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ECUADOR
EVALUACIÓN DE MEDIO TÉRMINO
Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua
-PIRSA(Préstamo 2377/OC-EC y Convenio GRT/WS-12360-EC)
Informe Final
Camilo E. Garzón López
Consultor Internacional
26 de agosto de 2015
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO..................................................................................................3
1.
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................7
2.
DESCRIPCION DEL PROGRAMA .............................................................................8
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
3.
Objetivos del Programa PIRSA ...............................................................................................................8
Descripción de los componentes del Programa ..............................................................................8
Costo y financiamiento ..............................................................................................................................9
Mecanismo de ejecución ........................................................................................................................ 11
Recursos humanos y materiales ......................................................................................................... 12
Cooperación técnica de apoyo ............................................................................................................. 13
Principales fechas y datos del Programa......................................................................................... 13
ESTADO ACTUAL DEL PROGRAMA ...................................................................... 14
3.1. Pertinencia del Programa PIRSA ........................................................................................................ 14
3.1.1. Necesidades identificadas y solución propuesta.........................................................................14
3.1.2. Cobertura actualizada de los servicios del área rural ............................................................16
3.1.3. Adecuación de las soluciones propuestas.......................................................................................17
3.1.4. Preparación de proyectos......................................................................................................................20
3.1.5. Fortalecimiento municipal y comunitario .....................................................................................21
3.2. Progreso alcanzado por componente ............................................................................................... 21
3.2.1. Componente de pre-inversión..............................................................................................................21
3.2.2. Componente de infraestructura .........................................................................................................23
3.2.3. Componente de fortalecimiento institucional .............................................................................27
3.3. Progreso alcanzado según Matriz de Resultados del Programa............................................ 30
3.4. Evaluación de los mecanismos de ejecución y monitoreo establecidos............................. 31
3.4.1. Mecanismos de coordinación interinstitucional .........................................................................31
3.4.2. Procedimientos de adquisición de bienes y servicios ................................................................33
3.4.3. Monitoreo de los aspectos ambientales y sociales .....................................................................33
3.4.4. Reglamento Operativo del Programa ..............................................................................................34
3.5. Matriz de riesgos del Programa .......................................................................................................... 35
3.6. Evaluación del desarrollo del Programa y actividades realizadas ....................................... 35
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
5.
5.1.
5.2.
5.3.
RECOMENDACIONES .......................................................................................... 35
Áreas que requieren atención especial ............................................................................................ 35
Posibles cambios a la Matriz de Resultados ................................................................................... 36
Posibles modificaciones a la Guía de Desarrollo Comunitario ............................................... 37
Otras recomendaciones .......................................................................................................................... 37
CONCLUSIONES .................................................................................................. 38
Pertinencia del Programa ...................................................................................................................... 38
Avances del Programa............................................................................................................................. 38
Lecciones aprendidas .............................................................................................................................. 39
Anexo 1. VISITAS DE CAMPO A PROYECTOS DEL PROGRAMA .................................... 40
Cantón Pujilí (Provincia Cotopaxi) ................................................................................................................. 40
Cantón Píllaro (Provincia Tungurahua) ....................................................................................................... 43
Cantón Antonio Ante (Provincia Imbabura) .............................................................................................. 45
Anexo 2 CRÉDITOS APROBADOS ............................................................................... 49
1
Anexo 3 CANASTA NUEVA DE PROYECTOS ................................................................ 49
Anexo 4 PMR PIRSA (VERSIÓN 7-20-2015) ................................................................ 49
Anexo5 DOCUMENTOS CONSULTADOS .................................................................... 50
2
RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo del programa. El objetivo del Programa de Infraestructura Rural de
Saneamiento y Agua (PIRSA), aprobado por el Directorio del BID en septiembre de 2010,
es incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento en localidades
rurales de hasta 20.000 habitantes. El programa está integrado por tres componentes: i)
estudios de pre-inversión, ii) obras de infraestructura de agua potable y saneamiento y iii)
fortalecimiento institucional y comunitario. Si bien en el momento de su aprobación se
desconocía el número exacto de localidades a ser atendidas, por ser un programa
integrado por múltiples obras no previamente identificadas, se estimó que serían 210 y
que los habitantes beneficiados ascenderían aproximadamente a 300.000.
El monto del programa. El costo del Programa se estimó en US$60,6 millones, de los
cuales US$20 millones se financian con recursos no reembolsables provenientes del
Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina
(FECASALC), US$30 millones con un préstamo del BID a la República de Ecuador y
US$10 millones con aportes del Banco del Estado (BdE) y los gobiernos municipales
beneficiados. Existe también una contribución de US$600.000 de SENAGUA.
La evaluación de medio término. El objetivo de la Evaluación de Medio Término
(EMT) fue revisar los avances logrados hasta la fecha, incluyendo la pertinencia actual
del programa y el logro de los objetivos, metas y resultados previstos para cada
componente. Al momento de esta evaluación habían transcurrido 53 meses desde la firma
del contrato, lo que equivale a 88% del tiempo originalmente asignado a su ejecución (5
años), y se habían desembolsado tan solo 34% de los recursos de donación y préstamo
combinados. Sin embargo, el monto de recursos de donación y préstamo comprometidos
en contratos de obras ya firmados se estimó en 70%. El BdE y SEANGUA han
identificado además una canasta de proyectos nuevos que permitiría comprometer el
100% de los recursos remanentes. Ante la necesidad de otorgar tiempo suficiente para el
uso de dichos recursos, el plazo de desembolsos ha sido recientemente ampliado en 1,5
años, hasta el 31 de julio de 2017.
La justificación del programa. La justificación del programa se basó en la necesidad de
disminuir las brechas urbano-rurales y la diferencias entre las diversas regiones del país
en cuanto a la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento. El análisis
efectuado antes de la aprobación del programa se apoyó en cifras censales del año 2001,
debido a la inexistencia de los datos del Censo de 2010. La población total del país según
este último censo era de 14,4 millones de habitantes, de los cuales 63% o 9,09 millones
eran habitantes urbanos y 37% o 5,3 millones habitantes rurales. Se observa además que
la brecha urbano-rural en la cobertura continua siendo significativa, ya que 1,96 y 2,61
millones de habitantes rurales no estaban siendo atendidos por servicios de agua y
saneamiento en 2010, respectivamente. Por tanto, esta evaluación considera que el
programa en su planteamiento original respondía a necesidades claramente identificadas
como prioritarias y que estas continúan siendo suficientemente justificativas de un
programa de esta naturaleza.
3
La muestra de proyectos. La evaluación de 32 proyectos incluidos en la muestra
original del programa y 116 perfiles de proyectos en zonas INTI, realizada antes de la
aprobación de PIRSA, observó que las soluciones propuestas correspondían a sistemas
sencillos de abastecimiento de agua y a sistemas de saneamiento individual apropiados a
las condiciones locales. Con esta base se estimó que los recursos del programa podrían
financiar proyectos integrales en 210 comunidades y que los habitantes beneficiados
ascenderían a cerca de 300.000. Considerando que el monto originalmente asignado a la
ejecución de proyectos era de US$48,8 millones, se puede concluir que se anticipaba un
costo promedio de US$232.000 por proyecto y un tamaño promedio de 1.430 habitantes
por comunidad beneficiada. Estas cifras también indican que el costo promedio por
habitante se estimaba en US$163. Como se verá en el informe, esta evaluación concluye
que la muestra analizada inicialmente no ha resultado suficientemente representativa de
las inversiones hasta el momento realizadas.
Componente de pre-inversión. Inicialmente se acordó que el componente de preinversión sería ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)
ya que ese ministerio cumplía las funciones de rectoría sectorial, a través de la
Subsecretaría de Servicios Domiciliarios de Agua Potable, Saneamiento y Residuos
Sólidos. Sin embargo, en mayo de 2013, antes de que MIDUVI hubiera avanzado en
forma significativa con las tareas del componente, esta función se traspasó a la Secretaría
Nacional del Agua (SENAGUA). Posteriormente, las dificultades causadas por la
limitada asignación presupuestaria anual de SENAGUA, ocasionadas a su vez por
razones macroeconómicas, demoraron la consolidación del equipo mínimo requerido en
SENAGUA para comenzar y/o darle continuidad a las acciones relacionadas con el
componente. Como resultado, el programa no pudo hacer uso de los recursos de préstamo
originalmente asignados al componente de pre-inversión (US$4,7 millones), ni de los
recursos no reembolsables de una Cooperación Técnica (US$0,25 millones) aprobada en
julio de 2010 para preparar proyectos. Debido a esto, los proyectos financiados por el
programa han sido preparados principalmente por los municipios que más activamente
han estado interesados en obtener financiamiento.
Esta evaluación considera que a pesar de que no se utilizaron los recursos de preinversión, la inclusión de este componente dentro del programa estuvo plenamente
justificada, pues buscaba asegurar recursos financieros para la preparación de estudios y
diseños en localidades pobres y donde el GAD correspondiente podría también estar
limitado en su capacidad técnica y financiera para avanzar con esta actividad fundamental
para cualquier proyecto de inversión.
Componente de infraestructura. Al momento de esta evaluación se habían aprobado 26
créditos para financiar 62 proyectos de agua potable y saneamiento, comprometiendo así
US$48,8 millones del programa. Los créditos se otorgaron a 21 Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD) y a dos empresas municipales de agua y saneamiento,
beneficiando directamente a cerca de 129.000 habitantes o 25.800 viviendas del país.
Tanto la cifra de proyectos como la de viviendas beneficiadas son inferiores a las
anticipadas en la matriz de resultados para el final del cuarto año de ejecución. Es
predecible además que las cifras al final del programa sean también inferiores, indicando
4
que el tamaño y los costos de los proyectos han sido diferentes a lo planificado
inicialmente: el costo promedio por habitante del programa hasta el momento ha sido de
US$378 aproximadamente, cifra muy superior a la mencionada anteriormente. De
mantenerse este valor en los proyectos restantes, el programa terminaría beneficiando a
cerca de 156.000 habitantes o 31.200 viviendas, ligeramente por encima de la mitad de lo
anticipado, debido al mayor costo per cápita. Con respecto a las unidades básicas de
saneamiento (UBS), se estima que se han construido cerca de 5.000 unidades, cifra muy
superior a la establecida como meta del programa. Al considerarse los tipos de obras se
observa que los proyectos de agua potable han absorbido solo un 26% de los recursos de
financiamiento y constituyen 15% del número total de proyectos, mientras que la matriz
de resultados suponía un número igual de proyectos de agua potable y saneamiento, de
hecho anticipando que todos los proyectos serían integrales. Esto diferencia surgió por la
falta de estudios integrales en el momento de iniciar la ejecución del programa.
Ante la necesidad de planificar la utilización de los recursos remanentes del programa,
los ejecutores han seleccionado un conjunto de proyectos conocidos como la canasta
nueva, compuesta por 12 créditos a GADs municipales para financiar 38 proyectos, cuyo
costo total se estima en aproximadamente US$10,0 millones. De concretarse estos
financiamientos, esta evaluación estima que se estarían comprometiendo prácticamente
todos los recursos de inversión previstos dentro del programa antes de finalizar el 2015.
Esta evaluación también ha observado que los responsables de la operación y el
mantenimiento de las obras construidas serán mayoritariamente GADs municipales, al
contrario de lo que se visualizaba al momento de aprobación del programa, cuando se
suponía que la gestión estaría a cargo principalmente de Juntas de Administración del
Agua Potable (JAAP). En tan solo 5 de los 62 proyectos aprobados se han identificado
JAAPs como entes operadores.
Componente de fortalecimiento institucional y comunitario. A pesar de la importancia
de este componente para la sostenibilidad del programa, su ejecución ha sufrido retrasos
por las mismas razones que fueron expuestas para el componente de pre-inversión. Esto
ha significado que la participación de las comunidades beneficiadas ha sido sub-óptima
en la fase previa a la construcción de las obras y durante la misma fase constructiva. Sin
embargo, con base en las discusiones sostenidas con el ejecutor y co-ejecutor del
programa, en las revisión de documentos, en las visitas de campo realizadas y en la
naturaleza misma de los proyectos, esta evaluación considera que la deficiencia
identificada puede ser subsanada en el plazo remanente del programa mediante una
acción ágil y debidamente focalizada en los temas críticos de la administración y
operación de los sistemas construidos o ampliados y aún por financiar.
Recomendaciones. La principales recomendaciones de esta evaluación son:

Preparar una estrategia detallada para la implementación del sub-componente de
fortalecimiento municipal y comunitario que tenga como objetivo fortalecer y/o
capacitar los gobiernos municipales y/o comunidades participantes.
5

Fortalecer la función de SENAGUA de otorgar viabilidad técnica a los proyectos
preparados por los GAD con el fin de que los proyectos a ser financiados,
especialmente los de mayor complejidad, constituyan la mejor solución al problema y
estén suficientemente optimizados.

Reorientar la actividad de fortalecimiento municipal y comunitario hacia el
fortalecimiento de los GADs, empresas municipales y JAAPs como entes
administradores de los sistemas construidos. El equipo multidisciplinario que lleva a
cabo esta actividad deberá estar suficientemente calificado para cumplir el objetivo de
desarrollar las capacidades técnicas y de gestión correspondientes.

Requerir informes anuales de operación, administración y mantenimiento a los
sistemas ya terminados durante un período de tiempo razonable. Este informe podría
ser también utilizado para verificar el cumplimiento de indicadores como: (a) el
número de comunidades cuyos ingresos por tarifa cubren los costos de operación, (b)
el número de JAAPs que cuentan con mujeres como miembros, y (c) el porcentaje de
sistemas construidos en comunidades consideradas indígenas o afro-descendientes.
Conclusiones. Es evidente que el Programa PIRSA sufrió significativos retrasos en su
ejecución desde el momento en que fue aprobado, especialmente en los componentes 1 y
3. Después de transcurridos más de cuatro años desde la vigencia del contrato de
préstamo, el porcentaje de recursos de préstamo y donación desembolsado llega a solo
34%. Sin embargo, debe resaltarse también que a la fecha de esta evaluación el programa
había comprometido cerca del 70% de los recursos señalados para el financiamiento de
62 proyectos de agua potable y saneamiento y que la nueva canasta de 38 proyectos
propuesta permitiría comprometer el 100% de los recursos remanentes. El mayor desafío
que se percibe hacia el futuro será ejecutar los recursos remanentes en el año y medio
restante.
Esta evaluación estima también que existirá una diferencia significativa entre las metas
inicialmente propuestas en la Matriz de Resultados del programa y los logros anticipados
hasta el final del periodo de ejecución del programa con respecto a: (i) el número de
sistemas de agua potable y saneamiento construidos que en lugar de 210 sistemas serán
alrededor de 100; (ii) el número de viviendas beneficiadas que de 50.000 se reduciría a
31.200 viviendas; (iii) la población total beneficiada que de 300.000 habitantes
disminuiría a aproximadamente 156.000 habitantes. Estas estimaciones serán motivo de
mayor análisis por parte de la evaluación final del programa.
Como lección aprendida, esta evaluación considera que el componente de pre-inversión
hubiera podido haber sido planificado desde un principio de una manera más
descentralizada, haciendo a los GAD responsables directos de efectuar la contratación de
los estudios, con recursos no-reembolsables y con el apoyo de SENAGUA a través de las
Demarcaciones, de una manera semejante a como han sido responsables de contratar las
obras. Este mecanismo habría mitigado la fuerte interdependencia entre SENAGUA y
BdE a nivel central que obligaba a llevar a cabo una ejecución muy sincronizada de las
fases de pre-inversión, inversión y post-construcción en cada uno de los proyectos.
6
1. INTRODUCCIÓN
El objetivo de la Evaluación de Medio Término (EMT) fue revisar de manera
constructiva y propositiva los avances logrados hasta la fecha en los tres componentes del
Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA). La evaluación del
programa consideró: (i) su pertinencia actual, (ii) la eficiencia en el uso de los recursos
disponibles (humanos, materiales, etc.), (iii) la eficacia en términos del logro de los
objetivos, metas y resultados previstos para cada componente, (iv) el grado de
cumplimiento de las obligaciones contractuales, (v) la efectividad en el logro de
indicadores de desempeño institucional del ejecutor y co-ejecutor y (vi) la efectividad de
los procesos de monitoreo de los aspectos ambientales.
Este documento ha sido preparado después de realizar dos visitas al país1 durante las
cuales se sostuvieron reuniones con directivos y funcionarios del Banco del Estado
(BdE), la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA), la Cooperación Española en
Ecuador (AECID) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se realizaron además
visitas de campo a proyectos de suministro de agua potable, instalación de redes de
alcantarillado sanitario y a viviendas dotadas de unidades de saneamiento básico (USB)
en los cantones de Antonio Ante, Píllaro y Pujilí, respectivamente.
Durante la segunda visita al país, la EMT coincidió con la realización de un taller de dos
días y medio liderado por el BID y dirigido a mejorar los instrumentos de control y
monitoreo del programa (Progress Monitoring for Results o PM4R). Este taller contó con
amplia participación de funcionarios del BdE y SENAGUA y fue de gran utilidad en la
discusión de las dificultades que ha enfrentado el programa, en la identificación de
oportunidades de mejora y en la planificación de las principales tareas futuras con base en
un desglose estructurado del trabajo (EDT) y en la elaboración de la secuencia de
actividades por realizar, con estimaciones realistas de los tiempos requeridos. Durante el
taller se definieron también los responsables de cada entidad para la ejecución de las
tareas identificadas.
En adición a esta introducción, este informe está organizado en cuatro secciones: (i) la
sección 2 describe los objetivos del programa, los componentes que lo integran, los
costos estimados, el esquema de financiamiento planteado y los mecanismos de ejecución
propuestos; (ii) la sección 3 presenta el estado actual del programa, partiendo de una
revisión de su pertinencia actual, así como del progreso alcanzado en cada uno de sus
componentes; se examinan además los logros alcanzados de acuerdo a la Matriz de
Resultados, los criterios y condiciones establecidas en el Reglamento Operativo y la
relevancia de los riesgos identificados en la matriz de evaluación de riesgos; (iii) en la
sección 4 se formulan recomendaciones sobre aspectos que requieren atención especial y
que pueden afectar el desarrollo de los pasos siguientes o el logro de los resultados
esperados; y (iv) la sección 5 resume las conclusiones de la evaluación, haciendo énfasis
en los avances logrados, las perspectivas futuras, los retos a enfrentar y las lecciones
aprendidas.
1
Las visitas a Ecuador se realizaron del 11 al 20 de mayo y de 8 al 12 de junio de 2015.
7
2. DESCRIPCION DEL PROGRAMA
2.1. Objetivos del Programa PIRSA
Según el Contrato del Préstamo 2377/OC-EC y el Convenio de Financiamiento no
Reembolsable GRT/WS-12360-EC, firmados con el BID y AECID, el objetivo del
programa es incrementar la cobertura, en forma eficiente y sostenible, de los servicios
de agua potable y saneamiento en localidades rurales de hasta 20.000 habitantes2. Si
bien en el momento de su aprobación se desconocía el número exacto de localidades a
ser atendidas, por ser un programa integrado por obras múltiples no previamente
identificadas, se estimó que serían 210 y que los habitantes beneficiados, que no
disponían de estos servicios o que los tenían en forma deficiente, ascenderían
aproximadamente a 300.000.
2.2. Descripción de los componentes del Programa
El Programa fue estructurado con los siguientes tres componentes:
1. Pre-inversión. Este primer componente estaba orientado a generar proyectos
viables y con la calidad técnica, ambiental, socioeconómica y financiera
requeridas. Se acordó que el componente financiaría la elaboración, ajuste y
fiscalización de los estudios de pre-inversión (diseños) para proyectos de
agua potable y saneamiento y la realización de las siguientes actividades: i)
validación de campo de la situación de los servicios de agua y saneamiento en
las localidades identificadas como prioritarias; ii) elaboración de estudios de
factibilidad; y iii) preparación de los diseños finales de ingeniería de las obras
a realizar en las comunidades. Este componente buscaba generar un flujo de
proyectos debidamente preparados y listos para ser contratados y construidos
después del primer año de iniciado el programa.
Inicialmente se acordó entre las partes que el componente de pre-inversión
sería ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)
ya que ese ministerio cumplía las funciones de rectoría sectorial, a través de la
Subsecretaría de Servicios Domiciliarios de Agua Potable, Saneamiento y
Residuos Sólidos (SASR). Sin embargo, en mayo de 2013, antes de que
MIDUVI hubiera desarrollado actividades significativas para avanzar con las
tareas del componente, esta función se traspasó a la Secretaría Nacional del
Agua (SENAGUA) mediante el Decreto Ejecutivo No. 5. Teniendo en cuenta
esta modificación, el 8 de octubre del mismo año se suscribió un Contrato
Modificatorio con el BID señalando que la Secretaría del Agua (SENAGUA)
sería, a partir se esa fecha, la entidad responsable de este componente, así
2
Véase Anexo Único del Contrato de Préstamo No. 2377/OC-EC del Programa de Infraestructura Rural de
Saneamiento y Agua (PIRSA) entre al República de Ecuador y el Banco Interamericano de Desarrollo del
10 de enero de 2011.
8
como del fortalecimiento institucional y comunitario (Componente 3) descrito
más adelante.
2. Infraestructura Rural de Agua y Saneamiento. Este componente está
orientado a incrementar la cobertura física de los servicios, pudiéndose
financiar: (i) la construcción de sistemas nuevos, la ampliación y la
complementación de unidades operativas de sistemas existentes de
abastecimiento de agua potable y las soluciones de saneamiento; y (ii) la
fiscalización de la construcción de las obras. El componente incluye la
financiación de sistemas de potabilización de agua, conducción de agua cruda,
redes de distribución de agua potable, programas de control de agua no
contabilizada, tanques de almacenamiento, conexiones domiciliarias, unidades
básicas de saneamiento, redes de recolección de aguas residuales, colectores e
interceptores y sistemas de depuración de aguas residuales, sin limitar la
financiación de obras conexas a éstos o a otros componentes requeridos para
el adecuado funcionamiento de los sistemas. La financiación propuesta
incluye el escalamiento en los costos estimados, los potenciales reajustes de
precios y las contingencias correspondientes. Se acordó que este componente
está siendo ejecutado por el Banco del Estado (BdE) según los acuerdos
iniciales.
3. Fortalecimiento Institucional y Comunitario. Este componente está
orientado a: (i) contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de agua y
saneamiento a construirse y (ii) fortalecer la gobernanza de las instituciones
que interactúan en forma directa o indirecta en el ámbito de las comunidades
rurales y/o pequeñas ciudades. Se acordó financiar: (a) el fortalecimiento
institucional municipal y/o comunitario antes, durante y después de la
ejecución de las obras inversión, y (b) el fortalecimiento del ente rector y/o
regulador del sector para optimizar la implementación de sus políticas y/o
procedimientos en los ámbitos antes mencionados. Con recursos de este
componente se plantea capacitar a los beneficiarios del programa en la gestión
de los sistemas y en temas afines como educación sanitaria y ambiental, el uso
racional del agua, el cálculo de las tarifas, entre otros. Se acordó también
desarrollar una Guía de Desarrollo Comunitario o instrumentos similares que
contribuyan a la buena gestión comunitaria. Este componente, al igual que el
componente 1, está siendo ejecutado por SENAGUA, según el Contrato
Modificatorio de 2013 antes mencionado.
2.3. Costo y financiamiento
El costo del Programa se estimó en US$60,6 millones, de los cuales US$20 millones
se financian con recursos no reembolsables provenientes del Fondo Español de
Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina (FECASALC), US$30
millones con un préstamo del BID a la República de Ecuador y US$10 millones con
el aporte del Banco del Estado (BdE) y los gobiernos municipales beneficiados.
Existe también un aporte en especie equivalente a US$600.000 que realiza
9
SENAGUA con el personal de planta asignado al programa. El Cuadro 2.1 presenta
los componentes del programa, las cifras originalmente asignadas a cada componente
y las fuentes de financiamiento por rubro.
CUADRO 2.1
COSTO Y FINANCIAMIENTO DEL PROGRAMA PIRSA
-ORIGINAL(US$ millones)
Contrapartida Local
Componentes
Componente 1: Pre-inversión
Elaboración de estudios de diseño de proyectos
Fiscalización de estudios de diseño
Componente 2.- Infraestructura Rural de
Agua y Saneamiento
Ejecución de obras
Fiscalización Obras
Componente 3.- Fortalecimiento Institucional
y Comunitario
Fortalecimiento Municipal y Comunitario
Fortalecimiento Institucional Ente Rector y/o
Regulador
BID
4,70
4,50
0,20
FECASALC
BdE/GM
25,15
25,15
16,75
16,75
8,75
6,90
1,85
0,15
2,65
2,50
2,80
2,50
0,15
0,15
0,30
Administración del programa
Equipo gestor SENAGUA (incluye firma de
apoyo)
Gastos de administración BdE / incluye
promoción
Auditoría
Seguimiento y Monitoreo del programa
Total
0,60
1,25
0,30
0,10
30,00
0,20
20,00
SENAGUA
50,65
48,80
1,85
0,60
2,45
0,60
0,90
1,00
0,25
10,00
Total
4,70
4,50
0,20
1,10
0,25
0,60
0,20
60,60
Como se explica en la Sección 3.1.3, los recursos originalmente asignados al
componente de pre-inversión no han sido ni serán utilizados, ya que se ha contado
con recursos de los GAD y del programa INTI para desarrollar los estudios y diseños
de los proyectos. Por tanto, el ejecutor, de común acuerdo con SENAGUA, el BID y
AECID, optó por reasignar estos recursos a los componentes 2 y 3, de ejecución de
obras y de fortalecimiento institucional, según se muestra en el Cuadro 2.2. Cabe
mencionar que los recursos de contrapartida local aportados por el BdE serán
superiores a la cifra prevista, estimándose que hasta el momento han sido de orden de
US$13,9 millones.
10
CUADRO 2.2
COSTO Y FINANCIAMIENTO DEL PROGRAMA PIRSA
-ACTUALIZADO(US$ millones)
Componentes
Componente 1: Pre-inversión
Elaboración de estudios de diseño de proyectos
Fiscalización de estudios de diseño
Componente 2.- Infraestructura Rural de
Agua y Saneamiento
Ejecución de obras
Fiscalización Obras
Componente 3.- Fortalecimiento Institucional
y Comunitario
Fortalecimiento Municipal y Comunitario
Fortalecimiento Institucional Ente Rector y/o
Regulador
Contrapartida Local
BdE/GM SENAGUA
BID
FECASALC
27,68
27,38
0,30
16,75
16,60
0,15
2,32
1,17
2,65
2,50
4,97
3,67
1,15
0,15
1,30
Administración del programa
Equipo gestor SENAGUA (incluye firma de
apoyo)
Gastos de administración BdE / incluye
promoción
Auditoría
0,60
Seguimiento y Monitoreo del programa
Total
0,20
20,00
8,75
6,90
1,85
1,25
0,30
0,10
30,00
Total
53,18
50,88
2,30
0,60
2,45
0,60
0,90
1,00
0,25
1,10
0,25
10,00
0,20
60,60
0,60
2.4. Mecanismo de ejecución
El esquema de ejecución establecido en el Contrato de Préstamo y por consiguiente
en el Convenio de financiamiento no reembolsable es el siguiente:
i.
El Prestatario del Contrato de Préstamo es la República del Ecuador,
representada por el Ministerio de Finanzas, y el Beneficiario del Convenio de
Financiamiento no reembolsable es la Secretaria Técnica de Cooperación
Internacional.
ii.
El Banco del Estado (BdE) es el Organismo Ejecutor del Programa. El BdE es
además el responsable directo de la ejecución y administración de los recursos
asignados al Componente 2 y se encarga de la coordinación general del
programa, incluyendo la consolidación de la planificación y la presentación de
los reportes técnicos y financieros al BID.
11
iii.
SENAGUA actúa como co-ejecutor del programa3, siendo responsable de la
ejecución y administración de los recursos asignados a: i) el Componente 1
antes de la reasignación de recursos, y ii) el Componente 3 de fortalecimiento
institucional y comunitario.
iv.
Se preveía también coordinación interinstitucional entre el BdE, SENAGUA y
el Ministerio del Ambiente (MAE), a fin de que este último procesara los
permisos ambientales correspondientes para las obras, otorgándole un apoyo
prioritario al programa.
v.
El Prestatario, a través del Ministerio de Finanzas, delega la ejecución y coejecución del programa al BdE y SENAGUA a través de convenios
subsidiarios.
vi.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) municipales ejecutan los
proyectos de infraestructura a través de convenios de financiamiento suscritos
con el BdE4.
El programa está regido por un Reglamento Operativo (RO)5 cuya versión inicial y
sus modificaciones posteriores han sido previamente consensuadas con la
Cooperación Española y el BID. En el RO se establecen las funciones y
responsabilidades de cada organismo o nivel de ejecución, los criterios de
elegibilidad, focalización y priorización de proyectos y otros aspectos
procedimentales relacionados con la ejecución del programa.
2.5. Recursos humanos y materiales
El BdE lleva a cabo las funciones que le han sido asignadas como ejecutor en el
contrato de préstamo a través de una Unidad Responsable del Programa ubicada en la
División de Productos y Programas. La Gerencia de la División de Productos y
Programas (GDPP) monitorea el programa y se encarga de la elaboración de reportes
y de la coordinación interinstitucional. Dicha unidad cuenta con un coordinador y
funcionarios de planta, quienes dedican los recursos y tiempos necesarios al programa
de acuerdo a lo establecido en el Reglamento Operativo. Asimismo, la GDPP es
apoyada por las Sucursales del BdE mediante especialistas en temas fiduciarios,
técnicos, económicos y socio-ambientales, que tienen como función apoyar las tareas
de evaluación y seguimiento a los créditos correspondientes. En la medida de lo
necesario, otras unidades del BdE prestan apoyo en temas administrativo-financieros,
3
Como se explicó en la Sección 2.2, en octubre de 2013, a través del Contrato Modificatorio No.1, las
funciones que cumplía MIDUVI en el programa fueron traspasadas a SENAGUA.
4
Como se explica en la Sección 3.4.2 de este documento los gobiernos autónomos descentralizados
municipales (GADs) poseen la competencia exclusiva para prestar los servicios de agua potable,
alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental.
5
BdE, SENAGUA. Reglamento Operativo del Programa. Programa de Infraestructura Rural de
Saneamiento y Agua (PIRSA). Marzo 2015.
12
de adquisiciones, jurídicos, de asesoramiento crediticio a municipios y de evaluación
ambiental.
SENAGUA, por su parte, ha conformado un equipo gestor integrado por un gerente,
un especialista social y un especialista técnico asignados exclusivamente al programa.
Este equipo básico, apoyado por funcionarios de SENAGUA, se encarga de la
aprobación de los estudios de pre-inversión contratados por los GAD y de la
contratación y seguimiento a los estudios relacionados con el Componente 3 de
desarrollo comunitario. Durante la preparación del programa se propuso la
contratación de una Firma de Cooperación Técnica (FCT) para apoyar la gestión de
SENAGUA, pero esta contratación no ha sido ni será efectuada. La designación del
equipo gestor que coordinara la gestión financiera y de adquisiciones, así como la
aprobación de las bases para la contratación de la FCT se constituyó en una condición
previa al primer desembolso del financiamiento que fue cumplida por MIDUVI en su
momento. En el tiempo de ejecución restante y ante el extenso trabajo de
fortalecimiento municipal y desarrollo comunitario, se espera lograr una participación
más activa de las oficinas regionales de SENAGUA, conocidas como Demarcaciones
Hidrográficas.
2.6. Cooperación técnica de apoyo
El 20 de julio de 2010, dos meses antes de la aprobación del financiamiento del
programa PIRSA, el BID aprobó una cooperación técnica de US$250.000 no
reembolsables (ATN/OC-12274-EC) para apoyar la elaboración de los diseños
definitivos de los proyectos del programa identificados como prioritarios. Se
anticipaba financiar unos 40 proyectos rurales adicionales a los de la muestra
existente en el momento del análisis del programa.
Después de 12 meses de aprobada la Cooperación MIDUVI no había utilizado los
recursos ni se había avanzado en la preparación de los documentos requeridos para la
licitación de los estudios correspondientes. Adicionalmente, en septiembre de 2011 se
argumentó que el BdE disponía de una canasta de proyectos preparados, elegibles y
con la viabilidad técnica requerida (otorgada por MIDUVI), equivalente a US$48,8
millones, o 94% de las inversiones planificadas dentro del Programa. El 20 de octubre
de 2011, considerando las circunstancias descritas, el BID optó por cancelar los
recursos reservados para la Cooperación6.
2.7. Principales fechas y datos del Programa
Aprobación del Directorio:
Suscripción del contrato de préstamo:
Elegibilidad para desembolsos:
Plazo original para desembolsos:
6
8 de septiembre de 2010
10 de enero de 2011
25 de octubre de 2011
10 de enero de 2016
BID. Memorando de cancelación de recursos no utilizados (CAN/CEC/2364/2011). Octubre 20, 2011.
13
Plazo de desembolsos ampliado7:
Meses transcurridos desde firma del contrato:
Recursos de préstamo desembolsados8:
Recursos de donación desembolsados:
1 de julio de 2017
53 (88% del total)
US$10,1 millones (33,6% del total)
US$6,9 millones (34,3% del total)
3. ESTADO ACTUAL DEL PROGRAMA
3.1. Pertinencia del Programa PIRSA
3.1.1. Necesidades identificadas y solución propuesta
Según la conceptualización del programa descrita en la Propuesta de Préstamo que se
presentó al Directorio del BID 9 en septiembre de 2010, el PIRSA tiene como
propósito contribuir a la disminución de las brechas tradicionales de cobertura entre
los habitantes urbanos y rurales y entre las regiones del país. Los principales
argumentos justificativos del programa fueron los siguientes:
i.
La importancia de concentrar recursos hacia las comunidades rurales
considerando que coberturas de los servicios de agua potable y saneamiento
eran mayores en las ciudades (85 y 67%, respectivamente) que en las zonas
rurales del país (62 y 61%). Cabe señalar que en el momento de la aprobación
se utilizaron las cifras de cobertura correspondientes al Censo Nacional de
2001, debido a que los resultados del Censo de 2010 todavía no habían sido
publicados. Las cifras del año 2001 se complementaron con estimaciones de
cobertura elaboradas por MIDUVI para el año 2007.10
ii.
Considerando además las brechas de cobertura entre regiones, se buscó
enfocar el programa hacia las zonas más pobres y desfavorecidas del país
mediante la asignación de alrededor de 30% de los recursos hacia
comunidades incluidas bajo el programa de Intervención Nutricional
Territorial Integral (INTI).
iii.
Se estableció que el acceso al programa se realizaría a través de las solicitudes
presentadas por los municipios al BdE o a SENAGUA.
7
Recientemente se aprobó una solicitud de ampliación del plazo de desembolsos de 1,5 años hasta el 31 de
julio de 2017.
8
Desembolsos efectuados por el BID al 1º de Julio de 2015. De las dos cifras de desembolsos presentadas
la mayor parte corresponde a lo ejecutado por el BdE en el Componente 2 (US$9,9 millones del préstamo y
US$US$6,6 de la donación) y solo una menor parte, la diferencia, a la ejecución del Componente 3 por
parte de SENAGUA. Estas cifras no incluyen los recursos traspasados del BdE a los GADs que serán
reembolsados por el BID una vez que se presenten los justificativos de los gastos correspondientes.
9
BID. Ecuador. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA) (EC-L1081 y ECX1006). Propuesta de Préstamo y Propuesta de Financiamiento no Reembolsable. Septiembre 2010.
10
En la Sección 3.1.2 se presentan cifras más actualizadas de la cobertura de los servicios.
14
iv.
Para apoyar a las comunidades con mayores rezagos y menor capacidad de
gestión, como las comunidades indígenas y afro-ecuatorianas, el programa
previó otorgar asistencia técnica en la elaboración de los diseños de estas
comunidades. Este apoyo sería brindado por el ente rector del sector a través
de los gobiernos municipales respectivos. Adicionalmente, el ente rector
efectuaría un monitoreo de los estudios para asegurar la calidad de los
proyectos a ser financiados y la sostenibilidad de los servicios implantados.
v.
Los recursos de FECASALC y del BID se asignarían a los municipios con
carácter no reembolsable, según una matriz de subsidios a acordarse entre el
BdE y el BID. Los municipios aportarían la diferencia resultante mediante
préstamos reembolsables otorgados por el BdE, o con sus propios recursos, lo
cual constituirá la contraparte local del Programa.11
vi.
Dado que comúnmente los sistemas de agua potable y saneamiento en las
comunidades rurales y en pequeñas ciudades son operados por los mismos
usuarios, el programa previó la inclusión de un componente de US$2,5
millones orientado a fortalecer la gestión comunitaria mediante actividades de
capacitación en temas relacionados con la administración de los servicios.
vii.
Con base en los indicadores de la Matriz de Resultados se puede concluir que
el programa preveía beneficiar un número igual de habitantes (300.000) con
obras de agua potable y con sistemas de saneamiento mediante proyectos
integrales. Como parte de este esfuerzo, el programa anticipaba financiar
cerca de 1.000 unidades básicas de saneamiento (UBS) en comunidades que
ya dispusieran de sistemas confiables de abastecimiento de agua potable.
Los anteriores argumentos se consideraron consistentes con la estrategia del Gobierno
de España y con la Estrategia de País del BID (GN-2472-2) al apoyar prioritariamente
a las comunidades rurales más vulnerables y menos favorecidas del país. Tanto el
BID como el Gobierno de España a través del FECASALC, buscan apoyar los
esfuerzos del país en su lucha contra la pobreza, el fomento al desarrollo económico y
social, el logro de las metas del milenio y el fortalecimiento de las entidades
proveedoras de los servicios12.
11
En 2014, ante la modificación de la política de traspaso de subsidios a los GAD por parte del Gobierno
Nacional, se rediscutieron los términos del programa PIRSA y de común acuerdo con el Gobierno se optó
por mantenerlos de la forma planteada pero mediante una aprobación previa de los GAD que serían
beneficiados por parte de la oficina de la Presidencia. Este mecanismo condujo a la conformación de la
denominada “canasta nueva” que se discute en la Sección 3.3.2.
12
BID. Ecuador. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA) (EC-L1081 y ECX1006). Propuesta de Préstamo y Propuesta de Financiamiento no Reembolsable. Sección F. Septiembre
2010. Adicionalmente, en los acuerdos de cooperación bilateral firmados entre Ecuador y España a finales
de 2014 se establecieron como zonas prioritarias de actuación las zonas 1 y 3 de SENPLADES por
considerárseles más necesitadas. En el marco de la revisión del RO y de la planificación de 2015, y años
subsiguientes, se acordó que los recursos de FECASALC se destinarían a financiar intervenciones en estas
zonas.
15
3.1.2. Cobertura actualizada de los servicios del área rural
Como se señaló en la sección anterior, la justificación del programa se basó
principalmente en la necesidad de disminuir las brechas urbano-rurales y la
diferencias entre las diversas regiones del país en cuanto a la cobertura de los
servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, el análisis efectuado por el
equipo de proyecto y la contraparte nacional, antes de la aprobación del programa, se
apoyó en las cifras censales del año 2001 y en estimaciones posteriores, debido a la
inexistencia de los datos del Censo de 2010. Al momento de esta evaluación de medio
término se dispone de cifras del Censo de 2010, que indican que los niveles de
cobertura en general han aumentado con respecto a los valores de 2001,
particularmente en el caso del suministro de agua potable (ver Cuadro 3.1).
Cuadro 3.1
Coberturas de Agua y Saneamiento13
(porcentajes)
Agua Potable
Saneamiento
(2010)
(2010)
80,4
64,5
Nacional
89,2
71,0
Urbana
64,9
53,1
Rural
Los porcentajes de cobertura presentados en el Cuadro se basan en la población total
del Ecuador, que según el Censo de 2010 era de 14,4 millones de habitantes, de los
cuales 63% (9,09 millones) eran considerados habitantes urbanos y 37% (5,3
millones) rurales. 14 En el cuadro se observa que la brecha urbano-rural en las
coberturas continuaba siendo significativa. Visto en cifras de población, los
porcentajes indican que 1,96 y 2,61 millones de habitantes rurales no estarían siendo
atendidos por servicios de agua y saneamiento, respectivamente.
Las coberturas del área rural se tornan aún más bajas si se remueven las cabeceras
parroquiales o al considerar solo las comunidades rurales de menor tamaño en el
análisis. Por ejemplo, la cobertura de agua en el sector rural disminuye de 64,9% a
55,9% al remover las cabeceras parroquiales y la de saneamiento desciende de 53,1%
a 40,6%.15 Asimismo, se continúan observando las diferencias regionales, según las
cuales las coberturas de agua y saneamiento en la Sierra son superiores a las
observadas en las áreas rurales de la Costa y la Amazonía. En esta última región la
cobertura de agua se estimaba en 45% en 2010.16
13
SENAGUA. Definición de la Estrategia Nacional de Agua y Saneamiento (ENAS). Fase II Diagnóstico
de la Prestación de los Servicios y Cuantificación de las Inversiones Realizadas en los Últimos 5 Años.
Diego Fernández, et al. Estudio auspiciado por BID, Banco Mundial-WSP y FECASALC. Mayo 2015.
14
La estimación de la población total del Ecuador al año 2015 es de 16,2 millones.
15
Ídem.
16
Ídem.
16
Por lo anterior, esta evaluación considera que el programa en su planteamiento
original respondía a necesidades claramente identificadas como prioritarias y buscaba
lograr un balance entre la financiación de proyectos rurales provenientes de
municipalidades proactivas y la financiación de proyectos provenientes de
comunidades vulnerables que pudieran estar ubicadas en municipios
administrativamente débiles, con limitada capacidad de endeudamiento y con escasos
recursos para preparar proyectos. Se puede también concluir que la brecha urbanorural sigue siendo significativa, por lo cual un programa de esta naturaleza continúa
siendo beneficioso.
3.1.3. Adecuación de las soluciones propuestas
3.1.3.1.
Muestra original de proyectos
La evaluación técnica, económica y ambiental de 32 proyectos (incluidos en la
muestra del programa) y 116 perfiles de proyectos en zonas INTI, realizada por el
equipo de proyecto del BID antes de la aprobación de PIRSA, observó que las
soluciones propuestas en los estudios correspondían a sistemas sencillos de
abastecimiento de agua, por gravedad en su mayoría, y a sistemas de saneamiento
individual apropiados a las condiciones locales (diversos tipos de letrinas y UBS).17
Con esta base el equipo anticipó que los recursos del programa podrían financiar
proyectos integrales en 210 comunidades y que los habitantes beneficiados
ascenderían aproximadamente a 300.000. Considerando que el monto originalmente
asignado a la ejecución de proyectos era de US$48,8 millones (ver Cuadro 2.1), se
puede concluir que el equipo anticipaba que el costo promedio de cada uno de los
proyectos sería de US$232.000 y que el tamaño promedio las comunidades
beneficiadas sería de 1.430 habitantes. Estas cifras también indican un costo
promedio de US$163/hab. Como se explicará en la Sección 3.2.2, el número de
proyectos que el programa espera financiar es menor, así como el número de
habitantes, lo cual indica que la muestra analizada originalmente no ha resultado
suficientemente representativa de las inversiones que se realizan.
3.1.3.2.
Proyectos en desarrollo
Con el fin de obtener una visión más cercana de las características de los proyectos
que se financian y de los problemas potenciales de ejecución encontrados, esta
evaluación realizó tres visitas de campo a proyectos recientemente terminados o en
fase final de construcción (ver Anexo 1). Se incluyeron: i) un proyecto de agua
potable en el Cantón Antonio Ante de US$2,9 millones, ii) dos proyectos de
alcantarillado en el Cantón de Píllaro de US$216.000 y US$143.000, y iii) 10
17
BID. Propuesta de Préstamo y de Financiamiento no reembolsable, párrafo 3.7. Cabe anotar que el
Anexo Análisis de la Viabilidad Técnica no incluye la lista de proyectos evaluados, por lo que no fue
posible establecer si algunos de los proyectos de la muestra forman parte de los proyectos que están siendo
financiados por el programa.
17
unidades básicas de saneamiento individual (UBS) que formaban parte de un contrato
de construcción de 845 UBS en el Cantón de Pujilí. El número total de UBS a instalar
en Pujilí es de 3.617 y el costo estimado de US$6,4 millones (aprox. US$1.800 por
unidad). Paralelamente se revisaron los Informes de Evaluación de 12 créditos
aprobados por el BdE para financiar proyectos en igual número de cantones. Dichos
informes contienen una descripción resumida de los proyectos y sus costos, así como
del esquema de financiamiento, de la situación crediticia del GAD correspondiente,
de las evaluaciones ambientales y económicas, entre otros aspectos. Las visitas
realizadas, y en menor medida la revisión de los Informes de Evaluación, permitieron
obtener una apreciación del tipo de proyectos en ejecución, que aunque limitada por
el número reducido de obras visitadas, permitió formular las siguientes
observaciones:
i.
La visita a los lugares de las obras y a las principales instalaciones existentes
del sistema de potabilización y almacenamiento del agua potable de todo el
Cantón Antonio Ante hicieron evidente la complejidad técnica18, el alto grado
de interconexión entre subsistemas y la interdependencia de unos subsistemas
con otros para lograr un servicio permanente y confiable. Esta evaluación
considera que la Empresa Pública de Agua Potable y Alcantarillado del
Cantón (EPAA) se podría beneficiar de un análisis técnico-económico más
integral de todo el sistema de agua potable, que tendría como propósito
optimizar su funcionamiento y tomar las medidas operativas necesarias para
facilitar la operación y asegurar la calidad del servicio. Adicionalmente, esta
evaluación recomienda que en proyectos futuros se analice con profundidad la
posibilidad de introducir etapas en la construcción de algunos elementos del
proyecto y en la instalación de los equipos complementarios.
ii.
La EPAA de Antonio Ante fue creada hace 3 años y cuenta con una planta de
personal de 23 empleados, de los cuales solo 4 son de nivel profesional o
técnico. Durante la visita se observó que las tarifas que se aplican a las
comunidades que se han ido incorporando al servicio de la empresa se
negocian en forma ad hoc y sin una base sólida de los costos reales. Se
observa que la empresa podría también beneficiarse de un fortalecimiento en
el área financiera.
iii.
La construcción del proyecto de Antonio Ante ha sufrido interrupciones por
conflictos con las comunidades cercanas al lugar de la captación de la nueva
fuente de agua. El plazo anticipado para la construcción de 8 meses podría
llegar a extenderse hasta 22 meses debido a estas interrupciones. El municipio
y la empresa han tratado de resolver el conflicto ofreciendo obras
compensatorias de diverso tipo a la comunidad opuesta al transvase requerido.
18
Las fuentes subterráneas existentes presentan altos niveles de dureza (Fe y Mn) que dificultan
significativamente los procesos operativos en la plantas y el propósito de potabilización buscado.
18
iv.
Esta evaluación considera que este proyecto no se está abordado con el
criterio de la “integralidad” adoptado por el programa, puesto que el sistema
de alcantarillado no está siendo incluido dentro del alcance del proyecto. El
sistema de redes existente tan solo cubre 65% de la población beneficiada y
descarga las aguas residuales al río Ambi sin tratamiento alguno, al igual que
el resto de la ciudad. Sin embargo, esta evaluación reconoce la dificultad de
mantener esa visión integral en un proyecto de estas características, por el
incremento sustancial en los costos de inversión que supondría abordar los dos
servicios integralmente.
v.
Los sistemas de alcantarillado de los dos proyectos visitados en el Cantón de
Píllaro son administrados y operados por: i) una junta de vecinos (JAAP) en el
caso de la comunidad de Chinintahua, y ii) directamente por el municipio en
el caso de la comunidad de Santa Teresita. Estas dos situaciones, muy
diferentes entre sí, deberían ser tenidas en cuenta en la formulación del
alcance de las tareas de fortalecimiento institucional, con el fin de asegurar la
buena operación futura y el mantenimiento adecuado de los sistemas
recientemente construidos, especialmente teniendo en cuenta que ambos
incluyen plantas de tratamiento19. El Informe de Evaluación señala que los
ingresos que actualmente recauda el municipio por el servicio de
alcantarillado no alcanzan a cubrir los gastos de operación y mantenimiento y
que el GAD no estaría dispuesto a establecer tributos a las comunidades
beneficiadas debido a la precaria situación económica de estas últimas. Esta
situación obviamente plantea desafíos operativos que deberían ser abordados
por el programa.
vi.
La contratación de proyectos de construcción de unidades básicas de
saneamiento (UBS) requiere de una planificación previa muy cuidadosa para
la definición de la logística involucrada en la construcción de numerosas obras
pequeñas y dispersas en amplias zonas geográficas con limitado acceso vial.
Los 5 lotes en que se dividió la contratación de 3.617 UBS del Cantón de
Pujilí no parecen responder a una agrupación diseñada para optimizar y
favorecer el desplazamiento de materiales, la interacción estrecha con las
familias beneficiadas y la supervisión de los trabajos. Sin embargo, esta
apreciación de la visita no pudo ser plenamente verificada por no haberse
logrado acceso a los estudios originales del proyecto realizados en 2011.
vii.
En los cuatro proyectos visitados se observó que el trabajo de desarrollo
comunitario (DESCOM), previo a la construcción y en paralelo con ella, no
había sido realizado según lo previsto en las reglas operativas del programa.
En el caso del proyecto de Antonio Ante, esta intervención, de haberse
desarrollado oportunamente, podría haber contribuido a prevenir o mitigar las
19
Al momento de la redacción final de este informe, SENAGUA informa que como resultado del estudio
de desarrollo comunitario (DESCOM) en Píllaro, se está acordando que el GAD administre también el
sistema de Chinintahua.
19
demoras causadas por los problemas encontrados con la comunidad ubicada
en las cercanías de la captación de agua del proyecto.
viii.
A pesar de los problemas específicos señalados, esta evaluación considera
que los proyectos terminados, en construcción, o propuestos, responden a
necesidades reales y sentidas de la población, incluyen tecnologías apropiadas
y en general son altamente apreciados por los beneficiarios. Lo anterior no
significa que estos mismos proyectos no puedan beneficiarse de un proceso de
revisión técnica y optimización más estrecho, de un ejecución oportuna de las
actividades de desarrollo comunitario y del fortalecimiento de las
organizaciones vecinales o municipales que quedarán a cargo de su
administración futura.
3.1.4. Preparación de proyectos
Como se mencionó en la Sección 2.2, las reformas institucionales y funcionales en
MIDUVI, relacionadas con la rectoría del sector durante los dos primeros años de
ejecución del programa, impidieron la ágil ejecución de las labores anticipadas bajo
los componentes de pre-inversión y fortalecimiento institucional, y finalmente
condujeron, en el mes de mayo de 2013, al traspaso a SENAGUA de las funciones
que ese ministerio debería cumplir dentro del programa. Posteriormente, las
dificultades causadas por la limitada asignación presupuestaria anual a SENAGUA
(techos presupuestarios), ocasionadas a su vez por razones macroeconómicas,
demoraron la consolidación del equipo mínimo requerido en SENAGUA para
comenzar y/o darle continuidad a las acciones relacionadas con los Componentes 1 y
3 del programa. Como resultado de esta inacción, el programa no pudo hacer uso
oportuno de los recursos de préstamo originalmente asignados a pre-inversión
(US$4,7 millones), ni de los recursos no reembolsables de la Cooperación Técnica
(US$0,25 millones) aprobada en julio de 2010 (véase Sección 2.6). Debido a estos
contratiempos, los proyectos financiados por el programa han sido preparados
principalmente por los municipios que más activamente han estado interesados en
obtener financiamiento20.
Esta evaluación considera que a pesar de la falta de utilización de los recursos de preinversión, la inclusión de este componente dentro del programa estuvo plenamente
justificada, pues buscaba asegurar los recursos financieros para la preparación de los
estudios y diseños en localidades pobres y donde el GAD correspondiente podría
también estar limitado en su capacidad técnica y financiera como para avanzar con
este prerrequisito de cualquier proyecto de inversión. Probablemente el esquema de
ejecución y contratación inicialmente propuesto pudo haber sido diferente y más
20
Cabe señalar que esta actividad municipal es coherente con el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobado a finales de 2010, que en su artículo 55
establece la competencia exclusiva de los GAD municipales de prestar los servicios públicos de agua
potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental.
20
descentralizado, evitándose los problema causados por la falta de actividad del coejecutor.
3.1.5. Fortalecimiento municipal y comunitario
Este componente se incluyó como parte del programa para contribuir a la
sostenibilidad de los sistemas de agua y saneamiento mediante el fortalecimiento de
las instituciones municipales o comunitarias responsables de su administración,
operación y mantenimiento. Con recursos de este componente se planteaba también
capacitar a los beneficiarios del programa en educación sanitaria y ambiental, en el
uso cuidadoso del recurso hídrico y en la mejor utilización de las instalaciones
construidas. Asimismo, se planteó desarrollar una Guía de Desarrollo Comunitario
que contribuyera a mejorar y facilitar la gestión comunitaria.
A pesar de la importancia del componente para la sostenibilidad del programa, su
ejecución ha sufrido retrasos por las mismas razones que fueron expuestas para el
componente 1 en la sección anterior. Esto ha significado que la participación de las
comunidades beneficiadas ha sido sub-óptima en la fase previa a la construcción de
las obras y durante la misma fase constructiva. Sin embargo, con base en las
discusiones sostenidas con el ejecutor y co-ejecutor del programa, en las revisión de
documentos y visitas de campo y en la naturaleza misma de los proyectos
construidos, esta evaluación considera que la deficiencia identificada puede ser
subsanada en el plazo remanente del programa mediante una acción ágil y
debidamente focalizada en los temas críticos de la administración y operación de los
sistemas construidos o ampliados. En la Sección 3.2.3 se amplía la discusión sobre el
avance de este componente.
3.2. Progreso alcanzado por componente
3.2.1. Componente de pre-inversión
Como se mencionó en las Secciones 2.2 y 3.1.4, las reformas institucionales en
MIDUVI y las restricciones presupuestarias de SENAGUA durante los primeros años
de ejecución del programa, dificultaron la realización de las actividades relacionadas
con los componentes de pre-inversión y fortalecimiento institucional. Como resultado
de esta inacción, los estudios y diseños de los proyectos a ser financiados por el
programa han sido preparados con recursos externos, provenientes principalmente de
los municipios activamente interesados en obtener financiamiento para las obras
resultantes. Cabe señalar, sin embargo, que esta intervención municipal, no
planificada dentro del programa, es coherente con la competencias y
responsabilidades de los GAD según el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD).21
21
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) establece
en su artículo 55 la competencia exclusiva de los GAD municipales de prestar los servicios públicos de
agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental.
21
La Matriz de Resultados que formó parte de la Propuesta de Préstamo registraba
como productos del componente de pre-inversión las siguientes metas anuales22:
Cuadro 3.2
Productos del Componente de Pre-inversión según la Matriz de Resultados
Productos
Línea de
Año
Año
Año
Año
Año
base
1
2
3
4
5
Sistemas de agua potable y
20
50
90
130
170
210
saneamiento diseñados
Meta
210
Como puede observase en el cuadro, se partía de un línea de base integrada por 20
proyectos, que esta evaluación supone correspondía a una estimación conservadora
del número de proyectos de la muestra analizada que ingresarían el programa. Se
anticipaba también un trabajo de preparación incremental creciente durante los tres
primeros años hasta llegar a 210 sistemas de agua potable y saneamiento diseñados en
los cinco años de ejecución del programa. Por haber sido financiados directamente
por los GAD o por el programa INTI, esta evaluación no obtuvo cifras consolidadas
del número de proyectos preparados anualmente, pero según el número de proyectos
financiados y por financiar (ver Sección 3.2.2 siguiente), se concluye que hasta el
momento (final del cuarto año) se habían preparado 62 proyectos y que otros 38
proyectos adicionales están en preparación. Se anticipa además que el programa
agotará sus recursos con el financiamiento de estos 100 proyectos, cifra muy inferior
a la estipulada en la matriz de resultados. Es evidente por tanto que la muestra del
programa, de la cual surgió la estimación de 210 proyectos, no fue representativa del
tipo de proyectos que harían parte del programa.
Esta evaluación no dispuso del tiempo requerido para revisar una muestra
significativa de los estudios preparados por los GAD o por el programa INTI pero por
la visitas realizadas al terreno se concluye que la calidad de los mismos varía
dependiendo de las cualidades de las firmas o consultores individuales contratados y
del grado de supervisión efectuado por los GAD o INTI en cada caso (ver Sección
3.1.3.2). Con relación a este punto, SENAGUA hizo saber que los estudios básicos en
general se realizan con base en un cuidadoso análisis de las demandas o necesidades
insatisfechas de la comunidad, con participación de la misma, considerando las
implicaciones para la administración, operación y mantenimiento de los sistemas, y
con un conocimiento detallado de la geografía y topografía, entre otros aspectos, para
luego establecer las alternativas de solución más apropiadas y procurar dar acceso a
los servicios a la mayor cantidad de familias.
Esta evaluación también observó que durante el primer semestre de 2011 la meta de
210 diseños en la matriz de resultados fue reducida a 57, según el PMR
correspondiente al período enero-junio de 2011, cifra que se mantuvo en sucesivas
versiones del PMR. En la actualidad, el ejecutor y co-ejecutor consideran que no será
necesario llevar a cabo ningún proceso de contratación de estudios de pre-inversión
22
BID. Ecuador. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA) (EC-L1081 y ECX1006). Propuesta de Préstamo y Propuesta de Financiamiento no Reembolsable. Septiembre 2010.
22
dentro del programa ya que los proyectos identificados para la ejecución total de los
recursos de préstamo y donación cuentan con los estudios correspondientes o con
fuentes de financiación externas aseguradas. Por lo anterior, el BdE y SENAGUA
solicitaron traspasar los $4,7 millones asignados al Componente 1 a los Componentes
2 y 3 con el fin de destinarlos al financiamiento de obras adicionales y al
fortalecimiento institucional y comunitario. La solicitud de cambio de categoría de los
recursos fue aprobada por el Ministerio de Finanzas y ya recibió la no objeción del
BID.
Cabe también señalar que el cambio observado en la fuente de financiamiento de los
estudios no modifica la función de SENAGUA de revisar y certificar la viabilidad
técnica de los proyectos, como requisito previo al financiamiento. Con respecto a esta
crucial función y con base en las observaciones efectuadas durante las visitas de
campo (ver Sección 3.1.3.2), esta evaluación recomienda fortalecer la capacidad de
revisión de proyectos de SENAGUA con el fin de asegurar y propiciar diseños
técnicamente sólidos y económicamente optimizados.
3.2.2. Componente de infraestructura
La Matriz de Resultados que formó parte de la Propuesta de Préstamo registraba los
siguientes productos y resultados bajo el Componente 2 de inversiones en
infraestructura de agua potable y saneamiento:
Cuadro 3.3
Productos y Resultados del Componente de Inversión
según la Matriz de Resultados
Productos
Línea
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4
de base
Sistemas de agua potable y
0
40
80
120
160
saneamiento construidos
Unidades básicas de
0
0
200
450
750
saneamiento (UBS)
construidas
% de sistemas construidos en
0
0
20
30
36
comunidades que se
consideran indígenas o afrodescendientes
Resultados
Número de viviendas que
0
0
15.000 25.000 35.000
utilizan agua de un sistema
público
Número de viviendas que
0
0
15.000 25.000 35.000
usan un sistema de
saneamiento de aguas
residuales
Número de sistemas
0
0
50
100
150
funcionando según
especificaciones de diseño
Año 5
Meta
210
210
1.000
1.000
40
40
50.000
50.000
50.000
50.000
210
210
23
De acuerdo con la información suministrada por el BdE, al momento de esta
evaluación se habían aprobado 26 créditos para el financiamiento de 62 proyectos de
agua potable y saneamiento23, comprometiendo así US$48,8 millones del programa.
De este monto, corresponde:
i.
US$25,1 millones a los recursos de préstamo del BID (83% del préstamo)
ii.
US$9,8 millones a recursos de donación de FECASALC (49% de la donación)
iii.
US$13,9 millones a los aportes del BdE (139% del monto originalmente
planificado)
De los 26 créditos, 16 han finalizado sus actividades, 3 están en ejecución y 7 fueron
recientemente aprobados (ver Anexo 2). Los créditos se otorgaron a 21 GADs24 y a
dos empresas municipales de agua y saneamiento, beneficiando directamente a cerca
de 129.000 habitantes del país, como se muestra en el cuadro 3.4. Esta cifra de
beneficiarios corresponde a 25.800 viviendas, suponiendo 5 personas por familia.25
Tanto la cifra de proyectos construidos como de viviendas beneficiadas son inferiores
a las anticipadas en la matriz de resultados al final del cuarto año de ejecución. Es
predecible además que las cifras finales sean también inferiores, indicando que el
tamaño y los costos de los proyectos han sido diferentes a lo planificado inicialmente.
El costo promedio por habitante del programa hasta el momento ha sido de US$378
aproximadamente, mientras que la matriz suponía implícitamente un costo muy
inferior, de US$163. De mantenerse el promedio estimado en los proyectos restantes,
el programa terminaría beneficiando a cerca de 156.000 habitantes o 31.2000
viviendas, ligeramente por encima de la mitad de lo anticipado. Con respecto a las
UBS, se estima que se han construido cerca de 5.000 unidades, cifra muy superior a la
establecida como meta del programa26, siendo ésta una de las razones del incremento
observado en los costos por habitante27. Esta evaluación no logró establecer si en la
estimación de la población beneficiada se tuvo en cuenta el escalamiento anual en los
23
Cabe anotar que la cuantificación del número de proyectos financiados no es una tarea precisa porque
depende de la definición de ·proyecto” que se adopte, que no necesariamente se ajusta a lo aceptado
convencionalmente, que sería un conjunto de obras o instalaciones interdependientes entre sí. En el caso de
las UBS, por ejemplo, la definición de proyecto corresponde al número de contratos de construcción
firmados por los GAD, quienes agrupan un número algo arbitrario de UBS bajo diferentes contratos.
Estrictamente se podría argumentar que una unidad básica sanitaria constituye un pequeño proyecto
independiente de los demás. En otros casos, obras que sí son interdependientes han sido dividas en
paquetes constructivos que también adquieren la definición de proyecto.
24
Tres cantones recibieron dos créditos: Píllaro, Otavalo y Limón Indanza.
25
El programa originalmente supuso 6 personas por familia. La media nacional es de aprox. 4,6.
26
Esta evaluación también observó que durante el primer semestre de 2011 la meta de 1.000 UBS en la
matriz de resultados fue aumentada a 3.000 en el PMR correspondiente al período enero-junio de 2011,
cifra que se mantuvo en sucesivas versiones del PMR.
27
El incremento en los costos por habitante, desde la preparación del programa cinco años atrás, se ha
observado también en el aumento en los indicadores de rentabilidad socioeconómica de los proyectos, los
cuales han ascendido de US$1.190 a US$2.511 por conexión en proyectos de agua potable y de US$1100 a
US$2.300 en proyectos de alcantarillado.
24
costos, que combinado con la demora, puede ser una de las principales razones de a
discrepancia observada en los indicadores. En el Anexo 2 se presenta la lista de los 26
créditos aprobados.
Cuadro 3.4
Número de habitantes beneficiados por tipo de obra y costos estimados
Tipo de obras
Proyectos
Cotos estimados
Población
Costos per capita
(US$ millones)
beneficiada
US$/habitante
Agua potable
9
12,6
33.166
380
Alcantarillado
34
26,6
72.812
365
UBS
19
9,6
23.293
412
Totales
62
48,8
129.271
378
El cuadro 3.5 muestra la distribución de los recursos comprometidos por tipo de obra
y fuente de financiamiento hasta la fecha de esta evaluación. Al considerarse los tipos
de obras se observa que los proyectos de agua potable han absorbido solo un 26% de
los recursos de financiamiento y constituyen 15% del número total de proyectos,
mientras que la matriz de resultados suponía un número igual de proyectos de agua
potable y saneamiento, de hecho anticipando que todos los proyectos serían
integrales. Se considera que esta mayor focalización en proyectos de saneamiento se
ha debido a la falta de proyectos integrales, a su vez causada por al inacción del
componente de pre-inversión, y al mayor déficit en las coberturas de saneamiento que
insta a los GADs a concederle mayor prioridad a estas intervenciones.
Cuadro 3.5
Distribución de proyectos por tipo de obra y fuente de financiamiento
Tipo de obra
Proyectos
Monto total
BID
FECASALC
(US$ M)
(US$ M)
(US$ M)
%
Agua potable
9
12,6
26
6,6
3,0
Alcantarillado
34
26,6
54
13,3
5,9
Sanitario
UBS
Total
19
62
9,6
48,8
20
100
5,2
25,1
0,9
9,8
BdE
(US$ M)
3,0
7,4
3,5
13,9
Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por el BdE.
El cuadro 3.6 muestra la distribución de los recursos comprometidos al 31 de
diciembre según la región beneficiada de acuerdo al informe semestral de finales de
2014. Esta distribución sufrirá modificaciones a medida que avanza la ejecución del
programa, anticipándose una mayor participación de proyectos de la región Sierra. La
matriz de resultados también incluía como producto de este componente el
atendimiento incremental de comunidades mayoritariamente indígenas o afrodescendientes hasta llegar a un 40% (ver cuadro 3.3) 28 . Este valor no ha sido
contabilizado por el BdE hasta el momento y será verificado una vez se realicen las
labores de desarrollo comunitario (DESCOM) descritas en la Sección 3.2.3. Sin
embargo, se anticipa que el valor obtenido será inferior al planteado en la matriz,
principalmente debido a la ausencia de estudios de pre-inversión en zonas que
28
Este valor fue reducido a 20% en el PMR correspondiente al período enero-junio de 2011.
25
contribuyeran a lograr este propósito inicial del programa. A este respecto, el ejecutor
y co-ejecutor del programa han resaltado que la canasta nueva de proyectos, que se
describe más adelante, se implementará en tres provincias y en cantones con un
porcentaje significativo de población indígena29, como son:
i.
ii.
iii.
Cotopaxi:
Tungurahua:
Chimborazo:
22,1 % de población indígena
12,4% de población
38% de población indígena
Adicionalmente, se argumenta que los beneficiados de las intervenciones realizadas
hasta la fecha (julio de 2015), se distribuyen en cantones de baja cobertura de
servicios de agua potable y saneamiento, cuya conformación étnica es heterogénea,
pero con predominio de pueblos montubios e indígenas.
Cuadro 3.6
Montos comprometidos por región y fuente de financiamiento
(en US$ millones)
Fuente
Costa
Amazonía
Sierra
BID
11,1
2,5
7,3
FECASALC
1,8
1,3
3,9
BdE
4,9
0,7
7,3
Total
17,8
4,5
18,5
%
44
11
45
Total
20,9
7,0
12,9
40,8
100
Fuente: Informe Semestral del BdE al 31 de diciembre de 2014
Ante la necesidad de planificar la utilización de los recursos remanentes (no
comprometidos) del programa, y de común acuerdo con el Gobierno Nacional30, se ha
seleccionado un conjunto de proyectos conocidos como la canasta nueva, que incluye
un total de 12 créditos a GADs municipales para financiar 38 proyectos, cuyo costo
total se estima en aproximadamente US$10,0 millones (ver Anexo 3). Para cubrir este
monto se plantea utilizar US$6,7 millones de FECASALC y US$2,3 millones de
recursos del préstamo BID. Según la información suministrada por el BdE, la nueva
canasta incluye 15 sistemas de agua potable, 13 de alcantarillado y 10 de UBS, entre
los 38 proyectos considerados. De concretarse estos financiamientos, esta evaluación
estima que se estarían comprometiendo prácticamente todos los recursos de inversión
previstos dentro del programa. De hecho, la planificación actualizada del programa
prevé comprometer todos los recursos antes de finalizar el año en curso.
Esta evaluación también ha observado que los responsables de la operación y el
mantenimiento de las obras construidas serán mayoritariamente GADs municipales,
29
Información suministrada mediante comunicación electrónica por SENAGUA. Julio 31, 2015.
Como se comentó anteriormente, en 2014 el Gobierno nacional modificó la política de traspaso de
subsidios a los GAD resultando en una revisión de las condiciones financieras del programa PIRSA. Como
resultado de estas discusiones, de común acuerdo con el Gobierno se optó por mantener los términos del
programa pero mediante una aprobación previa, por parte de la oficina de la Presidencia, de los GAD que
serían beneficiados. Este mecanismo condujo a la conformación de la “canasta nueva” de proyectos
propuestos.
30
26
al contrario de lo que se visualizaba al momento de aprobación del programa, cuando
se suponía que la gestión estaría a cargo principalmente de Juntas de Administración
del Agua Potable (JAAP). En tan solo 5 de los 62 proyectos aprobados se han
identificado JAAPs como entes operadores. Las implicaciones de esta situación se
discuten en la sección sobre el fortalecimiento institucional y comunitario (ver
Sección 3.2.3).
Se observó además que el Programa ha incluido dos proyectos de drenaje pluvial
(GAD de Pueblo Viejo de US$6,8 millones y cabecera parroquial de Tundayme,
cantón Pangui, de US$960.000) y que la nueva canasta contempla uno adicional en el
GAD de Guano. Esta evaluación considera que este tipo de proyectos deberían
justificarse con base en una necesidad muy urgente y en una demostración de que
existe una estrecha interdependencia con el sistema de alcantarillado sanitario. El
ejecutor ha argumentado que su justificación se ha basado en la interpretación del
término obras conexas del RO y que los proyectos fueron presentados al BID y
recibieron la no-objeción correspondiente. Esta evaluación considera que el término
obras conexas en proyectos de agua potable y saneamiento se refiere a obras de
menor envergadura y complementarias a las obras principales, tales como tanques de
almacenamiento, estaciones de bombeo, aliviaderos, sifones invertidos, cámaras de
válvulas, etc.
En resumen, se observa que en este componente existe una diferencia significativa
entre las metas inicialmente propuestas en la Matriz de Resultados y los logros
anticipados hasta el final del cuarto año con respecto al número de sistemas de agua
potable y saneamiento construidos, al número de viviendas beneficiadas y la
población total beneficiada. Por otra parte, se observa que el componente ha
comprometido el 70% de los recursos de donación y préstamo, considerados
conjuntamente, y que dispone de una cartera que permitirá comprometer la totalidad
de los fondos asignados en el tiempo restante.
3.2.3. Componente de fortalecimiento institucional
La Matriz de Resultados que formó parte de la Propuesta de Préstamo registraba los
siguientes productos y resultados bajo el Componente 3 de fortalecimiento
institucional y desarrollo comunitario:
Cuadro 3.7
Productos y Resultados del Componente de Fortalecimiento Institucional y
Desarrollo Comunitario según la Matriz de Resultados
Productos
Línea
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Meta
de base
Fortalecimiento del Ente
Rector y/o Regulador
Número de organizaciones
0
0
50
100
150
210
210
comunitarias responsables de
la operación y mantenimiento
de los sistemas creados
Miembros de las
0
0
250
500
750
1.000
1.000
organizaciones comunitarias
27
capacitados
Miembros de las
comunidades rurales
beneficiados con educación
sanitaria y ambiental y uso
racional de agua
Número de mujeres
beneficiadas con educación
sanitaria y ambiental y uso
racional de agua
Número de comunidades
atendidas
Resultados
Guía de Desarrollo
Comunitario que contribuya
a la gestión comunitaria
promulgada
Comunidades rurales o
pequeñas ciudades
fortalecidas en las gestión de
los sistemas de agua potable
y saneamiento
Número de comunidades
donde los ingresos por tarifa
cubren los costos de
operación
Número de comités que
cuentan con mujeres como
miembros
Número de comunidades
beneficiarias que disponen de
un plan de mantenimiento
rutinario en ejecución al
terminar las obras
0
0
15.000
25.000
35.000
50.000
50.000
0
0
5.000
10.000
15.000
20.000
20.000
0
0
50
100
150
210
210
0
1
0
0
0
0
1
0
50
90
130
170
210
210
0
0
50
100
150
210
210
0
0
25
50
75
100
100
0
0
50
100
150
210
210
Este componente está integrado por actividades que pueden clasificarse bajo los dos
sub-componentes siguientes: i) fortalecimiento municipal y comunitario con una
asignación previa de US$2,5 millones que se ha incrementado a US$3,67 millones
por la reasignación de los recursos de pre-inversión y ii) fortalecimiento institucional
del Ente Rector o Regulador con una asignación inicial de US$300.000 que fue
incrementada a US$1,3 millones por las mismas razones. Esta evaluación ha
observado que en términos generales el avance registrado bajo este componente es
incipiente, pero que se están tomando acciones remediales para revertir esta situación.
Por lo anterior, de la lectura de los productos y resultados de la matriz, presentados en
el cuadro 3.7, es evidente que las demoras sufridas en las actividades del componente
han impedido el cumplimento oportuno de las metas anuales preestablecidas.
Hasta el momento de esta evaluación, en solo cuatro proyectos se han contratado las
actividades de consultoría relacionadas con el fortalecimiento municipal y
comunitario. Esto significa que las fases de desarrollo comunitario correspondientes a
las etapas de pre-inversión y construcción de las obras no se han realizado en el
momento oportuno en la mayoría de los proyectos construidos. Debe señalarse, sin
28
embargo, que existen varios procesos de contratación o pre-contratación en marcha y
que el alcance de los contratos está siendo revaluado con el propósito de agilizar las
tareas correspondientes. Es así como se está considerando realizar un contrato de
desarrollo comunitario por provincia en lugar de contratos por cantones. Esta
modificación disminuirá significativamente el número de contrataciones y permitirá
vincular firmas consultoras de mayor capacidad y experiencia, dispuestas a atender
actividades simultáneas en varios proyectos geográficamente agrupados.
Con relación al punto anterior, esta evaluación tuvo la oportunidad de revisar los
borradores de los nuevos TdR propuestos para los estudios DESCOM de los
proyectos de las provincias de Chimborazo y Tungurahua, así como el borrador de la
Guía de Desarrollo Comunitario para Proyectos de Agua y Saneamiento en
Comunidades Rurales (2015). Estos documentos reflejan el esfuerzo que ha venido
haciendo recientemente SENAGUA para ajustar los documentos a las circunstancias
del programa, especialmente debido a la presencia mayoritaria de GADs como
responsables directos de la prestación de los servicios. De la revisión surgieron las
siguientes recomendaciones:
i.
La Línea de Acción A (organización de la comunidad y elaboración de la
línea de base) que ocurre en la fase de pre-inversión debe procurar tener una
relación temporal explícita y estrecha con la preparación de los estudios
técnicos y diseños de ingeniería de los proyectos propuestos en cada
comunidad. Bajo esta línea se debe también enfatizar la elaboración de un
diagnóstico sólido y completo, que permita planificar adecuadamente las
medidas de fortalecimiento más apropiadas en cada caso.
ii.
El equipo de DESCOM debe estar suficientemente calificado para cumplir el
objetivo de desarrollar la capacidad técnica y de gestión de la comunidad a
través de la JAAP. Esto significa tener como mínimo conocimiento en: (a) los
temas relacionados con la operación y el mantenimiento de sistemas de
producción de agua potable y de recolección y tratamiento de aguas residuales
y (b) los aspectos contables y financieros municipales que puedan incidir en el
mantenimiento y la sostenibilidad de los servicios cuando son administrados
por GADs o empresas municipales. Como productos del fortalecimiento se
podrían tener planes tarifarios específicos y requerimientos mínimos de
personal y recursos, entre otros.
iii.
Es necesario hacer más explícita la tarea de capacitar y fortalecer a los GAD y
a las empresas municipales responsables de la administración de los sistemas
en la Guía propuesta o en los TdR correspondientes.
Las actividades de desarrollo comunitario se consideran particularmente importantes
en los proyectos UBS, donde la obra se lleva a cabo en los terrenos de las familias
beneficiadas, requiriendo por tanto de su total aceptación (en cuanto a la localización
de la unidad), de una valoración y apreciación de su función, del apoyo durante la
fase constructiva y del buen uso de las instalaciones en la fase post-construcción. En
29
los proyectos de redes de alcantarillado sanitario, la conexión efectiva a las nuevas
redes y el buen uso de la infraestructura son también aspectos críticos del trabajo con
las comunidades beneficiadas previo a la construcción. Aunque se reconoce la
necesidad de avanzar con las actividades de desarrollo comunitario y fortalecimiento
institucional en el menor tiempo posible y se está planificando de esa forma, el
ejecutor ha señalado que dentro de los contratos de estudios y construcción de las
obras, de acuerdo con las normas vigentes, se incluyen programas de comunicación y
participación ciudadana, además de la preparación de manuales de operación y
mantenimiento de los sistemas. Estas acciones, aunque limitadas, han permitido
avanzar con la fase constructiva y evitar mayores demoras en la ejecución del
programa.
Bajo este componente también se incluyó la contratación de una consultoría de apoyo
al programa para actualizar las normas de diseño establecidas a nivel nacional,
buscando aplicar los mejores criterios de la ingeniería y evitar posibles sobredimensionamientos de los distintos componentes de los sistemas de agua potable y
saneamiento. SENAGUA ha preparado un plan de fortalecimiento institucional
general que inicialmente demandaba una inversión muy significativa pero que fue
revisado y priorizado alcanzando un monto de US$3,45 millones. Este plan incluye: i)
diversas acciones de capacitación en formulación de proyectos, sistematización y
levantamiento de información, priorización de proyectos, etc., ii) consultorías para
actualizar las normas de diseño y formular un sistema integral de información, entre
otras, y iii) adquisición de equipos para diferentes labores. Se anticipa que la
consultoría para actualizar las normas de diseño y algunas tareas adicionales de
fortalecimiento del Ente Rector serán financiadas con recursos externos y
complementarios al programa.
3.3. Progreso alcanzado según Matriz de Resultados del Programa
Como se señaló en las secciones anteriores, el programa se encuentra en su quinto
año de ejecución y su avance físico y financiero refleja los atrasos sufridos en los
primeros años de ejecución. Esta situación se ha traducido en demoras en el logro de
las metas anuales previstas inicialmente y establecidas en la Matriz de Resultados. El
ejecutor y co-ejecutor se encuentran haciendo esfuerzos por dar cumplimiento a los
indicadores finales en el tiempo de ejecución restante. Sin embargo, es evidente que
el programa no alcanzará a cumplir con las metas fijadas para el final del período de
ejecución en algunos de los productos inicialmente previstos, tales como el número
de sistemas construidos, el número de organizaciones comunitarias capacitas, los
miembros (incluyendo mujeres) de las comunidades rurales beneficiados con
educación sanitaria y ambiental, el porcentaje de los sistemas construidos que
benefician a comunidades indígenas y afro-descendientes, etc. (ver Secciones 3.2.2 y
3.2.3). La razón principal de esta limitante proviene de las características de los
proyectos efectivamente financiados en comparación con los estimativos o
extrapolaciones realizadas por el Equipo de Proyecto en el año 2010 con base en una
muestra de proyectos que resultó no siendo representativa de las obras financiadas.
Esta evaluación considera que este desacuerdo entre lo esperado y lo logrado no es
30
inusual en proyectos de “obras múltiples” con un amplio universo de proyectos
potenciales. Sin embargo se recomienda que durante la evaluación final se analicen
estas disparidades y se justifiquen satisfactoriamente las diferencias resultantes,
considerando los costos unitarios de los diversos tipos de proyecto, el escalamiento en
los costos de la construcción y el tamaño de las localidades financiadas.
Es evidente también que el programa no alcanzará a cumplir con algunos de los
resultados inicialmente previstos, que resultaron optimistas, tales como la población y
el número de viviendas beneficiadas, el número de comunidades atendidas y
fortalecidas, el número de comunidades con ingresos tarifarios adecuados, los
miembros de las organizaciones comunitarias capacitados, etc. Sin embargo, el
indicador de mayor relevancia, en opinión de esta evaluación, es la población
beneficiada que según lo discutido en la sección 3.2.2 llegaría a 156.000 habitantes,
cifra que constituye apenas el 52% de la población estimada en el objetivo del
programa.
El ejecutor y co-ejecutor del programa han efectuando una revisión detallada del
Progress Monitoring Report (PMR) del programa con el fin de corregir los valores
erróneos reportados en los años anteriores (2012-2014) que por razones de
interpretación del significado de los indicadores quedaron equivocadamente
consignados. Utilizando los datos presentados por la firma auditora contratada para
revisar los gastos desde el principio del programa hasta diciembre de 2014, los
ejecutores presentaron una versión del PMR (ver Anexo 4), que refleja:
i.
ii.
iii.
Los verdaderos gastos efectuados en los contratos ejecutados.
Los avances reales en los productos, determinados con base en los pagos
efectuados contra obras finalizadas.
Las correcciones de mayor importancia y las sugerencias para ratificar los
avances en los resultados del programa.
Esta evaluación concuerda con las modificaciones introducidas en el PMR y tan solo
recomienda que las diferencias en las metas finales de los diversos indicadores con la
matriz de resultados original del programa queden comentadas en la sección de
cambios del PMR. Por tanto, esta evaluación considera que deben poderse ajustar los
valores reportados en el pasado, ya que no reflejaban los verdaderos valores
ejecutados.
3.4. Evaluación de los mecanismos de ejecución y monitoreo establecidos
3.4.1. Mecanismos de coordinación interinstitucional
El programa ha sufrido de los retos de coordinación resultantes de contar con dos
ejecutores del nivel central (un ejecutor y un co-ejecutor) y múltiples subejecutores
del nivel municipal. A esta complejidad institucional se deben añadir también las
interacciones normales, pero no por ello menos impactantes, con entidades del sector
público como SENPLADES y el MEF en asuntos tales como la determinación del
espacio presupuestario de SENAGUA, el aseguramiento del presupuesto de los años
31
siguientes y la determinación de la responsabilidad, entre el ejecutor y el co-ejecutor,
de la presentación y tramitación de las solicitudes de presupuesto correspondientes.
Por otra parte, el programa también debió acoplarse a la interaccion de dos entidades
o fuentes internacionales de finaciamiento, el BID y FECASALC, que aunque
bastante identificadas en sus objetivos de luchar contra la pobreza y fomentar el
desarrollo económico y social (ver Sección 3.1.1), tienen procedimientos, formas de
seguimiento y necesidades de información diferentes. Esta evaluación considera que
las dificultades inciales que pudieron existir en la coordinación de estas dos agencias,
causadas en parte por las demoras del programa, han sido superadas.
La misión de SENAGUA es ejercer la rectoría sectorial para garantizar el acceso
justo y equitativo al agua, en calidad y cantidad, a través de políticas, estrategias y
planes que permitan una gestión integrada de los recursos hídricos. La Subsecretaría
General de SENAGUA está dividida en cuatro subsecretarías: Recursos hídricos,
Agua Potable y Saneamiento, Riego y Drenaje, y Subsecretaría Social y de
Articulación del Recurso Hídrico. La Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento
está compuesta por las Direcciones de Política de Servicios de Agua Potable y
Saneamiento y de Fortalecimiento a la Descentralización de los Servicios de Agua
Potable y Saneamiento. SENAGUA cuenta a su vez con diez oficinas, conocidas
como Demarcaciones Hidrográficas, que actúan con los mismos objetivos al nivel
regional o local.
SENAGUA ejecuta en la actualidad seis proyectos emblemáticos, o
“megaproyectos”, que contribuyen al desarrollo de la matriz productiva en las áreas
de riego y control de inundaciones. La entidad se encuentra además realizando
estudios para otros once megaproyectos que absorben buena parte su capacidad.
SENAGUA también ejecuta el Programa Agua y Saneamiento (PAS) para
incrementar la cobertura y mejorar las condiciones de los servicios en comunidades
rurales, parroquias y pequeños municipios, mediante el cual se espera beneficiar a
34.000 habitantes. Este programa cuenta con el apoyo de AECID y del fondo de
cooperación FCAS. Todos estos programas de una u otra forma compiten por los
limitados recursos humanos y materiales de SENAGUA.
El Gobierno Nacional ha fortalecido la participación del Banco del Estado en la
reducción de los problemas de agua potable y saneamiento básico en el país,
asignándole mayores recursos a fin de que sea la institución encargada de la gestión
financiera de la mayor parte de los proyectos de agua potable, alcantarillado sanitario
y plantas depuradoras de aguas servidas, acorde con el objetivo 3.10 del Plan
Nacional de Desarrollo Buen Vivir (2013-2017) que establece que se debe garantizar
el acceso universal, permanente, sostenible y con calidad a agua segura y a servicios
básicos de saneamiento, con pertinencia territorial, ambiental, social y cultural.
Al nivel local, tanto la constitución de la República del Ecuador (Art. 264) como el
Código de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (Art. 55)
establecen las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados
32
(GAD) municipales para prestar los servicios de agua potable, alcantarillado,
depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental, ya sea
directamente o a través de empresas públicas especializadas. Ante los contratiempos
encontrados por la falta de sincronización en la cadena pre-inversión>inversión>
fortalecimiento, los GADs más capacitados y financieramente más solventes son los
que acuden al financiamiento del programa, encontrando un interlocutor proactivo en
el BdE.
3.4.2. Procedimientos de adquisición de bienes y servicios
Según el ejecutor el programa ha experimentado algunas dificultades de aceptación
por parte de los GAD potencialmente interesados en el financiamiento debido a los
procedimientos de adquisición del BID, supuestamente más complejos. Esta
discusión en gran medida pierde su importancia hacia el futuro porque el programa
hace ahora parte de los proyectos piloto que utilizarán los sistemas nacionales del
Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP). El ejecutor ha expresado su
deseo de que esta solución sea más permanente, que en los procesos menores a US$3
millones se utilice plenamente la normativa nacional vigente y que se intensifiquen
los procesos de capacitación al ejecutor y a los GAD beneficiarios por parte del BID
y SERCOP.
Esta evaluación considera que el componente de pre-inversión hubiera podido haber
sido planificado desde un principio de una manera más descentralizada, mediante la
cual los GAD municipales se hicieran cargo de efectuar la contratación de los
estudios (con recursos no-reembolsables y con el apoyo de SENAGUA), de manera
semejante a como han sido responsables de contratar las obras. Este mecanismo
hubiera evitado la situación emergente en que los GAD con mayor capacidad de
financiar los estudios con sus propios recursos han tenido mayor acceso a los recursos
de inversión. Cabe señalar también que esta actividad municipal es plenamente
coherente con el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD), aprobado a finales de 2010, que en su artículo 55
establece la competencia exclusiva de los GAD municipales de prestar los servicios
públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades
de saneamiento ambiental.
3.4.3. Monitoreo de los aspectos ambientales y sociales
El licenciamiento ambiental de los proyectos por parte del MAE ha funcionado en
forma aceptable y por tanto no se considera como uno de los impedimentos al
funcionamiento normal del Programa.. La sencillez tecnológica y el tamaño reducido
de la mayor parte de los proyectos financiados sugiere que los problemas ambientales
durante la construcción de las obras son menores. Los aspectos sociales, por el
contrario, requieren más atención, lo cual ha sido más difícil de atender por el retraso
observado en los procesos de desarrollo comunitario y fortalecimiento municipal.
33
El aspecto ambiental más significativo probablemente sea el de la protección de los
cursos de agua receptores de las descargas de aguas residuales provenientes de los
nuevos sistemas de alcantarillado sanitario en su fase operativa. Según se ha podido
observar, los proyectos de alcantarillado sanitario normalmente incluyen plantas de
tratamiento. La preocupación que surge es por tanto con la operación y el
mantenimiento de estas instalaciones en el corto, mediano y largo plazo.
3.4.4. Reglamento Operativo del Programa
Esta evaluación tuvo la oportunidad de familiarizarse la versión actualizada del
Reglamento Operativo (RO) del programa. De su revisión surgen los siguientes
comentarios:
i.
Se recomienda incluir en el Capítulo 2 el objetivo inicial del Programa y la
estructura actualizada de los costos por categoría de inversión y por fuente de
financiamiento.
ii.
Se observó que los criterios de priorización establecidos en el RO no han sido
de la utilidad anticipada, posiblemente debido a que los estudios de preinversión y los diseños finales de los proyectos se terminaron realizando con
financiamientos externos al programa. Esta circunstancia, como se mencionó
anteriormente pudo haber favorecido a los GADs más recursivos y/o con
mayor capacidad de financiar la preparación de sus proyectos31. Por tanto, el
programa ha evolucionado en la práctica hacia un esquema de selección de
proyectos principalmente orientado a satisfacer la “demanda municipal
existente”. Este esquema no es incongruente con el RO (véase sección 4.1.1
del RO sobre focalización de proyectos) pero se diferencia del planteamiento
inicial que visualizaba un programa orientado hacia pequeñas comunidades
rurales (de 1.430 habitantes en promedio)32.
iii.
Se observa también que la priorización de los proyectos en cinco niveles
(véase sección 4.1.3 del RO sobre selección de proyectos) ubica a los sistemas
de alcantarillado en la cuarta prioridad y los clasifica como “soluciones de
saneamiento en comunidades que cuentan con servicio aceptable de agua”.
Es una tanto discordante que este tipo de obras hayan absorbido al mayor
parte de los recursos del Programa hasta el momento.
iv.
Se recomienda consolidar el esquema de coordinación interinstitucional
propuesto en el RO y si es posible incrementar la coordinación BdE SENAGUA, principalmente a través del Comité de Coordinación Técnica,
con el fin de avanzar eficazmente con las tareas pendientes del programa en el
limitado tiempo disponible.
31
Este argumento quizás no ha sido tan aplicable al caso de proyectos UBS por ser sistemas más sencillos
y claramente orientados a comunidades muy necesitadas.
32
Número resultante de dividir 300.000 habitantes por 210 comunidades, según el objetivo del programa.
34
3.5. Matriz de riesgos del Programa
Esta evaluación tuvo la oportunidad de revisar la Matriz de Evaluación de Riesgos del
programa, la cual está constituida por siete riesgos relacionados con gobernabilidad,
gestión pública, desarrollo del programa y aspectos fiduciarios. Con base en esta
revisión se formulan las siguientes recomendaciones:
i.
Remover, o reducir la probabilidad, de los riesgos establecidos como “no
contar con una cartera de proyectos para colocar los fondos del PIRSA” y
“cambio en las políticas gubernamentales en la aplicación de los subsidios
para la pre-inversión y ejecución” por ser temas sobre los cuales se ha
avanzado y se han tomado medidas remediales.
ii.
Considerar la inclusión de un riesgo relacionado con la sostenibilidad de los
sistemas de agua potable y saneamiento construidos ante las demoras
ocurridas en la contratación de las actividades de desarrollo comunitario y
fortalecimiento institucional.
3.6. Evaluación del desarrollo del Programa y actividades realizadas
Es evidente que el Programa PIRSA ha sufrido significativos retrasos en su ejecución
desde el momento en que fue aprobado, especialmente en los componentes1 y 3.
Después de transcurridos más de cuatro años desde que el contrato de préstamo ha
estado vigente, el porcentaje de recursos de préstamo y donación desembolsado por el
BID llega a solo 34%. En gran medida este retraso se ha debido a las debilidades
institucionales del ente rector y a la reasignación de responsabilidades y funciones en
MIDUVI en 2013 que determinaron que SENAGUA asumiría las funciones de coejecutor del Programa PIRSA. Cabe resaltar sin embargo, que hasta la fecha de esta
evaluación el programa ha comprometido cerca del 70% de los recursos de donación
de FECASALC y del préstamo BID combinados, y que la nueva canasta de proyectos
permitiría comprometer el 100% de los recursos mencionados.
Los mayores desafíos remanentes, en opinión de esta evaluación, se centran en la
oportuna y adecuada tarea de fortalecer las funciones administrativas, financieras,
operativas y de mantenimiento rutinario de las entidades (GADs, empresas
municipales o JAAPS) a cargo de la fase operativa del servicio.
4. RECOMENDACIONES
4.1. Áreas que requieren atención especial
35
i.
Fortalecimiento y consolidación del equipo de SENAGUA. Se recomienda
preparar una estrategia para la implementación del sub-componente de
fortalecimiento municipal y comunitario que tenga como objetivo fortalecer
y/o capacitar los gobiernos municipales y/o comunidades participantes
considerando que hasta el momento se han financiado 62 sistemas de agua
potable y saneamiento y que se plantea financiar otros 38 proyectos de la
nueva canasta. La estrategia debería traducirse en un plan de acción que
identifique claramente la secuencia de actividades previstas, las necesidades
de recursos humanos propios o de consultoría (personas-mes)33, los tiempos o
plazos disponibles o requeridos por actividad, los presupuestos necesarios, etc.
ii.
Viabilidad técnica a los proyectos. Se recomienda fortalecer la función de
SENAGUA de otorgar viabilidad técnica a los proyectos preparados por los
GAD con el fin de que los proyectos a ser financiados constituyan la mejor
solución al problema y estén suficientemente optimizados. En el caso de los
proyectos más complejos se recomienda acompañar esta revisión con visitas al
terreno que permitan apreciar la magnitud del problema a resolver y lo
acertado de las soluciones planteadas. Adicionalmente, se recomienda que en
los proyectos que se presenten para la revisión de su viabilidad técnica se
analice con detenimiento la posibilidad de introducir etapas en la construcción
la infraestructura del proyecto y en la instalación de los equipos
complementarios.
iii.
Sub-componente de fortalecimiento municipal y comunitario. Se
recomienda dirigir esta actividad principalmente hacia el fortalecimiento de
las municipalidades y de las pocas JAAPs involucradas, pues la participación
de estas últimas aparentemente ha sido menor dentro del programa. La guía
preparada por SENAGUA y los TdR utilizados para contratar las tareas de
DESCOM deben enfatizar también esta labor de fortalecimiento de los
municipios como entes administradores de los sistemas construidos34.
4.2. Posibles cambios a la Matriz de Resultados
i.
Con respecto a la revisión en curso del Progress Monitoring Report (PMR)
del programa, se recomienda que las diferencias en las metas finales de los
diversos indicadores con la matriz de resultados original del programa
queden comentadas en la sección de cambios en la matriz del PMR.
ii.
Se recomienda actualizar en la medida de lo posible la línea de base de los
indicadores más críticos con base en los resultados del Censo de 2010, pues
la línea de base original utilizó el censo de 2001 y algunas estimaciones de
2007.
33
SENAGUA ha manifestado la necesidad de un profesional con experiencia en adquisiciones.
SENAGUA ha informado que en los nuevos TdR ya se ha tomado en cuenta esta recomendación y se ha
incluido un profesional en ingeniería sanitaria y/o hidráulica-ambiental en el equipo DESCOM.
34
36
4.3. Posibles modificaciones a la Guía de Desarrollo Comunitario
i.
Con respecto a la fase de pre-inversión (línea de acción A) se recomienda que
ésta tenga una relación de coordinación estrecha con la preparación de los
estudios técnicos y diseños de ingeniería.
ii.
Se recomienda que el equipo multidisciplinario esté suficientemente calificado
para cumplir el objetivo de desarrollar la capacidad técnica y de gestión de la
JAAP y/o GAD, específicamente en: (a) temas relacionados con la operación
y el mantenimiento de sistemas de agua potable, alcantarillado y tratamiento,
y (b) aspectos contables y financieros que puedan incidir en el mantenimiento
y la sostenibilidad de los servicios.
iii.
Se recomienda hacer más explícita la tarea de capacitar y fortalecer a los GAD
y a las empresas municipales responsables de la administración de los
sistemas.
4.4. Otras recomendaciones
i.
A pesar de las necesidades de drenaje pluvial que puedan ser identificadas
por parte de las municipalidades participantes, se recomienda que el
financiamiento de proyectos de este tipo solo se autorice cuando exista una
justificación excepcional y una estrecha relación con los proyectos de
saneamiento.
ii.
Se recomienda requerir informes anuales de operación, administración y
mantenimiento a los sistemas ya terminados, durante un período de tiempo
razonable, según las funciones adscritas a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD) 35 y el indicador de resultados de la Matriz del
Programa. Este informe podría ser también utilizado para verificar el
cumplimiento de los siguientes indicadores: (a) número de comunidades
cuyos ingresos por tarifa cubren los costos de operación, (b) número de
JAAPs que cuentan con mujeres como miembros, y (c) porcentaje de
sistemas construidos en comunidades consideradas indígenas o afrodescendientes.
iii.
Se recomienda que durante la evaluación final se analicen las disparidades
encontradas en los principales indicadores de productos y resultados. Se
recomienda considerar las diferencias en costos unitarios para los diversos
35
BdE, SENAGUA. Reglamento Operativo del Programa. Programa de Infraestructura Rural de
Saneamiento y Agua (PIRSA), página 10. Marzo 2015.
37
tipos de proyecto, el escalamiento en los costos de la construcción en
Ecuador debido a la alta inversión pública, el tamaño de las localidades
financiadas, entre otros.
iv.
Considerando la apreciable rotación del personal profesional en los entes
ejecutores y la participación activa de más de 30 GAD municipales, se
recomienda realizar talleres periódicos, similares al los de arranque de un
proyecto, con la participación de AECID y el BID, que permitan a nuevos
funcionarios familiarizarse con los objetivos del programa, los
procedimientos aprobados y los instrumentos de monitoreo y control de los
productos y resultados esperados.
5. CONCLUSIONES
5.1. Pertinencia del Programa
Esta evaluación considera que el programa en su planteamiento original respondía a
necesidades claramente identificadas como prioritarias y buscaba además reducir la
brecha urbano-rural en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento.
Esta brecha sigue siendo significativa, por lo cual un programa de esta naturaleza
continúa siendo un instrumento potencialmente beneficioso para mitigar estas
diferencias. El programa buscaba también lograr un balance entre la financiación de
proyectos rurales localizados en municipalidades ágiles y proactivas y la financiación
de proyectos de comunidades también necesitadas pero ubicadas en municipios con
limitada capacidad de endeudamiento y con escasos recursos para preparar proyectos.
En opinión de esta evaluación, la consecución de este segundo propósito ha sido
menos exitosa debido a las dificultades encontradas con el componente de preinversión inicialmente propuesto.
Esta evaluación considera también que los proyectos terminados y en construcción,
responden a necesidades reales y sentidas de la población, incluyen tecnologías
apropiadas y en general son altamente apreciados por los beneficiarios. Sin embargo,
con base en las observaciones realizadas durante las visitas de campo, esta evaluación
considera que los proyectos podrían beneficiarse de un proceso de optimización
técnica más riguroso y de una ejecución más oportuna de las actividades de desarrollo
comunitario y de fortalecimiento de las organizaciones vecinales o municipales que
quedarán a cargo de la administración futura.
5.2. Avances del Programa
Es evidente que el Programa PIRSA sufrió significativos retrasos en su ejecución
desde el momento en que fue aprobado, especialmente en los componentes de preinversión y fortalecimiento institucional y comunitario. Después de transcurridos más
de cuatro años desde que el contrato de préstamo ha estado vigente, el porcentaje de
recursos de préstamo y donación desembolsado por el BID llega a solo 34%. En gran
medida este retraso se ha debido a las debilidades institucionales del ente rector y co38
ejecutor de programa y a la reasignación en 2013 de las responsabilidades y funciones
de MIDUVI a SENAGUA.
Debe resaltarse sin embargo, que a pesar de las serias dificultades y modificaciones
estructurales sufridas durante los primeros tres años, a la fecha de esta evaluación el
programa había logrado: (i) comprometer cerca del 70% de los recursos de donación
y préstamo (FECASALC y BID combinados) y (ii) desarrollar una nueva canasta de
proyectos que permitiría comprometer el 100% de los recursos remanentes. El mayor
desafío que se percibe hacia el futuro será ejecutar los recursos remanentes en el año
y medio restante.
En adición a lo anterior, esta evaluación estima que existirá una diferencia
significativa entre las metas inicialmente propuestas en la Matriz de Resultados del
programa y los logros anticipados hasta el final del periodo de ejecución del
programa con respecto a:
i.
El número de sistemas de agua potable y saneamiento construidos que en
lugar de 210 sistemas serán alrededor de 100.
ii.
El número de viviendas beneficiadas que de 50.000 se reducirá a 31.200
viviendas.
iii.
La población total beneficiada que de 300.000 habitantes se reduciría a
aproximadamente 156.000 habitantes.
La principal razón de estas diferencias es la poca representatividad de la muestra
original de proyectos con respecto a los proyectos hasta ahora financiados y los
incrementos observados en los costos de construcción de las obras contratadas. De
dicha muestra se extrapolaron los indicadores que consecuentemente no resultaron
acertados.
5.3. Lecciones aprendidas
Esta evaluación considera que el componente de pre-inversión hubiera podido haber
sido planificado desde un principio de una manera más descentralizada, haciendo a
los GAD municipales responsables directos de efectuar la contratación de los estudios
con recursos no-reembolsables (y el apoyo de SENAGUA a través de las
Demarcaciones), de una manera semejante a como han sido responsables de contratar
las obras. Este mecanismo hubiera mitigado la fuerte interdependencia entre
SENAGUA y BdE a nivel central que obligaba a una ejecución muy sincronizada de
las fases de pre-inversión, inversión y post-construcción de cada uno de los proyectos.
39
Anexo 1. VISITAS DE CAMPO A PROYECTOS DEL PROGRAMA
Cantón Pujilí (Provincia Cotopaxi)
Fecha:
14 de mayo de 2015
Participantes:
Edgar Heredia (BdE)
Rafael Maldonado (SENAGUA)
Ana Lucía Paucar (SENAGUA)
Sandra Parra (BdE local)
William Saetama (BID/Consultor)
Personas entrevistadas:
Jaime Cajas (Director de Obras Públicas)
Rafael Sevilla (Contratista a cargo del Sector 1).
Proyectos financiados:
Construcción de 3.617 Unidades Básicas Sanitarias
(UBS) en 78 comunidades rurales de las parroquias
Matriz de Pujilí, La Victoria, Pilaló, y El Tingo - la
Esperanza.
Financiamiento:
US$6,4 millones (66,6% no reembolsable BID)
Población beneficiada:
15.445 habitantes
Principales observaciones:
1. El trabajo se dividió en 5 sectores. El sector 1 incluyó 845 USB y fue objeto de
una discusión de los problemas encontrados por el contratista arriba señalado. Los
sectores 1 a 3 se encuentran terminados. Las licitaciones de los sectores 4 y 5 no
tuvieron éxito por falta de experiencia de los contratistas y se convocarán de
nuevo.
2. Se observó que los 5 sectores no parecían corresponder a una agrupación
geográfica lógica y que tuviera como propósito facilitar el desplazamiento de
materiales y la supervisión de los trabajos. El sector 1 incluyó 24 comunidades
muy dispersas, lo que dificultó la logística relacionada con la construcción de 845
pequeñas obras. Sin embargo, este aspecto no pudo ser plenamente verificado ya
que no se logró tener acceso a los estudios y diseños del proyecto.
3. El apoyo de la comunidad durante la construcción no siempre fue positivo debido
a la probable falta de comunicación con anterioridad a la construcción de las
UBS. El estudio técnico se realizó en 2011 y posiblemente no refleja los cambios
40
recientes en las viviendas de la zona. Este apoyo se considera crucial debido a que
el contratista debe llegar a un acuerdo con cada familia en cuanto a la ubicación
de la UBS con respecto a la vivienda.
4. No se realizó el trabajo previo de desarrollo comunitario (DESCOM), como
estaba previsto en las reglas del programa. Éste estaba a punto de comenzar, pero
ya una vez terminadas la mayoría de las obras contempladas.
5. Entre las 10 unidades visitadas se observaron diversas situaciones: i) unidades en
funcionamiento normal y de acuerdo a lo anticipado, ii) unidades que no habían
sido aún utilizadas a pesar de haber sido terminadas tres meses antes, iii) unidades
con problemas constructivos menores. De las conversaciones con los habitantes
beneficiados se puede concluir que las UBS son en general muy apreciadas.
Ejemplo #1 de una unidad básica de saneamiento (UBS)
41
Ejemplo #2 de una unidad básica de saneamiento (UBS)
Ejemplo #3 de una unidad básica de saneamiento (UBS)
42
Cantón Píllaro (Provincia Tungurahua)
Fecha:
15 de mayo de 2015
Participantes:
Edgar Heredia (BdE)
Rafael Maldonado (SENAGUA)
Ana Paucar (SENAGUA)
Davis Bravo (BdE local)
William Saetama (BID/Consultor)
Personas entrevistadas:
Patricio Sarabia (Alcalde)
Ing. Claris Vargas (Ingeniera del municipio)
Ing. López (obras públicas del municipio)
Alcantarillado sanitario para las comunidades de
Chinintahua (Parroquia San Andrés) y Santa
Teresita (Parroquia Matriz).
Proyectos visitados:
Financiamiento:
Chinintahua:
US$216.000 (72% no reembolsable FECASALC)
Santa Teresita:
US$143.000 (72% no reembolsable BID)
Población beneficiada:
1.315 habitantes (Chinintahua)
640 habitantes (Santa Teresita)
Principales observaciones:
1. El sistema de agua potable en Chinintahua es de alcance regional y es
administrado por una JAAP. Las obras de alcantarillado están terminadas y fueron
traspasadas a la JAAP. No fue posible reunirse con representantes de la JAAP, ni
ingresar al predio de la planta de tratamiento.
2. El sistema de alcantarillado de Santa Teresita está construido y será operado por
el municipio pero no ha sido entregado a éste por parte del contratista.
3. Los trabajos de desarrollo comunitario correspondientes al período de preinversión no se realizaron a tiempo, pero están a punto de comenzar. Durante la
visita fue posible conocer a dos integrantes de ese equipo.
4. El informe de Evaluación del BdE señala que los ingresos que recauda el
municipio por el servicio de alcantarillado no cubren los gastos de operación y
mantenimiento. También resalta que el GAD ha manifestado que no establecerá
“tributos” a las dos comunidades debido a su situación económica.
43
5. El alcalde manifestó su preocupación con la operación y el mantenimiento de
todas las plantas de tratamiento existentes en el municipio, alrededor de 13, que
en su opinión “cumplieron su vida útil”.
Planta de tratamiento de aguas residuales de Chinintagua
44
Cantón Antonio Ante (Provincia Imbabura)
Fecha:
11 de junio de 2015
Participantes:
Miriam Toro (SENAGUA)
Diana Dávila (BdE)
Personas entrevistadas:
Raúl Beltrán (Gerente, Empresa Pública de
Agua Potable y Alcantarillado)
Luis Enríquez (Director de Agua Potable
Alcantarillado EPAA)
Max Beseca (Contratista Constructor
Consorcio Atuntaqui)
Proyecto visitado:
Mejoramiento del Sistema de Agua Potable
para las parroquias de San Roque, Natabuela
y Chaltura.
Financiamiento:
US$2,9 millones (50% no reembolsable
FECASALC)
Población beneficiada:
19.224
Principales observaciones:
1. El proyecto se encuentra en su fase de terminación después de haber sufrido
tropiezos e interrupciones por conflictos con las comunidades cercanas al lugar de
la captación de la nueva fuente de agua, la quebrada Perafán, de la cual se espera
obtener un caudal firme de 50 l/s. El plazo anticipado para la construcción había
sido estimado en 8 meses y pero podría llegar a ser de 22 meses. El siguiente
calendario ilustra los momentos críticos y las demoras producidas:
a.
b.
c.
d.
e.
14 noviembre 2013
7 febrero 2014
11 julio 2014
14 mayo 2015
10 septiembre 2015
Comienza la construcción del proyecto
Se interrumpen las obras en Perafán
Se suspende la construcción de todo el proyecto
Se reinicia la construcción de las obras pendientes
Se espera finalizar la construcción
2. La empresa EPAA ha tratado de resolver el conflicto mediante negociaciones y
haciendo “ofrecimientos” a la comunidad opuesta a la utilización de la quebrada
Perafán. Los ofrecimientos incluyen obras públicas como mejoramiento de una
carretera, la construcción de caminos o senderos, etc. Al momento de esta visita
no era claro que la oposición al proyecto hubiera desaparecido completamente ya
que la ejecución de las obras ofrecidas a la comunidad se encuentra retrasada.
45
3. Es evidente que la realización de una labor de acercamiento con la comunidad
más rigurosa y organizada, en paralelo con los estudios y diseños del proyecto,
hubiera podido contribuir a mitigar el conflicto y a buscar oportunamente
soluciones aceptables a las partes. El trabajo de desarrollo comunitario
(DESCOM) previsto dentro del programa PIRSA no había sido realizado.
4. El proyecto cuenta con un período de diseño es de 25 años. Aunque este tema no
fue analizado en profundidad, ya que solo se tuvo acceso al resumen del proyecto
presentado en el Informe de Evaluación del BdE, es probable que se hubieran
podido considerar etapas en algunos de los componentes con el fin de reducir el
monto de la inversión inicial y evitar la construcción o instalación de equipos que
pueden quedar sobre-dimensionados o parcialmente ociosos durante los primeros
años del período. Esta apreciación es particularmente válida en la construcción de
las estaciones de bombeo y de la planta de tratamiento.
5. Con base en la visita a los lugares de las obras y a las instalaciones
complementarias del sistema de captación, tratamiento, almacenamiento y
distribución de agua potable al todo el Cantón, incluyendo la cabecera municipal,
es evidente la complejidad técnica 36 , el alto grado de interconexión entre
subsistemas y la interdependencia de unos con otros para lograr un
funcionamiento permanente y económico. Esta evaluación considera que EPAA
se podría beneficiar de un análisis técnico más integral de todo el sistema, con el
fin de optimizar su funcionamiento y tomar las medidas operativas que faciliten
su manejo y aseguren la calidad del servicio.
6. La Empresa Pública de Agua Potable y Alcantarillado (EPAA) fue creada hace 3
años y cuenta con una planta de personal de 23 empleados (solo 4 técnicos). Esta
empresa podría también beneficiarse de un fortalecimiento, principalmente en el
área financiera. En la visita se observó que las tarifas que se aplican a las
comunidades que se han ido incorporando a la empresa se negocian en forma ad
hoc y sin una base sólida de los costos reales del servicio.
7. En este proyecto no es claro cómo se ha abordado el criterio de “integralidad” de
los proyectos PIRSA, puesto que el sistema de alcantarillado no está siendo
incluido. Éste tan solo cubre 65% de la población beneficiada y descarga las
aguas recolectadas al río Ambi sin tratamiento alguno.
36
Por ejemplo, las fuentes subterráneas existentes presentan altos niveles de dureza (Fe y Mn) que
dificultan significativamente los procesos de potabilización de las mismas.
46
Nueva fuente de abastecimiento (quebrada Perafán)
Conducción del agua de la quebrada Perafán.
47
Nueva planta de tratamiento del agua para consumo
Planta existente de tratamiento de agua para consumo
48
Anexo 2 CRÉDITOS APROBADOS
(ver documento adjunto)
Anexo 3 CANASTA NUEVA DE PROYECTOS
(ver documento adjunto)
Anexo 4 PMR PIRSA (VERSIÓN 7-20-2015)
(ver documento adjunto)
49
Anexo5 DOCUMENTOS CONSULTADOS

Banco del Estado, Informes de Evaluación:
o GAD municipal de Olmedo. Sistemas agua potable y/o alcantarillado
sanitario. Septiembre 26, 2011
o Cantón Pucará. Sistema de agua potable. Agosto 23, 2012
o Cantón Naranjal. Sistema de alcantarillado sanitario. Septiembre 18, 2012
o Cantón Santa Elena. Sistema de alcantarillado sanitario. Noviembre 27,
2012
o Cantón municipal de Chilla. Sistemas agua potable o alcantarillado
sanitario. Diciembre 11, 2012
o Cantón Limón Indanza. Sistema de alcantarillado sanitario. Marzo 22,
2013
o Cantón Píllaro (Sta. Teresita). Alcantarillado sanitario. Julio 8, 2013
o Cantón Píllaro (Chinintahua). Alcantarillado sanitario. Julio 8, 2013
o Cantón Sígsig. Unidades básicas de saneamiento. Octubre 29, 2013
o Cantón Pangui. Sistemas de agua potable, alcantarillado sanitario y
pluvial. Octubre 17, 2014
o Cantón Puebloviejo. Sistemas de alcantarillado sanitario y pluvial.
Noviembre 13, 2014
o Cantón San Miguel de Urcuquí. Sistema de agua potable. Noviembre 22,
2014
o Cantón Lomas de Sargentillo. Etapa II sistema de alcantarillado sanitario.
Diciembre 5, 2014.
o Cantón Colimes. Etapa II Sistema de alcantarillado sanitario. 2014.

Banco del Estado/Secretaría de Agua: Informes semestrales PIRSA:
o Julio 1 a diciembre 31, 2013
o Diciembre 31, 2013 a junio 30, 2014
o Julio 1 a diciembre 31, 2014.

Banco del Estado/Secretaría de Agua. Reglamento Operativo del Programa
PIRSA. Marzo, 2015.

Condiciones particulares del contrato de consultoría entre el Banco del Estado y la
empresa KPMG del Ecuador, para la auditoría del programa PIRSA. 2014.

Banco del Estado, Secretaría de Agua. Programa de Infraestructura rural de
saneamiento y agua. 12 de febrero de 2015 (presentación en PowerPoint).

Banco del Estado. Informe de reunión financiera. Abril 1, 2015.

Banco del Estado, Secretaría de Agua. Informe Programa PIRSA. Mayo 29, 2015.

Banco del Estado, Secretaría de Agua. Informe de gestión PIRSA. 2015.
50

Banco del Estado. Tablas de autodeterminación étnica y responsable de la
prestación de servicio. 2015.

BID, Propuesta de préstamo y propuesta de financiamiento no reembolsable
PIRSA. 2010.

BID. Contrato de préstamo PIRSA República de Ecuador. Enero 10, 2011.

BID, Anexo único. Contrato parte III: El programa PIRSA, 2011.

BID. Análisis ambiental y social. Programa de agua y saneamiento para zonas
rurales y pequeñas comunidades. Junio 2010.

BID. Anexo adicional 4: Análisis de viabilidad técnica. 2010.

BID. Anexo Adicional 6: Ayuda memoria - Metodología de Cálculo de subsidios
– Promadec II 2010.

Progress Monitoring Reports (PMR):
o segundo periodo: enero a diciembre 2010
o primer periodo: enero a junio 2011
o segundo periodo: enero a diciembre 2011
o primer periodo: enero a junio 2012
o segundo periodo: enero a diciembre 2012
o primer periodo: enero a junio 2013
o segundo periodo: enero a diciembre 2013
o primer periodo: enero a junio 2014
o segundo periodo: enero a diciembre 2014

BID, Executive Financial Summary (EFS) as of May 14, 2015.

BID, Transactions History Report BdE, SENAGUA as of May 14 2015.

BID. Contrato modificatorio PIRSA República de Ecuador – BID. Octubre 8,
2013.

BID. Matriz de mitigación de riesgos. Diciembre 17, 2014.

BID. Control de desembolsos y aportes locales. Enero 10, 2011 a abril 30, 2015.

BID. Estado de pagos BID. Enero 10, 2011 a abril 30, 2015 .

BID, BdE, SENAGUA. Informes visita de campo:
o Píllaro (Tungurahua) y Pujulí (Cotopaxi) agosto 12 y 13, 2014
o Santa Clara y su comunidades rurales, febrero 25, 26 y 27, 2015
o Pangui (Tundayme), marzo 18 y 19, 2015
51

Estudios de Impacto Ambiental:
o CEGEA, GAD municipal del Cantón Píllaro- Chinintahua. Abril, 2012
o CEGEA, GAD municipal del Cantón Píllaro- Santa Teresita. Julio, 2012

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, AECID, Anexo 1-A,
Directrices básicas para la integración del marco conceptual de la AECID en los
programas y proyectos de agua y saneamiento.

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Real decreto 1460/2009
sobre organización y funcionamiento del Fondo de Cooperación para Agua y
Saneamiento, 29 de septiembre 2009.

Ministerio del Medio Ambiente. Aprobación Ambiental:
o GAD municipal del Cantón Pujili, noviembre 6, 2011
o GAD municipal del Cantón Píllaro, agosto 9, 2012
o GAD municipal del Cantón Santiago de Píllaro, septiembre 7, 2012.

SENAGUA. Definición de la Estrategia Nacional de Agua y Saneamiento
(ENAS). Fase II Diagnóstico de la Prestación de los Servicios y Cuantificación de
las Inversiones Realizadas en los Últimos 5 Años. Diego Fernández, et al. Estudio
auspiciado por BID, Banco Mundial-WSP y FECASALC. Mayo 2015.

SENAGUA. Aspectos legales e institucionales en la gestión de los servicios de
agua potable y saneamiento relacionados con el PIRSA. 2015.

SENAGUA. Guía de desarrollo comunitario para proyectos de agua y
saneamiento en comunidades rurales. 2015.

SEANGUA. Términos de Referencia (TDR) contratos de desarrollo comunitario
(DESCOM) para las provincias de Chimborazo y Tungurahua. 2015.

SENAGUA. Estatuto Orgánico de gestión organizacional por procesos de la
Secretaría del Agua. Febrero 2014.

SENAGUA. Plan de fortalecimiento. Noviembre 2014.

SENAGUA. PIRSA. Presentación de power point, mayo 13, 2015.

PEP-POA PIRSA actualizado. 3 de febrero, 2015.
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