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Alo^òS.OO
INTEGRACION DE POBLACION Y DESARROLLO
EN LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO
DE LA REGION DE LA COMISION ECONOMICA Y SOCIAL
PARA ASIA Y EL PACIFICO (ESCAP):
PLANIFICACION, INVESTIGACION Y NECESIDADES
DE INVESTIGACION
Lin Lean Lim
Traducido
de
Population
and
Development; Frameworks for Research
and
Planning.
Asian
Population
Studies Series No. 82, Economic and
Social Commission for Asia and the
Pacific, Bangkok, Tailandia.
Traducción libre de Adriana Aguilera
DOCPAL
INTEGRACION DE POBLACION Y DESARROLLO
EN LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO
DE LA REGION DE LA COMISION ECONOMICA Y SOCIAL
PARA ASIA Y EL PACIFICO (ESCAP):
PLANIFICACION, INVESTIGACION Y NECESIDADES
DE INVESTIGACION
Lin Lean Lim
I.
ANTECEDENTES
1.
Las relaciones entre variables de población y procesos de
desarrollo sólo fueron objeto de la atención general en los años
setenta.
Antes de esa década los planes gubernamentales de
desarrollo rara vez mencionaban las variables de población.
Sin
embargo, durante el último decenio, diversos foros internacionales
han exigido una integración entre población y planificación del
desarrollo. El Plan de Acción de la Población Mundial, aprobado en
la Conferencia realizada en Bucarest, en 1984, recomendaba lo
siguiente:
"Es n ecesa rio que lo s programas y la s medidas sobre p o b la ció n se in teg ren
a p lan es y programas económ icos y s o c ia le s am plios y e s ta in te g r a c ió n debe
r e fle ja r s e en la s m etas, in strum entos y organ izacion es de p la n ific a c ió n a l
in te r io r de lo s p a íse s" .
[Naciones Un i d a s 1975:179]
Este llamado fue reiterado en la Declaración de Ciudad de
México sobre Población y Desarrollo [Naciones Unidas 1984]. En el
nivel regional, la Convocatoria del Asia y el Pacífico para Acción
sobre Población y Desarrollo [1982] subrayaba que "debe promoverse
y seguirse un enfoque integrado en lo que se refiere a población y
a los programas afines de desarrollo económico y social".
2.
La base de estas tres convocatorias es el reconocimiento de
que población y desarrollo están interrelacionados; las variables
demográficas influyen y son influidas por las variables del
desarrollo socioeconómico y las metas y políticas de población son
aspectos integrales del desarrollo social y económico orientado a
mejorar los niveles y la calidad de vida de la población de un
país.
3.
Uno de los propósitos de este documento es analizar hasta qué
punto se ha producido una integración efectiva de población y
planificación del desarrollo en los países menos desarrollados de
la región de la ESCAP, específicamente en Bangladesh, Nepal,
Filipinas y Tailandia.
Con base en esta revisión el documento
procede a identificar,
por una parte,
las implicaciones de
planificación e institucionales y las necesidades de investigación
e información para una integración más efectiva, por la otra.
4.
El artículo comienza aclarando la naturaleza de la integración
entre población y planificación del desarrollo. Parte de la razón
por la cual la "integración” al nivel de país no ha sido efectiva
es la falta de acuerdo o de comprensión sobre el significado del
término. Discutimos diversas formas de integración y sugerimos una
definición operativa que podría aplicarse al proceso global de la
planificación del desarrollo y de formulación de políticas y
programas.
En la sección siguiente justificamos la necesidad de
dar énfasis a la integración de población y planificación del
desarrollo en los países menos desarrollados.
En la sección IV
examinamos la experiencia de integración en Bangladesh, Nepal,
Tailandia y Filipinas. Dado que esta sección muestra que en estos
países tanto los aspectos institucionales como los metodológicos de
la integración no han sido globales, las dos últimas secciones
ofrecen
sugerencias
para
perfeccionar
la
maquinaria
de
planificación
del
desarrollo
y
los
enfoques
metodológicos
tendientes a lograr una integración más sustantiva.
5.
En el nivel institucional, el documento trata de identificar
algunos
de
los
elementos
claves
de
las
disposiciones
organizacionales que podrían promover la integración en el proceso
de planificación. Las sugerencias para los aspectos metodológicos
se refieren a la introducción de marcos de trabajo analíticos que
pueden crear conciencia, tanto en ejecutores como investigadores,
respecto a la compleja red de la dinámica que opera entre los
diversos componentes del cambio demogáfico y las variables
socioeconómicas. La posible aplicación de estos marcos de trabajo
analíticos
a
diversas perspectivas de planificación
y
las
implicaciones prácticas para la planificación y la formulación de
planes y políticas constituyen el foco de interés. Al identificar
los vacíos del conocimiento, los marcos de trabajo analíticos
podrían
ayudar
además
a
determinar
prioridades
para
la
investigación y los esfuerzos de recopilación de datos.
II.
P L A N I F I C A C I O N D E L D E S A R R O L L O , D I S P O S I C I O N E S DE I N T E G R A C I O N
E INSTITUCIONALES PARA INTEGRAR PLANIFICACION
Y DESARROLLO
A. Naturaleza de la planificación del desarrollo
6.
La integración debe visualizarse en el contexto de la
planificación del desarrollo.
Con el término "planificación del
desarrollo" nos referimos al contenido de los planes nacionales de
desarrollo económico a mediano y largo plazo y al proceso empleado
para
llegar
a
dicho
contenido,
es
decir
el
proceso
de
planificación.
El "proceso de planificación" abarca todas las
modalidades mediante las cuales se formulan, ejecutan y evalúan los
planes, políticas y programas de desarrollo regional y subregional.
El propósito básico de la planificación es introducir un cierto
grado de coordinación (y, por consiguiente, de control) en los
elementos que juegan roles importantes en el proceso de desarrollo.
7.
Los componentes principales del proceso de planificación que
utilizan criterios funcionales pueden identificarse en la siguiente
forma {Hong, 1981:4].
Objetivo global/determinación de políticas;
Investigación y
creación de alternativas de políticas;
Toma de decisiones respecto a políticas, tanto en el nivel de
políticas nacionales como en los niveles más técnicos,
operacionales y sectoriales;
Planificación, programación y asignación de recursos;
Desarrollo, ejecución y evaluación del programa.
En vista de que existen las oportunidades para integrar los
factores poblacionales en cada etapa del proceso de planificación,
los discutiremos brevemente más adelante.
8.
Las políticas y planes operacionales deben reflejar los
valores más generales y globales de la sociedad y sus orientaciones
hacia el desarrollo.
En el nivel más básico, el objetivo final de
la planificación del desarrollo es un mejoramiento de la calidad de
vida para toda la población.
Aunque hay una tendencia hacia el
énfasis en las metas socioeconómicas, en la actualidad se acepta
generalmente que la planificación debe incluir también los aspectos
demográficos del desarrollo.
Existe la preocupación de que los
objetivos del desarrollo deben especificarse con mayor claridad en
términos tanto de los resultados socioeconómicos como de los
demográficos, mirados desde una perspéctica de planificación
económica o desde una perspectiva de planificación de la población.
9.
Cabe observar que la fijación de metas nacionales es política,
política del tipo más fundamental. En las sociedades democráticas,
aunque obviamente quienes más determinan metas son los funcionarios
d e alto nivel, eleqidos o nombrados, la opinión no gubernamental incluyendo la influencia de los grupos de interés especial, de la
comunidad internacional y de las agencias donantes - también puede
influir en las directrices fundamentales de las metas nacionales.
10.
Una vez establecidas las metas y las amplias directrices
nacionales de largo plazo, el paso siguiente consiste en diseñar
políticas y programas para alcanzar estas metas y objetivos.
Al
elaborar políticas y programas no sólo deben calcularse y
proyectarse las necesidades y los recursos.
Es preciso formular
ciertos supuestos relacionados con el comportamiento en el mundo
real. Mientras más completos y precisos sean estos supuestos y más
estrechamente se aproximen a la situación del mundo real, más
efectiva será la elaboración del programa y la política.
Con
objetivos
socioeconómicos
y
demográficos
identificados,
es
importante tener un marco de trabajo conductual común para explorar
las interacciones de las variables socioeconómicas y demográficas.
En este aspecto la investigación y el acceso a los datos y su
utilización adquieren gran importancia.
11.
La toma de decisiones en cuanto a políticas tiene lugar
básicamente en dos niveles: el nivel nacional formal, que se
genera en un documento escrito - generalmente un plan quinquenal y el nivel más operacional, que incluye tópicos de carácter más
técnico, programático o de más corto plazo que el plan formal.
P a r a transformar las políticas en planes de acción o proporcionar
la base para su ejecución, se identifican los programas y se
asignan los recursos.
Se planifican programas y estrategias
específicos para cada sector de la economía, dependiendo de las
limitaciones de recursos y de la contribución que se espera de
ellos para alcanzar las metas socioeconómicas y demográficas. Dado
que los objetivos siempre exceden los recursos disponibles, una
función central de los planificadores en las economías de mercado
es decidir cómo se deben asignar los recursos dentro del sector
público e influir en cómo se asignan los recursos al interior del
sector privado. En estas decisiones de asignación de recursos los
impactos demográficos de los diversos programas de desarrollo
socioeconómico alternativos deben constituir uno de los criterios
de selección a partir de un abanico de opciones de políticas y
programas.
12.
Las políticas adquieren significado cuando se ejecutan en
forma de programas o proyectos que pueden hacer avanzar al país
hacia sus metas básicas.
Su puesta en práctica es tarea de los
burócratas sectoriales o regionales.
Después de la ejecución, el
paso final es la evaluación.
sólo a través de la evaluación es
posible determinar el grado de impacto que ha tenido una
determinada política. Normalmente la información obtenida mediante
l a evaluación
l a s políticas
B.
se retroalimenta al sistema para ayudar a simplificar
y adaptarlas a la realidad local.
Naturaleza de la integración
13.
Dada la complejidad de la planificación del desarrollo,
inevitablemente los factores demográficos ingresan en algún punto
al proceso de planificación, ya sea explícita o implícitamente.
Pero para que se produzca una "integración total" debe existir la
consideración explícita, sustantiva, de los intereses de población
en la planificación del desarrollo, de manera que haya coherencia,
de preferencia efectos de refuerzo mutuo, en los objetivos y medios
de
acción
de
las
políticas,
tanto
socioeconómicas
como
demográficas.
Como ha expresado el UNFPA [1983:1]:
"La i n t e g r a c i ó n implica c o n s i d e r a r s i s t e m á t i c a m e n t e y tener en c u e n t a en
forma e x p l í c i t a los factores d e m o g r á f i c o s en el p r o c e s o de planificación,
po r c u a n t o ellos i n f l u y e n o s o n i n f l u i d o s de m a n e r a s i g n i f i c a t i v a p o r
otras v a r i a b l e s r e l a c i o n a d a s c o n los p l a n e s de desarrollo."
14.
Las formas de integración se pueden visualizar como alineadas
han
los
a l o largo de un continuo. Ello, porque a la integración se le
d a d o diferentes significados en los diversos contextos en
c u a l e s se ha usado.
15.
En un extremo del continuo estaría la "integración técnica",
en la cual el uso de los datos demográficos - al igual que en los
modelos multisectoriales u otros esquemas de planificación - es
esencialmente un asunto técnico y neutral para los contenidos y
orientaciones de toda política de población.
En su forma más
fundamental, dicha integración sólo implicaría tener en cuenta las
proyecciones de tamaño, la estructura por edad y sexo y
la
distribución espacial de
la población para
determinar
las
necesidades de alimentos, empleo, servicios educacionales y de
salud, vivienda y otras básicas.
Dentro de una perspectiva macro
de planificación del desarrollo de este tipo,
los factores
demográficos pueden considerarse "técnicamente" o "pasivamente"
integrados en la población cuando las proyecciones demográficas se
hacen independientemente del plan de desarrollo y el plan, a lo
m á s , está interesado en las consecuencias que tienen para el
desarrollo las tendencias de la población proyectadas.
Siguiendo a lo largo del continuo, tendríamos aspectos más
"sustantivos" de la integración.
Por ejemplo, en el nivel de
planificación de programas se han observado cuatro aspectos
diferentes de integración [Herrín 1985:3-4].
Tenemos el concepto
de "vinculación" de la integración, en el que las actividades de
planificación familiar se han agregado a los programas existentes
16.
de
el
salud, nutrición, educación o desarrollo rural.
Segundo, está
concepto que se refiere al uso de programas de desarrollo
establecidos - por ejemplo programas de extensión agrícola - para
llevar a cabo actividades de planificación familiar.
El tercer
tipo de integración es aquel que utiliza un proyecto de desarrollo
como punto de entrada para la difusión de información sobre
planificación familiar y para campañas de motivación destinadas a
aumentar el uso de los métodos de planificación familiar; esto se
ha denominado concepto de "punto de entrada" de la integración.
Por último, el concepto de "fusión", como su nombre lo indica, se
refiere a la fusión de una agencia especializada dedicada
únicamente a actividades de planificación familiar con una agencia
establecida de mayor tamaño, tal vez el ministerio de salud, que
normalmente realiza ese tipo de actividades como parte de una gama
más amplia de tareas. Es preciso realzar el punto de que en todas
esas formas de integración, el foco central de la planificación en
población se sitúa sólo en la planificación familiar.
17.
Pero en el otro extremo del continuo estarían los enfoques
amplios o holísticos, donde la preocupación radica en todos los
componentes del cambio y la estructura poblacional, se reconoce que
existen fuertes vínculos que vinculan la población con otros
aspectos del proceso de desarrollo y se endogenizan las variables
de población y desarrollo. Tanto en los niveles macro como en los
niveles micro, se visualiza la naturaleza del desarrollo como un
elemento que altera o es alterado por las tasas de fecundidad, de
mortalidad y de migración.
18 .
En
términos
operacionales,
la
integración
sustantiva
significaría que los planificadores y quienes formulan políticas
toman en cuenta no sólo las formas en que las políticas y programas
propuestos podrían dar cabida a una situación demográfica dada. Un
requisito sería la coordinación de todas las políticas que
modifican directa o indirectamente los componentes del cambio
poblacional sin tener en cuenta sus propósitos inmediatos, es decir
si están diseñadas con el objetivo de influir en o responder a las
tendencias de la población.
c.
Disposiciones
institucionales
planificación del desarrollo
para
integrar
población
y
19.
El Plan de Acción Mundial sobre Población de 1974 sugirió que
para asegurar la integración de la planificación demográfica en el
proceso de desarrollo debe "crearse una unidad que se ocupe de los
aspectos de población, la que será situada a un alto nivel de la
estructura administrativa nacional y que dicha unidad deberá contar
con personal calificado en las disciplinas pertinentes" [Naciones
Unidas 1965:179].
La Conferencia Internacional sobre Población,
realizada en Ciudad de México en 1984, destacó nuevamente la
importancia de institutionalizar la integración entre población y
planificación del desarrollo [Naciones Unidas 1984:38]. Otros
autores [entre ellos Horlacher 1981:205] observan que "aunque se
necesitan estrategias para abordar los problemas de datos, análisis
y síntesis, tal vez es más importante la necesidad de nuevas
estructuras organizacionales" y aún hay quienes
[Bilsborrow
1985:358] exigen "estructuras mas sólidas y más efectivas".
20.
También se ha observado que un factor vital que determina la
relación entre la simple existencia de la información demográfica
y su utilización para formular y ejecutar políticas es el conjunto
de
instituciones
a
las
cuales
se
les
ha
asignado
una
responsabilidad significativa en este campo [Heisel 1985:331],
Dichas instituciones buscarían, seleccionarían y actuarían guiadas
por las implicaciones de la información demográfica que tienen a su
disposición y, como principales usuarios de ella, ejercerían además
una enorme influencia sobre los tipos de información que se
recopilaría en el país.
21.
El Banco Mundial [1984:158] ha reconocido el rol de las
instituciones en la traducción del compromiso político a políticas
efectivas y ha destacado la importancia de institucionalizar dos
aspectos principales de la integración: (i) relacionar las metas
demográficas con las políticas y los recursos necesarios para
alcanzarlas; y (ii) coordinar y evaluar la puesta en práctica de la
política.
Tener en cuenta los beneficios demográficos de una
amplia
gama
de
políticas
sociales
en
educación,
salud,
planificación familiar, etc. y los elementos complementarios entre
esas políticas es, básicamente, una función de planificación que
debería ser responsabilidad de una unidad especializada. Para los
efectos de coordinación y evaluación, especialmente a medida que se
expande el ámbito de la integración, el Banco Mundial observa que
tal vez se necesiten nuevas disposiciones institucionales o mayores
esfuerzos conjuntos de parte de las diferentes organizaciones
existentes.
Aunque concuerda con que aún no hay claridad
en
cuanto a qué disposiciones institucionales funcionarían mejor el
Banco,
no obstante,
opinó que
"al parecer los compromisos
sostenidos de política no tienen mayor importancia para el
resultado de la estructura organizacional" [1984:159].
22.
Aún es necesario solucionar aspectos críticos respecto a las
disposiciones institucionales para la integración y hasta que ello
no se resuelva es posible que la maquinaria de apoyo no sea un
elemento conducente a la integración activa.
Se han identificado
algunos de los problemas claves en la institucionalización de la
integración entre población y planificación del desarrollo: (i) la
ubicación adecuada de una unidad de población al interior de la
estructura de la autoridad central de planificación; (ii) los
méritos
relativos
de
establecer
una
unidad
de
población
especializada
vis-a-vis
la
promoción
de
la
capacidad
de
planificación de los ministerios o secciones sectoriales de la
autoridad central de planificación; (iü) los vínculos que debe
mantener la unidad de población con otras unidades relacionadas con
la p l a n i f i c a c i ó n y y con unidades vinculadas a la i n v e s t i g a c i ón o
la r e c o p i l a c i ó n de datos; (iv) las funciones y el m a n d a t o de la
unidad; (v) la d o t a c i ó n de personal de la unidad; y (vi) los tipos
de asiste n c i a internacional que se s u m i n istrará a e stas unidades.
III.
JUSTIFI C A C I ON PARA LA I N T E G R A C I O N
23.
I m p l í c i t a en el énfasis de integrar p o b l a c i ó n y p l a n i f i c a c i ó n
del d e s a r r o l l o e ncontramos la expectativa de q u e d i c h a integración
es p o t e n c i a l m e n t e benefici o s a para un país.
24.
El U N F P A (1983:1) describe objetivos de i n t e g r a c i ó n que tienen
dos aspectos: (i) m e j orar la calidad general de la p l a n i f i c a c i ó n
del d e s a r r o l l o y (ii) promover una c onciencia e n t r e p l a n i f i c a d o r e s
y f o r m u l a d o r e s de políticas respecto a la n e c e s i d a d de adoptar
políticas de p o b l a c i ó n coherentes con los o b j e t i v o s del desarrollo.
Sin embargo, p o d e m o s explicar en forma m á s c l a r a los beneficios
poten c i a l e s d e la integración.
25.
La i n t e g r a c i ó n de los aspectos d e m o g r á f i c o s de b e e s t i m u l a r una
planificación
más
efectiva
y
realista.
Como
se
m e ncionó
anteriormente, la p l a n ific a c i ón se basa en cier t o s s u p u e s t o s sobre
la forma en que funciona el mundo y cómo las intervenciones
selectivas p u e d e n influir en el proceso.
Al t e n e r en cuenta las
relaciones
dinámicas,
estructuras y a c t i t u d i n a l e s
entre
las
variables de p o b l a c i ó n y las variables e c o n ó m i c a s y sociales,
quienes f o r m u l a n política s y los p l a n i f i c a d o re s p u e d e n entender
mejor qué c o n s t i t u y e el sistema y qué lo impulsa. Co m o lo plantean
brevemente B i r d s a l l y otros [1979:212], "el d i s e ñ o de p o l í t i c a s y
la interv e n c i ó n gubernamen t al requiere una c o m p r e n s i ó n t a n completa
de
un
sistema,
que
su
operación
i n v olucra
los
fenómenos
demográficos, económicos y sociales".
26.
La
consideración
de
la
interacción
de
los
fenómenos
demogr á f i c o s y socioeconóm ic o s debe conducir a u na m a y o r coherencia
en la f o r m u l a c i ó n de los planes de d e s a r r o l l o global.
La
integración h a r í a p o s ible que los formuladores de p o l í t i c a s y los
p l a n i f i c a d o re s elaboraran objetivos y m e t a s ampl i a s para los
planes, a la luz de la presunta situación d e m o g r á f i c a y de sus
cambios y q u e t e ngan un ámbito adicional p a r a r e c o n c i l i a r los
objetivos.
La
incorporación
de
las
variables
de
p o b lación
propo r c i o n a u n a tercera dimensión a la p l a n i f i c a c i ó n que hace
posible que los planifica d o re s consideren los o b j e t i v o s y fijen
metas, no sólo en lo que se refiere a lo e c o n ó m i c o y lo social,
sino
en
términos
demográficos y
con m a y o r
campo
para
la
reconciliación.
27.
Con la integración tamb i é n p o d r í a haber una m a y o r coherencia
en la planificación porqu e e s t i m u l a r í a intentos más serios para
reconciliar las consecuen c i as s o c i o e c o n ó m ic a s y d e m o g r á f i c a s de
corto y largo plazo de las p o l í t i c a s y programas específicos.
Ciertas consecuencias indirectas de las políticas s o c i o e c o n ó m ic a s
sólo pueden evolucionar en el largo plazo.
En el proc e s o de
p l a n ificación existe una d i s t i n c i ó n entre el perí o d o en que se
toman las decisiones y el p e r í o d o en que se perci b i r á n
sus
consecuencias.
Aunque las d e c i s i o n e s de asignación de recursos
generalmente se hacen y se p o n e n en práctica en un m a r c o
cronológico anual a través del p r e s u p u e s t o anual del gobierno, un
enfoque integrado de la p l a n i f i c a c i ó n puede ayudar a asegurar que
las actuales decisiones se t o m e n considerando d e b i d a m e n t e sus
resultados de más largo plazo.
28.
La integración de po b l a c i ó n y plani f i c a c i ón del d e s a r r o l l o
t a mbién debe contribuir a la a s i g n a c i ó n más e f i c iente de los
escasos recursos de una nación.
Las p e rsonas que f o rmulan
políticas y los pl a n i f icad o re s p u e d e n ser capaces de consid e r a r los
impactos en la p o b l ación de d i v e r s a s políticas de d e s a r r o l l o
alternativas como criterio para su selección, b a s á ndose en un a gama
de opciones de políticas y programas.
En el m u n d o real, las
variables socioeconómicas y d e m o g r á f i c a s están interrelacionadas;
el hecho de no considerar estas i n t eracciones en la p l a n i f i c a c i ó n
puede conducir a una asigna c i ó n erra d a de los recursos. Se sabe de
m uchos programas de desa r r o l l o fra c a s a n debido a inesperadas
consecuencias demográficas q ue p u e d e n alterar el logro de los
objetivos deseados. Estas c o n s e c u e n c i a s inesperadas r e p r e s e n t a n
costos o beneficios agregados que es preciso tener en cuenta cuando
se
juzgan
los
méritos
relativos
de
políticas
o programas
alternativos y se toman las d e c i s i o n e s para asignar recursos. Un
marco
de
trabajo
de
población-desarrollo
integrados
p o dría
facilitar la identificación de estas consecuencias de corto y largo
plazo indirectas o inesperadas.
Si vis u a l i z a m o s que el p r o p ó s i t o
básico de la plani f i c a c i ó n del desarr o l l o es la a s i g n a c i ó n
eficiente de los escasos r e c u r s o s de u n país,
e n tonces la
integración sería importante en la medi d a en que p r o m u e v e la
eficiencia en la asignación.
29.
A su vez la integración de po b l a c i ó n y p l a n i f i c a c i ó n del
desarrollo también puede facilitar la e s p e c i a lización de funciones
por parte de las diversas a g e n c i a s de d esarrollo y tamb i é n la
coordinación entre las agencias p a r a el d esarrollo en el d i s e ñ o y
la
puesta
en
práctica
de
programas.
Herrin
[1985:24-25]
proporciona ejemplos concretos para d e m ostrar cómo se e s t i m u l a r í a n
esa coordinación y esa e s p e c i a l i z a c i ó n med i a n t e un enfoque
integrado de la planificación.
Con un marco de trabajo de
población - d es a r r o l l o explícito, los efectos directos e indirectos
de los programas de una agencia se identificarían c laramente y se
justificarían en una prim e r a p a r t e del proc e s o de planificación.
Entonces se p o drían diseñ a r y r e d i s e ñ a r los p r o g r a m a s de otras
agencias para que tomaran en c u e n t a las e x t e r nalidades que s u rgen
10
de las a c t i v i d a d e s de una agencia determinada. Ello p e r m i t i r í a que
las agencias d e f i n i e r a n con mayor claridad su ámbito de a c t ividades
y se c o o r d i n a r a n en forma más efectiva con las demás.
IV.
A.
I N T E G R A C I O N E INSTITUCIONALIZACION DE P O B L A C I O N
Y P L A N I FICAC I ON DEL DESARROLLO EN LOS
PAISES DEL ESCAP
Integración de población y planificación del desarrollo en los
países de la ESCAP
30.
Para r e v i s a r la experiencia de integración de p o b l a c i ó n y
plani f i c a c i ón del desarrol l o en los países de m e n o r d e s a r r o l l o de
la r egión del ESCAP recurrimos a un análisis del c o n t e n i d o de los
planes de desarrollo, un examen de las po l í t i c a s y p r o g r a m a s de
población y al a n á lisis de las disposiciones i n s t i t u c i o n a l e s para
dicha integración.
31.
Al u s a r estas diferentes bases para una e v a l u a c i ó n se observa
que Bangladesh, Nepal, Tailandia y Filipinas han e s t a d o consc i en t e s
de la import a n c i a de integrar población y p l a n i f i c a c i ó n del
desarrollo y h a n m o s t r a d o un cierto compr o m i s o p o l í t i c o en este
aspecto.
En los cuatro países la perce p c i ó n del "problema de
población" es que en el presente la tasa de c r e c i m i e n t o d e m o g r á f i c o
es d e m a s i a d o alta y se identifica la p olítica a c t u a l como una
política de p l e n a intervención para reducir dicha ta s a (ver Cuadro
1) .
CUADRO 1 :
Tamaño y crecimiento de
percepción y políticas
Países o zonas de la ESCAP
la
población:
tasas,
32.
El I n f o r m e del Desarrollo Mundial (Banco Mundial, 1984:156),
en su r e s u m e n sobre la situación actual de la p o l í t i c a de po b l a c i ó n
en 26 p aíses en desarrollo, demostró que la m a y o r í a de las naciones
de la ESCAP c o n t a b a con (ver Cuadro 2):
(a)
Datos censales publicados y datos de otras encuestas
sobre fecundidad, mortalidad y uso de a n t i c onceptivos;
(b)
Una p o l í t i c a oficial para di s m i n u i r el creci m i e n t o
demográfico, expresada por funcionarios de al t o nivel y
en un p l a n nacional de d esarrollo q ue a v e c e s incluía
m e t a s demográfic a s específicas;
11
(C)
Una unidad de p l a n i f i c a c i ó n de población que integra
proyecciones
de m o g r á f i c a s
a
los
actuales
planes
económicos y tiene en cuenta los efectos de las p o l íticas
en los parámetros demográficos;
(d)
Un ente coordinador de alto nivel para d e t e r m i n a r la
política de población, supervisar su puesta en p ráctica
y
evaluar
los
resul t a d o s
de
las
po l í t i c a s
multisectoriales;
(e)
Apoyo
financiero
g u b e r n a m e n t al
a
privadas de p l a n i f i c a c i ó n familiar;
(f)
Servicios públic o s de p l a n i f i c a c i ó n familiar;
(g)
Cobertura de p l a n i f i c a c i ó n familiar, incluyendo sistemas
de distribución con base en la comunidad y/o t r a b a jadores
en terreno;
(h)
Uso activo de los m e d i o s de com u n i c a c i ó n para e n tregar
información
y
ed u c a c i ó n
d estinadas
a promover
la
plani f i c a c i ón familiar y no rmas sobre la familia pequeña;
(i)
Venta comercial de anticonceptivos, con subsidio público.
CUADRO 2 :
las
asociaciones
Indicadores de po l í t i c a s de p o b l a c i ó n para países
seleccionados con p o b l a c i o n e s de 15 mi l l o n e s o más
habitantes
33.
Se desprendería de lo a nterior y del Cuadro 2 que Bangladesh,
Nepal, T a i l andia y Filipinas p o s e e n los ingredientes para integrar
población y plani f i c a c i ón del desarrollo.
Pero, a u n q u e los
elementos están presentes, ello se ha hecho en forma fragmentada
y proporciona la apariencia v no la sustancia de la integración
[OIT, 1984 {1982:29], "el n ú m e r o de vín c u l o s m e n c i o n a d o s en los
planes de d esarrollo no debe t o m a r s e con un indicador c laro de la
importancia acordada a las r e l a c i o n e s población-desarrollo, pues
los planes difieren en su g r a d o de sofisticación, los a rgumentos
subyacentes en determinada s p o l í t i c a s no siempre se exp l i c a n en
forma clara en el documento del p l a n y el tamaño de la sección
destinada a los problemas de p o b l a c i ó n no refleja n e c e s a r i a m e nt e la
importancia que se otorga en la p ráctica a estos problemas".
34.
Como sucede en la m a y o r í a de los demás países de la r e g i ó n de
la ESCAP, la principal pr e o c u p a c i ó n en Bangladesh, Nepal, T a i l a n d i a
y Filipinas la han constit u i d o los altos niveles de f ecundidad y
las altas tasas de c r ecim i e n t o demográfico, que no se c o n s i d e r a n
como elementos conducentes al logro de objetivos más amplios del
desarrollo.
Estos cuatro p a íses m e n o s d e s a r r o l l a d os de la región
de la ESCAP han singulari z a do a la p o b l a c i ó n como un o b s táculo
12
crítico para el desarrollo [Stamper 1977:36].
Pero sus planes de
desarr o l l o no han aclarado bien las políticas,
fuera de los
programas de planificación familiar, que se e s p e r a r í a que ayuden a
alcanzar las metas de las tasas de c r e c i m i e n t o poblacional.
No
puede d e c i r s e que los planes disponibles han i d e n t i f i c a d o en forma
adecuada los impactos demográficos de las p o l í t i c a s de desarrollo
o las han apoyado, ni siquiera para el ca s o de los factores
demogr á f i c o s subyacentes en los problemas del desarrollo, tales
como el d e s a r r o l l o rural o la urbanización.
35.
El e n f o q u e central de la p l a n i f i c a c i ón d e m o g r á f i c a se ha
situado en las intervenciones de p olítica t e n d i e n t e s a modificar
los n i veles de fecundidad.
Los esfuerzos de i n t e r v e n c i o ne s de
p o l ítica h a n
ido más allá de las a c t i v i d a d e s
dir e c t a s de
p l a n i f i c a c i ó n familiar y han incluido no sólo p r o g r a m a s de
información,
educación y comunicación,
sino
que
además han
integrado algunos programas con c o m ponentes s o c i o e c o n ó m ic o s y
demográficos.
Pero la integración en el nivel de la e j e cución se
ha reali z a d o en términos de esfuerzos d i s p e r s o s y no en t érminos de
un intento sistem á t i c o que abarque todo el p r o c e s o de formulación.
36.
Sin embargo, estos esfuerzos dispersos de i n t e g r a c i ó n llevados
a cabo en el nivel de la ejecución son d i g n o s de mención.
Los
esfuerzos a c t ivos por integrar la p l a n i f i c a c i ó n familir a otros
programas de desarrollo se han hecho c o m ú n m e n t e a través de los
servicios de salud m a t e r n o i n f a n t i l .
El c o n c e p t o del trabajador
m u l t i p r o p ó s i t o de nivel rural se favorece cada vez más y estos
individuos se han encargado simultáneamente de la e j e c ución en
diversas
áreas,
incluyendo
salud,
planificación
familiar,
agricultura y desarrollo rural.
Asimismo,
se han pues t o en
práctica p r o g r a m a s integrados especiales que i n c o r p o r a n componentes
s o c i o e c o n ó m ic o s y demográficos.
Entre los e j e m p l o s se incluyen el
Programa de D e s a r r o l l o Rural Integrado de F i l i p i n a s y el Programa
de Paque tes p a r a Zonas Pequeñas, de Nepal [División de Po b l a c i ó n de
las N a c i o n e s Unidas 1984b:142].
F i l i p i n a s y T a i l a n d i a han
informado t a m b i é n que han otorgado énfasis e i m p o r t a n c i a a diversas
medidas s o c i o e c o n ó m ic a s que se cree a f e c t a n la fecund i d a d en el
largo plazo,
incluyendo políticas d e s t i n a d a s
a ampliar
las
o p o r t u n i d a d es educacionales, elevar la c o n d i c i ó n de la mujer,
mejorar la n u t r i c i ó n y luchar por una d i s t r i b u c i ó n m ás equitativa
del ingreso y por la eliminación de la p o b r e z a [División de
P o b l ación de las Naciones Unidas 1 9 84a:131]. La J u n t a de Desarrollo
Rural de B a n g l a d e s h ha promovido conjuntamente, desde 1975, la
reducción de la fecundidad y la mayor in d e p e n d e n c ia e c o n ómica de la
mujer m e d i a n t e el auspicio de cooperativas de c r é d i t o para la mujer
rural. Al s u m i n i s t r a r capacitación y o p o r t u n i d a d e s para obtener un
ingreso, el p r o g r a m a apunta a reducir i n d i r e c t a m e nt e la dependencia
de la m u j e r de la reproducción para que logre s e g u r i d a d en el corto
y largo plazo.
También se han u t i l izado las c o o p e r a t i v a s para
transmitir
información
sobre
planificación
familiar;
ellas
p r o p o r c i o n a n un marco social que estimule la a c e p t a c i ó n y el uso
c ontinuado d e anticoncepció n [Banco Mun d i a l 1984: 175].
13
37.
Estos países han ampliado sus inquietudes sobre población.
"Mientras que hasta ahora, para la mayoría de los países, la
integración ha sido más e vidente en términos de p o l í t i c a s de
fecundidad y/o m o r t a l i d a d con políticas de d esarrollo rural y/o
status de la mujer, es p o s i b l e que en el futuro las po l í t i c a s en
los campos de d i s t r i b u c i ó n espacial y migración i n t ernacional se
integren más plenamente, tanto en el nivel de la i n t e r vención como
en el del d e s a r r o l l o de una infraestructura!
institucional"
[División de Población de las Naciones Unidas 1984b:143].
3 8 . Los países nombrados h a n m e n c i o n a d o toda una gama de pr o b l e m a s
relacionados con el crecim i e n t o demog r á f i c o [Stamper 1 9 7 7 : Cuadro
7].
Por ejemplo Nepal, ya en su Plan de Desarrollo 1970-1975,
había reconocido que el rá pido creci m i e n t o de la p o b l a c i ó n era un
factor que contribuía a ret a r d a r el crecimiento económico, al
desempleo, a aumentar la po b l a c i ó n en edad escolar, a una alta
relación de dependencia, a pr e s i o n e s sobre los servicios de salud,
los servicios sociales, la v ivienda y la agricultura y a a u mentar
la densidad poblacional.
De h e c h o se visualizaba a Nepal como el
único país del subco n t i n e n t e cuya p o lítica oficial en esa época
iba claramente más allá del control del crecimiento d e m o g r á f i c o
para cubrir aspectos de p o b l a c i ó n tales como la inmigración, la
migración r u r a l - u r b a n a , la d i s t r i b u c i ó n geográfica de la p o b l a c i ó n
y el desarrollo de puebl o s peq u e ñ o s [Desai 1978:21-22].
Sin
embargo, el amplio alcance de la p olítica de población de N e p a l no
ha sido situado en el contexto de un marco integrado de p o b l a c i ó n
y desarrollo.
Ha exist i d o escasa consideración e x p lícita de las
implicaciones específicas que tien e n para el d e s a r r o l l o estos
componentes espaciales de la p o b l ación o del impacto de las
políticas de desarr o l l o dis e ñ a d a s con fines puramente e c o n ó m i c os en
la redistribución de la población.
39.
En Tailandia, los prep a r a t i v o s pra el Quinto Plan N a c i o n a l de
Desarrol lo
E c o n ómico
y
Social
(1982-1986)
incluyeron
el
nombramiento de un S u b c o m i t é Ad Hoc de P l a nificación en Población,
el cual produjo un importan t e Pl a n de Población que m e n c i o n a b a las
interacciones de la p l a n i f i c a c i ó n de p o b l a c i ó n y otros a s p e c t o s del
desarrol lo y bosqu e j a b a pr o g r a m a s d etallados con miras a influir en
las tendencias poblacionales. No obstante, en el d o c u m e n t o formal
del plan quinquenal la p l a n i f i c a c i ó n de la p o b l ación se en c u e n t r a
incluida en un c a p ítulo que trata el "Desarrollo de la e s t r u c t u r a
social y la distri b u c i ó n de los servicios sociales" y en p a rtes del
plan que se r e f ieren a pr o b l e m a s tales como la r e s t r u c t u r a c i ó n
agrícola, el desarr o l l o u r b a n o y el alivio de la p o b r e z a no se
mencionan los elementos d e m o g r á f i c o s implícitos en las cuesti o n e s
que se abordan [Jones 1982:30].
40.
En los planes de des a r r o l l o de todos estos p a íses se ha n
discutido de m anera inevit a b l e algunos aspectos de los v í n c u l o s
entre población y desarrollo.
Pero el análisis está lejos de ser
coherente.
Es i mportant e no sólo abordar los temas de las
interrelaciones de p o b l a c i ó n y desarr o l l o en el pl a n publicado,
14
sino más
bien
en qué grado
estas
interrelaciones
representan
la
b a s e para la formul a c i ó n de políticas y programas. Y, ciertamente,
e n términos de formulación real de políticas y p r o g r a m a s no queda
n a d a claro que las políticas o programas han sido s e l e c c i o n a d o s por
s u s efectos d e m o g r á f i c o s y que no habrían sido a d o p t a d o s de ninguna
manera por otras razones.
De hecho, Jones [1982:31] seña l ó que el
t r atamiento de las posibles consecuencias p e r j u d i c i a l e s de las
políticas a d o p t a d a s para otros propósitos ha sido e s p e c i a l m e n te
deficiente, con el resultado de que esas c o n s e c u e n c i a s no planeadas
pueden h a b e r ignorado o sobrepasado los e f e c t o s limitados de
aquellas
políticas
dise ñadas
c o n s c i e n t e m en t e
con
objetivos
demográficos. Por ejemplo, en Filipinas los e s f u e r z o s d i r e c t o s del
gobierno r e a l i z a d o s en los años setenta y d i r i g i d o s a la d i s p e r s i ó n
regional de la p o b l a c i ó n tuvieron efectos i n s i g n i f i c a n t e s porque
las p o l í t i c a s económicas (tasa de cambio, aranceles, impuestos,
monetarias) t e n d i e r o n al mismo tiempo a c o n c e n t r a r el desar r o l l o
industrial y las inversiones infraestructurales en M a n i l a .
41.
Del a n á l i s i s del contenido de los planes de d e s a r r o l l o y de la
evaluación de las políticas de población se d e s p r e n d e r í a que estos
países t i e n e n aún un largo camino que recorrer para a l c a n z a r el fin
integral y s u s t a n t i v o del continuo de las formas de integración.
B.
I n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n de la p l a n i f i c a c i ó n en p o b l a c i ó n y
d e s a r r o l l o en los países de la ESCAP
42.
En t é r m i n o s de las estructuras o r g a n i z a c i o na l e s para integrar
las p o l í ticas de población a la maquinaria de la p l a n i f i c a c i ó n del
desarrollo, v arios países de la región de la E S C A P han creado
instituciones e s p e c í f icam en t e destinadas a estos p r o p ó s i t o s en las
últimas décadas.
Tailandia fue uno de las p r i m e r a s n a c i o n e s que
visualizó la n e c e s i d a d de establecer un d e p a r t a m e n t o de p o b l a c i ó n
en su a g encia de planificación.
El Sector de P l a n i f i c a c i ó n de la
Población se creó dentro de la División de P l a n i f i c a c i ó n de la Mano
de Obra (posteriormente d e s i gnado División de P o b l a c i ó n y M a n o de
Obra) de la Junta Nacional de Desarrollo E c o n ó m i c o y Social
(NESDB), en 1969.
La N ESDB es una o f i c i n a cuya principal
r e s p o n s a b i l id a d es la pla n i f i c a c i ón del d e s a r r o l l o en Tailandia.
Cuando el G o b i e r n Real Tai l andés comenzó a p r e o c u p a r s e por el hecho
de que la e x p a n s i ó n de su programa de p o b l a c i ó n t r a s c e n d í a los
límites de la plan i f i c a c i ó n familiar, creó el C o m i t é de Políticas
y P l a n i f i c a c i ó n de la P o b lación para el cual la D i v i s i ó n de
P l a n ificación de Población y Mano de Obra de la N E S D B serv í a como
secretaría. P r e s i d e este Comité un miembro del c o m i t é e j e c u t i v o de
la NESDB y está formado por funcionarios g u b e r n a m e n t a l e s de alto
nivel que r e p r e s e n t a n a div e r s o s ministerios y p or v a r i o s expertos
en estudios sobre población provenientes de las u n i v e r s i d a d e s
locales, a g e n c i a s del gobierno y grupos privados. R e c o n o c i e n d o que
la c o o p e r a c i ó n entre agencias de p l a nificación y de i n v e s t i g a c i ón
es fundamental para el esfuerzo de integración, se c r e ó un pro g r a m a
15
c o o p e r a t i v o d e i n v e s t i g a c i ó n , p u b l i c a c i o n e s y c a p a c i t a c i ó n en
c o n j u n t o c o n l a D i v i s i ó n d e P l a n i f i c a c i ó n d e M ano d e O b r a d e l NESDB
y e l I n s t i t u t o de E stu d io s de P o b la c ió n de una u n iv e r s id a d lo c a l ,
C h u la lo n g k o rn .
4 3 . En B a n g l a d e s h , las d i s p o s i c i o n e s i n s t i t u c i o n a l e s c u y o o b j e t o
e s l a i n t e g r a c i ó n t i e n e n un o r i g e n m u c h o m á s r e c i e n t e .
S ó lo en
1 9 8 1 se creó la Unidad de Población y P l a n i f i c a c i ó n del D esarrollo
e n l a División de Infraestructura S o c i o e c o n ó m i c a (SEID) de la
C o m i s i ó n de Planificación.
Los o b j e t i v o s de largo p l a z o de la
U n i d a d fueron expresados en la s i g u i e n t e
forma:
"lograr la
a r m o n i z a c i ó n de las políticas y p r o g r a m a s de población, t e n i e n d o en
c u e n t a las implicaciones tanto econó m i c a s como sociales de las
v a r i a b l e s demográficas y el impacto de de las p o l íticas económicas
y s o c i a l e s en e l comportamiento y las t e n d e n c i a s d e m o g r á f i c o s para
l a f ormulación de las políticas y p r o g r a m a s de desarrollo"
[Stoeckel 1981:7].
Con el p r o p ó s i t o de ayudar a esta U n i d a d a
c u m p l i r sus tareas, se formó un C o n s e j o A s e s o r para identificar
áreas d e investigación y las formas m á s e f e c t i v a s de d i f u n d i r los
h a l l a z g o s de las investigaciones, de m a n e r a que e j e r c i e r a n el mayor
i m p acto en las decisiones de política.
El p r e s i d e n t e del Consejo
pertenece
al
SEID,
mien t r a s que o t r o s m i e m b r o s
in c l u y e n a
r e p r e s e n t a n t e s de los diversos m i n i s t e r i o s r e l a c i o n a d o s con estos
temas.
Sin embargo, hace poco se ha i d e n t i i c a d o a la D i v i s i ó n de
C o n t r o l de Población y Planif i c a c i ón F a m i l i a r como la p r i ncipal
instit u c i ó n responsable de la f o r m u l a c i ó n
y e j e c u c i ó n de la
política
de población en Bangladesh.
Infortunadamente,
no
d i s p u s i m o s de información sobre la e s t r u c t u r a o e f e c t i v i d a d de esta
División.
44.
El m a r c o organizacional para la f o r m u l a c i ó n y e j e c u c i ó n del
P r o g r a m a de P o b l ación de Filipinas se ha c a r a c t e r i z a d o p o r una
" c o m pleja red de agencias, directa o i n d i r e c t a m e n t e inter e s a d a s en
las activ i d a d e s de población" [Fante y M o r a l e s 1980:73].
La
C o m i s i ó n de Población (POPCOM) es el o r g a n i s m o r e s p o n s a b l e de
f o r m u l a r y coordinar las po l í ticas y p r o g r a m a s de p o b l a c i ó n y sirve
como p u n t o central para todas las a c t i v i d a d e s de población. P O PCOM
se creó e s pecíficamente para actuar como agencia central de
planificación,
de
formulación
de
políticas
y
co m o
agencia
"paraguas" destinada a coordinar e i n tegrar la p a r t i c i p a c i ó n
m u l t i a g e n c i a l en el Progra m a de Población.
N o obstante, da d o que
la
preocupación
principal
del
POPCOM
era
el
programa
de
p l a n i f i c a c i ó n familiar en el país, no e s t a b a en buena p o s i c i ó n para
defender
vínculos
más
fuertes
entre
población
y
aspectos
socioeconómicos.
Se perci b i ó que una t a r e a de tal e x i g e n c i a sería
r e a l i z a d a en forma más efectiva po r el or g a n i s m o q ue t iene la
responsabilidad
global
de
formular
la
planificación
y
las
políticas, es decir la Oficina N a c i o n a l d e E c onomía y D e s a r r o l l o
(NEDA).
16
45.
En
1981,
NEDA
lanzó
el
Proyecto
de
Planificación
e
Investigación del Desarrollo, con tres componentes principales: (i)
creación de i n s t ituciones que p u d i e r a n coordinar, o r i e n t a r y apoyar
los esfuerzos de integraci ó n entre población y p l a n i f i c a c i ó n del
desarrollo; (ii) i n tensifi c a ci ó n de la capacitación en t e m a s de
pobla c i ó n - d es a r r o l l o a los nive l e s nacional y regional; y (iii)
reforzamiento
de
la
inv estigación
destinada
a
proporcionar
información q u e p u d i e r a u t i l i z a r s e como un insumo p a r a
la
planificación integrada.
Desde entonces, el P r o y e c t o ha h e c h o
progresos s i g n i f i c a t i vo s res p e c t o a cada uno de estos tres
componentes
[Herrin
1985:28].
En
términos
de
estructura
institucional,
las
Unidades
de
Planificación
de
Població n / D es a r r o l l o h a n sido instaladas dentro de la ofic i n a
central de N E D A y t a m b i é n en tr e s de sus o ficinas regionales.
Además, existían p l a n e s para c r e a r tres centros del ár e a de
investigación y capaci t a c i ó n y 12 centros regionales con el m i s m o
propósito, sobre la ba s e de que d i c h o s esfuerzos de r e g i o n a l i z a c i ó n
serían más sensi b l e s a las neces i d a d e s y c i r c u nstancias locales.
46.
Se supone que el interés p or la población y el d e s a r r o l l o en
Nepal es de r e l a t i v a larga data.
Ya en 1971, el C e n t r o de
Desarrollo E c o n ó m i c o y A d m i n i s t r a c i ó n de Nepal h abía o r g a n i z a d o un
seminario que r e u n i ó a líderes del gobierno y a i n v e s t i g a d o r e s de
este tema.
Pero en términos de disposiciones i n s t i t u c i o n a l e s
formales la i n t e g r a c i ó n en N e p a l continúa en estado embrionario.
La organización de servicios bási c o s de pl a n i f i c a c i ón f a m i l i a r aún
tiene mucho c a m i n o q u e recorrer, c on necesidades i n s a t i s f e c h a s en
cuanto a a n t i c o n c e p c i ó n entre el 22 y el 27% d e las m u j e r e s
elegibles y u n a a u s e n c i a de conoc i m i e n t os respecto a los m é t o d o s
anticonceptivos m o d e r n o s entre la m i t a d de las m u j e r e s a c t u a l m e n t e
casadas [Banco M u n d i a l 1984:174].
V. A L G U N A S L E C C IONES INSTITUCIONALES
47.
En su e v a l u a c i ó n de las d i s posiciones inst i t u c i o n al e s para
integración en los p aíses asiáticos, Jones [1982:33] llegó a la
conclusión de que aunque c i e rtamente se habían h e c h o alg u n o s
avances en la integración de la plani f i c a c i ón de p o b l a c i ó n a la
planificación del desar r o l l o como actividad en curso de las
oficinas de planificación, "en conjunto, uno debería o p inar q ue el
progreso ha sido d e s i l u s i o n a n t e m e n t e l ento” .
48.
Este lento p r o g r e s o p uede explicarse por un a s erie de
factores.
A l identificar los factores institucionales q u e h a n
impedido una i n tegración efectiva, tal vez arrojemos luz s obre los
planteamientos h e c h o s en la Sección II. 3 y obten g a m o s algunas
lecciones p a r a m e j o r a r la m a q u i n a r i a de planificación.
Sin
embargo, debemos p r e s e n t a r nues t r o análisis dejando en c laro qu e no
17
p o d e m o s t r a t a r de sugerir un mode l o i n s t i t u c i o n al que se adapte a
todos los países.
Obviamente Bangladesh, Nepal, T a i landia y
Filip i n a s p r e s entan diferencias en sus o b j e t i v o s y p r i oridades
nacionales, como también en sus estr u c t u r a s a d m i n i s t r a t i v a s y en la
n a t u r a l e z a y la severidad de sus p r o b l e m a s demográficos.
Sus
e s t r u c t u r a s organizacionales d e b e n r e f l e j a r estas d i f erencias y
t a m b i é n d e b e n evolucionar como parte d e un p r o c e s o de c o o r dinación
en m a r c h a
entre
los diversos c o m p o n e n t e s
de sus gobiernos
nacionales.
Pero podemos hacer algunas o b s e r v a c i o n e s de ti p o
general.
49.
En p r i m e r lugar, la experiencia d e e stos y otros países de la
ESCAP nos ha demostrado q ue la fuer t e i d e n t i f i c a c ió n con el
p r o g r a m a d e pl a n ificación familiar p u e d e ser u n g r a n obstáculo. En
Filipinas, por ejemplo, la estrecha i d e n t i f i c a c i ó n con la entrega
de s e r v i c i o s d e planifica c i ón familiar limi t ó la capacidad del
POPCOM
para
asumir
un
rol
coordinador
más
amplio
en
la
p l a n i f i c a c i ó n del desarrol l o nacional. C u a n d o la p l a n i f i c a c i ó n de
la p o b l a c i ó n es visualizada como una a c t i v i d a d sectorial d e m a siado
limitada a la planificaci ón familiar y c u a n d o los programas de
planificación
familiar
hacen
exige n c i a s
s u s t a nciales
a
los
presupuestos
nacionales
y
en
materia
de
recursos
humanos
capacitados, "las oficinas g u b e r n a m e n t al e s con otros m a ndatos de
orden s e c t o r i a l - en agricultura, trabajo, e d u c a c i ó n o vivienda,
por
ejemplo
p u eden
visua l i z a r
la
' p o b l a c i ó n ’ como
una
p r e o c u p a c i ó n sectorial competidora y no c o m o un p r o c e s o social
i m p l ícito q u e ejerce influencia y es i n f l u i d o por todas las
p o l í t i c a s d e desarrollo" [Stoeckel 1981:9]. P a r a que las p o l í ticas
de p o b l a c i ó n
y las unidades n a c i o n a l e s d e p l a n i f i c a c i ó n del
d e s a r r o l l o ejerzan su esperada y p e n e t r a n t e influencia en la
p l a n i f i c a c i ó n del desarrollo nacional, es e s e n c i a l que disipen la
n o c i ó n a m p l i a m e n t e difundida de que ellas se p r e o c u p a n ú nicamente
de la p l a n i f i c a c i ó n familiar. En este contexto, el sólo nombre de
la insti t u c i ó n de Bangladesh r e s p o n s a b l e de la integración D i v i s i ó n de Control de la P o b lación y P l a n i f i c a c i ó n Familiar p u e d e p e r p e t u a r ese concepto equivocado.
50.
Una p e r c e p c i ó n sectorial estrecha en c u a n t o a nivelar la
p l a n i f i c a c i ó n de la población con la e n t r e g a de servicios de
r e g u l a c i ó n de la fecundidad, perde v e r s e r e f o r z a d a por la creación
de una sola unidad de p l a n i f i c a c i ón de p o b l a c i ó n dentro de la
agencia e n c a rgada de planificación del desarrollo.
Una unidad de
p o b l a c i ó n separada, aún si obtiene sus m i e m b r o s de los m i nisterios
sectoriales, no solamente encontraría d i f i c u l t a d e s para d e s pertar
interés p o r los problemas de p o b l a c i ó n sino q ue puede convertirse
en v í ctima de las rivalidades m i n i s t e r i a l e s r e s p e c t o a los campos
de a c ción asignados [Horlacher et al., 1981:212].
51.
Por otra parte, aquellos países que h a n creado unidades o
d i v i s i o n e s de población centralizadas al i nterior de su agencia de
p l a n i f i c a c i ó n sostienen que las v entajas q ue se deri v a n de dicha
c e n t r a l i z a c i ó n incluyen economías de e s cala en los costos de
18
capacitación, personal e i n f r a structura (escasos en los países en
desarrollo) y que también existen las v e n t a j a s del intercambio
intelectual, de la coherencia o r g a n i z a d a y de una clara dirección
d e n t r o de una masa crítica de p e r s o n a l c a p a c i t a d o y comprometido.
Se espera además que una unidad c e n t r a l i z a d a sea más adecuada para
r e a l i z a r en forma económica y e f i c i e n t e las tareas de preparar
estim a c i o n e s y proyecciones de p o b l a c i ó n p a r a ser usadas en la
p l a n i f i c a c i ó n sectorial.
52.
Horlacher
et al
[1981:213]
a c o n s e j a n que
la ubicación
a p r o p i a d a para una unidad esp e c i a l de p o b l a c i ó n es la agencia
c e n t r a l de planificación, "si el l o no ocurre, es posi b l e que falte
la competencia técnica necesaria, se d i luya la r e s p o n s abilidad y la
incor p o r a c i ón d e los factores d e m o g r á f i c o s se t r aduzca en poco más
que d e c l a raciones generales en el d o c u m e n t o d e planificación. Ese
t i p o de u nidad podría establecerse f o r t a l e c i e n d o una sección de una
u n i d a d existente (por ejemplo, m a n o de obra)."
53.
Algunos de los países que h e m o s a n a l i z a d o ha n mont a d o sus
u n i d a d e s de población dentro de a l g u n a
d i v i s i ó n de la agencia
c e n t r a l de planificación que se p e r c i b e c o m o la más importante.
Por
ejemplo
en
Filipinas,
la U n i d a d
de
P l a nificación
del
D e s a r r o l l o / Po b l a c i ó n está ubicada d e n t r o de la Oficina de Políticas
y P l a n i f i c a c i ón de NEDA, m i e n t r a s q ue en Bangladesh estaba
l ocalizada d entro de la División de I n f r a e s t r u c tu r a Socioeconómica
de la Comisión de Planificación.
54.
Pero al construir el c o m p o n e n t e de p o b l a c i ó n en una d i visión
e x i s t e n t e se puede correr el r i e s g o de q u e otras divisiones
v i s u a l i c e n la población simp l e m e n t e c o m o u n e lemento de las áreas
t r a d i c i o n a l es de la división y se s i e n t a n ten t a d a s a ignorar su
importancia.
En la medida en q ue u na integ r a c i ó n eficiente de la
p o b l a c i ó n y la planificación del d e s a r r o l l o d e b e estar basada en el
c o n o c i m i e n t o de los vínculos e n t r e p o b l a c i ó n y desarr o l l o a nivel
de todos los ministerios sect o r i a l e s y en la c o n sideración de las
conse c u e n c i as demográficas pa r a la e v a l u a c i ó n de los planes
sectoriales, una unidad de p o b l a c i ó n cen t r a l i z a d a ubicada al
interior de la agencia de p l a n i f i c a c i ó n p u e d e no conducir al logro
de
estos
aspectos
operacionales
de
la
integración.
Por
consiguiente, en el largo plazo s ería p r e f e r i b l e d e s c e ntralizar la
c a p a c i d a d y la responsabilidad r e s p e c t o a la pl a n i f i c a c i ón de
p o b l a c i ó n entre los ministerios s e c t o r i a l e s [Consejo de Población
1980:5] o al nivel regional. Los e s f u e r z o s de Filipinas por crear
U n i d a d e s de Planificación de P o b l a c i ó n / D e s a r r o l l o regionales es un
ejemplo. No obstante, cuando tales u n i d a d e s se desarrollan en los
m i n i s t e r i o s o al nivel regional, es vital que se m a ntenga una
e s t recha relación con los p l a n i f i c a d o r e s de p o b l a c i ó n en la oficina
central de población para g a r a n t i z a r que los distintos ministerios
no u s a n proyecciones de pob l ación d i f e r e n t e s y para pro p o r c i o n a r un
r e s p a l d o técnico y experiencia e s p e c i a l i z a d a a los ministerios,
c u ando sea necesario.
19
55.
Un p l a n t e a m i e n t o asociado es el v í n c u l o de la u n i d a d de
p l a n i f i c a c i ón d e p o b l a c i ó n con las instituciones de investigación.
Las propias a g e n c i a s gubernamentales rara vez h a n sido d i s e ñ a d a s
para la i n v e s t i g a c i ón de largo plazo.
El c a r á c t e r t r a n s i t o r i o de
gran parte del personal de la oficina de p l a n i f i c a c i ó n y las
carac t e r í s t ic a s de corto p l a z o del proceso de p l a n i f i c a c i ó n debido
a la u r g e n c i a de las fechas límite impiden u n e n f o q u e de largo
plazo en las investigación destinada a la p l a n i f i c a c i ó n [Hirschman
1981:565],
Se ha sugerido la alternativa de c r e a r un centro
independiente de investigación en población, que t r a b a j a r í a
en
estrecha
relación
con y
actuaría
co m o
un
ser v i c i o
de
a l imentación d e la u n idad de p l a n i f i c a c i ón en población.
P e r o es
preciso q u e la u n i d a d de p l a n i f i c a c i ón en p o b l a c i ó n mantenga,
además,
lazos
estrechos
con
los
acadé m i c o s
y
con
otras
instituciones de investigación para aportar los r e s u l t a d o s de su
trabajo c o n m i r a s a una integración m ás efectiva. En la m a y o r í a de
estos p aíses a ú n no existe u n sistema formal d e d i f u s i ó n y
u tilización d e la investigación.
La coop e r a c i ó n e s t r e c h a e ntre la
unidad de p l a n i f i c a c i ó n y las o r g a n izaciones de i n v e s t i g a c i ón
ayudaría a g a r a n t i z a r que la investigación abor d e t e m a s de interés
para los planificadores, q ue los resultados e stén d i s p o n i b l e s en la
debida o p o r t u n i d a d y, por consiguiente, que la i n v e s t i g a c i ó n se
orientara m á s h a c i a políticas y problemas y tenga m a y o r ut i l i d a d
para los planificadores.
56.
Vale la p e n a recordar t a m b i é n que no son s o l a m e n t e las
instituciones a c a d é m i c a s y los o rganismos de i n v e s t i g a c i ó n quienes
recopilan d a t o s y realizan investigación en temas r e l a c i o n a d o s con
la población.
U n g r a n número de o r g a n izaciones g u b e r n a m e n t a l e s o
c u a s i - g u b e r na m e n t a l e s también lo h a c e n en el c u r s o n o r m a l de sus
funciones.
P e r o c o n bastante frecuencia el e j e r c i c i o t i e n d e a ser
interno, lo q u e da origen a la dupl i c a c i ó n de e s f u e r z o s p o r una
parte y al u s o limitado de la información disponible, p or la otra
[Junta N a c i o n a l de Planif i c a c i ón Familiar de Malasia, 1981].
En
consecuencia, es p r eciso h a c e r esfuerzos por l o grar u n a m a y o r
coordinación t e n d i e n t e a red u c i r la d u p l i c a c i ó n d e esfuerzos,
recopilar la información disponible en forma m ás s i s t e m á t i c a y
tomar
medidas
para
que
los
investigadores
capacitados
de
instituciones de investigación o académicas t e n g a n a c c e s o a datos
primarios
de
estas
agencias
gubernamentales
o
cuasig u b e r n amentales .
57.
Hemos v i s t o que la ub i cación de una u n idad de p l a n i f i c a c i ó n en
población d e n t r o de la oficina central de p l a n i f i c a c i ó n del
desarrollo es importante.
Pero se ha señalado que t a m b i é n puede
ser un factor s i g n i ficativo el nivel en el cual se sitúa esa unidad
[Bilsborrow 1985:358].
Se esperaba que el comité de alto nivel de
coordinación en población de Tailandia no sólo g a r a n t i z a r a la
cooperación e n t r e las agencias de p l a n i f i c a c i ón e i n v e s t i g a c i ó n en
todas las áreas de planif i c a c i ón del desar r o l l o y en la p u e s t a en
marcha y e v a l u a c i ó n de programas, sino que tamb i é n p r o p o r c i o n a r a
prominencia a la integración y un poderoso a poyo para ella.
Pero
20
J o n e s [1982:38] advirtió que el p o s i b l e dilema de u n comité con
repr e s e n t a c ió n de alto nivel r a d i c a en que tal vez nunca logre
reunirse, a causa de los e s t r e c h o s p r o g r a m a s de trabajo y los
compromisos de la mayoría de sus m i e m b r o s (Jones cita el caso del
C o m i t é de Coordinadores de P o l í i c a s de Po b l a c i ó n de la R e p ú blica de
Corea,
que
jamás
se re unió
después
de
su p r i m e r a
sesión
organizativa).
58.
En lo que se refiere a las f u n c i o n e s y respon s a b i l id a d e s de
una unidad de población, cabe m e n c i o n a r que ninguna de las que
hemos
examinado
tiene p o d e r
de
decisión
sobre
los p l anes
p r e s e n t a d o s por los ministe r i o s s e c t o r i a l e s ni es respo n s a b l e de la
a s i g n a c i ó n de fondos a esos mini s t e r i o s . Su capacidad para influir
las decisiones de inversión s e c t o r i a l p u e d e ser, p o r lo tanto,
limitada. Una de las razones del lento p r ogreso de la integración
e f e ctiva puede ser que ”en c o n secuencia, se pide a las unidades de
p o l í t i c a s de p o b l ación y de p l a n i f i c a c i ó n del d e s a r r o l l o que
d e f i e n d a n una perspectiva n ueva y e s p e c í f i c a sobre p l a n i f i c a c i ón
del desarrollo nacional,
pe r o no p u e d e n activar la pal a n c a
b u r o c r á t i c a que t r adiciona l me n t e es m á s eficaz: el acceso a los
r e c u r s o s presupuestarios o el c o n t r o l sobre e l l o s ” [Consejo de
P o b l a c i ó n 1980:4].
59.
Otro problema común que e n f r e n t a n las unidades de po l í t i c a s de
p o b l a c i ó n y planificación del d e s a r r o l l o es su limitada capacidad
d e personal. La importancia de c a p a c i t a r y el papel q ue juegan las
a g e n c i a s internacionales en p r o p o r c i o n a r dicha cap a c i t a c i ó n h an
sido ampliamente reconocidos.
NEDA, en Filipinas, h a re a l i z a d o
v a r i a s actividades de capacitación.
H e r r i n [1985:29] dest a c ó que
se
necesita
que
en
estos
programas
de
capa c i t a c i ó n
los
plan i f i c a d o re s y los a d m i n i s t r a d o r e s de programas no sólo se
f a miliaricen más con las i n t e r a c c i o n e s d e p o b l ación y desarrollo,
sino que - algo más importante - a d q u i r i e r a n c o n f ianza en su
capacidad
para
analizar
las
diversas
dimensiones
de
estas
interacciones como una actividad e s t á n d a r orientada a visua l i z a r
todo el proceso de desarr o l l o y f o r m u l a r políticas y programas.
U N F P A [1985:2,5] sugirió que las a c t ividades de cap a c i t a c i ó n
p o d r í a n incluir asistencia a los p l a n i f i c a d o re s para el uso de
t é c nicas
de
integración,
t ales
co m o
modelos
de
d esarrollo
s ocioeconómico y proyecciones de población,
fortaleciendo la
capac i d a d técnica del pe rsonal de la unidad de p o b lación y
alert a n d o a los ministerios s e c t o r i a l e s respecto a los v í nculos
e ntre población y sus propias a c t i v i d a d e s sectoriales.
UN F P A
identificó además la necesidad de c a p a c i t a r a tres grupos de
individuos: funcionarios de alto n i v e l q ue desempñan roles de toma
de
decisión;
profesionales,
técnicos
y académicos;
y otros
funcionarios gubernamentales de n i v e l medio.
50.
Entre las debilidades o r g a n i z a c i o n a l e s de la unidad de
p o b l a c i ó n podríamos mencionar que r a r a vez las agencias de gobierno
e s t á n diseñadas para hacer i n v e s t i g a c i o n e s de largo plazo y que el
p r o c e s o de planificación tiene básicamente, además, c a r a c t e rísticas
21
de c o r t o p l a z o y está sujeto a la tiranía de una su c e s i ó n de fechas
límite p a r a los planes formales y a la p r e f e r e n c i a de los líderes
p o l í t i c o s por resultados inmediatos. Pero los intereses respecto a
a p o b l a c i ó n son a m e n u d o de largo plazo. Las impli c a c i o n es de las
t e n d e n c i a s y los procesos demográficos a s u m e n gr a n importancia en
el largo plazo, pero tal vez nunca se t r a n s f o r m a n en algo
p e r c e p t i b l e si la planific a c i ón se v i s u a l i z a como un e j e r cicio de
corto p l a z o y no se pone énfasis en la p l a n i f i c a c i ó n perspectiva.
Para u n a integración efectiva es n e c e s a r i o qu e el pa í s desarrolle
p lanes perspe c t i v o s con el objeto de c o m p l e m e n t a r a q uellos que son
de m e d i a n o y corto plazo.
61.
P e r o quizá el aspecto más confuso es q u e los f o r m u ladores de
p o l í t i c a s y los p lanificado re s carecen de d a t o s e i n formación sobre
a s p e c t o s críticos de las interrelaciones de p o b l a c i ó n y desarollo.
A u n q u e están conscientes de cuán i mportante es i n tegrar p o b lación
con p l a n i f i c a c i ó n del desarrollo, tal vez no saben co m o enfrentar
r e a l m e n t e dicha integración. El h e c h o de crear una u n idad de
p o b l a c i ó n a parte no proporc i o n a una base o p e r a c i o n a l p a r a lograr la
i n t e g r a c i ó n deseada. En este contexto se ju s t i f i c a la importancia
que se asigna a la investigación y a la r e c o p i l a c i ó n de datos. Las
actividades
de
investigación
(que
in c l u y e n
tres
aspectos
importantes: prepar a c i ó n de estimaciones y p r o y e c c i o n e s de los
n i veles y las tendencias demográficas, v e r i f i c a c i ó n del carácter y
la solidez de las interacciones demo g r á f i c a s y de desarrollo, y la
r e a l i z a c i ó n de diversas formas de aná l i s i s d e políticas)
ayudan a
suministrar
una
base
metodológica
pa r a
operacionalizar
la
integ r a c i ó n de p o b l ación y p l a n i f i c a c i ón del desarrollo, pero
además supera r í a n el problema de la c r e d i b i l i d a d para u na u n idad de
p l a n i f i c a c i ó n en población. Sin evidencia a n a l í t i c a c o n v i n c e n t e de
las v i n c u l a c i o n es entre población y desarrollo, la u n i d a d de
p l a n i f i c a c i ó n de poblaci ó n puede e n c o n t r a r s u m a m e n t e difícil
p e r s u a d i r a los amos de la po l í t i c a o a q u i e n e s dese m b o l s a n
f i n a n c i a m i e nt o de los beneficios potenciales, p e r o a largo plazo,
de d i c h a integración.
22
VI.
ENFOQUES M E T O D O L O G I C OS
52.
Dado q u e ya hemos indicado que uno de los m a y o r e s obstáculos
para la integr a c i ó n es la falta de m a r c o s m e t o d o l ó g i c o s de las
i n t e r r e l a c i on e s población-desarrollo, en esta s e c c c i ó n trataremos
de c o n s i d e r a r algunos enfoques m e t o d o l ó g i c o s q u e d e m o s t r a r í a n en
qué forma se encuentran entrelazadas las v a r i a b l e s s o c i o e c onómicas
y de p o b l a c i ó n y bosquejarían las implic a c i o n es p r á c t i c a s de las
d i v ersas p e r s p e c t i v a s de la planificación.
63.
E x i s t e una variedad de enfoques m e t o d o l ó g i c o s p a r a integrar
p o b l a c i ó n y desarrollo. La var i e d a d se e n c u e n t r a t a n t o en términos
de c o m p l e j i d a d y nivel de integración como en el c o n t i n u o que se
d e s c r i b i ó anteriormente.
64.
C o m o se ha dicho, la forma más simple de integ r a c i ó n es
i n d e p e n d i e n te de las tasas d e m o g ráficas y de su uso en las
proyecciones.
En la may o r í a de los p a í s e s en d e s a r r o l l o la
p l a n i f i c a c i ó n incluye típic a m e n t e considerar las c o n s e c u e n c i a s que
la p o b l a c i ó n proyectada tiene para el d e s a r r o l l o en lo que se
refiere
a
las
necesidades
de
crear
empleos,
construir
infraestructura, suministrar escuelas, cen t r o s de salud, etc. Pero
aún en u n a integración tan pasiva, el rol de los f a ctores de la
p o b l a c i ó n p u e d e hacerse muc h o m á s e v idente m e d i a n t e la p r e p a r ac i ó n
de juegos a l t e r n a t i v o s de proyecciones y la c o m p a r a r a c i ó n de costos
y/o la c a p a c i d a d de alcanzar metas de un p l a n expre s a d a s en
términos de t a s a s de cobertura de la población.
"Esto p u e d e ayudar
a sensibilizar
no
sólo a
los p l anificadores,
sino
a
los
funcio n a r i o s de los m iniste r i o s p e r t i n e n t e s (por e j e m p l o educación,
salud, agricultura, trabajo, seguridad social) f r e n t e a los efectos
inevitables
del crecimiento demográfico.
A
su vez,
puede
inten s i f i c a r su interés por integrar de m a n e r a efectiva la
p o b l a c i ó n a la p l a n ificaci ón sectorial" [ B i lsborrow 1985:360].
65.
Sin embargo, nuestras principales s u g e r e n c i a s m e t o d o l ó g i c a s
se r e l a c i o n a n con una integración más s u s t a n t i v a en dos niveles:
p l a n i f i c a c i ó n m a c r o y micro o pl a n i f i c a c i ón de p r o g r a m a s / p r o y e c t o s .
55.
En el n ivel macro, dado que las inter a c c i o n es son tantas y tan
variadas, la única forma en que se podr í a n v i s u a l i z a r integralmente
sería a t r a v é s de la construcción de m o d e l o s de s i m u l a c i ó n en gran
escala, en los cuales las t endencias de p o b l a c i ó n e s t é n integradas
como f a c tores endógenos- influenciando y, a su vez,
siendo
influidas p o r el desarrollo s ocioeconómico - con ex t e n s a s cadenas
de causación, circuitos adecuados de r e t r o a l i mentación, efectos de
t r a n s f e r e n c i a y efectos de rezago. La lista de estos modelos
d e s a r r o l l a d o s en el último decenio incluye el T E M P O - I y TEMPO-II de
la General E l e ctric Company, el modelo P D G / P L A T O de d i n á m i c a de la
p o b l a c i ó n de la Universidad de Illinois, los m o d e l o s B A CHUE de la
Organización
Internacional
del
Trabajo,
y
los
Mode l o s
de
23
P l a n i f i c a c i ón de Largo P l a z o (LRPM) de la Oficina del C e n s o de
Estados Unidos.
En los añ o s setenta se deba t i ó m ucho s obre el
valor que dichos m o d e l o s
t e n í a n para
la p l a n i f i c a c i ón del
desar r o l l o [Kelley 1974; A r t h u r y McNicoll 1975; Rodgers et al
1976].
En recon s i d e r a ci o n e s m ás recientes sobre el valor de e s t o s
modelos m a c r o e c o n ó m i c o - d e m o g r á f i c o s [ver, por ejemplo. N a c i o n e s
Unidas 1971], al p a r e c e e r se ha llegado a la c onclusión de q ue
aunque
son
indudablement e
útiles
para
elevar
el
nivel
de
c o mprensión de los v í n c u l o s entre p o b lación y desar r o l l o y p a r a
identificar áreas n e c e s a r i a s de r e c o p ilación de datos y de
investigación en países determinados, en general son " d e m a s i a d o
complejos para ser c o n s i d e r a d o s como 'modelos de planificación' y
r e q u ieren recursos de c a p i t a l h u m a n o (sumamente escasos) d u r a n t e un
p e r íodo demasiado largo p a r a q ue sean pr á c t i c o s para la g r a n
m a y o r í a de los países en d e s a r r o l l o " [Bilsborrow 1985:362].
Estos
modelos se verán s i empre l i m itados por la exactitud con q u e se
entienden y especifican las r e l a c i o n e s funcionales.
67.
Nos concentraremos,
p o r consiguiente,
en las r e l a c i o n e s
funcionales y de comportamiento.
En el n ivel macro, el m o d e l o de
comportamiento que p o d r í a s e rvir como m a r c o de trabajo p a r a
visual i z a r las i n t e r r e lacion e s so c i o e c onómicas y dem o g r á f i c a s p u e d e
ilustrarse como aparece en la Figura I. Los procesos d e m o g r á f i c o s
de fecundidad, m o r t a l i d a d y m i g r a c i ó n (Bloque DP) d e t e r m i n a n el
tamaño, crecimiento, c o m p o s i c i ó n p or edad y sexo y d i s t r i b u c i ó n
espacial de la p o b l a c i ó n (Bloque DO) , que a su vez m o d i f i c a n el
desarrollo económico y el p r o g r e s o social, incluyendo el c o n s u m o y
el ahorro, los gastos públicos, la u t ilización de la tierra y la
mano de obra, las innova c i o n e s t e c n o lógicas y el comercio (Bloque
E P ) . La operación de estos p r o c e s o s socioeconómicos (EP), como h a n
sido indirectamente a f e c t a d o s p or los impactos d e m o g r á f i c o s o
directamente por las i n t e r v e n c i o n e s de p o l í t i c a s o c i o e c o n ó m i c a
pública (flecha q u e b r a d a X
en la f i g u r a ) , d e t e r m i n a r í a n los
resultados
socio e c o n ó m ic o s
(Bloque
EO) .
Estos
resultados
socioeconómicos (EO) alterarían, a su vez, los p rocesos de c a m b i o
d e mográfico (DP).
El c a m b i o d e m ográfico tamb i é n podr í a r e c i b i r
influencias directas de las po l í t i c a s específicas que i nfluyen en
la población, por e j e mplo p r o g r a m a s de p l a n i f i c a c i ó n familiar, d e
salud o de rease n t a m i e nt o d e la p o b l ación (flecha q uebrada Y ) .
68.
La naturaleza de las relac i o n e s d e s c ritas en el m a r c o de
trabajo es, por consiguiente, de intervinculación o circular. P e r o
la expresión explícita en t é r m i n o s de blo q u e s d i s cretos es út i l
para propósitos analíticos, con el objeto de disti n g u i r e n t r e
determinantes y c o n s e c u e n c i a s y e s p e c i a l m e n te para d e s t a c a r los
componentes y conse c u e n c i a s e s p ecíficos e s p ecíficos de la d i n á m i c a
población-desarrollo en r e l a c i ó n con el rol de la p olítica pública.
F IGURA I :
Un
marco
de
trabajo
simplificado
i n t e r r elaci on e s pobl a c i ó n - d es a r r o l l o
de
las
24
69.
Al contem p l a r el m a r c o de trabajo en forma m á s e s p e c í f i c a
desde una p e r s p e c t i v a práctica de planificación, el B l o q u e DO
identifica
a q u ellos
factores
de
población
que
posiblemente
modifi q u e n el logro d e los objetivos de d e s a r r o l l o r e f l e j a d o s por
los resultados socio e c o n ó m i c o s del Bloque EO. La n a t u r a l e z a de la
causación señala á r e a s de
intervención o m o d i f i c a c i o n e s de
política, X, q u e se r e q u i e r e n en el Bloque EP pa r a t e n e r en cuenta
las c aracterísticas d e la p o b l ación que r e s u l t e n de la futura
planificación del desarrollo.
Además, las c o n s e c u e n c i a s d e las
tendencias d e m o g r á f i c a s observadas en las áreas de interés p o d r í a n
generar p o l í t i c a s y programas. Y, que afec t e n d i r e c t a m e n t e los
propios c a mbios demográficos, con el o b jetivo de m i n i m i z a r su
influencia adversa en el logro de metas más amplias de desarrollo.
La formulación y el a j u s t e de políticas y p r o g r a m a s de este tipo
estaría, obviamente, d e n t r o de las limitaciones i m p u estas p o r los
factores insti t u c i o n al e s y ambientales en el Bloque I. P e r o a ún en
el Bloque I es p r e c i s o tener en cuenta la ref o r m a insti t u c i o n al
básica de la e s t r u c t u r a organizacional o de la m a q u i n a r i a de
p l a n i ficación y los intentos de influir en los g r upos q ue la
constituyen, como ser los partidos p o l í ticos como g r u p o s de
in terés.
70.
La Figura I nos m u e s t r a que los objetivos del d e s a r r o l l o deben
especificarse en t é r m i n o s de resultados tanto s o c i o e c o n ó m i c o s como
demográficos.
Las p o l í t i c a s
económicas y d e m o g r á f i c a s
deben
formularse c o m o c o m p o n e n t e s del paquete c ompleto de p o l í t i c a s de
desarrollo p a r a i n fluir en los resultados s o c i o e c o n ó m i c o s y
demográficos.
Y la p l a n i f i c a c i ó n debe e m p renderse c on un m a r c o de
más largo p l a z o para t e n e r en cuenta interacciones qu e p o d r í a n no
ser evidentes e n el c o r t o plazo.
71.
El c o nepto de i ntegr a c i ó n se podría apl i c a r t a m b i é n a la
planificación secto r i a l abordando inquietudes e s p e c í f i c a s del
desarrollo, t a l e s c o m o empleo, educación, salud, etc. De hecho, se
ha recomendado que u n enfo q u e sobre sectores d e t e r m i n a d o s o sobre
interrelaciones de c o m p o r t a m i e n t o puede ser más f r u c t í f e r o p a r a los
propósitos p r á c t i c o s de la planificación, porq u e (i) el s e c t o r o la
variable de interés p a r a una d e t erminada p o l í t i c a o p l a n i f i c a c i ó n
puede ser c o n c e n t r a d o - facilitando un m ejor a n álisis -, en lugar
de dispersar los r e c u r s o s limitados en forma d e m a s i a d o tenue; y
(ii) los result a d o s p u e d e n comunicarse con m a y o r f a c i l i d a d a los
planificadores y a los formuladores de políticas, co n lo q ue se
obtiene una m e j o r o p o r t u n i d a d de que sean u t i l i z a d o s [Bilsborrow
1985:362-363].
72.
Para la i n t e g r a c i ó n sectorial se necesita una f o r m u l a c i ó n más
específica de los objet i v o s sectoriales y, por consiguiente, una
especificación más d e t a l l a d a de las v i n culaciones s o c i o e c o n ó m ic a s
y demográficas.
Por ejemplo, uno podría i n t eresarse en los
determinantes socio e c o n ó m i c o s y demográficos del e m p l e o [ver en
Herrín 1985:14 un m a r c o de trabajo de esta naturaleza].
O, de
manera alternativa, el m o d e l a d o de las causas y c o n s e c u e n c i a s de la
25
r á pida urbanización o i n d u s t r i a l i za c i ó n podría
percep c i o n e s útiles para los f o r m u l a d o r e s de
planificadores.
pro d u c i r también
políticas o los
73.
La integración puede ser de g r a n importancia en el nivel m icro
o de trabajo, en términos no sólo de los sectores sino también de
los programas y proyectos d o n d e r e a l m e n t e se realiza el trabajo
c o t i d i a n o del desarrollo.
Se ha d a d o cada vez mayor énfasis a la
n e c e s i d a d de aplicar una p l a n i f i c a c i ó n en p o b lación y desarrollo
integrada en el nivel de pr o g r a m a s o p r o y e c t o s [Robinson 1975; Mi r ó
y Potter 1980; B a r l o w 1982; H a r b i n s o n y R o binson 1985; Oficina
Internacional del Trabaj o 1984;
B i l s b o r r o w y DeLa r g y 1984;
B i l s b o r r o w 1985; H e r r i n 1986].
74.
La integración de la p l a n i f i c a c i ó n en p o b l ación y desarrollo
al nivel de programa y proy e c t o r e q u i e r e c onsiderar los mismos tres
e l e m e n t o s básicos q u e se i d e n t i f i c a r on p a r a la planif i c a c i ón m a c r o
y sectorial, es decir los o b j e t i v o s d el desarrollo, las relaciones
d e comportamiento entre la p o b l a c i ó n y el desarrollo, y los
p r o g r a m a s o proyectos socio e c o n ó m ic o s y demo g r á f i c o s diseñados para
lograr esos objetivos.
Al d i s e ñ a r p r o g r a m a s o p r o y ectos para
a l c a n z a r ciertos objetivos, se h a c e n a l g u n o s supuestos r e specto al
c o m p o rtamiento de la población meta, q u e n o r malmente está formada
por hogares o individuos.
75.
Para que la plan i f i c a c i ó n t e n g a en cuenta las v i n c u l a c i o n es
entre un proyecto de des a r r o l l o y el cambio demográfico, es
importante tratar el hogar o la f a m i l i a como u n i d a d focal de
a n á l i s i s [Bulatao y Lee 1983; B i r d s a l l et al 1979; Farooq y Simmons
1985].
El hogar es el centro de la t o m a de decisiones económicas
y demográficas.
Se ha des c u b i e r t o q u e es útil d esde un p u n t o de
v i s t a metodológico - en es pecial p a r a los países en d e s a r r o l l o v i s u a l i z a r la familia como el lugar d e las decis i o n e s económicas
r e s p e c t o a producción, consumo, a h o r r o e inversión, y tr a n s f e r e n c ia
de riqueza.
Lo que se e n c u entra d e t r á s de los cambios de los
p r o g r a m a s demográficos es t a m b i é n la su m a de varias d ecisiones que
se toman dentro del hogar: casarse, t e n e r hijos, cambiarse de casa,
etc.
El factor esencial de las r e l a c i o n e s entre po b l a c i ó n y
d e s a r r o l l o en el nivel micro es q u e la toma de decisiones en el
h o g a r no ocurre en un vacío, sino q u e está influida por el cambio
estructural del ambiente en el cual funciona dicho hogar.
Las
p o l í t i c a s o programas gu b e r n a m e n t a l e s alterarán estos cambios
estructurales en el ambiente.
76.
En la Figura II se ilustra un m a r c o general para v isualizar
las interacciones socioeconómicas y d e m o g r á f i c a s en el nivel del
h o g a r y más adelante se des c r i b e en t é r m i n o s de sus componentes
principales.
Este marco sería e s p e c i a l m e n t e útil para visua l i z a r
el impacto de un programa o p r o y e c t o de d e s a r r o l l o que ha enunciado
metas
socioeconómicas
sobre
comportamiento
demográfico,
en
p a r t i c u l a r sobre comportamiento de la fecundidad.
26
F I G U R A II :
Impacto
del
demográficas
d esarrollo
sobre
las
variables
77.
Se p u e d e concebir que el impacto de los p r o g r a m a s o proyectos
de desarrollo. Figura II, esta m e d i a d o a t r a v é s de vari o s niveles
intermedios. En el contexto de ese m a r c o se c o n s i d e r a n los cambios
en el c o m p o r t a m i e nt o demográfico como p a r t e de un conjunto más
amplio de respuestas "multietápicas" de los h o g a r e s o las familias
ante u n ambiente de cambio.
La d i n á m i c a del cambio puede
ident i f i c a r se en términos de cinco e l e m e n t o s principales: (i) el
p r o g r a m a d e desarrollo, que se trata c o m o u n " s h o c k ” exógeno al
a m b i e n t e o a la comunidad; (ii) las c a r a c t e r í s t i c a s de fondo
s o c i o e c o n ó m i c a s y demográficas de los h o g a r e s q ue r e p r e s e n t a n la
p o b l a c i ó n m e t a del insumo de desarrollo;
(iü)
los impactos
s o c i o e c o n ó m ic o s directos del pro g r a m a o p r o y e c t o de desarrollo;
(iv)
las
variables
próximas
que
afectan
directamente
el
c o m p o r t a m i e n t o demográfico; y (v) los c a m b i o s en los componentes
d e m o g r á f i c o s del matrimonio, la fecundidad, la m i g r a c i ó n y la
mortalidad.
En el marco de trabajo se e s p e r a q ue la integración
del p r o g r a m a o proye c t o d e d e s a r r o l l o c o n el c a m b i o demográfico
ocurra a través de tres conjuntos p r i n c i p a l e s de variables
e n d ó g e n a s q u e en el diagrama se d e s p l a z a n d e i z q u i e r d a a derecha.
78.
El p r i m e r bloque de nuestro m a r c o de t r a b a j o m i c r o duplica el
m a r c o d e t r abajo macro para m o s t r a r q u e el d e s a r r o l l o y la
p o b l a c i ó n interactúan al interior de un s i s t e m a social, de una
economía y una política dados con un c o n j u n t o d e t e r m i n a d o de
e s t r u c t u r a s organizacionales e inst i t u c i o n al e s y n o r m a s culturales.
Es importante, al tratar con diferentes países, t o m a r en cuenta los
factores a mbientales o comunitarios q ue p r o p o r c i o n a n el contexto o
el a m b i e n t e d entro del cual opera el p r o y e c t o de d e s a r r o l l o y los
h o gares t o m a n sus decisiones.
La c o m u n i d a d o el amb i e n t e general
pueden
ser
influidos
o
modificados
por
"shocks
exógenos"
introd u c i d o s en el sistema.
Algu n o s de los shocks exógenos que
influye n en el medio ambiente serían, p o r ejemplo, en términos de
i n t e r v e n c i o ne s del gobierno, el s u m i n i s t r o de i n freaestructuras
físicas
tales
como
caminos,
regadío,
electrificación
e
i n f r a e s t r u c tu r a s
sociales
y
servicios
de
educación,
salud,
nutrición, p l a n ificación familiar; p r o g r a m a s agrícolas, incluyendo
r e f o r m a agraria, crédito rural, s u b s idios p a r a insumos y apoyo a
los precios; y programas de desarr o l l o i n d u s t r i a l pa r a empresas de
p e queña y g r a n escala.
Para la p l a n i f i c a c i ó n integrada, es útil
d i s t i n g u i r entre programas d e "influencia d i r e c t a " en la p o b l ación
y a q u e l l o s insumos del d esarrollo con o b j e t i v o s no demográficos
expresos,
pero
que
afectan
indirectamente
los
cambios
poblacionales.
79.
Se e s p e r a que los programas s o c i o e c o n ó m i c o s y demográficos
a f e cten a f e c t e n la estructura de o p o r t u n i d a d e s y limitaciones que
e n f r e n t a n los hogares, ya sea d i r e c t a m e n t e m e d i a n t e un incremento
de los r e c u r s o s del hogar y el acceso a los s e r v i c i o s económicos y
27
s o c i a l e s básicos, o indirectamente a t r a v é s de la comunidad
a u m e n t a n d o los r e c ursos dispo n i b l e s p a r a los h o g a r e s [Freedman
1974; M c N i c o l l 1975; Caldwell 1976; A n k e r 1977; A n k e r y Anker
1982].
Se espera entonces que los h o g a r e s r e s p o n d a n a estos
c a m b i o s en una forma que ellos p e r c i b a n q u e va a m e j o r a r su actual
b i e n e s t a r económico y social.
80.
Se espera que la respuesta del h o g a r a un conjunto de
oportunidades
y
restricc i o n es
variables
reciba
una
enorme
i n f l u e n c i a d e sus anteceden t e s s o c i o e c o n ó m i c o s y demográficos: su
c o m p o s i c i ó n y tipo, los roles e intereses de los individuos, las
áreas de toma de decisiones, la p r o d u c c i ó n y la o r g a n i z a c i ó n entre
g e n e r a c i o n e s y sexos al interior de la familia, etc.
El m a r c o de
t r a b a j o v i s u a l i z a el hogar como u na u n i d a d de t o m a de decisiones
con d i f e r e n t e acceso a los re c u r s o s (materiales, humanos, de
t i e m p o ) , opciones y estrategias. Se a n t i c i p a q u e el h o g a r responda
o r e a c c i o n e activamente a los cam b i o s en la estruc t u r a de
o p o r t u n i d a d e s y limitaciones q ue e n f r e n t a e n t é r m i n o s de decisiones
r e s p e c t o al consumo y el ahorro, la i n v e r s i ó n en capital físico y
humano, la utili z a c i ó n de la mano de obra, el matrimonio, la
f e c u n d i d a d y la migración.
A u nque este m o d e l o de comportamiento
n o r m a l m e n t e supone u n a toma de d e c i s i o n e s r a c i o n a l p or parte del
hogar, t r a tando de m a x i m i z a r su u t i l i d a d o su bienestar, puede ser
útil que quienes formulan pr o g r a m a s t e n g a n en m e n t e que la
r a c i o n a l i d a d económica puede no ser la ú n i c a b a s e para la toma de
d e c i s i o n e s y que otros aspectos, por e j e m p l o las n o r m a s o prácticas
c u l t u r a l e s y el rol de las pre f e r e n c i a s s u b j e t i v a s p u e d e n influir
en los r e s u l t a d o s socioeconómicos y demográficos.
81.
D e s d e el punto d e vi s t a de la p l a n i f i c a c i ón , el m a r c o de
t r a b a j o h a c e una disti n c i ó n útil e n t r e el impacto directo o
p r e s u n t o del p r o grama de desar r o l l o y sus e f e c t o s indirectos y
f i nales en el comportamie nt o demográfico.
La e j e c u c i ó n de un
p r o g r a m a o p r o yecto d e desar r o l l o (por ejemplo, la e l e c t r i ficación
rural o un p r o yecto integrado de d e s a r r o l l o agrícola) ejercería
simultáneamente
un
impacto
directo
en
las
características
ambientales, en las caracte rísticas d e los h o g a r e s y en las formas
de interacción.
En el nivel comunitario, p o r ejemplo, u n proyecto
a g r í c o l a integrado influiría d i r e c t a m e n t e en los cambios en la
p r o d u c c i ó n y la pr o d uctivid ad agrícolas, en los p a t r o n e s de empleo,
t e n e n c i a y el uso de la tierra, tecno l o g í a agrícola, ingreso, etc.
En el caso de aquellos hogares que p a r t i c i p a n d i r e c t a m e n t e en el
p r o y e c t o de desarrollo, pueden d e s c u b r i r s e los impactos directos
m e d i a n t e cambios en la estructura de p r o d u c c i ó n del hogar, en la
d e m a n d a por la mano de obra del hogar, el ingreso, los roles y la
a s i g n a c i ó n de tiempo de los mie m b r o s del hogar, el consumo y los
ahorros, etc.
82.
El b l o q u e de los determinantes p r ó x i m o s en el m a r c o de trabajo
está d e s t i n a d o a m o s t r a r los factores
inter v i n i e n te s o los
m e c a n i s m o s m e d i a d o r e s a través de los c u a l e s los cambios en el
b l o q u e de las variables socioeconómicas m o d i f i c a n el comportamiento
28
demográf ico del hogar.
Si n o s concentramos en la fecundidad, por
ejemplo,
las influencias s o c i o e c o n ó m ic a s al nivel del hogar
operarían a través de la o f e r t a de hijos, la demanda por h i j o s y el
control de la fecundidad, c o m o un medio para hacer e l e c c i o n e s y
como un factor de la elección.
La oferta de hijos, es d e c i r el
número de hijos supe r v i v i e n t e s q ue tendría una pareja si no hici e r a
intentos deliberados p o r limitarlos, depende en forma d i r e c t a de
los niveles de la fecund i d a d n a t u r a l y de la supervivencia del hi j o
e indirectamente de las v a r i a b l e s de fondo q ue influyen en estos
niveles. A u n q u e los e l e m e n t o s b i o l ó g i c o s básicos de la f e c u n d i d a d
natural y las v a r i ables d e f o n d o [ver Davis y Blake, 1956; y
Bongaarts, 1978 y 1983] p u e d e n c o n s i derarse como fuera d e la
influencia de la p l a n i f i c a c i ó n d e po b l a c i ó n y desarrollo, las tasas
de supervivencia del hi j o p o d r í a n v erse afectadas por los p r o y e c t o s
de desarrollo que m e j o r a n la s a l u d y la n u t r ición o e l e v a n los
niveles de ingreso.
P e r o es m ás p robable que el impacto del
proyecto de desarrollo en el c o m p o r t a m i e n t o demo g r á f i c o a n i v e l del
h o g a r sea m e d i a d o a través de la demanda por hijos. En el m a r c o de
t r a b a j o , la demanda p o r h i j o s se describe b á s icamente d e s d e una
perspectiva de c o s t o - b e n e f i c i o de los valores y d e s v a l o r e s
percibidos de los hijos, s u j e t a a la estructura de g u s t o s y
preferencias y de r e c u r s o s (ingreso y tiempo) de cada hogar. Un
p r o y e c t o de desarrollo p o d r í a influir directamente en los valores
y desvalores percibidos de los h i j o s y tam b i é n en los r e c u r s o s de
q u e dispone u n hogar.
La r e g u l a c i ó n de la fecundidad es una
f u n c i ó n de los costos (monetarios, en tiempo, p s í q uicos y sociales)
q u e implican la o b t e nción y el uso de la a n t i c o n c e p c ió n o el
aborto.
Estos costos dependen, p or una parte, de las ac t i t u d e s
hacia la plani f i c a c i ón f a m i l i a r y del grado de acceso al con t r ol de
la fecundidad, por la otra. En ambos casos, las intervenciones del
gobierno serían importantes p a r a p oner a d i s p o s i c i ó n s e r v icios de
planificación gratuitos o s u b s i d i a d o s y p r o p o r c i o n a r i n f o r m a c i ó n y
educación qu e p o drían c a m b i a r las actitudes h a c i a la p l a n i f i c a c i ó n
familiar.
83.
El Ú l t i m o bloque d e la F i g u r a II trata de indicar que p a r a una
planificación integrada de p o b l a c i ó n y desarr o l l o es impor t a n t e
recordar
que
en
el
largo
plazo
los
d iversos
componentes
demográficos no sólo son i n t e r a c t i v o s sino que también, a su vez,
modifican otras áreas d e t o m a d e decisiones.
8 4 . S e han descrito d e t a l l a d a m e n t e las relaciones
e n t r e población y d e s a r r o l l o c on el pr o p ó s i t o de
de nivel m i c r o
ilustrar que,
dadas estas interrelaciones de los diversos determ i n a n t es del
comportamiento del h o g a r y la comunidad o el ambiente,
los
planificadores de p o b l a c i ó n y d e s a r r o l l o pueden diseñar d i f e r e n t e s
"puntos de entrada" al s i s t e m a de enlaces, con miras a q ue todos
sus
impactos
combinados
y
c o m p l e m entarios
conduzcan
a
los
resultados deseados del comportamiento.
29
VII.
L A INVESTIGACION Y LAS N E C E S I D A D E S DE DATOS
85.
Para a b o r d a r las sugerencias m e t o d o l ó g i c a s c on el pr o p ó s i t o de
integrar p o b l a c i ó n y plani f i c a c i ón del d e s a r r o l l o en diferentes
niveles,
obviamente
se
r e q u erirá
una
cantidad
de
datos
cuant i t a t i v os y cualitativos m a y o r q ue la q ue se encuentra
d i s p o n i b l e en la actualidad en los p a í s e s me n o s d e s a r r o l l a d o s de la
r e g i ó n de la ESCAP.
Se ha recono c i d o que p a r t e i m p o r t a n t e de la
culpa del lento progr e s o de la integración p u e d e a t r i b u i r s e a la
escasez de datos, la falta de i n v estigación y /o al u s o limitado de
los h a l l azgos de las investigaciones.
86.
Se ha o b s e r v a d o aquí que en m u c h o s país e s de la r e gión de la
ESCAP, la d i s p o n i b i l i d a d y calidad de los d atos d e m o g r á f i c o s han
m e j o r a d o en forma significativa en los ú l t i m o s años.
Asimismo, se
han a c u m ulado e s t u d i o s sobre los d e t e r m i n a n t e s y las c o n s e c u e n c i as
de las t e n d e n c i a s demográficas.
Infortunadamente, h a s t a la fecha
gran parte de la investigación y los datos h an e j e r c i d o un impacto
limitado en la formulación de p o l í t i c a s y la p l a n i f i c a c i ó n en el
nivel nacional.
Los análisis y las p r e s e n t a c i o n e s disponibles
tienden a ser abstractos, altamente t écnicos o académicos, sin
abordar
las
inquietudes
operac i o n a l es
m ás
inmediatas
de
p l a n i f i c a d o re s y formuladores de decisiones.
En su forma actual como informes científicos de c a l i d a d v a r i a b l e y c o n c l u s i o n e s a
veces contradictorias, o como trabajos discretos, dispersos, q ue no
son de fácil a cceso o de fácil comp r e n s i ó n p a r a q u i e n e s formulan
decis i o n e s o p l a n i f i c a n - dichas inve s t i g a c i on e s h a n c o ntribuido
poco a la i n t e g r a c i ó n efectiva de p o b l a c i ó n y desarrollo.
En este
contexto se r e q u i e r e crear vín c u l o s formales e inform a l e s más
estrechos e n t r e p lanifica d o re s y q u i e n e s t o m a n d e c i s i o n e s e
i nvestigadores pa r a garantizar, por una parte, qu e la inves t i g a c i ón
se oriente m á s y sea más p e r t i n e n t e a los i n t e reses de la
p l a n i f i c a c i ón y, por la otra, q u e las p e r s o n a s q u e elaboran
p o l í ticas y los planific a c o re s t e n g a n acce s o y e n t i e n d a n los
resultados d e la investigación y, además, p u e d a n d a r indicaciones
sobre los t e m a s que los investigadores d e b e n explorar.
87.
Desde la perspe c t i v a de los d atos o la información, se
n e c e s i t a n d o s categorías de v a r i a b l e s de p o b l a c i ó n pa r a la
integración: las que son bási c a m e n t e v a r i a b l e s de p o l í t i c a s de
p o b l ación y las que explican o apoyan p o l í t i c a s en otras esferas
económicas y sociales.
La primera c a t egoría
incluiría las
v a r i ables r e l a c i o n a d a s con el tama ñ o y el c r e c i m i e n t o de la
población, la fecundidad, la mortalidad, la m i g r a c i ó n interna e
internacional y la distribución de la p o b l a c i ó n p or edad y sexo.
La
segunda
c a t e goría
comprendería
una
diversidad
de
datos
estr u c t u r a l es y de comportamiento que v i n c u l a n la p o b l a c i ó n con
factores e c o n ó m i c o s y sociales específicos.
La i n t e g r a c i ó n de las
variables de p o b l a c i ó n en la p l a n i f i c a c i ó n del d e s a r r o l l o requiere
que ambas catego r í a s estén interconectadas con los c o m p o n e n t e s del
30
d esarrollo económico y social correspondientes,
adecuadas de política.
med i a n t e m e d i d a s
88.
En lo que se r e fiere a e s t a s n e c e s i d a d e s de datos, se pued e n
identificar tres a ctividade s de i n v e s t i g a c i ón importantes p a r a una
plani f i c a c i ón integrada:
(i)
Elaborar e s t i m a c i o n e s y p r o y e c c i o n e s
tendencias demogr á f i c o s;
de
los n i v e l e s y
(ii)
Averiguar la n a t u r a l e z a y la fuerza de las interacciones
demográficas y d e l desarrollo;
(iii)
Llevar a cabo d i v e r s a s formas de análisis de políticas.
89. Aunque se ha p r o d u c i d o un s a l t o num é r i c o en la ca n t i d a d - y a
menudo en la calidad - de los d a t o s dem o g r á f i c o s durante la ú l tima
década en la mayoría de los p a í s e s en desarrollo, aún h ay b a s t a n t e
lugar para mejorarlos. Es p r e c i s o p e r f e c c i o n a r la exactitud de los
datos y estimular un m a y o r a n á l i s i s de la información existente.
90.
En la m edida en que la c a l i d a d de las decisiones act u a l e s de
la plani f i c a c i ón dependa en g r a d o ext r e m o de la calidad de las
p r o yecciones demográficas d i s p onibles, se acentúa la n e c e s i d a d de
precisión en la predic c i ó n d e las t e n d e n c i a s de población.
Se han
hecho numerosas sugerencia s p a r a m e j o r a r los datos d e m o g r á f i c o s
básicos [Jones, 1982:41-42; UNFPA, 1985; M i r ó y Potter, 1980].
Estas sugerencias incluyen el d e s a r r o l l o de m a r c o s de t r a b a j o para
una contabilidad d e m o g r á f i c a o m a t r i c e s que p r o p o r c i o n e n a los
planificadores
e s t imacio n e s
d el
núme r o
de
personas
con
características específicas, y el d i s e ñ o de rutinas de p r o y e c c i o n e s
adecuadas para el uso en computadores.
Asimismo, es importante
observar que en los p a í s e s en d e s a r r o l l o a m e n u d o existe un largo
intervalo entre r e c o p i l a c i ó n y d i v u l g a c i ó n de datos.
C o m o la
oportunidad de los datos es de la m a y o r importancia para su u s o por
parte de los planificadores, es i m p r e s c i n d i bl e mej o r a r esta área.
Parte del problema p o d r í a e s t a r r e l a c i o n a d o con el h e c h o de que
cuando la recolección de d a t o s es h e c h a en forma rutinaria p o r una
o r ganización
alimentadora,
por
ejem p l o
el
departamento
de
estadística, y no por la u n i d a d de p o b l a c i ó n prop i a m e n t e tal, el
departam ento de estadística c on frecue n c i a trata de hacer análisis
que toman mucho tiempo o a v e c e s no entrega los datos en formatos
que se adapten a los p r o p ó s i t o s de los planificaadores.
El d i s e ñ o
de formatos estandarizados p a r a los t ipos de información n e c e s a r i o s
que se van a usar en p l a n i f i c a c i ó n ayudarla a los servicios
alimentadores a suministrar con m a y o r rapidez los datos requeridos.
31
91.
La falta de desag r e g a c i ó n en t é r m i n o s de nivel local y/o de
d i s t r i t o y también por grupos s o c i o e c o n ó m i c o s c o n s t i t u y e también un
problema
serio.
Se
necesitan
proyecciones
d e m o g ráficas
desagregadas
por
areas
rurales,
urbanas,
r egionales
o
subregionales. Asimismo, es p o s i b l e q u e se r e q u i e r a n pro y e c c i o n e s
no sólo por sexo y edad, si n o t a m b i é n del n ú mero en grupos
s o c i o e c o n ó m ic o s identificados, p o r e j e m p l o grup o s de pobres o
g r u p o s de minorías.
Para t o m a r d e c i s i o n e s sobre inversión (dado
que en la m a y o r í a de los c a s o s las d e c i s i o n e s de inversión no se
r e l a c i o n a n con toda la p o b l a c i ó n s i n o c on cambios p r o y e c t a d o s en
c o m p o n e n t e s de la p o b l a c i ó n ) , p a r a i d e n t i f i c a r grupos m e t a para los
p r o g r a m a s o proye c t o s de d e s a r r o l l o y ana l i z a r p o l í t i c a s o evaluar
programas, en todos esos casos se n e c e s i t a i n formación desagregada.
92.
Como la m i g r a c i ó n interna ha a u m e n t a d o c o n s i d e r a b l em e n t e en el
ú l t i m o decenio en estos países, es en extremo importante m e jo r a r
las m e t odologías para hacer p r o y e c c i o n e s en el n ivel subnacional
t e n i e n d o en cuenta los pat r o n e s de m i g r a c i ó n interna.
93.
En la recopilación de d a t o s d e m o g r á f i c o s básicos que van a las
p r o y e c c i o n e s de población, a m e n u d o no se ha consi d e r a d o en qué
forma podrían incorporarse p r e g u n t a s adici o n a l e s q ue suministren
i n formación valiosa.
B i l s b o r r o w [1985:365] ha observado que
m i e n t r a s el tipo de datos r e c o p i l a d o s en las encuestas de hogar es
útil para elaborar proyecci o n e s de población, rara vez prop o r c i o n a
los insumos adicionales n e c e s a r i o s p a r a la p l a n i f i c a c i ó n integrada
de p o b l ación y desarrollo.
Se d e s e a m u c h a má s información
s o c i o e c o n ó m ic a sobre los h o g a r e s y pa r a ello u n enfoque de
e n c u e s t a m u l t i p r o p ó s it o puede ser m á s apropiado.
94.
Para r e c o pilar los t i p o s d e d a t o s sobre c o m p o r t a m i e nt o
mencionados, es pr eciso incluir en los c u e s t i o n a r i os de la encuesta
de hogares; (i) preguntas s e l e c c i o n a d a s sobre act i t u d res p e c t o a
p o r qué se desplaza la gente, p o r q u é t i e n e n má s nacim i e n t o s que
los que d i c e n desear, por q u é d e c i d e n rec u r r i r a los m é d i c o s
t r a d i c i o n a l es y no a los h o s p i t a l e s del gobierno; (ii) p r e g untas
s obre acceso a, percepcion e s d e y r e s p u e s t a s a di v e r s a s políticas,
s e r v i c i o s e instalaciones g u b e r n a m e n t al e s ; y
(iü)
p r e g untas
r e l a c i o n a d a s con la a sign a c i ó n del t i e m p o de los mi e m b r o s de la
familia, el p r o c e s o de toma de d e c i s i o n e s al interior del hogar, el
s tatus y los roles de la m u j e r y la influencia de la familia
e x t e n d i d a y de otras relaci o n e s de parentesco.
Dado que son los
h o g a r e s los que,
en última instancia,
t oman las decisi o n e s
d e m o g r á f i c a s y representan el lugar d e las a c t ividades económicas,
sería extremadamente útil un a m e j o r c o m p r e n s i ó n de los factores que
i n f luyen en su comportamiento,
i n c l u y e n d o aquellos que son
p o t e n c i a l m e nt e receptivos a la i n t e r v e n c i ó n de pol í t i c a por p a r t e
del gobierno.
32
95.
El conjunto ideal de d a t o s para p r o d u c i r p arámetros ú t i l e s en
la planificación i n t e g r a d a d e b e combinar u n a encuesta d e h o g a r e s
con encuestas c o m u n i t a r i a s o datos zonales. Ver en F r e e d m a n 1974;
Anker 1980; B i l s b o r r o w y o t r o s 1984; C asterline 1985; Lim, O g a w a y
Kasai (por publicarse) e j e m p l o s de dichas encuestas c o m u n i t a r i a s y
de su uso.
M e d i a n t e la r e c o p i l a c i ó n de información a n i v e l del
hogar y de la comunidad, los p l a n i f i c a d o re s y quienes t o m a n las
decisiones estarían en m u c h o m e j o r p o s i c i ó n para v e r i f i c a r las
interrelaciones que se p l a n t e a n en la Figura II.
La r e c o p i l a c i ó n
de datos en los niveles d e h o g a r o individual y comu n i t a r i o o en el
nivel agregado es n e c e s a r i a p a r a el análisis multipropósito, el q ue
ha sido defendido c a d a vez c on m a y o r intensidad para los e n f o q u e s
integrados [Hermalin y M a s ó n 1980; Caste r l i n e 1985; S mith 1986].
96
El análisis de n i v e l m ú l t i p l e norma l m e n t e adopta la s i g u i e n t e
forma:
Y;ik
=
f(Hiv
CJ
d o n d e Y se refiere a la v a r i a b l e d e p e n d i e n t e del hogar (por e j e m p l o
l a f e c u n d i d a d ) , H a las v a r i a b l e s explicativas al nivel del hogar,
C a l a s variables e x p l i c a t i v a s en el nivel de la c o m unidad o de la
z o n a , i y k son los s u b s c r i t o s del hogar y de la zona. El u s o de
d a t o s a l nivel de h o g a r o m i c r o tiene la ventaja de que la v a r i a b l e
dependiente se r e f i e r e d i r e c t a m e n t e a la unidad de t o m a de
decisiones.
Pero es c r u c i a l tener en cuenta las v a r i a b l e s C para
que el análisis sea m á s p e r t i n e n t e pa r a los planificadores, d a d o
que ellas incluyen las v a r i a b l e s de pol í t i c a directa.
En forma
esquemática, estas ideas se ilustran en la Figura II.
97.
Para comple m e n t a r e s t e ti p o de análisis de nivel múltiple, el
análisis del impacto d e la p o b l a c i ó n const i t u y e un área i m p o r t a n t e
de investigación.
El p r o p ó s i t o del a nálisis del impacto de la
pobla c i ó n es evaluar los e f e c t o s de los proyectos d e d e s a r r o l l o
socioeconómico - t a l e s c o m o e l e c t r i f i c a ci ó n rural, p r o y e c t o s de
desarrollo agrícola integrado, c o n s t rucción de escuelas - s o b r e la
fecundidad, la m o r t a l i d a d o la m i g r a c i ó n [ver ejemplos en B a r l o w
1982; M i l s b o r r o w y D e L a r g y 1984; H a r b i s o n y Rob i n s o n 1985; H e r r i n
1986].
A u nque se a d m i t e q u e los p r o b lemas me t o d o l ó g i c os d e este
análisis del impacto son complejos, su s o lución no es i m p o s i b l e y
prometen
suministrar
percepciones
de
gr a n
valor
para
la
planificación integrada.
En lo posible, los estudios del impa c t o
deben ser de carácter c u a n t i t a t i v o si es que van a ser ú t i l e s como
base para las de c i s i o n e s d e a s i g n a c i ó n de recursos. Las m e d i c i o n e s
cuantitativas de los impa c t o s demográficos de los p r o g r a m a s de
desarrollo p r o p o r c i o n a r í a n un a base m e j o r para juzgar los m é r i t o s
relativos de u n p r o g r a m a q ue compite con otros p r o g r a m a s p or
recursos escasos.
33
98.
Es necesario d a r p r i o r i d a d al a n álisis del impacto d e la
población, como una forma de i n v e s t i g a c i ó n relacionada co n las
políticas.
El U N F P A [1985:16] sub r a y ó la importancia d e los
estudios por país que m i d e n el impacto demográfico de d i v e r s a s
combinaciones de inversión pública.
O b s e r v ó que los e s tudios
académicos existentes rara vez p r o d u c e n hallazgos s i g n i f i c a t i vo s
para formular políticas, p o r q u e casi n unca se anticipa en forma
concreta el impacto q u e e j e r c e n los p r o g r a m a s de d e s a r r o l l o sobre
la población.
Con el p r o p ó s i t o de q ue dichos ha l l a z g o s de la
investigación sean p e r t i n e n t e s p a r a las p o l íticas deben, además,
indicar qué puede h a c e r el g o b i e r n o p a r a realizar cambios y trat a r
de calcular también el t i e m p o q u e se necesita antes de q u e una
intervención de desar r o l l o e s p e c í f i c a t enga el impacto d e m o g r á f i c o
deseado.
99.
Aparte de los e s t udio s q ue se o c u p a n de los d e t e r m i n a n t es de
tendencias demográficas, es m u y importante que los p a í s e s en
d esarrollo realicen estudio s s obre las consecuencias. M i e n t r a s la
investigación
de
los
determinantes
puede
indicar
a
los
p lanificadores la m e j o r f orma p a r a m o d i f i c a r las v a r i a b l e s de
p o b l a c i ó n , también se r e q u i e r e n est u d i o s r especto a los impactos
q u e ejerce el cambio d e m o g r á f i c o s obre el desarrollo. A u n q u e el
p u n t o de vista que se s o s t i e n e c o m ú n m e n t e consiste en que el r á pido
crecimiento
de
la
población
es
enemigo
del
desarrollo
socioeconómico, en g e nera l los p l a n i f i c a d o re s no c u e n t a n con
documentación cuantitativa r e l a c i o n a d a con la magnitud del impacto
de l a población en el desarrollo.
Para de m o s t r a r que la n e c e s i d a d
de m o d i ficar las t e n d e n c i a s d e m o g r á f i c a s puede ser "demasiado
rápida" o "demasiado lenta" y t o m a r en cuenta los cambios
demográf icos en la plani f i c a c i ón ,
es p r e c i s o hacer a n álisis
convincentes del impacto de las t e n d e n c i a s de p o b l a c i ó n en
variables de plani f i c a c i ón t a l e s co m o los requisitos re l a t i v o s a la
alimentación, la salud, la e d u c a c i ó n y el empleo.
El U N F P A
[1985:16] ha subrayado el h e c h o de que en la medi d a q u e es
frecuente la falta de c o n s e n s o r e s p e c t o a las conse c u e n c i as del
crecimie nto demográfico - co n o p i n i o n e s q ue v a n desde " n e c e sitamos
más gente" y "el r á pido c r e c i m i e n t o impide el desarrollo" -, es
imperativo que los p a í s e s d e n p r i o r i d a d a la investigación de las
implicaciones
que
tiene
la
dinámica
de
población
para
el
desarrollo.
la s
100.
Es imposible d e t e r m i n a r p r i o r i d a d e s de investigación que
sirvan para todos los países.
M u c h o d e p e n d e r á de las c o n d i c i o n e s
e inquietudes que p r e v a l e z c a n en ellos. Las indicaciones r e s p e c t o
a las pr ioridades d e b e n p r o v e n i r de los planificadores p u e s ellos
se enfrentan a la elecció n e n t r e o pciones de política; es t o se
traducirá en una agenda de i n v e s t i g a c i ó n q ue otorgue impor t a n c i a a
aquellas áreas que t i e n e n
s i g n i f i c a c i ó n pragmática p a r a
la
planificación. En tales casos, las c u e s t i o n e s de investigación que
atañen a la asignación de r e c u r s o s en el sector público s e rían
fundamentales.
34
101.
El U N F P A [1985:18] ha sugerido q ue al d e t e r m i n a r p r i o r i d a d e s
n acionales p a r a los esfuerzos de inves t i g a c i ón en apoyo de una
integración entre p o b l aci ó n y p l a n i f i c a c i ó n del desarrollo, es
necesario p r e s t a r
atención a lo siguiente:
(a)
o b j etivos
nacionales r e s p e c t o a pobla c i ó n y desarrollo; (b) d i s p o n i b i l i d a d de
datos; (c) d i s p o n i b i l i da d de m a r c o s c o n c e p t u a l e s y m e t o d o l o g í a s de
i n v e s tigación adecuados; (d) per s p e c t i v a s p a r a us a r los r e s u l t a d o s
de las investigaciones;
y
(e) d i s p o n i b i l i d a d de expe r i e n c i a
técnica.
Asimismo, se p o d r í a n e stablecer p r i o r i d a d e s en té r m i n o s
de
los m a r c o s
cronológi c o s para
la investigación;
aquellas
inmediatas o de corto plazo d e b e n e m p r e n d e r s e primero, antes de
comenzar a t r a b a j a r en estudios de largo plazo.
aab/
15.04.92