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BUENOS AIRES, 19 de agosto de 1998
VISTA la Actuación nº 787/97 del registro de la Auditoría General de la Nación y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 85 de la Constitución Nacional pone a cargo de la Auditoría
General de la Nación, el control externo de la Administración Pública Nacional,
cualquiera fuera su modalidad de organización.
Que en cumplimiento del mandato constitucional y lo concordantemente
dispuesto por el artículo 118 (inciso b) de la ley 24.156, se realizó un Examen Especial
sobre el sistema de control interno y contrataciones significativas, en el ámbito del
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION, cuyas tareas de campo en la sede central
del organismo auditado han sido desarrolladas entre el 6 de Octubre de 1997 y el 27 de
Febrero de 1998.
Que el organismo auditado ha tomado conocimiento del proyecto de informe y
ha efectuado las consideraciones que este le merece, las que han sido tenidas en
cuenta para la formulación del informe final.
Que las mencionadas tareas de relevamiento fueron concluidas de forma
satisfactoria.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General de Control del Sector Público Nacional no Financiero.
Que el Colegio de Auditores Generales, en su Sesión del día 16/07/98 ha dado
aprobación al informe de que se trata.
Que el Presidente de la Auditoría General de la Nación ejerce la representación
del órgano;
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
RESUELVE:
ARTICULO 1º.- Aprobar el informe correspondiente al Examen Especial sobre el
sistema de control interno y contrataciones significativas, efectuado en el ámbito del
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION, producido por la Gerencia General de
Control del Sector Público Nacional no Financiero, que obra a fs. 73 a 84 de la
actuación N° 787/97-AGN.
ARTICULO 2º.- Poner en conocimiento del titular del DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA
NACION, la presente resolución.
ARTICULO 3º.- Regístrese, comuníquese a la COMISION PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS y a la COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE LA
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Cumplido, archívese.
RESOLUCION Nº 127/98.
INFORME DE AUDITORIA
Al Señor
Defensor del Pueblo
Dr. Jorge Luis MAIORANO
Domicilio: Montevideo 1244, Cap. Fed.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito del DEFENSOR
DEL PUEBLO, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. OBJETO DE LA TAREA
La labor de Auditoría tuvo por objeto evaluar el funcionamiento de las actividades de
control de los sistemas involucrados en la gestión de compras que se lleva a cabo en el ámbito
del DEFENSOR DEL PUEBLO.
2. ALCANCE DE LA TAREA
El alcance del examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución Nº 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose
practicado los siguientes procedimientos:
2.1.- Relevamiento y evaluación del ambiente de control.
2.2. Relevamiento y evaluación de los controles sobre procedimientos de las áreas de
Administración y Recursos Humanos y de Contabilidad y Finanzas, a efectos de evaluar el
circuito administrativo y sistemas de control interno relacionadas con el sistema de
generación de compras.
2.3. Verificación selectiva del cumplimiento de las normas legales que rigen la materia a través
de pruebas de cumplimiento en el examen de expedientes tramitados con afectación a los
ejercicios presupuestarios correspondientes a 1996 y 1997. Se tuvo en cuenta para la
selección las operaciones que tuvieran en su conjunto determinada significación económica
y que a su vez abarcaran las distintas modalidades de contratación, con el correspondiente
cumplimiento de los requisitos necesarios para llevarlas a cabo. A tal efecto se determinó
una muestra de 9 expedientes, representando el 43% del monto total de las contrataciones
perfeccionadas en el ejercicio 1996 y el 63% del monto total de contrataciones
perfeccionadas en el ejercicio 1997 hasta el momento de inicio de las tareas de campo
(06/10/97).
2.4. Verificación del crédito vigente al 31/12/96, partiendo del crédito inicial distribuido por la
Decisión Administrativa 1/96 y sus modificaciones.
2.5. Verificación del crédito vigente al 02/12/97, partiendo del crédito inicial distribuido a
través de la Decisión Administrativa 12/97 y sus posteriores modificaciones.
2.6. Controlar todos los actos administrativos que ocasionaron modificaciones al crédito
original, especialmente aquellos efectuados por el Organismo de acuerdo al art. 22 de la
Decisión Administrativa 1/96 y art. 6 de la Decisión Administrativa 12/97.
2.7. Como consecuencia de lo enunciado en los puntos anteriores, se procedió a su verificación
con el crédito vigente y la ejecución presupuestaria que surge del sistema CONPRE.
2.8. Determinación de los porcentajes de ejecución presupuestaria y verificación de la existencia
de excesos.
2.9. Verificación de las distintas etapas presupuestarias cumplidas por las contrataciones que
forman parte de la muestra.
2.10. Entrevistas con funcionarios del Organismo y verificación de antecedentes.
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 6 de
octubre de 1997 y el 27 de febrero de 1998.
Oportunamente se le dio traslado al organismo auditado produciendo las respuestas que
han sido tenidas en cuenta para la formulación del presente informe.
3. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
Del relevamiento realizado en los sectores involucrados y de la compulsa de la
documentación glosada a los expedientes integrantes de la muestra, se efectúan las siguientes
consideraciones a modo de conclusión, procediéndose a agregar cuando resulta necesario el
comentario realizado por el auditado:
1.- No existen manuales de procedimientos que permitan conocer adecuadamente las rutinas
operativas. Al respecto el Organismo en su descargo informa que con el objeto de afianzar el
control interno, la Secretaría General está analizando un proyecto de Manual para las áreas que
le dependen, cuya implementación definitiva se prevee en breve plazo.
2.- No existe un reglamento de compras que establezca los plazos máximos de intervención de
los sectores involucrados en el proceso. El mismo se está elaborando, de acuerdo con lo
informado por el auditado, junto con el manual de procedimientos citado en el punto precedente.
3.- Existen falencias que afectan a la integridad del control del procesamiento de las operaciones,
tales como:
a) Las órdenes de compra, actas de preadjudicación, actas de la Comisión de Recepción
Definitiva, órdenes de salidas de bienes (requerimientos para materiales de consumo interno) y
las liquidaciones no son prenumeradas por imprenta.
b) Contabilidad y Finanzas no recibe copia de las órdenes de compra a efectos de
verificar su cumplimiento, la misma se agrega al expediente, que es girado por el Area de
Administración y Recursos Humanos, a efectos de reservarlo a la espera de la factura y el
Certificado de la Comisión de Recepción, para luego efectuar la liquidación correspondiente.
c) A partir del 29-10-97 mediante Resolución N° 5298 se integra la Comisión de
Recepción Definitiva, por lo tanto hasta esa fecha los bienes y servicios recepcionados no
cuentan con la conformidad de dicha Comisión. Asimismo, esta última, no ha implementado un
registro de las órdenes de compra en trámite a los efectos de realizar el seguimiento de su
cancelación, como asimismo un fichero de los proveedores de contratos en trámite que permita
verificar el cumplimiento de los mismos para el supuesto de aplicación de sanciones por
incumplimiento a las previsiones contractuales.
4.- No constaba en los expedientes analizados que se solicite a los oferentes de servicios (por ej.
limpieza y vigilancia) copia de las pólizas de seguro de vida obligatorio y por accidentes de
trabajo que cubran a la totalidad del personal bajo su dependencia, como así tampoco el recibo
de pago de las mismas. Tampoco se solicitan pólizas de responsabilidad civil. A partir del
ejercicio 1997 por este tipo de servicios se han incorporado cláusulas en los pliegos de bases y
condiciones solicitando la presentación de dicha documentación.
5.- No consta en las actuaciones, el mecanismo utilizado para la determinación del gasto
estimado de la contratación, tal como lo determina el inc. 30 ap. d) del decreto 5720/72.
Generalmente solo se consigna en el pedido que el costo estimado surge de “averiguaciones
efectuadas”.
6.- En los casos de contrataciones directas no constan en los expedientes los mecanismos de
selección de las firmas invitadas, a los fines de verificar el grado de rotación de las mismas. No
obstante ello, el auditado manifiesta que en las contrataciones directas, de acuerdo a lo indicado
por el inciso 10 de la reglamentación del artículo 62 de la Ley de Contabilidad, se ha invitado a
cuatro y más firmas a cotizar, incluyendo a la/s adjudicataria/s de contrataciones anteriores del
mismo rubro.
7.- En las contrataciones analizadas se ha verificado que no se asigna valor al pliego de bases y
especificaciones, tal como lo determina el inc. 45 ap. l) de la reglamentación del art. 61 de la Ley
de Contabilidad, aprobado por Decreto n° 5720/72.
8.- En el pliego de bases y condiciones de las contrataciones de la muestra analizada, no se han
insertado cláusulas relativas a la responsabilidad que pudiera caber al Organismo ante el
incumplimiento de obligaciones laborales o previsionales por parte de los contratistas. El
auditado con motivo de la observación en cuestión, informa que se insertará en el Pliego de
Bases y Condiciones, Cláusulas relativas a controlar el cumplimiento de las obligaciones
laborales o previsionales por parte de los contratistas, así como, la inclusión de la limitación de
la responsabilidad por el incumplimiento de dichas obligaciones.
9.- En más del 50% de los expedientes de la muestra, no se verificó la inclusión de la constancia
de la publicación en cartelera de la preadjudicación.
10.- El acto administrativo de adjudicación no especifica el encuadre de la contratación. No
obstante ello, en las Resoluciones dictadas a fin de aprobar una contratación se citan las fojas en
las cuales obran la opinión y/o el dictamen que el Secretario General, el Subsecretario General y
la Asesoría Legal emiten al respecto.
11.- En el 33% de las contrataciones que forman parte de la muestra no consta el registro del
compromiso definitivo.
12.- Las órdenes de compra, en general, no especifican el precio unitario, lo cual es
indispensable a fin de controlar la facturación. El auditado en sus comentarios informa que ello
ya ha sido subsanado a partir del último trimestre del ejercicio 1997.
13.- Del análisis de las contrataciones que forman parte de la muestra seleccionada surge que no
consta la existencia de procedimientos sistemáticos que permitan evaluar la razonabilidad de los
precios por parte de la comisión de preadjudicación. No obstante, el auditado manifiesta que a su
entender las erogaciones efectuadas jamás han superado los valores de mercado de los servicios
e insumos contratados.
14.- No consta que se realicen recuentos físicos selectivos y periódicos de los bienes en depósito
por personas ajenas a la custodia y registro de los mismos. Esta situación se ve agravada por ser
el área de Administración y Recursos Humanos la encargada del registro de dichos bienes. No
obstante ello, el organismo manifiesta que dichos recuentos son realizados por el área de
Administración y Recursos humanos.
15.- En los casos en los cuales el acta de recepción menciona que se han realizado consultas y
diligencias, a efectos de constatar que los bienes o servicios recibidos se ajustan a lo solicitado,
no se adjunta dichas constancias a las actuaciones a fin de avalar la conformidad definitiva
realizada por la comisión. El organismo, manifiesta que las referidas constancias se encuentran
en poder de la Comisión de Recepción Definitiva.
16.- Con relación al plazo de pago, las Ordenes de Compra mencionan “30 días fecha factura” o
“Contado, 30 días fecha factura” y no 30 días de la fecha de recepción de los bienes o servicios o
presentación de la factura, la que fuere posterior según lo establece el inc. 110 de la
reglamentación del art. 61 de la Ley de Contabilidad. El auditado manifiesta que si bien no se
hace referencia al inciso 110 en la forma de pago consignada en las órdenes de compra, sí se lo
hace en los pliegos de bases y condiciones que son parte integrante del contrato.
17.- Los Pliegos de Bases y Condiciones no incluyen una cláusula relativa a que las ofertas
deben presentarse en papel membrete del proveedor identificado con la letra “X” y la leyenda
“Documento no válido como factura”, ambos preimpresos, tal como lo determina el art. 9 de la
Resol. Gral. 3803 D.G.I.
18.- En tres legajos de pago de la muestra analizada, no consta la retención del Impuesto al Valor
Agregado o de corresponder la respectiva constancia de la excepción. A modo de ejemplo se
mencionan las Contrataciones Directas Nros. 80/96 y 85/96.
19.- En el caso del expte. 79/96, por contratación de servicio de limpieza, se verificó que el acto
administrativo de adjudicación y la emisión de la orden de compra, fueron realizados con dos
meses de posterioridad al comienzo del servicio, atento a no contar con el crédito presupuestario
en la partida correspondiente al inicio del ejercicio 1997.
20.- El organismo no cuenta con una unidad de Auditoría Interna de conformidad con el
principio general de la ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Público Nacional, ya que el Defensor del Pueblo ha sido instituido en el ámbito del
Congreso de la Nación no resultándole obligatorio el Titulo VI "Del Sistema de Control Interno"
de la citada normativa.
4. RECOMENDACIONES
De acuerdo a las consideraciones efectuadas en los puntos precedentes se efectúan las
siguientes recomendaciones:
1.- Confeccionar manuales de procedimientos que permitan conocer adecuadamente las rutinas
operativas.
2.- Elaborar un reglamento que determine el plazo máximo de intervención de cada uno de los
sectores involucrados en la gestión de compra.
3.- a) Prenumerar las órdenes de compra, actas de preadjudicación, actas de la Comisión de
Recepción Definitiva, órdenes de salidas de bienes (requerimientos para materiales de consumo
interno) y las liquidaciones e implementar controles que verifiquen la correlatividad numérica de
las mismas.
b) En el momento de emisión de las órdenes de compra, una copia deberá ser remitida al área
de Contabilidad y Finanzas a efectos de que ésta verifique su cumplimiento.
c) La Comisión de recepción deberá contar con un registro de órdenes de compra en trámite,
con el objeto de realizar el seguimiento de las mismas hasta su cancelación, así como de los
proveedores de contratos en trámite, el cual permitirá verificar su cumplimiento para el supuesto
de aplicación de sanciones.
4.- Deberán solicitarse y controlar oportunamente la vigencia de las Pólizas de Seguros de Vida
Obligatorio, por Accidentes de Trabajo y de Responsabilidad Civil de las empresas
adjudicatarias, cuando correspondiere por la naturaleza del servicio requerido.
5.- Se debería detallar, en el pedido de compra, el mecanismo seguido para la estimación del
gasto, de manera que se permita evaluar razonablemente la oportunidad y conveniencia de las
adquisiciones.
6.- Dejar constancia en los expedientes de contrataciones, los mecanismos utilizados en la
selección de las firmas invitadas.
7.- Se deberá dar cumplimiento a lo determinado en el inciso 45, ap. l), de la reglamentación del
art. 61 de la ley de Contabilidad.
8.- Se deberá contemplar en la confección del pliego de bases y especificaciones, la inserción de
cláusulas que limiten la responsabilidad que pudiera caberle al Organismo frente al
incumplimiento de obligaciones laborales o previsionales por parte de las empresas
adjudicatarias.
9.- En todos los expedientes de contrataciones deberá agregarse, constancia de la publicación en
cartelera de la preadjudicación.
10.- En el acto administrativo de adjudicación deberá dejarse constancia de su encuadre legal en
los art. 55 o 56, en sus diversos incisos, de la Ley de Contabilidad según corresponda.
11.- Deberá agregarse en el expediente de compra la constancia del registro del compromiso
definitivo.
12.- Se deberá indicar en las órdenes de compra el precio unitario, si la naturaleza de la
contratación así lo permite, a fin de poder efectuar un contralor de la facturación.
13.- Se hace necesario instrumentar procedimientos sistemáticos tendientes a evaluar la
razonabilidad de los precios.
14.- Se deberán realizar recuentos físicos selectivos y periódicos, de los bienes de uso y
consumo, por parte de un sector diferente al cual tiene su custodia y registro.
15.- Acompañar documentación de las consultas efectuadas en el acta emitida por parte de la
Comisión de Recepción Definitiva, en relación a los bienes o servicios recibidos, a fin de avalar
la conformidad de aquella.
16.- Las órdenes de compra deberán especificar en el ítem “forma de pago” la leyenda “ 30 días
de la fecha de recepción de los bienes o servicios o presentación de factura el que fuere
posterior”, de acuerdo a lo establecido en el inc. 110 de la reglamentación del art. 61 de la Ley
de Contabilidad.
17.- Los Pliegos de Bases y Condiciones deberán incluir una cláusula relativa a que las ofertas
deben presentarse en papel membrete del proveedor identificado con la letra “X” y la leyenda
“Documento no válido como factura”, ambos preimpresos, tal como lo determina el art. 9 de la
Resol. Gral. 3803 D.G.I.
18.- Se deberá adecuar la mecánica utilizada a fin de efectuar las retenciones de los impuestos al
Valor Agregado, a la normativa vigente en la materia.
19.- Se deberán tomar los recaudos necesarios a fin de que tanto, el dictado del acto
administrativo como la emisión de las órdenes de compra, sean anteriores a la recepción de los
bienes o comienzo de la prestación del servicio.
20.- Considerar la creación de una unidad de Auditoría Interna, a fin de constituir un instrumento
idóneo para el ejercicio del control interno y de gestión.
Buenos Aires, 29 de mayo de 1998