2011_037info.pdf

INSTITUTO NACIONAL DE PROMOCIÓN TURÍSTICA
INFORME DE AUDITORÍA
AL SEÑOR PRESIDENTE DEL
INSTITUTO NACIONAL DE PROMOCIÓN TURÍSTICA
Sr. Carlos Enrique MEYER
Paraguay 866 -4º Piso- Ciudad Autónoma de Buenos Aires
S.
/
D.
En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 85 de la Constitución
Nacional, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la
Auditoría General de la Nación realizó una auditoría en el ámbito del Instituto Nacional de
Promoción Turística (INPROTUR), con el objeto indicado en el apartado siguiente.
1. OBJETO DE LA AUDITORÍA
Auditoría de Gestión del Instituto Nacional de Promoción Turística, por el período
comprendido entre el 01/01/08 y 31/03/09.
2. ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA
El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa de la Auditoría
General de la Nación, aprobadas por Resolución N° 145/93-AGN, dictadas en ejercicio de
las facultades conferidas por el artículo 119 de la Ley N° 24.156, aplicándose, entre otros,
los siguientes procedimientos:
a) Recopilación y análisis del marco normativo que regula la creación y
funcionamiento del INPROTUR.
b) Entrevistas con funcionarios responsables de las áreas vinculadas con el objeto del
presente examen.
c) Análisis del grado de implementación del Sistema de Información Gerencial y
Control de Gestión.
1
d) Relevamientos de circuitos administrativos y de la actividad de promoción
desarrollada durante el período auditado.
e) Análisis del proceso de formulación presupuestaria Ejercicios 2008 y 2009.
f) Análisis de la ejecución física y financiera del presupuesto 2008 y primer trimestre
2009.
g) Verificación de la presentación de los Estados Contables y Documentación Anexa
correspondiente al Ejercicio finalizado el 31/12/08 en cumplimiento de la
Disposición Nº 54/08-CGN.
h) Análisis del régimen aplicado a las Compras y Contrataciones.
i) Análisis de una muestra de expedientes de contrataciones realizadas en el período
auditado, representativa del 36,31% y 65,86% de la suma total de los importes de
las órdenes de compras emitidas en el año 2008 ($ 31.572.389,11) y primer
trimestre 2009 (5.611.652,04), respectivamente.
j) Análisis de expedientes de contratación correspondientes a transferencias a
beneficiarios del exterior y de reconocimientos de gastos efectuados en el país.
k) Evaluación de los controles relativos al Registro Patrimonial.
l) Control de la existencia y actualización de la documentación obrante en legajos de
personal y verificación de la liquidación de haberes (Meses 09/08 y 03/09).
No fueron proporcionados los expedientes y antecedentes operativos y financieros de las
siguientes actividades turísticas, relativos a los procedimientos de contratación citados en
los puntos i) y j) precedentes, según corresponda:
FECHA
DENOMINACIÓN
LUGAR
CLASE
ACCIONES NO PREVISTAS
Abril/08
Asistencia Técnica a websites de promoción
turística
Moscú-Rusia
Otras
Salta/Jujuy
Encuentro
ACCIONES PREVISTAS
Mayo/08
Fam-Press Norte 1
Noviembre/08
Workshop-Fam-Tour FIT
Bs.As/Tigre/Estancia/
Iguazú/Baril./El Calaf.
2
Otras
Las tareas de campo en sede del Instituto auditado fueron desarrolladas entre el 14 de abril
y el 18 de diciembre de 2009.
Mediante Nota Nº 451/2010 (03/11/10) del Secretario Ejecutivo, el Instituto produjo su
descargo de cuyo texto surge una serie de aclaraciones sobre el proyecto de informe, que
fueron tenidos en cuenta al momento de la redacción final del mismo.
3.- ACLARACIONES PREVIAS.
3.1. Naturaleza y objeto del Instituto
El INPROTUR fue creado por la Ley Nº 25.997 como ente de derecho público no estatal
en el ámbito de la Secretaría de Turismo, debiéndose regir, conforme lo establece el
Decreto reglamentario Nº 1297/06, por las normas a que se refieren los Títulos II (Del
sistema presupuestario) -Capítulos I y II- y VI (Del sistema de control interno) de la Ley
Nº 24.156.
Cabe tener presente que, conforme lo dispuesto por Decreto N° 2025/08, la Secretaría de
Turismo fue transferida del ámbito de la Presidencia de la Nación a la órbita del exMinisterio de Producción, después denominado Ministerio de Industria y Turismo, siendo
posteriormente modificado por Decreto Nº 919/10 que crea el Ministerio de Turismo.
Corresponde al INPROTUR desarrollar y ejecutar los planes, programas y estrategias de
promoción del turismo receptivo internacional y de los productos directamente
relacionados con él, así como la imagen turística del país en el exterior.
Para el logro de sus fines, el Instituto lleva a cabo acciones tales como la promoción en el
exterior -en mercados reales y potenciales- del destino Argentina por Regiones (Corredores
y/o Circuitos) y por Productos Turísticos.
3
Por Decreto N° 1372/08, modificado por su similar N° 2102/08, se creo la Marca
Argentina cuyo Signo Oficial es representado por un isologotipo a efectos de permitir
homogeneizar la imagen nacional en el mundo.
El INPROTUR es el encargado de ejecutar las acciones de la Estrategia Marca País
Argentina con los siguientes objetivos:
1. Administrar y gerenciar la Estrategia Marca País (EMP) y la Marca Argentina.
2. Articular, con el sector público y el privado, la utilización de la Marca Argentina para
optimizar la imagen de la República Argentina en el exterior.
3. Coordinar el trabajo interjurisdiccional en materia logística, administrativa y
organizativa y en todo aquello que resulte pertinente para el cumplimiento de sus objetivos.
La dirección del Instituto es ejercida por un Directorio -conforme lo establece el artículo
14 del Decreto Nº 1297/06- presidido por el Secretario de Turismo, quién tienen a su
cargo la representación legal de la institución, e integrado por once (11) vocales de acuerdo
con la siguiente distribución:
a) Cinco (5) vocales designados por la Secretaría de Turismo.
b) Tres (3) vocales designados por la Cámara Argentina de Turismo.
c) Tres (3) vocales designados por el Consejo Federal de Turismo.
El INPROTUR debe dar cumplimiento a la normativa emanada de la Contaduría General
de la Nación, Tesorería General de la Nación y Oficina Nacional de Presupuesto con
relación a los procesos de registración contable, elaboración y presentación de los Estados
Contables, ingresos y egresos de fondos y elaboración de los presupuestos anuales y
plurianuales.
4
El artículo 20 del Decreto Nº 1297/06 faculta al Directorio a establecer con la conformidad
del Secretario de Turismo el régimen de compras y contrataciones del INPROTUR. El
Directorio aprobó en la reunión del 23/11/06 el Reglamento de Compras y Contrataciones,
modificándolo posteriormente el 4/07/07 y 24/09/08.
Asimismo, el 11/03/09 el Directorio aprobó realizar las adecuaciones normativas
pertinentes en el Régimen de Compras y Contrataciones, siendo aprobada la versión final
del Reglamento por Resolución Nº 07 /09 del Presidente del INPROTUR.
El artículo 5 del Reglamento Interno del INPROTUR establece que su personal
dependiente se debe regir en su relación contractual por lo establecido en la Ley N° 20.744
de Contrato de Trabajo y normas modificatorias y complementarias. También dispone que
el Instituto podrá asimismo establecer relaciones contractuales en base a lo normado en el
artículo 99 de la Ley N° 20.744 (contrato eventual) y en el artículo 92 de la citada norma
(contrato a tiempo parcial), así como a lo prescripto en el artículo 1623 del Código Civil
(locación de servicios).
3.2. Plan de Marketing Turístico Internacional 2008-2010
En el año 2007 el INPROTUR concretó la elaboración del Plan de Marketing Turístico
Internacional 2008-2010 que con sustento en el marco del Plan Federal Estratégico de
Turismo Sustentable apunta a la captación de distintos tipos de mercados (Prioritarios,
Estratégicos y Potenciales), con los siguientes propósitos (metas de carácter cualitativo):

Consolidar el crecimiento turístico, para que Argentina siga siendo un destino
elegido por los turistas más allá del tipo de cambio favorable.

Aumentar el ingreso por turismo, en una proporción mayor al aumento del volumen
de llegadas por turismo.

Potenciar la diversificación de las áreas turísticas dentro del País.
5

Potenciar la integración entre las Provincias y la Nación para la promoción
conjunta.

Crear un modelo de gestión de promoción turística.
En cuanto a los mercados internacionales el plan prioriza los mercados emisores más
importantes del mundo, según la Organización Mundial de Turismo (OMT) y aquellos de
mayor nivel de gasto diario medio (Europa, USA y Canadá), tomando como base el peso
actual de los mercados emisores internacionales, para la Argentina.
En las metas de carácter cuantitativo el plan considera dos escenarios posibles:

Un escenario de crecimiento normal al 5% anual, proyectado a 2010.

Un escenario más agresivo, que plantea un crecimiento al 10% anual, proyectado a
2010.
El escenario de crecimiento normal se encuentra basado en las tendencias de crecimiento
de la OMT hasta el 2020, en donde se incluye a la Argentina, conforme se expone en el
siguiente cuadro:
Llegadas
internacionales en
millones de turistas
1995
(año base)
Proyección
2010
Proyección
2020
Crecimiento
Cuota de
Cuota de
medio anual mercado 1995 mercado 2020
1995-2020
Mundo
565
1.006
1.561
4,1%
100%
100%
Europa
336
527
717
3,0%
59,8%
45,9%
Asia y el Pacífico
81
195
397
6,5%
14,4%
25,4%
Américas
110
190
282
3,9%
19,3%
18,1%
Oriente Medio
14
36
69
7,1%
2,2%
4,4%
África
20
47
77
5,5%
3,6%
5,0%
América del Sur
11,8
26,9
42,8
5,3%
2,1%
2,7%
Argentina
2,3
5,1
8,0
5,1
0,41%
0,51%
El Plan de Marketing Turístico Internacional es llevado a terreno por el Instituto a través
de los Planes Operacionales Anuales y de la ejecución presupuestaria de los créditos
6
asignados al Programa 16 (Promoción del Turismo Receptivo Internacional) cuya Unidad
Ejecutora se encuentra a cargo del INPROTUR (Entidad 119).
3.3. Presupuesto
El Fondo Nacional de Turismo que, conforme a la Ley Nº 25.997, debe administrar la
Secretaría de Turismo, está constituido, según lo establece el inciso b) del artículo 24 de la
citada ley, entre otros recursos, por el producto del 5% del precio de los pasajes aéreos y
marítimos al exterior; y los fluviales al exterior, vendidos o emitidos en el país y los
vendidos o emitidos en el exterior para residentes argentinos en viajes que se inicien en el
territorio nacional.
Básicamente, el INPROTUR financia sus actividades, según lo dispuesto en el artículo 17
de la Ley Nº 25.997, con recursos propios provenientes de la percepción del 40% del
producido del impuesto establecido en el párrafo precedente.
En el cuadro que sigue se expone respecto del Presupuesto 2008, el nivel de ejecución del
crédito vigente en su etapa de devengado al 31/12/08:
Inciso
Crédito Vigente
Devengado
% de Ejecución
1 – Gastos en Personal
2.621.909
2.575.969
98,24
2- Bienes de consumo
5.110.146
4.855.913
95,02
67.807.993
60.028.411
88,52
800.000
243.708
30,46
SUBTOTAL
76.340.048
67.704.001
88,68
9- Contribuciones al Tesoro
27.776.192
27.776.192
100
7.877.308
7.877.208
100
35.653.400
35.653.400
100
(*) 111.993.448
103.357.401
92,29
3- Servicios No personales
4- Bienes de Uso
9- Contribuciones a la Secretaría de Turismo
SUBTOTAL
TOTAL
(*) Corresponde a FF 12 $ 103.336.628 y FF 11 $ 8.656.819. Difiere con la percepción de recursos del ejercicio 2008 en $
4.103.864,39.
7
Los recursos percibidos en Ejercicio 2008 fueron los siguientes:

Impuestos Indirectos (FF 12) $ 105.035.829,61.

Contribuciones recibidas de la Administración Central (FF 11) $ 2.853.754,00.
A continuación se expone la ejecución de las metas programadas para el Ejercicio 2008:
Meta
Unidad de Medida
Programado
Ejecutado
Desvío
Feria
82
83
1
Encuentro
143
64
(79)
Acciones promocionales
0
101
101
225
248
23
Concurrencia a Ferias
Encuentros de Comercialización Turística
Promociones
Totales
Respecto del Presupuesto 2009, el nivel de ejecución del crédito vigente en su etapa de
devengado al 31/03/09 fue el siguiente:
Inciso
Crédito Vigente
Devengado
% de Ejecución
1 – Gastos en Personal
4.127.000
1.186.366
28,75
2- Bienes de consumo
5.629.275
676.553
12,02
65.594.000
15.071.081
22,98
900.000
67.599
7,51
SUBTOTAL
76.250.275
17.001.599
22,30
9- Contribuciones a la Adm. Central
20.149.725
5.037.431
25,00
SUBTOTAL
20.149.725
5.037.431
25,00
TOTAL
96.400.000
22.039.030
22,86
3- Servicios No personales
4- Bienes de Uso
Las metas programadas para el primer trimestre del Ejercicio 2009 tuvieron el siguiente
comportamiento:
Meta
Concurrencia a Ferias
Encuentros de Comercialización Turística
Promociones
Unidad de Medida
Programado
Ejecutado
Desvío
Feria
36
45
9
Encuentro
14
6
(8)
Acciones promocionales
17
8
(9)
67
59
(8)
Totales
8
3.4. Indicadores de Gestión
De la evolución de los indicadores de gestión expuestos en las Memorias 2007 y 2008
surge que habiendo el Instituto incrementado el gasto por cada turista extranjero en un 84%
en el año 2008 (de $9,02 a $16,60), el turismo dejó en el país en el año 2008 el 39,91 %
menos por cada $ 1 gastado por el INPROTUR (de $ 321 a $ 192,89). Cabe tener presente
que el Total de Créditos Presupuestarios (Adm. y Prom.) pasó de $ 40.956.876 en el año
2007 a $ 76.340.048 en el año 2008).
La evolución de los citados indicadores es explicado por el Instituto en los términos -entre
otros- que más abajo se exponen:

La actividad turística es una actividad multidisciplinaria, que puede ser abordada
desde múltiples perspectivas dado que como hecho social colectivo, abarca
variables económicas, sociales, medioambientales, culturales, territoriales, políticoinstitucionales, e incluso psicológicas y sociológicas. Esta característica del turismo
conlleva una problemática mundial, carente de una solución única al presente, que
refiere a la complejidad para medir impactos que se producen y la relación entre las
acciones de desarrollo y promoción con el crecimiento de los destinos turísticos y
las llegadas de visitantes. En este sentido, la Organización Mundial del Turismo máximo órgano responsable de turismo a nivel mundial, dependiente de la ONUreconoce que los métodos para evaluar la eficacia de las actividades promocionales
en turismo está en fase de desarrollo; efectivamente, las evaluaciones dependen de
los tipos de actividades emprendidas, los objetivos que se persiguen con dichas
actividades y, por supuesto, los presupuestos disponibles.

Existe un marcado lapso entre los esfuerzos promocionales que se realizan en los
mercados-meta y los efectos y resultados de los mismos; de hecho, los estudios
9
turísticos demuestran que el aumento en la llegada de turistas a un destino en
relación a las acciones promocionales también está en relación con la persistencia y
la acción continuada en el mercado-meta, habiendo casos en donde los resultados
recién han comenzado a aparecer en el plazo de un año.

El turismo receptivo en el año 2008 creció un 2,3% en términos de visitantes y un
9,5% en gasto total. Este crecimiento fue desigual en el año. Durante los primeros 9
meses la tasa de crecimiento del turismo receptivo casi duplica al anual en llegadas
de turistas como en gastos de los mismos. El último trimestre de 2008 estuvo
signado por la eclosión y propagación de la crisis financiera internacional con
epicentro en los Estados Unidos. El turismo internacional no escapo a tal magnitud
de la crisis. En la Argentina durante el cuarto trimestre de 2008 las llegadas de
turistas extranjeros cayeron un 4,3% y los gastos un 5,5%,
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1. Sistema de Información Gerencial y Control de Gestión.
4.1.1. La actividad desarrollada por el Organismo está dirigida a satisfacer la demanda del
turismo internacional, manteniendo y desarrollando la política destinada al turismo
receptivo, contribuyendo así a incrementar el ingreso de divisas al país.
A tal fin, el Instituto lleva a cabo acciones tales como la realización de ferias, encuentros
de comercialización turística y promociones, respecto de las que se observa que el sistema
de información gerencial del INPROTUR no cuenta con datos respecto del potencial
impacto que se produce como consecuencia de acciones promocionales genéricas que
desarrolla.
10
No obstante ello, surge del informe elaborado por la Dirección de Promoción del
INPROTUR que acompaña a la Nota Nº 196 del Secretario Ejecutivo del 17/12/09, que se
han efectivizado mejoras en el sistema, incorporando a partir de enero de 2009 en la
Encuesta de Turismo Internacional que se realiza a no residentes en Ezeiza, Aeroparque y
Puerto de Buenos Aires, preguntas específicas respecto del potencial impacto que se
produce como consecuencia de acciones promocionales genéricas, cuya serie anual recién
se completará en diciembre de 2009 y que contemplan los siguientes ítems:
- Aspectos que influyeron en la decisión de viajar a la Argentina.
- Influencia de la promoción.
- Actividades realizadas en la Argentina (que permiten conocer el perfil de los turistas que
visitan el país en materia de actividades y productos turísticos).
4.1.2. Inexistencia de un Cuadro de Mando con indicadores de gestión en el que se
visualicen los logros, los desvíos a los objetivos y metas establecidos, a la vez que facilite
la corrección de los mismos. Se carece también de un informe de gestión periódico,
integrador de la gestión de las áreas críticas del Instituto y no se utilizan estándares de
instituciones similares nacionales o internacionales, para poder comparar los resultados de
su gestión con la de aquellas.
Asimismo, no consta que se haya realizado una evaluación al 31/12/08 del Plan de
Marketing Internacional 2008-2010 que, de corresponder, hubieren dado lugar a
modificaciones y actualizaciones de las estrategias y acciones planteadas inicialmente.
Sobre los aspectos mencionados precedentemente, en el informe elaborado por la
Dirección de Promoción del INPROTUR que acompaña a la Nota Nº 196 del Secretario
Ejecutivo del 17/12/09, se informa que “para el período auditado no se cuenta con la
información requerida, ya que no existen antecedentes de la gestión anterior al respecto”.
11
4.2. Metas físicas programadas y su ejecución.
Existencia de desvíos que no se encuentran debidamente justificados entre las actividades
programadas y su respectiva ejecución. Por ejemplo, en el primer trimestre 2008 no se
concurrió al 35 % de las Ferias programadas y se adicionaron otras Ferias representativas
del 23% de lo planificado. Asimismo, gran parte de los Encuentros programados para el
2008 fueron reemplazados por otro tipo de acciones -no programadas como Metasdenominadas “Acciones Promocionales” cuya ejecución se informa en dicho período.
La instrucción de suspender o reemplazar las acciones programadas no se genera -según
surge de los casos comprendidos en la selección muestral- a través de un acto formal que
respalde documentalmente la decisión del INPROTUR de modificar
las actividades
previstas en el Plan Operativo y de las estimaciones físicas y financieras realizadas al
momento de la formulación del presupuesto.
4.3. Del Registro Patrimonial.
El 16/03/09 el Instituto procedió a realizar un toma parcial del inventario de los bienes de
uso, arrojando como faltantes 4 notebooks, 1 impresora y 4 licencias Office 2007,
valorizados por un total de $ 43.519,00.
Conforme lo informado sobre el particular por el Instituto, en el mes de marzo de 2009 se
ha producido el cambio de autoridades, habiéndose procedido, previo a todo y como
medida de mejor proveer, a solicitar a los anteriores responsables que informen acerca de
ello, estando las actuaciones actualmente en trámite; quedando pendiente la verificación
de su regularización en próximas tareas de auditoría.
12
No obstante ello, se observó en oportunidad de la realización de las tareas de campo que
habiendo transcurrido varios meses de detectar los faltantes, el Instituto no había efectuado
las denuncias penales correspondientes.
El auditado informó en su descargo tratado en el apartado 5. del presente que se procedió
con posterioridad a realizar un relevamiento exhaustivo dentro y fuera del ámbito del
Instituto, debido inicialmente al carácter de los bienes a faltantes y a tales fines se
procedió a notificar a las Delegaciones de Turismo en el exterior a los fines de que
procedan a informar los bienes existentes. Una vez recibida dicha información se obtuvo
como resultado que las máquinas faltantes, junto con las licencias de Office 2007 y la
Impresora, se encontraban distribuidas en las correspondientes delegaciones de turismo en
el exterior y que una de las máquinas que inicialmente figuraba como faltante se
encontraba en reparación producto de una avería en el display de la misma.
4.4. Gastos de Administración
El artículo 19 de la Ley Nº 25.997 establece como limitación que los fondos asignados a
gastos de administración no podrán superar el 5% de los gastos totales del Instituto.
Por su parte el Reglamento Interno del INPROTUR dictado en el marco de las atribuciones
conferidas en el artículo 22 de la citada ley, dispone en su artículo 19 que “A los fines
previstos en el Artículo 18 de la Ley Nº 25.997, comprenden los gastos por Administración
solamente los correspondientes al Inciso 1. El Directorio deberá indicar la naturaleza del
gasto en el momento de su aprobación”.
En tal sentido se observa lo siguiente:
a) Se encuentra incorrectamente referenciado en el Reglamento Interno el número de
artículo de la Ley Nº 25.997.
13
b) El Reglamento Interno dispone que solamente comprenden los gastos de administración
el Inciso I-Gastos en Personal, situación que se aparta de la limitación dispuesta por la Ley
N° 25.997, toda vez que podrían existir otro tipo de erogaciones que se encuentren
comprendidas en dicho concepto.
4.5. Reglamento de Compras y Contrataciones aplicado a las operaciones analizadas.
El Reglamento de Compras y Contrataciones aprobado por el Directorio en la reunión del
23/11/06, con las modificaciones realizadas el 4/07/07 y 24/09/08, establece -en su artículo
2º- los siguientes Principios Generales a los que deberá ajustarse el procedimiento
contractual, en sus etapas de formación, perfeccionamiento y ejecución, atendiendo a las
particularidades de cada una de ellas:
a) Eficiencia de las contrataciones para cumplir los fines previstos en la normativa de
creación del INPROTUR.
b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes.
c) Publicidad y transparencia en los procedimientos.
d) Responsabilidad de quienes intervengan en la gestión de las contrataciones.
e) Igualdad de tratamiento.
Del análisis del citado Reglamento, se observan regulaciones o falta de previsiones que no
favorecen a que los procedimientos contractuales del Instituto se ajusten plenamente a los
Principios Generales enunciados precedentemente, y que su observancia, debido al carácter
público de los fondos utilizados, resulta aún de mayor relevancia.
En tal sentido, afectan -según corresponda- a la promoción de la concurrencia de
interesados y de la competencia entre oferentes, como así también, a la publicidad y
14
transparencia de los procedimientos y a la responsabilidad de quienes intervengan en la
gestión de las contrataciones, los siguientes aspectos:
4.5.1. En las contrataciones directas encuadradas en el inciso b) del artículo 77 del
Reglamento que permite su tramitación cuando el monto estimado del contrato resulte de
hasta $ 1.000.0001, no se especifica la cantidad mínima de oferentes a los que se les debe
cursar invitación para la convocatoria a presentar ofertas.
Al respecto, cabe señalar que los procedimientos de compras y contrataciones por
contratación directa tramitados con el encuadre legal citado anteriormente, correspondieron
al 47,30% del monto total de órdenes de compra del ejercicio 2008.
4.5.2. Respecto de la Licitación o Concurso Público, no se especifican los plazos, la forma
y los medios de difusión a emplear para la publicación de avisos en la convocatoria a
presentar ofertas.
4.5.3. En las licitaciones internacionales se establece, de manera opcional, las
publicaciones pertinentes en países extranjeros.
No corresponde el carácter de opcional de las citadas publicaciones, al entenderse que una
licitación es internacional cuando su convocatoria se extienda a interesados y oferentes del
exterior, cuya sede principal de sus negocios se encuentre en el extranjero, y no tengan
sucursal debidamente inscripta en el país.
4.5.4. En el artículo 18 inciso d) se establece que en las contrataciones directas se puede
prescindir del período de vista que sigue a la apertura de ofertas, de la confección del
cuadro comparativo y de la notificación del Acta de Evaluación, la que no será
impugnable.
1
Representa un 1.233% superior al establecido para los organismos alcanzados por el Decreto 436/00
- Reglamento para la Adquisición, Enajenación y Contratación de Bienes y Servicios del Estado Nacional.
15
4.5.5. Se excluye a las contrataciones directas de presentar garantía de oferta (Artículo 54
inciso 3) apartado i) del Reglamento).
4.5.6. La responsabilidad personal establecida para los empleados del INPROTUR por las
consecuencias dañosas que su proceder ilegítimo ocasione, alcanza sólo a aquellos que
autoricen, tramiten o gestionen las contrataciones y no incluye, expresamente, al
responsable de su aprobación (Artículo 27 del Reglamento).
4.6. Reglamento de Compras y Contrataciones aprobado el 11/03/09.
El Reglamento de Compras y Contrataciones aprobado por Resolución Nº 07/09 del
Presidente del INPROTUR -que por dictarse al cierre período auditado no comprendió a
las operaciones analizadas-, establece en su artículo 2º los mismos principios generales a
los que debía ajustarse el procedimiento contractual anterior, detallados en el punto 4.5.
precedente.
Los aspectos del nuevo reglamento que afectan a que los procesos de compras y
contrataciones se ajusten a los principios generales que el mismo define, son los siguientes:
4.6.1. Se reitera lo observado en 4.5.1., 4.5.3., 4.5.5. y 4.5.6.
4.6.2. En el artículo 18 inciso d) se establece que en las contrataciones directas se puede
prescindir del período de vista que sigue a la apertura de ofertas.
4.6.3. Respecto de la Licitación o Concurso Privado, no se especifican los plazos, la forma
y los medios de difusión a emplear para la publicación de avisos en la convocatoria a
presentar ofertas.
16
4.6.4. En las licitaciones o concursos públicos se establece, de manera opcional, la
publicación de avisos en un periódico de circulación nacional por el término de 2 días, con
un mínimo de 12 hábiles de antelación a la fecha fijada para la apertura, computados a
partir del día siguiente a la última publicación. (Artículo 22 del Reglamento).
Asimismo, se excluye la obligatoriedad de publicación en el Boletín Oficial.
4.7. De los expedientes de contratación analizados.
4.7.1. Del análisis de la selección muestral indicada en el apartado 2 i), determinada en
función del total de órdenes de compra emitidas durante el año 2008 y primer trimestre
2009, surgen las siguientes observaciones:
4.7.1.1. Expediente Nº 745/08 – Contratación de servicios para realizar el diseño inicial
(Start up) y las traducciones iniciales de la Web Institucional. (Contratación Directa.
Adjudicación $ 350.000.-)
a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado
informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar.
b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el
expediente el acuse de recibo.
c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de
Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado
Reglamento.
d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un
Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto
17
informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con
la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no
especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él,
interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del
Reglamento.
e) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo
63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme lo establece el
artículo 64 del mismo.
f) A los fines de la determinación de la oferta más conveniente la Comisión Evaluadora
alude haber considerado el “Informe Técnico correspondiente” el cual no se identifica ni
se hace constar en el expediente.
g) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
h) No consta la intervención de la Asesoría Legal del Instituto previo a la aprobación de la
contratación.
i) No consta la fecha, Nº y firma de la disposición de adjudicación de la contratación.
j) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación.
k) No consta fecha de recepción de la Orden de Compra.
l) La conformidad de las facturas es realizada por un Consultor Externo contratado por el
Instituto, no constando la intervención de la Comisión de Recepción Definitiva de Bienes o
de la Prestación de Servicios del INPROTUR.
18
4.7.1.2. Expediente Nº
38/09 – Contratación de servicios para realizar desarrollos
complementarios al de la Web Institucional. (Contratación Directa. Adjudicación $
301.750.-)
a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado
informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar.
b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el
expediente el acuse de recibo.
c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de
Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado
Reglamento.
d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un
Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto
informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con
la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no
especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él,
interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del
Reglamento.
e) En la invitación para presentar ofertas se estima 1 mes la duración del trabajo a
diferencia de lo informado por el área técnica que estima 2 meses.
f) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo
63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme los establece el
artículo 64 del mismo.
19
g) A los fines de la determinación de la oferta más conveniente la Comisión Evaluadora
alude haber considerado el “Informe Técnico correspondiente” el cual no se identifica ni
se hace constar en el expediente.
h) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
i) No consta la intervención de la Asesoría Legal del Instituto previo a la aprobación de la
contratación.
j) No consta fecha de recepción ni firmas en la Orden de Compra.
k) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación.
l) No consta conformidad de los trabajos contratados y pagados.
4.7.1.3. Expediente Nº
665/08 – Análisis de nuevas tendencias de Mercado y
Posicionamiento Competitivo de la Argentina. Contratación Directa. Adjudicación $
335.000.-)
a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado
informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar.
b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el
expediente el acuse de recibo.
c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de
Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado
Reglamento.
20
d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un
Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto
informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con
la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no
especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él,
interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del
Reglamento.
e) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo
63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme los establece el
artículo 64 del mismo.
f) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación.
g) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
h) El pago de la factura contra la garantía de anticipo que cubre la totalidad del monto
adjudicado con anterioridad a la recepción definitiva de la prestación, no se encontraba
previsto al momento de la invitación a presentar ofertas ni tampoco en la Disposición Nº
702/08 de adjudicación de la contratación en la que se autoriza a la Dirección de
Administración y Finanzas a que luego de ejecutada la obra contratada, proceda a la
liquidación y pago de la suma correspondiente.
Al respecto cabe señalar que el tiempo que lleva desde la presentación de ofertas hasta la
confección de la Orden de Pago es de 48 horas. Dentro de dicho plazo la factura es girada
al día siguiente de la presentación de las ofertas y el mismo día que se recibe la Orden de
Compra.
21
4.7.1.4. Expediente Nº 297/08 – Marchandising-Expozaragoza. (Contratación Directa.
Adjudicación $ 749.850.-)
a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado
informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar.
b) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de
Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado
Reglamento.
c) En el Cuadro Comparativo que realiza el Departamento de Compras se excluye a una de
las firmas por no haber cumplido con la entrega de la documentación requerida, sin
especificar cual. También el Acta de Evaluación aclara que una vez que se presenten la
totalidad de los requisitos faltantes se contrate con la empresa, pero no se especifica que
falta. Similar criterio adopta el Dictamen Legal al afirmar que de cumplir con los requisitos
previstos en los artículos 11 y 12 del Reglamento debería contratarse.
No obstante lo expuesto precedentemente, se adjudica sin acreditar en el expediente el
cumplimiento de los requisitos que se encontraban pendientes.
d) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
e) Se adjudica con un anticipo del 30 % que no estaba previsto al momento de la
convocatoria a presentar ofertas.
f) No consta comprobante de constitución de garantía de adjudicación.
22
g) Las fechas de las facturas (descontando la correspondiente al anticipo) y la emisión de
las órdenes de pago se producen con anterioridad a la recepción definitiva por parte del
organismo incumpliendo lo establecido en el artículo 64 del Reglamento.
4.7.1.5. Expediente Nº 935/08 - Rally Dakar 2009- Argentina-Control de Acceso a La
Rural.(Contratación Directa. Adjudicación $ 630.000.-)
a) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado
informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar.
b) Las invitaciones a los oferentes se realizan por correo electrónico sin constar en el
expediente el acuse de recibo.
c) La apertura de las ofertas no se realiza en forma pública con la confección del Acta de
Apertura correspondiente, conforme se establece en los artículos 39 y 40 del citado
Reglamento.
d) Finalizado el plazo para presentar ofertas se realiza un cuadro comparativo en donde un
Coordinador perteneciente a la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto
informa que “esta comisión recomienda adjudicar” a uno de los oferentes “por cumplir con
la totalidad de los requisitos solicitados y siendo la oferta económica más conveniente”, no
especificando a que comisión se refiere, dado que lo actuado es suscripto sólo por él,
interviniendo posteriormente la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 49 del
Reglamento.
e) No se especifica en la invitación el plazo de recepción definitiva previsto en el artículo
63 del Reglamento, a partir del cual se debe presentar la factura conforme los establece el
artículo 64 del mismo.
23
f) No consta certificado fiscal para contratar.
g) No obra constancia respecto del cumplimiento de todas obligaciones emergentes de la
legislación laboral y de la seguridad social que establece el artículo 24 del Reglamento.
h) Se presenta una Garantía por Anticipo que si bien coincide con el monto total del
contrato no se refiere al expediente y a la Orden de Compra de la contratación.
i) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
j) No consta la intervención de la Comisión de Recepción Definitiva respecto de los
servicios prestados y pagados.
4.7.1.6.
Expediente Nº
786/08 – Parque Cerrado - Rally Dakar Argentina 2009.
(Contratación Directa por Exclusividad. Adjudicación $ 4.653.754.-)
a) Se encuentra sin firmar la nota agregada en el expediente por la que el INPROTUR
resuelve contratar el predio de la rural (por exclusividad) en la que se señala por parte de
los que invocan ser los representantes en Argentina y Chile de la empresa Organizadora
del Evento A.S.O. (Amaury Sports Organization), que “por las características logísticas,
técnicas y prácticas; el único lugar apto para realizar la base general del Rally, como así
también las verificaciones y el Parque Cerrado previo y final; es el predio de La Rural”.
b) No consta el procedimiento seguido para la determinación del precio estimado
informado por el área solicitante del bien o servicio a contratar.
c) No consta garantía de adjudicación.
d) No consta conformidad de la prestación de los servicios contratados.
24
4.7.1.7. Expediente Nº 946/08 – Concurso Público Nacional de diseño, construcción,
armado y desarme de stands en ferias de Europa – Febrero a Marzo 2009. (Concurso
Público. Adjudicación $ 1.833.985.-)
a) No se especifica en el Pliego el lugar, día y hora de la apertura de ofertas. La apertura
de ofertas se produce en el lugar, día y hora de finalización del plazo para presentar ofertas.
b) No consta garantía de adjudicación. El Punto XIII-Garantías del Pliego de Bases y
Condiciones Particulares establece que el adjudicatario debe integrar la garantía de
cumplimiento del contrato dentro del término de 5 días de recibida la Orden de Compra y/o
suscripto el contrato, por un valor que represente el 10% del total de adjudicación.
c) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
d) No consta las certificaciones de recepción y desarme de la obra que alude el punto XVI(Presentación de Facturas) del Pliego, en donde se establece que la facturación se hará por
feria terminada, una vez que se realice la recepción definitiva de la misma.
Asimismo el Pliego agrega que la factura que cumpla con todos los requisitos previstos en
el mismo, deberá ser conformada por la Dirección de Promoción, en concordancia con la
certificación de recepción del stand y el cumplimiento de todas las especificaciones
técnicas requeridas, dentro de las 72 horas de su presentación. No consta la conformidad de
la factura 232 del 23/2/09 por $ 564.400 de la Feria BIT de Milán.
4.7.1.8. Expediente Nº 974/08 – Concurso Público Nacional de diseño, construcción y
desarme de stands en ferias de América (Centro Sur) Año
1.559.840,30).
25
2009. (Adjudicación $
a) No se especifica en el Pliego el lugar, día y hora de la apertura de ofertas. La apertura
de ofertas se produce en el lugar, día y hora de finalización del plazo para presentar ofertas.
b) No consta resolución de aprobación.
c) No consta garantía de adjudicación. El Punto XIII-Garantías del Pliego de Bases y
Condiciones Particulares establece que el adjudicatario debe integrar la garantía de
cumplimiento del contrato dentro del término de 5 días de recibida la Orden de Compra y/o
suscripto el contrato, por un valor que represente el 10% del total de adjudicación.
d) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
4.7.1.9. Expediente Nº 494/08 - Construcciones de Stands 4° Trimestre 2008. (Concurso
Público. Adjudicación $ 4.280.040.-)
a) No se especifica en el Pliego el lugar, día y hora de la apertura de ofertas. La apertura
de ofertas se produce en el lugar, día y hora de finalización del plazo para presentar ofertas.
b) No consta garantía de adjudicación. El punto XIII-Garantías del Pliego de Bases y
Condiciones Particulares establece que el adjudicatario debe integrar la garantía de
cumplimiento del contrato dentro del término de 5 días de recibida la Orden de Compra y/o
suscripto el contrato, por un valor que represente el 10% del total de adjudicación.
c) No consta las certificaciones de recepción y desarme de la obra que alude el punto XVI(Presentación de Facturas) del Pliego, en donde se establece que la facturación se hará por
feria terminada, una vez que se realice la recepción definitiva de la misma.
d) No se notifica a los oferentes del dictamen de evaluación.
26
4.7.2. Del análisis de los expedientes indicados en el apartado 2 j) correspondientes a
gastos generados por transferencias a beneficiarios del exterior y de reconocimientos de
gastos efectuados en el país durante el año 2008 y primer trimestre 2009, surgen las
siguientes observaciones:
4.7.2.1. No se han incluido en el expediente elementos que indiquen la realización de una
compulsa de distintas ofertas y posibilidades. (Exp. Nros. 416/08 $15.351,18; 444/08 $
15.378,70; 446/08 $ 2.229,14; 458/08 $ 7.920,02 y 107/09 $ 232.737,57).
Al respecto, cabe destacar que, en los procedimientos encuadrados en el Trámite
Simplificado que prevé el Reglamento de Compras y Contrataciones para operaciones de
hasta $ 100.000, no exime a los responsables de su tramitación de la obtención de distintas
ofertas para determinar aquella que resulte más conveniente a los intereses del Instituto.
4.7.2.2. Existencia de reconocimientos de gastos que hubieran correspondido tramitarse en
el marco del Reglamento de Compras y Contrataciones, correspondientes a operaciones
por importes inferiores a $ 100.000. (Expediente Nº 469/08 $ 5.884,20 y 757/08 $ 10.230).
4.7.2.3. El dictamen legal observa que no se tiene certeza respecto a que la empresa que
se está contratando cuente con la habilitación que se requiere para la prestación del servicio
del que se trata y que cuente con los seguros de cobertura de los pasajeros transportados
correspondientes, circunstancias que son ignoradas al momento de aprobación de la
contratación. (Expediente Nº 446/08 $ 2.229,14)
4.7.2.4. En el Expediente Nº 107/09 se encomienda al Delegado de la Secretaría de
Turismo para Estados Unidos de Norteamérica -Disposición INPROTUR Nº 86/09
(20/02/09) por la que el Secretario Ejecutivo del Instituto aprueba la contratación- la
realización de todas las diligencias necesarias para la efectivización de la contratación, el
control de la ejecución de las prestaciones acordadas y su posterior pago. Se autoriza
27
también a la Dirección de Administración y Finanzas a transferir al citado Delegado U$S
66.307.-, con deber de rendir cuenta de su utilización y destino y, en su caso, reintegrar los
saldos remanentes.
Al respecto, se observa que no aparecen acreditadas en el expediente con anterioridad al
pago que efectúa INPROTUR directamente a la empresa -cinco meses después de la fecha
prevista para la concreción del evento-, la realización de todas las diligencias necesarias
para la efectivización de la contratación y el control de la ejecución de las prestaciones
acordadas, según lo dispuesto en la Disposición precedentemente señalada.
5. DESCARGO DEL INSTITUTO
En la respuesta obtenida según lo señalado en el último párrafo del apartado 2. (ver
ANEXO I), el INPROTUR ha efectuado diversas aclaraciones que tienden a justificar su
accionar con relación a distintas observaciones efectuadas en el presente informe.
Por otra parte, el organismo indica en su descargo haber tomado acciones con relación a las
observaciones 4.1.1. y 4.3. y ha receptado las siguientes observaciones y procederá a
corregir lo indicado en 4.4. a); 4.7.1.1. b); 4.7.1.2. b); 4.7.1.3. b) y 4.7.1.5. b), cuya
implementación y suficiencia deberían ser merituadas en una futura auditoría de
seguimiento.
Finalmente se señala que para la elaboración del presente informe, se tuvo en
consideración el descargo producido por el Instituto en aquellos casos en los que se
consideró pertinente. En el ANEXO II al presente informe se agrega el análisis practicado
respecto de la respuesta brindada por el auditado.
28
6. RECOMENDACIONES
Teniendo en consideración los comentarios y observaciones explicitadas en el apartado 4.,
es menester realizar las siguientes recomendaciones:
6.1. Incorporar al sistema de información gerencial datos sobre el potencial impacto que se
produce como consecuencia de las acciones promocionales genéricas que desarrolla el
INPROTUR a fin de permitir la toma de decisiones adecuadas y fundamentadas.(Cde. 4.1.1.)
6.2. Establecer un Cuadro de Mando con indicadores de gestión en el que se visualicen los
valores logrados, los desvíos a los objetivos y metas establecidos, a la vez que facilite la
corrección de los mismos. Elaborar un informe de gestión periódico e integrador de la
Institución. (Cde. 4.1.2.)
Utilizar estándares de instituciones similares nacionales o internacionales, para poder
comparar los resultados de su gestión con la de aquellas. En el caso de no existir métodos
unificados que permitan realizar comparaciones, se sugiere crear parámetros propios en
base a la información estadística disponible.
(Cde. 4.1.2.)
Realizar evaluaciones parciales del Plan de Marketing Turístico Internacional a efectos de
contar con información para la toma de decisiones, como así también,
efectuar las
modificaciones y actualizaciones de las estrategias y acciones planteadas inicialmente.
(Cde. 4.1.2.)
6.3. Los desvíos producidos entre las actividades programadas y su respectiva ejecución
deben quedar debidamente justificados y documentados. La instrucción de suspender o
reemplazar las acciones programadas debe provenir de un acto formal emanado de la
autoridad competente que respalde documentalmente la decisión de modificar las
actividades previstas en el Plan Operativo y de las estimaciones físicas y financieras
realizadas al momento de la formulación del presupuesto. (Cde. 4.2.)
29
6.4. La composición de los gastos de administración debería alcanzar, además de gastos en
personal, a aquellas erogaciones realizadas por el Instituto en razón de sus actividades,
pero que sean atribuibles exclusivamente a funciones de administración.
(Cde. 4.4.)
6.5. Revisar el Reglamento de Compras y Contrataciones vigente, a la luz de lo observado
en los puntos 4.5. y 4.6.
6.6. Cumplimentar estrictamente el Reglamento de Compras y Contrataciones,
absteniéndose de realizar procedimientos que se apartan del mismo tal como se señala en el
punto 4.7.
7. CONCLUSIONES
Durante el período auditado (año 2008 y primer trimestre 2009) se han advertido aspectos
críticos en la gestión del Instituto Nacional de de Promoción Turística que se pueden
sintetizar en las siguientes cuestiones:
7.1. El sistema de información gerencial del INPROTUR no cuenta con datos respecto del
potencial impacto que se produce como consecuencia de acciones promocionales genéricas
que desarrolla.
7.2. Inexistencia de un Cuadro de Mando con indicadores de gestión en el que se
visualicen los logros, los desvíos a los objetivos y metas establecidos, a la vez que facilite
la corrección de los mismos. Se carece también de un informe de gestión periódico,
integrador de la gestión de las áreas críticas del Instituto y no se utilizan estándares de
instituciones similares nacionales o internacionales, para poder comparar los resultados de
su gestión con la de aquellas.
30
7.3. No consta que se haya realizado una evaluación al 31/12/08 del Plan de Marketing
Internacional 2008-2010 que, de corresponder, hubieren dado lugar a modificaciones y
actualizaciones de las estrategias y acciones planteadas inicialmente.
7.4. Existencia de desvíos que no se encuentran debidamente justificados entre las
actividades programadas y su respectiva ejecución.
7.5. La instrucción de suspender o reemplazar las acciones programadas no se genera según surge de los casos comprendidos en la selección muestral- a través de un acto formal
que respalde documentalmente la decisión del INPROTUR de modificar las actividades
previstas en el Plan Operativo y de las estimaciones físicas y financieras realizadas al
momento de la formulación del presupuesto.
7.6. El Reglamento Interno dispone que solamente comprenden los gastos de
administración el Inciso I-Gastos en Personal, situación que se aparta de la limitación
dispuesta por la Ley N° 25.997, toda vez que podrían existir otro tipo de erogaciones que
se encuentren comprendidas en dicho concepto.
7.7. Del análisis del Reglamento de Compras y Contrataciones del INPROTUR, se
observan regulaciones o falta de previsiones que no favorecen a que los procedimientos
contractuales del Instituto se ajusten plenamente a los Principios Generales enunciados en
su artículo 2°, detallados a continuación:
a) Eficiencia de las contrataciones para cumplir los fines previstos en la normativa de
creación del INPROTUR.
b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes.
c) Publicidad y transparencia en los procedimientos.
d) Responsabilidad de quienes intervengan en la gestión de las contrataciones.
e) Igualdad de tratamiento.
31
7.8. Existencia de procedimientos de contratación que se apartan del Reglamento de
Compras y Contrataciones del INPROTUR.
CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES,
32
ANEXO I
33
ANEXO II
34