gestión y control de la urbanización

GESTIÓN Y CONTROL DE LA URBANIZACIÓN
URB-AL RED N° 7
DOCUMENTO BASE
Expertos
JORDI BORJA
HERVE HUTZINGER
MARIO COREA
Coordinación del Documento Base
JORDI BORJA
Rosario, noviembre de 2000
Colaboradores: ZAIDA MUXI Y RAQUEL ROLNIK
INDICE
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I
SOBRE LOS DESAFÍOS DE LA URBANIZACIÓN LATINOAMERICANA. ELEMENTOS DE
DIAGNÓSTICO, RESPUESTAS Y PROPUESTAS.
1ª Parte
10 DESAFIOS DEL PRESENTE URBANO LATINOAMERICANO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Sobre poblaciones y territorios
Sobre desigualdad, pobreza e informalidad
Infraestructuras urbanas y movilidad ¿hacen ciudad o la destruyen?
Las oportunidades del territorio se conquistan
El desafío del espacio público
Competitividad y nueva economía en la ciudad actual y su relación con la gestión
de la urbanización
7. El desafío de la sostenibilidad
8. Inseguridad y violencia urbana
9. El urbanismo y la arquitectura como política urbana
10. Un proyecto de ciudad, la ciudad como proyecto
2ª Parte
EL GOBIERNO DEL TERRITORIO Y LA URBANIZACIÓN
1. Las tres escalas del gobierno del territorio: metropolitana, central
y barrial.
2. Sobre debilidades y propuestas para reforzar el gobierno democrático
de los territorios urbanos.
2.1. Centralismo y descentralización
2.2. Sobre la organización política. Separación entre Poder Ejecutivo y Legislativo
2.3. Discontinuidad de políticas y gobiernos
2.4. Sobre Estructuras Metropolitanas
2.5. Sobre descentralización municipal
2.6. Persistencia de forma de clientelismo y corruptela, y su otra cara el
burocratismo
2.7. Debilidad de los instrumentos técnico-políticos de planeamiento, gestión y
disciplina urbanística.
2.8. Auge del planeamiento estratégico y de la gestión por proyectos.
2.9. Sobre la participación ciudadana.
2.10. Formación de gestores y producción de una cultura urbanística con vocación
hegemónica.
Conclusión
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1
CAPITULO II
GESTIÓN Y CONTROL DE LA URBANIZACIÓN
INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA
NUEVOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS: EJEMPLOS DE FORMULACIÓN Y
APLICACIÓN
1. Rosario, Argentina (1995). La conjunción de políticas de gobierno e instrumentos de
planificación
2. Montevideo, Uruguay (1987). Recalificación de Areas Urbanas degradadas por la
existencia de viviendas populares
3. San Pablo, Brasil (1990). Coeficiente Unico y Captura de Plusvalía Inmobiliaria
4. Diadema, Brasil (1993). Areas Especiales de Interés Social sobre terrenos vacíos
5. Colombia (1995). Captura de Plusvalías Inmobiliarias
6. Ribeirao Pires, Brasil (1999)
CAPITULO III
CIUDADES EUROPEAS
INTRODUCCIÓN
TENDENCIAS, DESAFÍOS Y CUESTIONES POLÍTICAS PARA LAS CIUDADES EUROPEAS
1. Las tendencias y los desafíos.
2. El nuevo contexto de las políticas públicas en las ciudades.
3. Las políticas y programas prioritarios.
LAS POLÍTICAS QUE FAVORECEN LA RENOVACIÓN URBANA
1. La problemática de la renovación urbana.
2. Experiencias innovadoras, preguntas abiertas.
LAS POLÍTICAS QUE FAVORECEN LA INTEGRACIÓN URBANA, ECONÓMICA Y
SOCIAL
1. La problemática de la ciudad “integradora”.
2. Experiencias novedosas, preguntas abiertas.
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA O INTEGRADA
1. De qué trata?.
2. La Planificación Estratégica a escala regional o metropolitana.
3. La planificación integrada: reordenamiento y transporte.
4. Urbanismo, transporte y desarrollo económico: un triángulo complejo.
EVOLUCIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN
1. De qué trata?.
2. La contractualización.
3. El lugar y el papel de la Unión Europea dentro de las políticas referidas a las
ciudades.
BIBLIOGRAFÍA
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2
INTRODUCCIÓN
1. El Desarrollo urbano de las ciudades latinoamericanas ha sido objeto de
múltiples estudios, muchas veces acentuando sus aspectos más deficitarios y
conflictivos, cuando no catastróficos. Por desgracia esta visión negativa ha
estado más que justificada y continúa siendo válida. La informalidad del
desarrollo físico, la enormidad de las desigualdades sociales, la persistencia de la
pobreza urbana, la percepción social de que se da una creciente y casi
incontrolable violencia urbana, la muy objetiva realidad de las dinámicas que
conllevan insostenibilidad (despilfarro de suelo, contaminación del agua y de la
atmósfera, agotamiento de recursos hidrológicos, graves carencias de redes de
saneamiento y de sistemas de eliminación de residuos, etc.), el aumento del
desempleo y en algunos casos del analfabetismo y de la mortalidad infantil, etc.
no sólo son fenómenos heredados del pasado, sino muy presentes y no parecen
solubles en un futuro inmediato. En ciertos casos, incluso podría argumentarse
que las políticas urbanas en curso no atenúan estos problemas funcionales y
sociales, incluso pueden agravarlos.
Este informe no pretende analizar ni insistir en estos aspectos problemáticos de
la urbanización suficientemente conocidos. Nos damos por “llorados” sobre los
males de nuestras ciudades. Nos referiremos a ellos como DESAFÍOS que hoy
las ciudades deben afrontar, las ACTUACIONES o los PROYECTOS con los
cuales se afrontan estos desafíos y los INSTRUMENTOS POLITICOS Y
TECNICOS que se poseen, se utilizan o se requieren para implementar las
políticas de control y gestión de la urbanización.
2. El protagonismo político de las ciudades es un hecho relativamente nuevo en
América Latina. La descentralización del Estado se ha puesto de moda desde los
años 80 y se vincula a los procesos de democratización política y de mejora de la
eficacia administrativa y de cooperación público-privada. El rol de los gobiernos
locales es aún confuso, tanto en la cultura política como en los marcos legales,
pero su reforzamiento está a la orden del día en todos los países. No es ninguna
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3
exageración afirmar que,
en líneas generales los poderes locales no han
dispuesto históricamente, ni de la suficiente legitimidad política (en bastantes
casos no han sido electos democráticamente hasta un período reciente), ni de la
capacidad legal, técnica y financiera para regular y orientar el desarrollo urbano
y tampoco para afrontar los impactos de la urbanización privada formal e
informal. Hoy sin embargo han adquirido una voluntad de protagonismo,
reconocido en muchos textos legales, incluso de rango constitucional, y por los
organismos internacionales, que les permite y hasta les exige no sólo asumir el
tradicional rol gestor y regulador propio de los gobiernos locales, sino también
un rol promotor y cohesionador, es decir, llevar a cabo políticas económicas y
sociales activas y concebir la gestión de la urbanización como un urbanismo
reestructurador de la ciudad real, para potenciar tanto su productividad como su
capacidad de integración social. En consecuencia parece oportuno establecer una
relación muy articulada entre las políticas públicas de desarrollo urbano (hacia
dentro y hacia afuera) y el reforzamiento del rol de los gobiernos locales y de la
cooperación entre éstos y los actores económicos, sociales y culturales
ciudadanos, puesto que el desarrollo y la gestión de la urbanización dependerá
de unos y de otros.
3. El objeto de este Informe es por lo tanto proporcionar a los gobiernos locales y a
los agentes ciudadanos un marco incitador para su acción y cooperación, para
contribuir a definir líneas de actuación y medios para desarrollarlas. No
pretendemos exponer un estudio de tipo analítico, puesto que los diagnósticos
se han hecho ya, sino enfatizar dinámicas y desafíos actuales, indicar objetivos y
actuaciones posibles y apuntar instrumentos de gestión
y formas de
organización que permitan realizar lo que se propone.
Se citan algunos ejemplos pero no creemos ni mucho menos que sean los únicos
ni que proporcionen un panorama exhaustivo, sino más bien, que estas
referencias estimulen a las ciudades de la red, a aportar otras experiencias y
reflexiones, positivas y negativas que además de enriquecer el documento base
contribuirán a orientar la actividad de los talleres y de los grupos de trabajo que
se crearán después del encuentro de Rosario 2000. El progreso de la reflexión
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4
política y técnica sobre temas tan actuales y vinculados a la práctica, proviene
sobre todo del intercambio entre ciudades, no sólo de aquellas que por su escala
y características son similares, sino también de las que son diferentes entres sí,
puesto que las experiencias y reflexiones de los otros no son nunca para aplicar
miméticamente, sino que sirven para estimular la iniciativa propia de cada uno.
Por ello, nos parece de singular interés, que coincidan en la red ciudades
latinoamericanas y europeas de tamaños y características muy diferentes pues
enriquece el intercambio.
4. El contenido del informe se organiza de la siguiente manera: dos capítulos (I y
II) de carácter general sobre las ciudades latinoamericanas donde se exponen los
desafíos que deben afrontar, las actuaciones principales que se plantean y los
instrumentos que utilizan o se requieren. A continuación, se desarrolla un tercer
capítulo (III) sobre las experiencias de las ciudades europeas.
Sobre los autores: La coordinación general del Informe ha correspondido a Jordi Borja con la colaboración de Zaida Muxí, que
asumen la responsabilidad directa de los 2 primeros capítulos, aunque el 2º se basa en gran parte en un informe de Raquel Rolnik
(Brasil). Hervé Huntzinger ha redactado el capitulo.3º sobre las ciudades europeas. Mario Corea ha colaborado con sus notas y
comentarios en los primeros capítulos.
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CAPITULO I
SOBRE LOS DESAFÍOS DE LA URBANIZACIÓN
LATINOAMERICANA. ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO,
RESPUESTAS Y PROPUESTAS.
1ª Parte
10 DESAFIOS DEL PRESENTE URBANO LATINOAMERICANO
1. Sobre poblaciones y territorios
El crecimiento natural y migratorio acelerado de los últimos 50 años se ha
ralentizado considerablemente en la década de los ´90, especialmente en las
grandes ciudades, en el municipio central y a veces en la primera corona. Como
ya ocurrió a partir de los años ´60 o ´70, en Europa se mantiene o se acentúa en
cambio, el crecimiento de las segundas coronas metropolitanas y también de las
ciudades intermedias.
Por ejemplo, los resultados del censo de 1991 mostraron un cambio estructural
en el sistema urbano argentino, que por otra parte, se observaba desde
comienzos de la década del ‘70. Las características más salientes de este
cambio fueron la disminución de la primacía de la Región Metropolitana de
Buenos Aires (RMBA) a nivel nacional y el alto crecimiento que experimentaron
la mayoría de las ciudades grandes e intermedias, particularmente las capitales
provinciales extra-pampeanas. Los estudios de mediados de los ’90 mostraron
que la disminución de los flujos migratorios hacia la RMBA significaron una
sensible retención de población en las provincias, generándose movimientos
intraprovinciales donde la capital de cada una de ellas y algunas capitales
departamentales, pasaron a convertirse en el mayor foco de atracción1.
Son las ciudades intermedias las que tienen que afrontar mayores problemas
debido al rápido crecimiento. La mayor parte de los problemas están
relacionados con la expansión y cobertura de la red de servicios e
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6
infraestructuras urbanas. Las dinámicas del crecimiento de las ciudades
intermedias hay que relacionarlas con su posición en el sistema urbano, tanto
como sus relaciones económicas y demográficas. Vivienda, servicios urbanos y
planeamiento urbano necesitan especial atención en este contexto2.
De todas maneras, si se consideran también aquellas ciudades de varios
millones de habitantes y no sólo la ciudad central, se observa en América Latina
– en relación con otros continentes – un gran crecimiento demográfico urbano
con respecto a la población de todo el continente; aunque en las grandes
ciudades haya disminuido relativamente la tasa de crecimiento en el período 8095.
A pesar que la migración interna haya decaído, el crecimiento en términos
absolutos de la población rural, al tiempo que las tierras y suelos cultivables se
concentran en menos manos y disminuye el requerimiento de mano de obra, son
factores que siguen provocando un importante movimiento poblacional campo –
ciudad, especialmente en sectores jóvenes entre 15-35 años. En Lima el 78 % de
los migrantes tienen esa edad3. Según datos del Banco Mundial en 1960 el 47%
de los puestos de trabajo pertenecían al sector agrícola-ganadero y en 1980 el
31%.
1
Catenazzi, Andrea / Reese, Eduardo Control y Gestión de las ciudades medias de la Argentina. Agosto, 2000.
2
URBAN RESERCH IN THE DEVELOPING WORLD. Latin América. Edited by Richard Stren. Center
for Urban & Community studies University of Toronto. 1995. Pág. 240.
3
Schütz,Eike J. Ciudades en América Latina. Desarrollo barrial y vivienda. Ediciones Sur, Santiago de
Chile. 1996. (1987).
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7
Crecimiento de algunas ciudades latinoamericanas
en relación al crecimiento total del país
ciudad
tasa crecimiento tasa crecimiento
población en miles
1970-1980
en 1995
1980-1995
crecimiento % país
1970-1980
1980-1995
Buenos A ires
1,6
0,7
10,990
1,17
1,23
Belo Horizonte
4,3
3,1
3,899
1,26
1,33
Fortaleza
3,7
3,9
2,66
1,26
1,33
Porto A legre
3,8
2,7
3,349
1,26
1,33
Recif e
1,8
2,7
3,168
1,26
1,33
Rio de Janeiro
2,2
0,9
9,988
1,26
1,33
Salvador
3,9
3,4
2,819
1,26
1,33
Sao Paulo
4,1
2
16,417
1,26
1,33
Santiago
2,7
2,1
5,065
1,17
1,27
Bogotá
4
3,1
5,614
1,24
1,32
Medellín
2,7
1,9
1,743
1,24
1,32
La Habana
0,9
1,1
2,241
1,13
1,13
Guadalajara
4,1
2,2
3,165
1,33
1,34
México D.F.
4,3
0,8
15,643
1,33
1,34
Monterrey
4,9
2,2
2,806
1,33
1,34
Lima
4,1
3,5
7,452
1,31
1,35
Montevideo
0,4
0,6
1,326
1,03
1,09
Caracas
1,7
1,3
2,959
1,4
1,44
V alencia
3,2
3,4
1,6
1,4
1,44
Fuente: CELADE (Centro latinoAmericano de Demografía) “América Latina proyecciones de población urbana-rural
1970-2025” Boletín demográfico nº 56, Santiago de Chile, 1995.
En conclusión, sobre población y territorio queremos enfatizar los siguientes
puntos:

Las ciudades centrales se han densificado muy desigualmente. Por otra parte,
el cambio de su base económica, la crisis de actividades tradicionales y la
posibilidad de recuperar suelo ocupado por industrias o infraestructuras
obsoletas o que se deslocalizan, genera oportunidades importantes de
reestructuración y densificación urbana.

El crecimiento de las ciudades ha sido más horizontal que espacial, con el
consiguiente despilfarro de suelo, ha predominado la informalidad pero
también el crecimiento por partes o productos homogéneos (por ejemplo
barrios cerrados, parques empresariales, etc.) es decir, la fragmentación y la
segregación social y funcional. Las estructuras urbanas de centralidad son
escasas o débiles y en general, la ciudad como sistema polivalente e
integrador está sólo presente en algunas áreas centrales con historia.
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8

Las periferias continúan creciendo y la presión migratoria en muchos casos
continuará si se mantienen los factores de expulsión de la población de las
áreas rurales. Este crecimiento metropolitano conlleva no sólo el desarrollo
incontrolado y depredador de importantes zonas de la región metropolitana
que comprometen su futuro, sino que también ejerce una presión sobre la
ciudad central en la medida que necesita o requiere de sus servicios
(ocupación de espacios públicos por la venta ambulante, utilización de
equipamientos sociales y educativos, inseguridad urbana, etc.) para que esta
población allegada pueda sobrevivir.
De todo lo dicho se deduce la importancia de plantearse en primer lugar, la
gestión y el control de la urbanización sobre la ciudad existente (hacer
ciudad sobre la ciudad, como preconiza el Programa Urban de la Unión
Europea), sin rechazar algunas formas de densificación. En segundo lugar,
poseer por parte de los gobiernos locales, una cultura y un instrumental
urbanístico para hacer ciudad en las periferias y por lo tanto no sólo regular e
integrar los asentamientos informales, sino también ordenar los desarrollos
formales de modo tal que se garantice su inserción en los tejidos urbanos y su
mixtura funcional y social.
La debilidad del instrumental urbanístico y la inexistencia, con muy raras
excepciones, de entes metropolitanos con capacidad de ordenar el territorio son
dos desafíos pendientes.
2. Sobre desigualdad, pobreza e informalidad
Las ciudades latinoamericanas reflejan una enorme desigualdad social en todos
los aspectos de la vida urbana. Se ha podido hablar de que el 50 % de la
población urbana vive en la ciudad ilegal (Hardoy); o de los 100 millones de
pobres urbanos (CEPAL, Banco Mundial) o que una cantidad parecida sufre “Un
cuadro de contraposición entre una minoría cualificada y una mayoría en
condiciones urbanísticas precarias que se relaciona con todas las formas de
desigualdad, a la que le corresponde una situación de “exclusión territorial”.
Esta situación de exclusión es mucho más que la expresión de las desigualdades
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9
de renta y de desigualdades sociales: es agente de reproducción de esa
desigualdad.”4 Es decir, en asentamientos marginales infradotados de servicios
básicos y con graves riesgos para los mismos e incluso para el resto de la ciudad.
En este trabajo debemos limitarnos a ver cual es la incidencia de la desigualdad
y la pobreza en los procesos de urbanización. Por lo menos nos parece necesario
indicar los siguientes efectos:

El proceso más reciente, con gran impacto durante la década de los ’90, de
fragmentación urbana debido a la intromisión en las estructuras existentes de
ghettos para ricos, ya sea en forma de “productos urbanos” –o sea grandes
equipamientos “autistas” con respecto al entorno, segregadores y dedicados
principalmente al consumo- o de comunidades, barrios, ciudades o pueblos
cerrados.

El desarrollo urbano mediante asentamientos informales, el crecimiento
horizontal; el despilfarro de suelo; la contaminación de las aguas por
ausencia de redes de saneamiento; la captura ilegal de algunos servicios
básicos (energía, agua); la proliferación de servicios de naturaleza pública
no reglados (transportes, a veces asistencia sanitaria, policías barriales, etc.);
la ocupación de suelos no idóneos y la vulnerabilidad a las catástrofes
(inundaciones, incendios, corrimientos de tierras, etc.); la constitución de
ghettos que reproducen el círculo vicioso de la marginalidad, etc.
Barrios de los pobres: [...] en la mayoría de las áreas urbanas, más de la
mitad de la población vive en la actualidad (1986) en asentamientos
marginales. México – 65%, Lima – 60 %, Guayaquil – 65 %, Bogotá -|55%.
Ya no se puede hablar de asentamientos marginales en el sentido espacial.
[...]distinguir dos grupos principales: aquellos ubicados en el interior de las
ciudades, en la zona céntrica o los de la periferia. Igual que su diferencia
en el aspecto externo, difieren en sus problemas, y en general también en su
origen.5
4
Rolnik, Raquel /Cymbalista, Renato. Regulación del Urbanismo en América Latina. Desafíos en la construcción de
un nuevo paradigma. Julio 2000. Pág. 2.
5 Schütz, Eike J. Op. cit. Pág. 80
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
10

La degradación de áreas centrales o de barrios de la ciudad formal que no se
renovaron en su trama y/o actividades y en los que se produce la dialéctica
del deterioro social y funcional que conlleva slumización6, abandono de
actividades centrales o dinámicas y de poblaciones de ingresos medios,
deterioro del patrimonio físico, incluso del arquitectónico y monumental,
pérdida de elementos simbólicos o identitarios de la ciudad, inseguridad
ciudadana, etc.

La proliferación en la ciudad,
de actividades informales como los
ambulantes, con efectos depredadores sobre los espacios públicos y los
servicios urbanos, y que a menudo entran en conflicto con los habitantes
residentes o activos (comerciantes especialmente) formales.

El desarrollo de actividades vinculadas a la economía ilegal y a la
delincuencia urbana, y en general aumento objetivo y subjetivo de la pérdida
de seguridad y de calidad de vida por parte de la población urbana formal.

La menor eficacia de políticas urbanísticas redistributivas y reactivadoras
(por ejemplo mediante la generación de nuevas centralidades, realización de
espacios públicos de calidad en los barrios de menores ingresos, etc.) debido
al bajo nivel de la demanda solvente y a la menor integración cívica de la
población.

El bajo nivel de participación ciudadana espontánea y poca capacidad de
negociación de importantes sectores de la población marginal (no toda, los
ambulantes, por ejemplo, tienen muchas veces una fuerte capacidad de
presión sobre los gobiernos locales).

La dificultad de reconversión de estas áreas (por todos los efectos ya dichos,
a los que se añade muchas veces la resistencia de la población al cambio y de
las zonas formales a recibirla), o la implementación de soluciones que
reproducen la marginalidad desde una formalidad teórica (conjuntos de
vivienda pública de baja calidad y separadas física y culturalmente de la
ciudad formal). Eliminar las viviendas marginales del área central,
6
Tugurios.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
11
trasladando a la población, es un grave problema para sus habitantes. Se
desarticulan los lazos de relación, se dificulta y se encarece el acceso al
trabajo. No se deben eliminar sino mejorar sus condiciones de vida y de
medioambiente.
Otros desarrollos más formales de vivienda popular, debido al bajo nivel de
ingresos de la población y a la mala calidad de la vivienda y de los
equipamientos (o a su ausencia) tienen efectos
parecidos, que permite
hablar de asentamientos marginales verticales. Según la información censal
facilitada por los 19 países latinoamericanos en los años noventa el parque
habitacional era de 93 millones de viviendas particulares de las que 2 de
cada tres eran aceptables para alojar hogares. Del tercio restante eran
recuperables un 21%, pese a lo cual las políticas habitacionales de la región
no muestran una mayor inclinación a instrumentar programas de
mejoramiento habitacional7.
Sin embargo este diagnóstico negativo no debería concluir con la constatación
de la impotencia, puesto que diversas experiencias demuestran que se pueden
implementar políticas eficaces a través de la gestión del urbanismo, como son
los programas del tipo de “Favela Barrio” (Río de Janeiro) o como los
impulsados por CONAVI respecto a los ranchitos de Caracas, que se inician con
la accesibilidad a la zona y la provisión de algún servicio esencial (medio de
transporte, agua, saneamiento, recolección de residuos, etc.), la apertura de
espacios públicos con algunos equipamientos públicos y privados y la
denominación de calles y números (vinculado a un proceso de legalización de la
tenencia de la tierra y de apoyo para la mejora del hábitat). A veces estos
programas son impulsados por ONGs con el apoyo del gobierno local y la
cooperación internacional. En algunos casos parece inevitable la deslocalización
del hábitat (por los riesgos que entraña su mantenimiento) pero en general no
parece socialmente recomendable la deslocalización hacia zonas más separadas
7
Según el Informe Alojar el desarrollo: una tarea para los asentamientos urbanos. Preparado por la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 1995
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12
de la ciudad formal y de sus centros. Precisamente los centros degradados han
sido objeto de múltiples programas de rehabilitación, en algunos casos exitosos
para la ciudad pero con expulsión de gran parte de la población de más bajos
ingresos (Salvador de Bahía), en otros en cambio, se ha conseguido mejorar la
calidad y capacidad de atracción de viejos centros (mediante equipamientos y
animación cultural, rehabilitación de viviendas, oferta turística, mayor
seguridad, etc.) sin expulsar a sectores significativos de la población popular
residente (por ejemplo México, Buenos Aires). En general parece muy
recomendable considerar que la política de espacios públicos y de
infraestructuras, debe tener siempre efectos redistributivos e integradores de la
población, aunque no se puedan esperar efectos tan inmediatos y completos
como los que se dan en ciudades europeas con una menor desigualdad social.
3. Infraestructuras urbanas y movilidad ¿hacen ciudad o la destruyen?
El crecimiento extensivo, horizontal y despilfarrador de suelo, la informalidad
de los asentamientos o su carácter de “producto aislado” como ya expusimos
anteriormente, conlleva, o bien a un déficit grave de infraestructuras básicas
(agua, saneamiento, energía, transporte, equipamientos sociales, etc.) o bien,
que éstas tengan un alto coste y se planteen con criterios monofuncionales que
contribuyen a fragmentar el territorio y aumentar la insostenibilidad y la
descohesión social.
Las políticas de movilidad seguidas por la mayoría de los países y ciudades de
América Latina en el pasado, han contribuido a acentuar estos fenómenos
negativos. Se ha priorizado el transporte público y privado basado en buses y
automóvil, con efectos cada vez más insoportables de congestión y
contaminación. En especial se ha priorizado la movilidad mediante el automóvil
privado, utilizado por el 10% de la población como media, cuyos efectos son
conocidos, y que no sólo acentúa las desigualdades sociales si no que contribuye
a la pérdida de densidad de la ciudad. Por otro lado, las empresas concesionarias
de transportes colectivos han llevado en bastantes casos a situaciones urbanas
aberrantes, como son la concentración de líneas en los ejes centrales más
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13
rentables (por ej., Alameda de Santiago de Chile), la no coordinación con otros
modos de transporte como el metro (por ej., Río de Janeiro), la no consideración
de otros modos mas adecuados a la morfología de la ciudad como el tranvía o el
carril bici (por ej. Buenos Aires), la no instalación de filtros con los
consiguientes efectos contaminantes y la aplicación de tarifas excesivas y no
multimodales que no son soportables para la población de bajos ingresos, etc.
Por otra parte, la mala calidad del transporte público conlleva que los usuarios
de ingresos medios opten por el automóvil privado, lo cual reduce la demanda y
se entra en una espiral nefasta para la ciudad.
En la ciudad de Montevideo el crecimiento del parque automotor ha tenido
varias consecuencias negativas: los crecientes colapsos en el tránsito y una
dinámica perversa con relación al transporte colectivo; puesto que este es malo,
la gente reafirma el uso del auto. Como consecuencia se reduce el número de
billetes vendidos y las empresas en una actitud absurda (propia de un sistema de
clientela cautiva) disminuyen la frecuencia de manera que se hacen los viajes
aún más lentos. De modo que,
proporcionar al ciudadano un transporte
colectivo que sustituya al automóvil como medio de transporte para traslados
internos en la ciudad, es un desafío a tomar inmediatamente. 8
Viajes-persona al día según modo de trasnporte 1972 y 1994
MODO DE TRANSPORTE
MILLONES DE VIAJES-PERSONA DÍA
1972
porcentaje
1994
porcentaje
Colectivo - Metro
1,146
10,3 %
3,234
13,9 %
Autobuses urbanos (ruta 100)
5,576
50,3 %
1,566
6,8 %
Taxis colectivos (minibuses)
0,371
3,3 %
12,510
54%
Álvarez, Luciano, “Cinco desafíos para Montevideo”. Montevideo 2020. El Montevideo que viene. Comisión financiera de la
Rambla Sur. Intendencia Municipal de Montevideo. Montevideo, 1999.
8
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
14
Taxis libres y de sitio
1,195
10,8 %
0,568
2,4 %
Trolebuses y tranvías
0,610
5,5 %
0,131
0,6 %
Automóviles particulares
1,186
10,7 %
4,042
17,4 %
Autobuses suburbanos
0,307
2,8 %
0,802
3,5 %
Autobuses escolares y particulares
0,233
2,1 %
N.D.
-
Autobuses foráneos
0,156
1,4 %
N.D.
-
Bicicleta
N.D.
-
0,167
0,7 %
Moto
N.D.
-
0,018
0,1 %
Otro modo
0,305
2,8 %
0,148
0,6 %
TOTAL
11.085
100
23,186
100
FUENTE: 1972, Gaceta oficial, Departamento del Distrito Federal, noviembre 1972; 1994 Encuesta de Origen y
Destino de los Viajes de los Residentes del Área Metropolitana de la Ciudad de México, 1994, México, INEGI, SHCP.
Cuadro Ciudad de México - Evolución de los medios de transporte en la distribución modal por capacidad de vehículos
participación en el total de viajes
1972
1979
1983
1985
1989
Baja ( taxis, taxis colectivos
31,5
32,2
32,1
29
49,97
66,6
65,5
67,2
54
51,06
0,7
17
N.D
y autos particulares)
Alta (metro, autobuses, trolebuses
y tranvías)
Otros (taxis si itinerario fijo y
2,3
autobuses privados)
Fuente: Coordinación General del Transporte, D. D. F. 1987 y Navarro B. Tesis doctoral economía, 1991
En la ciudad de México, cabe destacar las políticas de transporte
público que se llevan a cabo en los últimos 14 años, destacando
como positivo: la tarifa única y el abono intermodal para el
transporte eléctrico y de autobuses de la ciudad […] organismos
públicos integrados para la operación del servicio de autobuses del
D.F., de los trolebuses, el tren ligero y el metro; Coordinación
General del Transporte que da coherencia a la gestión y
planeación del transporte de la Ciudad; la disponibilidad de un
“Programa Integral de Transporte y Vialidad” posibilita contar con
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15
lineamientos prácticos y políticos para la toma de decisiones […]
de todas maneras se ha incrementado continuamente la presencia
de
los
medios
de
baja
capacidad
en
el
transporte
metropolitano,[…] su prevalencia en el traslado tiene como algunas
de sus principales consecuencias: saturación de vialidades,
severos impactos ambientales, uso ineficiente, atado y redundante
de los recursos disponibles, limitaciones en las posibilidades de
planeación sectorial y territorial, así como importantes niveles de
ineficacia del sistema global. […] Urge, para el transporte
metropolitano, ligar las múltiples políticas (financieras, fiscales,
infraestructurales, de fomento, etc.) que a diversos niveles se
aplican al transporte colectivo e individual; en el entendido que
incentivar el primero significa desincentivar el segundo.9 De los
medios de baja densidad el más utilizado es el taxi colectivo no
subvencionado y alegal.
Sin embargo hay experiencias interesantes sobre una política de la movilidad
que resuelva mejor, es decir, de forma más sostenible e integradora, la cuestión
de la movilidad y que sea a la vez un factor de redistribución de la renta urbana,
como demuestran entre otros los casos de Curitiba y Quito.
Por otra parte, a pesar de ser insuficiente la creación o extensión reciente de
redes de metro ha demostrado no solo su conocida eficiencia, sino también su
gran impacto positivo para la calificación de los tejidos urbanos, la integración
de áreas periféricas y el aumento de la autoestima de la ciudadanía. Las
opiniones críticas de algunos expertos de organismos financieros internacionales
sobre el “despilfarro” que representan estas operaciones (sobre todo a raíz del
metro de Medellín) demuestran únicamente la ignorancia urbanística de estos
expertos y sus prejuicios respecto a los países en vías de desarrollo.
La ejecución de infraestructuras de transporte y movilidad individual, ha sido
casi siempre una oportunidad desaprovechada para hacer ciudad, cuando no han
9
Navarro Benítez, Bernardo. “Las políticas de transporte urbano en América Latina. El caso de la ciudad
de México”. Ciudades y políticas urbanas. Coordinador Fernando Carrión. CODEL, Quito. 1992.
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16
contribuido a su destrucción. Contra toda razón y a pesar de la experiencia se
han mantenido políticas de vías “rápidas” urbanas, que rompen el tejido urbano
y provocan congestión a mayor escala, aislando centros (contribuyen a su
especialización terciaria y/o a su deterioro) y reduciendo la función de la ciudad
como espacio público. Los ejemplos son múltiples, desde los corredores de
Ciudad de México de los ‘70 hasta las recientes vías paulistas que llevan a la
casi parálisis de la gran metrópolis brasileña. El panorama que ofrecen ciudades
como Bogotá y Caracas, anuncian lo que puede ser el futuro urbano de las
grandes e incluso medianas ciudades latinoamericanas, si se siguen estas
tendencias. Incluso en ciudades con un tejido urbano de calidad, como la
magnífica cuadrícula y el sistema de avenidas de Buenos Aires, se dan indicios
preocupantes (el deterioro de sus avenidas centrales y la incapacidad para
recuperarlas), como queda demostrado en el fracaso de la tentativa de reducir la
absurda función viaria de la calle Corrientes y favorecer la recuperación de su
rol de bulevar o paseo urbano, que se hubiera logrado simplemente con una
ampliación de sus estrechas veredas en detrimento de los innecesarios 6 carriles
de 3 metros cada uno que la avenida reserva ahora para autos y colectivos
(buses). Se dan fenómenos aún más absurdos en ciudades medias que por su
tamaño, densidad y morfología permitirían los desplazamientos peatonales, en
bicicleta o en minibuses, donde prácticamente han desaparecido las veredas para
ofrecer la ciudad desnuda a autos privados y buses grandes.
Sin embargo hay indicios de signo contrario interesantes. Por lo menos ahora se
discuten estas opciones y se plantean alternativas. No
solamente están los
ejemplos de Curitiba y Quito, también la reconversión de avenidas
monopolizadas prácticamente por el automóvil en paseos urbanos como la
carrera 15 en Bogota, nuevos espacios peatonales y ajardinados en avenidas del
interior de la ciudad de México como en la zona del Hipódromo-Condesa, el
debate sobre la Alameda y el proyecto de centro cívico en Santiago, las
propuestas del Plan urbano ambiental de Buenos Aires, la recualificación del
centro de Montevideo, etc. Incluso en proyectos en zonas periféricas, se tiene en
cuenta esta voluntad de hacer ciudad como en el proyecto de la Longitudinal de
Bogotá o en el Eixo Tamanduatehy en Santo André (Sao Paulo), también el
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17
proyecto de Río Cidade y algunos proyectos concretos como la renovación de la
la Avenida Brasil que se está llevando a cabo en Río de Janeiro, es una
autopista construida en los años sesenta que atraviesa la totalidad de ese
municipio, con una longitud de 50 km., terminando en el centro de la ciudad.
Desde su construcción, la ciudad ha crecido sobre ella, siendo en la actualidad
una continuidad de barrios periféricos. La Prefeitura
de la ciudad ha
formulado un proyecto de recuperación urbanística, basado en algunas
premisas: la primera, es la de hacer compatible el carácter de vía rápida de
penetración con su urbanidad al paso por los barrios; y para ello prevé
proteger las pistas centrales y garantizar en ellas las condiciones de velocidadcapacidad, pero a cambio, plantea convertir sus pistas laterales en auténticas
calles de la ciudad y no en vías de acceso y distribución como fueron
concebidas; el proyecto viario ha ganado espacios separadores arbolados,
paseos y veredas para peatones, normalización de soluciones de urbanización y
todos los servicios correspondientes. La segunda, es la de insertar la vía rápida
en el plan de transporte colectivo de la ciudad, con carril expres para bus en la
pista central, paradas de ómnibus con tratamiento formal de penetración de la
ciudad sobre la avenida, y creación de tres intercambiadores de transporte en
los cruces con las líneas de tren y metro. Y la última, y a mi juicio más
importante, crear centralidades en su paso por los barrios, integrando en una
misma plaza la parada de ómnibus, pasarelas de peatones, accesos señalizados
y un paisajismo específico de cada área. La financiación de este proyecto
urbano, de una enorme capacidad potencial de mejora urbana, se ha
conseguido con un préstamo de la banca oficial, negociando contraprestaciones
y avales por parte del Estado a cambio de las privatizaciones efectuadas por
éste en las autopistas de acceso a la avenida.
Conviene ampliar la reflexión al conjunto de servicios urbanos básicos, además
de transporte, nos referimos a agua, energía, telecomunicaciones, etc. Es decir
los servicios en red que hacen posible el funcionamiento de la ciudad y la
integración de sus habitantes.
Un capítulo aparte merecería la oportunidad, además del riesgo que representa
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18
la privatización de los servicios públicos tan a la orden del día en las ciudades de
América Latina. En general no se han aprovechado por ahora, como
oportunidades urbanas, imponiendo condiciones de tarifas que cumplan
funciones de integración social (por ej. consumos básicos de baja tarifa, mientras
que se penalizan los consumos altos), de cualificación de los espacios públicos,
etc.
4.
Las oportunidades del territorio se conquistan
La dicotomía entre un sector público regulador y un sector privado ejecutor no
permite aprovechar las oportunidades que ofrecen en las ciudades los cambios
rápidos que actualmente se producen. Toda propuesta de intervención urbana
responde a un proyecto político, a unos valores culturales, a unos objetivos de
gestión y cambio social que deben explicitarse. Y se debe así mismo asumir el
grado de conflictividad que éstas conllevan. No se puede satisfacer a todo el
mundo a la vez, ni conciliar al 100% todos los intereses, si en nombre de la
competitividad se priorizan las inversiones públicas allí donde ya van las
privadas y se abandonan zonas enteras de la ciudad. Y en nombre de la
competitividad a corto plazo se pueden justificar productos urbanos como los
parques empresariales, las torres y complejos de oficinas, los barrios cerrados,
los shopping centers... que crean rupturas físicas y sociales, es decir contribuyen
a la descohesión social. Y la eficiencia funcional conlleva a la multiplicación de
autovías urbanas, la reducción del espacio público, el despilfarro de suelo y de
energía, la congestión y la contaminación, el comportamiento histérico de los
ciudadanos. Y se defiende el discurso de la sostenibilidad, al tiempo que se
mantienen o aumentan las vías para autos y colectivos, no se penalizan las
emanaciones de gases ni los estacionamientos en áreas densas y no se mejoran
cualitativamente los transportes públicos; el discurso entonces parecería pura
hipocresía.
Hay un peligro de retórica encubridora de la realidad en la
proclamación de objetivos como competitividad, sostenibilidad, calidad de vida
y gobernabilidad de una forma abstracta y por separado, puesto que estos
objetivos sólo adquieren sentido cuando se concretan en programas o proyectos
y en normas y cuando se relacionan los unos con los otros y se superan de una
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19
forma u otra las inevitables contradicciones. Casi siempre los criterios y valores
que parecen deseables, exigen tomar decisiones políticas entre opciones
alternativas, sin olvidar que una solución urbana tiene que responder a varios
problemas a la vez, no se debe actuar desde miradas sectoriales, sino sobre la
idea de ciudad que se quiere en conjunto.
En el siguiente capítulo se exponen los nuevos instrumentos político-técnicos
que se requieren para una intervención eficaz en el territorio, ahora exponemos
las oportunidades urbanas a las cuales nos parece que hay que prestar más
atención:

Los centros tradicionales o “ciudad vieja”. El lugar de la diferencia, la mejor
oferta hacia el exterior. El lugar del sentido, el principal factor urbano de
integración ciudadana. Una nueva oportunidad en la globalización, en el auge
del turismo y de los congresos. Una nueva oportunidad en sociedades que
valoran cada vez más la oferta cultural y lúdica. Un desafió importante puesto
que se debe actuar sobre tejidos densos y deteriorados, con algunas áreas
especializadas en terciario superior congestionadoras. Es necesario mantener
funciones residenciales, que aseguran la animación y la seguridad urbanas, y
diversificar la composición social,
evitando tanto la marginalidad como la
gentrification del conjunto de la población. Se deben atraer nuevas actividades y
funciones y abrir espacios públicos de calidad, lo cual supone tanto ingenierías
financiera como una gestión urbanística promotora y no solo reguladora. El
instrumental urbanístico en estos casos acostumbra a ser inapropiado o
insuficiente pues esta concebido para regular el desarrollo urbano en áreas no
urbanizadas, más orientado al planeamiento que a la gestión, sin mecanismos
ágiles para negociar con una gran diversidad de propietarios, ocupantes,
inversores potenciales, etc. Sin embargo en los últimos años se han desarrollado
experiencias interesantes de actuación en la ciudad vieja como en Montevideo,
en Quito, en Córdoba, en Santiago de Chile, en La Habana, en Salvador de
Bahia, etc y mas recientemente en Bogotá y en México, sin olvidar las
propuestas surgidas de entidades culturales y profesionales como Viva o Centro
de São Paulo.
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20

Tejidos urbanos y nuevas centralidades. El urbanismo actual, o mejor dicho el
nuevo desarrollo urbano se hace, o debe hacerse en gran parte en la ciudad
construida. Si esto es cada vez más importante en la experiencia europea
reciente (“hacer ciudad sobre la ciudad”) más debiera serlo en muchas
ciudades latinoamericanas que crecen en periferias sin infraestructura urbana, en
tanto que la
ciudad “construida” mantiene zonas de baja densidad, deja
intersticios vacíos o ve como áreas centrales pierden población y se degradan. A
parte del problema ya citado del déficit de instrumental urbanístico hay una
cuestión previa: saber que se quiere hacer en estos tejidos que son también
“históricos”, que han sufrido y sufren muchas veces impactos fragmentadores de
las infraestructuras viarias, que
a menudo han visto como decaía su base
económica, o son objeto de nuevos desarrollos que rompen la trama existente
(torres
de
viviendas
u
oficinas,
centros
comerciales
rodeados
de
estacionamientos, etc,). Nos parece que hay tres dinámicas interesantes en curso,
aunque no siempre se desarrollan de forma adecuada para hacer “CIUDAD”:
A. Actuaciones destinadas a recalificar los barrios consolidados mediante la
política de espacios públicos, mejora de los servicios urbanos,
promoción de iniciativas culturales, etc. Seguramente el caso de Rio
Cidade es uno de los modelos, aunque en menor o mayor grado muchas
ciudades latinoamericanas han emprendido este camino. Es una
estrategia interesante y muy recomendable, aunque debido al peso de los
sectores de bajos ingresos, que por otra parte no debieran sufrir procesos
de expulsión, la eficacia cualificadora sobre el conjunto del área o barrio
será menor o de efectos mas lentos que en las ciudades europeas.
B. Programas públicos o privados (o mixtos) de rehabilitación de viviendas
o de renovación del parque construido, que implica muchas veces el
cambio de residentes o incluso de usos (nuevas actividades comerciales,
turísticas, etc). El caso de Salvador de Bahía es un ejemplo conocido,
pero también se encuentran ejemplos no tan “vistosos” seguramente en
la mayoría de otras ciudades. Es obvio que nos encontramos ante una
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21
estrategia con aspectos mas conflictivos que la anterior, en la medida que
supone casi siempre desplazamientos de población y actividades. Sin
embargo estos efectos pueden reducirse al mínimo con una buena gestión
publica de cooperación con los agentes privados.
C. Nuevas centralidades. Los barrios tradicionales, cerca del centro pero
degradados, o que fueron suburbios en el pasado, adolecen casi siempre
de déficits de accesibilidad, monumentalidad, visibilidad y por
descontado de equipamientos y servicios que les doten de funciones
centrales. Parece muy necesario plantearse una estrategia de nuevas
centralidades en la ciudad existente, o en sus bordes en algunos casos,
tanto para revitalizar estos barrios como para mejorar el funcionamiento
del conjunto de la ciudad, frenando las dinámicas dualizadoras
(concentración-marginación). Las condiciones para generar nuevas
centralidades requieren una fuerte iniciativa publica en: a) accesibilidad
por medio del transporte publico, centros de transferencia intermodal; b)
algunas operaciones inmobiliarias, monumentales y de espacio publico
que sirvan de banderín de enganche, de imagen y de credibilidad a los
agentes privados; c) nueva normativa que facilite el cambio de usos o de
intensidad de edificación en los puntos de centralidad potencial y
deseable y que al mismo tiempo garantice su inserción en el tejido
urbano existente con el fin de evitar que estas nuevas centralidades sean
“enclaves especializados”.

La recuperación para la ciudad, de áreas ocupadas por infraestructuras
obsoletas o que se deslocalizan (o que conviene que lo hagan), como áreas
portuarias o ferroviarias, cuarteles, vías pseudo rápidas recuperables como
espacios colectivos, edificios públicos, etc. Una situación parecida se puede
dar con edificios o áreas industriales, depósitos o galpones, etc. En este
caso, cabe señalar la debilidad de los instrumentos urbanísticos y, más en
general, la falta de competencias y recursos de los gobiernos locales para
actuar en
estas áreas que representan muchas veces las mejores
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22
oportunidades para promover proyectos integrados “constructores de
ciudad”.
La recuperación de estos espacios es una oportunidad para proyectar una
ciudad más equitativa, mejor distribuida, recuperar áreas de especial interés
para la ciudad, áreas cercadas por tejido consolidado, equilibrar desajustes
históricos en la ciudad.
Como por ejemplo los ejes centrales sobre el que pivotaron las propuestas
urbanísticas en Junín, Argentina, son básicamente y por supuesto
complementadas con otras estrategias, la posibilidad de poner en marcha
una reconversión profunda de la base económica local,
al tiempo que
compensar la fuerte fragmentación que la ciudad muestra actualmente entre
el centro y sur donde se localizan los sectores de mayores recursos, y la
periferia norte, donde se localizan los sectores pobres.
En lo espacial, el cierre del ferrocarril significó entre otras cosas, el casi
abandono de un predio de 40 Has ubicado en el centro geográfico de la
ciudad. En este contexto, el Plan priorizó una serie de estrategias
urbanísticas que incluyeron desde una nueva mirada, diversas iniciativas
municipales: el corrimiento de la playa de cargas ferroviaria, la creación de
una Zona de Actividades Logísticas (ZAL) y la urbanización del antiguo
predio ferroviario. Estas tres iniciativas rompen la tradicional “barrera”
entre norte y sur y abren la posibilidad de crear nuevos y valorizados
espacios públicos y equipamientos sociales. Esto fue complementado con la
actualización de la normativa urbanística, la mejora de la calidad del
espacio público del área central, un programa de recualificación de los
espacios públicos de las lagunas que rodean la ciudad (y que constituyen la
principal oferta turística – recreativa y ambiental) y un programa especial
para los sectores pobres periféricos. Asi mismo y en forma simultánea, se
están desarrollando una serie de herramientas financieras locales que
permitan la puesta en marcha de las iniciativas en un marco de crecientes
restricciones.
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23

El aprovechamiento de los proyectos de transportes para generar ejes
de desarrollo urbano, espacios públicos y nuevas centralidades. En este
caso, como en el anterior, se requerirá poder instrumentar mecanismos
complejos de cooperación entre administraciones públicas con los actores
privados.
Parece conveniente plantearse nuevos medios de transporte colectivo más
urbanos (el metro, el tranvía, en general, todos aquellos que usan energías no
contaminantes) y sobretodo una visión urbanística integral en el que la
política de transportes forme parte de las políticas complejas de desarrollo
urbano. En ciudades donde el autobús llega a cotas cercanos al 70 % de los
desplazamientos motorizados, no puede pretenderse tratar la congestión
destinando más espacio al vehículo privado, sino regulando la enorme
ocupación y deterioro de espacio que significa esa movilidad. Las
intervenciones de ordenación del transporte público son un excelente
instrumento de recuperación de espacio público, a la vez que el mejor
instrumento de renta indirecta para la mayoría de la población.

La actuación sobre la ciudad informal. Es un desafío heredado y también
un desafío de reproducción ampliada cada día. Pero también puede
plantearse como una oportunidad en bastantes casos, en la medida que los
asentamientos informales en unas ocasiones ocupan áreas estratégicas o
están en zonas de contacto con los nuevos desarrollos urbanos. Es preciso
implementar mecanismos redistributivos con el fin de que las plusvalías
urbanas que se generan en la zona, contribuyan a financiar los proyectos de
rehabilitación de los asentamientos informales. Las actuaciones sobre la
ciudad informal no deben alejarse de la lógica de hacer ciudad que hemos
manejado, su reconocimiento y la mejora de sus condiciones de vida son
primordiales para cualquier paso que se quiera dar en las ciudades. En los
últimos tiempos, ejemplos creativos y con excelentes resultados han
demostrado que hay nuevas maneras de enfrentar el problema, realistas y
respetuosos con los ciudadanos.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
24
Uno de estos casos emblemáticos es el Programa Favela Barrio –Río de
Janeiro- una de las operaciones de recualificación urbana más importante
que se está dando en América Latina. Su propio nombre resume su objetivo:
dotar a las favelas de las condiciones de barrio, recuperar la dignidad de
sus habitantes como ciudadanos. Desde 1995 han sido rehabilitadas 115
áreas de favela, alcanzando los beneficios a 160.000 viviendas y cerca de
800.000 hab. Se han invertido 310 millones de dólares en urbanización,
creación de calles y plazas, accesos, saneamiento de cauces y
alcantarillado, protección de vaguadas y taludes deforestados, etc. Pero lo
más importante, junto a ello, es que se han regularizado situaciones de
propiedad, con traslado de las edificaciones más comprometidas, dando
nombre y numeración a calles y viviendas, recuperando la condición de
ciudadanos para personas cuya ausencia de identidad geográfica los excluía
del mercado de trabajo. La revitalización privada de las viviendas ha sido la
lógica consecuencia y la utilización del tejido asociativo para las obras y su
planeamiento, ha sido el embrión de surgimiento de un enorme número de
cooperativas e iniciativas de empleo y de asistencia. El BID lo ha declarado
programa estrella y ha ampliado el crédito en cuantía análoga para que en
los próximos años pueda alcanzar a todas las favelas, la CEE está
aportando recursos para su extensión a otros barrios marginados no
incluidos en el concepto de favela, su programa “Bairrinho” lleva ya
renovados 112 espacios de este tipo.
Dentro de las políticas urbanas prioritarias de la ciudad de Medellín, se
encuentra el manejo de situaciones conflictivas, en primer lugar, las
urbanizaciones espontáneas, casi siempre ilegal, desordenada, caótica, en
algunos casos violenta, en zonas conflictivas de la ciudad. Esta política es la
“Habilitación de barrios por Empresas Públicas de Medellín”. La acción se
concentra en barrios espontáneos sin servicios básicos. Se desarrolla siguiendo
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25
un orden aproximado: prehabilitación (a partir de la organización comunal se
construyen primero servicios comunes -zonas de pilas, captación provisional de
agua y transformadores de energía-); construcción de vías de acceso;
financiación, diseño y ejecución de redes y domiciliarias de acueducto,
alcantarillado y energía en aquellos asentamientos con una red vial más o
menos definida; adecuación de lotes con servicios para trasladar aquellos
asentamientos no habitables por estar en zonas de alto riesgo. Esta política se
viene aplicando en Medellín desde 1958 con mayor intensidad en los últimos 3
años. Se han habilitado 104.000 viviendas con acueducto, 43.000 con
alcantarillado, 162.000 con energía en toda el área metropolitana, un 40% de la
ciudad se ha beneficiado con esta política. Se ha logrado controlar y reducir los
problemas de deslizamientos de terrenos, generado por el flujo errático de las
aguas superficiales; la disminución sensible de pérdida de agua y energía
debido a las conexiones legales; la creación de una disciplina de pago de los
usuarios (financiamiento de las reformas hasta 120 meses a intereses entre 0,5 y
2 % mensual y pago de servicios). Como efectos adversos se señalan:
estimulación para la creación de nuevos asentamientos cercanos a los ya
habilitados por la expectativa de una rápida instalación de servicios (2 a 6
años); invasión de espacios públicos para aumentar el uso de vivienda; algunos
espacios han quedado con alta densidad dificultando la instalación de
infraestructura institucional; […]En algunos casos el coste de la rehabilitación
resulta caro.10
5.
El desafío del espacio público 11
Las ciudades latinoamericanas adolecen hoy de una crisis creciente del espacio
público, no solamente producto de la herencia histórica sino también de los
nuevos desarrollos urbanos. Varios factores inciden en estas crisis. La
desproporción entre la ciudad “histórica”, con una trama regular de calles y
plazas y
una monumentalidad central casi
siempre de calidad, todo ello
ampliado por los ensanches de finales del siglo XIX y principios del XX,
Palacios B., Alonso “Evaluación de políticas urbanas en la ciudad de Medellín” Ciudades y políticas urbanas.
Coordinador Fernando Carrión. CODEL, Quito. 1992.
11 Borja, Jordi / Muxí, Zaida . El espacio público: Ciudad y ciudadanía. Diputación de Barcelona, 2000.
10
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26
representando casi siempre una pequeña parte de la ciudad que se desarrolló en
este siglo, especialmente a partir de los años 50. El crecimiento de las últimas
décadas ha mezclado densificación de algunas zonas y crecimiento difuso de
muchas otras, ha dejado baldíos e intersticios vacíos, pero ha creado poco
espacio público. La opción que ha prevalecido es la de la vialidad para el tráfico
automotor y la alternancia entre la construcción vertical que no hace calle ni
plaza y los desarrollos periféricos, casi siempre horizontales, que constituyen
piezas aisladas. Es decir,
hay una crisis del espacio público en sus dos
dimensiones: como elemento ordenador y polivalente, como lugar de
intercambio y de vida colectiva
en cada zona o barrio,
y también como
elemento de continuidad, de articulación de las distintas partes de la ciudad, de
expresión comunitaria, de identidad ciudadana.
La cultura urbanística actual ha revalorizado el espacio público como elemento
definitorio de la existencia misma de la ciudad en sus dimensiones urbanística,
como hemos expuesto, y también política y cultural, es decir lugares de
expresión social y de participación cívica y lugares de identificación simbólica.
Parece lógico que los planificadores y gestores del urbanismo latinoamericano,
se replanteen la cuestión del espacio público con el objetivo de devolverle el
protagonismo que tuvo en el pasado y que debe recuperar, para hacer ciudad
sobre la urbanización.
La crisis del espacio público tiene efectos urbanísticos evidentes, además de los
políticos y culturales en los que no entraremos ahora, entre ellos citemos:

El empobrecimiento del paisaje urbano y la consiguiente pérdida de atractivo
de la ciudad y de calidad de vida de los ciudadanos. Las vías se vuelven
inseguras e inhóspitas con lo cual se pierde animación urbana y en la medida
de lo posible se evita el tránsito peatonal. Un espacio público pobre no solo
contribuye a la redistribución social, sino que favorece o refuerza las
dinámicas anómicas
y estimula los comportamientos depredadores o
incívicos respecto a los equipamientos y servicios urbanos.

Los equipamientos colectivos pasan a ser unos espacios especializados y
aislados los unos de otros en vez de ser relacionados y beneficiarse de las
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27
economías de aglomeración que se dan en el espacio público. La política
positiva debería ser más bien la contraria: dar calidad y usos de espacio
público a espacios considerados monofuncionales o especializados como
estaciones de buses o ferrocarriles, áreas comerciales (que pueden generar
plazas y jardines), espacios internos o adyacentes a equipamientos
hospitalarios o educativos, entornos de áreas industriales, etc.

Los usos del patrimonio, de los equipamientos y en general de todo lo
construido cambian con el tiempo, a mayor espacio público más
posibilidades de evolución, la ciudad respira por el espacio público.
Sería injusto no citar el renacimiento del interés por el espacio público en el
actual urbanismo latinoamericano. Recordemos algunos ejemplos que ya han
sido citados como son:

La revalorización “civil” de los centros como lugares de animación urbana,
recuperación de su carácter cultural y lúdico, también comercial,
rehabilitación del patrimonio arquitectónico, etc. Véase por ej. el trabajo de
la asociación Viva o Centro de Sao Paulo.

La protección y rehabilitación de ciertos tejidos urbanos, peatonalización de
calles, ajardinamientos, atención al mobiliario urbano de las plazas, etc.
Muchas veces suele darse a partir de demandas vecinales y con
la
colaboración ciudadana.

El planteamiento de nuevos desarrollos urbanos
atribuyendo al espacio
público un rol estructurante tanto cuando se trata de extensiones del centro,
como en Rosario, como cuando se plantean operaciones de nueva centralidad
en zonas periféricas, como el Eixo Tamanduatehy en SantoAndré-SaoPaulo.
Sin embargo por ahora, la dinámica más fuerte es la sustitución del espacio
público por viales, shoppings rodeados de estacionamientos, barrios cerrados,
etc.
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28
La alternativa no es “compensar” estas dinámicas con actuaciones aisladas
respecto a algunas zonas monumentales del centro, catalogadas de “nobles”,
“artísticas”, “históricas”…mientras se deja
que el resto de la ciudad se
fragmente y se desarrolle según patrones difusos y anómicos. El espacio público
es la ciudad, toda la ciudad es histórica.
6. Competitividad y nueva economía en la ciudad actual y su relación
con la gestión de la urbanización.
No es objeto de este trabajo tratar de los efectos de la globalización sobre las
ciudades y las políticas urbanas que se implementan en este contexto12, pero si
parece oportuno citar algunos aspectos de estas políticas que tienen una relación
directa con la gestión de la urbanización.
La necesidad de posicionarse en mercados internacionales y de atraer empresas
vinculadas a la economía global refuerza la tendencia a crear “zonas especiales”,
parques tecnológicos o empresariales, world trade centers o centros de
telecomunicaciones, etc. que pueden constituir a menudo verdaderos enclaves
sin efectos integradores ni con respecto a la ciudad ni quizás con respecto de la
economía.
Otra dimensión de lo mismo, son las iniciativas urbanas destinadas a desarrollar
un terciario de excelencia, de servicios a las empresas, de edificios de oficinas,
equipamientos culturales y turísticos, centros de convenciones y de
exposiciones, etc. para atraer inversionistas y públicos externos. Aunque estas
iniciativas son más susceptibles de integrarse económica y urbanísticamente en
la ciudad, a veces no ocurre así. Se cita muy a menudo a Barcelona como
ejemplo exitoso pero se olvida que el mismo año se celebraron otros dos eventos
internacionales, que supusieron mayores inversiones públicas y con impactos
urbanos mucho más discutibles. Ni la Isla de la Cartuja ni el AVE en Sevilla; ni
Río Centro y la Línea Vermelha en Río,
12
han producido grandes
Borja, J. / Castells, M. Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Editorial Taurus, Madrid,1997
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29
transformaciones en la ciudad, incluso en el caso de Río puede considerarse que
acentuaron las desigualdades.
La ideología de la competitividad económica de las ciudades ha llevado a
muchos gobiernos locales, en Europa desde hace más tiempo que en América, a
pretender “vender” la ciudad lo más barato posible con el fin de atraer
inversiones y empresas que den imagen de modernidad. Es olvidar que el mejor
producto que puede ofrecer la ciudad es ella misma, su calidad urbana. En
América Latina funciona muchas veces un mecanismo perverso de
desplazamiento continuo y especulativo de los tejidos urbanos centrales o de
calidad, dejando que se degraden los anteriores y sin que se consoliden ejes
urbanos que articulen viejos y nuevos centros. Sao Paulo ofrece uno de los
ejemplos más evidentes.
La visión simplista de la "agudización" de la competencia entre las ciudades
también puede llevar a inversiones públicas ostentosas, que muchas veces no
conducen a nada, un Museo Guggenheim no siempre coloca a una ciudad en
los circuitos mundiales, y tampoco estar en un circuito turístico-cultural significa
el éxito de una estrategia integral y exitosa a largo plazo.
La “nueva economía”, la última moda de la nueva era, puede dar lugar a los
mismos errores urbanos, a unas políticas públicas de oferta de enclaves, que en
la mayoría de los casos se ocuparán con actividades diversas, no necesariamente
altamente competitivas o sofisticadas, que en vez de contribuir a una utilización
racional del patrimonio de la ciudad y a la animación e integración de la
sociedad local, constituirán un nuevo complejo mal articulado de fragmentos
urbanos. Se habrá olvidado que la nueva economía es, en mayor o menor grado,
toda la economía y que la oportunidad histórica es hacer de la ciudad el lugar de
articulación entre los distintos tipos de tecnologías, actividades y oficios.
Las condiciones que garantizan la competitividad de un territorio son
suficientemente conocidas y en parte tienen que ver con la urbanización:
funcionamiento eficiente de los servicios urbanos básicos, buena infraestructura
de comunicaciones con el exterior (aeropuerto en especial); óptimo nivel de
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
30
telecomunicaciones; accesibilidad de los centros y áreas de actividad, etc. Pero,
probablemente, la más importante es la posibilidad por parte de los agentes
económicos de poder hacer previsiones a medio plazo sobre cuál será la oferta
urbana futura, por lo que es muy conveniente la existencia de un Proyecto de
Ciudad, de un Plan Estratégico o de un conjunto de Grandes proyectos urbanos
que ofrezcan un escenario creíble y atractivo respecto al escenario futuro.
Las infraestructuras de comunicaciones y transportes, consideradas desde una
óptica estrecha de “ser competitivas” en la globalización, de una visión simplista
de flujos y redes, sin conciencia de las relaciones del territorio y del sentido de
los lugares, se convierten entonces en armatostes que cruzan territorios como
corredores con destinos más o menos lejanos pero sin capacidad alguna de
estructurar el territorio urbano regional. La competencia pública que usualmente
tienen las autoridades estatales y no las locales en esta materia es una de las
principales causas de esta visión territorial de las infraestructuras.
En conclusión, es necesario pues reivindicar los grandes proyectos urbanos,
pero no únicamente sobre la base del discurso de la competitividad, que puede
hacer pensar en los vicios o perversiones antes citados, sino como propuesta
global de reestructuración de la ciudad, que se plantea objetivos de integración
social, de reequilibrio territorial, de cualificación de los recursos humanos y
de empleo, de productividad del territorio (un criterio más comprensivo que el
de competitividad), de articulación de centros y periferias, de construcción de
un sistema urbano regional, de desarrollo sostenible y de imagen cívica y física
atractiva. Este discurso por otra parte no puede ser exclusivo de las grandes
ciudades sino que es común, o puede serlo, a grandes y medianas ciudades.
7.
El desafío de la sostenibilidad
Un nuevo desafío lo presenta la sensibilidad ecológica, las ciudades sostenibles,
sostenibles en un sentido amplio es decir en términos ambientales y energéticos,
pero también sociales, económicos –de producción y de consumo-. Por ello la
concientización
de la fragilidad ecológica y de la escasez de recursos
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energéticos, será un tema de primordial importancia en las décadas venideras.
No se puede pensar una ciudad sin pensar en la impronta que la misma tenga
sobre el territorio y la naturaleza. La extensión de las ciudades sobre las tierras
agrícolas productivas de sus periferias, sobre áreas de bosque o selva, así como
la contaminación de aguas y aire no puede ser ajena a la gestión de la ciudad.
En la actualidad no es posible pensar ni operar un urbanismo que no incorpore
los criterios de sostenibilidad y de respeto al entorno. La incorporación de la
variable ambiental a los instrumentos de gestión de la ciudad, supone adoptar el
concepto de desarrollo sostenible como marco para el diseño e implementación
de las políticas urbanas. El territorio formalizado en un paisaje urbano y rural
concreto, identificable de cada ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser,
cada vez más, un elemento marco de la planificación urbanística.13
La incorporación del enfoque ambiental en la problemática urbana, tiende a
constituirse en un ejercicio reduccionista de incorporación del paisaje natural en
la definición de la necesidad de espacio público del estilo: “hay que incorporar
más plazas o más árboles o más verde”. En los últimos años, la confusión de lo
“ambiental” con lo “natural” es uno de los deslices más comunes en los enfoques
ambientales vigentes.
El ambiente urbano es esencialmente un ambiente
construido y en él la arquitectura, como se sabe, tiene un papel central. El
ambiente del espacio público debe ser entendido desde una mirada integral que
incorpore los componentes culturales y muchas veces difusos, de las identidades
locales. La noción de lugar, de representación simbólica de lo construido, de
relectura de los lenguajes arquitectónicos, de recuperación de la historia o mejor
de “las historias”, son las componentes fundamentales del ambiente urbano que
otorgan sentido al proyecto de espacio público de nuestras ciudades.
Las ciudades latinoamericanas se enfrentan con graves problemas de
contaminación atmosférica (Santiago de Chile y la Ciudad de México D.F.,
principalmente), y de
contaminación de sus ríos, debido tanto a residuos
industriales como domésticos (Río Riachuelo en Buenos Aires y en menor
13
Catenazzi, Andrea / Reese, Eduardo, op.cit.
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32
medida el Río de la Plata; en Montevideo contaminación de la bahía y los
arroyos). En muchos casos la presión de la especulación inmobiliaria afecta a
zonas aledañas de producción agrícola, haciendo que el valor del suelo se torne
inviable para seguir manteniendo dicha producción, con el consiguiente
encarecimiento de los productos básicos que llegan a la ciudad, la destrucción de
fuentes de trabajo y la destrucción del equilibrio ambiental. La ciudad extendida
o ciudad dispersa es la generadora de los problemas de sostenibilidad que son
una constante en nuestras ciudades. El control de la extensión ilimitada debe
hacerse tendiendo a un modelo de ciudad compacta y compleja, liberando áreas
para el uso agrícola (huertas, quintas y granjas) que queden integradas dentro del
espacio de la ciudad metropolitana, articulando las ciudades menores con la
ciudad consolidada.
La ciudad compacta14 y compleja y la ciudad difusa y dispersa en el territorio
son modelos antagónicos. El consumo de suelo y el deterioro de los sistemas de
soporte que tienen lugar en el modelo de ciudad difusa, así como el consumo de
energía y materiales extraídos de dichos sistemas para mantener la organización
urbana, son superiores a los correspondientes al modelo de ciudad compacta. Lo
mismo sucede con los flujos contaminantes proyectados sobre los sistemas de
soporte de ambos tipos de ciudad, debido a las formas de la movilidad, a la
edificación y a los servicios asociados.
La ciudad de Montevideo se ha planteado la recuperación ambiental, ecológica
y paisajística de su entorno natural, principalmente arroyos contaminados y la
bahía. Para ello se han seguido políticas de extensión del saneamiento a la
totalidad de la población de Montevideo y en segunda fase a su periferia
(concentra en su Area Metropolitana el 50% de la población del país), logrando
la recuperación de las playas; la ampliación de parques existentes (Parque
Capurro), creación de nuevos parques y la recuperación de cursos de agua
para lo cual previamente se realiza un trabajo de dotar de infraestructura y
Rueda, Salvador “Estrategias para competir” La ciudad sostenible. Garcia Espuche,A. / Rueda, S (eds.) CCCB,
Barcelona, 1999.
14
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33
sanidad a las viviendas marginales que se asientan sobre cauces de ríos o
arroyos, como el Parque Lineal del arroyo Migueletes. 15
Dentro de la preservación ambiental y ecológica se inscribe la preservación de
áreas rurales del borde de la ciudad. En este sentido han trabajado las ciudades
de Rosario y Montevideo, las cuales proponen la limitación del crecimiento de
ciertas áreas urbanas. Establecen áreas periféricas fabriles y áreas de reserva
urbana futura.
8. Inseguridad y violencia urbana
No es preciso insistir en la gravedad creciente de la inseguridad urbana y en sus
efectos nefastos sobre el funcionamiento de la ciudad, el deterioro del espacio
público, la pérdida de calidad de vida de los habitantes, la dificultad para atraer
inversionistas y visitantes, etc. En este trabajo nos corresponde solamente
indicar tanto algunos de los efectos de la inseguridad sobre el desarrollo y la
gestión del urbanismo, como también apuntar algunas políticas urbanas que
pueden contribuir a crear más seguridad y a reducir la violencia en las ciudades.
Entre los efectos negativos de la inseguridad y del clima de violencia en la
ciudad, sobre la gestión del urbanismo citamos especialmente:

Su contribución a la crisis del espacio público, con el círculo vicioso que se
crea al reducirse el uso del mismo, lo cual aumenta su imagen inhóspita y lo
hace más inseguro, lo que a su vez conlleva a un mayor abandono, etc.

Los centros urbanos se deterioran y/o se especializan (en el espacio y en el
tiempo, es decir hay zonas y horas más o menos seguras y otras más
inseguras), esta especialización tiende a darse en todo tipo de tejidos
urbanos, las calles comerciales y los mercados abiertos se dejan a los
sectores populares y proliferan los shoppings con derecho de admisión
reservado, incluso los equipamientos culturales se fortifican en vez de
irradiar sobre sus entornos.
15
Arana, Mariano. Intendente de la ciudad de Montevideo. Conferencia en FADU, UBA, 18-19 de noviembre de
1998.
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34

Se tiende a la “ghetizacion” de los espacios urbanos: reclusión de los
sectores populares en barrios deteriorados o asentamientos informales,
barrios cerrados en áreas centrales o en periferias tipo suburbio para sectores
medios y altos (que pueden tender en un futuro próximo a segregarse de la
ciudad para no contribuir a la redistribución social como ocurre ya en
EEUU).

En consecuencia la ciudad tiende también a la tribalización, se crean policías
privadas, grupos de autodefensa en los barrios, se fragmentan los servicios
públicos por usos y clases sociales, aparecen chivos expiatorios y
comportamientos racistas o xenófobos, se criminalizan colectivos sociales
enteros (los jóvenes, los habitantes de determinados barrios, etc.).
En estas condiciones difícilmente pueden gestarse y desarrollarse proyectos
colectivos de ciudad,
implementarse
consolidarse una cultura cívica y participativa,
programas apoyados en la cooperación social, crearse
movimientos de apoyo a las iniciativas y reivindicaciones de los poderes locales
frente a los grandes grupos económicos, las corporaciones o colectivos que
defienden privilegios o las autoridades estatales. El centrifuguismo tiende a
imponerse.
Sin embargo no es válido quedarse en este diagnóstico negativo. Si bien es
cierto que en las ciudades latinoamericanas han aparecido tendencias
importantes como las descriptas y se han, incluso en ciertos casos, copiado las
políticas represivas exclusivamente importadas de algunas ciudades de EEUU
(tipo “tolerancia cero”), también es cierto que se han manifestado sensibilidades
e iniciativas de otros signos, como algunas que a continuación se citan:
La revalorización del espacio público, como ya expusimos anteriormente, está a
la orden del día en muchas ciudades latinoamericanas, incluso en aquellas donde
la inseguridad ciudadana, objetiva o subjetiva, es mas fuerte como en Río de
Janeiro, México o Bogotá. En algunos casos las autoridades locales tienen que
arbitrar entre colectivos sociales con intereses y valores opuestos, como ocurrió
recientemente en Buenos Aires sobre las plazas enrejadas y la presencia de los
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jóvenes en ellas, o en México en los nuevos paseos ajardinados con bares y
restaurantes al aire libre. Iniciativas como la calle de las 24 horas, que inició
Curitiba, ha sido seguida con interés y aplicada en algunas otras ciudades.
Se han legitimado, por lo menos al nivel de expertos y planificadores, la
necesidad de implementar normativas y mecanismos de gestión urbana que
garanticen la mixtura social y funcional de los proyectos de rehabilitación de
barrios o de nuevos desarrollos urbanos. Seríamos demasiado optimistas si
consideráramos que con esto ya es suficiente y que los efectos son visibles, sin
embargo ahora
por lo menos se plantea la necesidad de mezclar usos y
poblaciones, aunque no es posible aún considerar que es la cultura urbanística
dominante, como ocurre en algunos países europeos y menos aún que se esté
llevando a la práctica a una escala significativa.
Los equipamientos sociales, educativos y sobre todo culturales, incluso espacios
funcionales (como estaciones ferroviarias o de buses) que tienden a convertirse
en espacios públicos polivalentes y especialmente sus entornos, representan
una oportunidad de generar lugares de intercambio y de mezcla de cierta calidad
y seguridad. Se han denominado espacios de transición aquellos que se producen
entre los equipamientos y las vías y edificios circundantes. En Europa y América
del Norte hay ya experiencias interesantes para generar y desarrollar estos
espacios precisamente para crear
una cultura de seguridad
en entornos
percibidos como peligrosos. Más novedoso y seguramente más difícil de aceptar
ahora en las ciudades latinoamericanas, más preocupadas por la inseguridad, es
aplicar la idea de los espacios de transición a los conjuntos residenciales,
mediante una morfología que permita pasar fácilmente de la vialidad al espacio
público y de éste al comunitario o privado individual (modelo manzana abierta
por ejemplo). Si que nos parece en cambio muy generalizable experimentar estos
espacios de transición, equipados ad hoc, con ciertas formas de vigilancia (no
necesariamente policial) y con fórmulas semiabiertas en los entornos de
equipamientos culturales, edificios administrativos públicos y universidades.
Un complemento de lo anterior es la implicación de colectivos sociales y
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especialmente grupos de riesgo (por ejemplo colectivos de jóvenes de sectores
populares) en la gestión o animación de programas sociales o culturales de su
zona o en tareas de formación, vigilancia, mantenimiento, etc. de equipamientos
y servicios (como los equipamientos culturales citados o los transportes
públicos).
Como criterio general nos parece que no hay que renunciar nunca a definir
proyectos de ciudad consensuados, a multiplicar los mecanismos de
comunicación con la población, a estimular la participación de los colectivos
más difíciles (por conflictividad o marginalidad), a crear ocasiones y lugares de
encuentros entre sectores que se desconocen. Muchas veces la sensación de
inseguridad y las reacciones violentas son producto de la ignorancia que genera
miedo a lo desconocido.
9. El urbanismo y la arquitectura como política urbana
¿Existe el urbanismo en las ciudades latinoamericanas actuales?. No estamos
seguros de ello. En las Universidades tiene un status indefinido y es muchas
veces
un aspecto secundario de los estudios de arquitectura y a veces de
ingeniería. Pero el urbanismo no corresponde a la escala del producto
arquitectónico, al diseño de lo construido, sino al diseño de las relaciones entre
elementos construidos y no construidos, en este sentido casi podría decir que el
urbanismo ordena los vacíos. En otros casos, se confunde con la sociología o la
economía urbana, olvidando que el urbanismo es una disciplina propositiva y
que debe culminar en la formalización física y si bien utiliza el análisis social y
económico y más aún el instrumental jurídico y el conocimiento geográfico, se
trata de medios que colaboran en la elaboración de planes-programas-proyectos
pero éstos no se deducen ni de los estudios de demanda futura ni de las
tendencias del mercado presente. En las administraciones locales, el urbanismo
es demasiadas veces más aparente que real. Por una parte las Secretarías de
Planeamiento, casi siempre en manos de arquitectos con algún jurista y algún
sociólogo, hacen estudios y proponen normas. Por otra parte, las Secretarías de
Obras Públicas actúan al modo de la cultura de los ingenieros que casi siempre
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las dirigen, es decir de manera sectorial, tratando aisladamente cada materia,
cada problema y cada urgencia. En el primer caso, se corre el riesgo de la
inoperancia,
por ejemplo, si se entiende el planeamiento en un sentido
únicamente normativo y en el segundo, el de agravar los problemas que se
pretenden resolver, por ejemplo, en cuestiones de tráfico y transporte. Por lo
tanto el primer desafío al que creemos es urgente responder,
es el de la
formación de los urbanistas y el de la organización del urbanismo de los
gobiernos locales. En un caso como en otro, se trata de formar gestores y
responsables político-técnico que integren en su formación y en su práctica
planeamiento, gestión, ejecución, evaluación de impactos y cooperación con
actores públicos y privados.
Un segundo desafío que consideramos común al urbanismo y a la arquitectura
en sentido amplio (todas las escalas de diseño, desde las grandes infraestructuras
hasta el mobiliario urbano más nimio) es garantizar la calidad formal y funcional
de los proyectos, de los diseños, de los materiales. En general las
Administraciones locales no disponen de equipos técnicos propios para la
elaboración de proyectos, a veces tampoco para evaluar los encargos que se
hacen al exterior (excepto desde un punto de vista administrativo-burocrático).
Se trata de asegurarse de que el proyecto o programa responda a la demanda en
cuanto a sus objetivos, tenga calidad estética, sea sostenible y su mantenimiento
pueda hacerse en las mejores condiciones posibles, si se utilizan los materiales y
tecnologías idóneas permite la polivalencia y tiene posibilidades de evolución,
se inserta eficazmente en sus entornos, los impactos ambientales y sociales
previsibles son conocidos y queridos, etc. Lo que está en juego es la imagen de
la ciudad, la expresión de su identidad, la calidad de vida de sus ciudadanos …y
el mejor uso posible de los recursos públicos.
10. Un proyecto de ciudad, la ciudad como proyecto
Las ciudades, por medio de sus instituciones democráticas, de las diversas
expresiones sociales y culturales y de los medios de comunicación social deben
dotarse de un “Proyecto de ciudad” que represente un salto hacia adelante para
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sus habitantes y actividades, que movilice iniciativas e ilusiones y permita poner
en marcha programas y proyectos innovadores. Un “Proyecto de ciudad” que
permitirá establecer lineamientos y marcos de acción para la gestión y el control
del urbanismo.
Es necesario contar con un marco de acción de normas y proyectos eficaces y
viables a corto o medio plazo. Se trata de dar respuesta a la vez a los viejos
déficits heredados y a los nuevos desafíos sociales, ambientales y económicos
(reducción de desigualdades en el territorio, austeridad en el uso de recursos
escasos, productividad e innovación en los nuevos contextos económicos). Las
respuestas a los diferentes desafíos deben incorporar normas directamente
aplicables e incluir proyectos susceptibles de ser ejecutados y verificados en un
tiempo relativamente corto, ya que sino pueden fácilmente convertirse en papel
mojado.
La ciudad debe tener su identidad, en el sentido de que debe ser capaz de hacer
ver a los demás sus peculiaridades y sus proyectos. En qué quiere centrar sus
esfuerzos, cuáles son sus potencialidades, cómo va a resolver sus problemas. De
modo que la aproximación a cada ciudad y a su problemática es única y singular,
se pueden estudiar y debatir sobre otros ejemplos, pero la incidencia de lo local
será determinante. Estudiar cada hecho local, ver las carencias reales como
también las potencialidades o factores positivos existentes y construir a partir de
ellos. La experiencia “aprendible” y “enseñable” es aquella de la búsqueda de
soluciones particulares, la universalidad de la solución o pautas para la ciudad,
no aporta visiones reales para cada caso sino que se suele comportar como la
aplicación de patrones extraños a la ciudad analizada, que lleva a aplicar
situaciones muy genéricas (globalizadas) resultando una visión de la realidad
plana sin matices ni diferenciaciones. Muchas veces responder a las necesidades
específicas del lugar es posible desde operaciones mínimas –acupuntura urbanaen contraposición a las grandes inversiones y operaciones exigidas por el
marketing urbano y por las grandes corporaciones que se instalan en áreas
“nobles” de la ciudad. El cambio de imagen de la ciudad no se puede quedar en
una postal de la “modernización globalizada” se deben pensar cambios para
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39
“toda” la población, que siendo menos onerosos y espectaculares otorguen un
mayor beneficio a los ciudadanos.
La ciudad ha de tener proyectos, proyectos que se encadenen en programas
públicos innovadores, ilusionadores colectivamente y que se refieran a sus
auténticos problemas y oportunidades. Y la suma de esos proyectos es el Plan,
una apuesta por el futuro organizado desde el presente.
Pero, ¿qué tipo de plan?. Hemos asistido desde hace tiempo al desmontaje de la
planificación convencional, la de la zonificación y los planes maestros de uso del
suelo. Y es obvio que la falta de operatividad, la actitud pasiva de la
Administración que se limitaba a señalar unas reglas del juego y esperar la
iniciativa de los particulares, no era el mejor método para cambiar el estado de
cosas. El paradigma del planeamiento de la zonificación cuya finalidad era
señalar una forma organizativa de la ciudad a largo plazo, no ha sido capaz de
adaptar sus determinaciones a los profundos cambios sociológicos y
tecnológicos habidos en nuestras ciudades.
Esa desconfianza en el planeamiento, la certeza de su inoperatividad como
instrumento de transformación, ha dado paso a una nueva manera de entender la
ciudad como gestión; gestión de los problemas cotidianos y gestión de los
proyectos de transformación. Pero detengámonos con un poco de seriedad en el
modelo de ciudad, en el proyecto de ciudad, que significa.
El paradigma de planeamiento ha sido sustituido por el paradigma de la gestión.
En el peor de los casos como antítesis uno del otro, gestionar no sólo desde la
ausencia de plan, sino desde la regulación de facto del uso del suelo. Y en el
mejor de los casos gestionar desde programas consensuados a través de la
planificación estratégica.Si se comparan los planes estratégicos de las ciudades
latinoamericanas, se observarán las mismas matrices de puntos fuertes y débiles,
los mismos objetivos genéricos y sobre todo la misma ausencia de proyectos
urbanos formulados en términos de programación, costes y dificultades. Y esta
apariencia de planes justifica una gestión deslavazada, discontinua y puramente
coyunturalista.
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40
La reforma y transformación de nuestras ciudades necesitan planes. Planes que
pueden adoptar la metodología de análisis y consenso de la planificación
estratégica, pero planes con contenido propositivo, que han de aunar cuanto
menos, cuatro características:

Normativos, porque han de expresarse en planos las formas de ocupación
del territorio que se desean, los espacios que se han de proteger, los lugares
donde centralizar esfuerzos y acciones. La pérdida de la dimensión formal
implica la ignorancia respecto al aprovechamiento de las condiciones
geográficas, culturales y ambientales del territorio de una ciudad; y en esas
condiciones, ¿dónde queda la afirmación de la propia existencia?. En
América Latina, donde más de un tercio de la ocupación del espacio se hace
al margen de los procesos establecidos legalmente, solo faltaría que se
abandonara todo marco de referencia.

Operativos, porque han de servir ya, a corto plazo; han de poder
transformarse en proyectos (o formarse a partir de proyectos) con incidencia
real sobre la población y el territorio. Proyectos de articulación espacial,
proyectos de recuperación del espacio público, proyectos de espacios de
afirmación cultural, proyectos de reactivación económica o reinserción
social, proyectos ambientales y proyectos de marketing de la propia ciudad.
Proyectos posibles porque se han analizado sus condiciones de partida y su
coste, se han aunado los esfuerzos sociales de impulso y se han sentado en el
propio planeamiento los compromisos y fórmulas de gestión para su
realización.

Estratégicos, porque esos proyectos han de servir a los objetivos de la
ciudad y se han de apoyar en oportunidades existentes o provocadas. Lo
estratégico definido como el territorio de coincidencia de la necesidad y la
oportunidad.

Prácticos,
sencillos, con las determinaciones
precisas y los proyectos
claros, sin necesitar de dilatados períodos de redacción y tramitación. Que
fijen los espacios y objetivos de actuación y admitan todo tipo de
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adaptaciones en su propia realización según los avatares del proyecto; cuya
eficacia normalmente está más relacionada con el momento que con eternas
comprobaciones de ajuste a las disposiciones normativas y a los óptimos
formales.
No es difícil entender así el proyecto de ciudad que es un plan, pero requiere de
la existencia de una serie de actitudes sociales y políticas. Requiere priorizar
entre diferentes proyectos y campos de actuación; ser capaz, incluso, de rechazar
ciertas
oportunidades de inversión tratando de negociar su conversión hacia
otras. Y priorizar quiere decir liderar, asumir desde la jefatura de la ciudad el
compromiso de la transformación y atraer a la sociedad hacia ello. Y liderar para
hacer, es decir poner las condiciones de viabilización de esos proyectos.
Proyectos que al hacerse realidad permiten una constatación por parte de los
ciudadanos, de la ciudad que se busca. La elaboración de proyectos
concatenados de diferentes tiempos y envergaduras permite comprobar y
rectificar (cuando sea necesario) las propuestas y modelos de la ciudad.
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2ª Parte
EL GOBIERNO DEL TERRITORIO Y LA URBANIZACIÓN
1. Las tres escalas del gobierno del territorio: metropolitana,
central y barrial
En primer lugar, las ciudades, especialmente las medianas y grandes, tienden
hoy a un desarrollo regional-metropolitano de geometría variable y a la
diversificación y multiplicación de centralidades. El espacio metropolitano
resultante es doblemente complejo, pues a la complejidad territorial se añade la
institucional. Desde el planteamiento de cada ciudad no se debe olvidar la
dimensión metropolitana a la que influye y por la que es influida, tanto en
aspectos funcionales, sociales y estructurales. A la vez que es imprescindible un
espacio de acción concertado por las ciudades que formen un entorno
metropolitano común, compartiendo desafíos y soluciones.
En segundo lugar, el área central tradicional de la ciudad tiende a sufrir un
doble proceso negativo: por una parte congestión y especialización, por otra
degradación e inseguridad. Planteando un doble desafío; interno: recualificación
urbana, promoción de actividades compatibles con la estructura urbana y de uso
horario continuado, reducción del uso del automóvil, etc. y externo: ampliación
del centro tradicional, nuevas centralidades garantizando la articulación entre
viejos y nuevos centros. Estos aspectos son muy visibles en todas las ciudades
como por ejemplo Buenos Aires con un microcentro excesivamente
especializado, congestionado de día, vacío de noche y muchas áreas centrales
poco articuladas con el tejido urbano (por ejemplo Puerto Madero) o pendientes
de desarrollo (Retiro) o bolsas de exclusión (barrios céntricos degradados con
infravivienda).
Es preciso un cambio de escala y una mayor articulación de los centros, de
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
43
manera que éstos se extiendan no sólo a áreas históricas (casco antiguo) sino, a
la comprensión del centro en un sentido amplio, como área consolidada, de
tejido urbano homogéneo, densidad ocupacional y funcional.
Actuar en los centros respondiendo a varios desafíos a la vez: revalorización de
los ejes estructurantes de la vida urbana-central, limitando el uso del automóvil
e incluso los autobuses; recuperar para usos urbanos áreas obsoletas como las
estaciones ferroviarias (reconversión no implica desaparición) y rediseñar la
relación de las vías de acceso rápido a la ciudad con sus entornos, intervenciones
acupunturales para mejorar la cualidad de los barrios tradicionales manteniendo
mixturas de actividades y vivienda, etc.
Por último la dimensión barrial, reforzada actualmente por las tendencias
descentralizadoras que exigen dotar a los barrios de centralidades y ejes urbanos
potentes y que deben concebirse además, como actuaciones estructurantes de la
Ciudad. La historia, la morfología, las identidades diferenciales de los barrios
forman parte del patrimonio de la ciudad y conviene reutilizarlo para favorecer
una buena reconversión, es decir, no es preciso destruir las tramas urbanas para
incentivar nuevos usos y actividades, hay que preservar los valores culturales
propios de cada barrio y, sobretodo la diversidad de funciones y de poblaciones
residentes.
En consecuencia las formas de abordar la Gestión y el Control de la
urbanización se deben inscribir en estas tres dimensiones territoriales.
Pensar la ciudad no es empezar de nuevo. Las ciudades son deudoras con su
historia, su trama, su arquitectura, sus elementos físicos y simbólicos, su cultura
cívica. Incluso con sus planes y proyectos urbanos inconclusos o no realizados.
Las ciudades deben establecer un compromiso con su geografía, su
emplazamiento, sus recursos naturales. Y con las culturas de sus gentes y de sus
barrios. La ciudad es su paisaje físico y humano. Es el espacio que contiene el
tiempo.
Y a la vez pensar los lineamientos básicos para la ciudad, determinar los marcos
y políticas de acción, es una apuesta de futuro que se implementa en el presente.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
44
Es innovación más que invención, un proceso más que un final, acción más que
especulación, compromiso para el sector público y regulación para el privado,
servicio a las generaciones presentes y respeto a las futuras. Es hacer hoy lo que
proponemos como espacio de vida para mañana. Pensar la ciudad tiene una
doble fidelidad: con la ciudad heredada y con la ciudad futura.
Hay elementos que deben preservarse y “re-usarse”; la innovación es necesaria
pero el diálogo y la complementariedad también.
2. Sobre debilidades y propuestas para reforzar el gobierno
democrático de los territorios urbanos
Las ciudades americanas que han concentrado un enorme crecimiento de población
y actividad, convertidas en referentes por encima de sus propios países, no acaban
de asumir el protagonismo que les corresponde, por motivos estructurales y
organizativos de difícil resolución: estructuración de división de poderes, liderazgos
débiles por unas alcaldías no renovables o de transición a otros cargos; ausencia
organizativa de gestión que impulse proyectos comunitarios. A partir de la
transición a gobiernos democráticos en los años 80 y coincidiendo con programas
de ajustes económicos acordes a las nuevas exigencias del mundo globalizado
(modernización y apertura económica), comienza en Latinoamérica una
preocupación por la gobernabilidad. Proceso que ha llevado y lleva a importantes
cambios en la distribución de funciones de los diferentes niveles de gobierno
(central, regional, municipal). “Para ejercer la expansión de las funciones
efectivamente, las municipalidades requieren una modernización y reforma política
administrativa así como el desarrollo de una mayor capacidad de regular los
servicios urbanos”.16
16
URBAN RESERCH IN THE DEVELOPING WORLD. Latin America. Edited by Richard Stren.
Center for Urban & Community studies University of Toronto. 1995. (Pág. 242-3)
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
45
A continuación presentamos 10 propuestas que se refieren a otros tantos aspectos
de la organización político y administrativa de las Administraciones territoriales
que nos parece que requieren una reforma para llevar a cabo políticas urbanas que
respondan a los desafíos planteados anteriormente.
2.1. Centralismo y descentralización.
Históricamente los gobiernos de las ciudades latinoamericanas se han encontrado
bajo una doble tutela; por un lado el gobierno nacional y por otro los gobiernos
regionales o provinciales, ya se tratara de un país de organización federal o unitaria.
Esta doble dependencia centralizada sometía a la ciudad a un control centralizado
sobre competencias y recursos.
A partir del restablecimiento de gobiernos y procesos democráticos, en la década
de los ’80, comienza una tendencia a la descentralización que se refleja en la
transferencia a los gobiernos locales de competencias y recursos. Esta transferencia
muchas veces puede generar una desigualdad de recursos y medios entre diferentes
ciudades.
“Los gobiernos se declaran a favor de distribuir la responsabilidad
en funciones importantes, pero hasta el momento centralizadas
(como salud, educación básica y planificación del uso del suelo),
otorgando mayores atribuciones, recursos y poder de decisión a
las municipalidades locales. Al mismo tiempo han surgido graves
problemas respecto al financiamiento local, dado que el traspaso
de responsabilidades desde el nivel central al local ha sido mucho
más rápido que la organización del apoyo financiero necesario
para llevar a cabo esas responsabilidades […]; como resultado ha
habido una potenciación de las estructuras políticas en las
municipalidades, que hoy cuentan con más atribuciones que en el
pasado”17.
17
Stren, Richard. “Introducción” Ciudades y gobernabilidad en América Latina. Ediciones Sur, Santiago
de Chile. 1997. Pág. 24.
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46
Sin embargo, los procesos de descentralización de competencias no se realizan
acompañados de una descentralización efectiva de recursos e instrumentos que
permitan la gestión del desarrollo urbano ni tampoco para intervenir en la ciudad
construida. Así mismo el mantenimiento de la organización sectorial de las
Administraciones centrales, agrava los problemas de la ciudad al ser enfocados de
manera parcial por los ministerios o secretarías. Los procesos inacabados, que
tienden a la descentralización, que generan una mayor delegación de
responsabilidades al gobierno de la ciudad, se ven dificultados por la escasez de
recursos y las competencias sectoriales.
En Chile, por ejemplo, donde el municipio ha jugado un papel
secundario en comparación con el gobierno central y el
parlamento; la resolución de los problemas urbanos ha sido
siempre abordada desde una política sectorial, desde los
diferentes ministerios del gobierno central:
“Los problemas del transporte, la seguridad, la educación y la
gestión local, que afectan a personas o familias específicas en
determinados lugares, considerándolos como problemas de la
ciudad, son temas nuevos, […]. Históricamente se han abordado
de manera sectorial, los problemas de las ciudades se han
resuelto –los que se resuelven– desde los ministerios, desde el
Congreso y no desde los municipios No existe el concepto de
gobierno de la ciudad. Por un lado, los municipios son entes
administrativos, no de gobierno; dependen del gobierno central.
Por otro lado, en el contexto de áreas metropolitanas, más bien
áreas pluricomunales –Santiago, Concepción, Valparaíso y La
Serena– no existen otra modalidad de coordinación que el
gobierno central.”18
Las autoridades locales disponen en general de débiles instrumentos coactivos para
gestionar el urbanismo y sancionar las infracciones al ordenamiento (por Ej.
18
LAS CIUDADES EN CHILE. Alfredo Rodríguez, Teo Saavedra, Ana Sugranyes. Agosto 2000.
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47
expropiación, demolición, etc.) que son medios que sirven para ser aplicados
aunque sea con carácter ejemplar y sobretodo para negociar
con los agentes
privados.
Tampoco es posible recurrir fácilmente al crédito internacional, o en bastantes
casos no se puede de ninguna forma, dependen de transferencias finalistas o de
autorizaciones excepcionales del gobierno central.
2.2. Sobre la organización política. Separación entre Poder Ejecutivo y
Legislativo.
El poder legislativo es elegido paralelamente a la alcaldía, de forma que no se
garantiza que haya nunca la mayoría del partido del gobierno. Se considera a la
Cámara como un elemento de control, un contrapeso (paralizante?) del gobierno
municipal, generalmente el gobierno de la ciudad no cuenta con la mayoría en la
cámara generándose una pugna de poderes que dificulta las tareas de gestión y
gobierno municipal. Y una organización municipal en secretarías de las que
urbanismo no suele ser la que dispone de mayor jerarquía o recursos, sino que por
el contrario suele estar postergada por la mucho más potente de obras públicas no
facilita una política integrada de desarrollo y gestión urbana.
Así el Ejecutivo defenderá los proyectos aislados o sectoriales para los que cuenta
con autonomía y el Legislativo impulsará Planes Reguladores, o sea la generación
de normativas. Es por ello que la aceptación –bastante generalizada- de los Planes
Estratégicos responde a un resumen de ambas funciones: la especificación de
proyectos y el establecimiento de una normativa genérica.
“La mayoría de las ciudades latinoamericanas han apostado por la
metodología de planificación estratégica, y hasta existe una
asociación de ciudades con esta metodología de intervención.
Planificación estratégica que debe mostrar su eficacia como
método de detección de carencias y estrangulamientos, y en la
detección e impulso de programas y acciones (latentes o en
marcha) relacionados con las oportunidades de la ciudad, que
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48
debe introducir con operatividad programas sociales y económicos
en el planeamiento de la ciudad; y, sobre todo, aprovechar su
potente capacidad de marketing para ilusionar a los ciudadanos y
a los medios de comunicación en torno a esos programas y
proyectos, en forma que se acabe arrastrando en ello a
organismos de otras esferas de la Administración.”19
2.3.Discontinuidad de políticas y gobiernos.
Diferentes motivos inciden en la dificultad de llevar a cabo políticas de larga duración:
-
-
-
La no- reelección de los representantes de los Ejecutivos. Los modelos
electorales que buscaban evitar el aposentamiento de una persona en el
poder, dificultan el establecimiento de políticas a largo plazo, acentuado
por los cortos períodos de gobierno, mayoritariamente entre 3 y 4 años.
Problema que persiste en Colombia y hasta pasado reciente en Brasil,
Argentina, México…
Debilidad de los partidos políticos. A diferencia de los casos europeos,
donde las políticas programáticas por partido tienen gran peso en las
decisiones de los gobiernos. En América Latina, es al contrario, la poca
fortaleza programática de los partidos, no garantiza que la reelección de
un mismo grupo signifique la continuidad en las políticas de gobierno.
Inestabilidad Institucional: la falta de práctica en el juego democrático,
estructuras de poder en muchos casos corrompidas que conlleva a la falta
de confianza en los políticos y el pasado reciente de dictaduras,
demuestran la fragilidad de las estructuras democráticas en
Latinoamérica.
2.4.Sobre las Estructuras Metropolitanas.
Las ciudades latinoamericanas, las grandes todas y muchas medianas son hoy ciudades
plurimunicipales, y esto se refiere tanto al continuum urbano, al ámbito del mercado
de trabajo y de movilidad cotidiana, al uso y a la gestión de los servicios urbanos
básicos(transportes, agua, residuos, atención hospitalaria, educación, etc), a la
localización de grandes proyectos urbanos (ciudades empresariales, barrios cerrados,
19
Herce, Manuel. “Instrumentos de transformación del espacio urbano; presencia y operatividad en
América Latina” . Conferencia, Quito, Ecuador. Julio- 2000.
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49
etc,) o de asentamientos humanos informales. Sin embargo las estructuras de gobierno
metropolitano son prácticamente inexistentes, si por tales entendemos entes políticos
representativos con capacidad de planeamiento, de inversión en grandes proyectos y
de redistribución de recursos y de gestión coordinada de los servicios públicos que por
su naturaleza requieren ámbitos supramunicipales.
Si que existen entes sectoriales de gestión o coordinación de las Áreas
Metropolitanas, de servicios comunes en materias de transporte (cuando no depende
de la autoridad del Estado o está totalmente privatizado), de agua o de eliminación de
residuos, a veces de policía, pero estos entes adolecen de “sectorialismo”, es decir se
gestionan al margen de los planes y proyectos de desarrollo urbano , en algunos casos
dependen de la Administración superior (estatal o provincial), y si no son
relativamente opacos pues su vinculación con los gobiernos locales es débil bien
porque son “entes autónomos” bien porque son servicios concesionados. El hecho es
que la ordenación del territorio, el planeamiento y la gestión del desarrollo urbano,
tanto en lo que se refiere a grandes infraestructuras, como a proyectos inmobiliarios y
de espacio público no responden a una gestión democrática local o de proximidad, que
permitiría una actuación pública integrada y participativa.
En las áreas metropolitanas más extensas y pobladas, la inexistencia de gobiernos
metropolitanos multiplica las dificultades de las ciudades centrales y también de las
periferias. Por un lado la ciudad principal del área se ve obligada a prestar servicios
por los que no ha cobrado impuestos – sanidad, escuelas, infraestructuras viales y de
transporte- Por otro lado las ciudades periféricas reciben, por su menor costo relativo,
las poblaciones más desfavorecidas o las promociones en forma de comunidades
cerradas. Se acentúan los problemas de extensión territorial y costes consiguientes,
desigualdad social y de oportunidades, contaminación y deterioro medioambiental.
Se pueden distinguir esquemáticamente tres tipos de situaciones:
A) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas pero dependientes del gobierno
central. El caso más explícito es el de Santiago, con un intendente regional
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50
nombrado por el gobierno de la nación. La política metropolitana la ejercen en
realidad los ministerios directamente, por ser la capital, o por medio de los
seremis (secretarios regionales ministeriales) y en el caso de Santiago esta
política incluye gran parte de las materias consideradas usualmente locales
debido a la fragmentación de la ciudad en más de 30 comunas.
B) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas teóricamente polivalentes y de
base local pero en realidad relativamente débiles o monopolizadas por el
gobierno de la ciudad central. En el primer caso se pude citar Caracas y en el
segundo Lima.
C) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas sectoriales, para la coordinación
o prestación de algunos servicios específicos de ámbito metropolitano o
simplemente para promover estudios y propuestas planificadoras sin carácter
vinculante. En el primer caso se encuentra por Ej. Buenos Aires y muchas otras
ciudades y en el segundo México y São Paulo entre otras.
No existe la solución ideal para el gobierno metropolitano o “ciudad real”, aunque
recientemente hay experiencias europeas interesantes como el nuevo estatuto del
“gran Londres”, el asociacionismo metropolitano en algunas ciudades italianas
como Bolonia o en Barcelona (España), la nueva legislación sobre
aglomeraciones metropolitanas en Francia (que facilita tanto el planeamiento
como la redistribución de recursos dentro del ámbito metropolitano) o la
creación de una ciudad “metropolitana” en algunas recientes experiencias extra
europeas como Melbourne o Toronto.
Nos parece que existen dos caminos posibles a seguir para crear estructuras
metropolitanas eficientes funcionalmente y aceptables políticamente que son:
A) La creación de una institución política de base local plurimunicipal que asuma
competencias metropolitanas que ahora posee el gobierno de ámbito superior
(regional o nacional). En algunos casos el ámbito metropolitano puede adaptarse
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51
al ámbito intermedio existente (provincia, departamento o como se denomine) y
se evita crear un nuevo ente. Este ente podría asumir también competencias de
planeamiento que poseen los entes municipales pero no pueden ejercer
eficazmente. Este ente podría ser de elección directa o compuesto por
representantes de los municipios. En cualquier caso debería tener la legitimidad
democrática suficiente para planificar y gestionar el desarrollo urbano y para
redistribuir ingresos públicos en el ámbito metropolitano.
B) La creación de un organismo político de base consorciada encargado de elaborar
un plan estratégico metropolitano (que orientara los planes territoriales o
reguladores y los programas infraestructurales),
de coordinar las inversiones
de los entes públicos consorciados y de gestionar (mediante empresas públicas o
por concesión a empresas privadas) los servicios urbanos que requieren ámbito
metropolitano. En este caso la justicia redistributiva metropolitana se realizará
mediante las inversiones vinculadas a programas o proyectos de
“acción
positiva” o de carácter reequilibrador.
“La resolución de conflictos en la ciudad requiere de diferentes
niveles de negociación y decisión: local, regional, nacional, e
incluso internacional. El marco metropolitano es un buen ejemplo
de esto. A pesar de que en su mayoría las ciudades
Latinoamericanas comprenden extensas áreas metropolitanas, con
la sola excepción de Quito, no existen gobiernos metropolitanos
efectivos en la región. En las demás ciudades se encuentra por lo
general mucha fragmentación institucional y geográfica en el
ámbito gubernamental. El reinventar el gobierno de la ciudad
requiere una clarificación de responsabilidades y funciones en los
distintos niveles de instancias de gobierno que operan en la
ciudad. Esto podría manifestarse en la creación de un área
metropolitana como autoridad gubernamental basada en las
funciones que debiera cumplir
sin perjudicar la autonomía y
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52
autoridad de los municipios y la identidad de las comunidades
locales”.20
2.5.
Sobre la Descentralización municipal.
Una problemática común a las grandes ciudades, europeas y latinoamericanas, que
está directamente vinculada a su talla y a su gestión centralizada. Este tipo de
gestión no solamente adolece de los vicios que le son propios como la
sectorialización de los programas y de la gestión, el inevitable burocratismo si se
quiere asegurar una gestión “objetiva”, la atención discriminada a las áreas con
problemas según su capacidad de presión o por la exigencia de redes clientelares…
sino que impide dar respuesta adecuada a fenómenos positivos como los
movimientos y asociaciones de base barrial (que no encuentran interlocutores
válidos ni para negociar demandas ni para establecer mecanismos de cooperación)
y tampoco hace posible el tipo de programas integrados que las sociedades urbanas
modernas requieren. Ni tan solo puede esperarse que el centralismo en un marco
democrático como el que prevalece actualmente en la mayoría de ciudades
latinoamericanas permita desarrollar programas de reequilibrio o redistributivos
puesto que la suma de las inercias administrativas y de las presiones del mercado
capitalista tienden más bien a dualizar la ciudad que a integrarla.
En el marco de la democratización de los años 80 y sobretodo en los 90 se ha
planteado en casi todas las grandes ciudades latinoamericanas alguna forma de
descentralización, aunque por ahora son pocas las que han llevado el proceso hasta
el término previsto en los programas políticos y en la doctrina. La descentralización
municipal en las ciudades latinoamericanas encuentra las resistencias propias de
todo proceso que implica reorganización política y administrativa que además
supone redistribución de poder y apertura hacia una mayor participación ciudadana:
resistencia de los cargos electos y de los funcionarios ejecutivos, inercias
20
Rodríguez, Alfredo y Winchester, Lucy.”Fuerzas globales, expresiones locales” Ciudades y
gobernabilidad en América Latina. Ediciones Sur, Santiago de Chile. 1997. Pág. 54.
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burocráticas, temor a una excesiva dispersión de las políticas públicas y al
centrifuguismo localista… Los gobiernos democráticos de
las ciudades, de
elección reciente, ante la doble tarea, compleja y urgente, de promover acciones
que respondan a demandas sociales, a necesidades funcionales y a objetivos
económicos por una parte y por otra la de promover una reforma racionalizadora,
en lo organizativo y financiero, de su administración “central” se han resistido a
avanzar mucho en la descentralizacion.
Otros factores estrictamente políticos
inciden en frenar el proceso: la necesidad de que lo apruebe el Consejo o Cámara
legislativa (cuyos miembros pueden tener sus bases electorales no coincidentes
con los ámbitos de descentralización) y las estructuras partidarias y las relaciones
más o menos clientelares de sus capos o punteros de barrio. Por otra parte, la
opinión publica, en general, no está activamente interesada en un proceso que en
los debates previos y en sus inicios aparece como circunscrito al ámbito de los
políticos y funcionarios y a discusiones técnico-jurídicas. Las organizaciones
sociales, que lógicamente son las más interesadas, en bastantes casos se muestran
escépticas en la medida que temen una descentralización “pantalla”, es decir sin
interlocutores con capacidad de decisión con los cuales negociar y sin estructuras
administrativas eficientes que realmente representen una gestión de proximidad. La
realidad de algunos procesos iniciados en los 80 ha justificado estos temores y
ciudades como Buenos Aires, Bogotá o México en los últimos años se han
replanteado el proceso descentralizador. Es excepcional, sin embargo, la marcha
atrás como la que curiosamente se ha dado en Santiago de Chile, en la que la
fragmentación en Comunas, junto con la casi desaparición de las juntas vecinales
creadas en los años 60 ha significado el debilitamiento del gobierno de la ciudad y
no una real descentralización que supone no sólo una gestión de proximidad sino
también la posibilidad desde cada barrio o zona de la ciudad de influir en la política
global de la misma.
El balance descentralizador es de todas formas positivo. En algunas ciudades como
Montevideo, Rosario, Córdoba, Porto Alegre, Lima, etc. es un hecho consumado y
con efectos positivos indudables. En otras se han aprobado textos legales que
suponen la puesta en marcha de un proceso descentralizador de gran ambición
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54
política como son los nuevos Estatutos de las ciudades de México y Buenos Aires.
En Bogotá las Alcaldías locales, que se crearon a inicios de la década de los 90,
requieren un nuevo impulso pero tienen el mérito de existir. En las grandes
ciudades brasileñas se crearon por lo menos estructuras del gobierno municipal
“central” (es decir “desconcentradas”) para impulsar programas y proyectos
territorializados y es previsible que después de las elecciones de finales del 2000
algunas de estas ciudades, como São Paulo, inicien un verdadero proceso
descentralizador.
¿Porqué es importante la descentralización para la gestión de la urbanización?
En primer lugar porque define ámbitos territoriales sobre los cuales se deberán
aplicar proyectos urbanos, normas reguladoras del desarrollo, programas
integrados, etc. Es importante que la delimitación de estos ámbitos (Distritos,
Delegaciones, Comunas, Alcaldías locales, etc.) tenga en cuenta este objetivo, lo
cual implica una correspondencia entre el continente y los contenidos urbanísticos:
a) identidad de algún tipo (histórica, morfológica, socio-cultural, coincidencia con
circunscripciones electorales, etc.);
b) talla suficiente para proyectos estructurantes y posibles centralidades;
c) número no excesivo para reducir la complejidad del manejo articulado entre lo
centralizado y lo descentralizado y para garantizar los medios de los entes
descentralizados (profesionales adscritos a los mismos, equipamiento informático,
etc.).
En segundo lugar la descentralización
tiene como objetivo promover políticas
urbanas destinadas a corregir desequilibrios y reducir desigualdades en el territorio
por lo cual se atribuye representatividad política, capacidad de gestión y ejecución
de servicios y proyectos e instrumentos para favorecer la participación ciudadana a
los entes descentralizados.
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55
Sin embargo, muchas veces no se tiene en cuenta que tan importante como la
legitimidad y la capacidad para desarrollar políticas “locales” es la posibilidad de
incidir en las políticas globales de ciudad, sean reguladoras (normativas),
programáticas (y por lo tanto inversoras) o sancionadoras. La dialéctica
descentralización-centralización es el aspecto más importante del proceso
descentralizador. Nos parece especialmente importante implementar fórmulas
políticas (electorales, de composición de los órganos legislativos y ejecutivos de la
ciudad, divisiones territoriales múltiples) que faciliten esta dialéctica (unificación
de las circunscripciones electorales y funcionales con las descentralizadas,
compatibilidad de cargos ejecutivos o legislativos de ciudad y “locales”,
estructuras de coordinación territorial de alto nivel entre los responsables de ciudad
y de entes descentralizados, etc.). La transparencia ante la opinión pública y la
coordinación efectiva son indispensables para la eficacia de la descentralización
respecto al desarrollo urbano.
2.6. Persistencia de formas de clientelismo y corruptela, y su otra cara, el
burocratismo. La gestión y el control de la urbanización por parte de los
poderes públicos requiere para ser eficaz, que pueda generar un ambiente de
confianza entre los agentes económicos y sociales y la opinión pública. Para
ello, precisa que se visualice esta función como objetiva, flexible, ágil. Sobre
todo como no arbitraria, previsible en sus tiempos y modos. Si no es así
entonces aparece la cultura urbana del cambalache, del todo vale, los agentes
económicos y sociales hacen lobby e incumplen sistemáticamente la normativa
y se instala en la ciudadanía, como algo legítimo el incivismo.
Desgraciadamente persisten aún en las administraciones públicas,
redes
clientelares que otorgan privilegio a grandes grupos económicos que son objeto
de prebendas, concursos amañados, rentas monopolistas, etc., a cambio de
millonarias comisiones. Pero también hay clientelas y corruptelas en otros
sectores de la sociedad urbana, como por ejemplo, colectivos organizados de
ambulantes, caciques o punteros locales, que si no pagan el trato de favor que
reciben con dinero, lo pagan con votos. Como medida que pretende corregir
estas perversiones, se han multiplicado normas y controles, lo cual puede llevar
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56
a veces a que sea peor el remedio que la enfermedad pues se multiplican los
peajes económicos y los tiempos burocráticos. No se puede desarrollar la
cooperación pública-privada, poner en práctica un urbanismo que aproveche
las oportunidades con fidelidad a los objetivos programáticos y establecer
marcos operativos de participación ciudadana si persisten estas perversiones de
la función pública.
2.7. Debilidad de los instrumentos técnico-políticos de planeamiento, gestión y
disciplina urbanística. En el capítulo siguiente se abordan con detalle estos
instrumentos, enfatizando de todas formas los que demuestran su eficacia en las
actuales circunstancias. No está de más recordar que en la práctica aún hay
muchas ciudades que entienden el planeamiento como una actividad normativa,
reguladora de futuros inciertos, pero no han incorporado de facto una cultura
estratégica y operacional, no se han desarrollado planes-programa, son escasos
los ejemplos de relaciones contractuales entre Administraciones públicas para
impulsar grandes proyectos urbanos, hay en muchos países grandes dificultades
políticas y jurídicas para utilizar instrumentos de planeamiento y de gestión que
son habituales en los países europeos, como los consorcios o el urbanismo
concertado,
el planeamiento
de usos por actividades económicas, la
expropiación forzosa, la constitución de sociedades mixtas entre actores
públicos y privados, etc. El descrédito, que en bastantes casos afecta a la
función pública es un handicap considerable
para ejercer con eficacia las
funciones de gestión y de disciplina urbanística. Por otra parte los gobiernos
locales no disponen muchas veces ni de las competencias necesarias para
ejercer estas funciones (por ejemplo facultades sancionadoras), ni del personal
técnico necesario para oponerse con éxito a las exigencias de los developers
privados. Probablemente nos encontramos ante uno de los principales desafíos
que deben enfrentar actualmente las ciudades latinoamericanas.
2.8. Auge del planeamiento estratégico y de la gestión por proyectos. El éxito
del planeamiento estratégico en América Latina se explica porque parece
capaz de dar respuesta positiva a la mayoría de las debilidades citadas en el
punto anterior. Es contractual o concertado, define estrategias o programas
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57
complejos y proyectos viables, alienta la participación ciudadana y la reforma
de la propia administración que lo promueve, permite combinar objetivos
deseables con oportunidades cazadas al vuelo, organiza lobbies ciudadanos para
reivindicar competencias, recursos o actuaciones favorables de los poderes del
Estado, aumenta la autoestima de la población y la buena imagen de la ciudad y
de su gobierno local. Todo esto puede ser cierto en algunos casos, pero en
muchos otros, el planeamiento estratégico peca de retórica
abstracta sin
concretar y menos llevar a ejecución proyectos, o se resume en un listado
heterogéneo de propuestas que parecen más bien salidas de la pluma de Borges
que de un
equipo de planificadores, sin prioridades ni precisiones de
localización, de financiación o de ejecución en el tiempo.
No queremos sin embargo desmerecer la utilidad de los planes estratégicos,
pues incluso los que adolecen de los defectos citados son útiles ya que crean
un ambiente ciudadano favorable a la puesta en marcha de programas y
proyectos ambiciosos y establecen mecanismos
de diálogo, incluso de
cooperación, entre actores públicos, privados, colectivos sociales, etc. que
quizás no se lo habían planteado nunca hasta entonces. De todas formas nos
parece que la cuestión más decisiva para promover una gestión urbana más
eficaz es la de concretar un Proyecto de Ciudad no sólo en un Plan Estratégico
o una figura similar, sino sobretodo establecer a partir de estas figuras un
catálogo de proyectos e implementar las reformas legales, técnicas o
administrativas necesarias para que estos proyectos se puedan desarrollar con
formas de gestión especificas. La gestión por proyectos no puede confundirse ni
con la gestión ordinaria de la Administración Pública ni con la entrega,
mediante concesión, contrato u otra forma similar, de la ejecución a los agentes
privados. La gestión de los programas o de los proyectos estratégicos es una
obligación pública que requerirá en cada caso, de formas
específicas y
comportará normalmente la cooperación con otros actores públicos y privados.
2.9.Sobre la participación ciudadana.
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58
Un gran tema en la ciudad latinoamericana. Si todos los esfuerzos discursivos
sobre la participación se dedicaran a implementar procedimientos eficaces de
comunicación, participación y cooperación nos encontraríamos en
ejemplares
situaciones
en cuanto a gestión democrática de la ciudad. Queremos ahora
únicamente llamar la atención sobre algunas condiciones necesarias y algunas
perversiones posibles del discurso participativo.
En las ciudades latinoamericanas existe un tejido asociativo y diversidad de formas
de organización colectiva, más o menos formal, que representan un importante
capital social. Pueden ser organizaciones de ayuda mutua, resultado de estrategias
de supervivencia, o expresión de movimientos de resistencia o reivindicativos, a
veces fuertemente politizados. Otras veces tienen un origen de carácter más
cultural, incluso lúdico o deportivo, que han ampliado su ámbito de intervención.
Con el tiempo se han consolidado en muchos barrios importantes organizaciones
sociales, que en algunos aspectos son comparables a las sindicales, y que pueden
asumir una diversidad de funciones a la vez: entidades cooperativas, asociaciones
culturales, movimientos políticos, organizaciones de representación o participación
ante o en las instituciones descentralizadas. Es conveniente tener presente que en
estas organizaciones se combinan intereses estrictamente corporativos (a veces muy
limitados, incluso insolidarios) con valores universalistas, orientados por objetivos
ciudadanos generosos. El apoyo o la colaboración de ONGs, equipos profesionales
vinculados a las Universidades y a veces a sectores de la propia Administración y
de algunos partidos políticos ha contribuido mucho a dar proyección social y
capacidad de presión política a estas organizaciones. Pero este tejido social, que no
siempre existe o puede ser muy débil, requiere ser reconocido y apoyado por los
gobiernos locales si quieren realmente potenciar la participación ciudadana. Es
necesario que existan mecanismos descentralizados, programas abiertos a la
cooperación ciudadana e interlocutores políticos validos.
Por otra parte, la participación se dirige
también a todos los ciudadanos no
únicamente a los que están organizados para ello. Por lo tanto, es indispensable que
funcionen previamente mecanismos eficaces, modernos, universales y adecuados
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59
de comunicación a los distintos tipos de poblaciones. También es preciso una
presencia efectiva de responsables políticos y técnicos en el territorio y difundir el
conocimiento de la ciudad, los barrios, los lugares donde se vive o que ofrecen
servicios. Es sorprendente como en muchas ciudades latinoamericanas
los
funcionarios públicos, políticos o técnicos, desconocen el territorio y evidentemente
no lo pisan sino excepcionalmente, incluso cuando se
dedican a funciones
relacionadas con el desarrollo urbano, los servicios básicos y la vivienda. También
resulta curioso, por no decir irritante, el escaso esfuerzo de la Administración
pública en dar a conocer el territorio y los proyectos urbanos. No se difunde la
cartografía, en muchas ciudades es difícil no solamente acceder a cartografía
técnica comprensible sino simplemente obtener guías correctas de la ciudad y de los
barrios (y las que existen, casi siempre “turísticas”, excluyen sistemáticamente las
zonas populares no centrales, incluso cuando son guías hechas por el gobierno
municipal). Los proyectos urbanos no se presentan con lenguajes comprensibles y
atractivos (videos, maquetas, computadoras que permitan simulaciones o contesten
a preguntas del usuario) y las sesiones o materiales informativos difícilmente
pueden aumentar el interés y el conocimiento de la inmensa mayoría de la
población. En general no se han utilizado las nuevas posibilidades de información y
comunicación de las tecnologías informáticas para socializar la cultura urbanística.
Esperemos que más pronto que tarde sea posible informar a todo el mundo
mediante el cableado universal y promover así debates colectivos “presenciales”
con ciudadanos motivados.
De todas formas los procesos de descentralización realizados o iniciados en las
grandes ciudades, así como diversas experiencias de planificación y programación
como los planes estratégicos y los presupuestos participativos son elementos de un
balance positivo indiscutible y que ofrecen posibilidades futuras interesantes, así
como múltiples experiencias de cooperación cívica en programas de desarrollo
urbano y social en barrios deficitarios o asentamientos informales. En las grandes
ciudades es especialmente importante a nuestro parecer implementar
descentralización efectiva, que comporte ámbitos
importantes de gestión
una
y
competencias decisorias y funciones ejecutivas sin lo cual no hay comunicación ni
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participación válidas para la mayoría de la población. La participación eficaz no
depende tanto de la multiplicación de reuniones y boletines informativos si no de la
posibilidad práctica de estar informado, de intervenir cuando una cuestión interesa
o afecta al ciudadano y de tener enfrente interlocutores públicos con capacidad de
negociar y de decidir.
En resumen en la ciudad latinoamericana se plantean dos líneas complementarias
de desarrollo de la participación ciudadana:
a) una línea más institucional que se basa en la descentralización, el planeamiento
estratégico o por programas-proyecto, el presupuesto participativo y la asunción
de la negociación
b)una línea de articulación entre políticas públicas y organizaciones sociales y
población en general que se basa en la información y la comunicación, el apoyo
a las entidades cívicas, la cooperación social y la asunción del conflicto.
Sin embargo nos parece que hay que evitar algunas perversiones o exageraciones de
la retórica participativa como son:
- Proponer la gestión directa de programas o proyectos urbanos a los colectivos
vecinales (lo cual no significa que no puedan cooperar en la gestión o ejecución
de los mismos) o mitificar iniciativas interesantes como el presupuesto
participativo como si en estos casos una supuesta democracia directa
substituyera a la democracia representativa, a la cual corresponde por razones de
legitimidad democrática y de cumplimiento con las normas del estado de
derecho la toma de decisiones de carácter general como son aquellas que se
refieren al ejercicio de competencias públicas y al uso de recursos de los
contribuyentes.
- Atribuir la legitimidad exclusiva de representación de los intereses colectivos
sobre una zona de la ciudad a los residentes en ella. Sus demandas, críticas o
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61
propuestas, son muy legítimas, atendibles, a tener en cuenta, pero no son los
“propietarios” de su barrio, también hay muchos otros colectivos con intereses
legítimos que deben ser tenidos en cuenta, como los propietarios, los
comerciantes o los que trabajan en la zona; los usuarios actuales o potenciales de
equipamientos, servicios o espacios públicos de la misma; los que deben
atravesarla para movilizarse regularmente; o los que pueden pretender ir a vivir
en ella si se realizan determinados proyectos.
- Confundir los planos de la participación ciudadana con los de la decisión política y
los de la elaboración técnica de los proyectos. Es importante para una gestión
eficaz de la urbanización que funcionen los mecanismos de información, de
expresión de demandas o propuestas colectivas, de cooperación o de oposición
de colectivos sociales, de negociación con los responsables políticos y los
equipos técnicos. Pero ni los responsables políticos pueden dimitir de su función
decisoria y quedar paralizados por unas u otras oposiciones
vecinales,
corporativas o de opinión pública, ni los profesionales pueden convertirse en
simples aplicadores de lo que les dicten alguno de estos colectivos, sin tener en
cuenta los imperativos éticos y programáticos generales y el propio progreso de
su disciplina.
2.10. Formación de gestores y producción de una nueva cultura urbanística con
vocación hegemónica. De todo lo dicho anteriormente es fácil deducir que
difícilmente se llevarán a cabo políticas eficaces de gestión, de promoción y
de control de la urbanización si no se forman cuerpos
profesionales de
gestores, managers, jefes de proyecto, líderes de operaciones complejas, o
como se les quiera llamar. No se trata tanto de tener buenos profesionales de
una disciplina, arquitectura o derecho, economía o ingeniería, geografía o
diseño, ecología o sociología..., que en las ciudades latinoamericanas abundan
(aunque no tanto en las administraciones públicas) sino de profesionales con
una formación más multidisciplinar y sobretodo con experiencia de dirección
o de gestión de programas o proyectos, sea cual sea la escala de éstos. Estas
profesiones primero han sido roles adquiridos por políticos, profesionales en
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
62
una u otra disciplina, líderes sociales o promotores privados o públicos. Luego
se han convertido, especialmente en EEUU y algunos países europeos en
profesiones y se han multiplicado
másters o equivalentes, que han
proporcionado una formación básica pero nunca suficiente. Se trata de un tipo
de formación que sólo se adquiere del todo ejerciendo la función. Y no se
puede improvisar, pues ni basta el tener la responsabilidad política procedente
de una elección ni el ser un excelente profesional en una disciplina, se
fracasará si no se tienen conocimientos de diversas disciplinas, capacidad de
dirección de recursos humanos y de comunicación con públicos diversos,
experiencia práctica. La formación de estos cuerpos (no necesariamente en un
sentido formal) tanto a través de los centros universitarios de postgrado, como
de las administraciones planificadoras y ejecutivas, nos parece de una
importancia primordial.
Sobre esta base se consolidará una nueva cultura urbanística superadora tanto
de la planificación normativa como del laissez faire neoliberal. En las actuales
condiciones embrionarias de esta
nueva cultura urbanística, pueden ser
especialmente útil, los intercambios de experiencias y reflexiones entre
expertos y responsables políticos del nuevo urbanismo, estratégico y
operacional, integrado y participativo.
Podría ser interesante dotarse de
algunos instrumentos comunes como una coordinación de postgrados, una
revista, un encuentro anual, algunas iniciativas político-legales conjuntas, etc.
Es un momento histórico propicio teniendo en cuenta el protagonismo
adquirido por las ciudades y la pérdida de credibilidad de las fórmulas
antiguas de planeamiento y de las propuestas neoliberales que nos pretenden
hacer aceptar como buen urbanismo el caos físico, la desigualdad social y la
pérdida de sentido cultural de la vida ciudadana.
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63
CONCLUSIÓN
La ciudad latinoamericana demanda hoy un nuevo pacto social urbano. Después de la
segunda guerra mundial y hasta los años 60 funcionó más o menos el pacto “nacional
popular” (o “populista” según sus críticos) que en el ámbito urbano promovió una
política de monumentalización de la ciudad, de actuaciones de vivienda y servicios en
los barrios populares y de creación y animación de espacios públicos. Este pacto en un
marco de redistribución de ingresos y casi pleno empleo que redujo los niveles de
pobreza tuvo como resultado un progreso de la integración urbana y por lo tanto de la
ciudadanía. Es decir de socialización de los derechos y de reducción de la exclusión.
Las dictaduras militares de los 70 combinaron la represión sobre el espacio público, la
realización de grandes infraestructuras fragmentadoras del tejido urbano y la expulsión
de sectores populares de la ciudad central que ocupaba
asentamientos informales o
barrios degradados, bien porque les afectaban las obras infraestructurales bien porque
se propiciaban así ocasiones especulativas privadas. Esta política con más o menos
miramientos también fue seguida por gobiernos locales conservadores tanto en el
pasado (por ejemplo México en los años 70) como en el presente (por ejemplo São
Paulo).
Los gobiernos democráticos de los 80 para acá se han movido en una cierta confusión
(con excepciones interesantes que ya han sido citadas a lo largo de este texto). O si se
quiere entre contradicciones en general no resueltas:
a) Por una parte la conciencia de la necesidad metropolitana, por otra la reafirmación
del poder municipal surgido de la elección directa. Por una parte la demanda
descentralizadora , por otra la prioridad a políticas públicas a corto plazo más viables
desde una gestión centralizada.
b) Por una parte la preocupación por el desarrollo económico, la oferta urbana
competitiva, la atracción de inversiones del exterior, el marketing urbano, los grandes
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proyectos en general sectoriales o monofuncionales, la prioridad al automóvil utilizado
por clases altas y medias. Por otra parte la no integración social, la acción pública hacia
los barrios, la animación cultural popular, la calidad de vida, la participación ciudadana
en el desarrollo urbano.
Estas contradicciones han dado lugar a políticas duales pero no equilibradas, puesto
que el mercado ha hecho prevalecer las políticas fragmentadoras del tejido urbano, el
urbanismo de productos aislados, el transporte privado, la terciarización de
centralidades excluyentes… sobre las politicas de espacio publico socializado, de
mixtura social y funcional, de transporte masivo de calidad, de centralidades y
desarrollos polivalentes en áreas periféricas deterioradas o abandonadas, etc. En el
mejor de los casos se ha hecho política economicista pesada por un lado y política
social ligera por otro. Y casi siempre ha faltado una política urbana integrada.
Creemos que el actual momento histórico requiere la formulación de un nuevo pacto
urbano que se exprese no únicamente pero también mediante un nuevo urbanismo que
tenga en cuenta las siguientes consideraciones:
a) La construcción del territorio metropolitano como territorio ciudadano estructurado,
plurimunicipal, policéntrico, discontinuo incluso (para incorporar espacios rurales,
verdes, vacíos) pero ámbito de planeamiento y coordinación de politicas públicas, de
redistribución de ingresos, de movilidad y accesibilidad generalizadas. Por lo tanto un
territorio objeto de grandes proyectos urbanos constructores de ciudad, en el cual se dé
un debate democrático sobre estos proyectos y sobre el escenario de futuro, sobre las
localizaciones y sus impactos, sobre las nuevas centralidades y sobre los tejidos
urbanos. Sobre un marco físico que proporcione calidad y sentido a sus habitantes.
b) La prioridad a las formas urbanas que garanticen la sociabilidad, el espacio público a
todas las escalas, la monumentalidad y la identidad ciudadana y barrial, el significado
cultural y estético, la memoria colectiva…La ciudad es un producto cultural complejo
no reducible a unas cuantas funciones productivas o consumistas. Las infraestructuras
urbanas, los servicios, la arquitectura, el diseño de los espacios públicos, la relación
entre los edificios y sus entornos… tiene un significado social.
c) Los programas públicos y los proyectos urbanos integran, no separan, objetivos
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65
económicos y sociales, ambientales y culturales. En ningún caso son admisibles
políticas públicas urbanas que contribuyan o acepten la exclusión. El urbanismo no
basta para eliminar la pobreza pero puede reducirla, puede contribuir a redistribuir
ingresos mediante la localización y la calidad de los espacios públicos y los
equipamientos, o puede generar empleos directa e indirectamente. El urbanismo,
sobretodo, puede ser tremendamente eficaz para reducir la exclusión, y paradójicamente
el urbanismo moderno tiende muchas veces, consciente o inconscientemente, a
aumentarla mediante las políticas que exaltan la competitividad, que facilitan la
reconversión temático-consumista de los centros, que admiten (en vez de penalizar) los
productos “autistas” (barrios cerrados, parques empresariales, etc.), que priorizan la
vialidad para los automóviles en vez del transporte masivo de calidad.
Eliminar la pobreza requiere tiempos largos, políticas múltiples, pero tiene a su favor la
existencia de sujetos sociales posicionados para luchar por ello. Eliminar la exclusión
compete a las políticas públicas no solamente a través de sus acciones, en urbanismo
entre otras, sino también facilitando la emergencia de ciudadanos como sujetos de
derechos reconocidos social y políticamente, que puedan ejercer estos derechos en la
ciudad,que puedan luchar por su total inserción en la vida urbana.
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66
CAPITULO II
GESTIÓN Y CONTROL DE LA URBANIZACIÓN
Para hacer efectivos los criterios de gestión y control de la urbanización, hay
que actuar con diferentes mecanismos. Es el desarrollo de los programas,
proyectos, normas, modos de gestión y formas de participación, que permitirán
establecer en cada caso, las características dominantes en los procesos de
implementación. Debido a los procesos necesarios y en marcha de cambio en
la distribución de atributos de los diferentes estamentos de gobierno, la
aplicación de novedosas y creativas estrategias de gestión y control de la
urbanización chocan muchas veces con un marco legal mayor que está aún en
proceso de regulación. Los sistemas rígidos de verificación del cumplimiento
de normas están dejando de ser aplicados y están siendo sustituidos por
procesos de concertación, compromisos entre inversores y vinculación de éstos
a resultados o intervenciones concretas. En suma, se está poniendo el acento en
la formulación de las reglas del juego, y no en la preconfiguración normativa
de los resultados. Se han desarrollado instrumentos para una acción territorial
más impulsora,
movilizadora y menos preocupada por prohibir; una
planificación menos rígida y más eficaz, sin renunciar a la calidad de los
resultados o, precisamente como exigencia de resultados.
La cuestión del financiamiento del desarrollo urbano a través de herramientas
innovadoras es también un nuevo campo en el que se está incursionando. La
ampliación del mercado de capitales y la estabilidad económica permitieron en
los últimos años,
una importante expansión del crédito hipotecario y la
aparición de nuevos instrumentos financieros que están lentamente
incorporándose como opciones válidas en el diseño de mecanismos de gestión
urbana21.
Otro campo nuevo, se refiere a las relaciones de cooperación
público–público y público–privado para la realización de proyectos, o la
gestión de áreas o servicios urbanos: coadministración entre ámbito público y
21
Catenazzi, Andrea / Reese, Eduardo., op.cit.
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67
ámbito privado sobre áreas públicas. En el centro de Montevideo, la concesión
de ámbitos comerciales muy transparentes y muy abiertos –ámbitos
comerciales, de esparcimiento y de juegos de niños- de modo que los
comerciantes mantienen un área importante en impecables condiciones de
iluminación, de seguridad y de mantenimiento de jardinería y de fuentes que
permiten la atracción a todo el conjunto de la ciudad22.
“Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la
presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto
de partida … la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes…
Presupone una revisión permanente para ajustes o adecuaciones … lo más
importante de los instrumentos es su lógica y no su diseño institucional y
legal”23.
INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA
Se mencionan a continuación algunas posibles propuestas de regulación
normativa flexible y de acuerdo a la especificidad de cada ciudad24.
1.
Control de la extensión indefinida de la ciudad difusa tendiendo a
una ciudad compacta y compleja: Incentivos para la ocupación de
terrenos no construidos o subutilizados
Impuesto predial / territorial progresivo
Objetivo: Distribuir de manera justa los costos y beneficios de las inversiones
públicas estableciendo el límite entre derecho de la propiedad del suelo y el
derecho a construir.
Descripción: Consiste en la utilización de un impuesto para cohibir el uso
especulativo del suelo urbano, es decir, sin finalidad tributaria. Los terrenos
22
Arana, Mariano. Alcalde de Montevideo. Conferencia en Jornadas sobre Gestión de ciudades. FADU, Universidad
de Buenos Aires, 18-19 de Noviembre de 1998.
23 Rolnik, Raquel. “Instrumentos de Gestión Urbana”. 1997
24 Rolnik, Raquel, “Instrumentos de Gestión Urbana” para Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. Oficina
de Planeación Estratégica /OPES –Brasil, julio1997.
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68
desocupados o subutilizados localizados en áreas de urbanización y ocupación
prioritaria, deben ser adecuadamente ocupados.
Requisitos básicos para su implementación: Es necesario el montaje de un
sistema de catastro de los inmuebles urbanos, permanentemente actualizado. Es
necesario establecer criterios de subutilización y políticas que prioricen la
ocupación de las áreas todavía desocupadas.
Estrategias y mecanismos de implementación: Prever la figura de
progresividad del impuesto territorial y predial urbano en la legislación
tributaria municipal.
Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada
Objetivo: Cohibir la especulación inmobiliaria y viabilizar la ocupación de
grandes áreas desocupadas dentro del tejido urbano, que no dispongan de
infraestructura completa.
Descripción:
Promover
la
urbanización
de
áreas
no
provistas
de
infraestructura, sobre las que pesan presiones de urbanización por ser áreas
urbanas mediante un instrumento público– privado.
Requisitos básicos para su implementación: Existencia de catastro e
información. Legislación específica para cada caso de colaboración público –
privada. Constituirse como prioridad de interés público.
Estrategias y mecanismos de implementación:
Ante la incapacidad
financiera de las administraciones públicas, esta modalidad permite contar con
recursos para proyectos sociales sin expropiar terrenos, ya que se conseguirían
como pago por la urbanización realizada.
2. Optimización de infraestructura existente y de reducción de sus
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69
costos de expansión
Coeficiente de aprovechamiento básico. Representa el derecho a construir
igual para todos.
Concesión a título oneroso
del derecho de construir por encima del
coeficiente de aprovechamiento básico: suelo creado.
Objetivo: Generar recursos para invertir en infraestructura urbana, viviendas
de interés social y equipamientos urbanos y establecer potencialidades de
densificación diferenciadas por usos y por características del territorio urbano.
Descripción: Es la posibilidad de construir por encima del coeficiente básico,
derecho que la administración pública vende a los interesados. Separación
conceptual del derecho de propiedad y derecho de construir. Se establecen
áreas de reserva de construcción diferenciadas por zonas de ciudad y por usos.
Requisitos básicos para su implementación: Establecimiento de coeficiente
básico, de criterios de definición de áreas de reserva, sistema de control de
venta y utilización de reservas; según leyes específicas con revisión periódica.
Estrategias y mecanismos de implementación: implementación compleja por
lo cual se ha de realizar por etapas.
3. Recalificación de áreas urbanas
Operaciones urbanas
Objetivo: Alcanzar transformaciones urbanísticas y estructurales en regiones
de la ciudad con mayor rapidez de ejecución y menor gasto de recursos
públicos. Por ejemplo, la posibilidad de recalificar ambientes urbanos
deteriorados.
Descripción: Colaboración entre poder público e iniciativa privada, a través de
las cuales se promueven determinadas áreas de la ciudad. El Poder público
diseña el proyecto, coordina la implantación de infraestructuras y las formas
de ocupación. La iniciativa privada aporta recursos para realizar obras. Se
establece un área de reserva del perímetro, que será vendido a la iniciativa
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70
privada con cuyo dinero se financiarán obras públicas.
Requisitos básicos para su implementación: propuestas tanto públicas como
privadas aprobadas por la ley que define parámetros de operación.
Estrategias y mecanismos
de implementación: análisis urbanístico y
económico caso a caso. Financiación de obras, se puede pensar en recaudar
recursos anticipadamente.
4. Instrumento que haga viable la no-ocupación
Transferencia de potencial constructivo
Objetivo: Compensar a los propietarios de inmuebles que han de ser
preservados.
Descripción: El propietario de un inmueble sobre el que pese un interés
público de preservación podrá utilizar otro inmueble o vender la diferencia del
área preservada y el total del área atribuida al terreno por coeficiente básico de
acuerdo a la zona. Siempre que el propietario participe en programas de
preservación en colaboración o aprobados por ente público.
Requisitos básicos para su implementación: criterios de transferencia.
Formulación de planes de preservación caso a caso.
Estrategias y mecanismos de implementación: Problemas cuando no hay
posibilidad de transferencia en zonas con mayoría de edificios de preservación
(centros históricos). Los costes de mantenimiento de los inmuebles que no se
hayan contemplado muchas veces suponen una alta carga para la propiedad.
Relacionarlo al instrumento de suelo creado.
5. Estímulo a la producción de viviendas de interés social en la ciudad y
de regularización de parcelamientos irregulares
Creación de Zonas Especiales de Interés Social
Objetivo: incrementar la producción de vivienda de interés social, aumentando
la oferta de áreas urbanizadas, garantizando la recuperación de áreas de
vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la población residente
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71
en el local.
Descripción: las ZEIS, son delimitaciones en perímetros vacíos en áreas aptas
para urbanizar, o áreas donde ocurre una ocupación irregular, de acuerdo a la
reglamentación vigente, que pasan a ser objeto de estudio, intervención y
reglamentación específicos.
Requisitos básicos para su implementación: delimitar áreas ZEIS. Planes de
regularización con participación de la población en sus diferentes etapas.
Estrategias y mecanismos de implementación: relacionar la implantación de
las ZEIS con una política más amplia de financiación de vivienda de interés
social.
NUEVOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS: EJEMPLOS DE
FORMULACIÓN Y APLICACIÓN
Bajo las premisas descriptas anteriormente, se produjeron instrumentos de
regulación urbanística de diferentes contenidos, dependiendo de la situación
local, del modelo económico y de las potencialidades existentes. La diversidad
de los nuevos instrumentos revela su origen en los problemas y parámetros
locales. Pero a pesar de esta diversidad, existe una lógica común que sobrepasa
las nuevas experiencias: el objetivo de intervención en los modos de
producción de la ciudad real, en lugar de la adopción de modelos ideales a los
cuales se quiere llegar.
A continuación se presentan
algunos casos en los cuales
los nuevos
parámetros de la regulación urbanística fueron utilizados, principalmente en
Brasil, pero también en algunas situaciones de otros países de América Latina.
Se trata de una lista abierta de casos, que no pretende desechar ninguno de los
tópicos estudiados. Los mismos, están desigualmente documentados, lo que no
significa la atribución de mayor o menor importancia a alguno de los ejemplos,
pero revela la facilidad o dificultad de acceso a la documentación.
Los ejemplos difieren también con relación a las posibilidades de aplicación de
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72
los nuevos instrumentos urbanísticos: algunos de ellos no llegaron a ser
implementados, otros están actualmente en proceso de negociación en las
diversas instancias del poder público y otros,
ya fueron o están siendo
aplicados, produciendo impactos, revisiones, resistencias provenientes de los
diversos actores involucrados. Debido a su corta existencia -los más antiguos
no llegan a dos décadas- casi ninguno de los casos puede ser considerado una
historia concluida, mereciendo aún una evaluación crítica en el futuro.
La corta edad, sin embargo, no significa que esas nuevas experiencias estén
desprovistas de interés. Por el contrario: aquí interesa, y mucho, la
comprensión de la multiplicidad de abordajes permitida por los nuevos
paradigmas, generada por la diversidad de actores, situaciones y modelos
económicos involucrados. Al rechazar el modelo único de regulación, estamos
desechando también la perspectiva de encontrar soluciones globales,
reproducibles de forma mecánica en realidades distintas. El modelo técnico, en
este sentido, importa menos que la comprensión de la dinámica en juego,
presuponiendo la incorporación de los procesos de regulación urbanística en el
panorama de la política. Es bajo esta óptica que los casos serán presentados;
del juego político dependerá también su éxito o fracaso.
Intentamos presentar las experiencias de forma semejante: presentar la realidad
local o regional; apuntar aspectos críticos de la urbanización (específicamente
en lo que respecta al instrumento diseñado, muchas veces refiriéndose a una
cuestión o región específica); descripción del instrumento urbanístico
encontrado; análisis de los impactos originados por la implementación del
instrumento (cuando fuere posible). En cada uno de los casos, señalamos
también el año de inicio de los procesos relatados, asumiendo los riesgos de
cometer algunas imprecisiones pues, como se sabe, la política urbana está
repleta de períodos de maduración silenciosa de las iniciativas. Nos referimos
aquí al año en que las iniciativas adquirieron una dimensión pública,
excediendo la esfera técnica y alcanzando los diversos sectores de la sociedad.
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1. Rosario, Argentina (1995). La conjunción de políticas de
gobierno e instrumentos de planificación.25
Resulta oportuno introducir algunos aspectos significativos de la gestión y
actuación urbanística en Rosario desarrollada en parte durante los últimos
cuatro años, o aquella recientemente iniciada.
El contexto26
La ciudad de Rosario se desarrolla sobre la ribera del Río Paraná, con una
población cercana al millón de habitantes, representa aproximadamente un
tercio de la población de la provincia de Santa Fe y un tres por ciento (3%) de
la población total del país. Su desarrollo se ha caracterizado por una historia de
pujanza y prosperidad económica y social en torno al auge del puerto, la
conformación del cordón industrial del Gran Rosario y la creciente actividad
comercial y financiera. A mediados de la década del 70 una crisis en la
estructura económica regional, cambió sustancialmente la situación de la
ciudad. La reconversión en la industria metalmecánica, siderúrgica, química y
del papel, entre otras, pusieron a la región ante una crítica situación económica
y social, con dificultades para competir en un marco de apertura económica y
competencia internacional. Los cambios en la estructura industrial fueron
acompañados de una profunda crisis social, con altos índices de desocupación
y aumento de la marginalidad, agravado por la atracción de migrantes de otras
regiones.
En los últimos años se han impulsado desde la gestión municipal, una serie de
políticas para revertir esta situación de crisis generalizada y encauzar el
desarrollo de la ciudad, poniendo énfasis en sus potencialidades: una posición
25
La descripción de la actuación desarrollada en la ciudad de Rosario toma algunos aspectos vertidos en la síntesis
desarrollada en el documento anexo “Caso estudio: Rosario. Provincia de Santa Fe. Argentina”, 2000. Corea Aiello,
Mario, en colaboración con Zaida Muxi.
26 Síntesis extraída de Plan Estratégico Rosario, PER. Punto 2.1, “La ciudad a fines de los 90”. Rosario, 1998
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74
geográfica privilegiada en el nuevo escenario del Mercosur, con proyectos y
grandes obras de infraestructura que hacen eje en la región.
Aspectos críticos de la urbanización
El crecimiento y consolidación urbana de Rosario se corresponde con la etapa
económica denominada agro-exportadora. En ese período quedó definida la
estructura urbana de la ciudad y su región, tanto en el plano físico como en el
económico y social. En 1905 se habilitó el muelle del puerto. Ya por ese
entonces se había afianzado el área central, con sus zonas cívica, comercial y
residencial alrededor del puerto. En el entorno de la ciudad de Rosario se fue
consolidando una estructura territorial caracterizada por la presencia de los
poblados más próximos al centro original (Alberdi, La Florida, Fisherton), que
surgieron como lugares de recreo de la población rosarina y fueron más tarde
incorporados al Municipio y la aparición de nuevos poblados que hoy forman
parte de su extensión metropolitana. Gran parte de estos últimos núcleos
surgieron como colonias agrícolas y centros ferroviarios. Con su implantación
se fue conformando un esquema radial, que partiendo del centro original, se
extendió en todas las
direcciones posibles, dando lugar a un número
importante de asentamientos. En la estructuración de cada uno de estos centros
y de la extensión territorial en general, tuvieron fundamental incidencia tres
elementos: los caminos territoriales; los tendidos ferroviarios (que se colocaron
en forma paralela a los mismos) y el transporte fluvial; acentuando este último,
la tensión lineal determinada por el desarrollo costero, que se superpone al
esquema radial en la estructuración urbana.
En términos demográficos, Rosario pasó de tener una población de 1.540
habitantes en 1801 (villa semi-rural) a 8.950 en 1854; esta población alcanzó
los 185.000 habitantes en 1910 y los 340.000 en 1930. En este crecimiento
poblacional intervinieron
el desarrollo económico del área y la política
migratoria del Estado.
En la segunda década del siglo XX se desarrollaron las primeras industrias del
área, vinculadas con el proceso agro-exportador (molinos y frigoríficos), y las
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75
producidas por el desarrollo ferroviario (talleres, etc).
El
proceso de expansión urbana coincidió con la etapa económica de
“sustitución de importaciones”. Se centró a partir de 1929, en la metalurgia
liviana, dando lugar al surgimiento de pequeñas y medianas industrias de
capitales nacionales. En 1913 se instaló la última empresa ferroviaria y a fines
de la década del ‘20 se habilitó el primer camino pavimentado de Rosario a
Casilda, iniciándose el transporte de carga
por camiones. Se realizaron
importantes mejoras en el transporte de pasajeros, estimulando la expansión
urbana, que se caracterizó por dos rasgos fundamentales:

Una subdivisión indiscriminada de la tierra con carácter especulativo.

El desarrollo de amplias zonas “urbanizadas” con profundas insuficiencias
y a un alto costo de servicios.
El proceso de expansión regional tuvo como principal característica en esta
etapa, la radicación directa de plantas industriales extranjeras en el territorio
nacional. Se consolidó la aglomeración urbana en el corredor norte del área,
uniendo en un continuo urbano, comunas y municipios (Granadero Baigorria,
Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, San Lorenzo y Puerto San Martín).
El puerto
llegó a ser el mayor exportador de grano del país, factor
determinante del desarrollo del área, pero fue perdiendo dinamismo en favor de
nuevas terminales portuarias, en manos privadas y localizadas dentro del
aglomerado.
En el período intercensal 60/70, se produjo un crecimiento neto para Rosario
de 103.194 habitantes. En el resto del aglomerado el incremento neto fue de
39.014 habitantes. Durante este período
crecieron los asentamientos
irregulares, localizados en tierras ferroviarias en desuso y en intersticios de
mayor o menor centralidad. En menos de un siglo, Rosario se transforma de
villa semi-rural a segunda aglomeración urbana del país. Aparece la
yuxtaposición contradictoria entre un sector urbano desarrollado con todos los
servicios y sectores carentes de los mismos, agudizándose la segregación
social.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
76
Nuevas políticas de gobierno e instrumentos de actuación
Para enfrentar los cambios en el contexto actual, y abordar un proyecto de
transformación integrador y sustentable para la ciudad, la administración local
planteó una serie de
políticas e instrumentos de actuación, que se están
desarrollando en forma articulada: descentralización municipal, planificación
estratégica y planificación urbana. Además de una actuación específica en
materia de vivienda.
Si bien algunos instrumentos se venían aplicando con anterioridad, lo que se ha
intentado en el desarrollo de la gestión actual, es hacer conjugar las nuevas
políticas de gobierno, con los instrumentos de planificación necesarios para
lograr una verdadera transformación urbana, modificándolos con un enfoque
diferente.

Descentralización municipal
El proceso de descentralización comenzó a implementarse en la ciudad de
Rosario en diciembre de 1996, con la creación del Programa de
Descentralización y Modernización Municipal.
En una
primera fase, fue necesario definir el soporte físico de la
descentralización, para lo cual se procedió a la delimitación de distritos y a la
elaboración de un diagnóstico que diera cuenta de la situación de la ciudad y de
sus potencialidades.
Esta etapa se implementó mediante la firma de un
Convenio de Cooperación Técnica entre la Municipalidad y la Universidad
Nacional de Rosario. La instancia de delimitación de distritos (efectuada
mediante un trabajo interdisciplinario), constituyó un paso fundamental, al
determinar una organización de la ciudad indispensable para la puesta en
marcha del proceso.
La segunda fase fue de implementación, ampliando el alcance del proceso de
reforma político-administrativa, utilizándolo como excusa para inducir una
verdadera transformación estructural de la ciudad. Con este propósito el
proyecto completo de descentralización se organizó abarcando cuatro grandes
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77
aspectos:
a. Una reorganización administrativa, que se está desarrollando con la
implementación de un Centro Municipal en cada distrito (CMD) y de un
proceso de mejora continua, que permite cuantificar las mejoras obtenidas,
evaluando los resultados para poder efectuar los ajustes necesarios.
b. Una reorganización funcional u operativa, que se dio con la
implementación de un Area de Servicios Urbanos en cada distrito (ASU), para
la desconcentración de las tareas municipales vinculadas a las obras y servicios
públicos de pequeña y mediana escala.
c. La redefinición de las Políticas urbanas, precisando los lineamientos a
seguir para impulsar los procesos de transformación. En este sentido se definió
una política de localización de los Centros Municipales de Distrito, como
proyectos de alto impacto en términos de transformación urbana y se elaboró
un “Plan de Obras y Servicios” en cada distrito mediante un proceso
participativo,
como
modo
de
garantizar
una
acción
de
gobierno
descentralizada, contando con un presupuesto que permita establecer un orden
de prioridades con la población, para desarrollar las obras más importantes en
un corto plazo (2000-2001).
d. La definición de un nuevo modelo de gestión, asentado en dos cuestiones
básicas: mecanismos de información pública y canales de participación
ciudadana, para incorporar a la población en los procesos de evaluación,
control y toma de decisión.
Si bien la descentralización aún no se ha completado en su totalidad, puede
afirmarse que hasta el momento se ha avanzado en su implementación sobre
bases lo suficientemente firmes, como para garantizar su continuidad.

Planificación Estratégica
La ciudad de Rosario decide incorporar esta herramienta, sumándose a
mediados de 1995 como miembro pleno del CIDEU (Centro Iberoamericano de
Desarrollo Estratégico Urbano) con sede en la ciudad de Barcelona. Se plantea
asumir a principio del año 2000, una conjunción de esfuerzos entre el ámbito
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78
público y el privado para su desarrollo urbano, económico y social. La gestión
deberá aportar soluciones a cinco cuestiones básicas: el nuevo soporte
económico; las infraestructuras de servicios; la calidad de vida creciente; la
equidad e integración social y la gobernabilidad del territorio27.
A partir de entonces se dio comienzo a los estudios preliminares para impulsar
el Plan Estratégico Rosario (PER), tomando como base experiencias exitosas
de otras ciudades y convocando a investigadores, especialistas universitarios,
técnicos municipales y expertos de algunas instituciones representativas de la
ciudad. El resultado de este trabajo fue la elaboración de un Pre-diagnóstico
que sirvió de base para la discusión y confección del Diagnóstico definitivo,
contando con el aporte y participación de numerosas instituciones y vecinos.
En octubre de 1996 se constituyó la Junta Promotora, quien se encargó de
convocar a la ciudad para la formulación de un Plan Estratégico. La Junta
Promotora, el Consejo General, la Oficina de Coordinación y las Comisiones
Temáticas constituyeron el esquema organizativo para la implementación del
PER. Recientemente se agregó a esta organización el Consejo Técnico
Consultivo.
Con esta organización, el PER se desarrolló mediante la concreción de tres
etapas: Diagnóstico, Formulación e Implementación.
Después de una importante tarea de integración y consenso entre los diferentes
actores se lograron definir cinco líneas estratégicas que resumen los principales
programas y proyectos del Plan:
1. La Ciudad del Trabajo
2. La Ciudad de las Oportunidades
3. La Ciudad de la Integración
4. La Ciudad del Río
5. La ciudad de la Creación
Una vez plasmado el Plan en un documento que sintetiza todas estas
cuestiones, la etapa de implementación se está desarrollando con un
permanente ajuste y reacomodamiento de los programas y proyectos de
27
Plan Estratégico Rosario, PER. Diagnóstico y Formulación. Rosario 1998.
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79
acuerdo con los cambios que se van dando día a día. De los 72 proyectos
plasmados, más de la mitad están en distintos grados de ejecución y el resto se
están motorizando, algunos con recursos municipales y otros compartidos con
la Nación, la Provincia o sectores privados.

Planificación Urbana28
El Nuevo Plan Director (en proceso de aprobación) organiza y articula los
programas y proyectos estratégicos de la ciudad y su región metropolitana, a la
vez que desarrolla instrumentos de escala intermedia (Planes de Distrito y
Planes Especiales) y normativas particulares.
Los cuatro proyectos estructurales que involucra el Plan son:
El sistema ciudad – río. A partir de la recuperación urbanística de la ribera del
Paraná se produce una nueva relación de uso entre la ciudad y el río. El
traslado definitivo del Puerto Rosario al sur de la ciudad y la liberación de
tierras
ferroviarias
y
portuarias
en
la
ribera
central
permite
la
refuncionalización de una superficie importante para espacios públicos y
recreación.
El proyecto se asienta en tres principios que definen el carácter de la
transformación en los distintos tramos en que se ha dividido la ribera: norte,
central y sur. El primero se refiere a la dimensión regional de los proyectos, por
su diversidad funcional y alcance metropolitano. En particular un gran parque
en el extremo sur, un nuevo parque al norte, en la cabecera del puente RosarioVictoria, y el desarrollo turístico- recreativo en la costa norte, comprendiendo
el sector de islas frente a Rosario. El segundo principio alude al carácter
público de la ribera logrado a partir de la incorporación de nuevos espacios
verdes accesibles al público en la costa central y continuando hacia el sur en la
Ciudad Universitaria. El tercero se refiere a la puesta en valor de diferentes
sitios de la ciudad vinculados con la ribera, particularmente en la zona de
barranca sur frente al Puerto Rosario.
“Nuevo Plan Director Rosario”. Tomo 1. Memoria General, Proyectos Urbanos y Planes Especiales. Dirección General del Plan
Director. Secretaría de Planeamiento. Municipalidad de Rosario. Agosto de 1999
28
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80
El nuevo frente territorial. El proyecto de nuevo frente de ciudad es una
apuesta a la transformación intencionada del borde como sede de actividades
logísticas, entendiendo de una manera distinta la tensión del borde urbano con
el área rural. Propone el ordenamiento físico, funcional y morfológico del área
que se extiende al oeste de la Avenida de Circunvalación, para conformar una
nueva imagen de la ciudad.
La nueva Avenida de 2da. Ronda, conformada por una autovía intermedia entre
la Avenida de Circunvalación y la Ruta AO 12, es un anillo propuesto con
dominancia de infraestructuras logísticas y reservas de protección ambiental.
El sistema ciudad – Aeropuerto. El proyecto apunta a insertar esta importante
infraestructura de transporte en la ciudad, intentando consolidar al Aeropuerto
como polo direccional y de comunicación a escala metropolitana y regional.
Parte de potenciar el rol que se desea para el Aeropuerto dentro del área
metropolitana y la región. Se articulan una serie de proyectos en torno al
corredor vial que lo vincula con el centro de la ciudad, con el fin de promover
la renovación urbana de sectores degradados en su interior e incorporar nuevas
áreas para el desarrollo de la actividad comercial y de servicios.
El nuevo eje metropolitano. Este proyecto comprende dos escalas: la
regeneración espacial y funcional de una obsoleta infraestructura ferroviaria,
reemplazándola por un eje vial y de tranvía metropolitano; y la rehabilitación
de barrios marginados ubicados en el eje geográfico del municipio, sumando
nuevos lugares de identidad colectivos. En esta última escala se consideran los
asentamientos irregulares ubicados en torno a algunas avenidas, que además
del problema social que implican, comprometen negativamente la estructura de
la ciudad.
En el marco de los Planes Especiales, un ejemplo significativo es el Plan para
la recuperación y revitalización del Area Central. La
atención a los
procesos de abandono y deterioro del Area Central, a las nuevas formas de
urbanización y desplazamiento de funciones centrales, a la necesidad de su
puesta en valor como centralidad urbana y regional, como valor cultural con su
patrimonio urbano-arquitectónico, ha sido objeto de un Plan Especial
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(actualmente en desarrrollo), impulsado en forma conjunta con el PER.
Como normativas específicas, cabe destacar la Ordenanza de Urbanización
y Subdivisión del Suelo (aprobada en el año 1997), que introduce tres
programas de urbanización diferenciados: Programa de Urbanización Básica;
Programa de Urbanización Integral (orientados fundamentalmente a la
resolución de Conjuntos Habitacionales, Parques Industriales o Recreativos,
etc.); Programa de Urbanización de Interés Social (para operaciones declaradas
de interés social, a concretar por parte de organismos públicos y/o entidades
intermedias)y Programas por Convenio Urbanístico en suelo urbanizable (a
implementar por parte de organismos públicos, privados o mixtos).
Programa Integral de Recuperación de Asentamientos “Rosario Hábitat”29
Este Programa a cargo del Servicio Público de la Vivienda SPV, de la
Municipalidad, plantea “Desarrollar e implementar estrategias que encaucen
los procesos de ocupación informal y que mejoren la calidad de vida ... a
través de la regeneración del tejido urbano, ... la integración física y social de
la ciudad”.
Hoy existen
91 asentamientos irregulares (aproximadamente 115.000
habitantes), representan algo menos del 13% de la población total y ocupan un
10% de la superficie urbanizada. Constituyen respuestas a las “demandas
habitacionales excluidas del mercado”. “... al crecimiento de las villas
contribuye también el rápido crecimiento vegetativo de su población y el
proceso de empobrecimiento de sectores medios..”
El Programa Rosario Hábitat plantea: el ordenamiento del tejido y trazado
urbano; la provisión de infraestructura básica y equipamiento; el mejoramiento
habitacional;
viviendas
nuevas
para
relocalización
de
familias;
la
regularización dominial; el fortalecimiento de las redes solidarias a través de la
29
Síntesis extraída del Documento: Rosario Hábitat. Programa de Recuperación de Asentamientos. Municipalidad de
Rosario. Servicio Público de la Vivienda SPV, Marzo 2000
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participación. El modelo de gestión se basa en la integración de todos los
sectores: técnicos, usuarios, desde la planificación de los proyectos aplicando
el método ZOPP, la elección de representantes de los beneficiarios en la
supervisión del proceso y en la evaluación ex - post. El Programa ha sido
presentado al BID para obtener parte de su financiamiento. La Municipalidad
ha resuelto invertir fondos de su presupuesto 2000 para comenzar el programa.
Los asentamientos priorizados son: Sector Villa Banana y Sector Bella Vista.
Las Flores Sur. La Tablada. Sector Travesía y Sorrento. Circunvalación y
Estudiante Aguilar.
Impactos
El desarrollo de grandes obras de infraestructura económica- territorial (el
puente Rosario–Victoria30; nuevo Puerto sur; los nuevos accesos viales; la
autopista Rosario-Córdoba) tendrán un gran impacto urbanístico ya que
calificarán o impulsarán la creación de nuevas áreas de urbanización.
La transformación interior de la ciudad será positiva en la medida de la
recuperación, a partir del Programa Rosario Hábitat de sectores marginales
que generarán nuevas condiciones sociales y de integración. Tal impacto, se
evidencia ya en el Distrito Oeste donde se ha iniciado el Programa (Villa
Banana), además de la apertura de Bv. 27 de Febrero y la construcción del
Centro de Distrito Oeste.
La recuperación del frente ribereño, ya reporta importantes transformaciones
modificando la relaciónen ciudad-río. La recuperación y revitalización del Area
Central, es un gran desafío que ha despertado interés en gran parte de los
actores involucrados, manifiesto en la convocatoria iniciada para su
implementación.
El desarrollo del proceso de descentralización ha tenido una amplia aceptación
tanto en los sectores políticos e institucionales, como en el público en general
que aumenta día a día la concurrencia a los CMD participando de distintas
El puente Rosario – Victoria es la obra de infraestructura de mayor envergadura que se está construyendo a nivel
nacional, que cumplirá el rol de eje de articulación este-oeste entre Brasil y Chile
30
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83
actividades e involucrándose con los diferentes proyectos. Algunos números
dan cuenta de los resultados obtenidos hasta el momento: en su inauguración el
CMD Norte Villa Hortensia contaba con un total de 83 trámites habilitados, a
partir del análisis de las demandas de los vecinos, se han ido incrementando
hasta la actualidad, a un total de 138 trámites; se otorgan diariamente alrededor
de 900 turnos, asistiendo a cada centro un promedio diario de 1300 personas;
en el primer trimestre del 2000 se realizaron en el CMD Norte 11 Conciertos,
10 muestras y 13 talleres de desarrollo comunitario; con la realización de
Jornadas de Trabajo para debatir el Plan de cada distrito, participaron en
talleres de debate un promedio de 250 representantes institucionales por
distrito; en la votación efectuada para la selección del proyecto de
remodelación de la Plaza Alberdi (1998) del Distrito Norte, participaron 1850
vecinos.
2. Montevideo, Uruguay (1987) – Recalificación de Áreas
Urbanas degradadas por la existencia de Viviendas
Populares
El contexto local
El centro histórico de Montevideo, instalado sobre una península que se
proyecta sobre el Río de la Plata se presenta, desde la fundación de la ciudad
(1724) hasta la década de 1930, como el territorio centralizador y protagonista
de las actividades urbanas. A partir de entonces comienza a perder lentamente
este papel, deteriorándose su calidad urbanística a medida que se aparta del uso
residencial y se expande el sector terciario y financiero. La población residente
era de 26.600 habitantes en 1908, permaneciendo casi inalterada hasta la
década del 60 cuando comienza a decaer, llegándose a 1985 con 16.300
habitantes.
Los edificios históricos van desapareciendo, sea por la
especulación
inmobiliaria o porque sus propietarios los abandonan y no se interesan por su
conservación. En 1982, cerca del 12% de los terrenos del Centro Histórico de
la ciudad eran baldíos.
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Frente al rápido deterioro de la región central de la ciudad, sectores de la
sociedad civil se organizaron para evitar la desaparición de los espacios
urbanos y edificios relacionados con la memoria colectiva. En 1982, la
municipalidad suspende temporalmente los permisos de demolición y
construcción de nuevos edificios en la Ciudad Vieja, hasta tener un concepto
más claro e instrumental para atender la preservación de las obras de carácter
histórico.
Simultáneamente, se crea un grupo de trabajo compuesto por cuatro técnicos
municipales y se invita a instituciones públicas y privadas a participar de la
formulación de un Plan que regule y reglamente las intervenciones en esa
parte de la ciudad.
La directiva fue adoptar un criterio dinámico de preservación asegurando el
mantenimiento de los valores esenciales y evitando el “congelamiento”;
permitiendo, en general, el reciclado y la re-funcionalidad. Como resultado de
este estudio se dotó a la comunidad de tres instrumentos:
-
una reglamentación destinada a orientar las nuevas construcciones;
una Comisión Especial Permanente para promover la coordinación de las
propuestas de intervenciones;
-
un grupo técnico de trabajo dentro de la administración municipal, que
brindase apoyo a la comisión para realizar los estudios técnicos y las tareas
administrativas propias de la intervención.
La Comisión Especial Permanente comenzó a funcionar en 1982 y uno de sus
primeros trabajos fue, en 1983, el inventario básico del
patrimonio
arquitectónico de la ciudad vieja, instrumento fundamental para planificar las
intervenciones futuras.
A partir de 1985, se permiten nuevamente transformaciones en los inmuebles
del patrimonio histórico, iniciándose además estudios para implementar el
reciclado de las antiguas residencias: asimismo, se ofrecieron líneas de crédito
para financiar la ejecución de las obras, principalmente destinadas al uso
habitacional.
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85
En 1987, la Municipalidad y el Banco Hipotecario de Uruguay (entidad
encargada de financiar la vivienda) declararon a la ciudad vieja “zona de
acción urbana prioritaria”. El objetivo fue implementar una política de vivienda
tendiente a repoblar el área y a mejorar la calidad de vida de quienes la
habitaban.
Recalificación de la Calle Piedras
La Calle Piedras fue elegida como área de demostración de la nueva política
para la Ciudad Vieja. Se trata de una calle secundaria, situada entre la Zona del
Puerto y el sector financiero de la ciudad, de uso muy diverso: bares,
pensiones, pequeñas tiendas, comercios y
servicios de apoyo a la zona
financiera, estacionamientos y viviendas de clase media y baja. Por el estado
de las edificaciones y la proximidad con las regiones de mayor actividad
económica fue considerada territorio adecuado para la implementación de un
plan piloto de recalificación.
Inicialmente se realizó un relevamiento físico, en el cual los lotes fueron
clasificados como edificios de valor histórico o panorámico; edificios sin
atributos arquitectónicos significativos y terrenos baldíos. Se confeccionaron
fichas para cada cuadra donde cada edificio estaba clasificado por su volumen,
año de edificación, criterios previos, estado de conservación, uso actual y otras
observaciones relevantes.
Se hizo también una investigación para conocer la realidad de la población,
buscando orientar la intervención futura pero siempre preservando como
objetivo la permanencia de la población en el lugar.
La intervención
La propuesta de intervención en la Calle Piedras se basó en las siguientes
premisas:
-
Priorización de la vivienda habitación, como actividad básica del área,
mediante el mantenimiento y mejora de las unidades, la restauración de
edificios antiguos, nuevas obras en terrenos baldíos y
sustitución de
algunos edificios;
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86
-
Fortalecimiento del tejido social, manteniendo la población residente, y el
aumento de la misma;
-
Revitalización de las actividades, con incentivo a la instalación de
comercios y talleres y a la creación de una red de servicios para la atención
de la población, como escuelas, guarderías infantiles, servicios de salud y
asistencia jurídica, destinados principalmente a niños y madres jóvenes;
-
Recalificación ambiental de la calle, adecuándola a la población residente
y transeúntes y revalorizando los aspectos panorámicos.
La declaración de la Ciudad Vieja como zona de acción prioritaria, se tradujo
también en facilidad para la obtención de financiamientos para el
reacondicionamiento de las viviendas. Existen líneas de créditos oficiales
enmarcadas dentro de la recalificación de la Ciudad Vieja que contemplan
tanto a propietarios como inquilinos (financiando para ellos la adquisición de la
vivienda o el subsidio del alquiler) en cada una de las líneas de intervención.
El aumento de la cantidad de viviendas es consecuencia del reacomodamiento
de la población existente, la disponibilidad de nuevas viviendas destinadas a
parejas jóvenes, usuarios aptos para la obtención de créditos.
La importancia de esta intervención está en la firme decisión del poder público
de conseguir la recalificación del área a través del repoblamiento y de la
instalación de los servicios e infraestructura necesarios para proteger el uso
habitacional. Al mismo tiempo, se ofrecen posibilidades de servicios sociales y
financiamientos para que la población residente permanezca en el área. Se
contrapone así a modelos de recalificación de centros históricos basados
exclusivamente en condicionantes dictados por las leyes de mercado, que
implican la valorización de los terrenos y la sustitución de la población por
usos más capitalizados (constitución de una city) o clases sociales más ricas
(gentrification).
3. San Pablo, Brasil (1990) – Coeficiente Único y Captura de
Plusvalía Inmobiliaria
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87
El contexto local
San Pablo fue fundada en el siglo XVI, y a partir de 1870 sufrió un intenso
crecimiento, centralizando progresivamente funciones como centro comercial y
de servicios, aglomeración industrial y corazón financiero de Brasil. Un
creciente proceso de segregación social y espacial acompañan el rápido y
gigantesco crecimiento de la metrópoli. Hasta la década de 1930, la
segregación se manifestó principalmente por la separación de la ciudad en dos
grandes áreas: la rica –en el cuadrante centro-sudoeste, que corresponde a las
zonas de comercio más dinámico y a los barrios residenciales de las elites– y
la pobre, en las cuencas de los ríos, sobre tierras bajas insalubres, inundables,
ilegales y superpobladas.
A partir de entonces se origina un cambio en el patrón de crecimiento de la
ciudad, marcado por la diseminación de la autoconstrucción31 en lotes abiertos
de la periferia de la ciudad como forma predominante de vivienda de la clase
baja, lo que dará como resultado una expansión progresiva y de menor
densidad en la ciudad. Se suma a esto, principalmente a partir de los años ‘40,
la verticalización en las áreas centrales y la consolidación del Centro/Sudoeste
de la ciudad como polo privilegiado de centralidad, concentrando los barrios
residenciales de clase alta –algunas garden-cities o ciudades-jardín– y los
principales centros de comercio y servicios. Es aquí donde se ve consolidada la
dualidad de la estructura urbana, dualidad predominante aún hasta el día de la
fecha: una región calificada, reglamentada y objeto de nuevas inversiones
públicas, opuesta a una inmensa periferia ilegal, salvajemente urbanizada y
raramente alcanzada por la legislación urbanística.
Los puntos críticos de la urbanización
Las
inversiones
en
infraestructuras
se
concentraron
en
el
sector
Centro/Sudoeste de la ciudad, siempre anticipándose a la urbanización en ese
sector, mientras que en los ejes operarios-populares del Este/Sudeste las
inversiones se produjeron años o décadas después de habitadas las regiones. En
la mayoría de los casos sin embargo, fueron la autoconstrucción y
31
la
Construcción progresiva de viviendas por las propias familias, durante los fines de semana.
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88
autopromoción de los emprendimientos los principales delineadores de la
figura urbana, abriendo arterias en valles o espigones y ocupando las márgenes,
en un trabajo continuo de micro emprendimientos familiares.
La estrategia de regulación –el control del uso y la ocupación del suelo
urbano– se encargó de impedir que este espacio con inversiones desiguales
pudiese albergar usos y formas de ocupación de los más pobres. Así, desde la
prohibición de los conventillos en el llamado perímetro urbano de la ciudad a
comienzos del siglo, se transitó hacia una zonificación (división en zonas) que
dialoga exclusivamente con los mercados inmobiliarios de la elite, reservando
para ellos las mejores áreas de la ciudad. De esta forma se generó una
contradicción permanente entre el orden urbanístico –expresado en la
planificación urbana y la legislación– y la gestión del espacio urbano. La
planificación urbana y, en particular, su zonificación fue estableciendo una
ciudad virtual, donde los asentamientos precarios no existían como territorios
reconocidos ni figuraban en cartas geográficas, transfiriendo la responsabilidad
de su futuro a la política habitacional que se encargaría de promover la
construcción de viviendas para todos los excluídos del mercado formal. Al
mismo tiempo la administración se encargaba de incorporar esas áreas a la
ciudad, a cuentagotas, extendiendo servicios, urbanizando, estabilizando, pero
nunca llegando al punto de eliminar todo riesgo y hacer desaparecer totalmente
los indicadores de las diferencias. La lógica en sí de esta contradicción
reprodujo nuevas condiciones de precariedad con más velocidad que los lentos
e inciertos ritmos de la promoción habitacional y reglamentación urbanística.
De esta forma se perpetuó una dinámica altamente perversa desde el punto de
vista urbanístico y bastante rentable desde el punto de vista político, a medida
que la propia condición de inseguridad redunda en situaciones de
vulnerabilidad frente a permutas electorales. Desde los años 40 este ha sido, en
San Pablo, uno de los principales fundamentos de la política local.
Fue por lo tanto a través de la definición de inversiones, que se constituyó una
fuerte centralidad en el sector Centro/Sudoeste. Se construyó una inmensa
barrera entre la ciudad rica y la ciudad pobre a partir de una regulación que
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
89
impidió que la ciudad fuese compartida por amplios sectores y mediante un
pacto territorial paralelo a la legislación que garantizó una inserción precaria e
irregular de los sectores populares sujeta a contabilidades electorales para su
consolidación. A pesar de que la ciudad presenta un PIB bastante alto, U$39,9
billones y la región metropolitana
U$71,8 billones, el 50% más pobre
representa el 20% de la renta de la región, mientras el 10% más rico retiene el
30%.
La gran concentración de riqueza tiene una expresión espacial bastante clara:
en los barrios centrales aproximadamente 1,7 millones de habitantes disponen
de un patrón de vida semejante al de las ciudades del Primer Mundo, mientras
que gran parte de los 7,9 millones que residen en las periferias de la ciudad
viven en la precariedad con escaso acceso a la salud, educación, vivienda y
renta. Además de las inmensas áreas con urbanización inconclusa, este modelo
de expansión periférica generó intensas necesidades de desplazamiento, ya
que tanto la vivienda de las elites, como el 70% del empleo en comercios,
servicios e industrias (y casi toda la oferta cultural) se concentra en el
Centro/Sudoeste de la ciudad.
Nuevos instrumentos urbanísticos
En 1989, un equipo comprometido con las clases populares asume la
intendencia de San Pablo, formulando un Plan Director cuya propuesta
principal es intentar compensar la dualidad perversa que domina la ciudad.
Por un lado la precariedad e ilegalidad de las áreas de conventillos de las
periferias y villas de emergencias auto-construidas y por otro, un mercado
inmobiliario concentrado y supervalorizado en el cuadrante Sudoeste. Los
instrumentos diseñados para la intervención en esta realidad fueron:

Coeficiente único de aprovechamiento
La Zonificación define coeficientes de aprovechamiento específicos para cada
cuadra de la ciudad –llegando hasta 4 en el caso de San Pablo– y con esto se
regula gran parte de la valorización de la tierra urbana. Prácticamente todas las
áreas en que hay mayores
posibilidades de edificación se sitúan en el
cuadrante Sudoeste, reforzando la tendencia concentradora.
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90
La adopción de un coeficiente único de aprovechamiento –permitiendo edificar
en todo el territorio– representa el derecho igualitario de construcción para
todos, terminando con la inercia de la concentración histórica en el Sudoeste.

Captación de plusvalía Inmobiliaria
La adopción de un coeficiente único llevaba a cabo la implementación del
llamado “suelo creado”, o sea,
la captación de plusvalía de los
emprendimientos que utilizasen coeficiente de aprovechamiento superior al
básico permitido. La idea del “suelo-creado” es la devolución al poder público
de parte de los lucros inmobiliarios que los inversores obtienen de los
emprendimientos. Tratándose de un mercado en que existe una fuerte
competencia por las mejores ubicaciones, al revertirse la excesiva valorización
de algunas regiones se espera una gran demanda por edificaciones en esas
áreas. La captación de plusvalía se produciría en edificaciones cuya superficie
construida supere el coeficiente 1 o sea, el equivalente a la superficie del
terreno.

Cantidad de superficie edificable
El Plan eliminaba el coeficiente máximo de edificación en cada lote,
permitiendo en teoría la utilidad infinita de la superficie construida, siempre y
cuando se pagase la plusvalía. Ese límite era dado por otro dispositivo que
actuaba en conjunto con el código de edificación, que define la forma de la
ciudad -el stock de superficie edificable-, calculado para cada subregión de la
ciudad, para los diferentes usos. La superficie edificable todavía disponible en
el mercado, adquirible mediante pago de plusvalía, se calculaba a partir de una
evaluación de la infraestructura existente, que permitiría mayor o menor
incremento del patrimonio ya edificado. Se distinguió entre cantidad de
superficie edificable disponible para uso residencial y para uso comercial,
intentando encontrar un equilibrio entre las dos funciones en todo el territorio:
zonas predominantemente residenciales contaban con superficies edificables
comerciales en mayor cantidad, y zonas predominantemente comerciales
(como el Centro Histórico) poseían superficies residenciales mayores.
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91
Impactos
El Plan Director fue recibido con tensión en diversos ambientes –sectores
técnicos apegados al paradigma de la zonificación, prensa contraria a la
administración local, agentes del mercado inmobiliario temerosos por la
pérdida de derechos adquiridos-. Por otro lado, a pesar de un esfuerzo de la
administración local, no llegó a ser incorporado por sectores organizados de la
sociedad civil. El proyecto de ley que reglamentaba el Plan no llegó a ser
aprobado por la Cámara, permaneciendo la ciudad hasta hoy sin un Plan
Director.
Mientras tanto, el Plan Director de San Pablo fue un ejemplo fundamental del
enfrentamiento provocado por la desigual urbanización brasileña. Sucedió esto
a partir de nuevos paradigmas, que desenmascararon el contenido excluyente
de la regulación urbanística tradicional y propusieron nuevos parámetros de
intervención, que incorporaban las distorsiones producidas por el mercado y se
proponían compensarlas.
Así, aunque las propuestas fueron derrotadas en San Pablo, pudieron madurar y
proyectarse en medio de los debates técnicos y políticos, terminando por ser
incorporadas en innumerables experiencias de otros municipios donde la
configuración
política
y
el
ambiente
económico
permitieron
la
implementación.
4. Diadema, Brasil (1993) – Áreas Especiales de Interés Social
sobre Terrenos Vacíos
El contexto local
Diadema es un municipio de la periferia Sudeste en la Región Metropolitana de
San Pablo. Ganó autonomía administrativa en la década de 1960, cuando se
separó de otro municipio, São Bernardo do Campo. Dista cerca de 12
kilómetros en línea recta del centro de la Capital. Con una población de
314.742 habitantes alojados en un área de 30,7km2, está segundo por densidad
demográfica en el Estado de São Paulo y tercero en el país: 10.544 habitantes
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92
por km2.
Ocupado en la década de 1950 principalmente por chacras,
pasa por un
proceso de rápido crecimiento de la población en los años 70 y 80, período en
que la población llegó a crecer un 20% al año. Ese crecimiento explosivo se
debió a su localización, vecina a los municipios del ABC paulista, donde se
instaló la gran industria automovilística y petroquímica además de una gran
cantidad de industrias menores en general conectadas a las grandes cadenas
productivas.
En el territorio de Diadema se instalaron también muchas industrias, en menor
cantidad y de menor escala que aquellas que se dirigieron a los otros
municipios de la región. El perfil de la ocupación, entre tanto, siempre fue
predominantemente residencial, con gran parte de la población trabajando en
las fábricas de la región.
La ocupación de la región fue principalmente con personas de ingresos bajos o
medios bajos y la proximidad a los centros más antiguos y estructurados de
Santo André y São Bernardo do Campo impidió que se constituyera una
centralidad comercial y de servicios significativa.
La proximidad con zonas obreras,
produjo en Diadema una comunidad
bastante politizada y ligada a los liderazgos sindicales que surgen a partir de
finales de los 70 en la región. En 1982 es electo el primer intendente del
Partido de los Trabajadores del Estado de São Paulo, permaneciendo el mismo
partido en el poder hasta 1996.
Aspectos críticos de la urbanización
Como reflejo del rápido crecimiento de la población y del proceso de
ocupación, Diadema presentaba en el inicio de la década de 1980 una
urbanización muy precaria. El agua llegaba al 50% de los domicilios, la red de
desagüe al 14%, apenas 20% de las calles estaban pavimentadas: la ilegalidad
urbanística era la regla.
La situación era especialmente crítica entre la población más pobre: 80 mil
personas, o un tercio de la población, vivían en 192 villas que ocupaban el
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93
3,5% de la superficie del municipio. La densidad de población en las villas era
de 758 habitantes por hectárea.
Por otro lado, la propiedad de la tierra estaba bastante concentrada y era
problemática. Gran parte del stock de tierras libres fue definido por la
zonificación
como de uso industrial, incompatible con
el asentamiento
residencial. En los puntos en que la ocupación residencial estaba permitida, la
ley exigía estándares mínimos muy altos, esto terminó estimulando la
ocupación irregular.
En un municipio con altas densidades y escasez de tierras para habitar, la
reserva de tierras que la zonificación creaba para el sector industrial provocaba
una inmensa disfunción en el mercado inmobiliario: a pesar de su baja calidad
ambiental, la tierra urbana era bastante cara en Diadema. Por otro lado, los
lotes mejor servidos desde el punto de vista de la infraestructura, eran
destinados al uso industrial,
encontrándose en los años 80 en gran parte
ociosos o subutilizados.
Instrumentos urbanísticos

Áreas de Especial Interés Social ( AEIS)
Después de un proceso de negociación entre técnicos, ediles y movimientos
populares, la administración municipal estableció dos tipos de AEIS: las AEIS
1: áreas vacías destinadas a nuevos núcleos habitacionales populares, y las
AEIS 2: áreas ocupadas por villas miserias a ser reorganizadas. En las AEIS,
solo podrían ser implantadas viviendas para la población de menores ingresos
(familias con ingresos de hasta 10 salarios mínimos), ampliando así la oferta de
tierras para esa franja. 36 áreas privadas fueron declaradas AEIS 1, alcanzando
un total de 745.502 m2.
La Municipalidad definió, juntamente con los movimientos populares,
criterios para el acceso a las AEIS. Las familias deberían tener ingresos de
hasta 10 salarios mínimos, no poseer ningún inmueble y residir en el
municipio. Además de eso, debían estar organizadas en asociaciones
legalmente constituidas, que se responsabilizarían por el contrato de
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
94
adquisición de las tierras a ser ocupadas.
La implementación no fue pacífica porque los propietarios de las tierras
resistieron de todas formas que su propiedad fuera declarada de uso limitado a
viviendas de interés social. Entendían que esto desvalorizaba su propiedad, y
argumentaban que el municipio perdía posibilidades de generación de empleo a
medida que reducía las posibilidades de instalación de la industria.
A pesar de la resistencia de los propietarios, inclusive en la Cámara Municipal
donde algunos ediles los apoyaban, el instrumento fue aprobado en 1993. La
aprobación sólo fue posible porque hubo gran presión de los movimientos
populares sobre la Cámara. Es importante destacar que los movimientos
comprendieron el contenido del instrumento y lucharon por su reglamentación
-no simplemente por la obtención de la vivienda propia-. Se trata de un
increíble salto cualitativo que permitió beneficios a largo plazo para toda la
población de bajos ingresos escapando al tradicional clientelismo que atiende
las reivindicaciones específicas mediante apoyo político a este o aquel edil.

Consejo de la Vivienda
Uno de los más importantes instrumentos de gestión urbana implementados en
Diadema fue el Consejo de la Vivienda surgido en 1993. Era el órgano más
importante para definir dónde asignar los recursos para viviendas de interés
social.
En 1993 se llevó a cabo un encuentro centrado en el tema de la vivienda para
definir la política a implementar en los cuatro años siguientes. El Consejo nace
bajo el compromiso de implementar las decisiones tomadas durante este
encuentro.
El Consejo tenía funciones deliberativas, estaba presidido por el Secretario
Municipal de la Vivienda y su Secretario Ejecutivo era el Director Municipal
de la Vivienda. Además contaba con un representante del área de vivienda de
la Municipalidad, un representante de la Cámara de los ediles, uno de la
Secretaria de Finanzas y 5 de las organizaciones populares elegidos en forma
directa. Cada representante tenía un mandato de 2 años. Se discutía la política
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
95
municipal de vivienda: cómo acompañar la aplicación efectiva del presupuesto
para vivienda, la firma de convenios, la implementación de los programas, la
articulación con el presupuesto participativo.
Uno de los mayores desafíos fue la capacitación de los propios consejeros, la
sociedad civil estaba representada por líderes populares que no necesariamente
comprendían los procesos en su totalidad. Partiendo de una situación de
desventaja, los consejeros fueron capacitándose progresivamente para actuar
como interlocutores de la política.
Hubo una progresiva legitimación del Consejo por parte de los movimientos
populares. En el primer mandato de los consejeros (1993-94), los principales
líderes populares de la ciudad no presentaron sus candidaturas para ser
consejeros, probablemente porque confiaban en los canales privilegiados de
acceso a las decisiones del Ejecutivo que ya tenían. En los dos años siguientes
(1995-96), hubo un cambio de actitud: los principales líderes sí se
candidatearon al cargo de consejeros, revelando así la mayor credibilidad de la
que ahora gozaba este órgano. Esto se logró por la
legitimación que el
Ejecutivo hizo del Consejo; convirtiéndolo en la principal instancia decisoria
de la política habitacional. Los movimientos populares –que primeramente
creyeron poder prescindir del Consejo por tener canales de acceso directo al
ejecutivo– pasaron entonces a disputar espacios dentro del mismo, al percibir
que allí estaban las únicas oportunidades de acceso a los recursos para
Vivienda, y que los caminos informales y paralelos estaban obstruidos.
Impactos
Con la instrumentación de las AEIS se logró duplicar la cantidad de tierra
disponible para la franja de ingresos de hasta 10 salarios mínimos, entre 3,5% y
7% de la superficie del municipio. Como consecuencia, el precio de la tierra
disminuyó y mejoraron las posibilidades de compra.
La mayor disponibilidad de tierras y la baja de los precios permitió
el
asentamiento de grandes partes de la población de la ciudad; el establecimiento
de índices menos exigentes permitió la reurbanización de la mayoría de las
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
96
villas. Se creó así un nuevo mercado para vivienda, dentro de la legalidad, para
franjas de escaso poder adquisitivo que anteriormente solo tenían acceso al
mercado informal.
Al mismo tiempo, el Consejo transparentó los procesos haciendo menos
vulnerable a los poderes públicos frente a presiones provenientes de las
organizaciones populares (clientes dentro del esquema clientelista previo).
Las mejoras urbanas permitieron un rápido incremento en los niveles de
calidad de vida de la población. La mortalidad infantil, el 82,9 /oo de niños
nacidos vivos en 1980 –la mas alta de la región– bajó al 20,6 /oo en 1994, por
debajo de la media en el Estado de Sao Paulo. Esto fue factible gracias a la
organización popular de los sectores de menores ingresos. Se adueñaron del
instrumento creado por el poder público y se convirtieron en interlocutores
permanentes de la política municipal, participando activamente en las
negociaciones relativas a la estrategia de regulación y a las decisiones sobre
inversiones. Además de brindar acceso a la vivienda a las comunidades
involucradas, la administración municipal ganó en calidad, se acercó a los
ciudadanos y cumplió con su rol de mediador en las disputas por la tierra.
Es necesario, sin embargo, destacar las limitaciones de este instrumento.
A medida que se negociaron las áreas demarcadas como AEIS 1, se redujo el
stock disponible y aumentó la demanda –entre las propias organizaciones
populares– por las zonas todavía disponibles. En un principio, las
organizaciones se vieron obligadas a luchar hasta convencer a los propietarios
de vender sus tierras, en tensos y complejos procesos de negociación. Con el
tiempo, los propietarios y también las
inmobiliarias se adueñaron del
instrumento y salieron en búsqueda de las organizaciones, señal de maduración
del mercado. Ese proceso que llevó al reconocimiento de la legitimidad del
instrumento y de las organizaciones en su carácter de agentes del mercado tuvo
también consecuencias negativas: los propietarios pasaron a negociar con los
diferentes movimientos, rematando los terrenos y obteniendo así una
valorización.
Alrededor de 1997 ya se verificaba una revalorización de los terrenos AEIS 1,
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
97
indicio de un agotamiento del instrumento. Sin embargo, este mismo
instrumento permitió que millares de personas que vivían una situación de
extrema precariedad se realojasen.
5. Colombia (1995) – Captura de Plusvalías Inmobiliarias
El contexto local
La historia de Colombia es coherente con el resto de América Latina: un
pasado colonial donde la estructura estatal se montó históricamente para
garantizar el control sobre el territorio, sin vincularla a propuestas de desarrollo
social o promoción del crecimiento de la identidad comunitaria.
La descolonización poco contribuyó a la transformación del modelo, sino que
fue representante de la continuidad de un modelo donde las elites locales se
identifican con los intereses de los países ricos, al mismo tiempo que
establecen una relación de explotación de los recursos locales. La tierra urbana
representa otra posible explotación, al igual que todos los demás recursos del
país.
Durante las últimas décadas se agravaron las tensiones sociales por el rápido
éxodo rural, llevando a una explosión demográfica de las grandes ciudades en
los años 60: Bogotá, Medellín y Cali. El crecimiento de las grandes ciudades,
no acompañado por oportunidades económicas formales, generó un modelo
urbano donde la precariedad refuerza la pobreza y la violencia.
Aspectos críticos de la urbanización
El modelo de desarrollo urbano en Colombia es muy injusto y difícilmente
sustentable desde el punto de vista financiero en el futuro: implica costos cada
vez mayores para la administración destinados a la gestión urbana porque
transfiere permanentemente riqueza a los propietarios de las tierras, que se
valorizan junto con las inversiones en el territorio.
La relación entre el Estado y los diferentes actores de las ciudades, en relación
a los tres temas clave: la orientación del desarrollo urbano, la ocupación del
territorio y el uso del suelo; se caracterizó por una muy escasa intervención
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
98
pública e intervenciones privadas absolutamente libres de controles.
Esto
consolidó un modelo de urbanización que no refleja un proyecto explícito del
Estado ni un pacto social que lo sustente. Desde el Estado, la urbanización fue
vista apenas como atención a la demanda de vivienda y servicios públicos,
generando únicamente una política urbana que se reduce a un conjunto de
programas sectoriales y a sus modalidades de financiamiento. Esa concepción
produjo también un estado organizado sobre instituciones destinadas a atender
esa demanda de vivienda, agua y energía. Es decir, la idea de la gestión urbana
fue sustituida por la dimensión tecnócrata de la gestión de los servicios
urbanos.
Los demás aspectos de la problemática urbana –el ordenamiento urbano, el
medio ambiente, la gestión del suelo, el transporte, los equipamientos
colectivos, los espacios para las actividades económicas y los espacios
abiertos- fueron confiados al mercado o a entidades públicas no coordinadas
por ninguna política urbana. De esa forma, sólo aquellos con capacidad para
pagar los servicios pudieron tener acceso a ellos con un mínimo de calidad.
Por otro lado, no atribuir derechos ni obligaciones urbanas al uso del suelo,
provocó una enorme especulación: en ese modelo la propiedad inmobiliaria no
presupone obligaciones hacia la ciudad. Para quienes pueden comprarla, la
propiedad implica una inversión de bajo riesgo y con alto retorno en el
mediano plazo. Esto generó desigualdades y contradicciones entre la idea de
ciudad y la de propiedad no enfrentados por el planeamiento o por la gestión
urbana. Es un modelo que limitó mucho la intervención pública, convirtiéndola
en actuaciones sectoriales porque liberó formas de intervención privada a los
impulsos del mercado formal e informal.
En ese modelo de desarrollo, el planeamiento urbano fue una herramienta de
poca utilidad. La causa fundamental de la crisis no son los instrumentos
urbanísticos sino los principios que sustentaron las formas de actuación y la
relación de los agentes frente a los desafíos planteados por las ciudades. Esas
formas de actuación respondieron predominantemente a las lógicas particulares
de cada agente sin estar sujetas a un marco común, ni formuladas para lograr
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
99
un acuerdo estratégico o un pacto.
Nuevos instrumentos urbanísticos
El marco de la política urbana propuesta en 1995 asume integralmente la
dimensión de la ciudad como escenario de disputas, de lucros y de
negociaciones en torno de la tierra, superando el paradigma anterior que se
limitaba a colocar parámetros técnicos para la realización de edificaciones. El
nuevo sistema de ordenamiento urbano se basa sobre algunas premisas:
a. fortalecer la intervención urbana pública como fundamento de la
construcción de la ciudad, no restringiéndose a la autorización o
impedimento en el uso del terreno;
b. regular las intervenciones urbanas de los agentes que inciden en los
procesos de urbanización a través de un Plan de Ordenamiento, resultado
de un pacto a largo plazo que define los derechos y los deberes
urbanísticos, planificando el uso y el aprovechamiento del terreno;
c. asegurar la división de obligaciones y beneficios entre los propietarios de la
tierra, los inversores inmobiliarios y los municipios, así como la
participación del poder público en las plusvalías como forma concreta de
financiar el desarrollo urbano;
d. asegurar la legitimidad de las decisiones del planeamiento a través de su
difusión pública y de la participación de los ciudadanos en la toma de
decisiones;
e. definir una estrategia territorial que permita articular los programas
sectoriales y los objetivos de construcción de las bases para un gran
acuerdo de las relaciones entre los diferentes actores privados, entre los
actores privados y el poder público alrededor de la necesidad de proyectos
de ciudad, frutos de la discusión y el consenso entre las partes.

Plan de Ordenamiento Urbano
El Plan de Ordenamiento urbano es el instrumento principal para organizar el
terreno, orientar las inversiones públicas y regular las inversiones privadas.
Tiene como objetivo:
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
100
a. Implementar la política municipal sobre uso del territorio en un plazo
determinado, es decir, definir el desarrollo de la ciudad (crecimiento,
transformación, renovación, conservación, etc.) y los medios para obtener
los suelos necesarios para la infraestructura, las áreas libres, los
equipamientos, los programas de vivienda de interés social y el manejo
ambiental del territorio.
b. Identificar y programar las acciones municipales que tienen efecto sobre la
estructura urbana y el territorio (infraestructura, equipamientos, áreas
libres, vivienda de interés social, manejo ambiental, etc.), y articularlas en
acciones urbanas integradas coherentes con una estrategia territorial para la
ciudad.
c. Establecer el marco regulatorio y de gestión para las acciones privadas
relacionadas con la gestión urbana que deben ajustarse a las políticas de
desarrollo urbano (especialmente urbanización y edificación).
d. El Plan deberá definir aquellas áreas donde, previo a cualquier tipo de
intervención, se debe formular y aprobar un plan complementario, al igual
que los criterios generales de desarrollo que deben seguir dichos planes.
El Plan de Ordenamiento, así concebido, debe ser sustentado por un pacto
social producto de la participación ciudadana tanto en su concepción como en
su formulación. Debe definir una estrategia de actuación territorial que permita
articular programas sectoriales y objetivos de la urbanización en acciones
urbanas integradas, y ser concebido como un conjunto de programas y
proyectos concretos, con cronograma y recursos definidos, es decir: que
consista en un instrumento auto aplicable.
El Plan define también las áreas y los criterios para la formulación de Planes
Complementarios y de las llamadas Unidades Mínimas de Actuación,
perímetros en que se esperan transformaciones específicas, presuponiendo
proyectos específicos y una reorganización de los actores involucrados en la
participación de las transformaciones urbanísticas.
El Plan de Ordenamiento define también criterios concretos para la división de
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
101
obligaciones y beneficios, como la clasificación del suelo, su declaración de
uso público, el aprovechamiento permitido, las contrapartidas eventualmente
exigidas a cambio de los permisos de edificación, entre otros.

Planes Complementarios
Los Planes Complementarios son instrumentos de planeamiento que
desarrollan y complementan las definiciones del Plan de Ordenamiento en
unidades de actuación delimitadas. De esta manera cada una de las áreas podrá
contar con las definiciones necesarias para llegar a un desarrollo adecuado. En
los Planes Parciales se definirá la infraestructura, equipamientos, usos,
aprovechamiento, sistemas de gestión, criterios para la repartición de los
encargos y beneficios y la participación en las plusvalías generadas por la
inversión pública y privada.
Los Planes Complementarios tienen también la función de adecuar los
instrumentos de gestión del suelo existentes y articularlos directamente al Plan
de Ordenamiento, siendo necesario definir los derechos, deberes, leyes y
formas de actuación pública y privada sobre el suelo. Se prevén instrumentos
de captación de plusvalía, mecanismos para priorizar la
edificación de
determinadas áreas, banco de tierras. Los mecanismos y formas de
participación popular deben también ser tenidos en cuenta.
6. Ribeirão Pires, Brasil (1999)
El contexto local
Ribeirão Pires se sitúa en el extremo Sudeste de la Região Metropolitana de
São Paulo, en la región del Gran ABC. El problema más importante en relación
al uso y ocupación del suelo de Ribeirão Pires es que el municipio se encuentra
integralmente dentro del área de preservación ambiental –la Zona de
Protección a los Manantiales-, creada en 1976. Ribeirão Pires está dividido
entre las cuencas hidrográficas del Reservorio Billings (50% del territorio del
municipio) y Taiaçupeba (23,5% del territorio) y del Río Guaió (26,55% del
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
102
territorio).
La Ley de Preservación de los Manantiales establece parámetros técnicamente
deseables para que la ocupación humana no perjudique la calidad y la cantidad
de agua que se consumirá en áreas urbanas: lotes mínimos, índices de
aprovechamiento muy bajos y severa restricción de aquellos usos considerados
indeseables. Sin embargo, no incluye ningún mecanismo de gestión para las
directivas propuestas,
limitándose a la restricción pura y simple de la
ocupación.
Esta Ley se reveló doblemente perversa para Ribeirão Pires: al restringir casi a
cero la posibilidad de ocupación legal del suelo, condenó prácticamente toda la
ocupación urbana a una situación de permanente ilegalidad. Por otro lado, al no
establecer una base de distribución de compensaciones a los municipios donde
los usos y la ocupación están restringidos, la Ley no da ninguna alternativa
económica al propietario de las tierras, al mismo tiempo que le transfiere todas
las responsabilidades por su preservación. El propietario pierde por lo tanto,
todo estímulo, abandona las tierras o las lotea ilegalmente.
Pocos años después de aprobada la Ley de Protección a los Manantiales, se
percibió como de cumplimiento imposible en gran parte del territorio. El valor
inmobiliario de las tierras cayó de forma proporcional a las dificultades de su
utilización, convirtiendo a las zonas sur y sudeste de São Paulo en la principal
reserva de tierras para uso ilegal y precario de aquellos que no poseían medios
para establecerse en las áreas centrales, más valorizadas.
Gran parte de la población (cerca de un millón de personas) que vive
actualmente dentro del territorio de protección a los Manantiales está en
situación irregular, incluyendo prácticamente toda la población de Ribeirão
Pires, cerca de 105 mil habitantes. Por su ubicación en la periferia
metropolitana, la población de Ribeirão Pires está experimentando un
crecimiento bastante superior al de las áreas más consolidadas: cerca de 3,78%
al año entre 1980 y 1991.
Nuevos instrumentos urbanísticos
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
103
En la segunda mitad de la década de 1990, se inicia en el Estado de São Paulo
un movimiento de revisión de la Ley de Protección a los Manantiales. La idea
de la nueva ley es flexibilizar los usos e instituir organismos encargados de la
gestión de cada cuenca hidrográfica.
En 1996, se instituyó el Subcomité Billings-Tamanduateí, órgano colegiado de
gestión ambiental del área Sudeste de la Región Metropolitana. De esa forma,
se avanza en la idea de garantizar la gestión de los recursos hídricos en una
esfera supra-municipal. La plenaria del subcomité tiene composición tripartita:
representantes de los municipios de la subregión (los siete del gran ABC y la
Capital); del Estado y de la sociedad civil. El Subcomité tiene como
atribuciones el gerenciamiento de los recursos hídricos de la subregión
Billings-Tamanduateí, donde se encuentra Ribeirão Pires y el ABC paulista; la
elaboración de propuestas de utilización, protección y recuperación de las áreas
de Manantiales; la promoción y apoyo a la constitución de asociaciones de
usuarios de agua, la asociación con ONGs; la realización de acciones que
busquen compatibilizar las legislaciones municipales y estatales relacionadas a
la preservación de los manantiales y al desarrollo sustentable de los
municipios. Dentro del comité se negocia un nuevo modelo de planeamiento y
gestión de las subcuencas.
El proceso de revisión de la Ley de Protección a los Manantiales avanzó,
votándose un nuevo marco legal para el Estado en 1998. Sin embargo, la
revisión de los criterios de uso y ocupación del suelo de la nueva ley no están
aún definidos por falta de consenso técnico y político.
Para Ribeirão Pires la situación de transición es especialmente nefasta, pues
está en juego todo el uso y ocupación del suelo local. El gobierno local decide
intervenir en el proceso “de abajo para arriba”, es decir, a partir de la
experiencia de la ocupación en áreas de preservación, construir una propuesta
que una la preservación a la posibilidad de ocupación y desarrollo económico.
La propuesta serviría como parámetro para madurar una legislación estatal.
En 1999, la Municipalidad de Ribeirão Pires elabora la nueva propuesta de Ley
de Preservación Ambiental para el municipio. Los presupuestos del nuevo
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
104
marco urbanístico son la búsqueda de un escenario de desarrollo sustentable en
el municipio, compatible con sus tendencias de crecimiento demográfico; su
articulación con inversiones destinadas a la ampliación de la capacidad de
tratamiento y alejamiento de desagües; la adopción de la cuenca hidrográfica
como unidad de gestión ambiental; la preservación de amplias áreas con
cobertura vegetal que propicien actividades de turismo y recreación.
Para el cálculo de la necesidad de infraestructura y de la capacidad de la región
para absorber población, se tuvo en cuenta la polución generada,
principalmente por fósforo, ya en niveles superiores a los tolerables. Las
inversiones en infraestructura sanitaria deberán ser articuladas con medidas de
gestión ambiental y con el control del uso y ocupación del suelo.
La revisión del marco anterior, tecnócrata y perverso desde el punto de vista de
sus efectos reales, se basa en los procesos reales de poblamiento: la capacidad
ambiental para absorción de
contaminantes, comparada con el potencial
perjudicial a la población –instalada y esperada–, da la densidad máxima
posible en cada subcuenca, que a su vez indica las inversiones improrrogables
(aquellas destinadas a atenuar la carga perjudicial para la población instalada) y
las previstas (a partir de las expectativas de expansión de la población).
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
105
CAPÍTULO III
CIUDADES EUROPEAS
El siguiente texto es la parte “europea” del Documento de Base que será
presentado y debatido durante el Seminario de Lanzamiento de la Red Nro. 7
del ProgramaURB-AL, a realizarse en Rosario (Argentina) en el mes de
noviembre.
En esta etapa preliminar, es conveniente responder dos preguntas:
Europa y ciudades: ¿de qué se trata ?
¿Qué objetivos se plantea esta contribución ?
A- Europa y ciudades: algunos puntos básicos
Europa será la Europa de los 15 países integrantes de la Unión Europea, aún
cuando se haga referencia a otros países / ciudades.
Respecto al tema de este Documento de Base, podemos subrayar tres hechos
importantes que, si bien con diferente intensidad, contrastan ante la situación
predominante en América Latina:
 Europa es rica
En 1997, el PBI europeo fue de aproximadamente 7.000 millones de Euros, es
decir 66% más que Japón y 25% menos que Estados Unidos.
Tomando como base el valor del Producto Bruto Interno de Europa y
relacionándolo con la cantidad de habitantes, podemos establecer la siguiente
comparación:
PBI / HABITANTE
EUROPA
USA
JAPON
MERCOSUR
1
1,4
1,1
0,35
Fuentes :


Esquema de desarrollo del espacio comunitario publicado por la Comisión Europea, mayo de 1999.
Cálculos del autor.
 La riqueza de las zonas urbanas es superior a la media
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
106
Esta parte de Europa incluye las ciudades capitales (Londres, París, Madrid,
Bruselas, Estocolmo,…) y las grandes regiones urbanas policéntricas (el
Randstad holandés, la Lombardía italiana, el Ruhr-Maine alemán, Flandes
belgas, etc) y genera una sobre productividad (medida a partir del
PBI/habitante) que, comparada con la media, puede alcanzar entre el 30% y el
60%32.
Sin embargo, no se podría deducir directamente que todo el mundo es “rico”
dentro de las ciudades europeas ni tampoco que los gobiernos municipales de
estas zonas urbanas disponen de medios financieros sin límites para
implementar sus políticas.
 Una estructura urbana muy dispar.
La historia de la conformación de los estados nacionales en Europa, muchos
relativamente recientes y originados en estados regionales pequeños, explica la
existencia de un sistema urbano policéntrico muy dispar y ramificado.
Se puede decir33 que la población europea se distribuye:

un 30% o más, en las grandes áreas metropolitanas,

otro 30%, en numerosos pueblos pequeños o intermedios,

menos de un 30%, en áreas rurales estructuradas en pueblos y centros de
servicios.
Desde luego, muchas veces se ha afirmado que la gran mayoría de la población
europea es urbana. Afirmación correcta si recordamos que la estructura urbana
europea es muy dispar: a menudo resulta excesivo generalizar cuando se habla
de ciudades europeas como si habláramos de una sola forma de organización
del espacio.
B– Objetivos de esta contribución
Responden al contenido de los textos producidos por el responsable de la red:
32
33

Términos de referencia para los consultores.

URB-AL Nº 7: organización y métodos propuestos.
Cf. Las regiones francesas dentro de la Unión Europea. INSEE Première. Agosto de 1998.
Unión Europea / Comisión Europea. Esquema de desarrollo del espacio comunitario (S.D.E.C.); 1999.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
107
Dentro de la línea de pensamiento de dichos textos, podemos destacar tres
características que definen el espíritu de esta contribución:

Dar cuenta de las tendencias relativas al desarrollo urbano, de sus impactos
medio ambientales, sociales, urbanísticos y económicos, así como de los
desafíos que su gestión y regulación representan para los poderes públicos.
Permitir entonces una comparación Europa/América Latina enmarcada
dentro de estas tendencias – impacto - desafíos.

Identificar los métodos, herramientas, políticas y programas implementados
que sean innovadores –al menos a priori– en tanto busquen dar respuesta a
los desafíos de hoy en día. Dentro de este marco, alimentar el debate sobre
la utilidad y la transferencia de estas herramientas para las ciudades de
América Latina.

Contribuir a identificar las ciudades/regiones urbanas que pudieran ser
particularmente
representativas
de
estas
herramientas
y
métodos
innovadores. Las referencias europeas en este aspecto son numerosas34. No
es posible incorporar referencias explícitas en este trabajo pero todas
estarán implícitamente muy presentes. Al respecto, los consultores están
dispuestos y preparados para proponer a los responsables de la Red Nro.7
del Programa URB-AL las referencias de aquellas ciudades que pudieran
parecerles más pertinentes.
Finalmente, el espíritu que anima este documento es el de colaboración, la
voluntad de aportar materiales. Europa y las ciudades europeas constituyen un
terreno de inspiración; esto nos parece poco discutible. ¿En qué medida la
experiencia puede ser útil y transferible a casos específicos y enmarcados en el
contexto de las ciudades de América Latina?. La respuesta a esta pregunta es
una de las tareas asignadas a la Red Nro.7 del Programa URB-AL y un punto a
discutir durante el Seminario de Lanzamiento.
34
Particularmente, a través de la Iniciativa en favor de los intercambios urbanos realizados desde 1997 y a partir de
la iniciativa de los Ministros de los países integrantes de la Unión Europea responsables de la rehabilitación del
territorio (cf. [Réf 1]).
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
108
TENDENCIAS, DESAFÍOS Y CUESTIONES POLÍTICAS PARA
LAS CIUDADES EUROPEAS
En una primera instancia, proponemos un diagnóstico sintético de las ciudades
europeas; en una segunda instancia, identificamos las categorías de espacios
urbanos y los temas prioritarios para las políticas públicas.
1. Las tendencias y los desafíos
En la introducción dijimos que las ciudades europeas, en su conjunto, están
bien. La transformación progresiva de nuestras sociedades en economías del
saber, de la información y de los servicios –las empresas y las personas–
favorece globalmente a los modos urbanos de organización del espacio,
caracterizados por los fenómenos de masa y densidad y, de hecho, propicios
para el fortalecimiento de los puntos nodales de redes de cualquier tipo, es
decir, las ciudades.
Pero, dentro de este cuadro color de rosa, se manifiestan tres paradojas que son
al mismo tiempo síntomas de desafíos tal vez no muy novedosos pero sí aún,
sin resolver.
Paradoja 1
Fuerte extensión espacial de las ciudades dentro de un contexto de casi
estancamiento de la población total y urbana. Es evidentemente el DESAFÍO
DEL CRECIMIENTO URBANO FRAGMENTADO, DISPERSO (urban
sprawl): desafío urbanístico y también fuerte desafío en cuanto a la gran
utilización de recursos escasos35 y a la generación de movimientos
mecanizados, a los impactos ambientales negativos tanto locales (ruido, humo,
apagones…) como globales (emanaciones de gas).
Paradoja 2
35
Una buena parte de los países urbanos tienen gran densidad poblacional : Países Bajos (15 millones de habitantes ;
d = 375), Bélgica (11 millones de habitantes ; d = 330), Gran Bretaña (59 millones de habitantes ; d = 242), Italia
(58 millones de habitantes ; d = 190), Alemania (81 millones de habitantes ; d = 170), Densidad promedio Europa de
los 15 : d = 116 habitantes/km2.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
109
Dentro de las sociedades y de las ciudades más ricas, la pobreza de algunos se
acrecienta y se concentra. Es el denominado DESAFÍO de la CIUDAD EN
DOS VELOCIDADES. No se trata tanto de la falta de igualdad entre las
personas y/o entre los espacios de una misma ciudad, sino más bien de la
tendencia a la concentración espacial y al fortalecimiento de las diferencias en
el modo de vida, frente a las oportunidades de empleo, la calidad de la
vivienda, el nivel de los servicios públicos urbanos, de allí que se produzca una
concentración espacial de la pobreza a poquísima distancia de la concentración
espacial de la riqueza. Existe un viejo dicho alemán que recuerda a la “ciudad
que libera e integra”. En la actualidad, la segunda parte del dicho alemán
pareciera ser menos cierta en numerosas ciudades europeas.
Paradoja 3
En sociedades y economías que desde hace décadas son testigo de un
enriquecimiento constante, salvo algunos períodos de marcada lentitud, para
algunas ciudades y regiones urbanas es difícil salir de situaciones de
reconversión económica. Antes, todas las ciudades de la estructura urbana
europea –grandes, intermedias y pequeñas– se desarrollaban a un ritmo más o
menos comparable. Hoy en día existen importantes diferencias, sobre todo para
ciertas ciudades intermedias y para las antiguas zonas urbanas donde se
asentaba
una
economía
manufacturera.
Es
el
DESAFÍO
de
la
METROPOLIZACIÓN es decir, de la creciente concentración, de las escalas
regionales y/o nacionales, de los hombres y de la riqueza y por tanto de una
fragilidad de la cohesión territorial.
Estas tres paradojas y sus desafíos correspondientes, son mucho más difíciles
de resolver a partir del profundo cambio sufrido por el contexto donde debe
desarrollarse la acción pública en las ciudades.
2. El nuevo contexto de las políticas públicas en las ciudades
La modificación del contexto
La modificación del contexto queda resumida en seis pares de palabras que son
testigo del paso de nuestras sociedades del estado de modernidad industrial al
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
110
de la modernidad post industrial.
MODERNIDAD INDUSTRIAL
(décadas del 50, 60 y 70)
EL TRABAJO
SISTEMA ECONÓMICO
Pleno empleo garantizado
Nacionalismo / proteccionismo y
Estado Benefactor
MODERNIDAD POST
INDUSTRIAL (después de la
década del 90)
Flexibilización y situaciones de
desempleo
Globalización / apertura y
nuevo perfil del Estado
Benefactor
RECURSOS ESCASOS Y NO
Consumo sin freno y poca
Conciencia de limitación
RENOVABLES
conciencia
necesaria
ACTITUD FRENTE AL
Fuerte creencia en la fecundidad
PROGRESO
de los progresos técnicos
ACTITUD DE LAS
PERSONAS
CIUDADES
Importante sentido de los valores
colectivos (eventualmente
contradictorios)
Ciudades europeas con tradición e
historia : «cerradas» y mixtas.
Actitud crítica o precavida ;
fuerza del principio de
precaución
Individualización de los
comportamientos
Archipiélagos urbanos , «urban
sprawl»; separación espacial de
las funciones; regiones urbanas.
Fuente: adaptación de un artículo del Dr. C. Wiegandt —del B.B.R. alemán– que se publicará en Geographical Journal
Dentro de este marco de transición hacia un nuevo estado de las sociedades
responder a la pregunta ¿quién ejerce influencia sobre las ciudades, quién hace
las ciudades? es menos sencillo que antes. Antes, los poderes públicos, los
“planificadores”36 y las herramientas que usaron durante los llamados “30
gloriosos años” 37 poseían una gran influencia sobre la evolución urbana. El
interés colectivo prevalecía expresado en Planes de urbanismo y rehabilitación;
36
Urbanistas.
Referido a los 30 años transcurridos de 1950 a 1980, durante los cuales el crecimiento económico de los países
europeos fue importante y continuado.
37
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
111
las formas urbanas se desprendían de la planificación urbana y nadie podía
urbanizar donde el interés colectivo no lo consideraba deseable.38
Se podría resumir la diferencia entre el período anterior y el presente con la
siguiente fórmula: antes, el desarrollo económico y la cohesión social estaban
garantizadas y los “planificadores” podían planificar «serenamente»; hoy, el
crecimiento económico y la cohesión social están menos garantizados y las
ciudades se preocupan más por el desarrollo económico y la cohesión social,
que por la planificación del espacio. El urbanismo se ha convertido en una
ciencia dependiente o contingente de las preocupaciones y estrategias
económicas y sociales.
De allí que los “planificadores” de hoy en día comprueben que gestionan
menos que antes la evolución de las formas urbanas. Deben tener en cuenta la
lógica del mercado y los comportamientos económicos que influyen sobre la
producción de la ciudad.
Diferencia entre lo deseable y lo comprobado
En Europa, tanto a nivel de la Unión Europea como de los estados miembro,
existe consenso: las políticas públicas territoriales –explícitas o a través del
impacto que producen– deben enmarcarse en la temática del desarrollo
sustentable. La expresión más habitual es la necesidad de conciliar a largo
plazo el llamado triángulo de objetivos, definido a partir de:

la cohesión económica y social entre los grupos humanos y los territorios;

la preservación a largo plazo de las bases naturales de la vida y de las
identidades culturales;

la competitividad económica de los territorios.
No es fácil satisfacer estos tres principios rectores. Bien lo demuestra la
existencia misma de los desafíos antes nombrados, el desarrollo urbano
fragmentado
y
desorganizado,
la
ciudad
en
dos
velocidades,
la
metropolización.
38 Aquí se hace referencia fundamentalmente a los países más desarrollados de la U.E. que en el período llamado “las tres décadas gloriosas” (1945-1975)
implementaron políticas urbanas de “Walfare State” en un marco democrático. No fue el caso de los países del sur con regímenes autoritarios (España, Portugal y
Grecia).
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
112
Esta separación entre lo deseado y lo comprobado, entre lo deseado y la
realidad, mide las necesidades que deben satisfacerse mediante políticas
adecuadas, es decir, adaptadas al nuevo contexto. Es en realidad la justificación
del nombre de la Red Nro. 7 del Programa URB-AL : “Gestión y Control de la
urbanización”. Título que expresa a la vez un objetivo que alcanzar y una
separación que reducir entre lo deseado y la realidad. Podría decirse que se
trata de un cuarto desafío, de la GESTION URBANA Y TERRITORIAL.
3. Las políticas y programas prioritarios
El encadenamiento entre los desafíos, las respuestas políticas pertinentes y los
espacios y temas prioritarios respectivos nos llevan al siguiente desarrollo.
En las dos primeras secciones, daremos cuenta de las políticas y de los
instrumentos a partir de la consideración de los espacios urbanos prioritarios.
La perspectiva resultará entonces más operativa, más instrumental. Al respecto,
consideraremos
sucesivamente
los
espacios
objeto
de
políticas
de
rehabilitación y recuperación urbana y los espacios objeto de políticas de
solidaridad urbana, social y económica.
En las dos secciones siguientes, daremos cuenta de las políticas y los
instrumentos que parten de la gouvernance (gestión urbana y territorial), del
rol de los diferentes niveles de poderes públicos. La perspectiva tendrá
entonces mayor escala, será más conceptual que operativa (incluyendo, sin
embargo, ejemplos de implementación), más institucional que instrumental. Al
respecto, analizamos sucesivamente la planificación estratégica o integrada y
las evoluciones de la gestión urbana y territorial.
LAS
POLÍTICAS
QUE
FAVORECEN
LA RENOVACIÓN
URBANA
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
113
1. La problemática de la renovación urbana
Los dos generadores de renovación urbana
El primero es tomar conciencia del deseo de frenar –no de parar en general– la
extensión de los tejidos urbanos. Este generador del deseo, se ve reforzado por
aquel que podemos calificar como generador de la oportunidad. Oportunidad
suministrada por los cientos/miles de hectáreas dentro de los límites actuales de
las ciudades que han perdido o pierden su valor de uso (urbanístico) y su valor
de cambio (económico) en esta época de transición hacia una sociedad de la
información y de los servicios: antiguas áreas industriales y barrios asociados,
espacios destinados a infraestructuras de transporte, sobre todo portuaria y
ferroviaria, ingresos a las ciudades, áreas centrales que remodelar.
Podríamos decir, entonces, que las políticas de renovación urbana contribuyen
tanto a regenerar urbanística y económicamente las ciudades como, también, a
limitar el crecimiento espacial de las mismas.
Un objetivo ampliamente compartido en Europa
En Europa se comparte ampliamente la voluntad de sustituir políticas de
rehabilitación urbana destinadas a espacios urbanos ya rehabilitados
(los
“brownfields”) por políticas y prácticas destinadas a zonas sin rehabilitar y
situadas fuera de los tejidos urbanos existentes (los “greenfields”).

La Unión Europea, en el informe que sirve de fundamento a las políticas de
desarrollo del espacio, reclama una mejor gestión de la expansión de las
ciudades 39.

En Gran Bretaña,
este tema es central en el informe “Hacia un
renacimiento urbano”40, a cargo de Lord Rogers y solicitado por el Primer
Ministro Adjunto, M. J. Prescott.

En Alemania, es el tema central de los programas experimentales “Las
ciudades del futuro” desarrollados por el organismo de investigaciones
urbanas -el B.B.R.- dependiente del Ministerio Federal de Urbanismo y de
la Construcción.
39
40
Unión Europea / Comisión Europea : Esquema de desarrollo del espacio comunitario (S.D.E.C.) ; 1999. Pag. 24.
Towards an Urban Renaissance. 1999. (Hacia un Renacimiento Urbano)
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
114

En Italia, es conveniente mencionar el programa P.R.U.S.S.T. (Programa
di requalificazione urbana e de sviluppo sostenible del territorio).

En Francia,
este tema es parte importante del proyecto de ley que
actualmente está siendo debatido en el Parlamento, sobre la solidaridad y la
renovación urbana 41.

Este tema fue también elegido como prioritario por el Comité de Desarrollo
del Espacio que existe entre los países miembro de la Unión Europea.
Una implementación muy dificultosa
La implementación de proyectos urbanos importantes que formen parte de una
política de renovación de la “ciudad sobre ella misma” no es fácil. Más allá de
las razones “culturales”42 que hacen al urbanismo extensivo de las décadas
anteriores más fácil de concebir y realizar, hay tres series de factores que
representan otros tantos obstáculos:

La complejidad territorial e inmobiliaria que enfrentan las intervenciones
en espacios con múltiples propietarios y que muchas veces son una mezcla
de terrenos baldíos y de espacios todavía ocupados.

Los mayores costos de la rehabilitación-desarrollo (debidos, entre otros
motivos, a la necesidad de descontaminar, demoler y transformar las
infraestructuras existentes=. Estos mayores costos frente a la simple
recalificación o preparación de los terrenos -para una reconversión
rehabilitación posterior— se valúan actualmente en 1,5 millones de euros
por hectárea (es decir, 150 euros/m2). Además, todavía faltan las
intervenciones futuras y la provisión de equipamiento urbano para
conferirle un nuevo valor de cambio.

Las normas de urbanismo (derecho del suelo, códigos o legislación) a
menudo no se adaptan porque fueron concebidas para regular
rehabilitaciones de zonas no urbanizadas.
41
Ley de Solidaridad y Renovación Urbana. Marzo de 2000.
Mencionado explícitamente por el gobierno italiano y también en el informe de Lord Rogers [Réf. 5] ; razones
valederas en cualquier sitio.
42
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
115
Dentro de este contexto de fuerte deseo, voluntad comprobada y también de
poderosos obstáculos, podemos identificar las realizaciones en marcha, los
instrumentos utilizados y los temas o preguntas todavía abiertas, sin respuesta.
2. Experiencias innovadoras, preguntas abiertas
Nada detiene la verdad. Por eso, presentamos aquí en forma simultánea tanto
las herramientas innovadoras como los temas abiertos, las preguntas sin
respuesta enfocadas a partir de cuatro temas. Los ejemplos mencionados43
tienen un valor general y se limitan siempre a un pequeño número de países
para no sobrecargar el informe.
Enfoque y herramienta urbanística para la formulación de proyectos de
renovación urbana
-
Francia. En este aspecto, se orienta más hacia el abandono de “planes generales”
con precisiones para los espacios involucrados en beneficio de esquemas
indicativos, con referencias focalizadas respecto a las grandes intenciones y a los
elementos invariables del proyecto.
-
Gran Bretaña. Por el contrario, el informe “Urban Renaissance” (Renacimiento
Urbano) propone que cualquier proyecto de renovación urbana dentro de las
“Urban Priority Areas” (Áreas urbanas prioritarias) sea precedido por un
“Spatial Master Plan” (Plan Marco para el Espacio) en 3D muy preciso en
cuanto a la composición urbana y oponible por los permisos de construcción.
La regulación del urbanismo
-
Francia. El proyecto de ley S.R.U. suprime reglamentaciones relativas a
desembolsos financieros44 que superen tanto el piso legal de densidad como el
C.O.S. (coeficiente de ocupación del suelo) y que conllevan la densificación de
barrios urbanos existentes, que en los años 70 y 80 se consideraba no deseable, a
diferencia de lo que sucede hoy en día.
43
44
Referencias de un tenor menor.
Por los constructores.
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116
-
Gran Bretaña. El mismo informe –Towards an Urban Renaissance (Hacia un
Renacimiento Urbano)– propone que las intervenciones que los constructores
negocien, proyecto por proyecto, con las comunidades locales en el momento de
concederse el
“planning permission” (permiso de planificación) puedan ser
utilizadas para distintas partidas de un presupuesto, pudiendo existir una
perecuación (distribución equitativa) -un “cross subsidising”- “subsidio cruzado
o compensatorio” entre intervenciones pertenecientes a proyectos diferentes. Las
operaciones muy “rentables” podrían entonces ayudar a financiar aquellas que no
lo sean tanto.
-
Italia. Dentro del marco del programa nacional “Programma di Riqualificazione
Urbana”, los proyectos de renovación urbana propuestos con Fondos Nacionales
pueden alejarse de las formalidades del “Piano Regolatore Generales” y regirse
por reglamentaciones específicas.
-
Países Bajos. Dentro del marco del programa “City and Environment” (Ciudad y
Medio Ambiente) las comunidades locales tienen la posibilidad de desarrollar
programas experimentales que se alejen de las reglamentaciones existentes si se
demuestra que así podrá implementarse un mejor proyecto.
La implicación de los propietarios
Un tema previo y esencial dentro de cualquier política de regeneración de los
espacios urbanos sub-utilizados y sub-valuados es la actitud de los poderes
públicos frente a los propietarios: ¿qué es mejor, incitar a los propietarios a
involucrarse en un proceso de reciclaje o, por el contrario, reemplazarlos
mediante procesos de compra pública?.
La respuesta a esta pregunta depende de las situaciones concretas que se
enfrentan en cada ciudad: para el poder público, es mucho más difícil
manejarse frente a una multitud de pequeños propietarios que tratar con pocos
propietarios, a menudo, empresas. Además, estas empresas industriales o de
infraestructura están ubicadas en la periferia o se encuentran bajo influencia
pública45.
45
A partir de las normas de los antiguos monopolios públicos de servicios industriales (ferrocarril, energía, puerto,
etc.).
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
117
Los países europeos plantean actitudes diferentes ante estas situaciones, según
su forma tradicional para la búsqueda del equilibrio entre el derecho a la
propiedad y la gestión de los intereses públicos. Podemos considerar tres
grandes respuestas:

La mayoría de las veces, en Alemania y en Suiza, el propietario original se
transforma en operador de la rehabilitación urbana. Se produce una larga y
detallada negociación con la comunidad local para determinar el punto de
equilibrio entre la revalorización inmobiliaria y fiscal (plusvalía) y las
obligaciones de cesión inmobiliaria o de participación en los equipamientos
urbanos.
Nos encontramos frente a una negociación entre partes,
consideradas iguales por su capacidad para proceder a cálculos financieros.
Este método aparece también en Gran Bretaña (con bastante frecuencia) y
en Francia (raramente).

Una variante a este método es la locación de los terrenos involucrados entre
la ciudad propietaria y los operadores privados. El contrato de locación
define las obligaciones recíprocas. Este método se caracteriza por mantener
una locación a largo plazo (períodos muy largos, hasta perpetuos)
otorgando a la comunidad local un lugar prominente que pesará sobre el
desarrollo y la implementación del reciclaje. Este método se emplea en los
Países Bajos y también se recurre al mismo en Gran Bretaña.

Un método muy diferente es el de compra previa por la fuerza pública. Es
dominante en Bélgica (Wallonie) y en Francia, países que disponen de
entes públicos inmobiliarios. El tema entonces es saber a qué precio serán
comprados los terrenos desvalorizados y que se revalorizarán, aumentando
su precio (mucho). ¿Es necesario incorporar una cláusula de retorno que
permita un beneficio al propietario, a posteriori, por el mejor valor
inmobiliario? ¿Es necesario, por el contrario, basar el precio de compra en
el nivel actual de estos espacios abandonados? O -propuesta del informe
“Urban Renaissance”-, ¿volver a la práctica (caída en desuso desde hace
muchos años) de la expropiación forzosa, intentando hacerla más aceptable
a través de fijar valores un tanto mayores a los estimados por los “peritos
inmobiliarios?”.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
118
El financiamiento de los mayores costos del reciclaje inmobiliario / fiscal urbano.
Existen numerosos casos de rehabilitación urbana en Europa que dieron lugar
a análisis. La mayoría de las veces, la lógica del mercado no alcanza para
asegurar el financiamiento del conjunto del proceso. Dentro del desafío del
financiamiento, preocupan especialmente la descontaminación y la provisión
de equipamientos para generar los nuevos polos de atracción urbana
(infraestructuras, espacios públicos, paisajismo).
Por eso, en todos los países europeos se han creado dispositivos financieros
públicos dedicados al reciclaje inmobiliario urbano.
-
En Alemania, es un acuerdo entre la federación (Bund) y los estados federados
(Länder) que se negocia en la segunda cámara del parlamento (la BundesRat): este
dispositivo llamado “Stadtebauförderung”
está orientado especialmente a las
ciudades de la antigua Alemania Oriental.
-
En los Países Bajos, enmarcado en el programa “Cities and Environment Project”
(Proyecto Ambiental y ciudades) implementado por el gobierno central con las 25
ciudades principales, se creó un fondo especial en 1998/99.
-
En Gran Bretaña, el informe Rogers propone la creación de fondos mixtos
públicos y privados que se apoyen en fondos de pensión.
-
En Bélgica, en la región de Wallonie, se creó un fondo de re-desarrollo regional
en 1997.
-
En Francia, se firmó un acuerdo entre el gobierno y el ente de finanzas públicas,
-Caisse des Dépôts et Consignations- para implementar sociedades de inversión
regionales con fondos propios y prestados a una tasa del 3 %.
Pero existen dentro de las ciudades europeas, barrios cuyos problemas no
son únicamente urbanísticos o económicos (baldíos industriales, espacios
sub-utilizados) sino también sociales y culturales. A diferencia de los
anteriores, son barrios o zonas de la ciudad densamente poblados.
Pertenecen a otra categoría y reclaman políticas diferentes.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
119
LAS POLÍTICAS QUE FAVORECEN LA INTEGRACIÓN
URBANA, ECONÓMICA Y SOCIAL
1. La problemática de la ciudad «integradora»
Está marcada por elementos constatados como así también por el balance que
podemos hacer en el año 2000 de políticas que, en algunos países -Francia,
Inglaterra, Holanda sobre todo- llevan vigentes más de 15 años.
La comprobación de concentración en el espacio con falencias múltiples
Los barrios que a menudo se consideran “con problemas”, son aquellos donde
se produce la concentración en el espacio de situaciones de marginalidad
múltiples:
Desempleo y muchas veces falta de capacitación, por lo tanto, falta de

ingresos.
Marginalidad, falencias económicas/indigencia económica por tratarse de

lugares con poca inversión pública y menor inversión privada.

Falta de servicios públicos: educación, acceso a espacios públicos.

Falta de escuelas.

Marginalidad edilicia con gran concentración de vivienda pública.

Marginalidad en las relaciones sociales con altos niveles de pequeña
delincuencia y frecuentemente, relaciones difíciles entre grupos étnicos
diferenciados.
Estos barrios se encuentran en una situación extraordinaria (dando a
extraordinaria su sentido primario); la apuesta pasa por reincorporarlos a la
cotidianeidad de la vida urbana de la ciudad donde se encuentran.
Muchos esfuerzos, muchos logros, pero aún falta mucho
Podemos resumir la evaluación de los esfuerzos realizados en una frase:
“todavía hay que hacer más y mejor”.
- Lo que estuvo bastante bien hecho :

La mejora “física” o urbanística mediante la rehabilitación de viviendas,
la mejora de los espacios públicos.

Tomar en cuenta los problemas y los desafíos sociales ante numerosas
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
120
realizaciones culturales, para el tiempo libre, los deportes y la educación.

Reconocer la necesidad de medidas de discriminación positiva donde, en
realidad, se restablecen progresivamente las condiciones de igualdad ante
la prestación de servicios públicos -seguridad, educación, salud,
promoción social, fundamentalmente-. Esta vuelta a la igualdad no es en
realidad una discriminación positiva del espacio -más bien provisión de
servicios públicos a los habitantes de barrios menos favorecidos en
comparación a la media del conjunto de la ciudad-
sino una
discriminación positiva temporal donde se corrige un antiguo abandono
relativo de estos barrios por parte de los servicios públicos.
- Lo que falta hacer. En general, la imagen exterior, es decir aquello que
atrae a los seres humanos (para residir allí) y a las empresas (para invertir y
generar empleo) sigue siendo mediocre y discriminatoria. La integración a
la vida de la ciudad sigue pendiente. Poco a poco, nos dimos cuenta que
trabajar esencialmente en el interior de y para los barrios involucrados no
era suficiente. Se hizo necesario integrar estos barrios a la ciudad a la que
pertenecen y trabajar también en esta escala: desde el barrio
(desfavorecido) a la ciudad y de la ciudad al barrio siguiendo un doble
flujo.
Dentro de este marco son numerosas las innovaciones en los países europeos.
2. Experiencias novedosas, preguntas abiertas
Políticas de conjunto integradas
En Europa, el tema de los barrios que concentran marginalidades múltiples
suscitó, en los 80 y los 90, respuestas políticas de conjunto, sobre todo en tres
países, que recientemente fueron copiadas por los demás:
-
Inglaterra, particularmente, los programas “City Challenges” (Desafíos de las
Ciudades).
-
Holanda, particularmente desde 1989-1990, extensión de la política de renovación
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
121
social a 500 barrios en 340 comunas.
-
Francia, particularmente con herramientas contractuales “Contratos de Ciudad”
y “Grandes Proyectos Urbanos”.
-
En Alemania acaba de reconocerse la necesidad de políticas integradas para estos
barrios “difíciles” en un acuerdo anual integrado Bund/Länder46 por un monto
aproximado de 150 millones de Euros, una política llamada “Soziale Stadt” (la
ciudad social) muy similar a las políticas implementadas desde hace muchos años
en los países vecinos.
-
Se inició un movimiento similar en Finlandia con la puesta en marcha del
programa
y
asociación
llamado,
“Régénération
des
banlieues–2000 “
(Regeneración de la periferia – 2000)
Podemos destacar varias características comunes a la gestión de estos tres
países.
Aparición de organismos o actores nuevos
-
Inglaterra : a nivel nacional, creación de la Dirección General “Inner Cities”
(Ciudades Internas) dentro del Ministerio de Asuntos del Espacio y Transporte (el
D.E.T.R.).
-
Francia: con la constitución, a nivel nacional, de un ente específico -la
Delegación Interministerial de la Ciudad (D.I.V.)-, instancia ejecutiva, y un
Consejo Nacional de la Ciudad (C.N.V.), instancia orientativa.
-
Holanda: donde las comunidades de vecinos -sobre todo aquellas que
agrupan a extranjeros (Surinam, Indonesia)-
juegan un papel muy
importante.
Nuevos instrumentos financieros
-
Inglaterra : el “Single Regeneration Budget” (Presupuesto para Regeneración
Unica).
-
Francia: además de las partidas del Estado y de las comunidades territoriales que
se reúnen en los Contratos de Ciudad, es interesante destacar los aportes -una vez
más- de la Caisse des Dépôts et Consignations.
46
A la que se hace referencia en la sección “Políticas que favorecen la renovación urbana”.
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122
-
Holanda: partida del presupuesto global “Renovación Social”, formalizado entre
la administración nacional y las ciudades que voluntariamente se comprometen a
implementar el programa correspondiente.
El problema crucial del financiamiento a menudo reside en la dificultad de
reunir eficaz y rápidamente fondos de orígenes tan múltiples como diversos
son los temas a resolver en estos barrios.
La articulación barrio - ciudad
En los tres países ya mencionados, existe una característica común y básica: la
voluntad y la práctica de articular las políticas para los barrios difíciles con los
desarrollos y políticas conjuntas de la ciudad. De allí que, por ejemplo en
Francia, se instituyó que las comunas más ricas deben destinar parte de sus
recursos a las comunas menos favorecidas fiscalmente, partiendo de un
principio de solidaridad.
Los objetivos de los políticos: ¿a quién dar los fondos ? ¿quién decide ?
La implementación de programas a nivel nacional es una cosa; muy diferente
es decidir a quién otorgar créditos públicos. Las dificultades de estos barrios
son tan grandes y de tan diversa naturaleza que se enmarcan en áreas distintas:
salud, educación, urbanismo, seguridad, transporte, comercio, empleo, etc.
obligando a intensificar los esfuerzos para coordinar áreas y a concentrar
acciones públicas sobre una geografía con prioridades selectivas.
En Europa coexisten diversos modos, diversos accionares, pudiendo distinguir
tres métodos:
-
El ejemplo de Inglaterra, donde prevalece el llamado a concurso de precios o
licitación. En este caso, las ciudades presentan ofertas. Sólo las mejores ofertas (y
por ende, las mejores ciudades) son tomadas en cuenta para la distribución de los
fondos. El concurso es un buen método hacia la optimización de la acción pública.
En Italia se sigue un método similar.
-
Es la vía que también ilustra el ejemplo de Francia, se otorgó una primacía para
pasar luego a que el gobierno nacional determine la geografía prioritaria.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
123
-
En Holanda, rige más el principio basado en la voluntad de las ciudades a
comprometerse o participar en los programas correspondientes. Al ser voluntario,
la comunidad local asegura hacerse cargo de toda la responsabilidad de
implementar la política y también del contenido de los proyectos. Es una
subsidiariedad muy fuerte que contrasta con los dos casos anteriores.
Sin embargo, no debemos exagerar las diferencias entre un método, que
podemos llamar “de arriba hacia abajo”, concursal, y otro “de abajo hacia
arriba”, contractual, en ambos casos existe una gran cantidad de negociaciones
y convenios, como en Alemania Länder y Bund, dentro del programa “Ciudad
Social”.
El tema de la vivienda “pública”47
Los barrios con dificultades de integración urbana son muy a menudo barrios
que concentran una importante cantidad de vivienda pública. Si aceptamos que
la ciudad «integradora» es aquella que, en cada uno de sus elementos
espaciales, mezcla distintos niveles de ingreso, grupos sociales y tipos de
vivienda, vemos que el tema de la vivienda pública queda planteado más allá
de la rehabilitación física de los edificios y de los espacios públicos
circundantes. Aquí se presentan dos temas:

El tema de la demolición / reestructuración
En aquellos barrios con peor imagen residencial, la gran concentración de
vivienda pública está acompañada de altas tasas de vacíos -cerca del 25%
en Lyón (Francia) en los barrios más marcados por este fenómeno-. La redensificación y la reestructuración de estos barrios es un tema para lograr
restituir el atractivo urbano. Empuja a las administraciones –reticentes
durante muchos años– y a los entes de gestión a involucrarse en programas
para la demolición / reestructuración que, por ejemplo en Lyón (segunda
ciudad en Francia) alcanzan para el período 2000/2006, 300 viviendas,
demoliciones que se compensan con la edificación de aproximadamente
150 viviendas, casas urbanas o inmuebles residenciales.
47
Llamamos vivienda “pública” a las construidas con fondos públicos.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
124

La mezcla de las ocupaciones residenciales y las viviendas
Para lograr en cada barrio de una determinada ciudad la existencia de
suficiente variedad de viviendas y, por ende, de status de ocupación y
grupos sociales según los niveles de ingresos ¿qué instrumentos políticos
podemos considerar?

Numerosos países europeos, Holanda y Alemania, por ejemplo, se han
orientado hacia la no separación entre el sector y los organismos
constructores o gestionadores de vivienda pública. En Holanda, la
administración se apoya cada vez más en las ayudas a personas para
modular las condiciones y ha reformado los entes públicos de la vivienda,
transformándolos en actores casi “ordinarios” frente a las empresas
privadas.

Francia eligió otro camino. El reciente proyecto de ley que se encuentra
todavía en proceso de discusión, la S.R.O. perpetúa, mediante
disposiciones principistas, las especificidades –“personas morales a cargo
de un servicio de interés general”- de los organismos correspondientes48.
Además, introduce la obligación de mixtura social residencial: en los
principales conglomerados franceses, cada comuna que forma parte del
conglomerado49 deberá tener en su área, un 20 % de viviendas “sociales”
(públicas o su equivalente). Si no cumplen con esta cuota, se les retiene
una suma anual de aproximadamente 170 escudos por vivienda faltante.
Las recetas serán entonces afectadas a un operador de la vivienda que
actúe a nivel del conglomerado o a un establecimiento inmobiliario
local. Las mismas comunas deberán precisar las medidas que se tomarán
para satisfacer el retraso.
La función del desarrollo económico
El escaso atractivo residencial generalmente va de la mano de un escaso
atractivo económico: la ausencia de vida económica es, sin duda, una
48
Los denominados H.L.M, es decir Viviendas de Alquiler Moderado.
En Francia hay 36000 comunas, es decir más que en el conjunto de los otros 14 países miembro de la Unión
Europea. A partir de esto, todas las aglomeraciones francesas comportan una pluralidad de comunas, a veces una
centena, todas igualmente provistas con competencias en el área del urbanismo.
49
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
125
característica básica de esta fractura territorial de los barrios excluidos de la
cotidianeidad de los intercambios económicos que se viven en una ciudad.
La herramienta clásica en este punto es la exención fiscal –zona de
emprendimiento, en Inglaterra, zona franca urbana en Francia– mediante la
cual todo emprendimiento que se instale en ese territorio se beneficia con
importantes exenciones impositivas.
El balance de la experiencia de estos dos países en el tema, plantea una
discusión. Para la misma, tenemos en cuenta tres puntos:

los beneficios son interesantes: muchas empresas buscan aprovecharlos,
mudándose;

los desempleados del barrio no aprovechan demasiado los puestos de
trabajo involucrados;

el costo fiscal es importante, teniendo en cuenta el volumen de empleo
generado.
En definitiva, en Francia, las 44 zonas francas urbanas que se crearon serán
suprimidas progresivamente para fundirlas dentro de una territorialidad menos
específica y más abarcadora.
Este tema sigue siendo uno de los más difíciles de resolver. Estos barrios
difíciles son, económicamente hablando, “zonas huecas, vacías” y parece
correcto transformarlos en barrios generadores de intercambios económicos –
comercio-
y de producción de mercaderías -empresas de servicios-. Se
requieren entonces proyectos globales de renovación urbana que integren la
dimensión económica a la rehabilitación urbana y social, a una escala territorial
muy superior a la de los barrios.
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA O INTEGRADA
1. ¿De qué trata ?
En el presente informe se utiliza la denominación de planificación estratégica o integrada- para definir los procedimientos de planificación que pretenden
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126
enfrentar los desafíos constituidos por las tres “multiplicaciones”.

Multiplicación de los agentes implicados, especialmente la interacción
cada vez más presente entre el poder público y los agentes (y las lógicas) de
mercado. No se planifica de la misma manera si se debe tener en cuenta los
objetivos y las lógicas de los agentes propios del mercado.
Se debe
entonces encontrar allí un punto de equilibrio entre planificación y
flexibilidad.

Multiplicación de los territorios implicados como consecuencia del
continuo aumento de los desplazamientos y de las distancias recorridas
dentro de un presupuesto-tiempo determinado (cf. la constante de Zahavi).
No se planifica de la misma manera si, dentro del mismo presupuestotiempo de 30 o 50 minutos en términos de traslados diarios, se tiene acceso
a destinos comprendidos dentro de un radio de aproximadamente 30 o
40 km; puede citarse como ejemplo la escala espacial de numerosas
aglomeraciones urbanas europeas. En este nivel, se trabaja simultáneamente
en planificación urbana y en planificación regional.

Multiplicación de los sectores implicados. Durante cierto tiempo, la
planificación espacial abarcaba simultáneamente: destino de los suelos,
previsiones de equipamiento, localización de los grandes parques
industriales, configuración de las redes de infraestructura, etc. Desde hace
ya algún tiempo, cada gran sector de actividad ha adquirido autonomía para
la concepción y la implementación, generando las consecuentes
planificaciones sectoriales - transporte, vivienda, medio ambiente y
especialmente espacios verdes -. A menudo, la coordinación entre la
planificación espacial y las planificaciones sectoriales resulta un gran
desafío. Cada sector, al intentar imponer sus objetivos tácticos, hace que la
estrategia general se pierda o esté ausente.
Se comprende, entonces, por qué la planificación urbana transita, desde hace
25 o 30 años, una historia compleja que podría resumirse en tres etapas:

Etapa de las décadas de los 60 y 70: la planificación espacial reinante,
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
127
contaba con objetivos a largo plazo, era globalizadora y coercitiva a priori,
tanto para los agentes públicos como privados.

Etapa
de las décadas de los 80 y 90: consiste en un reordenamiento
espacial basado sobre la realización sucesiva de proyectos urbanos, cada
uno de los cuales genera a su vez un plan operativo, múltiple y a corto
plazo. Aparición simultánea de planificaciones sectoriales independientes:
transporte, energía, medio ambiente.

Etapa de la décadas de los 90 y venideras: se constata cierto retorno hacia
una planificación más “holística ”50 que tome en consideración los cambios
arriba mencionados. Una planificación que sea a la vez estratégica y
flexible, urbana y regional, espacial pero también económica y social,
descendente pero también ascendente.
A continuación se presentan estos nuevos procedimientos de planificación.
Dicha presentación pretende resaltar dos modalidades del conjunto que parecen
ser particularmente interesantes:

la planificación a escala regional o metropolitana;

la planificación entre lo espacial y el transporte.
2. La Planificación Estratégica a escala regional51 o metropolitana.
La planificación estratégica sobre la base de la gran escala que implica una
región urbana tiene como principal objetivo ser el instrumento, y dentro de lo
posible el único, de la espacialización de las políticas de los diferentes niveles
de poder público. De lograr este objetivo, se trataría de una herramienta de
coordinación tanto vertical -los diferentes niveles de poder público-, como
horizontal -las diversas comunas y los diversos agentes públicos que
desarrollan su actividad dentro de cada nivel territorial-.
La planificación estratégica a escala regional es un procedimiento ambicioso
del que recientemente han surgido numerosos desarrollos dentro del continente
europeo.
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
128
Alemania
Se pueden citar dos categorías de ejemplos:
-
El procedimiento IBA/Emscher Park en el que, dada la complejidad institucional
(número de comunas, existencia de numerosos organismos especializados, etc.) y
la carga que implicaba el desafío de devolver un atractivo a una región de viejas
industrias mineras y siderúrgicas en reconversión, el gobierno del Land de
Renania del Norte/ Westfalia creó una “agencia” de reordenamiento y de
urbanismo con existencia limitada -10 años-. Esta agencia -l’IBA- tuvo la tarea
de concebir y ayudar a implementar un proyecto integrado de redesarrollo de un
territorio de 80 km de largo y 30 km de ancho.
-
La constitución, en algunas de las grandes regiones urbanas alemanas -Francfort,
Stuttgart, Hanovre-,
de organismos de planificación estratégica implica una
notable evolución. Por ejemplo, en Stuttgart, el “Verband Region Stuttgart”
(179 comunas) realizó un Plan Espacial de reordenamiento identificando, dentro
de una lógica de equilibrio entre ciudad-centro y ciudades de apoyo (de segunda
línea), 36 sitios prioritarios destinados a la actividad económica y 26 a la vivienda,
los que corresponden a los terrenos industriales que se verán beneficiados con las
políticas de renovación urbana y la limitación de la implantación de centros
comerciales en medios no urbanizados, cerca de las intersecciones de las
autopistas. La articulación de este Plan Espacial con el plan del transporte regional
está en curso de elaboración.
Francia
La ley de orientación para el reordenamiento y el desarrollo durable del territorio
prevé la realización de contratos-marco entre el gobierno central, las Regiones
institucionales y agrupaciones de colectividades locales, tanto de regiones urbanas —
contratos de aglomeración urbana -como de territorios más rurales, organizados
alrededor de ciudades medianas —contratos de región -.
Estos contratos deben expresar simultáneamente el proyecto -o la “visión” - de los
territorios implicados y constituir el marco para la territorialización de las acciones
públicas de los diferentes niveles de poder público superior. Los mismos deben
también determinar las dimensiones tanto las referidas al medio ambiente como las
sociales, económicas y espaciales de cada proyecto.
50
51
Global o integrada de manera precisa.
Regional en el sentido de región urbana, no en el de región como entidad administrativa y política.
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129
Gran Bretaña / Inglaterra
El nivel regional, inexistente en Inglaterra antes de la reciente reforma introducida por
el gobierno de Blair, tendrá al respecto un papel esencial. Si se respetan las propuestas
del documento Rogers, éste generará una
“Regional Policy Guidance” (R.P.G.)
adaptada a las especificidades regionales y lo suficientemente precisa y calculada
como para abarcar los documentos de urbanismo local, especialmente los que tratan
sobre la división de la urbanización entre “brownfields” y “greenfields”.
Sobre esta base, éste debería estar en posición de cuestionar las operaciones de
reordenamiento previstas por las comunas para los espacios vírgenes de urbanización
-los “greenfields”-.
Países Bajos
El gobierno nacional instauró, en 1998, una política urbana específica provista de un
fondo financiero.
El concepto seguido es el de la “ciudad completa” que se apoya sobre tres pilares: el
espacial, el social y el económico. Resulta importante identificar las interacciones
entre estos tres pilares y lograr optimizarlos. Para acceder a las ganancias del fondo
financiero urbano, las ciudades deben elaborar, conjuntamente con los organismos
locales y regionales implicados, su “visión urbana” dentro de un programa de
desarrollo plurianual -M.O.P. acrónimo en inglés-.
3. La planificación integrada: reordenamiento y transporte
Los desplazamientos y la calidad del marco en el que se vive constituyen una
necesidad pero son a la vez una exigencia para todo el mundo. Satisfacer estas
dos exigencias puede resultar contradictorio. Un alto nivel de desplazamientos
es la clave para una fuerte productividad económica de las ciudades ya que
permite una buena movilización a gran escala de los factores de producción población activa, calificaciones profesionales, distribuidores, proveedores, etc.. Pero la misma, suscita impactos negativos sustanciales ya conocidos por
todos respecto a la calidad del medio ambiento local y global.
Cada vez se vuelve más patente la necesidad de reconciliar las políticas de
transporte -por lo tanto, objetivos de accesibilidad- con las políticas de
urbanismo -objetivos de calidad del marco en el que se vive y del medio
______________________________________________________________________Red URB-AL N°7- Documento Base
130
ambiente-. Esta nueva vía, que presenta la integración entre estos dos aspectos
cuenta ya con numerosos ejemplos de experiencias desarrolladas en Europa.
Basándose sobre la Iniciativa en favor de los intercambios urbanos II52, se
pueden utilizar los siguientes casos como argumentos.
Bélgica / Región de Flandes
Las competencias en cuanto a los desplazamientos en la región flamenca53 estaban
hasta hace poco tiempo muy fragmentadas entre el gobierno regional, las 308 ciudades
y comunas, las 5 provincias que constituyen la región y el nivel federal con la
legislación general sobre el transporte vial y ferroviario.
En este contexto desfavorable, un procedimiento de conjunto entre la administración
regional, las administraciones de las provincias y de las ciudades y comunas y las
empresas de transporte, permitió llegar a un “acuerdo sobre los desplazamientos” en
1966.
Las diferentes partes definieron un acuerdo-marco que estableció los objetivos de
base, así como también el proceso de toma de decisiones y el método de evaluación de
dichos objetivos. Asimismo, numerosos convenios de aplicación (originariamente 15
tipos diferentes, en la actualidad, 19) preveían particularmente las actividades de
planificación, el reordenamiento de las vías públicas, la instauración de vías y sitios
específicos para los trolebuses y los ómnibus, el mejoramiento de las bici-sendas, el
reordenamiento de las paradas de ómnibus y de trolebuses, el aumento de la
disponibilidad del transporte público y la contribución del gobierno regional para los
gastos de explotación del transporte público.
Alemania / Caso de la ciudad de Fribourg-en-Brisgau
El concepto general del transporte integrado desarrollado por la ciudad de Fribourgen-Brisgau y adoptado en 1989, apunta a promover sistemáticamente los medios de
transporte con escaso impacto sobre el medio ambiente. Los objetivos de este
concepto son los de reducir la circulación de automóviles dentro de la ciudad, moderar
la circulación dentro de los barrios residenciales y dar la prioridad al tráfico
ferroviario, a los ómnibus, a los ciclistas y a los peatones.
Iniciativa en favor de los intercambios urbanos – Encuentro de Ministros europeos responsables del
reordenamiento del territorio. Postdam, Alemania, mayo 1999.
53 Bélgica se constituyó en un país federal con tres gobiernos regionales : Bruselas, Walonia, Flandes.
52
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131
Actualmente es posible llegar a los barrios nuevos en trolebuses que cuentan con su
propia vía férrea. Desde la construcción de una red de bici-sendas de 400 km a
mediados de los años ‘70, la circulación en bicicleta comenzó a detentar un papel de
importancia en la frecuentación de las calles. Al mismo tiempo, se tomaron medidas
de conjunto tales como la reducción de la circulación dentro de la ciudad vieja, el
reordenamiento de barrios residenciales respetuosos de los peatones y la introducción
de limitación de la velocidad (30 km/h) en varios barrios de la ciudad. Dado que la
reglamentación concerniente a los lugares de estacionamiento también influye en la
elección del tipo de transporte por parte de los habitantes, los mismos pasaron a ser
pagos, tanto para los visitantes como para los clientes.
La circulación en bicicleta, se duplicó y la circulación de automóviles en la ciudad no
aumentó, a pesar del crecimiento del parque automotor. Dados los escasos 6000
puestos de estacionamiento, los habitantes de los barrios dejaron de realizar sus
trayectos cotidianos en auto para hacerlos en algún transporte público, local o
regional.
Las estaciones terminales ofrecen a estos habitantes la posibilidad de
estacionar sus autos y continuar sus respectivos trayectos en algún transporte público.
En la actualidad, el 90 % de los habitantes de Fribourg vive en zonas de velocidad
limitada (30 km/h). El número de viajeros que utilizan el trolebús se duplicó, de 1984
a la fecha, y las inversiones realizadas en la infraestructura permitieron reducir la
duración de los trayectos de este medio de transporte en alrededor de un 50 %.
Gran Bretaña / Caso de la ciudad de Cambridge
Cambridge es conocida por su experiencia denominada “Cambridge Package”, cuyos
tres grandes objetivos son :

la optimización de la accesibilidad de Cambridge;

la reducción del impacto del transporte sobre el medio ambiente;

el mejoramiento de la seguridad vial.
El conjunto está constituido sobre un programa central basado a su vez sobre la
infraestructura “Park & Ride” y sobre la reducción de la superficie destinada a la
circulación vehicular. Algunos sectores de la ciudad fueron transformados en zonas
peatonales. Se prohibió la circulación vehicular, excepto ómnibus, taxis y motocicletas
en algunas calles. Otras calles, cerradas por mojones activados durante el paso,
quedaron reservadas a los ómnibus. Con esto se pretende conseguir una reducción en
el recorrido y un mejoramiento de la fiabilidad de los ómnibus afectados a un
determinado sitio “Park & Ride”. Las encuestas realizadas antes y después de la
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instauración de este sistema permitieron determinar un horario más previsible para los
recorridos.
Las trabas para el estacionamiento son de dos tipo: en el centro, el estacionamiento
sobre las calles es pago y sólo es posible en algunas zonas seleccionadas o está
reservado a los vecinos que habitan dichas zonas. Los fondos recaudados de los
estacionamientos,
libres de gastos de servicios municipales de limpieza, son
destinados por el Consejo Municipal a otros fines, especialmente al mantenimiento de
los “Park & Ride”. El circuito de bici-sendas está bien desarrollado. Las áreas de
estacionamiento vigilado, reservadas a las motocicletas debieron ser creadas sobre los
sitios “Park & Ride” a fin de facilitar el paso de un modo de transporte a otro. En las
zonas rurales, los recorridos de los ómnibus han sido coordinados conjuntamente con
los servicios “Park & Ride”.
Los resultados son bastante satisfactorios y convincentes: el centro de la ciudad ha
prácticamente quedado liberado de la circulación vehicular, mientras que el uso de la
alternativa brindada por el transporte público -particularmente los servicios “ Park &
Ride”- está en aumento. La economía de Cambridge es floreciente. La ciudad sigue
siendo un polo de desarrollo aunque el año pasado su circulación vehicular haya
disminuido:
Cambridge es la única ciudad en el país que vive una experiencia
semejante.
Francia
La necesaria integración del urbanismo y del transporte es considerada como un
aspecto importante de la ley “ Solidarité et Renouvellement Urbain” ( Solidaridad y
Renovación Urbana).
Esta perspectiva se traduce especialmente en la implementación, a nivel de las
aglomeraciones urbanas, de Schémas de Cohérence Territoriale (Esquemas de
Coherencia Territorial). Los mismos deberán evitar la rigidez y la perspectiva por
demás de espacial, propia de los antiguos esquemas directores (planificación espacial
a escala de las regiones urbanas). Estos esquemas serán la herramienta para la
consideración de las planificaciones sectoriales: los Programas Locales de Vivienda
(P.L.H.) y los Planes de Desplazamientos Urbanos (P.D.U.). Éstos deberán definir la
política a seguir en materia de desplazamiento de personas y de mercaderías y de
estacionamiento de vehículos dentro del conjunto de su perímetro. Los mismos fijarán
los destinos de los recorridos del transporte público. También podrán subordinar la
apertura a la urbanización de zonas naturales y agrícolas a la creación de una red de
transporte público.
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4. Urbanismo, transporte y desarrollo económico: un triángulo complejo
Los “planificadores” tienden por lo general a validar las ciudades densas (o
compactas) y mixtas por sus funciones. Durante mucho tiempo, este modelo
correspondía a las tendencias de la urbanización. Actualmente se usa como
ejemplo, especialmente en el marco del consenso -poco claro pero real- sobre
el desarrollo sustentable.
Hoy en día, a diferencia de lo que sucedía en el pasado, los “planificadores” y
el medio profesional y político del reordenamiento urbano dejaron de ser los
únicos productores de las formas urbanas de la sociedad; los ciudadanos son
también, importantes productores, producen mediante sus hábitos de
desplazamiento (en continuo crecimiento en lo referente a la movilidad
mecanizada individual) o de vivienda (diferenciación creciente de las zonas de
vivienda en función del estatus social de cada una).
Las empresas también pasaron a ser importantes productoras autónomas de la
ciudad, al punto de detentar el poder que significa crear -o eliminar- empleos
dentro de una Europa en la que el subempleo estructural es una constante desde
hace más de 20 años.
Llegados a este punto, nada mejor para ilustrar la contradicción latente entre
los objetivos de los “planificadores” y los comportamientos de las empresas, a
partir del tema de la localización de los centros comerciales o los barrios de
oficinas.
Los poderes públicos definieron en numerosos países europeos herramientasmarco para la localización de estas funciones, grandes generadoras de
desplazamientos -clientes, proveedores-. Tanto que, por ejemplo:
-
En Inglaterra,
la “Policy Planning Guidance”
13 (Política Guía del
Planeamiento 13), una directiva nacional que debe imponerse a las comunidades
locales, prevé que dichas actividades se localicen en sitios bien servidos por el
transporte público, es decir en redes ya urbanizadas, y que, por su parte, los
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espacios no servidos deberán quedar reservados a actividades generadoras de
empleos y desplazamientos escasamente intensivos.
-
En Holanda, el plan nacional de reordenamiento del territorio de 1991 se
caracterizó por el lanzamiento de la política denominada A-B-C que apunta a
localizar a las empresas y a las actividades económicas «en los lugares correctos »,
basándose en la siguiente tipología:
A- Actividades generadoras de alta intensidad de empleos o de clientes y
visitantes: localización en el centro de la ciudad conectada a las redes férreas
nacionales (teatros, museos, oficinas públicas).
B- Actividades generadoras de mediana intensidad de empleos o de clientes y
visitantes: localización en redes urbanizadas de los límites, con doble acceso,
vehicular y transporte público (grandes centros comerciales, hospitales, centros de
investigación, barrios de oficinas).
C- Actividades que dependen exclusivamente del transporte vehicular
(almacenamiento, zonas logísticas): localización en la periferia sin acceso intenso
del transporte público.
En ambos casos, se realizaron evaluaciones de los resultados de la política
aplicada. El alcance de estos resultados fue bastante limitado. El núcleo del
problema es la firme voluntad de las comunidades locales de las zonas
periféricas a responder favorablemente a las demandas de localización de las
actividades económicas, incluyendo evidentemente las que generan empleos de
manera intensiva y que son consecuentemente una fuente de importantes
ingresos para los fiscos locales.
Constatar el atractivo fiscal que constituye la implantación de actividades
económicas generadoras de empleos, provoca que en Francia haya una
progresiva supresión de la autonomía del poder fiscal de las comunas a nivel
individual. Sobre un voluntariado muy estimulado financieramente por parte
del gobierno nacional, numerosas aglomeraciones urbanas se encuentran
adoptando estructuras ligadas a los contratos de conglomerados 54 donde los
ingresos fiscales provenientes de las actividades económicas tendrán tasas
unificadas y estarán reservados al nivel al que están afectados.
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EVOLUCIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN
1. ¿De qué trata?
Todo lo dicho anteriormente nos lleva a plantear la importancia del tema de la
gestión. Desde todas las perspectivas de las políticas urbanas mencionadas se
pudo ver que un aspecto muy importante era la articulación, tanto de diferentes
escalas territoriales de gobierno como de diferentes aspectos del accionar
dentro de las ciudades: espacial, económica, social. Esta doble articulación
podría resumirse como la búsqueda de una coproducción del bien público, es
decir de una administración adecuada a los actuales desafíos urbanos.
Más allá de lo dicho en apartados anteriores, a continuación se ponen como
ejemplo dos temas comunes a las ciudades europeas y discutidos por el
conjunto de los responsables de las políticas urbanas:

la contractualización;

el papel de la Unión Europea en las políticas urbanas nacionales.
2. La contractualización
El papel del poder público, cuando se trata de las ciudades y de las políticas
urbanas, ha evolucionado según dos líneas:
54
ANTES
EN LA ACTUALIDAD
Hacer en directo
Hacer hacer
Poderes de control
Competencias de promoción (junto con otras)
Cf. Sección “La Planificación Estratégica o Integrada”, punto 2.
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136
Esto no quiere decir que el poder público haya dejado de poseer una visión
respecto a las ciudades o que no haga nada más. Quiere decir que se elaboran
acuerdos para que los objetivos definidos conjuntamente sean implementados.
Dentro de la diversidad de fórmulas adaptadas al contexto propio de cada país,
se denomina esta tendencia general con el nombre de “contractualización”.
Este movimiento puede ser ilustrado por los siguientes casos:
-
Finlandia.
El gobierno central creó, en 1997, una comisión destinada a las
políticas urbanas. La misma agrupa a representantes de varios ministerios de las
10 ciudades más importantes, de la asociación de los gobiernos comunales y
regionales, de las cámaras de comercio e industria y de la esfera académica. La
tarea de esta comisión es el seguimiento y el diagnóstico de las evoluciones
territoriales en los niveles urbano y regional, proponer al gobierno central
contenidos para las políticas, y por último, lanzar programas urbanos y definir las
prioridades de investigación dentro de las ciudades.
-
Países Bajos. La política respecto a las 25 ciudades holandesas55 se desarrolla
bajo la forma de contratos (“covenants”) que reúnen la totalidad de las medidas
contractualizadas conjuntamente con indicadores de realización en el tiempo. Tal
como aquí se muestra, el método del contrato es inseparable del seguimiento y del
respeto del mismo.
-
Francia. La política en favor de la integración urbana, social y económica de los
barrios con problemas toma cuerpo bajo la forma de contratos de ciudad, este
término define acertadamente la intención de reintegrar estos barrios dentro de la
ciudad. Contratos de este tipo -hay 248 para el período 2000-2006- son el fruto
de un compromiso por parte del nivel nacional, de los gobiernos regionales y
departamentales y de las estructuras políticas de las aglomeraciones urbanas en las
que se encuentran los barrios en cuestión.
Dicho esto, queda planteada una última cuestión: el lugar y el papel de un nivel
de gobierno por demás de singular: la Unión Europea.
3. El lugar y el papel de la Unión Europea dentro de las políticas
55
Mencionadas en “Las Políticas que favorecen la renovación Urbana”, punto 2.
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referidas a las ciudades
Las políticas urbanas en Europa se sitúan dentro de una figura cuyas cuatro
aristas son :
-
La mundialización, es decir la variable de mayor influencia entre todas las
variables externas (a menudo dentro de una lógica de mercado).
-
La individualización de los comportamientos, es decir mayor influencia de
los grupos sociales que de las decisiones políticas.
-
La descentralización, la regionalización y la restitución56, es decir la
multiplicación de los niveles de gobierno subnacionales y las consecuentes
limitaciones de las competencias directas de los gobiernos nacionales.
-
El crecimiento en potencia y en influencia del nivel europeo.
La influencia de la Unión Europea se manifiesta particularmente en la cuestión
de los Fondos estructurales, que representan aproximadamente el 45 % del
presupuesto europeo; se trata de montos financieros que, en la actualidad,
suscitan varios debates ya que se inicia un nuevo período de seis años (20002006) para la doctrina y las reglas de utilización de dichos fondos.
-
Los fondos estructurales europeos tienen la cohesión como objetivo
principal, es decir el equilibrio respecto a las oportunidades económicas y
sociales, dentro del territorio europeo (territorio de la moneda única y de la
libre circulación de personas, de capitales y de mercaderías).
-
Estos fondos han sido esencialmente, desde su origen, atribuidos a
“porciones” de territorio cuyos indicadores económicos (PIB por habitante)
y sociales (porcentajes de desempleo) eran inferiores a un estándar europeo
definido conjuntamente. Había entonces territorios no elegibles y territorios
elegibles, los que presentaban un retraso en el desarrollo económico y
social.
-
La definición de los territorios y de las medidas que son objeto de ayuda
por parte de los fondos estructurales presentaba una doble característica:
56
Como en Gran Bretaña (Escocia, País de Gales) y en España con las «autonomías históricas» : Cataluña, Galicia,
País Vasco.
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
La escala era preferentemente regional y no consideraba la escala
más fina correspondiente a las ciudades de cada región o a los barrios
de las ciudades.

Las medidas eran definidas según el objeto funcional: formación
permanente, reconversión industrial, sectores de pesca o astilleros
navales, actividades relacionadas con la investigación-tecnología y con
las empresas, etc.
Actualmente, el debate que engloba a las ciudades, a los países miembros y a
los órganos de la Unión Europea se centra en una puesta en consideración
mucho más importante que en el pasado de la dimensión propiamente urbana
dentro de la doctrina y las reglas de utilización de los fondos estructurales.
-
¿Cuál es el lugar de la puesta en consideración de los problemas urbanos
respecto a los problemas por sectores o aspectos?; qué se pretende: ¿el
arbitraje entre una visión más centrada sobre el “lugar” o sobre los
“sectores”?.
-
Al comprometerse con una toma en consideración de cuestiones y políticas
urbanas más amplia, ¿qué arbitraje se hace necesario realizar entre las
diferentes reglas de utilización de los fondos? La pregunta surge puesto que
hay reglas de utilización elaboradas de manera precisa a nivel europeo y, a
partir del acuerdo sobre objetivos urbanos generales, se concede a los
gobiernos nacionales una gran amplitud de acción para repartir los fondos
correspondientes entre las ciudades y los programas urbanos que ellos
mismos contractualizan con las ciudades.
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