Augusto Pérez Lindo : Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado
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Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 74 CAPITULO V : RECONSTRUIR LA SOCIEDAD Como la matriz decisional del desarrollo ya no puede ser controlada por mecanismos estatales (la planificación tradicional), ni por mecanismos de mercado (asignación de recursos económicos sin consideraciones dinámicas y sociales), se remarca constantemente la necesidad de recurrir a políticas que fomenten la participación de la sociedad local en el proceso de desarrollo, que involucren a los grupos locales en la toma de decisiones y que, por lo tanto, busquen adecuar el interés de los actores individuales al interés colectivo del territorio. Oscar Madoery, “El valor de la política de desarrollo local1 1. Objetivos y condiciones de la reconstrucción social La desintegración social constituye de acuerdo a variadas evidencias el mayor problema que debe afrontar la Argentina actual. El índice de pobreza a comienzos del 2003 de acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos alcanzaba al 57% de la población, o sea, que cerca de 20 millones de personas viven por debajo de la línea de pobreza. Esto muestra la involución de un país que durante 100 años fue mirado y buscado por tener una movilidad social ascendente. Los casos de desnutrición y mortalidad a causa del hambre, así como el crecimiento exponencial de los delitos y homicidios, no hacen más que abundar en lo mismo. Vivimos en un contexto dramático de descomposición social. Si somos concientes de esta situación entonces cualquier política de reconstrucción del país debe colocar en el centro el desarrollo social. Sencillamente porque revertir la desintegración social llevará más tiempo y será más difícil que cualquier política económica y cualquier reforma política. Otra consecuencia del cuadro social que enfrentamos: el desarrollo social tiene que ser colocado por encima de cualquier política partidaria o sectorial. Por un lado, esto exige unificar los programas sociales dándoles carácter nacional articulando todos los planes que se realizan a nivel local o provincial. Pero, por otro lado, el esfuerzo que se requiere llevará a plantear nuevas relaciones entre la sociedad civil y el Estado a fin de que las organizaciones locales o comunitarias puedan intervenir más eficazmente en aquellos problemas donde demuestran mayor capacidad de acción. En este sentido proponemos que sean comunitarizados los problemas de minoridad y familia, así como los problemas de protección ambiental, donde el potencial de las organizaciones sociales existentes es mayor. También pueden descentralizarse los programas de reconversión laboral o el desarrollo de experiencias autogestionarias. Para ello se necesita una reingeniería del sector público dotándolo de 1 En: Antonio Vázquez Barquero; Oscar Madoery (compiladores), Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, Homo Sapiens, Rosario, 2001, p. 210 Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 75 cuadros especializados en desarrollo social y desarrollo local, flexibilizando las posibilidades de cooperación entre los organismos del Estado y la sociedad civil. Así como en economía han fallado los programas de coyuntura por falta de políticas económicas consistentes, del mismo modo hemos perdido mucho tiempo y dinero en políticas asistenciales que atienden las necesidades inmediatas pero que no tienen a resolver los problemas de desarrollo social. Por lo tanto, debe trabajarse en la perspectiva de por lo menos una década para reorientar la estructura social hacia formas más justas y más solidarias. En lo inmediato la lucha contra el hambre y contra la pobreza tienen prioridad. Dentro de este marco la atención de la infancia y de la juventud debe merecer la mayor atención. “Hambre cero”, “desprotección social cero” y “desamparo de la infancia cero” pueden formar parte de los programas de corto plazo donde la sociedad civil tiene que estar asociada con el Estado. El fortalecimiento de la gestión pública y de la gestión comunitaria del desarrollo social aparece como el objetivo instrumental para implementar con eficacia los programas de desarrollo social. Se debe pasar de un índice de eficacia del 50% a un índice de eficacia del 90% si queremos maximizar los recursos de que disponemos. La reconstrucción de la sociedad en esta perspectiva se encuentra íntimamente ligada a la reconstrucción del Estado. No se puede aprovechar todo el potencial de la comunidad si el aparato estatal y sus funcionarios no están preparados para trabajar en cooperación con la comunidad para servir a las poblaciones en riesgo. Necesitamos un nuevo Estado para construir una nueva sociedad. El desarrollo social, a su vez, no puede estar disociado del desarrollo económico y cultural. No se trata simplemente de construir viviendas o de ofrecer trabajos temporarios. No se trata de paliar simplemente la pobreza y de atender el comedor escolar. Se trata de construir un país en crecimiento con posibilidades de integración social para todos. La política económica debe ser vista entonces no como el fin del desarrollo sino como su soporte fundamental. El Consejo Económico y Social que ya ha sido propuesto como ámbito para concertar los órganos del Estado y de la sociedad debería incluir la participación orgánica de las organizaciones más involucradas en el desarrollo social. Por otro lado, este Consejo Económico y Social de composición pluralista e intersectorial debería tener un apoyo científico y técnico suficiente para realizar diagnósticos, proponer políticas y evaluar resultados. 2. Entre la utopía y el pragmatismo Para algunos la reforma propuesta les parecerá lejana de los discursos utópicos. A otros les parecerá demasiado voluntarista y ambiciosa. Muchos siguen creyendo, felizmente, que podemos construir una sociedad conforme a nuestros ideales. En la historia de la izquierda europea hubo una confrontación clásica entre los utopistas (socialistas románticos y anarquistas) y los comunistas que siguiendo a Marx y Engels sostenían que hay que apoyarse en las leyes de la Historia, o sea, en los procesos Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 76 sociales que llevaban al triunfo del socialismo. De hecho, toda la historia contemporánea se ha escrito sobre la base de dos paradigmas: uno voluntarista, utópico, el otro determinista, pragmático. En China o en Estados Unidos, en Rusia o en Francia, en Cuba o en Israel ... Por lo tanto, tienen razón aquellos afirman que se pueden cambiar las estructuras sociales en Argentina, pero también tienen razón los que afirman que hay condiciones y límites para un cambio profundo de la sociedad. ¿Cuáles son las condiciones de posibilidad de este cambio?. Las hipótesis están a la vista si tomamos los discursos de los mismos actores actuales. La primera: que exista una conciencia y una voluntad popular para un cambio de estructuras. Muchos quieren cambios pero la mayoría no quiere ni una revolución ni una dictadura ni la eliminación del capitalismo. El ensayo de un consenso para lograr “que se vayan todos” y llegar a una asamblea constituyente que disolviera todos los poderes no duró más de 30 días. Sus voceros principales (Zamora, Carrió y De Gennaro) tuvieron que recular ante las incertidumbres que habían generado. Aparentemente, el problema no estaba en el rechazo a la idea de “que se vayan todos” sino a la falta de un proyecto de país que debía suplantar el vacío. Aquí viene la otra hipótesis: sin proyecto alternativo creíble es difícil lograr la adhesión de una mayoría que está tratando de sobrevivir en medio de grande incertidumbres. El ciudadano, aún el que critica todo, se ha vuelto más exigente. Pero, ¿quién tiene un proyecto de sociedad en la mano?. Porque una cosa es tener proyectos políticos y otra cosa es prever el tipo de sociedad que se puede lograr. Es más fácil inclusive tener un buen programa económico que diseñar una nueva sociedad. Y ya vimos lo difícil que resulta en Argentina tiene un buen programa económico o tener buenas políticas públicas. La tercera hipótesis sería que sin organización y liderazgos adecuados no se puede cambiar nada fundamental. Desde la revolución mexicana a principios del siglo XX para fines del 2000 podemos observar en América del Sur que diversas tentativas de cambio fracasaron por falta de líderes o de organización. Sin embargo, podemos observar que muchos grupos bien organizados tuvieron una gran influencia pese a su limitada representación política. Es el caso del Partido Socialista de la primera mitad del siglo XX en Argentina que organizó una red de bibliotecas populares, centros de formación de dirigentes, sindicatos, mutuales. Había creado una serie de asociaciones alternativas y había logrado una gran implantación gremial y política. Había formado y captado líderes que provenían de las clases medias en ascenso y aún de las clases altas. Tenían una base obrera. ¿Por qué no lograron el cambio?. En parte porque no tenían fuerte representación en las mayorías nacionales que en principio apoyaban al Partido Radical y que luego se volcaron al peronismo. En parte porque muchas de sus experiencias que aún hoy perduran como ejemplos (cooperativas, bibliotecas, mutuales) fueron pensadas como alternativas a la intervención del Estado ,entonces penetrado por la oligarquía o por el clientelismo radical. Los socialistas fueron los primeros en intentar una reforma social con independencia del Estado. Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 77 Fue el Coronel Perón quién percibió, por su propia formación militar que el Estado era el actor histórico decisivo en sociedades como la nuestra. Contó además con el carisma popular para convertirse en líder de las mayorías, fomentó diversos tipos de organizaciones colectivas para sostener sus políticas (sobre todo los sindicatos) y formuló un plan estratégico (industrialización del país, creación de un Estado de Bienestar, independencia económica, identidad nacional). La pregunta obvia es: ¿por qué fracasó?. Perón tuvo todos los elementos para mantener una hegemonía duradera: liderazgo, representatividad y legitimidad política, proyecto económico, sistema de solidaridad social muy amplio. Pero subestimó la importancia de la democracia política (acorraló a sus adversarios) y la función de los intelectuales, profesionales, universitarios, docentes en la creación de una sociedad moderna. Lo que permitió que la oligarquía tradicional encontrara el camino abierto para una alianza antagonista junto con las clases medias. Los desbordes autoritarios, los casos de corrupción y el agotamiento del proceso de industrialización por sustitución de importaciones le brindaron a los anti-peronistas la oportunidad para derrocar al peronismo e intentar una restauración de la sociedad oligárquica. 2. ¿Estado o sociedad civil? En la actualidad nos encontramos con la paradoja siguiente: los movimientos sociales (como los piqueteros o los asambleístas barriales), las organizaciones no gubernamentales (como las fundaciones y las organizaciones de solidaridad), los agentes de la economía social (como las cooperativas, las empresas autogestionarias, las PYMES) han adquirido un gran protagonismo al mismo tiempo que el Estado se ha revelado cada vez más impotente para atender los problemas sociales. Esta sociedad civil emergente nunca tuvo tanta autonomía, tan influencia y tanta libertad de acción como ahora. En cualquier ciudad de más de 50 mil habitantes hay siempre por lo menos entre cinco y diez radios libres. El conjunto de los medios de comunicación social ha avanzado de manera impresionante sobre un espacio que hasta hace 20 años controlaba soberanamente el Estado. En México, el Comandante Marcos ha sabido utilizar con inteligencia la fuerza del espacio comunicacional para compensar sus debilidades en la relación de fuerzas con el Gobierno. Pero el Coronel Chávez en Venezuela, con el aparato estatal a su favor, se ha sentido debilitado por el uso masivo de los medios de comunicación privados en su contra. Nos encontramos en un nuevo ciclo histórico donde la sociedad civil tiende a emanciparse de la tutela del Estado a través de la educación, la participación política directa, la independencia de los medios de comunicación, la creación de formas alternativas de organización económica , social y cultural. El Estado ha perdido centralidad y hegemonías mientras que la sociedad civil ha ganado cada vez más espacios. A lo cual hay que agregar el surgimiento de nuevas subjetividades (por ejemplo: la emancipación de las mujeres, pero también la liberación de los jóvenes). La autonomización de la sociedad civil cobró impulso en el caso argentino en el comienzo de la restauración democrática de 1983 con Alfonsín quien desde un punto Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 78 liberal democrático apoyó iniciativas para quitarle poder a los organismos centralizados. La descentralización administrativa y política le hizo pensar inclusive que había que trasladar la Capital del país a una zona lejana de Buenos Aires (se pensó en Viedma, Río Negro). El sistema de salud, el sistema educativo, fueron descentralizados y sus dependencias pasaron a manos de las provincias. Las universidades se autonomizaron totalmente. Es probable que si se hubiera mantenido el crecimiento y la estabilidad económica el proceso de la autonomización de la sociedad civil hubiera seguido su curso con otras características. Pero ocurre que el desempleo y la marginación social crearon una sociedad de excluidos y una anti-sociedad. El índice de pobreza, medido por el INDEC en enero de 2003, llegaba al 57%, o sea, con más de 20 millones de pobres sobre 37 de millones de habitantes bajo la línea de pobreza. La sociedad de los excluidos fue creando sus propias organizaciones para luchar por la integración social mientras que los que se sienten fuera de toda norma social han crecido en número y en virulencia. En la sociedad de los pobres, que hoy abarca a más de la mitad de la población, podemos distinguir tres situaciones diferentes: la de los que tienen bajos ingresos pero poseen un empleo, la de los que no tienen empleo pero tienen subsidios y modos de participación social, la de los que están fuera de todo circuito y sobreviven de la caridad o de la delincuencia. Teniendo en cuenta la escala y las características del drama social que enfrenta la Argentina es evidente que sin políticas públicas no se podrán encontrar soluciones de fondo. Pero, por otro lado, sin participación de la sociedad civil, las estrategias de integración social serán limitadas. Por lo tanto, un horizonte para reconstruir la sociedad es la articulación entre las políticas públicas y las organizaciones sociales. En aquellos aspectos donde las organizaciones sociales ofrecen mejores alternativas podrían ser ellas las que se hagan cargo de los programas sociales. En parte se está ya experimentando esta perspectiva (la participación de Caritas o de los piqueteros en algunos programas lo indican). Creemos que la atención de problemas de minoridad y familia podrían quedar bajo la gestión de la sociedad civil aunque el Estado sea el que aporte el financiamiento o el poder de auditoría. También podría ser el caso para los problemas ecológicos donde ya hay organizaciones mejor preparadas y más motivadas que las oficinas públicas. Experiencias de este tipo ya existen en Europa y Estados Unidos. 3. Utopía minimalista: cumplir con la Constitución Nacional Pero antes de adentrarnos en las alternativas para la reconstrucción de la sociedad hay que volver a las cuestiones iniciales: ¿qué tipo de cambios queremos? ¿cuáles son las condiciones de posibilidad de esos cambios?. Respecto al cambio que queremos podemos situarnos desde una perspectiva utópica o ideológica (propia de los militantes y los intelectuales) o situarnos desde las expectativas reales de los interesados. Es propio de ciertos momentos históricos que una masa importante de la población encuentre una coincidencia entre un proyecto Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 79 ideológico y una expectativa de bienestar. En muchos de esos casos la población estuvo dispuesta a sacrificar sus intereses inmediatos, e inclusive su vida, en función de intereses generales (independencia, revolución, guerra por intereses nacionales, restauración del orden social, etc.). En Argentina no hay una ideología, ni un movimiento político o social capaz de representar una alternativa de este tipo en la actualidad. La mayoría de los actores (desde los ahorristas que esperan que les devuelvan los dólares depositados hasta los desempleados que quieren más y mejores subsidios, desde los pequeños empresarios arruinados hasta los empleados de bajos salarios) están buscando mejorar sus condiciones de supervivencia pero no creen que alguna fórmula ideológica conocida pueda ofrecerles automáticamente un futuro mejor. Esto podrá explicarse por diversas razones: fragmentación social, instalación de la cultura individualista y consumista, privatización de las luchas sociales. Podemos criticar esta contradicción entre los intereses inmediatos y los intereses más generales, podemos mantener una perspectiva utópica, moral, filosófica o ideológica más radical. Pero, ¿quién podrá convencer a los ciudadanos que una asamblea constituyente a la escala de los 37 millones de argentinos va a resolver los problemas pendientes?. El recurso a una asamblea democrática ha sido eficaz para derrocar reyes, tiranos y oligarquías porque en sí misma fue en algunos casos un acto revolucionario. No es el caso argentino actual. Aunque parezca irrealista decirlo en estas circunstancias de todas las cuestiones a resolver la más difícil parece ser la del proyecto de país. Porque existen recetas económicas y sociales para enfrentar con bastante posibilidades de éxito los problemas sectoriales. Pero no existe consenso en torno al perfil del país que deseamos para las próximas décadas. Debemos contentarnos por un lado con una utopía institucional para cumplir con los derechos individuales y sociales que proclama la Constitución Nacional. Debemos aceptar por otro lado que, de hecho y de derecho, coexisten visiones concurrentes sobre el proyecto de país. Si cumplimos con los principios constitucionales y con los principios de los derechos humanos individuales y sociales que los mismos incluyen, podríamos darnos por satisfechos. ¿Acaso lo que esperan los argentinos no es que se asegure a todos un acceso igualitario a la educación, a los servicios de salud, al trabajo o a la vivienda?. El problema es que, de hecho, no todos los proyectos de país son compatibles con el respeto de los derechos humanos. Votar leyes que permiten eliminar el contrato de trabajo, la explotación de los trabajadores, la expropiación de los aportes jubilatorios, la discriminación en el acceso al sistema de educación y de salud o la asignación de privilegios para funcionarios y políticos, constituyen violaciones de varios principios constitucionales (entre otros el de igualdad ante la ley, el de la intangibilidad de los ahorros o el de igualdad de oportunidades). Deberíamos entonces reforzar la Ley de Defensa de la Democracia estableciendo que ningún órgano de los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) puede establecer normas que violen los principios constitucionales sin quedar automáticamente sometidos a un juicio público con participación de la comunidad. (El hecho de que la clase dirigente se juzgue a sí misma es lo que ha permitido toda clase de impunidades). Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 80 Remitirse a los principios de la Constitución Nacional de 1994 puede parecer restrictivo y hasta contradictorio porque esa reforma consagró el reparto del poder entre las fuerzas dominantes a través del Senado y la Corte Suprema. Pero una cosa son las formas institucionales, que siempre se pueden reformar, y otra cosa son los principios de igualdad que en la Constitución Argentina asumen todos los derechos establecidos en las convenciones internacionales sobre derechos humanos. El marco ético de nuestra Constitución tiene el fundamento del mayor consenso alcanzado en el mundo respecto a los contenidos de la dignidad humana. Por lo tanto, si se aplicaran coherentemente estos principios seríamos capaces de organizar una sociedad justa. El problema se encuentra en el contexto de aplicación. Como en todo el mundo. La libertad y la igualdad se reivindica en todas partes, pero en la práctica proliferan las violaciones de los derechos humanos. Aquí es donde aparece el tema de las instituciones, de la forma de administrar las mismas, de las políticas públicas. 4. Proyecto de país, gestión social y políticas públicas Si queremos cumplir con los principios de libertad e igualdad que proclama la Constitución debemos empezar por definir un modelo económico, un modelo de organización social y un sistema político congruentes con esos valores. Si el modelo económico enajena nuestra independencia también atenta contra nuestra libertad. Al respecto, recordemos que en 1774 las Trece Colonias de América del Norte se rebelaron porque el Imperio Británico los obligaba a pagar un impuesto al té, algo que consideraron un atentado a sus libertades civiles. ¿Por qué puede resultar contrario a los principios de liberales el hecho de que un pueblo rechace las imposiciones del FMI, de los banqueros o de las multinacionales?. Un modelo de acumulación económica coherente sería aquel que asegura un desarrollo autosustentable y que facilita la realización los principios de bienestar, libertad e igualdad del pueblo. Del mismo modo, no se pueden aceptar estructuras sociales que consagran la desprotección de los ciudadanos, la vulneración de derechos elementales al bienestar colectivo. En las sociedades modernas esto se regula a través del sistema impositivo y a través de las políticas de distribución del ingreso nacional. Bastaría con proponerse llegar a los estándares de la Unión Europea en este aspecto para lograr un cambio significativo en la distribución de recursos con más impuestos para los más ricos y con mejores mecanismos para las políticas sociales. Un modelo de desarrollo autosustentable y solidario implica entonces una reforma social en Argentina. ¿Cuáles serían sus características?. En primer lugar, habría que redefinir las políticas y prácticas impositivas que en Argentina facilitan la evasión de más del 50% de los contribuyentes. En segundo lugar, sería necesario asegurar un ingreso mínimo por familia que se encuentre por encima del índice de la canasta familiar (este ha sido un proyecto presentado por la CTA y otros sectores en los últimos años). En tercer lugar, habría que asegurar que los recursos sociales vayan directamente a los interesados y no sean absorbidos por la burocracia o por el clientelismo político. Es aquí donde aparece la necesaria participación de la sociedad civil. Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 81 Muchos están convencidos que la reforma social depende fundamentalmente de decisiones políticas. Esto es verdad con respecto a la definición de las políticas pero nó con respecto a la implementación de las mismas. Aquí el factor decisivo es al modo de gestión. Sería un error también creer que este problema afecta solamente a las políticas de Estado o a las políticas sociales. Muchas reformas empresariales fracasan no solo por las estrategias equivocadas sino también por el modelo de gestión. Y es por esto que proliferaron los cursos de “management” en las últimas décadas. La mayoría de los programas de ayuda en Africa y en América Latina así como la mayoría de las reformas educativas han fracasado por errores en la implementación. Se han subestimado en todas partes los contextos, los obstáculos, los actores, las estructuras que en la vida social mediatizan los proyectos y las decisiones. Toda reforma social requiere una gestión estratégica eficaz capaz de tomar en cuenta todos los aspectos que permiten realizar lo que se propone. Tomemos el caso de los menores en riesgo. En Argentina es posible resolver en el corto plazo el problema de la desatención y desamparo de los niños y jóvenes en situación de vulnerabilidad. Pero si analizamos los factores en juego (cantidad de niños a atender, mecanismos judiciales y policiales, instituciones estatales y de la sociedad civil, recursos disponibles, etc.) veremos que el Servicio Nacional del Menor apenas puede atender unos 20.000 casos por año a un costo tres veces superior al que se tendría con la intervención directa de la comunidad. Veríamos también que mientras existe una gran oferta de solidaridad (familias adoptantes, familias sustitutas, apoyo profesional gratuito, donaciones, residencias o locales ofrecidos para atender niños en situaciones de riesgo) los trámites judiciales demoran hasta dos y tres años la adopción, las policías resuelven a su buen saber y entender el destino de los menores, los interesados en proteger a los niños y jóvenes no cuentan con el respaldo institucional suficiente (algunos se arriesgan por su cuenta atendiendo a jóvenes drogadictos y delincuentes). Hay un problema de gestión y de organización. En el caso argentino los recursos disponibles del Estado y las ofertas de la comunidad son suficientes para atender la situación de menores en riesgo (hambre, desamparo, droga, violencia, marginación). El “déficit” proviene del modo de organización y de gestión vigente. Por empezar, habría que unificar, nacionalizar, la articulación de todos los actores que intervienen en la materia. Conocemos los casos de jueces que han lucrado con adopciones, de policías que disponen del destino de los menores o de funcionarios que actúan discrecionalmente en la administración de las instituciones de minoridad. Sería necesario reunir primeramente a todos los actores involucrados para definir nuevos mecanismos de articulación entre las instancias correspondientes que permitan una acción rápida y eficaz. De allí tendría que surgir un proyecto de ley correspondiente. En varios países europeos (Bélgica, Holanda, Dinamarca) las organizaciones para la infancia y la juventud de la misma sociedad civil son las responsables de la atención de esos sectores con el apoyo económico y la supervisión del Estado. El Consejo de la Juventud de Bélgica se compone con todas las organizaciones (políticas, confesionales, laicas, humanitarias) que se ocupan de los niños y los jóvenes. El Estado participa en el financiamiento y en el control de gestión con una administración muy pequeña. Son las organizaciones de la comunidad las que identifican y asisten a los menores en riesgo. Asumen también responsabilidades con jóvenes drogadictos y Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 82 delincuentes en acuerdo con los jueces. Lo que ha permitido en muchos casos la despenalización de muchos jóvenes que tienden a reintegrarse con menos traumas en la sociedad. En Argentina podría pasarse a un sistema de co-gestión de los problemas de minoridad con amplia participación de la comunidad. Esta experiencia hay que realizarla gradualmente partiendo de los lugares donde existe experiencia de la comunidad. En algunos casos los organismos del Estado conservarían todas las responsabilidades y en otros sería la comunidad. También sería deseable crear Consejos de la Comunidad para la Familia y la Minoridad que puedan tomar decisiones rápidas en lo que respecta a chicos en situación de abandono, de violencia familiar, de drogadicción o marginación. Estos Consejos podrían tener un registro de voluntarios y de recursos solidarios para atender emergencias. La internación en institutos del Estado o de organizaciones sociales quedaría como última instancia. Por supuesto, todo esto implicará una inversión. Hablamos de “inversión”, nó de gasto. Porque todo lo que hagamos para educar en condiciones aceptables a los niños y jóvenes incrementa nuestro capital social y disminuye los verdaderos “gastos”que implican los circuitos perversos de las detenciones policiales, encarcelamientos, procesos, etc. En suma, estaremos ahorrando en dramas y dineros. Las “externalidades positivas” (y nó perversas como las actuales) serían varias. 5. Hambre cero, desprotección cero y desarrollo local No sería utópico proponerse como objetivos políticas de “hambre cero” (como ahora ha prometido el Presidente Lula en Brasil) o “desprotección social cero”. Todo el mundo ha sentido como un escándalo el caso de niños desnutridos y muertos por el hambre en los últimos tiempos. Esto ha permitido poner de manifiesto que el hambre tiene en parte que ver con las políticas económicas y sociales de los últimos años, pero también tiene que ver con la incapacidad de los gestores políticos para movilizar los recursos necesarios para atención de los más necesitados. Sin considerar los casos de corrupción o de mala voluntad hablamos de “incapacidad”. Sabemos que los recursos son escasos, insuficientes. A esto agreguemos la desorganización, los déficits de gestión, la discordinación con otros organismos, la falta de articulación con la comunidad. Experiencias de desarrollo local en provincias pobres como la de Rubén Daza en Jujuy, la Red Argentina de Municipios Autosustentables 2, la gestión con presupuesto participativo de Monte Caseros (Corrientes) con Eduardo Galantini , la Unión de Municipios del Sudoeste Chaqueño con Ana Lucca y muchas otras muestran que cuando los actores políticos y sociales se concertan para afrontar los problemas pueden encontrar mejores respuestas y a veces inclusive la posibilidad de encarar proyectos más allá de la supervivencia. Tenemos ya centenares de experiencias de desarrollo local en Argentina. Con alcances de los más variados, incipientes en la Capital Federal, más experimentados en el norte del país. Cuando en los años 60 se adoptó la consigna de Schumacher , “small is 2 Ver algunas de estas y otras experiencias en: David Burin ; Ana Inés Heras (comps.), Desarrollo local. Una respuesta a escala humana a la globalización, Ed. La Crujía, Bs.As., 2001 Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 83 beautiful” (lo pequeño es hermoso), los que pensábamos en estrategias y planeamientos del Estado veíamos eso como algo ingenuo. Los ecologistas, comunitaristas y pacificistas que se formaron en aquellas ideas lograron grandes cosas en las últimas décadas. Sin armas influyeron en el desarme nuclear. Sin recursos obligaron a las grandes empresas a respetar el medio ambiente. Sin Estado lograron impulsar en todo el mundo proyectos comunitarios. Las virtudes del desarrollo local son innegables, pero para realizar el objetivo del “hambre cero” o de la “desprotección social cero” se requiere una alianza muy fuerte entre las fuerzas de la sociedad civil y los recursos del Estado. En Argentina se produjo una descapitalización de la economía, pero en cambio ha crecido el capital social a través de múltiples asociaciones y redes de solidaridad. Sería una grave ceguera desconocer esto y sería un grave error no percibir que hace falta un nuevo contrato entre el Estado y la sociedad civil. Otro error posible: creer que las organizaciones de resistencia y de protesta representan la totalidad de la sociedad o la totalidad de las poblaciones en riesgo. Hay tres millones de personas involucradas en organizaciones de solidaridad, cerca de un millón de desocupados están representados en organizaciones piqueteras, más de seis millones de personas se encuentran comprendidas en las organizaciones sindicales y mutuales. Pero tenemos que pensar políticas para más de 20 millones de personas empobrecidas y para los 37 millones de habitantes del país. El Estado sigue siendo el garante de que la solidaridad social llegue a todos, tiene la responsabilidad de cubrir las brechas que dejan afuera , desprotegidos, a millones de ciudadanos. Si todas estas fuerzas convergieran en torno a consignas básicas como “hambre cero”, “desprotección social” cero es más fácil imaginar que tendremos éxito. 7. La rearticulación del Estado y la sociedad Todos percibimos que hay un proceso de rearticulación espontánea entre el Estado, la sociedad civil y la economía. Este fenómeno se puede apreciar en el crecimiento de las organizaciones sociales que asumen funciones y poderes que hasta ahora estaban reservados al Estado: seguridad pública, gestión de programas sociales, control de gestión de los organismos públicos, definición de políticas ambientalistas, etc. La cuestión es saber hasta donde llega este proceso y en qué medida se puede inscribir en una estrategia de reconstrucción nacional. Hay una cuestión teórica previa que hace a la redefinición del Estado y de la sociedad civil. Vale la pena revisar las atribuciones que se asignaron en el pasado a estos dos espacios (Estado-sociedad civil) para constatar en qué medida han ocurrido deslizamientos profundos desde el nivel institucional hasta el nivel de los actores individuales (por ejemplo: se ha producido una “feminización” de la sociedad, se han diversificado las identidad sexuales admitidas por las normas jurídicas y sociales, ha descendido la edad en que se considera a un niño imputable, se ha producido una psicologización de las culturas, las fronteras entre el espacio privado y el espacio público se han modificado, etc.). Sería pretencioso e irrelevante definir teóricamente las nuevas características del Estado y la sociedad. Todos los que lo han hecho hasta ahora se han equivocado o se Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 84 han quedado cortos. Por supuesto interesa lo que han dicho Max Weber, Saint-Simon, Habermas, la Iglesia Católica, los humanistas, Marx y muchos otros. Pero basta con aproximarse a los problemas reales que se plantean en China , en Argentina, Brasil , Argelia , Estados Unidos o en cualquier lugar del mundo, para darse cuenta que las mutaciones en curso no han sido contenidas en ningún paradigma de las ciencias sociales. Podríamos contentarnos con la siguiente hipótesis: estamos viviendo una mutación bio-histórico-social que implica entre otras cosas la redefinición de los actores colectivos y de las identidades individuales. La historia marcha por delante de nuestras teorías sociales. Pero estamos intentando resignificar los conceptos. No por nada circulan neologismos de todo tipo: neo-liberalismo, socialismo de mercado, post-liberalismo, neo-estatismo, postmodernismo, neo-conservadorismo, nuevos movimientos sociales. La volatilidad de los conceptos es más patente en Argentina porque el país se ha convertido en un laboratorio de experiencias sociales. Para aproximarnos entonces a una idea sobre la rearticulación del Estado y la sociedad civil conviene analizar algunas situaciones particulares que estamos viviendo. Podemos partir del análisis de algunas protestas políticas. El surgimiento de las “asambleas populares” despertó muchas expectativas e interrogantes. Existen unas 200 asambleas de este tipo en todo el país, principalmente en la ciudad de Buenos Aires. En la Capital Federal se expandieron a partir del “cacerolazo” del 19-20 de diciembre del 2001. Al principio fueron multitudinarias. Hoy existen un centenar de estas experiencias con una participación que oscila entre 30 y 80 personas. Es decir, un universo real de unas 10.000 personas que discuten horizontalmente todos los problemas y que se ocupan de cuestiones sociales, políticas y culturales. A veces han dado lugar a pequeños emprendimientos y a nuevas asociaciones formales (cooperativas, mutuales, fundaciones). Muchos las identificaron con la “anti-política”, otros con el surgimiento de un nuevo poder popular y otros con una “nueva ciudadanía” que reclama mayor participación y control de la gestión pública. Aquí tenemos un ejemplo de cómo se esboza la posibilidad de redefinir las estructuras del poder político y del espacio público a partir de nuevas demandas de la ciudadanía. Para el caso no tiene importancia que las asambleas no hayan resuelto los problemas vecinales o que hayan visto mermada su representatividad. Por lo menos en lo que respecta a la Capital Federal las nuevas exigencias ciudadanas reflejan un reclamo generalizado (desde la derecha a la izquierda) de nuevas formas de control de gestión del espacio público y del poder político. La ciudad de Buenos Aires , por otro lado, ya tiene una legislación que promueve la descentralización del poder municipal y la creación de nuevas formas de participación ciudadana. Se ha ensayado también una consulta ciudadana para generar un “presupuesto participativo” (como se practica en la ciudad de Porto Alegre desde hace una década). En este caso es evidente que lo que el poder político institucional debería viabilizar los reclamos de participación, que siempre son buenos para la democracia. También habría que admitir que existe , más allá de las contradicciones, la búsqueda de una “nueva ciudadanía” que reclama transparencia en la gestión pública, con poder de evaluación sobre los actos de gobierno, con mayor participación directa. En este proceso algunas decisiones que estaban en manos del aparato del Estado pueden quedar en manos de la comunidad (el caso de la revisión del presupuesto es evidente, pero también Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 85 puede suceder en cuanto a la remoción de legisladores que no responden a su mandato o con respecto a la gestión de programas sociales o ecológicos). En realidad, lo que apareció en Buenos Aires con mayor estridencia ya se estuvo esbozando en distintos lugares del país durante la última década. El “presupuesto participativo” se ensayó con éxito en Monte Caseros (Corrientes) en los 90. En diversos movimientos provinciales (Catamarca, Corrientes, Jujuy, Rosario...) aparecieron esporádicamente reclamos de una “nueva ciudadanía” con mayor poder de control en el espacio público y político. Hasta hoy todas estas manifestaciones fueron reabsorbidas en el sistema vigente o fueron recuperadas por el clientelismo político. Pero un proceso de reconstrucción como el que necesita la Argentina implica movilizar todas las potencialidades de la sociedad y del Estado. No hay una receta precisa para eso, pero sí podemos admitir como un nuevo paradigma que los nuevos actores sociales van a ocupar cada vez más espacios de poder, ya sea porque la crisis los empuja a ello, ya sea porque ha crecido la conciencia ciudadana. Podemos tomar otro caso desde el ángulo de lo social: el crecimiento de las organizaciones sociales, entre las que podemos destacar el “movimiento piquetero”. Este universo comprende cerca de tres millones de personas involucradas en instituciones como Caritas, Greenpeace, organismos de derechos humanos, mutuales, cooperativas, asociaciones vecinales, empresas autogestionarias, agrupaciones solidarias, etc. De este universo se destacan entre los “movimientos sociales” los “piqueteros” que tienen además estrategias de resistencia y objetivos políticos. El movimiento piquetero involucra a cerca de 200.000 personas. Dejemos de lado las variadas consideraciones que se pueden hacer sobre las organizaciones sociales y el movimiento piquetero que son objeto de análisis en más de cincuenta ensayos durante el último año para plantearnos la siguiente cuestión: ¿en qué medida este surgimiento de organizaciones sociales tiende a redefinir el espacio social, el espacio político y las relaciones entre el Estado y la sociedad?. Tampoco en esto sería pertinente enunciar definiciones canónicas porque la experiencia está en curso. Pero podemos extraer algunas consecuencias de lo que está sucediendo. En muchos lugares gracias a la intervención de las organizaciones sociales se ha mitigado el hambre, la pobreza y la disolución familiar. En otros momentos el Estado, los sindicatos y los mismos partidos, fueron grandes integradores sociales. Hoy esos actores luchan por su subsistencia o reproducción. El comedor barrial lo atienden voluntarios u organizaciones sociales. Es verdad que la escuela pública ha conservado en gran medida su función social a través de comedores y otras actividades; las escuelas dan de comer a millones de chicos por día durante el año lectivo. Pero en general millones de argentinos sobreviven porque existe una sociedad civil solidaria. La “sociedad civil” no es una entelequia homogénea y con fines claros. El Ejército de Salvación no es lo mismo que el comedor de los Caras Sucias, la asociación del Barrio Nicole de La Matanza no es lo mismo que Caritas de Goya, la Corriente Clasista Combativa (en tanto organización social) no es lo mismo que la Fundación del Padre Grassi. Estas organizaciones sociales suelen ser englobadas en las categorías de “sociedad civil”, “comunidad”, “Tercer Sector”, “movimientos sociales”, pero no tienen funciones y objetivos comunes. No obstante la dificultad para englobarlos en una Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 86 denominación lo que resulta claro es que han ido ocupando responsabilidades sociales que antes le correspondían al Estado. La antítesis de esta situación la podemos ubicar en el Estado de Bienestar que el peronismo desarrolló entre 1946-1955. En ese período el Estado asumió todas las responsabilidades inherentes a la seguridad social, la protección de la infancia, de los ancianos, de los jubilados, de las familias pobres. Se concibió como un “Estado de solidaridad universal”. Las políticas sociales de ese entonces no eran meramente supletorias o asistenciales. El Estado intervenía para llevar a la escuela a los niños cuyas familias se resistían a escolarizarlos, procedía a la internación de menores sometidos a abusos o abandonos de sus padres, ofrecía refugios para los sin techo y aseguraba a todos los ancianos hogares especiales. Los sindicatos fueron por entonces la única organización social que cumplía funciones complementarias a la del Estado y tenían amplias coberturas médicas, recreativas, asistenciales para sus afiliados y familias. El desmantelamiento del Estado de Bienestar por los gobiernos que sucedieron al peronismo y el debilitamiento de las organizaciones sindicales hizo que millones de argentinos quedaran desamparados. El problema del desamparo no es exclusivo de países pobres y en crisis ya que en Estados Unidos existen 36 millones de pobres. En el país más rico del mundo, se ha visto como la pobreza y el desamparo no solo tienen que ver con el empleo sino también con políticas sociales neo-liberales que eliminaron los mecanismos que tienden a proteger solidariamente a todos los individuos afectados por crisis familiares, económicas o discriminaciones sociales. En Argentina se ensayó en las últimas décadas limitar la responsabilidad del Estado en la atención de estos problemas. Esto es lo que ha dado lugar a un “Estado de malestar” y a “políticas de exclusión”. La emergencia de una nueva “sociedad civil” puede interpretarse como un reacción espontánea de solidaridad social. Muchos valoran esto con razón. Pero otros consideran que el crecimiento de las organizaciones no gubernamentales fue el resultado de políticas neo-liberales que buscaban desplazar al Estado. Desde este punto de vista algunos sostienen que el crecimiento de la sociedad civil tiene que ver con la privatización de las políticas sociales. En otro sentido puede interpretarse que la “sociedad civil” creció en distintas direcciones durante las últimas décadas. Pensemos en el crecimiento de las organizaciones feministas, de lucha por los derechos humanos, de las organizaciones ecologistas o de los movimientos religiosos que también se ocupan de la “religación social. Estos movimientos responden a lógicas sociales distintas. Lo que vemos es que surgieron nuevos actores sociales que entraron a competir por el espacio público que antes monopolizaba el Estado. En consecuencia, podemos afirmar que las relaciones entre el Estado y la Sociedad tienden a redefinirse porque han surgido nuevos contextos y nuevos actores sociales. A principios del siglo XX la mayoría de los ciudadanos de los estadosnaciones existentes era analfabeta. En la actualidad, aún en países subdesarrollados la escolarización primaria, secundaria y superior se ha vuelto masiva. La autonomía de que goza hoy la mujer no se compara en nada a la que tenía hace varias décadas. La maduración rápida de los niños ha obligado a revisar nuestros parámetros sobre la edad mental y la edad escolar. Las identidades colectivas e individuales han cambiado. Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 87 Si pasamos del análisis a las propuestas nos encontramos con que cualquier política de reconstrucción tiene que recuperar por un lado la capacidad social del Estado y por otro lado tiene que fortalecer las organizaciones sociales. El Estado sigue siendo un actor histórico fundamental y el principal garante de la solidaridad social. Pero la sociedad civil ha adquirido mayor autonomía y reclama mayor protagonismo. Urge entonces repensar la articulación entre la sociedad y el Estado. En el caso de los programas sociales, por ejemplo, esto podría significar que los organismos del Estado y las organizaciones sociales establezcan acuerdos específicos para luchar contra el hambre, la pobreza, el desempleo, la marginalidad. De hecho, esto ya está ocurriendo. El Estado sigue siendo el principal garante de la solidaridad social y del financiamiento de los programas sociales. Pero la ejecución de estos últimos puede realizarse a través de organizaciones de la sociedad civil. En cuanto a los problemas ambientales las organizaciones ecologistas aparecen como los actores más eficaces para lograr resultados efectivos en el marco de políticas públicas compartidas. En otros casos, como el de la atención de los menores (víctimas de la pobreza, el desamparo, la violencia, el narcotráfico o la marginalidad) sería un progreso valorizar las capacidades de la comunidad para hacerse cargo de menores y familias en riesgo con apoyo del Estado. Esto es lo que se hace en varios países de la Unión Europea. En Argentina nos encontramos con la paradoja de que la oferta de solidaridad para atender a menores en riesgo es mayor que la demanda de atención, pero las trabas jurídicas y burocráticas no solo dificultan las ofertas de adopción o de familias sustitutas sino que agravan los problemas e incrementan los costos de los programas sociales. Podríamos hablar de un nuevo pacto entre la sociedad civil y el Estado. Pero previamente hay que restituir al Estado-Nación su capacidad para ejecutar políticas públicas, para asegurar los derechos fundamentales, para defender estrategias nacionales en un contexto global. Un Estado inteligente y solidario puede flexibilizar su organización para compartir proyectos y responsabilidades con la sociedad civil. La reconstrucción del Estado debe estar unida a la búsqueda de una nueva relación con la sociedad. Desde el punto de vista político el surgimiento de nuevos actores sociales y de nuevas demandas ciudadanas obliga a redefinir la cultura política en general. Se ha considerado un progreso en los partidos el hecho de que haya “internas” para elegir a los candidatos. Ahora, lo decisivo va a ser ganar las “externas”, es decir, lograr el apoyo de grupos, individuos y organizaciones que no quieren encuadrarse en un partido pero que tienen propuestas para la sociedad. En la actualidad la mitad de los argentinos está implicado en las opciones políticas convencionales y la otra mitad está afuera. Esto amenaza la legitimidad del sistema democrático. Ignorarlo, como se hizo en Colombia, o como se hizo durante la proscripción del peronismo durante l8 años en Argentina, puede conducirnos a nuevos callejones sin salida. Habrá que aprender a hacer coaliciones que involucren no solo a los militantes sino también a las entidades de la sociedad civil que ofrecen alternativas para el mejoramiento de la sociedad. Habrá que aprender a compartir proyectos comunes con actores que piensan diferente. Augusto Pérez Lindo: Reconstruir la sociedad – reinventar el Estado 88 En todos las esferas del poder habrá que dejar paso a nuevas formas de participación, cogestión y control de gestión popular. Los mecanismos convencionales inventados para hacer más transparente y eficientes los órganos de control de gestión del Estado no han dado los resultados esperables. Ni las Auditorías, ni el Consejo de Magistratura, han logrado esclarecer los casos más graves de corrupción, ni remover a los jueces y funcionarios corruptos, ni remediar las ineficiencias del Estado. El periodismo ha logrado mucho más que todos estos organismos y con menos gasto. Esto indica que se necesitan órganos de control más independientes del poder y más cerca de la sociedad. También sugiere que tal vez convenga introducir la forma de juicios por jurados surgidos de la comunidad. Crear alternativas para canalizar las demandas de la nueva ciudadanía (que ahora parece una forma de anti-política porque no tiene reconocimiento institucional) debería ser un objetivo lúcido de cualquiera que desee fortalecer la democracia. Se han esbozado algunas iniciativas como la supresión de las “listas sábanas”, la creación de centros de gestión participativa o la vía de las consultas populares. Haría falta inscribir estas y otras iniciativas que se están reclamando en un proyecto de reorganización de la cultura política e institucional para consolidar un sistema que valorice al mismo tiempo la participación popular y la capacidad del Estado para realizar políticas públicas al servicio de la sociedad. Como en los momentos históricos decisivos de nuestra historia nos enfrentamos al desafío de redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad.
