dirección general de contratación administrativa

R.S.L. Nº 215-98
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. San José, a las diez horas con treinta
minutos del día treinta de julio de mil novecientos noventa y ocho.-----------------------------Recurso de objeción interpuesto por la empresa INVERSIONES AVERNO DE SAN
JOSÉ S.A., en contra del cartel de la LICITACIÓN PÚBLICA Nº22-98, promovida por
RADIOGRÁFICA COSTARRICENSE S.A., para la adquisición de equipos ATM.-------------
POR CUANTO:
I. La firma INVERSIONES AVERNO DE SAN JOSÉ S.A. interpuso en tiempo su recurso,
en el cual manifiesta, en resumen, lo siguiente: I) LEGITIMACIÓN PARA RECURRIR:
Afirma que como potencial oferente se encuentra legitimado para interponer el presente
recurso de objeción, de conformidad con el numeral 82 de la Ley de Contratación
Administrativa y que el cartel del concurso tiene una serie de inconsistencias y
contradicciones que violan los principios de eficiencia, igualdad y libre competencia. II)
CAPÍTULO IX SISTEMA DE EVALUACIÓN: Sobre el punto A) PRIMERA ETAPA. Señala
que la cláusula del cartel establece “La primera etapa consistirá en analizar y evaluar el
cumplimiento de los siguientes requerimientos esenciales establecidos en las Condiciones
Generales, Especiales y Técnicas. El no cumplimiento de alguno de los requerimientos
esenciales hará que la oferta sea descalificada y no será tomada en cuenta para efectos
comparativos”. Afirma que esta cláusula es oscura y concede excesiva discrecionalidad a
la Administración para descalificar por cualquier incumplimiento de todo el cartel, sea
condiciones generales, especiales y técnicas. Agrega que al establecerse “alguno” y no
dimensionarse ese concepto, no se garantiza que los criterios para descalificar una
propuesta serán los estrictamente establecidos en el artículo 49.3 del Reglamento
General de Contratación Administrativa. Solicita se redacte la cláusula conforme a
derecho. Sobre el punto A.1) (requerimientos técnicos esenciales obligatorios), considera
improcedente la inclusión de aspectos de cumplimiento obligatorio en el sistema de
valoración, porque si deben cumplirse que sentido tiene valorarlos. Afirma que este es el
criterio que ha sentado esta Contraloría en la resolución Nº84-98. Sobre el punto A.2
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señala que no es posible que se evalúen los requerimientos contractuales obligatorios,
pues no están especificados en el cartel. Señala que si el cartel dispone que la
Proveeduría los definirá, esto no se puede evaluar, pues produce una inseguridad jurídica
muy grande.
También agrega que no existe un verdadero sistema de evaluación de
mejoras, por lo que la mejora se vuelve obligatoria pues el sistema propuesto por la
Administración, en el fondo lo que pretende es tener por admitidas al concurso
únicamente las ofertas con mejoras. De seguido hace una serie de observaciones sobre
el cumplimiento de las “CONDICIONES TÉCNICAS GENERALES DE LOS EQUIPOS EN
EL PUNTO 3.4” a las que nos referiremos al analizar el fondo de este recurso,
principalmente por el problema que se presenta para resumir estos alegatos de la firma
recurrente por la mala redacción que tiene el escrito, lo cual dificulta su comprensión
(véase dicho escrito en el expediente de apelación).--------------------------------------------------II. Mediante auto de las 10:00 horas del día 17 de julio de 1998, este Despacho confirió
audiencia especial a la entidad licitante para que se refiriera con detalle a lo alegado por
la objetante y para que aportara una copia completa de las especificaciones del concurso.
III. La entidad licitante, RADIOGRÁFICA COSTARRICENSE S.A., respondió la audiencia
conferida, y expresó en resumen, lo siguiente: PUNTO UNO: CAPÍTULO IX SISTEMA DE
EVALUACIÓN (A-Sobre el punto a-) primera etapa. Alega que ha estructurado un
sistema de evaluación compuesto por tres etapas, en donde la primera de ellas tiene por
objeto la verificación del cumplimiento de todos aquellos puntos que se consideran
esenciales, con la intención de comprobar que lo ofertado se ajusta a lo solicitado por el
cartel. Afirma que lo relevante de esta etapa estriba en que el no cumplimiento de alguno
de los requisitos esenciales tiene como consecuencia la descalificación de la oferta.
Explica que la segunda etapa del sistema de evaluación consiste en calificar las
características técnicas adicionales del objeto del concurso. Señala que se han
identificado aquellos elementos que no siendo esenciales, resultan muy importantes para
lograr los objetivos propuestos por la Administración. La adquisición de una red ATM,
cuyo fin es prestar servicios de telecomunicaciones a los clientes del RACSA, hace
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necesario que la red tenga una serie de características, por lo que se ideó un sistema de
valoración para identificar cuáles ofertas obtienen un puntaje mayor al 80% para pasar a
la tercera etapa. Indica que la tercera etapa evalúa los precios, tiempos de entrega y el
mejor cumplimiento técnico, para determinar cual de las ofertas resulta ser la más
conveniente para la Administración. Afirma que no lleva razón la recurrente, pues no es
cierto que el sistema de valoración de ofertas otorgue excesiva discrecionalidad a la
Administración para descalificar la plica prácticamente por cualquier incumplimiento, pues
en la primera etapa están identificados todos y cada uno de los aspectos de esencial
cumplimiento para que las ofertas sean elegibles. Expresa que esta primera etapa
pretende que la oferta coincida plenamente con el objeto del concurso, para garantizar el
interés de la Administración, con fundamento en los principios de eficiencia, igualdad,
transparencia y libre concurrencia. PUNTO DOS: En cuanto a la objeción del recurrente,
en la que plantea que es improcedente incorporar aspectos de cumplimiento obligatorio
en el sistema de evaluación, afirma que los puntos indicados en el punto A1 del sistema
de evaluación no se les asigna ningún puntaje, pues son de cumplimiento obligatorio.
Señala que estos puntos son características imprescindibles de servicio, de confiabilidad y
de rendimiento que ha de proveer la nueva red ATM. Señala que los puntos indicados en
la segunda etapa para asignación de puntajes han sido elegidos de acuerdo al aporte en
brindar una red de mayores calidades en la prestación de servicios. Afirma que si el
oferente no cumple con los puntos de esta segunda etapa, no obtiene el puntaje asignado
para cada punto, y se le descalifica solo en el caso en que no alcance el mínimo de 80%
establecido . PUNTO TRES: En cuanto a la objeción de que los requerimientos
contractuales no están definidos, expresa que por error se omitió identificar cuáles son
esos elementos. Señala que estos elementos son los puntos 2.2, 5 y 14, y que en este
momento van a realizar la modificación y publicarla en La Gaceta. PUNTO CUATRO:
Sobre el cumplimiento de las condiciones técnicas generales de los equipos en el
punto 3.4. a) Circuitos de voz: En relación con las técnicas de compresión y supresión de
voz sobre ATM, afirma que el estándar solicitado en el punto o.1, pág. 18 del cartel, fue
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aprobado por ATM Forum en el año 1997. Aduce que para ella lo mejor es que la solución
se de con estándares, pues esto permite mayor compatibilidad con equipos de distintos
fabricantes que tengan los clientes a interconectar. Sin embargo, expresa, previó en el
punto o.10 del cartel del concurso lo siguiente: “RACSA se reserva el derecho de aceptar
otras soluciones de manejo de voz, debidamente justificadas, y que satisfagan los
requisitos planteados”. Agrega que se hará una adición al punto o.1 como sigue: “RACSA
aceptará otras soluciones que no estén estandarizadas siempre que cumplan con los
requisitos solicitados en este ítem o”. Alega que ATM Forum es una entidad sin fines de
lucro, y su objetivo es, entre otros, normalizar las características técnicas que debe tener
este tipo de tecnología. También se refiere a los párrafos 2 y 3 de este apartado III del
cartel, para reafirmar que como lo ha indicado en los puntos del cartel 3.4.a,. y en la
introducción de los puntos 3.5.1, 3.5.2 y 3.5.3 los diferentes nodos primarios, secundarios
y de acceso pueden estar compuestos por uno o varios equipos. Con esta condición los
oferentes pueden realizar la configuraciones que mejor consideren como solución a la red
ATM requerida. Añade que el punto o.8 se refiere a las capacidades que se han de poder
tener en cada nodo, dado que las configuraciones con que se han de equipar cada nodo a
nivel de interfaces se indica en los puntos 3.5.1, 3.5.2 y 3.5.3. b) Circuitos de video: Para
los puntos p1 y p2 se reitera lo expuesto en el punto anterior en cuanto a las posibilidad
de que los nodos pueden estar compuestos por uno o varios equipos. c) Protocolo frame
relay: En cuanto al protocolo frame relay, afirma que se debe tomar en cuenta que la
nueva red ATM debe interconectarse con la actual red RACSANET que maneja este
protocolo, y que está constituida por equipos Ascend-Cascade tal como se indica en el
punto 3.4.k. Aduce que la idea es que los cliente de frame relay actuales se puedan
interconectar con puertos frame relay UNI y NNI de la nueva red, y además hacer uso de
la facilidades de interoperabilidad con redes ATM de las especificaciones FR.5 y FR.8.
Señala que las especificaciones solicitad en el cartel son para asegurar las mayores
posibilidades de interconexión para los clientes, sin importar si dichos clientes tienen una
red privada frame relay o pueden operar en el protocolo ATM. Agrega que para asegurar
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estas funcionalidades los oferentes pueden configurar sus nodos con uno o varios
equipos como ha sido establecido en el cartel, de tal modo que lo que se tendrá en cada
sitio son equipos que permiten ofrecer una gama de diferentes servicios y no solamente
servicios ATM.---------------------------------------------------------------------------------------------------IV. POR CUANTO: Sobre el fondo del recurso: Hemos examinado los argumentos
expuestos por ambas partes y lo que nos queda claro es que en esta licitación la
Administración licitante ideó un sistema de evaluación compuesto por tres etapas. La
objeción que es planteada tiene relación, entre otras cosas, con la primera etapa, por lo
que haremos mención de seguido. A) En la primera etapa se analiza el cumplimiento de
aspectos esenciales ubicados a lo largo de todo el cartel (condiciones generales,
especiales y técnicas). Según puede observarse en la página 43 del pliego de
condiciones, propiamente en el punto A.1, se señalan todos los aspectos que la
Administración considera de cumplimiento obligatorio. La objetante había expresado que
el punto A) PRIMERA ETAPA:, que determina en qué consiste esta primera etapa, era
muy amplio, lo cual no podía permitirse pues se otorgaba excesiva discrecionalidad a la
Administración. También había argumentado que a los aspectos contemplados en el
punto A.1 no se les podía incorporar dentro del sistema de evaluación, pues al ser de
cumplimiento obligatorio no se les podía dar puntos. Consideramos que la firma
recurrente tiene una gran confusión de lo que la Administración ha pretendido hacer en
este caso, pues no ha relacionado la cláusula A), con el punto A.1). Además, con la
explicación dada por la Administración, de que estos aspectos no se van a puntuar, pues
son de cumplimiento obligatorio, el argumento de la firma recurrente carece de
fundamento, por lo que no vemos problema en que en esta primera etapa la
Administración determine el cumplimiento de los aspectos esenciales que ella ha
considerado para este concurso. En relación con esta primera etapa se encuentra el
punto A.2. en el que la Administración admitió que omitió indicar cuáles son los
requerimientos contractuales esenciales obligatorios, e indicó que iba a proceder a
modificar el cartel, para indicar que son los puntos: 2.2, 5 y 14. Así las cosas, en cuanto a
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este aspecto la recurrente llevaba razón en su dicho, por lo que cabe indicarlo de esa
forma. B) La firma objetante también señala que no sabe con qué criterio se incluyen
algunos aspectos técnicos esenciales en el sistema de evaluación, y se dejan otros por
fuera. Afirmó que no existe un verdadero sistema de valoración de ofertas pues no se
genera igualdad, al hacer que las mejoras se vuelvan obligatorias. La Administración ha
explicado que en la segunda etapa (que es a la que se refiere la objetante) ella ha
incorporado, para calificarlas, las características técnicas de los equipos que ella
considera esenciales para poder cumplir con el fin que persigue. Por lo tanto, ideó este
sistema, en el cual el oferente que obtenga 80% se considera habilitado para pasar a la
tercera etapa. Para esta Contraloría General la forma de proceder por parte de la
Administración tiene sustento, pues lo que se pretende asegurar es elegir al contratista
entre las ofertas que cumplan con las características que ella requiere, y no
necesariamente todas, pues deja un margen del 20% en el que pueden apartarse de lo
solicitado los potenciales oferentes. Por eso no compartimos lo expuesto por la objetante,
y mucho menos si observamos que alega que se generan desigualdades pero no
demuestra en qué forma, ni tampoco explica cuáles mejoras se vuelven obligatorias y en
ese sentido, en qué se ve perjudicada directamente. Por lo tanto se rechaza este
argumento de la firma objetante. C) La firma recurrente tituló una parte de su recurso así:
III.- SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES TÉCNICAS GENERALES DE
LOS EQUIPOS EN EL PUNTO 3.4. Aunque ya lo expresamos en el POR CUANTO
primero de esta resolución, debemos volver a señalarlo, y es que lo indicado por la firma
recurrente en toda esa parte tiene graves problemas de redacción y sintaxis gramatical
que han dificultado, tanto la transcripción, como la comprensión de lo que se desea
plantear. Hay allí párrafos completos en donde hacen falta preposiciones, también otros
en donde la idea no se concluye, y aunque lamentamos tener que decirlo, fue difícil
comprender lo que se quería expresar. Al responder la Administración la audiencia
especial y dar una explicación de lo que ella solicita en el pliego de condiciones y su
justificación, pudimos entender en mejor forma lo que pretendió plantear la objetante. Es
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así como hemos podido concluir que todos los puntos por ella planteados en ese título de
su escrito son aspectos que debió dirigir directamente a la Administración, pues son
simples aclaraciones, que en este momento se encuentran resueltas por parte de la
Administración. Así las cosas, en cuanto a este punto se refiere, se rechaza la objeción
interpuesta por ser improcedente.--------------------------------------------------------------------------SE RESUELVE: Con fundamento en lo expuesto y lo dispuesto por los artículos 81, 82 y
83 de la Ley de Contratación Administrativa; 1) DECLARAR PARCIALMENTE CON
LUGAR el recurso de objeción interpuesto por la empresa INVERSIONES AVERNO DE
SAN JOSÉ S.A., en contra del cartel de la LICITACIÓN PÚBLICA Nº22-98, promovida
por RADIOGRÁFICA COSTARRICENSE S.A., para la adquisición de equipos ATM. 2)
PREVENIR a la Administración licitante para que proceda conforme se compromete en su
escrito y como se ha resuelto en este fallo, en el sentido de modificar el punto A.2) del
Sistema de Evaluación. ---------------------------------------------------------------------------------------NOTIFIQUESE. -------------------------------------------------------------------------------------------------DIRECCIÓN GENERAL DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Lic. Manuel Martínez Sequeira
Subdirector General
Estudio y redacciön:
Lic. Marco De la O Castro
Abogado
MAD/Mra*