TEMA 9 - Junta de Comunidades de Castilla
Anuncio
TEMA 18 LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION. EL SERVICIO PUBLICO: FORMAS DE GESTION. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION SUMARIO: I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION I.1.- Introducción I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora I.2.1.- El principio de legalidad I.2.2.- El principio de tipicidad I.2.3.- El principio de irretroactividad I.2.4.- El principio de culpabilidad I.2.5.- El principio de proporcionalidad I.2.6.- El principio del non bis in idem I.2.7.- El principio de presunción de inocencia I.3.- Regulación del procedimiento sancionador I.4.- Estructura del procedimiento sancionador I.4.1.- Iniciación I.4.2.- Instrucción a) Alegaciones b) Prueba c) Propuesta de resolución d) Audiencia I.4.3.- Resolución I.5.- Prescripción de las faltas y de las sanciones II.- EL SERVICIO PUBLICO: FORMAS DE GESTION II.1.- Concepto II.2.- Régimen jurídico del servicio público II.2.1.- Principios generales II.2.2.- Creación y establecimiento II.2.3.- Régimen de funcionamiento II.3.- Formas de gestión de los servicios públicos II.3.1.- Gestión directa a) Gestión por la propia Administración b) Gestión por organismos públicos con personalidad jurídica c) Las sociedades privadas II.3.2.- Gestión indirecta a) La concesión b) Gestión interesada c) Concierto d) Sociedad de economía mixta III.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION III.1.- Introducción III.2.- Presupuestos de la responsabilidad patrimonial III.2.1.- Lesión resarcible III.2.2.- Imputable a la Administración III.2.3.- Relación de causalidad III.2.4.- Ausencia de fuerza mayor III.3.- Indemnización III.4.- Prescripción III.5.- Procedimiento III.5.1.- Procedimiento general a) Iniciación b) Instrucción c) Audiencia d) Dictamen e) Terminación III.5.2.- Procedimiento abreviado 243 I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION. I.1.- Introducción. Por sanción puede entenderse en un sentido amplio un mal infligido por el poder del Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro ordenamiento, tal como reconoce nuestra Constitución, este mal puede ser impuesto tanto por el poder judicial como por el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista, fundamentalmente anglosajón que, basado en una estricta aplicación del principio de división de poderes, reserva a los jueces la imposición de toda clase de pena y castigos. I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, los principios inspiradores del derecho penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. La doctrina del Tribunal Constitucional ha sido tenido en cuenta por el legislador quien en la LRJPAC dedica a esta materia el Capítulo I del Título IX, bajo el título de “Principios de la potestad sancionadora”. Estos principios son los siguientes: I.2.1.- Principio de legalidad. Este principio se encuentra recogido en el art. 127.1 del la LRJPAC en el que se dice que “la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley”, lo que supone que en ausencia de Ley formal la Administración no puede sancionar. La Ley formal no sólo ha de reconocer la potestad sancionadora en relación con una determinada actividad, sino que, además, debe configurar los elementos esenciales de la misma, por lo que el principio de legalidad está directamente vinculado al de tipicidad, como después veremos. Ahora bien, como ha manifestado el Tribunal Constitucional este principio no incide en las disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada. I.2.2.- Principio de tipicidad. Este principio se encuentra recogido en el art. 129 de la LRJPAC, tanto por lo que respecta a la infracción como a la sanción. Respecto de la primera, el núm.1 del referido artículo dice que “sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley”, la cual, además las deberá clasificar en leves, graves y muy graves, y respecto de la segunda, en su núm.2 se dice que “únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”. No obstante esta reserva de ley y a diferencia de lo que sucede en el Derecho Penal, por vía reglamentaria se pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. 244 I.2.3.- Principio de irretroactividad. El art. 9.3 de la Constitución proscribe la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos. Así se dice también en el art. 128.1 de la LRJPAC, según el cual “serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa” , añadiéndose en el 128.2 que “las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”. I.2.4.- Principio de culpabilidad. El principio de responsabilidad personal o subjetiva, que es básica en el Derecho penal, también rige en el Derecho administrativo sancionador. Este principio ha sido recogido en el art. 130.1 de la LRJPAC, cuando dispone que “sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia”, entendiendo así que la culpabilidad en Derecho Administrativo no se exige sólo por dolo o culpa, sino también por omisión de la diligencia exigible en el cumplimiento de la normativa administrativa. I.2.5.- Principio de proporcionalidad. Este principio demanda la adecuación de los medios empleados a los fines perseguidos y es de trascendental importancia en el Derecho Administrativo sancionador, por cuanto lo normal aquí es que éste regule las sanciones de forma flexible, otorgando un cierto margen de apreciación la Administración para la graduación de la sanción a la entidad de la infracción y de sus efectos. La LRJPAC establece que de forma especial se deberán tener en cuenta los siguientes criterios para efectuar la graduación de la sanción a aplicar: a) La existencia de intencionalidad o reiteración. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme. I.2.6.- Principio del non bis in idem. Este principio supone la interdicción de doble sanción por unos mismos hechos a un mismo responsable en las relaciones entre el orden penal y administrativo. El contenido de este principio incluye dos aspectos: de un lado, la no duplicidad de sanciones administrativas y penales siempre que se cumpla la triple identidad de sujeto, hechos y fundamento; y de otro, que cuando exista previsión legal de dos procedimientos punitivos (penal y administrativo) sobre los mismos hechos, tenga preferencia el primero, de manera que sólo cuando la calificación penal de los hechos no conduzca a la imposición de una pena podría producirse –respetando los hechos declarados probados en la sentencia penal- una sanción administrativa por los mismos hechos. 245 La aplicación de los principios examinados está dirigida a las relaciones que se producen entre la Administración y los ciudadanos en general, no a las que se puedan derivar de una relación especial, como sucede con el personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual, respecto a quienes no son aplicables las prescripciones relativas a la actividad sancionadora contenidas en la LRJPAC. I.2.7.- Principio de presunción de inocencia. La aplicación de este principio supone que únicamente se podrá imponer una sanción administrativa cuando haya existido una actividad probatoria de cargo con todas las garantías, incumbiendo a la Administración sancionadora la carga de la prueba, quién, además, habrá de motivar la resolución sancionadora con la valoración otorgada a cada medio de prueba practicado. I.3.- La regulación del procedimiento sancionador. A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo, la LRJPAC no regula un procedimiento sancionador común, sino que en sus artículos 134 y siguientes, se contienen los principios que deben informar los diversos procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse. El procedimiento sancionador general se encuentra regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPPS), el cual, según se dice en su art. 1, se aplicará en defecto total o parcial de procedimientos específicos, no sólo en la Administración General del Estado, sino también en la Administración de las Comunidades Autónomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3 de la Constitución), cuando no exista normativa concreta. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá la tramitación del procedimiento legal o reglamentariamente establecido en el que se garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos: a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes. c) Los demás derechos reconocidos en el artículo 35 de la LRJPAC. I.4.- Estructura del procedimiento sancionador I.4.1.- Iniciación. 246 El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. La resolución por la que se inicie el procedimiento sancionador deberá tener el siguiente contenido mínimo: a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables. b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instrucción. c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos. d) Organo competente para la resolución del expediente y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad. e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se pueden adoptar durante el mismo. f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio. El acuerdo de iniciación debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones realizadas, y también se notificará al denunciante y a los inculpados. En la notificación se advertirá a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo de 15 días que se concede para alegaciones, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. I.4.2.- Instrucción. Dentro de la fase de instrucción, y al igual que sucede en el procedimiento administrativo común, se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba, propuesta de resolución y audiencia. a) Alegaciones. A partir de la notificación de la iniciación del procedimiento, los interesados disponen de un plazo de 15 días para la formulación de alegaciones, aportación de documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los medios de que intente valerse. Por su parte, el instructor deberá realizar de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción. b) Prueba. 247 Concluido el trámite de alegaciones, el instructor podrá acordar la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. La práctica de las declaradas pertinentes debe realizarse en los términos previstos en el art. 81 de la LRJPAC para el procedimiento ordinario. c) Propuesta de resolución. Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor formulará la propuesta de resolución, la cual deberá contener al menos: a) Fijación los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica. b) Determinación de la infracción que dichos hechos constituyan c) Persona o personas responsables. d) Sanción que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado o bien declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad. Además de lo anterior, cuando como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificado alguno de los hechos, sanciones o responsabilidades contenidos en la iniciación del procedimiento, esta circunstancia se deberá incluir en la propuesta de resolución. d) Audiencia. La propuesta de resolución se notificará a los interesados, acompañando a la misma una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, concediéndoles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes. Se podrá prescindir de este trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, salvo que el escrito de iniciación del expediente se hubiese transformado en propuesta de resolución cuando concurran los requisitos exigidos para ello I.4.3.- Resolución. El órgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realización de las actuaciones complementarias que considere indispensables para su resolución. En este caso, el acuerdo se deberá notificar a los interesados, concediéndoles un plazo de siete días para formular alegaciones. Estas actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días, quedando suspendido, en este caso, el plazo para resolver el procedimiento. La resolución deberá dictarse en el plazo de diez días, desde la recepción de la propuesta de resolución, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que se refiere el párrafo anterior. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las 248 actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoración jurídica, en cuyo caso y de ser más grave la sanción, se le deberá notificar este extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de quince días. La resolución del procedimiento sancionador, además de los requisitos generales que para las resoluciones se contienen en el art. 89.3 de la LRJPAC, incluirán la valoración de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad. En el supuesto de que no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, excluidos los supuestos de interrumpción por causas imputables a los interesados o de suspensión por tramitarse otro procedimiento por los mismos hechos ante los Organos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional penal, se deberá declarar la caducidad del expediente. La resolución que pongan fin al procedimiento sancionador habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente y será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarán las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva. I.5.- Prescripción de las faltas y de las sanciones. Con carácter general, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. En cuanto a las sanciones, las impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos y por faltas leves al año. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contar desde el día en que la infracción se hubiera cometido y el de las sanciones desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la correspondiente sanción. La prescripción se suspenderá cuando se inicie el procedimiento sancionador o el de ejecución, reanudándose, en ambos casos, si el mismo estuviese paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. II.- EL SERVICIO PUBLICO: FORMAS DE GESTION. II.1.- Concepto. Aunque existen diversas opiniones sobre el concepto de servicio público, el mismo puede ser definido, siguiendo a Garrido Falla como “servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante mediante una organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administración pública y bajo un régimen jurídico especial”. II.2.- Régimen jurídico de los servicios públicos. II.2.1.- Principios generales. 249 Como se desprende de la definición apuntada, son principios que rigen en nuestro derecho la actividad de prestación de la Administración en régimen de servicio público: - - - El de continuidad y regularidad en la prestación El principio de universalidad, por cuanto tiende a asegurar la cobertura universal de una necesidad igualmente sentida universalmente, a todos los que lo soliciten, conforme a lo establecido legalmente. El principio de igualdad, que íntimamente ligado con el anterior, exige la igualdad en el acceso, funcionamiento y utilización del servicio. El principio de adaptación o elasticidad del servicio público, conforme al cual éste debe ser adaptado permanentemente a las exigencias del interés general. El principio de participación de los usuarios en la definición, organización e incluso gestión del servicio público El principio de responsabilidad de los poderes públicos por su funcionamiento, conforme al régimen general de la responsabilidad patrimonial. II.2.2.- Creación y establecimiento. La facultad de la Administración para establecer servicios públicos sobre las materias que tenga atribuida competencia, es una manifestación más de su potestad organizatoria. No obstante si ese establecimiento conlleva su reserva al sector público, requerirá una Ley específica como establece el art. 128.2 de la Constitución y si el servicio va a ser objeto de gestión indirecta, requerirá el previo reconocimiento de que la actividad de que se trate queda asumida por la Administración como propia de la misma (art. 155.2 TRLCAP). II.2.3.- Régimen de funcionamiento. Desde su establecimiento, surge una relación entre usuario y Administración o gestor indirecto del servicio- que estará formalizada en el reglamento del servicio y del que se desprende para el usuario el derecho a recibir la prestación en las condiciones que se derivan de los principios antes definidos y las contrapartidas que, en su caso, debe satisfacer. II.3.- Formas de gestión de los servicios públicos La actividad de prestación o de servicio público puede ser cumplida por la Administración directamente o por medio de organizaciones privadas propias. Así se reconoce expresamente en la Ley de Bases del Régimen Local, la cual prescribe que los servicios públicos locales pueden gestionarse de forma directa o indirecta, salvo los que impliquen ejercicio de autoridad, respecto de los cuales sólo cabe su prestación en régimen de gestión directa. II.3.1.- Gestión directa. 250 En las formas de gestión directa se mezclan formas de derecho público y de derecho privado. Entre las primeras estarían la gestión por la propia Administración y la gestión por un organismo autónomo. Entre las segundas, las sociedades mercantiles a) Gestión por la propia Administración En este caso, el servicio está a cargo del personal directamente dependiente de la Administración de que se trate. Esta forma admite que haya un órgano especial de gestión o no, pero en el primer caso, este órgano no ha de tener personalidad jurídica. b) Gestión por organismos públicos con personalidad jurídica En este caso, las Administraciones crean un organismo público específico para la gestión de un servicio concreto, el cual está dotado de personalidad jurídica propia, aunque se encuentre vinculado o dependa de una Administración. El ente público más usual es el organismo autónomo. c) Las sociedades privadas En estos casos el servicio o actividad se gestiona directamente en forma de empresa privada, la cual habrá de adoptar una de las formas de Sociedad mercantil y así esta previsto en la Ley de Hacienda Pública en la Administración de la Junta de Castilla-La Mancha. II.3.2.- Gestión indirecta La gestión indirecta de los servicios públicos engloba una serie de figuras por las que la Administración encomienda a los particulares la prestación de servicios públicos. Es esencial, por ello, en estas formas de gestión una disociación entre titularidad y gestión del servicio público. La primera ha de quedar siempre en poder de la Administración, lo que le permite, entre otros poderes, controlar la ejecución del servicio y definir las prestaciones que han de darse a los particulares. Al prestatario del servicio únicamente se le encomienda la gestión del mismo, conforme a las instrucciones que al efecto haya establecido la Administración y, como es consustancial a la transferencia de la gestión, de manera temporal. El Texto Refundido de la La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas agrupa las formas de gestión indirecta bajo la denominación común de contrato de Gestión de Servicios Públicos, definiendo éstos como “los contratos mediante los que las Administraciones Públicas encomiendan a una persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio”. (art. 155). Como formas de gestión indirecta, el TRLCAP recoge las siguientes: Concesión, gestión interesada, concierto y sociedad de economía mixta. a) La concesión. La concesión de servicios públicos ha sido una de las figuras claves de la Administración tradicional. Mediante ella el que el concesionario se obliga a prestar un resultado a cambio de un precio alzado, que se cifra en el derecho a la 251 percepción de unas tarifas fijas. El servicio se realiza así a riesgo y ventura del contratista concesionario, si bien aquí este principio debe ceder ante la necesidad inherente al servicio público de garantizar la regularidad y continuidad en la prestación, lo que se traduce, también, en que a su régimen jurídico se aplica el principio de equilibrio financiero para evitar que una alteración sobrevenida en las prestaciones económicas pactadas pueda interrumpir la prestación del servicio. El objeto de la concesión consiste en la transferencia de facultades que la Administración realiza a favor del particular para la gestión del servicio, mediante un contrato en el que se establecen las condiciones que han de regir la concesión. b) Gestión interesada. En la gestión interesada de los servicios públicos la Administración y el empresario participarán en los resultados de la explotación en la proporción que se establezca en el contrato. Este contrato, por tanto, ha de determinar el régimen de obligaciones y responsabilidades del contratista en la gestión del servicio, así como una “cláusulas de interesamiento” que concretarán el porcentaje de participación de cada una de las partes en los beneficios económicos que resulten de la explotación del servicio. c) Concierto. El TRLCAP prevé esta modalidad cuando una persona natural o jurídica venga realizando prestaciones análogas a las que son objeto del servicio público. En virtud del contrato, la Administración podrá servirse de las instalaciones y medios del contratistas, a cambio de un precio a tanto alzado. Son los sectores educativo y sanitaria aquellos en los que, dadas sus características peculiares y la concurrencia en sus respectivos ámbitos de actividades públicas y privadas, el recurso al concierto se ha manifestado especialmente idóneo y eficaz. d) Sociedad de economía mixta. El TRLCAP prevé que para la gestión de algunos servicios públicos pueda crearse una sociedad en la que la Administración participe, por sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia de personas naturales o jurídicas. Creada la sociedad, ésta aparece ante la Administración pública como concesionaria del correspondiente servicio público, con las obligaciones de tal, y la Administración con los poderes de policía y control del servicio público. III.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION. III.1.- Introducción La Constitución de 1978 elevó al máximo rango la responsabilidad patrimonial de la Administración al decir en su art. 106.2 que “los particulares, en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza 252 mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. El desarrollo constitucional ha sido efectuado básicamente en la LRJPAC, en la que se recoge un sistema de responsabilidad directo (responde directamente la Administración frente a los particulares, por las actuaciones de sus agentes) y objetivo (sin necesidad de que exista actuación culposa) de la Administración, al establecer en su art. 139.1 que “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”, matizando en el núm. 2 del referido artículo que “en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”. III.2.- Presupuestos de la responsabilidad patrimonial. III.2.1.- Lesión resarcible. El primero de los requisitos es que exista una lesión en cualquiera de los bienes o derechos de los particulares, equivalente, por su contenido, como señala la jurisprudencia a cualquier daño o perjuicio. Esta lesión debe ser: Efectiva, entendiendo por tal, el daño cierto ya producida y excluyendo así los eventuales o simplemente posibles, pero no actuales. Evaluable económicamente, requisito que concurre cuando se produce un auténtico quebranto patrimonial, que se pueda cuantificar y valorar en dinero, no cuando sólo ha habido molestias o perjuicios subjetivos sin trascendencia económica objetiva. Individualizada con relación a una persona o grupo de personas, lo que implica que la lesión sea residenciable en un patrimonio concreto, excluyéndose así la indemnización de las cargas generales. Antijurídica, requisito que no implica que la conducta del causante del daño sea contraria a Derecho, sino que como establece el art. 141.1 de la LRJPAC, el particular “no tenga el deber jurídico de soportar (el daño) de acuerdo con la Ley”. III.2.2.- Imputable a la Administración. Para que exista responsabilidad no es suficiente con que exista lesión, sino que la misma debe ser imputable a la Administración. Este requisito supone: primero, determinar por qué actos responde patrimonialmente la Administración y, segundo, determinar qué Administración es la que debe responder. Respecto de la primera cuestión, el criterio que utiliza la LRJPAC, al igual que la Constitución, es el de funcionamiento de los servicios públicos. La expresión “servicios públicos” que emplea el precepto ha de ser entendida en un sentido amplio, comprendiendo toda función o actividad de la Administración, o al decir de la jurisprudencia “el conjunto que abarca todo el tráfico ordinario de la Administración”. 253 A la vez, la expresión sirve para excluir la actuación de los agentes de la Administración que se realice con desconexión de los servicios públicos. Por lo que a la segunda cuestión, la imputación se realizará a la Administración que sea titular de los servicios públicos. Ahora bien, como puede ser que exista concurrencia en la prestación de un determinado servicio público, la LRJPAC, en su art. 140, distingue dos supuestos: 1) Si la responsabilidad deriva de la gestión de un servicio que se realiza mediante fórmulas conjuntas de actuación –por ejemplo un convenio- la responsabilidad será solidaria de todas ellas, sin perjuicio de que el instrumento regulador de la colaboración distribuya internamente la responsabilidad. 2) En otros supuestos de concurrencia, la responsabilidad se fijará atendiendo a criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Cuando no sea posible dicha determinación, la responsabilidad será también solidaria. III.2.3.- Relación de causalidad. Este es el presupuesto clave de la responsabilidad, pues no basta que se haya producido una lesión en el patrimonio de los particulares que éstos no tengan obligación de soportar, sino que es preciso probar que entre la lesión y el servicio público hay una relación de causa a efecto directa e inmediata y no excluyente por el particular. Si la culpa es exclusiva de la víctima o de un tercero, se rompe el nexo de causalidad y no existe responsabilidad administrativa. Si la culpa no es exclusiva, pero concurre en la producción del daño, la jurisprudencia permite “moderar y atemperar equitativamente la responsabilidad administrativa. III.2.4.- Ausencia de fuerza mayor. Tanto según el art. 106.2 de la Constitución, como el 139.1 de la LRJPAC, excluyen la responsabilidad los supuestos debidos a fuerza mayor. Ello implica que sólo estos supuestos y no los de caso fortuito se eximen a la Administración de la obligación de indemnizar. La diferencia entre fuerza mayor y caso fortuita ha sido objeto de abundantes disquisiciones doctrinales, pero por lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, el art. 141.1 de la LRJPAC define lo que se entiende fuerza mayor al decir que “no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos”, añadiendo que “todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos”, supuesto de exclusión en el que encajan, por ejemplo, los casos de contagio por enfermedades desconocidas e indetectables en la sanidad pública, como fue en su día el SIDA. Esta reforma, que incluso para algunos autores, como Pelayo Pardos, la califican de inconstitucional, pretende hacer frente a una tendencia jurisprudencial a reconocer la responsabilidad de la Administración sanitaria por el contagio de enfermedades, admitiendo, sin embargo, 254 que esta exclusión pueda ser compatible con determinadas prestaciones por parte de la Administración III.3.- Indemnización. El objeto de la acción de responsabilidad es la reparación del daño causado. Los dos preceptos básicos en esta materia, el 106.2 CE y el 139.1 de la LRJPAC, recogen el principio de reparación integral, pues se establece como objeto de la reparación “toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos”. De ahí que la reparación afecte a todos los daños alegados y probados por el perjudicado, como el daño emergente o el lucro cesante, aunque no a las meras expectativas de dudosa realidad. En cuanto a la forma de calcular la expropiación el art. 141.2 LRJPAC dice que “la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado”. Por lo que se refiere a la fecha de determinación de la indemnización, ésta es la del día en que la lesión se produjo. Ahora bien, para conseguir que la reparación sea integral el apartado 3 del art. 141 dice que esa fecha se determinará “sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria”. III.4.- Prescripción. La reclamación ha de presentarse en el plazo de un año desde que se haya producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se hubiere manifestado su efecto lesivo, salvo que se trate de daños de carácter físico o psíquico a las personas, en cuyo caso el plazo comenzará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. III.5.- Procedimiento. Para hacer efectiva la obligación de reparar es necesario que la Administración declare la existencia de responsabilidad a través de un acto administrativo que, en cuanto tal, debe adoptarse a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial, el cual se encuentra regulado en los artículos 142 y 143 de la LRJPAC y en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado mediante el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en los que se regulan dos tipos de procedimiento: el general y el abreviado. III.5.1.- Procedimiento general. a.- Iniciación. 255 El procedimiento puede iniciarse de oficio o por reclamación de los interesados. De iniciarse de oficio, el acuerdo de iniciación se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de siete días para que aporten las alegaciones, documentos o informaciones que estimen convenientes. Si se inicia a instancia de parte, en la reclamación deberán especificarse las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica si fuere posible y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos. De admitirse la reclamación, se impulsará de oficio en todos sus trámites. b.- Instrucción. Esta fase tiene por objeto la determinación, el conocimiento y la comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución. Dentro de esta fase y en el plazo de treinta días, se podrán practicar las pruebas que hayan sido declaradas pertinentes. Igualmente, se podrán solicitar los informes necesarios, entre los que se encontrará el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión. c.- Audiencia. Una vez practicadas las anteriores actuaciones, se debe poner de manifiesto el expediente al interesado por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince a fin de que pueda formular alegaciones y presentar documentos, facilitándole una relación de los documentos obrantes en el expediente, a fin de que pueda obtener copia de los que estime pertinentes. En los procedimientos iniciados de oficio, cuando el interesado no se persone en trámite alguno de la instrucción ni tampoco en el de audiencia, el instructor propondrá que se dicte el archivo provisional de las actuaciones, la cual se convertirá en definitiva, una vez transcurrido el plazo de prescripción. d.- Dictamen. Este dictamen sólo procede en los expedientes de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 100.000 pesetas. En este caso, una vez concluido el trámite de audiencia el instructor propondrá que se solicite el preceptivo informe del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, remitiéndose a tal efecto junto con el expediente, la propuesta de resolución correspondiente. e.- Terminación. En el plazo de veinte días desde la recepción del dictamen resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización al interesado. La resolución deberá pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad, lesión producida y, en su caso, la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo. III.5.2.- Procedimiento abreviado. 256 Iniciado el procedimiento general y antes del trámite de audiencia cuando sean inequívocos la relación de causalidad y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, el órgano competente podrá acordar la sustanciación de un procedimiento abreviado, a fin de reconocer el derecho a la indemnización en el plazo de treinta días, suspendiéndose el procedimiento ordinario. El acuerdo de iniciación del procedimiento se comunicará a los interesados, concediéndoles un plazo máximo de cinco días de audiencia. Concluido el trámite de audiencia, en los cinco días siguientes, el instructor propondrá, cuando por su cuantía sea preceptivo, que se solicite el dictamen al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha por el trámite de urgencia. Si el dictamen discrepa de la propuesta de resolución, el órgano competente para resolver acordará el levantamiento de la suspensión del procedimiento ordinario y la remisión de todo lo actuado al órgano instructor, notificándolo al interesado. Transcurridos treinta días desde la iniciación sin que haya recaído resolución, se haya formalizado el acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento general, podrá entenderse que la resolución es desestimatoria. 257 258
