La consigna de una “educación de calidad para todos” formulada

El Gobierno de las Escuelas en Latinoamérica. Acerca de la Participación, la Democracia
y la Persistencia de las Prácticas.
Silvina Gvirtz
Lucila Minvielle
Introducción – Planteo del Problema
La consigna de una “educación de calidad para todos” formulada hace ya más de una década
en la cumbre sobre educación de Jomtien en 1990, parece en Latinoamérica casi a mediados
de la primer década del nuevo siglo un hecho de lejana concreción.
La promesa de educación de calidad tiene dos componentes: educación para todos y de
calidad. La primera parte de esta promesa parece estar rota en Latinoamérica, ya que no todos
transitan de manera exitosa por el sistema educativo. Si bien la mayoría de los niños
latinoamericanos en edad escolar comienzan las escuela primaria (92%), el 30% de ellos
queda en el camino y no logra acceder al 5° grado de escolaridad, y sólo algo más de la mitad
de las cohortes comienza la educación media (57%), aquella que prepara a los estudiantes
para el mundo laboral. En Guatemala, la situación es crítica dado que esta cifra desciende al
26% (Banco Mundial, 2000)
Ahora bien, si la primera parte de la promesa referida a la inclusión está rota, la segunda
relacionada con la calidad pareciera ya una utopía. Si miráramos la calidad de la educación a
través del rendimiento de los alumnos, es evidente que queda mucho camino para recorrer en
este sólo aspecto (y es de esperar que en muchos otros que hacen a la calidad también). El
índice de repitencia, indicador clave del rendimiento escolar llega a niveles que no deberían ser
aceptados como “normales” en el siglo XXI. Los alumnos latinoamericanos presentan una tasa
de repitencia promedio en la escuela primaria del 7.7% 1, con alarmantes picos que superan el
10% como en Perú (11%) y Guatemala (14%) (Banco Mundial, 2000).
Las pruebas internacionales de evaluación de la calidad educativa, aunque cuestionables en
algunos aspectos tanto metodológicos como políticos, sirven para poner en una perspectiva
internacional este problema. Los resultados de las prueba PISA, llevadas a cabo por la OECD
en el año 2000 en la que participaron 41 países, muestran que los 5 países latinoamericanos
que formaron parte de la muestra (Argentina, Brasil, Chile, México, y Perú) se encuentran muy
lejos de los estándares que según la organización, llevan a una educación de calidad.
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Puesto que algunos países latinoamericanos (Brasil y Nicaragua, por ejemplo) utilizan el sistema de
“promoción automática” en los primeros años de la escuela primaria, donde los alumnos no repiten el
curso aún si no lograran los niveles mínimos exigidos, es de esperar que la cifra real de repitencia resulte
aún mayor.
1
Presentada la evidencia, resulta claro que hoy en día la educación en Latinoamérica no logra
brindar a todos servicios educativos de calidad. Ahora bien, una de las maneras de comprender
el porqué de este fenómeno, así como también de encontrar las formas para paliar sus
consecuencias y corregir sus causas es comprender la naturaleza de los sistemas dentro de los
cuales se producen estos resultados, estudiando su lógica de gobierno, comprendiendo quién y
cómo se toman las decisiones dentro de los sistemas educativos que actualmente pareciera
que sólo pueden producir resultados diferentes a los deseados.
La historia de los sistemas educativos latinoamericanos nos muestra que ha existido y aún hoy
existe una gran variedad de combinaciones de arreglos institucionales han dado lugar a su vez,
a cuatro tipos ideales de gobierno. Siguiendo a Dale (1999), clasificamos las actividades de
gobierno de los sistemas educativos en tres categorías: regulación, financiamiento y provisión
de los servicios educativos. Si suponemos, a partir de la evidencia histórica, que la regulación
se mantiene siempre coordinada a partir de una lógica burocrática, cuyo actor principal es el
Estado, podemos ver gráficamente los tipos ideales de gobierno en el siguiente cuadro:
Cuadro 1
Tipos ideales de Gobierno de los Sistemas Educativos
Provisión
Mercado
Burocrático/Estatal
Mercado
Cuasi Burocracia
Burocrático/
Estatal
Financiamiento
Mercado
CuasiMercado
Burocracia
Cuatro son los tipos ideales que surgen del cruce de las variables descritas anteriormente.
Dadas las condiciones socio-económicas imperantes en Latinoamérica donde en la mayoría de
los países una parte importante de la población se encuentra en situaciones de pobreza, tanto
el Mercado como la Cuasi-Burocracia no resultan formas aplicables a gran escala, puesto que
es característico de estos arreglos institucionales el financiamiento de los costos de la
educación por parte de los particulares. Asimismo, los Cuasi-Mercados, que se caracterizan por
fomentar la competencia entre escuelas a través de la libre elección por parte de los padres,
tampoco logran alcanzar una escala razonable en Latinoamérica dados los serios problemas
de cobertura que se presentan en la mayoría de los países. Así las cosas, sólo queda la
Burocracia como única arreglo institucional con posibilidades de funcionar a escala en el
mediano plazo en el contexto latinoamericano.
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Ante esta situación, el panorama no parece auspiciante, sobre todo si se piensa que gran parte
de los resultados consignados al comienzo fueron generados bajo este tipo de gobierno. ¿Qué
posibilidades quedan entonces para lograr servicios educativos de calidad para todos dentro de
los sistemas educativos de tipo burocrático, que al parecer son los únicos que tienen la
posibilidad de funcionar a escala dentro del contexto socioeconómico que presenta
Latinoamérica en la actualidad? Esta pregunta puede ser respondida desde dos ópticas.
Podríamos, por un lado, preguntarnos qué puede hacer el Estado como actor principal del
gobierno de los sistemas educativos de tipo burocráticos para encarar esta situación. Ahora
bien, por otro lado, podríamos también preguntarnos qué es lo que pueden hacer aquellos
directamente afectados por la cuestión educativa (alumnos padres, docentes, entre otros)
respecto de este tema. Y es aquí donde es pertinente preguntarse entonces acerca de cuáles
son los mecanismos que están disponibles para aquellos afectados por la cuestión educativa
para canalizar sus demandas y necesidades.
En los sistemas educativos en los cuales las fuerzas de mercado actúan como mecanismo
coordinador de acciones (el Mercado y el Cuasi-Mercado, según los modelos definidos
anteriormente), los actores del sistema tienen disponible el mecanismo de la “Salida”
(Hirschman, 1970). Al hacer uso de este mecanismo, el miembro u usuario de la organización
se mueve a otra, “sale” de la organización, utilizando el mercado para defender su bienestar o
mejorar su posición. Entonces, es una condición necesaria (pero no suficiente) que existan
varias opciones del mismo servicio (educativo en este caso) para que el usuario o miembro
pueda efectivamente “salir”. Ahora bien, dado que este mecanismo sólo puede desarrollarse en
sistemas en donde las fuerzas de mercado se desempeñan como coordinadoras de las
acciones dentro de los sistemas educativos, y que como se señalara párrafos atrás, los
sistemas que cuentan con arreglos institucionales de mercado no son, al menos en el mediano
plazo, aplicables a gran escala en los sistemas educativos latinoamericanos por no contar con
las condiciones de posibilidad necesarias, resulta que la salida parece no ser una herramienta
utilizable para tratar el problema de la calidad sin equidad en Latinoamérica.
El otro mecanismo con el que podrían contar aquellos afectados por la cuestión educativa para
atacar los problemas descritos es la “Voz”. Según Hirschman (1970) la Voz se define como un
intento de cambiar, en vez de escaparse de un estado de cosas objetable, ya sea a través de
una petición individual o colectiva a los directamente involucrados en el tema, o a través de una
apelación a una autoridad más alta, haciendo uso de diferentes tipos de acciones y reclamos,
incluyendo aquellos concebidos para movilizar la opinión pública. El recurso de la utilización de
la voz es frecuente en situaciones en las cuales no se puede “salir”, puesto que no existen
opciones. La falta de opciones y por lo tanto, la imposibilidad de elegir “saliendo” es
característica de las burocracias educativas operadas en Latinoamérica, donde es frecuente
tener problemas de cobertura, complementados con falta de recursos materiales y socio-
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culturales. Ante esta situación, pareciera que la única alternativa factible que tienen aquellos
afectados por la cuestión educativa es “hacer oír” sus reclamos.
Ahora bien, Hirschman advierte acerca del mayor costo del ejercicio de la voz frente a la salida.
Según el autor, es más fácil escapar de una situación cuando existen opciones, que intentar
cambiar la situación desde dentro. El desgaste, el tiempo, y la energía demandados
frecuentemente juegan en contra del uso de la voz como mecanismo de canalización de las
demandas. ¿Qué hacer entonces cuando no existen mecanismos que posibiliten la salida, y
que dada la dificultad de ejercer la voz, esta segunda opción se encuentre perimida? Al
respecto, Hirschman sostiene que la propensión a acceder a la opción de la voz depende tanto
de la predisposición de los miembros o usuarios de la población a quejarse, así como también
de la invención de mecanismos que puedan comunicar las demandas efectivamente.
Precisamente son estos mecanismos de canalización de las demandas de los afectados por la
cuestión educativa, como camino para atacar la falta de inclusión y calidad en la educación en
Latinoamérica, los que constituirán el eje del trabajo aquí propuesto. A través de la indagación
de los diferentes modelos de gobierno de los sistemas educativos de Latinoamérica se
intentará comprender en qué medida estos modelos permiten la participación de los afectados
por la cuestión educativa en los temas que hacen a la mejora de la calidad de la educación.
Creemos firmemente que comprender el funcionamiento de los diferentes modelos de gobierno
a través de su descripción es un primer paso necesario hacia el entendimiento de cómo los
sistemas educativos latinoamericanos producen resultados, y cuáles son las posibilidades
reales de revertir aquellos que se consideran alejados del ideal de educación de calidad para
todos.
Un marco conceptual para pensar el problema del gobierno escolar
Para operacionalizar nuestra pregunta acerca de la participación de los miembros de la
sociedad civil en las cuestiones educativas, primero es necesario determinar cuáles son los
elementos que componen el gobierno de un sistema. A partir de la definición de Furubotn
(2000), se entiende que el gobierno de un sistema está compuesto por el conjunto de normas y
reglas que estructuran la acción social, así como también por los instrumentos y estructuras
definidos para implementar dichas normas y reglas. En otras palabras, es aquel conjunto
conformado tanto por las normas y reglas que definen la estructura de autoridad operativa, así
como también por la propia estructura resultante de estas normas y reglas vigentes, y que en
conjunto que determinan quiénes toman decisiones, qué decisiones se toman, y cómo debería
dirimirse esta toma de decisiones.
En el campo de la pedagogía estas ideas son utilizadas por autores del área, que se encargan
de traducir estos conceptos en clave educativa. Murphy (2000) sostiene que el gobierno escolar
se trata de dos temas. Por un lado, el gobierno define la manera en que el control está (o no)
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distribuido entre todos aquellos que tienen algún interés en el tema educativo. En segundo
lugar, es parte constitutiva del gobierno el conjunto de reglas y prácticas desarrolladas por los
actores controlantes, que le dan forma al quehacer educativo. Queda entonces por definir, para
darle forma a nuestro marco de análisis que luego será utilizado para describir los casos
seleccionados de gobierno escolar en Latinoamérica, quiénes pueden tomar decisiones en la
arena educativa, sobre qué campos pueden éstos tomar decisiones, y de qué manera estas
decisiones deberán ser dirimidas por sus protagonistas.
Comenzando con el “Quién” del gobierno de las escuelas resulta posible identificar varios
actores clave que podrían estar presentes en el gobierno de escuelas de cualquier sistema
educativo ya que las opciones de composición de los cuerpos de gobierno de escuelas, o los
roles de las Estructuras de Autoridad en términos de nuestro marco teórico, son similares en la
mayoría de los países. Haciendo una recorrida por las clasificaciones de actores del gobierno
del sistema educativo en general, se pueden identificar en este ámbito los siguientes actores:
Autoridades Nacionales, Autoridades Regionales, Autoridades Jurisdiccionales (provinciales o
estaduales) y Autoridades Locales (departamentales o Municipales), entre las que se
encuentran ministros y secretarios de educación, pedagogos de Estado, y técnicos al servicio
de la burocracia estatal. Por otro lado, dentro del conjunto de actores del gobierno de las
escuelas que pertenecen a la propia institución escolar, y que podrían estar facultados para
tomar decisiones, identificamos al director, a los docentes, a miembros del plantel no docente,
a los padres, a los representantes de la comunidad, y a representantes de los alumnos.
Una cuestión importante en el estudio del “Quien” del gobierno de las escuelas, es analizar los
criterios a partir de los cuales los diferentes actores potenciales, se convierten en miembros
reales de la Estructura de Autoridad. Para esta empresa, resultan útiles los criterios de
autoridad expuestos por Dahl (1994). El primer criterio denominado es el de la Elección
Personal que supone que el proceso de toma de decisiones es aceptado como válido por
aquellos que se ven afectados por las decisiones que en él se tomen, porque puede garantizar
que estas decisiones se correspondan con la propia elección personal. Por lo tanto, quien tiene
poder de tomar decisiones, lo posee en virtud de que se estima que tomará decisiones que
quienes lo eligieron o colocaron en el rol de autoridad considerarán adecuadas. Dado que para
adoptar el criterio de la elección personal se requiere suponer que todos son iguales en
idoneidad, entonces todos se encuentran en condiciones de tomar decisiones, y por lo tanto de
acceder a roles de autoridad. El “Quién” entonces, bajo este criterio, está conformado
potencialmente por todos aquellos miembros de la sociedad que ven sus intereses afectados
por la cuestión educativa. El segundo criterio planteado por Dahl (1994) utilizado para
determinar quién tiene autoridad para tomar decisiones es el criterio de la Idoneidad. Al
respecto, el autor sostiene este criterio se basa en la afirmación que sostiene que “Por el propio
interés, la participación de uno debe detenerse donde comienzan las diferencias significativas
de idoneidad” (Dahl, 1994: 43). Por lo tanto cuando el criterio de la idoneidad sea el adoptado,
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el “Quien” en el gobierno de las escuelas estará compuesto solamente por aquellos que
detenten un saber especial relacionado con la cuestión educativa. Entonces es plausible
afirmar que el gobierno de las escuelas bajo el criterio de la Idoneidad es un “gobierno de
especialistas”.
Pasamos ahora al segundo componente del gobierno del las escuelas, el “Qué” que define la
materia sobre la cual se tomarán decisiones A partir de una revisión de la literatura que se
encarga de analizar los diferentes campos en los que se toman decisiones en el ámbito de la
institución escolar (Narodowski y Nores, 2001; Guedes, Lobo et al., 1997; Winkler y Gershberg,
2000; Gandin y Apple; 2002; King, Rawlings et al.; 1996; Gershberg, 2002; Arcia y Belli, 2001,
entre otros) hemos clasificado al “Qué” del gobierno de las escuelas en dos tipos de decisiones:
las del campo Académico, y aquellas que pertenecen al ámbito Administrativo.
Las decisiones Académicas son todas aquellas relacionadas directamente con el quehacer del
proceso de enseñanza aprendizaje. Hemos agrupado estas actividades en cinco áreas de
decisión: Definición del Currículum, Organización Pedagógica, y Selección de los Métodos y
Materiales Didácticos, Definición de las Políticas de Evaluación de los Alumnos, Definición de
las Políticas de Admisión, y Asignación de la Matrícula a las Escuelas.
El segundo tipo de decisiones que deben ser tomadas dentro del ámbito de la institución
escolar es aquel relacionado con los aspectos Administrativos atañen a toda organización, aún
aquellas que no tienen fines de lucro, como gran parte de las escuelas de los sistemas
educativos nacionales en la actualidad. Este conjunto de actividades también está constituida
por cinco componentes o categorías: Reclutamiento, Contratación y Despido del Personal,
Evaluación del Desempeño y la Capacitación del Personal, Diseño de la Estructura
Organizacional, Elaboración del Presupuesto, y Auditoría y el Control .
Descritos los componentes del “Quién” y el “Qué” a partir de los cuales analizaremos el
gobierno de las escuelas en Latinoamérica, nos queda entonces por definir al “Cómo” del
gobierno escolar. La toma de decisiones puede dirimirse, a partir de la clasificación aquí
planteada, de manera democrática o de forma autocrática. La toma de decisiones Democrática,
que se caracteriza por mostrar una participación efectiva de todos aquellos afectados por la
decisión, que tienen igualdad de votos y comprensión suficiente para controlar de manera
alternada el programa de acción. Dadas estas características, la unidad de toma de decisiones
es generalmente colectiva y el procedimiento utilizado para dirimir las decisiones es el voto. Por
otro lado, la toma de decisiones de tipo Autocrática detenta una participación en la toma de
decisiones de tipo exclusiva donde el uso del saber técnico o experto es utilizado como base
del proceso de selección de los miembros autorizados para decidir. A su vez, las decisiones se
aplican a través del flujo descendente de instrucciones y la unidad decisoria de carácter
individual.
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Definidas entonces las diferentes formas que pueden tomar el “Quién”, “Qué”, y “Cómo” del
gobierno escolar, contamos con un marco conceptual para pasar al análisis empírico,
preguntándonos en qué medida, los gobiernos de escuelas en Latinoamérica permiten la
participación de todos aquellos afectados por la cuestión educativa, haciendo uso de la voz
como mecanismo de canalización de las demandas de mejora en la calidad educativa.
El gobierno de las escuelas en Nicaragua, Minas Gerais y Porto Alegre
Los casos seleccionados para el estudio fueron los sistemas de gobierno implementados en
Nicaragua, a partir del “Programa de Escuelas Autónomas”, y en Brasi,l tanto en Minas Gerais,
con el “Proyecto Pro Qualidade” y Porto Alegre, donde se puso en marcha el “Programa de
Escola Cidada” . Todos estos programas surgieron en el marco de las reformas que tuvieron
lugar una gran parte de continente latinoamericano durante la década de 1990. En los tres
casos, se tuvo como objetivo aumentar la participación de la sociedad civil en educación y
democratizar el sistema, a través de la modificación del gobierno escolar, incorporando órganos
de gobierno colegiado compuestos por todos aquellos identificados como miembros de la
comunidad escolar, entre ellos, miembros legos en a materia educativa como padres
y
alumnos.
En cada uno de los casos se buscó indagar tanto las normas y reglas formales, así como
también las prácticas que revelan creencias y valores, todos elementos que dan forma al
”Quién”, “Qué” y “Cómo” del gobierno escolar. Las normas y reglas formales fueron analizadas
a través de los documentos legales que regían en cada caso. Leyes, decretos y circulares
conformaron entonces el cuerpo de evidencias investigado. Por otro lado, las prácticas fueron
relevadas a través de entrevistas personales entabladas con los actores relevantes de cada
caso. Para cada caso se eligió una serie de escuelas para entrevistar actores, sobre la base del
muestreo teórico. Asimismo, se seleccionó un conjunto de actores extraescolares de acuerdo a
su grado participación en el proceso de diseño e implementación de la reforma del gobierno de
las escuelas.
Siguiendo nuestro objetivo de indagar en qué medida estas reformas del gobierno de los
sistemas educativos permitieron generar una instancia genuina de canalización de demandas a
través de la participación de los miembros de la comunidad educativa en el gobierno escolar,
comenzaremos por el análisis de Quién toma Qué decisiones en estos gobiernos escolares,
para luego definiendo las características del “Cómo” en el proceso de toma de decisiones,
finalmente podamos caracterizar la naturaleza de los gobiernos de escuelas aquí estudiados.
El Cuadro 2, que se expone a continuación nos muestra un resumen de los resultados
encontrados a partir de la pregunta sobre “Quién” toma “Qué” decisiones en los sistemas
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educativos de Nicaragua, Minas Gerais y Porto Alegre, que nos servirá de guía para desandar
el camino de la descripción.
Cuadro 2 – El “Quién” y el “Qué” de los gobiernos escolares de Nicaragua, Minas Gerais y Porto Alegre
Administrativas
Académicas
Nicaragua
Minas Gerais
Porto Alegre
Porción en
manos de la
Escuela
Participación
del Órgano
Colegiado
Porción en
manos de la
Escuela
Participación
del Órgano
Colegiado
Porción en
manos de la
Escuela
Participación
del Órgano
Colegiado
Definición del Curriculum
25%
Baja
25%
Baja
50%
Media
Organización Pedagógica y Didáctica
25%
Baja
50%
Baja
75%
Baja
Evaluación de los alumnos
50%
Baja
50%
Baja
25%
Baja
Politicas de Admisión
75%
Media
75%
Media
50%
Media
Asignación de la Matrícula
0%
Nula
0%
Nula
0%
Nula
Reclutamiento, contratacióny despido
100%
Media
50%
Media
50%
Media
Evaluación de desempeño y capacitación
100%
Media
50%
Baja
75%
Media
Estructura organizacional
100%
Alta
25%
Baja
0%
Nula
Elaboración del Presupuesto
100%
Alta
25%
Alta
50%
Alta
50%
Media
50%
Alta
50%
Alta
Auditoría y Control
Para el caso de Nicaragua, el análisis de quién toma qué decisiones presenta tres
conclusiones. En primer lugar, como puede verse, en todas las decisiones (salvo en la
asignación de matrícula a las escuelas) la escuela tiene algún tipo de injerencia en la toma de
decisiones sobre temas que hacen a su operatoria cotidiana y de largo plazo. La porción de las
decisiones que se encuentra en manos de la escuela en más de la mitad de las áreas
marcadas por el marco teórico como componentes del ”Qué” del gobierno escolar es mayor o
igual al 50%. Por lo tanto, esta situación define al gobierno de las escuelas como uno de tipo
descentralizado, donde las instituciones escolares encuentran autonomía para resolver la toma
de decisiones de acuerdo a sus propios criterios.
En segundo término, la escuela en su conjunto, como órgano capaz de tomar decisiones dentro
del gobierno del sistema, cuenta con mucha mayor capacidad de actuar en el campo de las
decisiones administrativo-financieras que en el de las académico-pedagógicas.
Finalmente, la tercera conclusión que se extrae del análisis hasta aquí llevado a cabo, es que
dentro de las actividades que sí decide la escuela, el cuerpo colegiado de gobierno compuesto
por el director, representantes de docentes, de padres y alumnos todos elegidos por voto de los
segmentos a los que representan, tiene un bajo grado de participación en las actividades
académicas, mientras que su injerencia en la toma de decisiones administrativas es mayor,
especialmente en el área de manejo del presupuesto. A partir de lo analizado anteriormente, se
puede concluir que si bien existió, al menos explícitamente un intento de aumentar la
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participación de los miembros de la comunidad en todos los ámbitos del “qué” del gobierno
escolar haciendo uso del Criterio de la Elección Personal, como aquel que define quiénes
participan en un asunto, resulta que en la práctica, se cuela el Criterio de la Idoneidad, sobre
todo en aquellos terrenos donde le es afín, dejando a docentes, pero sobre todo al director, en
una clara posición de supremacía.
A modo de síntesis, podemos concluir que el “Qué” del gobierno de las escuelas que participan
en el Programa de Escuelas Autónomas nicaragüenses muestra una amplia potestad de las
escuelas, y dentro de ellas del Consejo Directivo Escolar, para tomar decisiones administrativofinancieras. Mientras que las decisiones académico-didácticas siguen estando en las manos de
quienes se presumen especialistas, principalmente las autoridades del Ministerio de Educación
y subsidiariamente el director.
El caso de Minas Gerais muestra una situación diferente. En primer lugar, si bien al igual que
en el caso nicaragüense, en la enorme mayoría de las áreas que componen el ”Qué” del
gobierno escolar de las instituciones educativas estudiadas la escuela tiene algún grado de
participación; por otro lado, en una sola área de decisión, las políticas de admisión, la porción
de las decisiones que se encuentra bajo la potestad de las escuelas es mayor al 50%. En el
resto de las actividades, las escuelas entrevistadas sólo manejan una porción minoritaria de las
decisiones, quedando la porción mayoritaria reservada para los actores extra-institución
escolar, especialmente la Secretaría Estadual de Educación. Dada esta situación, es posible
ubicar a las escuelas indagadas dentro de un gobierno más bien de tipo centralizado.
Es importante antes de pasar al próximo punto, además de cuantificar la cantidad de
decisiones que se reparten entre los actores extra institución escolar y aquellos pertenecientes
a la escuela, pensar en el tipo de decisiones que le tocan en suerte a cada una de las partes
para decidir sobre ellas, dado que no sólo es importante ver cuántas decisiones tiene bajo su
potestad cada tipo de actor, sino también ver cuán relevantes son las decisiones sobre las que
cada uno de ellos puede operar. En el caso de Minas Gerais, es frecuente la situación en la
que si bien la escuela tiene potestad para decidir, y una gran cantidad de decisiones se
encuentran formalmente bajo su órbita, la relevancia de dichas decisiones es baja, dejando los
temas clave para los actores extra-institución escolar, especialmente la Secretaría Estadual de
Educación. Resulta pertinente hacer una llamada de atención sobre este tema puesto que esta
configuración de la distribución de potestades puede dar lugar pocos incentivos a participar y
por lo tanto, generar una dificultad para lograr una “participación efectiva”, condición necesaria
para llegar a una toma de decisiones democrática.
En segundo lugar, ahora ya indagando en la naturaleza de las decisiones que componen el
“Qué” de este gobierno escolar, el Cuadro 2 nos muestra que las escuelas visitadas muestran
una capacidad de acción similar en las áreas académico–pedagógicas, y administrativo –
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financieras. Sin embargo, el análisis más minucioso que surgió del trabajo con documentos y
sobre todo de las entrevistas llevadas a cabo, permitió dar cuenta que aún en el campo dentro
del cuál la escuela tiene mayor potestad formal para actuar, el administrativo - financiero, las
normas complementarias a las que determinan de quién es la potestad para decidir
(regulaciones y decretos, entre otras) pre-determinan los procedimientos y las prioridades a ser
tenidas en cuenta en cada caso de manera tan exhaustiva, que la toma de decisiones que se
configura en el espacio escolar se asemeja más a la aplicación de procesos estandarizados,
que a una verdadera elección entre diferentes opciones.
Finalmente, y siguiendo la línea de análisis planteada, cabe destacar que de la porción de
decisiones que sí se encuentra en manos de la escuela, los órganos colegiados de las
escuelas analizadas (para el caso de Minas Gerais, la Asamblea General, y en especial el
Consejo Escolar, compuesto por directivos, representante de empleados no docentes de la
escuela, de pares y de alumnos) tienen una participación que va de media a baja. Esto estaría
evidenciando una situación en donde la mayor parte de las decisiones del gobierno son
dirimidas entre los miembros expertos de la escuela, tanto directores como docentes. La
pequeña porción entonces, en donde efectivamente los órganos colegiados participan
decidiendo, muestra un mayor nivel de involucramiento en las áreas que corresponden al
campo administrativo-financiero. Esta mayor injerencia de la comunidad educativa a través de
sus órganos de representación en los temas que no son específicamente educativos parecería
estar mostrando una valoración acerca de qué tipo de cuestión es la cuestión educativa y en
relación con esta definición, el grado de importancia del Criterio de Idoneidad en la definición
de “Quién” puede participar en “Qué” decisiones. Dejar fuera de las decisiones más
propiamente educativas como el Curriculum o la Organización Pedagógica a los miembros
legos podría indicar la tendencia de pensar en la educación como una cuestión técnica
abordable solamente por quienes tienen el “saber experto”, y por lo tanto otorgarle un
importante lugar al criterio de la idoneidad como determinante a la hora de definir actores
dentro del gobierno.
Porto Alegre presenta un interesante caso, que a su vez es diferente, tanto del de Nicaragua
como el de Minas Gerais. La primera observación que puede hacerse al analizar los datos que
nos presenta el Cuadro 2 es que de los 10 tipos de decisiones que fueran definidas como
componentes del gobierno escolar, en 8 de ellas la escuela tiene alguna injerencia en las
decisiones tomadas. Ahora bien, analizando cada una de las decisiones y tomando un
promedio de la porción que efectivamente se encuentra en manos de las instituciones
escolares, nos encontramos con que poco más del 40% es decidido en el ámbito escolar. Una
primera lectura rápida a estos resultados podría concluir que el sistema educativo de la Red
Municipal de Educación de Porto Alegre está más cerca de ser centralizado que
descentralizado. Sin embargo, parecería que el par centralización-descentralización no es
adecuado para caracterizar al sistema de Porto Alegre, puesto que si bien existen áreas en
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donde la Secretaría Municipal tiene una gran cantidad de poder y las escuelas quedan fuera
del espacio de decisión, como por ejemplo la asignación de matrícula, esta situación convive
con otras en las cuales las escuelas operan de acuerdo a la lógica y criterios que consideran
más adecuados prácticamente sin intervención de una instancia centralizada. Asimismo, en los
casos en que se ha calificado de mayoritaria la intervención de la Secretaría Municipal de
Educación como en el caso de la Evaluación de los alumnos, no fue la cantidad de normas ni el
monto de acciones a cargo de la escuela (que de hecho, para este caso eran un gran número)
sino la naturaleza del hecho regulado, que hacía que el resto de las libertades de las que
gozaba la escuela perdieran bastante del sentido de “capacidad de tomar decisiones”, y por lo
tanto, la porción efectivamente en manos de la institución escolar se veía drásticamente
reducida. En consecuencia, sostenemos que para el estudio situaciones de gobiernos
complejos como el ahora analizado, resulta poco pertinente aplicar la categoría de análisis
centralización-descentralización, porque ésta, en aras de simplificar el proceso, termina por
comprometer seriamente la posibilidad de un diagnóstico adecuado. Afirmamos entonces que
este tipo de casos de gobierno escolar amerita un análisis de la cuestión desde una
perspectiva más micro que la que habitualmente se plantea para estos temas.
En segundo lugar, el Cuadro 2 nos muestra una clara predominancia de los aspectos
administrativos por sobre los pedagógicos dentro de los ámbitos de decisión que se encuentran
en manos de la escuela. Este resultado parece ser coherente con una relativa ausencia del
Criterio de la Idoneidad como elemento estructurador de las definiciones sobre el “Quién” y el
“Qué” del gobierno escolar. A diferencia de los casos de Nicaragua o Minas Gerais, no apareció
(o al menos no de forma reiterada) en las Reglas de Juego formales, la idea que sostiene que
las decisiones académicas deben estar en manos de quien tiene el saber técnico. La
distribución de responsabilidades entre los actores extra-institución escolar y pertenecientes a
la órbita de la escuela parece responder, en el caso de las escuelas de Porto Alegre
estudiadas, a una lógica más bien idiosincrática ligada en cada caso a justificaciones
diferentes. Si bien esto podría ser un indicador de la existencia de un proceso inclusivo basado
en una toma de decisiones democrática, aún es prematuro arriesgar esta conclusión dado que
queda por analizarse el “Cómo” del gobierno escolar de Porto Alegre.
Finalmente, la evidencia parece mostrar que dentro de las escuelas visitadas, el cuerpo
colegiado, representado por el Consejo Escolar tiene un mayor nivel de participación en las
decisiones administrativas que en las académicas. Esta conclusión que se muestra claramente
en el Cuadro 2 podría estar evidenciado aquí una velada participación del Criterio de la
Idoneidad no identificada hasta este momento. Esto por lo tanto, contradiría la idea de una
toma de decisiones democrática basada en la inclusión y la participación efectiva de todos
aquellos afectados por la cuestión educativa. Sin embargo, el análisis de la práctica reveló la
existencia de diferentes instancias de participación de los miembros de la comunidad escolar
distintas al Consejo Escolar. Comisiones creadas ad-hoc para determinar los criterios de
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admisión de la escuela, reuniones informales en las cuales tanto padres como alumnos son
consultados por los temas de su interés para armar el curriculum son sólo algunos ejemplos de
las diferentes modalidades que han implementado las escuelas de Porto Alegre, que implican
una toma de decisiones de naturaleza colectiva, y que se plasman en órganos de toma de
decisión diferentes al Consejo Escolar.
Hasta aquí hemos dado un panorama de las diferentes formas que puede tomar la distribución
de las potestades para tomar decisiones dentro del gobierno de las escuelas. Los gobiernos
escolares de las escuelas visitadas en
Nicaragua y Minas Gerais parecen mostrar un
importante dominio de las decisiones por parte de los “expertos” en educación (funcionarios de
la burocracia estatal central y en algunos casos directores y docentes), dejando entonces fuera
del proceso decisorio sobre las cuestiones relevantes a los actores legos, cercenando de esta
manera la capacidad de participación y ejercicio de la voz por parte de la comunidad educativa.
Por otro lado, las evidencias recabadas en las escuelas analizadas sobre el gobierno escolar
de Porto Alegre parecen revelar un modelo con mayores posibilidades que generar un
verdadero canal de canalización de las demandas de la sociedad civil, situación que es
probable que se deba, en gran medida a la relativa ausencia del Criterio de la Idoneidad, en el
plano de lo formal, como elemento para determinar quién puede o no tomar decisiones sobre la
cuestión educativa.
Es preciso destacar que las afirmaciones aquí expuestas tienen un carácter preliminar, puesto
que para determinar cabalmente la naturaleza de los gobiernos escolares debemos aún
indagar en qué medida los arreglos institucionales prevalecientes en cada gobierno escolar
permiten un proceso decisorio democrático. Por lo tanto, para poder llegar conclusiones sobre
la naturaleza del gobierno de las escuelas, describiremos a continuación la forma que toma el
“Cómo” del gobierno escolar de los casos estudiados.
El Cuadro 3, que adjuntamos a continuación nos provee una guía para hacer nuestro recorrido
por el “Cómo” de Nicaragua, Minas Gerais y Porto Alegre.
Cuadro 3– El “Cómo” de los gobiernos escolares de Nicaragua, Minas Gerais y Porto Alegre
Criterio Preminente
Grado de cumplimiento de la condición de
participación efectiva,inclusión y comprensión para
el control el programa de acción
Unidad decisoria
Proceso de toma de decisiones
Naturaleza del "Como"
Nicaragua
Minas Gerais
Porto Alegre
Idoneidad
Idoneidad
Idoneidad
Bajo
Bajo
Medio
Colectiva
Individual
Individual-Colectiva
Voto- Mayoría
Flujo descendente
de instrucciones
Voto - Mayoría
Autocrática
Autocrática
Autocrática en
transición
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Siguiendo nuestro marco conceptual, para caracterizar al “Cómo del gobierno escolar, es
necesario indagar en primer lugar, cuál es el criterio sobre la base del cual se determina quién
pueden o no participar de la toma de decisiones educativas. Esta definición ayudará a
determinar en qué medida se cumplen las condiciones necesarias para que un proceso de
toma de decisiones resulte democrático. Siguiendo a Dahl, estaremos frente a un proceso de
toma de decisiones democrático cuando todos los afectados por la cuestión educativa
participen de manera efectiva e la toma de decisiones, contado con la comprensión de la
situación suficiente como para tener la capacidad de controlar el programa de acción. A su vez,
la caracterización del ”Cómo” implica determinar la naturaleza de la unidad decisoria, y a partir
de esto, el modo que se utiliza para dirimir el proceso decisorio. Una vez determinadas todas
estas particularidades, podremos caracterizar al proceso bajo análisis como democrático o
autocrático.
Comenzaremos por el caso de las escuelas visitadas en Nicaragua. Como consignáramos en la
sección anterior, en las áreas más sustantivas del terreno académico no es en la escuela, sino
más bien es una instancia extra escolar donde se dirimen las cuestiones. En estos campos son
los funcionarios del Ministerio de Educación, portadores del saber técnico, quienes deciden
acerca de cómo manejar los temas que les competen. Dado que es en aras del saber técnico
que las decisiones son tomadas fuera de la instancia escolar, se presume que las decisiones
se toman de forma individual, y el proceso de implementación se instrumenta a partir del flujo
descendente de instrucciones, partiendo desde quien se determina que tiene el saber técnico
requerido. Es claro por lo tanto, que en este caso, el criterio predominante es el de la
idoneidad.
En la práctica, en las escuelas visitadas la participación de los miembros de la comunidad
educativa, en especial de los padres, en la elección de sus representantes ante el Consejo
Directivo Escolar, así como también en las reuniones que se realizan en el marco de la
Asamblea General de Padres, parece ser escasa. Al ser consultados nuestros entrevistados
acerca de las razones de esta falta de participación, las principales razones enumeradas fueron
en primer lugar, el bajo nivel cultural de la población que, en la percepción de los entrevistados,
hace que los miembros de la comunidad no puedan tomar conciencia de la importancia de la
participación. La segunda razón esgrimida fue la falta de tiempo para dedicarse a este tipo de
tareas. Participar es una tarea que requiere un gran esfuerzo y tiempo. Cuando las
preocupaciones cotidianas re relacionan con el obtener la seguridad básica, pareciera que
participar en las reuniones escolares queda en un segundo plano. Por otro lado, es claro que
en un ámbito en donde no todos son considerados en igualdad de condiciones para opinar,
haciendo hincapié en el saber técnico sobre ciertos temas, no se cumple de forma plena con la
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condición de que todos cuenten con apropiadas y equitativas oportunidades para expresar sus
preferencias, y esgrimir razones a favor o en contra de ciertas posiciones, influyendo sobre el
programa de acción. Por lo tanto, en las escuelas nicaragüenses visitadas, la participación se
caracteriza como “periférica” o “pasiva”, dejando los padres en la mayoría de los casos,
espacios vacíos que rápidamente son ocupados por el saber experto del director. Esta
participación limitada que tienen los padres, que reiteradamente se restringe a roles de
voluntariado, reduce entonces las posibilidades de lograr un proceso de toma de decisiones
plenamente democrático.
En términos generales, es plausible concluir entonces que el “Cómo” del gobierno escolar en
las escuelas visitadas en Nicaragua está más cerca de ser autocrático que democrático. Desde
lo formal, están dadas de forma general las posibilidades para contar con un proceso
democrático. Sin embargo, existen factores estructurales, principalmente el nivel socio-cultural
de una parte importante de los actores de este gobierno, que hacen que la fuerza del criterio de
la idoneidad se vea exacerbada y que por lo tanto, la cuestión educativa se transforme, aún en
sus aspectos más básicos en una materia sólo abordable por “expertos”.
Así las cosas, las escuelas que participan del Programa de escuelas autónomas muestran un
gobierno claramente jerárquico, con escasas posibilidades tanto de pertenecer al “demos
escolar” que toma decisiones, como de una vez dentro de él, tener las capacidades necesarias
para efectivamente ejercer la voz como medio para canalizar las demandas de educación de
calidad.
El caso de Minas Gerais parece mostrar en relación con el Cómo” un patrón similar al de
Nicaragua. Al igual que dentro de sus pares nicaragüenses, en las escuelas mineras visitadas
la porción mayoritaria de las decisiones relacionadas con el gobierno de las escuelas de Minas
Gerais se encuentra fuera de la instancia escolar, con una fuerte presencia de autoridades
centrales. Es dable suponer que dentro de estos ámbitos, las decisiones estén asignadas a los
expertos de cada área, teniendo en cuenta la división del trabajo funcional predominante en las
estructuras de tipo maquinal (Mintzberg, 1993), que presentan la mayoría de los organismos
públicos. Por otro lado, de la porción de las decisiones que efectivamente se encuentran bajo
la órbita de la escuela, los órganos colegiados tienen un nivel de participación que va de medio
a bajo. Por lo tanto, la mayoría de estas decisiones son tomadas por el director o los docentes,
configurando una vez más, una unidad de toma de decisiones individual.
Ligadas a la predominancia de un esquema de toma de decisiones individual se encuentran
otras dos definiciones. En primer lugar, es dable suponer que el flujo descendente de
instrucciones sea el proceso más frecuentemente utilizado para operacionalizar la toma de
decisiones. Asimismo, que la unidad de toma de decisiones sea individual y que estos
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individuos sean quienes se consideran “aptos” para manejar la cuestión educativa no hace otra
cosa que confirmar el poco lugar que tiene en este caso el Criterio de la Elección Personal.
Las condiciones requeridas para que un proceso de toma de decisiones muestre características
democráticas tampoco muestra en el caso de Minas Gerais un panorama auspicioso. La
participación efectiva de todos los miembros de la comunidad se encontraba, en las escuelas
visitadas, seriamente comprometida.
Los actores entrevistados perciben a la participación
como una actividad de alto costo y pareciera que los espacios institucionales así como los
recursos materiales que podrían contribuir a mermar la percepción del costo de la participación
se encuentran ausentes. Por otro lado, si bien se podría trabajar desde lo institucional para
reducir el costo percibido de participar y así aumentar tanto la presencia física como la efectiva
de los miembros de la comunidad escolar, también es necesario enfocar el problema de la falta
de participación desde el otro lado de la ecuación, el lado de los beneficios. Sostenemos que
para sentirse motivado a emprender una acción cuya implementación se estima costosa, el
individuo debe percibir que dicho emprendimiento implica un beneficio que supera sus costos.
Para que esto suceda, la participación debe ser significativa, es decir, los actores deben
encontrarle un sentido.
En síntesis, el camino recorrido a través del “Cómo” de las escuelas mineras nos muestra
entonces que la unidad de toma de decisiones del gobierno de las escuelas visitadas es
individual, implementándose las decisiones a través del flujo descendente de instrucciones. La
característica principal del “Cómo” del gobierno minero es la fuerte (¿onmi?) presencia del
criterio de la Idoneidad. Si bien se cumple con la condición formal de inclusión, ésta no se
verifica en la práctica donde la participación es de tipo periférica, mostrando un bajo nivel de
presencia física de los miembros autorizados a participar, y un alcance menor aún de debate en
la exposición de las ideas y posturas. Altos costos y bajos beneficios percibidos en la
participación pueden ser los factores que esta naturaleza “pálida” de la participación registrada.
. Por estas razones afirmamos que el “cómo” del proceso decisorio de las escuelas mineras
visitadas es claramente autocrático.
En conclusión, Minas Gerais muestra un panorama en el que la persistencia de las prácticas
institucionales de centralización y jerarquía en el gobierno escolar ha sido tan fuerte, que aún
las normas que pretenden reformar un sistema con escasa participación, se han hecho eco de
ellas, y terminaron por darle el golpe de gracia las posibilidades de lograr un gobierno
democrático. Claramente entonces, los objetivos de democratización del sistema educativo son
aún tareas pendientes.
Finalizaremos nuestro recorrido por el “Cómo” del gobierno de las escuelas visitadas con la
descripción del caso de Porto Alegre. Si bien de la cuantificación hecha en el apartado anterior
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surge que dentro de las instituciones escolares visitadas en Porto Alegre, los Consejos
Escolares no participan en una porción mayoritaria de las decisiones a ser tomadas, dado que
existen otras instancias, quizás menos formales y articuladas de participación de los miembros
de la comunidad, existe una percepción generalizada de que las decisiones relevantes para la
vida de la escuela se toman en conjunto. Por lo tanto, hemos definido a la unidad de toma de
decisiones como de carácter mixto, funcionando simultáneamente unidades individuales y
colectivas, de igual importancia en el imaginario colectivo. Coherentemente con esta definición,
la caracterización del proceso a través del cual se dirime la toma de decisiones también
muestra un carácter mixto, dado que si bien la toma de decisiones por medio del flujo
descendiente de instrucciones parece ser mayoritaria en términos numéricos, la percepción de
contar con un proceso implementado a través del voto se manifestó de manera repetida entre
los actores consultados.
En varias ocasiones a lo largo de este capítulo hicimos referencia a que las normas que
regulan importantes aspectos del gobierno escolar parecían no mostrar signos de la presencia
del Criterio de la Idoneidad. Sin embargo, algunos testimonios nos llevaron a pensar que, dada
la importancia que el “saber” tradicionalmente tiene en el territorio educativo, resultaba
plausible que el Criterio del Idoneidad estuviera operando más bien en la práctica, quedando
fuera del territorio
normativo formal. Las entrevistas realizadas con todos los actores que
fueran definidos como miembros de la comunidad educativa confirmaron esta hipótesis. Por un
lado, los docentes parecían hablar muy claramente desde “el lugar del saber”. En espejo a esta
construcción, encontramos la postura de padres y alumnos. Los testimonios recogidos
mostraron una sensación de no sentirse con derecho a entrometerse en el terreno claramente
demarcado por los docentes como el de los expertos. Por lo tanto, a pesar del esfuerzo del
cuerpo normativo por modificar las bases de la estructuración de las relaciones sociales en la
escuela, el peso de las prácticas y costumbres adquiridas por los miembros de la comunidad
educativa hacen que Criterio de la Idoneidad siga resultando una importante base de para
definir la posibilidad de participación de los diferentes actores.
Las escuelas visitadas en Porto Alegre muestran problemas para lograr una participación
efectiva, al igual que los dos casos anteriormente estudiados. En este caso, mientras que no se
encontraron problemas importantes de participación del personal de la escuela (tanto docente
como no docente), sí fueron frecuentes las quejas acerca de la magra actuación de padres y
alumnos. Al buscar las razones que justificaran este comportamiento, encontramos dos, que a
su vez, se encuentran relacionadas. La primera razón esgrimida por los consultados fue que la
falta de participación de los segmentos de padres y alumnos radicaba en la incompatibilidad de
la participación con las obligaciones personales. La segunda razón que frecuentemente dieron
los entrevistados para explicar la falta de participación fue la falta de compromiso, la poca
voluntad para asumir responsabilidades. Si bien en algunos casos el problema de la presencia
física no era tan notorio, los actores consultados percibían un resquemor, sobre todo de padre
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y alumnos en el momento de tomar decisiones que pudieran llegar a tener consecuencias
importantes en la vida de la escuela y sus miembros. Cabría preguntarse al respecto si
realmente la ausencia de participación y la necesidad de implementar medidas ad-hoc para
“tentar” a los miembros de la comunidad para participar realmente refleja una falta de
conciencia sobre su rol potencial, o si más bien muestra un cálculo inteligente acerca de las
verdaderas posibilidades de exponer puntos de vista y de lograr que éstos sean llevados a cabo
en un ámbito en donde aún el Criterio de la Idoneidad sigue operando como un claro divisor de
aguas. Aún así, es preciso destacar que, quizás por la fuerte idea que se mantiene sobre una
toma de decisiones colectiva, hay una percepción generalizada de que las la Igualdad de Votos
se respeta, y que existen condiciones para que se pueda dar de hecho (y no sólo de derecho
como parece ocurrir ahora) el control del programa de acción por parte de cualquiera de los
miembros del demos.
De los tres casos analizados, el caso de Porto Alegre es el que muestra una situación menos
clara en torno a sus definiciones. Esta situación se da ya que, por un lado las normas reflejan
una clara voluntad de lograr un gobierno de tipo democrático con altos niveles de
involucramiento de todos los afectados por la cuestión educativa. Sin embargo, por el otro lado,
la persistencia de antiguos supuestos de la cultura escolar funcionan obstruyendo el pleno
desarrollo de esta pretendida forma de gobierno. Por estas razones, sostenemos que el “Cómo”
del gobierno de las escuelas de la escuelas visitadas en Porto Alegre es de tipo autocrático en
transición, mostrando algunas interesantes perspectivas de cambio hacia características más
democráticas en un mediano plazo. Es este entones el único caso de los tres estudiado en
donde, quizás por el fuerte compromiso de una política de estado con la democratización del
sistema, se pueden vislumbrar algunos pequeños, pero muy relevantes cambios en torno al
aumento de la participación y al uso de la voz como mecanismo preferencial de canalización de
las demandas de calidad de la comunidad educativa.
Reflexiones finales
Al comienzo del trabajo mostrábamos evidencia que sustentaba la afirmación de que en la
actualidad los sistemas educativos latinoamericanos no lograr brindar servicios de calidad a
todos los que han de recibir educación. Luego nos preguntamos en qué medida, dentro de los
sistemas educativos que definiéramos como Burocráticos podía darse la posibilidad de ampliar
la participación de todos aquellos afectados por la cuestión educativa, tonel objetivo de instalar
la voz como un canal efectivo de canalización de demandas de mejora. Para ello, no
adentramos en el análisis de tres casos de reforma de los gobiernos de escuela dentro del
funcionamiento de burocracias estatales.
Los resultados encontrados no fueron todo lo alentadores que hubiéramos querido, en aras de
encontrar la solución a la imperiosa necesidad de mejorar la calidad de la educación impartida
a los niños y jóvenes que asisten diariamente la escuela en Latinoamérica. La evidencia de la
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investigación llevada a cabo sugiere que las reformas tendientes a democratizar el gobierno de
las escuelas estudiadas chocaron con la persistencia de los supuesto y creencias que
estructuraron las relaciones sociales en el ámbito escolar durante más de un siglo, no pudiendo
llega en la mayoría de los casos a discutir seriamente cuál es la naturaleza de la cuestión
educativa, y quiénes, partir de esta definición, están en condiciones de tomar decisiones al
respecto. Sostenemos que mientras que el antiguo paradigma que afirma que la cuestión
educativa es de naturaleza eminentemente técnica siga funcionando como base para definir
quien participa o no del gobierno escolar, las posibilidades de una verdadera democratización,
se verán seriamente comprometidas.
Esta última cuestión nos conduce al problema del ámbito de la definición y realización de
la cuestión educativa como cosa pública. Cunill Grau, argumenta al respecto que la cuestión de
lo público tiene dos sentidos: uno normativo y otro topográfico. El sentido normativo remite a lo
que es de todos, y por lo tanto incumbe a la sociedad y los ciudadanos. Lo topográfico, en
cambio alude a los espacios de realización de lo público ¿Dónde se adoptan las decisiones de
interés común? ¿Quiénes se encargan de producir y proteger los bienes públicos? Todas estas
preguntas, sostiene la autora, interpelan al Estado, pero a su vez incumben crecientemente a la
sociedad. Por lo tanto,
“remitir a lo publico es aludir en un mismo movimiento tanto a la sociedad como
al Estado” (Cunill Grau, 1997: 297)
Esta idea, tal vez sea un buen comienzo para desandar el camino de la mejora del sistema
educativo latinoamericano dentro del ámbito de la burocracia que gobierna su funcionamiento.
No se trataría entonces de reformar el gobierno del sistema por completo (puesto que como
fuera detallado, no existen condiciones de posibilidad para el éxito de esta maniobra al menos
en el mediano plazo) sino más bien la tarea a llevar a cabo pasaría por re-articular de fondo las
relaciones entre la sociedad y el Estado para entonces poder realizar el imperativo de
educación de calidad para todos. Por lo tanto, dado que es dentro del seno del Estado donde
habrá de encontrarse una solución, y que la cuestión educativa se define como una cuestión
pública, entonces habrá que “publificar” (Cunill Grau, 1997) al Estado para lograr los objetivos
educativos en planteados.
Sostenemos que para publificar la educación, y con esto lograr una sustancial mejora en el
sistema, es necesario que los actores afectados por la cuestión tengan oportunidades de
participar no sólo en las decisiones micro-políticas que les permite el concepto de cliente, sino
ampliar este poder hacia las macro-decisiones. Se trata entonces de recuperar la primacía del
aspecto político de la conducción del rumbo educativo, no aumentando el control de los
clientes, sino el de los ciudadanos.
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Esta propuesta de recuperación del manejo político de la educación por parte de sus afectados
nos remite a la necesidad de operacionalizar a una serie de definiciones para poder
implementar estas ideas, que si bien para la burocracia parecían discusiones saldadas,
resultan interrogantes a ser planteados si ha de modificarse el gobierno del sistema. En primer
lugar, se requiere precisar quiénes son los afectados por la cuestión educativa y por lo tanto,
quiénes tienen derecho a jugar el juego de la política en educación. ¿Quiénes son los
miembros de “la comunidad educativa” ? ¿Forman parte de ella los funcionarios públicos, los
padres, docentes, alumnos? ¿Y los vecinos? ¿Los miembros de las ONG? De la mano de
estas preguntas, viene una segunda definición que remite la naturaleza de tema analizado, y
que nos conduce a indagar qué tipo de cuestión es la cuestión educativa. ¿Es una cuestión
susceptible de ser manejada por todo aquel que se sienta afectado por el tema? ¿O, dada su
especificidad técnica, es un tema sólo abordable por expertos? La publificación del espacio
educativo, con el objetivo de recuperar aquello de lo público que tiene de específico la
educación, demanda un debate acerca de las posibles respuestas a estas preguntas, cuyas
definiciones determinarán en gran parte en qué medida resulta “pensable”, y en definitiva
factible, abrir el espacio educativo.
Ahora bien, esta propuesta de participación de la comunidad educativa, como medio para
trabajar sobre la reforma de la burocracia educativa, no será posible si no se definen los
espacios institucionales necesarios para canalizar y recibir las demandas, y luego actuar en
consecuencia. Volvemos entonces a la cuestión topográfica de la definición de lo público.
Afirmamos entonces que publificar la educación requiere la recuperación del Estado como una
figura central dado que como argumenta Cunill Grau,
“Si el Estado fuera –o pudiera ser – un simple reflejo de la sociedad, entonces ésta
no tendría necesidad de aquél. El Estado agrega un plus, entre otras razones,
porque dispone de instrumentos para regular centros de poder privado. Ese plus,
por otra parte, no es estrictamente un espejo de las demandas sociales. (Cunill
Grau, 1997: 302)
Es precisamente porque el Estado es el actor que puede permitir la canalización de las
demandas de todos quienes se definan como afectados por la cuestión educativa, que es
necesario recuperar su papel como actor principal. No obstante, a su vez se requiere repensar
su lógica de intervención en aras asegurar la receptividad de su aparato ante las demandas
educativas actuales. Y sobre esta cuestión también es necesario poner bajo discusión una
serie de definiciones que deberían diseñarse para crear los espacios de participación que
demanda la publificación.
En primer lugar, se requiere re-pensar la cuestión de la descentralización, la autonomía y la
discrecionalidad. Sostenemos que debe tomarse un enfoque contingente al momento de
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analizar estas políticas, y por lo tanto, creemos que la discusión no debería estar enfocada
sobre si descentralizar, dar autonomía o discrecionalidad, sino más bien discutir sobré qué
aspectos es adecuado aplicar estas políticas. Es pertinente tener en cuenta que por un lado,
resulta necesario determinar las condiciones que deben ser satisfechas para que no emerjan
riesgos de segregación y profundización de inequidades. Por el otro, es preciso atender a los
requerimientos de discrecionalidad y autonomía necesarios para que tanto la escuelas como la
administración educativa se encuentren al servicio de las demandas de los miembros de la
comunidad. La publificación de la educación requiere entonces trabajar sobre un marco de
discrecionalidad contingente, dentro de un conjunto de normas elaboradas democráticamente,
con el objetivo de asegurar la equidad.
En segundo término, la publificación del espacio educativo requiere debatir acerca de las
competencias requeridas para que el aparato del Estado resulte capaz de recibir, procesar y
actuar en relación con las demandas de los ciudadanos. Abrir un espacio de diálogo como el
que creemos que debe existir entre Estado y comunidad dentro del ámbito educativo, requiere
de la construcción de canales de doble vía entre los dos actores. Estos canales sólo serán
posibles en la medida en que se fortalezcan las capacidades de los funcionarios educativos.
Ahora bien, sostenemos
que las competencias que se definan a través del debate como
necesarias sólo se verán fortalecidas en la medida en que se trabaje sobre la
profesionalización de los empleados públicos, recuperando de algún modo el ideal weberiano
de separación entre política y administración.
Finalmente, creemos que es necesario traer a la discusión el tema de la cooperación como
lógica de operación del sistema. La publificación de la educación argentina
parecería
demandar en la actualidad la caracterización del problema educativo como uno que se
“desborda” hacia otras áreas (salud, seguridad social). Por lo tanto, este abordaje multisectorial
estaría demandando la utilización de la lógica de la cooperación como eje fundante de las
relaciones entre las diferentes áreas. Es perentorio entonces debatir acerca de la delimitación
del problema educativo, definiendo una vez más de qué cuestión se habla cuando se habla de
educación.
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