recién no contamos con una gran producción de trabajo sobre estos cuerpos
burocráticos en esta etapa.
Algunas dificultades, metodológicas para tener en cuenta. 2 ordenes de dificultades,
por un lado, un orden de dificultad que tiene que ver la fuente, en esta lectura que yo
propuse en mi tesis y que le voy a proponer ahora, trato de cruzar lo que dice la
norma , lo que dicen las normas sobre la función de los inspectores, con aquello que
aparece como el contenido de esas funciones en su puesta en practica, es decir que
pasa con el contenido de esas funciones una vez que los inspectores empiezan a
desarrollar esas actividades de inspección, que contenidos concretos cobran esas
actividades de inspección, y en todo caso también que consecuencia tiene esos
contenidos sobre el periodo fundacional sobre todo del sistema, sobre el proceso de
escolarización. Hacer esta lectura cruzada implica trabajar con fuentes de distintos
órdenes, muchas veces explorar series que son discontinuas o que tiene baches
bastante importante, en el caso del periodo fundacional de todas formas contamos
con un registro bastante concreto bastante detallados, digamos la propia naturaleza
de la producción de aquellos inspectores hace que esas fuentes sena bastantes ricas,
yo trabaje básicamente además de con la normativa, con el digesto de leyes decretos
circulares, trabaje también con los informes que los inspectores producían sobre la
actividad de inspección en la provincia que fueron publicados en el monitor de la
educación común, por eso las diapositivas. En todo este periodo inicial era corriente
publicar en el monitor de la educación común los informes que los inspectores
nacionales en provincia remitían al consejo nacional de educación, ahí había una
especie de actividad docente contenida en los propios informes, es decir, la idea de
sarmiento cuando inaugura la publicación del monitor, que justamente esto informes
sirvieran que en si mismo como una herramienta de formación y perfeccionamiento
de los docentes, lo que el esperaba es que lo que los inspectores apreciaban del
sistema, volviera sobre el sistema como un insumo para repensar la propia actividad
de los maestros, la articulación y la relación de las instancias del gobierno y las
instancias practicas del sistema a la escala de la provincia. Trabajar con una
diversidad de fuentes de este tipo genera un problema, a ese problema se agrega otro,
además cuando saltamos de periodo, ahí se cruza la segunda dificultad que es la que
encontramos cuando trabajamos sobre el periodo de la dictadura, allí la lectura de la
fuente se torna bastante mas difícil, en parte porque buena en parte de esa fuentes
atravesaron procesos de autocensura o se censuran sistemática, en parte porque
además hay un proceso de burocratización de la actividad y ahora si en el sentido de
rutinizacion de vaciamiento de contenido de la actividad que fue producto de la
actividad de la dictadura y que empobreció en buena medida las fuentes que hoy
están disponibles para leer que paso con la función de inspección en ese periodo.
Quería hacer esa salvedad antes de entrar en materia.
Respecto de la etapa fundacional, yo les había dicho que me gustaría trabajar,
respecto de la formación de este cuerpo de inspectores nacionales en provincia, como
uno de los sectores particulares dentro del complejo de formación de la burocracia y
de la estructura administrativo, el propio proceso de formación del sistema. Aquí no
creo que se llegue a leer del todo, pero esta seria la estructura de administración de
gobierno del sistema hacia 1900, de este lado tenemos el árbol que depende que
ministerio de instrucción publica, del ministerio de instrucción publica dependían
directamente los inspectores de colegios nacionales y escuelas normales, lo que
luego van a ser la inspección educación secundaria normal y especial, y de ellos a su
vez dependían los colegios nacionales y las escuelas normales. En el centro tenemos
todo el complejo que estaba bajo el control gobierno o supervisión de el consejo
nacional de educación, que dependía el inspector nacional en territorio y colonias,
que a su vez ejercía la inspección sobre las escuelas primarias de territorios y
colonias, la inspección técnica nacional que tenia bajo su control las escuelas de la
cuidad de Buenos aires de la capital federal, y los inspectores nacionales en
provincia, que es donde yo focalizo mi mirada, que son estos agentes mediadores
entre el gobierno nacional y la provincia, son agentes que dependen del consejo
nacional de educación, no depende del ministerio de instrucción publica, pero actúan,
ejercen la inspección, sobre escuelas que depende de la provincia, y ahí se da el caso
de la jurisdicción cruzada, que seria el cuadradito, que esta al final del árbol del
consejo general de educación, donde tenemos una supervisión que depende la
provincia, que también se ejerce sobre las mismas escuelas, son escuelas que tiene
una supervisión, una inspección cruzada, a inspectores nacionales y inspectores
provinciales supervisando estas escuelas. Y por debajo tenemos otras dos instancias
que participan también sistema del gobierno educativo en este periodo, que son los
convexos escolares de distritos, tanto para las escuelas nacionales, como para los
consejos escolares de distrito que se ven obligados a formar cada provincia. De esa
estructura yo mires particularmente, los inspectores nacionales en provincia, es una
estructura bastante más compleja como se puede ver, que incluye otras figuras de la
inspección, de todas formas me parecía un buen caso testigo para mirar algunas
coordenadas de formación de estos cuerpos de inspectores, yo ahí, del análisis de la
normativa, planteo tres coordenadas básicas de formación de estos cuerpos de
inspectores, uno que tiene que ver con el problema federalismo, otra que tiene que
ver con la tensión de un gobierno societal y un gobierno estatal del sistema
educativo, y una tercera coordenada que tiene que ver con la diferenciación funcional
o la diferenciación territorial de la función de inspección. En relación con la primera
coordenada yo les recordaría el grafico de recién, lo que veíamos es que esto
inspectores nacionales en provincia, están tensionados por la relación mas general
del gobierne educativo, entre la nación y las provincias. Alberdi había propuesto en
las bases una forma de gobierno de la educación primaria, fundamentalmente
concentrada en el orden nacional, a diferencia de buena parte del resto de su texto
constitucional, el texto constitucional en este caso que propone Alberdi no se trataba
de una formulación federalista sino una formulación fuertemente centralista y basada
fundamentalmente además en el sostenimiento por vía de recursos nacionales de las
escuelas. Ahí Alberdi expresaba algo, que en las bases también comenta, y que es la
desconfianza, en el fondo el planteaba una desconfianza en la capacidad de las elites
provinciales para sostener el proceso de escolarización que requería la Argentina esta
idea de que la constitución en su momento fundacional, no solo del estado, sino de
una serie de aparatos del estado entre ellos el sistema educativo, en el caso de
Alberdi, estaba teñido por esta desconfianza en que las elites provinciales tuvieran
efectivamente una interés sostenido por la expansión del proceso de escolarización,
entonces concentraba en el orden nacional esta responsabilidad, una responsabilidad
fundamentalmente demarcada por el sostenimiento financiero de estas escuelas. Sin
embargo el texto de la constitución de 1853 dice otra cosa, no cierto, dice cada
provincia dictara para si una constitución bajo el sistema representativo republicano
de acuerdo con los principio, declaraciones, garantías de la constitución nacional y
que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación
primaria, bajo estas condiciones el gobierno federal garante a toda provincia el goce
y ejercicio de sus institución, esta formulación es clave esta formulación es la que
dispara la institución de la intervención federal, es decir cuando alguna provincia no
cumplía con alguno de estos tres preceptos, era pasible de ser intervenida, si no regia
el régimen municipal, había algún tipo de invasión de poderes a la justicia o se
interrumpía el sostenimiento de la educación primaria, esa provincia podía ser
intervenida. Aquí vemos digamos, otro equilibrio, es decir una esquema que pone el
peso, la responsabilidad sobre la educaron primaria sobre el orden provincial y no en
el orden nacional. Es un artículo que va a condicionar fuertemente lo que luego va a
conformar el marco legal concreto del sistema educativo argentino, en realidad esta
definición fue un problema durante toda segunda mitad del siglo XIX para el proceso
de escolarización en la argentina, es decir, el orden nacional fue el motor efectivo, y
tuve que ser el motor efectivo por la veía de leyes ad hoc que violaba el espíritu
constitucional, la ley que se constituye en el marco clave para esta ingerencia
nacional sobre el proceso de escolarización es la ley de subvenciones nacionales de
1971, esta ley establecía que la nación podía, a pedido de las provincias, transferir
suma de dinero con el propósito concreto de sostenimiento y expansión del sistema
escolar de escuelas primarias, y establecía una serie de condiciones como contraparte
de esta subvención, entre esas hay 4 que son de suma importancia, en primer lugar
creación de una comisión provincial, separa del poder ejecutivo de la provincia que
administrase esos fondos, es decir los fondos no eran girados al poder ejecutivo de la
provincia, no era girados al tesoro de la provincia, sino que debieran ir a para a una
comisión provincial, por este mecanismo aun antes de que hubiera una ley nacional
de educación, por este mecanismo, la nación promovió la creación en la provincia de
los consejos provinciales de educación, en la mayoría de la provincia los consejos
provinciales de educación son anteriores a la sanción de las leyes provinciales de
educación, son instituciones que preexistían a las leyes provinciales de educación, y
la razón de su creación estaba relacionada básicamente con el instituto de la
subvención, es decir como contracara, como contraparte de la subvención, las
provincias debían crear sus consejos provinciales de educación. Aquí funciona
fuertemente la matriz sarmientina además, esta idea de que tanto por encima como
por debajo, el gobierno del sistema educativo, tiene que tener una relativa autonomía
respecto del poder político. Una segunda condición, que establecía la ley de
subvenciones, es que la provincia debía remitir anualmente, una serie de datos
estadísticos sobre la evolución de proceso de escolarización de la provincia, es decir,
cada provincia que recibía subvención debía remitir a la nación, básicamente datos
de la cantidad de alumnos matriculados, de docentes contratados por la vía de la
subvención, y de escuelas creadas y mantenidas por la vía de la subvención. Esto
también es importante por que dispara, es una de los antecedentes iniciales, de la
conformación de los sistema de información, de estadística educativa en Argentina,
no tenias una finalidad estadística en el sentido moderno o actual del termino, no se
utilizaban concretamente para prever tendencias, anticipar necesidades del sistema,
sino concretamente para controlar en que se estaba invirtiendo el dinero que la
nación remitía a las provincias , era una especie de mecanismo de contra lord, pero
sobre esa base se establecieron, los primeros circuitos de circulación de estadística
educativa. En tercer lugar la ley establecía que cada provincia debía sancionar un
marco legal específico para la educación, es decir debía tener una ley de educación.
Esto también, por este mecanismo la ley de subvenciones nacionales promueve que
la mayoría de las provincias elabore y sanciones leyes provinciales de educación,
prácticamente dos décadas después, hacia 1889, 1890, todas las provincias
Argentinas tenias una ley de educación, y en algún caso ya había sufrido una reforma
esa ley. Y en cuarto lugar, las provincias debían tener una presupuesto propio
destinado a la educación, como una contraparte provincial a los fondos de la nación,
yo marco particularmente el tema de la ley de subvenciones nacionales, porque me
parece que ha sido en el marco legal del sistema educativo argentino, ha sido muy
poco leída muy poca revisado, y es una ley dispara sobre la base de una distribución
desigual de los recursos entre la nación y la provincia, dispara muchos mecanismos
que configuran los sistema educativos provinciales, es decir, si nosotros revisamos la
ley este diferencial de recursos le permite a la nación, incidir en la forma que toma el
gobierne educativo en las provincias, la constitución no decía nada sobre consejos
provinciales de educación por ejemplo, ni decía que debían levantar una estadística
educativa, la constitución solo hablaba de que debían sostener la educación primaria.
Sin embargo la ley de 1871 establece una serie de condiciones para que los recursos
que a la provincia le permite sostener la educación primaria lleguen efectivamente a
la provincia, y esos recursos configuran no solo la forma del sistema, sino la forma
de gobierno del sistema, la forma de administración del sistema, la forma de
financiamiento del sistema. En 1879 un decreto nacional, ponía en evidencia que esta
casi primera década de funcionamiento de la ley de subvenciones nacionales, había
tenido resultados que no estaban acorde con lo que se esperaba, concretamente como
va a decir sarmiento en el primer numero de monitor de la educación común, la
nación no sabia cuantos niños escolarizados había en el país, el orden nacional no
había logrado, a pesar de que la ley de 1871 le permitía impulsar la creación de este
sistema, no había logrado afinar un sistema de información que le permitiese contar
con ese dato, la nación distribuida recursos financieros, para el sostenimiento de la
educación primaria en el país, pero no sabia cuantos alumnos había escolarizado en
el país, así mismo había provincia que no habían sancionado sus leyes provinciales, o
no habían establecido sus consejos provinciales de educación. El decreto de 1879
agrega a la ley una atribución mas para el orden nacional, que es la capacidad de
inspeccionar las escuelas provinciales que había sido creado por los recursos de la
ley de subvenciones nacionales. El decreto avanzaba en una serie de artículos que
establecían cuatro regiones de inspección a lo largo de todo el país, que estaban a
cargo cada una de un inspector que dependían a su vez del consejo nacional de
educación que debía recorrer estas provincias y debía a su vez recorrer las escuelas
primarias de estas provincias, qué debían inspeccionar estos inspectores, qué debían
mirar estos inspectores de acuerdo a la norma. Como dice el decreto, debían mirar
los establecimientos de enseñanza, su estado, los métodos de enseñanza, las
condiciones del local, los útiles, y aquí hay un nuevo desplazamiento, hacia un
control más particularizado, es decir, así como la ley de 1871 le permitía a la Nación
un control de la estructura de gobierno y administración de los sistemas educativos
provinciales, lo establecido por el decreto de 1879 le permite a la Nación llevar su
mirada hasta las escuelas. Nuevamente, una especie de juego de cajas chinas, la
mirada nacional va entrando en el ámbito provincial en un nivel cada vez más
particularizado, lo que establece el decreto de 1879 es justamente un cuerpo de
inspectores que dependen directamente del gobierno nacional, dependen del consejo
nacional de educación, pero que puede y debe establecer digamos, dirigir una mirada
sobre el interior de las escuelas. No se trata de una mirada pedagógica a pesar de que
el decreto dice una mirada sobre los métodos de enseñanza, en realidad, esta
referencia a los métodos de enseñanza se entronca con otro elemento fuerte en el
proceso de formación del sistema educativo que es el combate contra el maestro
espontáneo, es decir, la idea de mirar el método de enseñanza era una manera de
regular la acción de los docentes sin titulación que todavía eran una gran mayoría de
los maestros del sistema. De hecho insisto, no lo traje como el centro de mi
exposición pero en mi tesis lo que yo sostengo es, digamos, es que los inspectores de
este período particularmente no reclaman la posesión de un saber estrictamente
pedagógico sino de un saber específicamente burocrático, en el sentido weberiano, es
decir un saber de la administración y del gobierno y en ese sentido se diferencia de la
formación de un campo pedagógico que sí está teniendo lugar en paralelo para la
misma época y que va a estar encarnado básicamente por la actividad de las escuelas
normales y, en general, por la proliferación del campo del positivismo pedagógico de
comienzos del siglo XX. Una circular de 1879 del consejo nacional de educación
indica que las autoridades del consejo tenían una clara conciencia de la tensión en la
que estaban puestos los inspectores que siendo empleados del orden nacional tenían
que ir a mirar escuelas de la provincia. Dice la Circular: “siendo este encargo
sumamente delicado pues el gobierno nacional interviene por intermedio de usted
hasta cierto punto en las administraciones locales es indispensable que usted proceda
con toda prudencia para no lastimar en manera alguna ni aún susceptibilidades
motivadas en el régimen provincial, consultando por el contrario la armonía de los
intereses y el mejor acierto en los beneficios de las instituciones de educación que
debe visitar, por si alguien pusiese en duda la legitimidad con que el gobierno
procede en confiarle a usted el encargo de que se trata, la comisión que presido
recomienda presentar a usted ante todo algunas consideraciones en apoyo de la
medida adoptada a fin de que en caso necesario, las haga valer ante las autoridades
provinciales y municipales, etc. Básicamente lo que está marcando esta Circular es
una lectura que tienen las autoridades del consejo nacional de educación sobre la
dimensión política de esta intervención de los inspectores nacionales en el orden
provincial, es decir la ley de 1871 y el decreto de 1879 construyen muy rápidamente
una serie de atribuciones que vulneran entre comillas el espíritu constitucional, lo
hacen sobre la base de un diferencial de recursos. La Nación puede hacer esto,
porque posee los recursos que le permiten hacerlo, posee los recursos financieros con
los cuales apoya esta función, es decir si la nación no hubiera transferido un solo
peso a la provincia difícilmente hubiera podido imponer a las provincias mecanismos
de gobierno, mecanismos de supervisión, mecanismo de relevamiento y
circulamiento de las informaciones educativas, etc. . Llega un punto en que de todas
formas esta acción merece el cuidado de una relación política, merece el cuidado
entre el conflicto potencial entre el orden nacional y el orden provincial. Un dato de
contexto muy breve, el período que estamos reseñando a su vez es el periodo de
formación del Estado Nacional, es un período que está atravesado por un conflicto
muy frecuente entre provincias o entre algunas provincias y el orden nacional, recién
en 1880 con la federalización de la ciudad de Buenos Aires se resuelve el último gran
conflicto en un campo de batalla entre una Provincia y la Nación, entre la Provincia
de Buenos Aires y el Orden Nacional, entonces esto que es de 1879 tiene particular
relevancia, es decir ese Inspector estaba metido en un lío digamos, era un delegado
de la Nación en la Provincia, pero estaba tensionado por una relación de conflicto
ahí. De todos modos allí es interesante hacer notar el peso del diferencial de recursos
y es también de hacer notar que se está conformando un campo del gobierno
propiamente Nacional, si uno relee textos clásicos de la historia de la Educación que
miran el período, hay un trabajo de Juan Carlos Tedesco, que a esta altura es un
clásico que mira la formación del sistema Educación en la Argentina, el sostiene allí
que la formación, sobre todo lo hace para el caso de los colegios Nacionales, de un
orden nacional del gobierno educativo se dio para básicamente de la elite porteña,
cruza la idea de un gobierno nacional con la idea de la hegemonía porteña, en
realidad yo me permite discutir esa idea me parece que en este periodo sobre todo,
luego de la presidencia de Bartolomé Mitre, se empieza a consolidar una elite
propiamente nacional despegada de su raíz territorial, si uno mira la acción del
Consejo Federal de Educación o mira la acción de estos inspectores, lo que va a
encontrar que en realidad no remiten su autoridad a la hegemonía porteña sobre el
territorio, sino a su propia condición de ser un conjunto de funcionarios del orden
nacional, esto también es importante porque va generando una capa de la
administración que no se remite necesariamente a un anclaje territorial. Este sería el
recorrido por la primera coordenada de formación es decir esta tensión federal, es
una coordenada que atraviesa la formación de este cuerpo de Inspectores, yo le
agregaría un dato que puede servir para pensar otra esfera de la Inspección, más
adelante sobre todo a fines del siglo XIX y comienzos del XX se va produciendo una
división del trabajo, entre estos inspectores Nacionales en provincias y los propios
Inspectores que la Provincia disponía para la Inspección de las escuelas, y estos
Inspectores Nacionales en la Provincia, se quedan con las funciones que tienen que
ver con la mirada sobre el gobierno y la Administración del sistema educativo, en
tanto que los Inspectores Nacionales que son a veces denominados, Inspectores
visitadores por ejemplo, son quienes efectivamente recorren las escuelas, y entran en
las escuelas a ejercer la inspección de la experiencia escolar. Una segunda
coordenada que yo había mencionado es una segunda tensión entre el gobierno
societal y un gobierno estatal del sistema educativo, esta tensión proviene
básicamente de la formulación de Sarmiento, hay una matriz eminentemente
sarmientina en esta tensión; en Educación Popular, Sarmiento presenta esta tensión
bajo la forma de dos capítulos del libro, un capitulo que se llama de la renta, en
donde expone los mecanismos de financiamiento del sistema educativo que el
estudió en EEUU, y recorre experiencias de distintos estados y otro capitulo que se
refiere concretamente a la inspección. El 1er Capítulo que denominado “de la renta”
si bien explícitamente habla del financiamiento, implícitamente habla de la
participación de la sociedad civil en el gobierno del sistema educativo, en este
capítulo es donde él va exponer esta idea que luego va a disparar la creación de los
consejos escolares de distrito, esta idea de que tiene que haber una participación de la
sociedad civil en el gobierno del sistema educativo, allí Sarmiento ve con buenos
ojos, sistemas de financiamiento mixtos que se presentan en diversos estados de los
EEUU, donde el propio estado local establece un mínimo de financiamiento que es
como una especie de condición básica del servicio educativo que garantiza la
gratuidad del sistema, un segundo nivel del financiamiento que tiene que ver con un
impuesto específico donde la sociedad contribuye de manera universal al
sostenimiento de la educación, porque en palabras de Sarmiento se beneficia de
manera Universal la educación y un tercer mecanismo de financiamiento que es la
contribución voluntaria en donde algunos actores de la sociedad civil particularmente
comprometidos con la empresa educativa disponen de un mecanismo para contribuir
periódicamente al sostenimiento de la educación primaria en el estado, que es lo que
elogia Sarmiento de esto, elogia el hecho de que este sistema, más que el hecho de
que este financiamiento logre sostener de manera adecuada las escuelas o que logre
llegar en tiempo y forma al pago de los salarios de los maestros o a la atención
edilicia de las Escuelas, lo que Sarmiento elogia de este sistema o de este esquema la
idea de que refleja el grado de compromiso de los distintos sectores de la sociedad
civil y del estado por la empresa educativa, es decir es un sistema que permite
competir a los distintos estados por ver cual se compromete más por la educación,
hace competir a los ciudadanos de un estado con otro, a ver cual está contribuyendo
de manera más decidida con la educación, a través del financiamiento en este caso,
sostiene que además junto con este sistema de financiamiento estos estados crearon
la Institución del distrito de escuelas, de la circunscripción escolar, allí también hay
otra idea interesante para explorar que tiene que ver luego con la función de la
inspección, que es esta idea de que el sistema escolar establece una especie de matriz
para la organización territorial de la población, es decir las circunscripciones
escolares los distritos escolares, constituyen una especie de ecuación de distribución
de la población en el territorio, Sarmiento de hecho propone una serie de ecuaciones
de números respecto de hasta cuantos habitantes hay que contar para lograr construir
un consejo escolar de distrito esto esta hablando de cómo el sistema educativo esta
proponiendo un tipo de distribución de la población en el territorio. Junto con este
esquema tenemos la ecuación, circunscripción escolar, consejo escolar distrito, es
decir territorio población y gobierno societal del sistema educativo, en el capitulo
dedicado a la inspección Sarmiento ya no mira la experiencia Norteamericana sino
que mira concretamente la experiencia francesa y en particular la experiencia de la
constitución de los cuerpos de inspectores en Francia, y va a tomar como modelo un
reglamento que elaboró Gizzot en 1835 para la conformación de los cuerpos de
inspectores, y va a señalar una idea que para mi es sumamente interesante porque
también marca y anticipa algo de lo que tiene que ver con las culturas institucionales
al interior del sistema que es esta idea de que para inspeccionar hay que haber sido
practicante de aquello que se inspecciona, esta idea de que quien puede inspeccionar
la escuela y quien puede inspeccionar el aula es quien fue docente básicamente. Aquí
dice en la cita “La creación de autoridades especiales que inspeccionan la enseñanza
primaria se presenta de suyo, es la enseñanza entonces un simple ramo de la
administración como el de la fuerza pública, el de la justicia, las rentas todas las
cuales se esparcen por medio de la cadena de funcionarios que tocan todos los
extremos del estado como concentrándose en grupo y categorías que llegan hasta la
cabeza del estado que impone dirección y movimiento”, allí la inspección es vista
como una cadena de transmisión desde el orden central hacia las escuelas, la
inspección concretamente sería esta conexión entre la cabeza del sistema, que sería el
nivel de conducción del estado y sus terminales que serían las escuelas, sin embargo
a continuación también dice Sarmiento: “ Nada es más lógico en efecto que aquel
que va examinar un establecimiento para juzgar sobre su estado tenga las luces
profesionales que se supone tenga el funcionario inspeccionado, lo contrario traería
las consecuencias que siempre acarrea la inexactitud de los juicios cuando la razón
no está suficientemente educada sobre una materia, y aquí establece el punto que
corta el gobierno societal y el gobierno estatal del sistema. Los padres de familia, las
autoridades municipales, los vecinos letrados o influyentes, pueden juzgar la
moralidad del maestro su puntualidad y diaria asistencia como los resultado que estas
cualidades o la falta de ellas den, en el aprovechamiento y buena conducta de los
niños, pero ni aún los delegados de las Universidades u otras personas instruidas
pueden ser juzgadas absolutamente competentes para la inspección de la enseñanza
primaria, mientras que a los conocimientos ordinarios no añadan los especiales que
hacen a la instrucción y competencia del maestro mismo”. Aquí está el nudo de está
tensión que está planteando Sarmiento, la idea de que hay un saber específico que va
desde el ámbito de la práctica hasta el ámbito de inspección, quien inspecciona debe
ser poseedor de ese saber propio de los practicantes, y que si no lo posee no puede
inspeccionar los aspectos propios de la práctica, puede abrir juicio sobre otros
aspectos, que serían los que correspondieran a la mirada del consejo escolar de
distrito, la moralidad del maestro, su puntualidad, su asistencia diaria, el beneficio
que la conducta del maestro reporta a los alumnos, pero no pueden abrir juicio sobre
los métodos de enseñanza ni sobre los libros que selecciona el maestro, etc, etc…..
Hay una tercera tensión que yo no desarrolle, pero se resuelve volviendo al gráfico
respecto de la estructura, que es una tensión más bien formal, pero es una coordenada
que hay que tener en cuenta también, que es la tensión de dos criterios para la
especialización de la función de la inspección, dado el carácter político que tenía en
este período está función, se superponen dos criterios en el proceso de
especialización de estos cuerpos de inspectores, un criterio, que está muy pegado con
la función política es el criterio de territorial, la idea de que los inspectores se
diferencian en relación con la distribución territorial del sistema educativo, esta
diferenciación entre un inspector de los territorios nacionales, un inspector de las
Provincias, un inspector de las escuelas nacionales en la Capital Federal, es una
diferenciación territorial, una forma de especializar el cuerpo de inspectores sobre
una clave territorial. Hay otra cruzada que tiene que ver con los niveles del sistema,
ustedes vieron que los inspectores que miraban la educación secundaria constituían
un cuerpo aparte también, más adelante en realidad no hacia 1900 si no en la década
siguiente, a su vez van a aparecer otras funciones especializadas que tienen que ver
con distintas modalidades que se van agregando a la educación común, básicamente
la de inspección de disciplinas artísticas por ejemplo, se convierte en una función
especializada juntamente con otras que tenían que ver con la educación de Adultos,
etc., hay distintas modalidades que van especializando la función de inspección, pero
la tensión de esa especialización esta tejida entre una distribución territorial y las
características especificas de las instituciones que van a ser inspeccionadas, entre
escuelas de nivel primario o entre escuelas de nivel secundario y entre un
distribución territorial del sistema.
El gobierno de la Educación se constituía en esta tensión federal entre la nación y las
provincias, en esta división además entre la participación de la sociedad civil o del
estado en el gobierno educativo y en esta tensión entre una especialización territorial
o una especialización por el tipo de escuela de la función de inspección. Esto habría
que agregar un comentario más teórico, cuando veíamos lo que Sarmiento proponía
respecto del gobierno societal del Sistema, ahí hay una cuestión interesante a mirar
que yo particularmente elaboré a partir de las formulaciones de Michael Fouco sobre
el tema del liberalismo, Fouco sostiene la idea de que el gobierno liberal se construye
como una paradoja, es un gobierno que funciona con el principio de que siempre se
gobierna demasiado, y en la formulación sarmientina hay algo de esto, Sarmiento
mismo no resuelve esta tensión entre un gobierno estatal y un gobierno societal del
sistema, porque está atravesado por esta tensión, esta tensión de la idea de que él
espera que haya una sociedad civil que ejerza un gobierno y una serie de iniciativas
de desarrollo del procesos de escolarización, pero por otro lado sabe que esa
sociedad civil no lo está esperando del otro lado, y que mientras tanto es necesario un
gobierno estatal del sistema y en ese sentido tomando nuevamente al sistema
educativo como un síntoma en general de la constitución del estado en la Argentina,
podríamos decir que el fenómeno argentino se caracterizo por un estado que
construyó sociedad civil, es decir el estado en este caso el sistema educativo que
cuando instala escuelas a su vez promueve la formación de consejos escolares de
distrito, identificando dentro la sociedad local un grupo de notables interesados en la
empresa educativa, lo que hace no es otra cosa que construir sociedad civil, ahí hay
otra dimensión esta idea de poder pensar el sistema educativo como un constructor
de la sociedad civil, no solo como constructor de una vez y para siempre nomás, sino
como una especie de función corriente del sistema, algo que se instala desde el
sistema de su origen, y que el sistema sostiene como una de sus funciones, esta
construcción y reconstrucción permanente de la sociedad civil.
Hasta aquí tendríamos una lectura sobre el marco de formación de esta función,
ahora, lo que a mi me interesa es poder mirar un poquito que es lo que se lee en las
intervenciones concretas de estos inspectores, en los informes de estos inspectores, es
decir que miran concretamente siguiendo lo que les decía o les indicaba la circular.
La mirada estaba definida por cinco aspectos marcados por el marco legal, el
cumplimiento de la ley de subvenciones, el funcionamiento de los consejos escolares,
la idea de que hubiera de que estos consejos funcionaran, que promovieran el
proceso de escolarización etc., en que se gastaban los recursos nacionales, esta era
otra de la preocupaciones recurrentes de los inspectores, el grado de compromiso que
tenían las administraciones provinciales por sostener el proceso de escolarización,
estamos en un período en donde el sistema educativo a su vez se está conformando
junto con el avance del proceso de escolarización, en términos conceptuales son dos
cosas distintas digamos, uno puede tener un proceso de escolarización consumado y
no tener todavía un sistema, pero en la Argentina ambos procesos se dieron de
manera simultanea la incorporación del grueso de la sociedad al sistema educativo se
dio de manera conjunta o concurrente en temas temporales con la conformación de
un sistema, y finalmente la existencia de un marco legal provincial, estas serán en
todo caso las funciones atribuidas por las definiciones legales, ahora en la operatoria
en la función misma de la inspección es posible ver una serie de figuras que van
desplazando esta matriz de la función hacia otros lugares, en primer lugar el rol del
inspector como mediador político entre los distintos niveles de gestión, y no como un
mediador pasivo entre estos niveles de gestión, hay una serie de informes donde los
inspectores relatan situaciones de conflicto entre el orden nacional y pcial. En los que
ellos funcionan como mediadores, la pretensión del consejo nacional de educación,
con frecuencia y creo que en casi todos los casos era que los inspectores funcionaran
como voceros del orden nacional en la provincia, sin embargo el trabajo en las
provincias muchas veces hacia que los propios inspectores tomaran como propia la
voz de la provincia frente al orden nacional a pesar de que eran empleados de la
Nación, representaban muchas veces posiciones, intereses, definiciones de la
Provincia frente a las definiciones nacionales. En 1908 por ejemplo momento en que
estamos atravesando por un proceso de fuerte homogeneización curricular, Raúl Díaz
que era el Inspector de territorios nacionales, un inspector que estuvo muchísimo
tiempo en su función un personaje muy interesante para mirar, sostuvo frente a las
fuertes iniciativas nacionales de la homogeneización del currículum, una idea de
pensar un currículo regionalizado, la idea de que hay lugares donde ciertos saberes
deben ser rescatados y debe relativizarse la validez de ciertos saberes que son
propuestos como universales en el marco de este currículo homogéneo. Aquí
tenemos un inspector que esta encarnando la voz de los actores locales frente a la
autoridad nacional, digamos, algo que le costó bastante en términos de su posición en
la inspección etc. Es un agente mediador, mediador político y es un agente mediador
no pasivo además porque en muchas ocasiones además adopta posiciones fuertes, los
inspectores por ejemplo intervienen de manera decidida en la discusión sobre dos
definiciones claves del sistema educativo Argentino que son la gratuidad y la
obligatoriedad, en momentos en que se está discutiendo en Argentina la gratuidad y
la obligatoriedad en el marco del congreso pedagógico de la sanción de la ley 1420
hay varios informes de los inspectores donde ellos se oponen en ocasiones a la
obligatoriedad escolar por ejemplo porque sostienen que en un país en que todavía el
estado no llegó con las escuelas a la totalidad del territorio es injusto obligar a la
población a escolarizarse, entonces insisto se trata de un mediador, pero de un
mediador no pasivo en esta relación política entre la nación y las provincias. Otro
aspecto es el rol del inspector como contrapeso del gobierno societal de las escuelas
es decir los inspectores son un agente activo en este proceso de formación de la
sociedad civil, esto que yo les comentaba hace unos minutos de conjunto de esuelas
que requiere la formación un consejo escolar de distrito, un concejo que a su vez
requiere la identificación de un conjunto de personajes notables de la comunidad
local interesados en la empresa educativa.
En ese proceso los inspectores desarrollan un papel clave. Son ellos quienes
identifican a estos personajes notables de la comunidad local, quienes vigilan la
continuidad de los consejos escolares de distrito, y son ellos quienes juzgan sobre el
efectivo funcionamiento de estos consejos escolares.
En realidad si uno lee la formulación sarmientina o lee alguna de las primeras
recomendaciones que el Consejo Nacional de Educación dirige a los inspectores
sobre su relación con los consejos escolares de distrito, uno podría suponer que esa
relación fue conflictiva por un cruce de incumbencias, porque se disputaban
determinadas decisiones. Algo de eso señala Inés Dusell en uno de los materiales que
yo había dejado.
Algo de eso señala Inés Dusell para el caso de los inspectores en la provincia de
Buenos Aires cuando ella habla en su artículo Pedagogía y Democracia de la relación
entre los inspectoes y los consejos escolares.
Pero en el caso por lo menos de los inspectores nacionales en provincias, es más
frecuente el reclamos de los inspectores por la inacción de los concejos, es decir es
más frecuente el reclamo de los inspectores por esta indolencia, dicen ellos, esta falta
de motivación de la sociedad civil por motorizar la empresa educativa.
En rigor lo que estaban poniendo en evidencia es que esta sociedad civil todavía
estaba por construirse. No era una sociedad civil que ya estuviera construida y que
tuviera poco interés en educarse, sino que como sociedad civil, es decir, una
comunidad que se organiza en este caso para sostener el proceso de escolarización no
estaba constituída.
Otro desplazamiento en relación de las prescripciones iniciales es el inspector como
intérprete de la ley. Aquí también tenemos una figura que creo ha atravesado buena
parte de la función de inspección a lo largo del siglo XX que es esta idea de que el
inspector funciona no solo como quien aplica la norma sino como quien interpreta la
norma en el marco de la práctica. La norma por lo general tiene márgenes de
interpretación, a veces más laxos, a veces más acotados. En este caso además, en el
proceso en que los cuerpos de administración del sistema se estaban conformando,
no existía un complejo de oficinas que pudiera alimentar esta función de
interpretación de la norma y eran los propios inspectores los que en la práctica
efectuaban esta interpretación de la norma, muchas veces con resultados
contradictorios. Había inspectores que interpretaban la norma en un sentido y otros
en otro o que podían definir márgenes más o menos laxos para la aplicación de la
norma en relación con distintos contextos, por ejemplo, el tema de la obligatoriedad
escolar en el ámbito rural mereció muchas veces interpretaciones más bien laxas por
parte de los inspectores. Luego hay también una tensión, una función tensionada
entre dos lógicas digamos, el inspector como un agente homogeneizador de un
sistema heterogéneo pero también el inspector como vocero de las particularidades.
Y nuevamente ahí aparece esta idea de un orden central que trata de regular la
actividad de un sistema, un sistema que crecía sobre cánones de cierta homogeneidad
pero que no era plenamente homogéneo. En realidad el sistema educativo argentino a
su vez se constituye apropiándose, transformando instituciones que preexistían en
algunos casos. El caso más notable se da en el nivel de educación secundaria, pero
también en educación primaria. Hay sistemas educativos provinciales que se venían
formando desde las décadas del 20, 30 y 40 en Argentina con características muy
disímiles, desde edad de ingreso y egreso de los alumnos, características de los
contenidos, grado de titulación de los maestros, etc
Y se esperaba que los inspectores fueran un agente homogeneizador de esa lógica
interna del sistema. En el mismo sentido se esperaba que fueran un agente
homogeneizador de la diversidad de experiencias de formación de los maestros.
Decíamos hace unos minutos que estamos en un período donde los maestros no están
en su mayoría titulados, las escuelas normales empiezan a lanzar sus primeros cortes
de egresados que empiezan a recorrer el sistema, pero no son todos maestros
normalistas ni mucho menos. Lo que se esperaba es que los inspectores pudieran
promover una homogeneización de éstas experiencias de formación de los maestros a
través de distintas actividades, como la publicación de periódicos o revistas de
educación a nivel local, como la instrumentación de conferencias pedagógicas y otras
instancias de formación de maestro idóneo cuando todavía no se habían definido
mecanismos de titulación o de evaluación de los docentes que luego también sucedió.
Finalmente hay una última figura que me gustaría marcar de este período que me
gustaría marcar junto con otras varias que es la del rol del inspector como legislador
en las provincias. Estos inspectores nacionales también tuvieron un rol de producción
del marco legal de la educación en las provincias. Lo que le encargaba la Ley de
Subvenciones Nacionales es que controlaran que hubiese una ley de educación
provincial y que hubiese un presupuesto provincial dedicado a educación. Cuando no
los había, en la mayoría de los casos, los inspectores nacionales en provincias fueron
autores o coautores de esas leyes provinciales de educación. Esto para cerrar esta
primera etapa, esto sería como el panorama fundacional digamos. Ahora me gustaría
avanzar brevemente sobre dos momentos más, el momento de auge del planeamiento
educativo y el período de la dictadura. Sobre todo para proponer algunas discusiones
sobre los cambios que se produjeron en esa lógica inicial sobre éstos dos períodos.
Marco el auge del planeamiento educativo, decía entre 1958 y 1973. En 1958 se
produce una conferencia internacional patrocinada por OEA y UNESCO donde se
elabora una propuesta de planeamiento integral de la educación que tiene un fuerte
impacto en la mayoría de los países de América La tina. Esto se da a su vez en el
marco de una fuerte tendencia de la mayoría de los países occidentales sobre todo a
adoptar las lógicas del planeamiento. Había varios que habían iniciado en distintas
áreas del estado actividades consistentes del planeamiento desde décadas anteriores,
pero en el caso argentino particularmente, es la década del 60 la que marca la entrada
fuerte del planeamiento educativo.
Y allí se dan 3 procesos convergentes. En primer lugar una convergencia entre el
desarrollismo, la emergencia de la sociología científica, el desarrollismo como
formulación fundamentalmente promovida por la CEPAL instala dentro de la lógica
del campo de la administración pero también del campo político, una primera
formulación de la teoría del desarrollo, esta idea de que los países desarrollados
habían recorrido un camino, habían quemado una serie de etapas en su desarrollo
histórico y ese desarrollo se debía a una serie de factores que podían ser identificados
y reproducidos en otras experiencias nacionales. Es decir, países como el nuestro
básicamente tenían que apostar a reproducir ciertos factores del desarrollo para lograr
alcanzar esa instancia de desarrollo propia de los países desarrollados. Ahí hay
distintos historiadores del periodo que además complejizan esa idea y dicen que no
se puede hablar de un desarrollismo, sino de varios desarrollismos, es decir, no hay
una teoría del desarrollo sino que hay varias teorías que se abren a comienzos de los
60, en torno de la idea de desarrollo y fundamentalmente de la idea de desarrollo
económico, pero básicamente muchas de esas formulaciones sostienen que el nivel
de escolarización general de la población es un factor del desarrollo económico,
entonces la apuesta por la elevación del nivel de escolarización general de la
población es una apuesta que vincula en todo caso la política educativa con el
desarrollo económico.
Ahí aparece esta segunda tendencia que es la rearticulación de los fines de la
educación hacia el desarrollo económico. En realidad hay experiencias anteriores de
conexión fuerte entre el sistema educativo y el sistema productivo, básicamente una
experiencia de unos años antes, que es la experiencia del peronismo sobre todo en el
caso de la educación técnica y técnico profesional, la experiencia en las escuelas
fábrica por ejemplo o en la Universidad Obrera Nacional plantea una fuerte conexión
entre el sistema educativo y el sistema productivo. Aquí lo que tenemos es una
reformulación de esa conexión que se presenta como una conexión que tiene un
contenido político neutral digamos, frente a la experiencia del peronismo. Se
presenta esta conexión entre los fines del sistema educativo y el desarrollo
económico como una relación que puede ser resuelta desde una especie de lectura
técnica por la formación adecuada de recursos humanos, el nivel educativo general
de la población, etc
Y una tercera línea que es la idea de que es una condición del desarrollo que el
estado intervenga de manera planificada en las distintas esferas de la actividad social.
Es decir que la intervención del estado en las políticas económicas, del trabajo, en las
políticas educativas debe ser una intervención planificada. Esto también es una idea
que se impone en esta etapa.
Esta entrada de la teoría del planeamiento y de las prácticas del planeamiento
educativo dentro de la estructura del sistema educativo provoca una reorganización
generalizada de la administración educativa y establece una nueva división del
trabajo al interior de la administración educativa. Una división en la que es posible
reconocer al menos en esta etapa 3 tipos de organismos, organismos que se dedican a
la administración de la prestación de los servicios, básicamente la línea de gestión de
los servicios educativos, es decir la línea que tiene que ver con la conducción y la
inspección de los niveles educativos, un área especializada, que existía previamente
pero que tenía menor entidad, un área especializada en la gestión de recursos y
servicios especializados, es decir, las áreas de presupuesto y financiamiento, las áreas
de personal, etc, y el área que se convierte en hegemónica en la estructura
básicamente de la administración educativa nacional que es la de los organismos
técnicos pedagógicos, que son los que traen consigo la función del planeamiento,
pero junto con la función del planeamiento un conjunto de funciones que le
preexistían a la entrada del planeamiento educativo, que por lo general estaban
distribuidas dentro de los organismos de prestación de servicios pero que son releídas
desde una perspectiva técnico pedagógica y son puestas dentro de este otro conjunto
de organismos. El mecanismo por el cual se produjo en la Argentina esta entrada del
planeamiento en realidad fue por la creación del CONADE, Consejo Nacional de
Desarrollo, que es un organismo aparte de los ministerios, que concentró toda la
actividad del planeamiento de las distintas áreas del estado, es decir, allí se
realizaban actividades de diagnóstico, investigación, estadística y planeamiento de
las áreas de salud, previsión, economía, educación, etc, y más tarde los distintos
sectores del consejo fueron incorporados a los ministerios de cada rama.
Las funciones que concentraban los organismos técnico pedagógicos tenían que ver
en algún caso con funciones nuevas, como la del planeamiento educativo, la de la
tecnología educativa, y en otro caso con una relectura de funciones que ya existían en
el sistema, como las funciones de información, estadística y documentación
educativa, la función de las definiciones curriculares, y la del perfeccionamiento
docente.
Estas funciones no tenían quizá la misma entidad que se le va a dar dentro de estos
organismos técnico pedagógicos. Por ejemplo, la función de información y
estadística fue una de las principales funciones dentro de la actividad de los primeros
inspectores nacionales en provincia, es decir, esta idea de que ellos debían controlar
que la provincia elaborara y remitiera las estadísticas de matrícula, docentes, etc,
como contraparte de la subvención y de hecho existió rápidamente. Luego de la
sanción de la Ley de Subvenciones se crea una oficina de estadística educativa
nacional pero no tenía el sentido que va a tener la estadística en este caso, es decir, la
posibilidad de plantear, formular, y anticipar problemas, por ejemplo.
Otra función que preexistía a estos organismos técnico pedagógicos y que son
incorporados por estos organismos técnico pedagógicos tiene que ver con las
definiciones del currículum y todo un conjunto de funciones que uno podría
desagregar ahí, de desarrollo curricular, de diseño de materiales, etc. Muchas de estas
funciones habían sido ejercidas por los inspectores en las etapas anteriores.
Y una función que también pasa a depender de organismos técnico pedagógicos y se
distancia de los organismos de gestión de los servicios que son las funciones de
perfeccionamiento, que también eran ejercidas en el origen por los inspectores, a
través de las conferencias pedagógicas o de la elaboración de publicaciones
específicas destinadas a los docentes de las provincias.
Me gustaría, sobre esto y sobre las consecuencias de la dictadura en relación con esta
distribución del trabajo al interior de la administración, mi idea es plantearles una
serie de hipótesis que yo tengo poco elaboradas porque en realidad no se refieren a
mi tema central de trabajo, pero que espero que sean lo suficientemente provocadoras
como para que ustedes puedan provocar, disentir, etc.
En primer lugar, muchas de las funciones concentradas por los organismos técnico
pedagógicos habían sido desarrolladas con anterioridad por los inspectores como
producto de la dimensión político pedagógica de su actividad. Esta nueva división de
trabajo entre funciones de gestión y funciones técnicos pedagógicas corta en todo
caso el viejo rol del inspector, en este caso el inspector nacional en provincias, separa
algunos de los aspectos de ese rol que tenían que ver con la dimensión político
pedagógica de su función, éstas van a parar en buena medida a los organismos
técnico pedagógicos y los inspectores se quedan con actividades administrativas y de
gestión cotidiana de los servicios educativos.
Este desplazamiento supuso además la división de estructuras ministeriales en al
menos dos culturas institucionales. Una cultura técnico pedagógica y una cultura
práctica. En esta etapa, la de la cultura técnico pedagógica se tornó en hegemónica en
tanto que la segunda era concebida como un mal necesario para llegar con las
políticas educativas a las escuelas.
Me interesa plantear esta idea. Los organismos técnico pedagógicos en esta división
del trabajo a su vez se nutren de un nuevo reclutamiento de los funcionarios, distinto
del que tradicionalmente nutría a las áreas de gestión de los servicios educativos. Los
inspectores, en las definiciones originales, debían ser maestros normales, y como
decía Sarmiento debían haber atravesado las instancias de la práctica, mientras que
quienes conforman los cuerpos de funcionarios de los organismos técnico
pedagógicos son reclutados básicamente en el campo académico. Provienen de las
universidades, sobre todo de estos nuevos campos que se abren en torno por ejemplo
de la aparición de la sociología como una disciplina científica, de la reconfiguración
de las ciencias de la educación, que toma distancia de los patrones filosófico
pedagógicos y encara un nuevo retorno al cientificismo, esta proliferación de
ciencias auxiliares de la educación, la economía de la educación, también van a ser
canteras de las cuales se van a nutrir estos organismos técnico pedagógicos. Y eso
instala dos culturas al interior de la administración, una cultura que se nutre, insisto,
de esta cantera más académica, de un saber especializado que proviene, insisto, del
campo de la sociología y de las ciencias de la educación, y una cantera que proviene
de la práctica, que es la que alimenta la cultura práctica.
Esta idea de un mal necesario yo la coloco aquí como una idea que espero que sea
provocadora de algún tipo de discusión y debate. Hay un caso sintomático para la
misma época que habla de cómo se está pensando en general la burocracia en esta
lógica de la implementación de las políticas educativas. En Estados Unidos, en la
década del 60 se implementa una política de combate de la pobreza que lleva una
inversión de muchos millones de dólares y que al cabo de 10 años sólo logra crear
creo que menos de 100 puestos de trabajo. Entonces ahí aparecen las preguntas de los
analistas de las políticas públicas que empiezan a mirar este fenómeno y empiezan a
detectar que no alcanza con un buen diseño de las políticas sino que hay que prestar
atención a las fases de implementación de las políticas, y que quienes participan
como actor clave, y no solo como medidador neutral, son los cuerpos burocráticos
del estado. En estas primeras formulaciones hay una mirada peyorativa sobre los
cuerpos burocráticos del estado, pero me parece que hay que prestar atención a esta
tensión entre dos culturas al interior de la administración educativa.
La última etapa que quería poner a consideración. Algunos de los impactos de la
dictadura sobre el sistema educativo. Más de allá de lo que todos conocemos que
tiene que ver con el terrorismo de estado, y los aparatos represivos dispuestos sobre
el sistema educativo, hay algunos que funcionan al interior del sistema, como la
clausura de mecanismos de participación social que se habían abierto brevemente a
comienzos de los años 70, una verticalización de la administración bajo control
militar, la designación de delegados militares al frente de las direcciones de los
ministerios de educación marca no solo un giro autoritario y una apuesta por la
verticalización de la administración, sino que ahí hay además un controlo directo de
las fuerzas armadas. La adopción de valores que son puestos en la línea del
disciplinamiento autoritario del sistema. La gestión más prologada de un ministro de
educación durante la dictadura que fue la de Serena Amadeo básicamente se centró
en el restablecimiento de la jerarquía, el restablecimiento de la autoridad. Esta era la
base de su discurso público en educación. Esto también atraviesa la lógica de la
totalidad del sistema, lo mismo que el disciplinamiento autoritario de los
comportamientos. El control no solo se trató del control ideológico sino que hay una
profusión de materiales, circulares y normas que plantean un control exhaustivo del
comportamiento de los actores educativos y una burocratización de la experiencia
escolar.
Una hipótesis muy cortita sobre qué consecuencias tuvo la política instrumentada por
la dictadura sobre los cuerpos de administración del sistema educativo. La
preocupación por el control, la burocratización y el vaciamiento de contenido
político de las prácticas afectó particularmente los organismos técnico pedagógicos,
estos organismos que se habían nutrido básicamente de canteras universitarias,
fueron particularmente empobrecidas y golpeadas durante la dictadura. Hubo un
desfinanciamiento de estas areas. Se produce la interrupción de series educativas que
se venían elaborando desde comienzos de la década del 60. Si uno mira las
estadística educativa encuentra que en el momento en el que se produce la
transferencia de los servicios de educación primaria a las provincias en 1978 hay una
interrupción de las estadísticas educativas que se recupera recién en 1980. Hay 3
años en que no es posible afirmar cuál fue el impacto de la transferencia de servicios
en términos de escolarización, de la distribución de la matrícula. En términos del
discurso público de los funcionarios de la dictadura, este desplazamiento se presentó
como un reconocimiento de la cultura práctica del sistema. Si uno mira los discursos
de los distintos ministros de educación durante la dictadura, lo que aparece es esta
idea de que se está revalorizando al practicante, a esta cultura práctica del sistema.
Aunque ara ello se contaba con el antecedente del debilitamiento político de esta
práctica, es decir, el antecedente necesario para que esta práctica fuera revalorizada
en el contexto de la dictadura, estaba dado por el empobrecimiento político de esa
práctica.
Finalmente, el papel de mediadores que tenían estos servicios en las políticas que
buscaban el control autoritario del sistema supuso condiciones para la consolidación
de un poder operativo que podía operar como facilitador o como obstaculizador de
las políticas, que es en todo caso una de las notas que ha quedado impresa como
parte de cierta imagen del sentido común escolar sobre la función de inspección en
este periodo.
Recapitulando el recorrido, la función de inspección se constituyó en su origen por el
cruce de prescripciones normativas con contenidos prácticos. Esto lo vimos al
comienzo, esta idea de una serie de prescripciones normativas que tenían que ver con
el federalismo, que tenían que ver con el gobierno societal o estatal del sistema, con
la distribución de jurisdicciones, y una tensión de esas prescripciones y una tensión
de esas prescripciones con la instrumentación práctica de la inspección que dotaba de
contenidos que muchas veces desplazaban estas formulaciones iniciales.
En la década del 60 se introdujo en Argentina una división del trabajo de la
administración del sistema que a su vez impactó en la división entre dos culturas
institucionales.
Me atrevo a sostener que la segunda etapa marca la aparición de una cultura
institucional que proviene de otro lado, que tiene que ver con esta cultura académica,
con esta lógica del planeamiento que no estaba necesariamente impresa en la
tradición de la cultura de los practicantes que era característica de los primeros
inspectores.
Y finalmente la idea de que la dictadura debilitó las competencias técnico
pedagógicas del estado en general y en particular de la administración educativa
fortaleciendo la posición relativa de los inspectores pero subordinándolos al ejercicio
autoritario del poder.
Para cerrar tenía intención de leerles algo que espero que también convoque otros
sentidos, que tiene que ver con funciones que tampoco estaban reguladas, que tienen
que ver con el ejercicio práctico de éstos inspectores. Es un extracto de un informe
de los inspectores publicado en el monitor de la educación común.
Dice: transporte de útiles. Después de que el depósito despachó por el ferrocarril sud,
a mi orden, 4317 kilos de muebles y útiles escolares, partí de esta capital con 2
maestros normales. En Bahía Blanca se nos incorporó otro, y llegamos a la estación
Neuquén el 30 de mayo. De la citada estación parten los siguientes caminos, a
Chosmalal, por el Anielo, 72 leguas, a Las Lajas, Colihue, Manzano, Campana
Mahuida, por Zapala, 99 leguas, a Junín y San Martín de los Andes por Arroyitos,
Alarcón, Piedra del Aguila y Conyuncurá, 109 leguas. En la estación Neuquén le
entregué los 4317 kilos de útiles al fletador, Juan José Gomez, con quien había
convenido previamente el transporte hasta Chosmalal, mediante el abono 0,20 pesos
por kilo. El 26 de junio salió de la confluencia parte de la carga en 31 mulas por el
segundo de los caminos referidos. La segunda tropa partió del segundo punto el 10
de agosto. Llegaron a Chosmalal aquella el 2 de agosto y esta el 14 de septiembre
después de haber vencido grandes inconvenientes. Dispuesto lo necesario respecto a
los útiles me puse en viaje a Chosmalal el 4 de junio acompañado de los maestros y
llegamos a dicho punto el 13 del mismo mes.
Este en un informe de Gregorio Lucero de 1901 en la inspección de territorios
nacionales en Neuquén.
La lectura de esto último tenía que ver con ver que hay otras dimensiones prácticas
de la actividad que no se pueden reducir ni en la norma, ni en los sentidos técnicos
pedagógicos, ni siquiera en la actividad de enseñanza y que son esfuerzos que
alimentan y sostienen cotidianamente el sistema.
Nada más.