Distribución de competencias en materia de Seguridad Social entre

Distribución de competencias en materia de Seguridad Social entre
Estado y Comunidades Autónomas, en particular, del Estatuto de
Autonomía de Cataluña
AUTOR: Dr. D. Fco. Javier Fernández Orrico
Profesor Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Miguel Hernández de Elche
Subinspector de Empleo y Seguridad Social
Correo electrónico: [email protected]
Propuesta de Comunicación a la Tercera Ponencia Temática:
“Protección social y Comunidades Autónomas” a cargo de la Dra. Dña. Lourdes López
Cumbre. Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de
Cantabria
Sumario:
I. INTRODUCCIÓN
II. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ESTADO-COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN
MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL
1. Competencias compartidas
2. Legislación básica, no básica y su desarrollo
3. Régimen económico
4. Ejecución y gestión
III. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA: SU CONSTITUCIONALIDAD Y
COORDINACIÓN CON EL ESTADO
1. Cuestiones controvertidas
1.1. Legislación básica
1.2. Gestión económica (nivel contributivo y no contributivo)
1.3. Organización y gestión del patrimonio y los servicios de asistencia sanitaria y servicios
sociales
1.4. Ordenación y el ejercicio de potestades administrativas
1.5. Reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas
1.6. Alcance de las competencias compartidas
IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
I. INTRODUCCIÓN
Sirva esta brevísima introducción para detallar el principal objetivo de la
presente comunicación en atención a las instrucciones recibidas por el Comité científico
que debe examinar el trabajo.
Se trata de un análisis sobre la distribución de competencias en materia de
Seguridad Social entre el Estado y las CCAA, de modo especial, el art. 165 del Estatuto
de Autonomía de Cataluña.
Comenzando por el estudio de los criterios constitucionales sobre la distribución
de competencias entre Estado y CCAA en materia de Seguridad Social, la cuestión
central a abordar será descubrir si la competencia del Estatuto de Cataluña amplía de
1
algún modo sus competencias respecto de las previstas en la Constitución y de qué
modo puede afectar al resto de CCAA.
II.
DISTRIBUCIÓN
DE
COMPETENCIAS
ESTADO-COMUNIDADES
AUTÓNOMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL
Como punto de partida de la exposición parece que debemos acudir al art. 41 de
la Constitución, donde se prevé que: «los poderes públicos mantendrán un régimen
público de Seguridad Social...». Procede por ello, determinar los poderes que deben
mantener ese régimen público de Seguridad Social, así como la competencia que la
Constitución les atribuye.
1. Competencias compartidas
La creación de las Comunidades Autónomas con capacidad normativa y
autogobierno propio a partir de la Constitución de 1978 (CE) planteó la necesidad de
determinar qué parcelas de competencia1 se debían adjudicar al Estado, y cuáles a las
Comunidades Autónomas.
En materia de Seguridad Social, la competencia fundamental corresponde al
Estado, al establecer el artículo 149.1.17ª CE, que el Estado tiene competencia exclusiva2
sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, añadiendo a
continuación, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por la Comunidades
Autónomas.
Se observa, que la Constitución admite la posibilidad de que las Comunidades
Autónomas colaboren en el cumplimiento de los objetivos trazados por el Estado; de
hecho, se llega a decir, que pueden ejecutar los servicios de la Seguridad Social3. En ese
sentido, pese a que hay autores que entienden que lo que se comparte, no es la
competencia sino la materia4, en realidad, la competencia en materia de Seguridad Social,
es compartida5, pues el Estado se ocupa de aquello que sea esencial, básico o fundamental,
1
Según el Tribunal Constitucional se entiende por competencia, «aquella facultad proveniente de una
norma que habilita a los poderes públicos para actuar en una determinada materia en la que carecerían de
atribuciones de no existir aquélla» (STC 25/1981, de 14 de julio). ALONSO OLEA las define, como las
«potestades públicas en su conjunto, esto es, tanto a las legislativas -y a las reglamentarias- como a las
ejecutivas y a las jurisdiccionales, que pueden resultar escindidas en su atribución respectiva al Estado y a la
Comunidad Autónoma» (ALONSO OLEA, M., «El sistema normativo del Estado y de las Comunidades
Autónomas» en, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, AA.VV., CEC, Madrid,
1980, pág. 46).
2
En ese sentido, «cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo
la misma subyace -o al menos así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer
sobre los intereses que puedan tener otras entidades afectadas» (STC 46/2007, F.J. 5º).
3
A este respecto, véase, PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno del
Estado Autonómico: las consecuencias de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de noviembre de
1996», Relaciones Laborales, núm. 22, 1997, págs. 18-20.
4
Cfr. GARCES SANAGUSTIN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección
asistencial, Cedecs, Barcelona, 1996, pág. 178.
5
En ese sentido, «la Constitución y los Estatutos de Autonomía conciben la Seguridad Social como el
resultado armonioso de un poder compartido (aunque respetuoso con los principios de “unidad” e
“igualdad”) entre las instancias centrales y las autonómicas del Estado» (GONZALO GONZÁLEZ, B., y
2
y las Comunidades Autónomas, por una parte, siguen los criterios establecidos en las
normas básicas del Estado, y por otra, desarrollan aquellos aspectos no esenciales,
cumpliéndose con el principio de jerarquía6, de modo que una misma materia (Seguridad
Social en nuestro caso) queda sometida a una pluralidad de competencias de distintos
titulares7.
Esa distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas no ha
supuesto una separación de materias en bloque8, como si de compartimentos estancos se
tratara, de exclusiva competencia, bien del Estado bien de las Comunidades Autónomas,
sino que la Constitución se limita a enunciar las que pueden ser asumidas por los Estatutos.
A todo lo anterior cabría cerrar el círculo competencial para no dejar ningún cabo
suelto diciendo que el Estado puede asumir la competencia de modo supletorio,
«residual»9, en relación con aquellas materias -por ejemplo, la de Seguridad Social no
básica-, que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía, como se refleja en el
artículo 149.3 de la CE10. Norma transitoria creada en su momento para cubrir las lagunas
originadas por el nacimiento de diversos ordenamientos autonómicos que no asumieron
competencias a las que pudieron optar. De ese modo, se evitó el posible vacío jurídico que
podría haberse producido en los primeros años por inactividad de las Comunidades
Autónomas11.
Es evidente, por tanto, que las competencias de las Comunidades Autónomas
deben contenerse en sus Estatutos, porque en caso contrario corresponderán al Estado12.
En suma, la competencia en materia de Seguridad Social, puede ser compartida
entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ahora bien, esa competencia se comparte
o distribuye con distintos grados de intensidad o bien no se comparte en absoluto, según se
trate de legislación básica o no básica, régimen económico o ejecución de los servicios de
la Seguridad Social. Profundicemos en ello.
SUAREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre
dos de los problemas de mayor actualidad», Relaciones Laborales, núm. 13, julio 2004, pág. 47).
6
Cfr. MANRIQUE LOPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas en materia de Seguridad Social», Revista de Seguridad Social, núm. 23, julio-septiembre, 1984,
págs. 132-133; CASAS BAAMONDE, M. E., «Sistema de fuentes jurídico-laborales y Comunidades
Autónomas», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 1, abril-junio, 1980, pág. 39.
7
Cfr. BORRAJO DACRUZ E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», Papeles de Economía
Española, núms. 12/13, 1982, pág. 189.
8
De hecho, como señala BORRAJO DACRUZ E., en «Comunidades Autónomas y Seguridad Social»,
cit., pág. 189, «la separación de materias en bloque resulta prácticamente imposible, por lo que se han
relacionado y distinguido funciones, y éstas se superponen y entrecruzan, dando lugar a la intervención de
los distintos titulares de las facultades para regularlas y realizarlas».
9
En ese sentido, PALOMEQUE LOPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la
Constitución», Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, CEC, Madrid, 1980,
pág. 315. Asimismo, BORRAJO DACRUZ E., «Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit., pág.
189, entiende que es un orden remanente y no sólo residual.
10
«La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en
todo caso supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas» (artículo 149.3 de la CE).
11
Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensiones no contributivas,
Aranzadi/A Thomson Company, Cizur Menor, 2002, pág. 349.
12
Cfr. ÁLVAREZ CONDE, E., Reforma constitucional y reformas estatutarias. Iustel, Madrid, 2007,
pág. 557.
3
2. Legislación básica, no básica y su desarrollo
La finalidad perseguida por la Constitución al establecer que la legislación básica
sea competencia exclusiva del Estado, es que en lo esencial exista una única regulación
normativa aplicable a toda la nación, que evite discriminaciones, sin perjuicio de introducir
por parte de las Comunidades Autónomas aquellas peculiaridades que les puedan afectar,
dentro de las competencias que les hayan atribuido la Constitución y sus Estatutos13.
En ese sentido, la expresión «legislación básica» en materia de Seguridad Social,
hace referencia a legislación sustancial en sentido material14, es decir, de carácter esencial,
y en modo alguno de leyes mínimas, de bases o leyes marco15.
Si se desea conocer el contenido concreto de la legislación «básica» como primera
medida para conocer por eliminación, lo «no básico», objeto posible de regulación por las
Comunidades Autónomas, la Constitución no se pronuncia, sin embargo el Tribunal
Constitucional (TC) ha entendido por legislación básica los «criterios generales de
regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser
comunes a todo el Estado» (SSTC 32/1981, 25/1983, 48/1981, 44/1982, 32/1983,
111/1986, 170/1989, 102/1995) y también, aquella que «establece un común denominador
que encierran las bases y a partir del cual cada Comunidad Autónoma puede regular la
materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses» (STC 197/1996)
Con ese criterio del TC, puede interpretarse que legislación básica es todo aquello
que directa o indirectamente se encuentre relacionado con lo que afecte a los principios
que rigen el sistema de la Seguridad Social, en particular, el principio de unidad, que
preserva a los ciudadanos de la existencia de diversas normativas autonómicas, que
pudieran afectar a su relación con la Seguridad Social, como puede ser su propia
incorporación al Sistema16, con todo lo que ello significa acerca de inscripción de
empresas, afiliación, alta, baja, variación de datos, etc., así como de aquello que haga
referencia a la posición de los beneficiarios, acerca de cualquier prestación de Seguridad
Social, y de normas configuradoras del régimen económico de la Seguridad Social
(estructura financiera, gasto presupuestario, límite de gastos de primer establecimiento y
régimen jurídico de la intervención)17, el régimen sancionador y la creación de los
regímenes de colaboración obligatoria y voluntaria en lo referido a la gestión de algunas
contingencias18.
13
Cfr. PEDREIRA, A. E., y PELAYO, S., «Competencias del poder central y de las Comunidades
Autónomas en materia de Sanidad», Jornadas Técnicas sobre Seguridad Social, IELSS, Madrid, 1984, pág.
201; LOPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales y de protección social, Marcial Pons,
Madrid, 1993, pág. 186.
14
Ese concepto de legislación básica viene definido por el Tribunal Constitucional en la STC 32/1981, de
28 de julio, al interpretar que «la noción de bases o de normas básicas ha de ser entendida como noción
material, y en consecuencia, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los
que racionalmente se deducen de la legislación vigente».
15
Cfr. GONZALEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», Revista de Trabajo, núm.
92, octubre-diciembre, 1988, págs. 63-64; LOPEZ GANDIA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la
Constitución Española entre la interpretación jurisprudencial y desarrollo legislativo», Tribuna Social, núm.
35, noviembre, 1993», pág. 21; MONTOYA MELGAR, A., (Coordinador) Curso de Seguridad Social,
servicio publicaciones facultad de derecho. Universidad Complutense Madrid, 2000, pág. 61.
16
Cfr. PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguridad Social en el seno...», cit., pág. 18; en el
mismo sentido, LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pág. 187.
17
Véase, de forma sintética en PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La
distribución de competencias en materia de Seguridad Social y la Sentencia del Tribunal Constitucional de 7
de julio de 1989», Revista de Trabajo, julio-septiembre, núm. 99, 1990», págs. 27-28.
18
Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., La protección asistencial en la Seguridad Social: La ley de prestaciones
no contributivas, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1992, pág. 33.
4
Ahora bien, la determinación concreta de lo que sea básico y lo que es
complementario es competencia de la legislación ordinaria19. El problema es que en pocas
ocasiones la propia norma se define como básica o no básica. No obstante, se asegura por
parte de la doctrina que la definición de lo básico por el legislador estatal no comporta
que se haya de aceptar de forma incondicional e indubitada; todo lo contrario, la norma
a la cual se le ha atribuido el carácter de básica puede ser impugnada y la determinación
de dicho carácter corresponde siempre al Tribunal Constitucional, en su condición de
intérprete supremo de la CE20.
En definitiva, las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas
en materia de Seguridad Social corresponden a la legislación no básica, a la de desarrollo
de la básica que corresponde al Estado, así como a la ejecución de ésta. En ese sentido
puede sostenerse que en materia de legislación de Seguridad Social, la competencia es
compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, según sea tal legislación,
básica o no básica, respectivamente21.
3. Régimen económico
El «régimen económico» de la Seguridad Social, se ha definido como «la
determinación de los recursos del sistema y su distribución territorial y funcional»22.
Comprende, la cotización (nivel contributivo), cuantía de las prestaciones y régimen
financiero.
En diversas ocasiones (STC 27/1983 de 2 de abril, sobre el recargo en la
cotización de las horas extraordinarias, así como la STC 46/1985, de 26 de marzo) el
Tribunal Constitucional ha señalado que el régimen económico de la Seguridad Social es
el económico-financiero, lo que supone la imposibilidad de que las Comunidades
Autónomas asuman cualquier tipo de competencias, ni de gestión siquiera, con respecto al
régimen económico de la Seguridad Social, sin embargo, sí podría el Estado transferir a las
Comunidades Autónomas la gestión de los servicios23, y también puede, como es lógico,
reservarse para sí esa gestión24.
En ese sentido, bien conocida, la STC 146/1992, de 16 de octubre, no permitió con
respecto a la gestión del régimen económico, que la Comunidad Autónoma estableciera
bonificaciones a las cotizaciones de la Seguridad Social por tratarse de régimen
económico. Incluso, no son ajenas al régimen económico de la Seguridad Social25, las
19
Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional»,
(AA.VV) Las pensiones no contributivas MTSS, Colección de Seguridad Social, núm. 1, Madrid, 1991, pág.
277.
20
Cfr. MARC CARRILLO, D., «El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña 2006, en el marco de las
reformas estatutarias en España, Revista de Derecho de Extremadura, nº pág. 41.
21
Cfr. LOPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit, pág. 204.
22
DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia Laboral
y de Seguridad Social», Documentación Laboral, núm. 1, 1981», pág. 21; la misma definición utilizan:
SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas», (VVAA) Jornadas Técnicas
sobre Seguridad Social, Instituto de Estudios Laborales y de Seguridad Social, Madrid, 1984, pág. 90, y
MANRIQUE LOPEZ, F., «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas...», cit., pág. 145.
23
Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., pág.
40.
24
Cfr. GONZALEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., pág. 64.
25
Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F. «La protección social en los nuevos estatutos de autonomía»,
(Tribuna) Aranzadi Social, núm. 6/2007.
5
actuaciones de gestión y control de la cotización y recaudación de las cuotas y demás
recursos de financiación del sistema de seguridad social, también las de aplazamiento o
fraccionamiento de los pagos correspondientes o la ordenación de los pagos de las
obligaciones de la seguridad social (STC 124/1989).
Incluso, los actos instrumentales de la obligación de cotización a la seguridad
social, como la inscripción de empresas y la afiliación, las altas y las bajas de
trabajadores («instrumento imprescindible para la posibilidad de obtención de ingresos»
y «medios de información y control necesarios para el funcionamiento de la caja única»,
STC 124/1989), si bien, al tratarse de «deberes no inmediatamente económicos», el
control del Estado comporta sólo una facultad de supervisión, siendo la ejecución, en
relación con el cumplimiento de los deberes no inmediatamente económicos,
competencia de la Comunidad Autónoma (SSTC 124/1989 y 195/1996). Y en fin, la
potestad sancionadora sobre las materias que guardan relación con el régimen
económico de la seguridad social (STC 195/1996).
En definitiva, el Estado conserva –de acuerdo con la doctrina de la STC 124/1989-,
las competencias de gestión del régimen económico que son necesarias para mantener la
unidad del sistema, y las competencias autonómicas en esa materia no pueden
comprometer esa igualdad ni perturbar el funcionamiento económico uniforme, ni
cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos o engendrar directa o indirectamente
desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al
cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social26. Parece necesario, por tanto, que
las competencias autonómicas de gestión del régimen económico de la Seguridad Social
deben conciliarse con las que corresponden al Estado como garantía de la solidaridad del
sistema público de Seguridad Social27.
4. Ejecución y gestión
A diferencia del «régimen económico» de la Seguridad Social, el último inciso del
artículo 149.1.17ª, CE admite un margen de actuación a las autonomías al permitir que
puedan ejecutar los servicios de la Seguridad Social. Se diferencia por ello, de la
competencia legislativa que comparte con el Estado, en que, respecto a la ejecución de los
servicios de la Seguridad Social, la competencia podría llegar a ser exclusiva por parte de
las Comunidades Autónomas, como sucede con la gestión de las pensiones no
contributivas.
No se trata de una descentralización de los entes de la Seguridad Social, en su
sentido más pleno, sino de transferencias, entendidas como el traspaso de los servicios
inherentes a las competencias (STC 25/1983, de 7 de abril, f. j. tercero), que pueden ser
asumidas por la Comunidad Autónoma. Pero sin olvidar que las funciones de gestión del
régimen económico de la Seguridad Social que pueden desempeñar las Comunidades
Autónomas son exclusivamente aquellas que respeten la titularidad estatal de los
recursos del Sistema, que no ponen en peligro la unidad de éste ni perturban su
funcionamiento uniforme, y que no atentan contra la igualdad de derechos de los
ciudadanos (STC 124/1989).
26
DESDENTADO BONETE, A., «La Seguridad Social y la propuesta de Estatuto de Cataluña. Algunos
puntos de inflexión (1)», diario LA LEY, 18-1-2006, nº 6402, pág. 15.
27
GALERA VICTORIA, A., «Relaciones laborales y Seguridad Social», (VVAA) Reformas estatutarias
y distribución de competencias. Francisco Balaguer Callejón (Director), Instituto Andaluz de
Administración Pública. Sevilla, 2007, págs. 699-700.
6
Examinadas las competencias en materia de Seguridad Social desde la óptica
constitucional, llega el momento de su estudio desde el punto de vista del Estatuto de
Autonomía de Cataluña.
III. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA: SU
CONSTITUCIONALIDAD Y COORDINACIÓN CON EL ESTADO
El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) entró en vigor el 9 de
agosto de 2006. Con el Decreto 3006/2006, de 20 de julio, del Departamento de la
Presidencia de la Generalitat de Catalunya, por el cual se da publicidad a la Ley
Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña, se
instauró un nuevo marco jurídico de autogobierno. Aún así, y atendiendo a su condición
—también— de norma estatal, no debe excluirse que el Estatuto, al vincular los poderes
públicos de Cataluña, pueda incidir simultáneamente sobre el ejercicio de competencias
estatales28. En ese sentido, lo que sigue a continuación es un análisis de su
constitucionalidad en materia de Seguridad Social.
1. Cuestiones controvertidas
Si se compara el Proyecto inicial de Estatut con la redacción finalmente
aprobada, no parece existir ninguna duda de que ésta es más respetuosa con la
Constitución29. Sí parece oportuno el análisis del vigente artículo 165 del Estatut,
titulado «Seguridad Social», cuyo apartado 1 establece que «corresponde a la
Generalitat, en materia de seguridad social, respetando los principios de unidad
económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social, la competencia
compartida».
Resulta tranquilizadora, con independencia de la atribución de las diferentes
competencias que el EAC entiende compartidas, el respeto a los principios de unidad
económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social, que debemos
entender como un reflejo de los principios de caja única y de solidaridad en todo el
territorio nacional. De ese modo tales principios podrían invocarse del propio Estatut en
caso de vulneración de alguna de las competencias en exclusiva del Estado, sin
necesidad de apelar a un hipotético recurso de inconstitucionalidad.
A continuación se irá diseccionando el contenido del art. 165 EAC con objeto de
dilucidar si se mantiene dentro de los contornos constitucionales, en particular en lo que
se refiere a la legislación básica, régimen económico y si las competencias que asume la
Generalitat pueden considerarse constitucionales.
1.1. Legislación básica
28
Cfr. MARC CARRILLO, D., «El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña 2006, en el marco de las
reformas estatutarias en España», cit., pág. 13.
29
De hecho, ninguno de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos ante el TC, por el Partido
Popular, el Defensor del Pueblo, el Gobierno de Aragón, el Gobierno de la Rioja, el Gobierno de
Baleares, el Gobierno de Murcia y la Generalitat Valenciana recurren el art. 165 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña, sobre la Seguridad Social.
7
La competencia compartida, según el EAC incluye:
«a) El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que
configuran el régimen económico».
En materia de legislación estatal (básica) de Seguridad Social, no parece a
primera vista que la competencia compartida que proclama el EAC menoscabe la
competencia del Estado sobre la legislación básica, pues, se limita a desarrollarla y a
ejecutarla, si bien al exceptuar de esa competencia tan solo a las normas que afectan al
régimen económico podría darse la vuelta a una interpretación de doble filo. Me
explico, en principio parece que lo que se quiere expresar es que la Generalitat solo
puede desarrollar y ejecutar la normativa básica en materia de Seguridad Social, con
excepción de la normativa sobre régimen económico, que no podrá desarrollar.
Sin embargo, si quisiera darse una interpretación más enrevesada, podría
entenderse como si la normativa básica de Seguridad Social que no sea régimen
económico podría ser asumida por la Comunidad Autónoma, en particular en el nivel
contributivo (aspectos tales como el encuadramiento, alta o baja en la Seguridad Social,
etc.).
En tal caso, aspectos que directamente no afectan al régimen económico sí
podrían alterar el marco de relaciones jurídicas materiales de cotización y prestación,
donde la legislación autonómica no puede entrar, aparte de que la diversidad de
regulaciones podría hacer ingobernable el sistema, y es que por ejemplo –se pregunta la
doctrina30-, ¿Podría gestionarse un régimen en el que el alta fuera de plazo tuviera
efectos retroactivos en Madrid, pero no en Barcelona?
Parece que sería complejo y difícil de coordinar -si cada autonomía tuviera
distinta regulación-, hasta el punto que habría que acudir a un sistema análogo al que
existe en la Unión Europea en materia de coordinación de la Seguridad Social
(Reglamento 883/2004, de coordinación de los sistemas de Seguridad Social,
modificado por el Reglamento 988/2009 y desarrollado por el Reglamento 987/2009),
algo, me parece, poco deseable en España.
De cualquier forma, dentro de las competencias netamente normativas del nuevo
Estatuto, lo más relevante es el cambio tan brusco que se ha operado respecto de la
Propuesta de reforma inicial del EAC, cuya versión originaria reivindicaba como
competencia compartida la entera «ordenación del sistema de la Seguridad Social», lo
que constituía a todas luces una extralimitación constitucional que finalmente se ha
corregido31.
1.2. Gestión económica (nivel contributivo y no contributivo)
La competencia compartida que establece el EAC también incluye, «b) La
gestión del régimen económico de la Seguridad Social».
Competencia que no supone novedad alguna e incide en una situación ya
consolidada en todas las Comunidades Autónomas, a las que el Estado ha transferido
los recursos materiales y humanos necesarios para administrar tales servicios. Cabe
destacar el cambio de redacción operado con respecto a la Propuesta del Parlamento
catalán, que atribuía a la Generalidad «la gestión de los servicios del régimen
30
DESDENTADO BONETE, A., «La Seguridad Social y la propuesta de Estatuto de Cataluña. Algunos
puntos de inflexión (1)», cit, pág. 16.
31
Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F. «La protección social en los nuevos estatutos de autonomía»,
(Tribuna) cit.
8
económico de la seguridad social», incluyendo en dicha competencia «la gestión de las
prestaciones económicas del sistema de la seguridad social y la organización de estos
servicios», lo que suscitaba serias dudas de constitucionalidad que se han salvado con la
redacción aprobada32.
Por otro lado, si en el campo de la legislación básica de Seguridad Social, el
EAC se desmarca del régimen económico de aquella, no sucede lo mismo con la
gestión, pues pese a la exclusiva competencia del Estado en esta materia, el EAC asume
la gestión del régimen económico, con ello el Estado solo le quedarían en materia de
régimen económico competencias normativas, todo lo demás podría asumirlo la
Generalitat, con el peligro de desmembramiento de la caja única de la Seguridad Social.
Este peligro pudo actualizarse estando vigente el anterior Estatut -pues en este
punto poco ha cambiado su redacción actual-, en la pretensión resuelta por la STC
124/1989, según la cual lo que pretendía la Generalitat era «asumir en el territorio de
Cataluña toda la gestión financiera, patrimonial y económica de la Seguridad Social»,
con ello -continúa la Sentencia-, «toda la gestión del régimen económico de la
Seguridad Social en Cataluña, junto a la administración de todos los servicios prestados
en territorio catalán, corresponderían a los órganos de la Generalitat, los cuales tendrían
plena disponibilidad directa de los fondos de la Seguridad Social generados y
recaudados en Cataluña».
La consecuencia de todo ello sería -según el Tribunal Constitucional- «la
consagración de un sistema separado de Seguridad Social con fondos propios, cuya
movilización y destino serían acordados por los órganos gestores de la propia
Comunidad Autónoma».
En suma, si en esta segunda singladura del Estatut se llegara a hacer efectiva la
competencia sobre la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, podría
hacerse realidad el panorama descrito por la STC 124/1989.
No ha de ser así, la competencia estatal sobre el régimen económico supone que
la financiación de la Seguridad Social se realizará con criterios uniformes en todo el
territorio nacional, de modo que los sujetos obligados deberán hacer las mismas
contribuciones con independencia de cual sea la Comunidad Autónoma en la que
residan o trabajen.
Sin embargo, dada la diversa naturaleza entre la modalidad contributiva y la no
contributiva de la Seguridad Social, lo anterior puede predicarse del nivel contributivo
que se financia con cotizaciones sociales33, pero no es del todo exacta para la modalidad
no contributiva.
Y es que en el nivel no contributivo financiado con partidas del Presupuesto del
Estado, no existe una relación directa entre la contribución y las prestaciones. De
manera que si se mantiene la financiación exclusiva del Estado, las prestaciones deberán
ser iguales en todo el territorio nacional. Ahora bien, si la financiación fiscal es en parte
autonómica, la igualdad se rompe, como sucedió con la asistencia sanitaria.
Con las pensiones no contributivas también es posible la desigualdad según el
territorio autonómico de residencia de los beneficiarios, merced a la STC 239/2002 y el
32
Ibidem.
Como se ha indicado, sería inconstitucional que existieran diferentes cotizaciones, según la autonomía
en que residieran los trabajadores.
33
9
artículo 38.4 de la LGSS34, por el que se dota de un cauce jurídico para que las
Comunidades Autónomas puedan aprobar complementos económicos que eleven en su
territorio el importe de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, sin
imponer expresamente el sometimiento a las limitaciones y cautelas que a propósito de
la configuración de tales ayudas autonómicas se recogen en la STC 239/2002.
Tal mecanismo se ha propugnado ampliable al nivel contributivo, por una parte
de la doctrina35, en el sentido de que no se encuentra inconveniente que las
Comunidades Autónomas establezcan complementos a las prestaciones contributivas,
como sucede con las pensiones no contributivas basándose en que tales complementos
serían legislación no básica, siempre que la financiación de tales complementos corriera
a cargo de la propia autonomía.
En tal caso, es palmario que quebraría la uniformidad del sistema, no sería igual
para todos los trabajadores (igual cotización-igual prestación), pues con la misma
normativa y la misma financiación por parte del Estado, podrían existir desigualdades
según el territorio de residencia del trabajador, pero quedaría a salvo la “unidad de
caja”, en el sentido que el Estado financiaría las prestaciones contributivas como hasta
ahora. La diferencia sería –asegura la citada doctrina- que la Comunidad Autónoma se
limitaría a gestionar tales prestaciones, al igual que sucede con las pensiones no
contributivas, y en su caso, si quisiera establecer un complemento (de dudosa
constitucionalidad por tratarse, de materia de régimen económico) debería realizarse
con sus propios fondos.
En este punto, conviene recordar la reiterada doctrina del Tribunal
Constitucional según la cual, la facultad de gasto público no es un título legitimador de la
competencia (SSTC 147/1986, f. j. tercero, y 13/1992, de 6 de febrero, f. j. cuarto), ya que
el hecho de invertir fondos propios en una actividad no es título competencial propio, ni el
solo hecho de financiar puede erigirse en algo que atraiga hacia sí la competencia (STC
144/1985, de 25 de octubre, FJ cuarto), pues, «la disponibilidad de unos determinados
fondos por un poder público no puede permitirle entrar en ámbitos reservados a otros,
aunque tal invasión no suponga coste añadido al poder publico, cuyo ámbito resulta
invadido»36.
Más grave sería si cabe que se intentara, a costa de la caja única de la Seguridad
Social, la creación de mejores prestaciones como consecuencia del desarrollo legislativo
autonómico, mediante mejoras en la base reguladora o el porcentaje en la pensión de
jubilación. Se abriría una carrera sin control para mejorar la prestación de otros
territorios, con el peligro de que se financien sistemas de prestaciones diferentes que
abocarían a la quiebra de la Seguridad Social37.
Otro argumento que aporta la doctrina para defender la competencia de las
Comunidades Autónomas en la gestión de las prestaciones contributivas, se basa en que
esa gestión la vienen realizando hace tiempo entidades tales como las Mutuas o las
empresas, mediante su colaboración en la gestión de prestaciones de incapacidad
34
Apartado 4 del art. 38 de la Ley General de la Seguridad Social, modificado por la Ley 4/2005, de 22
de abril, sobre efectos en las pensiones no contributivas de los complementos otorgados por las
Comunidades Autónomas.
35
Cfr. SUAREZ CORUJO, B., «Los artículos 165 y 166 de la propuesta de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña: Configuración de la Seguridad Social en el Estado autonómico», Justicia
Laboral: Revista de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, núm. 26, 2006, págs. 43-44.
36
Voto particular del Magistrado Conde Martín de Hijas, en la STC 239/2002.
37
Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «La Seguridad Social y la propuesta de Estatuto de Cataluña.
Algunos puntos de inflexión (1)», cit, pág. 16.
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temporal, asistencia sanitaria, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia
natural. De modo se dice, que constituye una grave incoherencia permitir a entidades
privadas participar en la gestión y en la configuración de la acción protectora de la
Seguridad Social, mientras se niega tal participación a los poderes públicos
autonómicos38.
1.3. Organización y gestión del patrimonio y los servicios de asistencia sanitaria y
servicios sociales
La letra c) del apartado 1 del art. 165 EAC, incluye entre las competencias
compartidas, «la organización y la gestión del patrimonio y los servicios que integran la
asistencia sanitaria y los servicios sociales del sistema de la Seguridad Social en
Cataluña».
Asume la Generalitat, no solo la organización sino también la gestión del
patrimonio. De aquí a la titularidad de la competencia en sanidad y servicios sociales
aunque sea compartida resta un paso.
De hecho la letra d) del apartado 1 del art. 165 EAC, las incluye cuando
establece que la competencia compartida incluye «la ordenación y el ejercicio de las
potestades administrativas sobre las instituciones, las empresas y las fundaciones que
colaboran con el sistema de la Seguridad Social, en las materias» de asistencia sanitaria
y servicios sociales. Si bien, en este terreno conviene precisar cada una de ellas, ya que
parece tratarse sólo de una competencia de ejecución o gestión, y que la misma se limita
a los servicios sanitarios y sociales todavía existentes en el Sistema (art. 38 LGSS), sin
extenderse a la totalidad de los servicios del sistema39.
El proyecto de EAC, establecía directamente en la letra b) del apartado 1, la
competencia, no ya de la gestión como en la redacción actual, sino «la organización y la
administración del patrimonio y de los servicios que integran el sistema de la Seguridad
Social en Cataluña». Habría que profundizar en la diferencia entre gestionar y
administrar el patrimonio. Y en ese sentido por tratarse de régimen económico, parece
más adecuada la competencia en la gestión como expresamente se prevé respecto al
régimen económico40.
a) Asistencia sanitaria
Conviene recordar, que todas las Comunidades Autónomas han asumido las
competencias en materia de sanidad (artículo 148.1.21º Constitución) con excepción de las
Ciudades de Ceuta y Melilla, con las reservas exclusivas que mantiene el Estado respecto a
la sanidad exterior y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos
farmacéuticos (artículo 149.1.16ª Constitución).
Quizá hubiera sido mas adecuada la alusión a la asistencia sanitaria en otro lugar
del EAC, pues esta materia se viene desvinculando progresivamente de la Seguridad
38
Cfr. SUAREZ CORUJO, B., «Los artículos 165 y 166 de la propuesta de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña: Configuración de la Seguridad Social en el Estado autonómico», cit., pág. 47.
39
Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F. «La protección social en los nuevos estatutos de autonomía»,
(Tribuna) cit.
40
En ese mismo sentido, SUAREZ CORUJO, B., «Los artículos 165 y 166 de la propuesta de reforma del
Estatuto de Autonomía de Cataluña: Configuración de la Seguridad Social en el Estado autonómico», cit.,
págs. 40-41.
11
Social, sin embargo en lo que se refiere al derecho y a los requisitos sigue rigiendo la
normativa de Seguridad Social.
En ese sentido la asistencia sanitaria a la que se alude en la letra f) del apartado 1
del art. 165 EAC, es «la coordinación de las actuaciones del sistema sanitario
vinculadas a las prestaciones de Seguridad Social».
Se refiere a aquellas prestaciones de Seguridad Social que incluyen no sólo la
prestación económica en sí sino que llevan aneja la asistencia sanitaria tales como el
subsidio de incapacidad temporal o de maternidad. En realidad, no aparece con claridad
cuál sería esa misión de coordinación, pues es el propio beneficiario quien, estando de
baja médica, toma la iniciativa para causar derecho a la prestación económica que
pudiera corresponderle.
b) Servicios sociales
Por lo que respecta a los servicios sociales las Comunidades Autónomas han ido
asumiendo las competencias, no sólo de asistencia social del artículo 148.1.20 CE, sino
también de los servicios sociales, algo que la norma constitucional no le ha otorgado
expresamente según el artículo 149.3 CE. Si a ello se une la falta de regulación del
Estado sobre servicios sociales, es más que probable que tales materias sean
definitivamente atribuidas en exclusiva a las Comunidades Autónomas, como sucede
con el EAC, consecuencia directa de no existir legislación básica sobre servicios
sociales a nivel estatal41.
1.4. Ordenación y el ejercicio de potestades administrativas
De acuerdo con la letra d) del apartado 1 del art. 165 del EAC la competencia
compartida incluye «la ordenación y el ejercicio de las potestades administrativas sobre
las instituciones, las empresas y las fundaciones que colaboran con el sistema de la
Seguridad Social, en las materias indicadas en la letra c, así como la coordinación de las
actividades de prevención de riesgos laborales que desarrollen en Cataluña las mutuas
de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales».
En realidad la más típica, pero no única, potestad administrativa es la punitiva o
de sanción, entendida en sentido amplio, que abarca incluso aspectos «no
inmediatamente económicos», como los actos de encuadramiento -STC 195/1996-.
Respecto de estos actos las CCAA pueden asumir competencias ejecutivas, pero no de
regulación. Concretamente, el criterio seguido atendía a la existencia o inexistencia de
un vínculo con el régimen económico de la Seguridad Social, de tal manera que todas
aquellas infracciones por incumplimiento de obligaciones de tipo informativo, formal o
incluso material, pero desvinculadas de la esfera económico-financiera, podían ser
asumidas por las CCAA42.
1.5. Reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas
41
Conviene recordar que el Estado ejerce la competencia de los servicios sociales de la Seguridad Social
a través del IMSERSO, pese a que la ejecución y la gestión de los mismos, ha sido traspasada a las
Comunidades Autónomas.
42
SUAREZ CORUJO, B., «Los artículos 165 y 166 de la propuesta de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña: Configuración de la Seguridad Social en el Estado autonómico», cit., pág. 41.
12
Competencia que no supone ningún cambio sustancial respecto de la anterior
redacción del Estatut y que consiste en la puesta en práctica del último inciso del art.
149.1.17ª CE, en el sentido de ejercitar la ejecución o gestión de las prestaciones no
contributivas.
En este punto no prosperó la propuesta del Parlamento catalán, pues atribuía a la
Generalitat –art. 166.1 del Proyecto-, la competencia exclusiva para la regulación y
ordenación de las prestaciones económicas no contributivas de la Seguridad Social, lo
que evidenciaba su inconstitucionalidad pues pese a su naturaleza marcadamente
asistencial se trata de prestaciones de Seguridad Social, y es el Estado el que tiene
competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico.
1.6. Alcance de las competencias compartidas
Finalmente, el apartado 2 del art. 165 EAC, establece que «la Generalitat podrá
organizar y administrar a tales fines y dentro de su territorio, todos los servicios
relacionados con las materias antes expuestas, y ejercerá la tutela de las instituciones,
entidades y fundaciones en materia de sanidad y Seguridad Social, reservándose el
Estado la alta inspección».
De todo lo anterior parece que, a salvo la modalidad contributiva, en lo demás,
modalidad no contributiva, asistencia sanitaria y servicios sociales de la Seguridad
Social, existe un margen de competencia de la Generalitat en lo que no afecte al
régimen económico de la Seguridad Social.
En definitiva, puede afirmarse, como acertadamente se ha resumido en relación
con los nuevos estatutos de “segunda generación”43, que el EAC ha asumido la totalidad
de las competencias constitucionalmente posibles en materia de Seguridad Social
(desarrollo de la legislación básica del Estado, la ejecución de la legislación básica, la
gestión del régimen económico de la Seguridad Social) con respeto al principio de
unidad económica y financiera de la misma y la organización y administración de los
servicios relacionados con la Seguridad Social, así como el ejercicio de la tutela de las
instituciones entidades y fundaciones y con reserva al Estado de la alta inspección.
Prueba de ello es que el art. 165 EAC no ha sido incluido entre los artículos sometidos a
recurso de inconstitucionalidad44.
Por el momento, puede afirmarse que el diseño competencial en materia de
Seguridad Social responde a una concepción fuertemente centralizada en donde el
espacio que se deja a la descentralización territorial es muy reducido, limitándose en la
actualidad a la gestión de la asistencia sanitaria y de las prestaciones técnicas y
económicas del nivel no contributivo45.
43
Cfr. MELÉNDEZ MORILLO-VALVERDE, L. y PÉREZ CAMPOS, A. I., «La distribución de
competencias en materia de Seguridad Social entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los
Estatutos de Autonomía de “segunda generación”, La gestión del sistema de la Seguridad Social
(VVAA), Ediciones Laborum, S. L. Murcia, 2009, pág. 112.
44
Véase a este respecto, el Recurso de inconstitucionalidad n.º 8045-2006, en relación con diversos
preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
(BOE de 9 de octubre de 2006).
45
Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F. «La protección social en los nuevos estatutos de autonomía»,
(Tribuna) cit.
13
IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
Si hay algo que resulta patente del Estatut es que no se observan serias
objeciones de inconstitucionalidad en la literatura de su art. 165 donde se contiene la
materia de Seguridad Social. Prueba de ello es que como se indicaba, es de los pocos
artículos que no han sido objeto de recurso de inconstitucionalidad, pese a la
importancia social y económica de la regulación jurídica de la Seguridad Social. Ello
comporta que no ha sido precisa la espera de la decisión del Alto Tribunal para conocer
el criterio al que deben ajustarse los órganos competentes que habrán de aplicar los
diversos aspectos antes analizados.
En consecuencia, sobre la constitucionalidad del artículo en cuestión no me cabe
la menor duda. Otra cuestión es si las autoridades autonómicas decidieran apurar el
límite de sus competencias en aspectos tales como la gestión del régimen económico.
Hemos visto que existieron intentos en este sentido que fueron declarados
inconstitucionales.
Por otro lado, tampoco veo que puedan plantearse conflictos con otras
Comunidades Autónomas, siempre que se mantengan dentro de la doctrina vigente del
Tribunal Constitucional, en particular en lo que se refiere a la asunción de competencias
que permitan ciertas discriminaciones a favor de los ciudadanos del territorio de
Cataluña, respecto de otros que habitan en otro territorio del Estado. Por ello no he
querido incluir un nuevo apartado sobre la repercusión del Estatut en las demás
autonomías, precisamente porque no encuentro posibilidad de fricción con ellas, salvo
que alguna se sintiera discriminada y se activara alguna disposición del tipo de la
denominada “cláusula Camps”. Algo que en materia de Seguridad Social no creo
probable.
En lo que a propuestas se refiere, aspecto mollar de la comunicación, creo
necesaria la clarificación de las competencias que pueden asumir las Comunidades
Autónomas. No es suficiente con atribuirles competencias en materia de legislación no
básica o residual o de ejecución de los servicios de Seguridad Social solamente con las
previsiones del art. 149.1.17ª CE, que no dejan de ser meros principios. Prueba de tal
indefinición han sido las constantes intervenciones del TC ya comentadas ante
iniciativas autonómicas que según parece intentaban traspasar el orden constitucional.
En ese sentido, observando las previsiones del art. 149.1.17ª CE, le corresponde
al legislador estatal el desarrollo de las competencias compartidas en materia de
Seguridad Social, estableciendo con claridad cuáles son legislación básica y cuáles son
legislación no básica46. Y que no tenga que ser el TC quien dilucide esa cuestión47.
En lo que respecta a la gestión del régimen económico ya sea directa o indirecta,
sería de gran utilidad incorporar obligatoriamente en la normativa que regule la gestión
que corresponda al caso concreto, una alusión al sujeto que debe ostentar la
competencia (Estado o Comunidad Autónoma) de la misma forma que en las normas
figuran en sus disposiciones finales, que dicho precepto se ha dictado conforme a la
46
En ese sentido, «corresponde al legislador y al Gobierno, que no al TC, la configuración del sistema de
la Seguridad Social mediante la adopción de normas y decisiones directas sobre el sistema, dentro de las
posibilidades reales y las necesidades sociales que el TC no conoce ni puede valorar» (STC 70/1991, de 8
de abril, fj nº 9).
47
Ya lo advertía el TC cuando señaló que «al TC no le corresponde interferir en la función legislativa con
decisiones singularizadas que, careciendo de justificación constitucional, pueden alterar sustancialmente
el sistema legal de Seguridad Social con grave peligro de producir perniciosos desequilibrios en la
ordenación de ese complejo sector» (STC 39/1992, de 30 de marzo, fj nº 8).
14
competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.17ª CE. Para ello serán de gran ayuda
las orientaciones que hasta la fecha haya realizado el TC48.
En suma, creo que el gran reto que deben afrontar las instituciones es la
reordenación de todo el sistema de la Seguridad Social en el aspecto competencial, en
síntesis: clarificación en el reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas
en materia de Seguridad Social.
Sobre esta cuestión de las competencias es evidente que, con carácter general,
late un problema de fondo. Me explico, existe un velado temor por parte del Estado de
contrariar las pretensiones de las diferentes Comunidades Autónomas en acaparar
competencias, las que sean, porque se piensa que el hecho de asumir más competencias
puede suponer un mayor poder frente al Estado. Es verdad que en la Constitución existe
la posibilidad de que las autonomías asuman progresivamente determinadas
competencias, pero ello no significa que puedan asumirlas todas como parece ser la
aspiración de algunas de ellas, en lo que pudiera parecer una provocación al Estado
central.
Se trata de un planteamiento equivocado. A mi parecer, no puede plantearse el
Estado de las Autonomías como una constante reivindicación de competencias, pues
ello supondría si no se detuviera este proceso (no exagero), la desaparición del propio
Estado central convirtiéndose en una serie de pequeños estados independientes, eso sí
con todas las competencias, incluidas la de Seguridad Social.
Creo que es el momento de reflexionar sobre este problema y establecer un
sistema de competencias en materia de Seguridad Social bien delimitado que sea útil a
los ciudadanos respetando los principios constitucionales, entre ellos el de igualdad de
tratamiento en todo el territorio nacional. No se trata de tener más o menos poder, sino
de eficacia en la administración de los recursos públicos, y en ese sentido, si para ello
fuera necesario que el Estado recobrara competencias, entiendo que serían bien venidas,
como sucede en el caso de Alemania que se encuentra en un proceso de asunción de
competencias antes asumidas por sus estados federales. En ese caso, no debería de
interpretarse por parte de las autoridades autonómicas que se trata de una derrota por
“perder” competencias, se gana en eficiencia, se gana en cohesión, se gana también en
ahorro, tan necesario en estos tiempos de crisis y, por qué no decirlo, en igualdad entre
todos los ciudadanos.
Asuntos de tanta importancia entre otros, como la Educación, la Justicia, la
cohesión territorial, y en nuestro caso, el funcionamiento de la Seguridad Social
merecen como mínimo una sosegada reflexión en ese sentido.
En resumen, creo que en esta cuestión de la competencia en materia de
Seguridad Social Estado-Comunidades Autónomas ha sido necesario un estudio amplio
sobre la problemática en sus distintas vertientes, su interpretación por diversos autores y
sobre todo por el TC, para finalizar con las conclusiones y las propuestas que pueden
resultar útiles para mejorar y en definitiva, dotar de mayor seguridad jurídica a la
competencia compartida de la Seguridad Social.
48
Así por ejemplo, «las concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestión del
régimen económico de la Seguridad Social serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del
sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos
los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los
ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de
Seguridad Social» (STC 195/1996, de 28 de noviembre, fj nº 7).
15