VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

XXVII CONGRESO NACIONAL
DE ARQUITECTURA
La construcción de un país
vivienda, ciudad y territorio
Ponencia:
VIVIENDA, CIUDAD Y
TERRITORIO
Arquitecto
OSWALDO ROMÁN LORENTE
Cartagena, septiembre 23-25, 2001
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VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO.
Oswaldo Román Lorente
Septiembre 2001
Cartagena de Indias (Colombia)
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Reflexionar como arquitecto y entre arquitectos en el marco del Congreso
Nacional de Arquitectura, sobre Vivienda Ciudad y Territorio, sugiere abordar una
cuestión de carácter general y adentrarse en campos que a veces son ajenos a la pura
actividad cotidiana de la profesión.
Es en este sentido que el primer pensamiento que aparece es la idea expuesta por
el arquitecto mexicano D. Mauricio Ribero, en la reunión celebrada en Ciudad de
México en Septiembre del 2000 como Presidente de la Federación Panamericana de
Asociaciones de Arquitectos FPAA. En su discurso, recogiendo el concepto de la Bienal
de Venecia de dicho año, situaba como reto y espíritu de los tiempos futuros “Más ética
y menos estética”
La feliz frase, ampliamente publicitada, puede ser rápidamente consumida por el
torbellino a veces confuso de informaciones superpuestas al que estamos sometidos,
pero presenta un enorme interés si caminando al fondo de los conceptos y asumimos
que el arquitecto no puede estar ausente de un debate colectivo de índole social y
debe hacer frente a la responsabilidad que tiene en la construcción del futuro.
Se pretende por tanto en las notas que siguen alumbrar rincones de nuestra
actividad y compromisos de nuestra conciencia a veces inusuales. Tratar más de la
actitud del arquitecto para con los problemas de fondo de la carencia de alojamiento
para amplias capas sociales, de su apuesta para la construcción de una ciudad como
escenario colectivo para la ejecución de las funciones de ciudadania y de su voluntad de
ayudar a construir un territorio equilibrado en sus usos e infraestructuras y sostenible
en su desarrollo de forma tal que las generaciones futuras no vean hipotecado su
bienestar por nuestra imprevisión.
Para ello el mecanismo práctico inmediato es compartir con los arquitectos
colombianos la experiencia habida en España en los últimos 20 años, no para ser
trasladada, cosa imposible puesto que cada país tienen su historia propia, sino para
analizar las luces y las sombras de un proceso, y compartir ciertas actitudes sobre cómo
se abordaron los problemas, en un lugar y un momento determinado y paralelamente
formular algunos problemas y oportunidades de cara al futuro.
1.- VIVIENDA Y CIUDAD: EL PLAN DE ORDENAMIENTO EN ESPAÑA Y SU
EVOLUCIÓN.
La rica experiencia vivida con los equipos técnicos colombianos en los últimos
años, a través de la colaboración en la Ley 388/97, y la presencia en Seminarios en
Bogotá y Medellín sobre la materia forman un capital esencial de las reflexiones que a
continuación se formulan y los escritos en su día elaborados son antecedentes de los
mismos.
La consolidación de los ayuntamientos democráticos en España.
A lo largo de estos últimos 20 años, en España, ha existido una rica experiencia
en legislación, planificación y gestión de temas relacionados con la ciudad y el territorio
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de alguna manera vinculada con el proceso de la transición política española hacia la
democracia.
Cabe recordar que tras las primeras elecciones generales democráticas se
producen por primera vez unas elecciones municipales en 1979 con la obligatoriedad de
redactar Planes Generales (equivalentes a los Planes de Ordenación Territorial) según
una normativa de 1978. En ese momento las competencias en política de vivienda
residían en la Administración Central, que a partir de los ochenta, transfirió a las
Comunidades Autónomas (Regiones).
Son por tanto los planes, las grandes banderas políticas y técnicas de los
programas municipales y una más de las herramientas de la consolidación democrática y
del contrato social urbano producido en España en la década de los 80. Hacen explícito
un modelo de sociedad y un proyecto de ciudad que surge desde un acuerdo tácito
entre políticos y técnicos, normalmente arquitectos.
Son eso y mucho más como se verá posteriormente pero parece oportuno fijar
paramentos temporales para comprender mejor el proceso; así la primera Ley del Suelo
data de 1956, la segunda es de 1976 y sus reglamentos de planeamiento y gestión son de
1978 en pleno proceso de transición política. En 1979 se celebran las primeras
elecciones municipales y la redacción de los Planes Generales es del periodo
correspondiente entre 1980 y 1985. La Constitución democrática española se aprueba en
1978 por tanto, toda la legislación de tierras en que se apoyan los Planes Generales es
predemocrática.
La herencia urbana y la transición política.
La herencia urbana tal y como se percibía en aquel momento era poco
alentadora. Las ciudades presentaban carencias de equipamientos y zonas verdes,
escasas infraestructuras, grandes bolsas de pobreza y desequilibrios sociales notables,
centros históricos deteriorados y barrios periféricos desordenados.
Como respuesta a ese diagnóstico que en la ciudad de Madrid se estableció
mediante 17 estudios distritales denominados Programas de Acción Inmediata (PAI) se
elabora un planeamiento que pretende, expuesto sintéticamente, defenderse de los
“viejos fantasmas” de la zonificación, la especulación y la autarquía cultural, aportando
una cierta capacidad analítica de entender la forma urbana como proceso y a la vez
fijar su potencia instrumental para establecer leyes y ordenes reguladoras del conjunto
de la ciudad con singular énfasis en la relación entre tejido residencial y hecho urbano.
Vivienda aquí y ahora.
En la década de los años 50 se había producido un fenómeno de
empobrecimiento del mundo rural y a veces el sueño de una oferta de oportunidades en
la ciudad. Las migraciones campo-ciudad construyeron un cinturón de viviendas y
barrios marginados en torno a las principales ciudades industriales, Madrid, Barcelona,
Bilbao, etc.
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Los movimientos reivindicativos de carácter social, político o sindical se
estructuraron en torno a las asociaciones de vecinos nacidas a principio de los 70. El
papel jugado por estas muy potentes asociaciones, asesoradas por notables arquitectos,
en la transición política a partir de 1975 fue determinante.
Según ellos existía una “deuda social”, ya que habían autoconstruido las
periferias urbanas y habitado durante 25 años espacios públicos y privados con muchas
carencias y este era el momento histórico para apropiarse de la ciudad y pasar de ser
espectadores a protagonistas en su construcción.
Eran la cara oculta y perdedora del régimen autoritario y pedían salir a escena.
Salieron al corazón de la ciudad, por miles se manifestaron en los principales ejes
urbanos y exigieron “una vivienda digna aquí y ahora”.
En 1978 una legislación específica les posibilitó acceder a viviendas mejores y
reconstruir desde dentro todo el cinturón de viviendas subestandard de Madrid. Fue la
operación de Remodelación de Barrios que alcanzó a más de 30 zonas y más de 50.000
familias durante un programa de 15 años de construcción de vivienda pública.
Recuperar la ciudad, dignificar la periferia.
Los objetivos de regenerar mediante programas de rehabilitación la
capacidad habitacional del centro urbano incluso dotando de nuevos equipamientos y la
limitación a implantaciones abusivas de usos terciarios reutilizando activamente el
patrimonio arquitectónico singular para usos culturales, de ocio, administrativos, etc.,
fueron una experiencia pionera.
Completamente se acometió, como se ha expuesto, la remodelación, con amplio
compromiso social, de los barrios periféricos de viviendas edificadas en los procesos
migratorios de los años 50, entendida como deuda histórica, construyendo porciones
autónomas de ciudad y mostrando la gran potencia del proyecto urbano en su síntesis
con la obra pública. Todo ello generó una lectura novedosa, de la ciudad existente
entendida por vez primera de forma integral. La redacción de aquellos Planes Generales
significó la plasmación de un modelo de ciudad y un modelo de convivencia.
Se entendía centro y periferia en sus relaciones y semejanzas estructurales más
que en su antagonismo social y económico. Se hablába de metodologías de “abajo hacia
arriba” y de “arriba hacia abajo”, como una forma de acometer sistemáticamente la
complejidad del fenómeno urbano. Se consideraba la vivienda como parte del salario
social.
Las nuevas corporaciones municipales recogieron parte de las reivindicaciones
vecinales mediante procesos amplios de participación ciudadana , en los que la vivienda
pública era una pieza fundamental. Se consideraba que a través de los proyectos
urbanos, se era capaz de adaptar a la ciudad global y a los enérgicos cambios a que se
veía sometida, los elementos sustanciales de cada una de las piezas, porciones o barrios
de dicha ciudad según los patrones de su propia identidad.
Prácticamente en un cuatrienio se redactan planes de todas las ciudades
grandes y medias españolas y estos planes sirvieron para generar un debate ciudadano
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de carácter colectivo sobre las carencias de calidad de vida y sus posibles soluciones,
sobre la identidad cultural y física como patrimonio, sobre como modernizar las
ciudades y hacerlas más competitivas siendo espacios prioritarios de la inversión
empresarial y el beneficio estable. Los tres criterios, social, formal y económico,
guiaban la formulación del proyecto de ciudad en los ochenta en España.
Política de vivienda, política de ciudad.
Paralelamente la política de vivienda entendida fundamentalmente desde los
arquitectos y el municipio como política en la ciudad, se articula en torno a tres ejes: la
producción directa desde el Estado, que construye y vende o alquila a los más
necesitados, la producción desde el sector privado de vivienda social apoyada con
préstamos preferentes y subvenciones con precio de venta limitado y destinada a
familias con un máximo de ingresos establecido y por último la producción privada
libre destinada a familia con altos ingresos y a precio del mercado.
En España, para 40 millones de habitantes se han venido construyendo al año
unas 200.000 viviendas en total como media entre 1980/1995.
En años de crecimiento económico se hacían pocas viviendas sociales y cuando
había regresión se hacían más viviendas sociales. Es curioso analizar como en tiempos
de crisis, a principio de los 80 se construían más o menos 100.000 viviendas sociales
privadas, más o menos 50.000 viviendas públicas y otro tanto de vivienda libre o alto
precio, la libre era el 25% del total.
Se produce inversión de prioridades a final de la década, precisamente en época
de expansión económica, cuando de las 290.000 año (89) solo se ejecutan 40.000
viviendas sociales, 10.000 viviendas públicas y 240.000 viviendas libres, la libre
representa el 80% del total.
Por tanto, una de las cuestiones centrales sobre la política de vivienda es desde el
punto de vista social, para quien se produce la vivienda, que problemas reales
resuelve, desde un punto de vista territorial es donde se construye la vivienda, a que
forma urbana acompaña y desde un punto de vista económico, quien se beneficia de su
producción y a qué lógica financiera obedece.
Tres son los aspectos, que por razones de espacio no se desagregan en este
escrito, bajo los que cabe analizar la vivienda:
a.Como factor de estructuración física de la ciudad. La ciudad es “un
cuantium residencial” y la forma del espacio de la convivencia colectiva, del
escenario de los sentimientos compartidos de carácter público viene dada en un
90% por el tejido residencial. La ciudad la construye la vivienda ordenada por
los espacios libres y ejes de transporte y estructurada por los hitos edificatorios
de carácter singular. El tejido industrial, el terciario, y en menor medida el
comercial, complementan la masa urbana.
Como soporte adicional de carácter territorial es básica una política de
suelo capaz de sustentar los crecimientos necesarios de carácter residencial de
forma tal, que se complemente la construcción de la ciudad desde una opción de
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remate de los tejidos rotos dentro de la misma, con opciones de crecimiento
territorial razonable.
b.Como factor de dinamización económica dentro del sector construcción.
Continuamente se habla de la “construcción como motor de la economía” y aún
desde la óptica de los arquitectos ha de tenerse en cuenta.
Se ha expuesto que España es capaz de producir entre 200/250.000
viviendas al año (1980-1995); tras la crisis de principios de los noventa el
aumento en este nuevo ciclo expansivo ha sido espectacular. En 1998 se
iniciaron 350.000 viviendas y en 2000 se inician más de 500.000 viviendas, de
ellas el 90% a precio de mercado, por tanto caros. Sin duda la creación de
empleo, la participación en la masa financiera, el beneficio empresarial del
sector ha sido notable.
No obstante hay enormes dudas sobre a quien se dirigen estas viviendas
en un 90% de precios caros. Que incidencia tiene la bajada de la cotización de la
bolsa, la existencia de exenciones fiscales exageradas, la masa de dinero negro
ante la vigencia del Euro, etc. son factores de distorsión de un mercado que
simultáneamente produce muchas viviendas y presenta muchas familias con
necesidad de nueva vivienda.
c.Como factor de resolución de necesidades de alojamiento de la
población.
Es fundamental en ese sentido distinguir entre necesidad y demanda.
Necesidad es el dato objetivo relativo a la cuantificación de alojamiento a
aquellas familias que carecen de vivienda o disponiendo de una, esta es
objetivamente inadecuada en razón de su superficie, carencia de servicios o
estado ruinoso. La necesidad se evalua en cientos de miles o en millones de
viviendas.
Como componentes de la necesidad de vivienda se establecen
básicamente cuatro: 1.- La evolución demográfica y pautas sociales, 2.- Deficits
retenidos. 3.- Reposición del parque y 4.- Cambios de uso.
Demanda es el dato subjetivo relativo a la posibilidad económica
explícita que tienen las familias para acceder a una vivienda del mercado
inmobiliario. La demanda es mucho menor y depende de las políticas y ayudas
públicas que permitan dar solvencia económica a las necesidades existentes.
El componente diferencial de la demanda es primero, la actitud para
solicitar una vivienda y segundo la solvencia económica para adquirirla con
ayuda pública o en el libre mercado.
La vivienda entendida como escenario de la vida individual adquiere
adicionalmente a lo expuesto, unas características singulares. Más allá de un
bien valorable económicamente, más allá de una pieza de construye ciudad, es el
lugar de los anhelos más íntimos de la persona.
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El hecho de habitar incorpora las funciones más privadas y los lugares
donde se producen los más importantes momentos de la convivencia humana.
Afecta a la dignidad de las gentes y a las más profundas emociones. Como
arquitectos no podemos dejar de implicarnos en la resolución de los problemas
de alojamiento.
Una Política de Vivienda realista
La clave para abordar un paquete de medidas concretas sobre política de
vivienda en cada país pasa por el análisis de estos tres factores. La ciudad, su forma,
posibilidades, herencia, infraestructuras, etc.; la economía, capacidad de producción del
sector puesto que de nada vale programar 1.000.000 viviendas en 5 años si el sector no
produce el cemento, las ventanas, etc., para su construcción, capacidad del sector
financiero y legislación y ciclo económico; la necesidad versus demanda, necesidad
global, demanda potencial insolvente, demanda solvente efectiva, etc.
En todos los países, magníficos programas de “relanzamiento económico” a
través de producción de viviendas han sido un fracaso por no integrar simultáneamente
estos tres componentes.
Una ciudad excesivamente formalizada.
La revisión critica que cabe establecer tras estos últimos años, de ejecución de
los planes, viene del lado de un intento excesivo de establecer detalles formales de
diseño urbano que estando en el origen de aquellos objetivos, se ha visto ahora poco
convenientes para resistir los cambios que exige una dinámica social activa.
Fue una nueva experiencia de empresarios, técnicos, vecinos y políticos, el
vincular en la práctica urbanística el tratamiento unitario de la ciudad tanto existente
como futura, con el proyecto y construcción de sus partes. Ello permitía simultanear
una lectura integral con otra fragmentada y descubrir “el cómo y el donde” de los
problemas y las oportunidades.
Con la recuperación del arquitecto-urbanista como actor principal en la
formulación de los Planes Generales se supera la economía política que huérfana de
criterios para un proyecto de ciudad espacialmente definido impidió en los años 60 y 70,
reconocer la forma urbana como tema y método de intervenir desde el plan. Pensábamos
en esos primeros 80 que la capacidad de simbolización de la forma física del espacio
colectivo era el fundamento de la comunicación urbana. Una vez pasados 20 años
entendemos que los aspectos más cuestionables no vienen de la planificación, ni de la
participación ni de la gestión; vienen de la rigidez formal por un exceso de
priorización de diseño detallado desde la disciplina arquitectónica.
2.- LA CUESTIÓN TERRITORIAL: TRES SALVAGUARDAS PARA TRES
COMPROMISOS DE FUTURO.
Esa experiencia de los ochenta fue determinante en España por crear una
conciencia de ciudad y una cultura del Plan. Había unos problemas, unos objetivos,
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unos criterios de actuación y hubo soluciones, mucha actividad y como se ve algunos
errores, ahora bien, a lo largo de estos 20 últimos años y más concretamente desde
mediados de los años 90, han ido creándose nuevos paradigmas y surgiendo debates
sobre preocupaciones ya incipientes en la etapa anterior, nuevos problemas han venido a
sustituir a viejas cuestiones.
La conciencia de un límite a los recursos naturales que sea compatible con el
crecimiento necesario, la conciencia de un enriquecimiento de los países pero la
persistencia de desigualdades crecientes y la percepción globalizada de fenómenos
sociales coexistente con una competitividad inusual de las ciudades abre tres ejes de
reflexión que hoy son escenario imprescindible para actuar sobre las grandes metrópolis
desde una propuesta de gobierno del territorio.
2.1. Sostenibilidad y crecimiento.
En el transcurso del último siglo hemos pasado de 11 ciudades de más de 1
millón de habitantes a 275 ciudades. Entre ellas hay ciudades como México D.F. o Sao
Paulo que se acercarán a principio de siglo a casi 30 millones de habitantes. En ese
momento de las 21 ciudades con más de 10 millones de habitantes 17 estarán ubicadas
en países en desarrollo.
Sudamérica, un subcontinente urbano.
Sin afán de incorporar en la ponencia excesivos datos, si decir que en menos de
10 años la mitad de la población será urbana. Ya en 1990 el 75% de los suramericanos
vivían en zonas urbanas, por delante de los europeos que con el 73% eran los segundos
del mundo.
El intento de frenar la migración del campo a la ciudad no es una solución ya
que en ciudades como Santiago de Chile el 90% de los aproximadamente 100.000
habitantes /año de incremento responden a crecimiento vegetativo. Caso diferente a
Santa Fe de Bogotá que se sitúa como mayor receptor de inmigrantes en un contexto de
país con el 75% de la población concentrada en un único sistema de ciudades, donde las
ciudades medias tienen un singular papel. ¿ Como hacer compatible este crecimiento
con una racional utilización de los recursos naturales?.
Debido a una renovada conciencia de respeto al entorno natural se ha llegado en
los 90 a explicitar una preocupación creciente en torno a la preservación del medio
ambiente y se ha detectado la posibilidad cierta de que las agresiones derivadas del
desarrollo humano hagan irreversibles situaciones ya en el límite de lo razonable.
Fenómenos climáticos de carácter excepcional producidos en los últimos tiempos
vienen a recordarlo.
Con intensidades diferentes puede constatarse en el planeta la consolidación del
proceso urbanizador continuado en estos 20 años antes aludido. Las estimaciones de
cara al futuro prevén su incremento tanto en las megaciudades como en las ciudades
medias.
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Expansión y reurbanización.
Este escenario que induce al consumo masivo de recursos únicos e irrepetibles
como el suelo, soporte de la expansión territorial de las ciudades, pone de relieve la
necesidad de un debate sobre el límite a la extensión en un marco de crecimiento
económico y poblacional.
No deja de ser interesante que en contextos tan diferentes como Holanda y
Chile, se vean políticas urbanas que incorporan el principio de “crecer hacia
adentro”, definido en Santiago de Chile por “redensificación”, cuyas características y
consecuencias son interesantes de analizar y en Roterdam por “reurbanización”.
La sostenibilidad solo puede formularse vinculada al desarrollo. La cuestión
radica en como explotar la naturaleza con el mayor beneficio para una humanidad en
crecimiento, sin perder las oportunidades de desarrollo futuro, cuando, dadas las
tendencias, la humanidad será más numerosa. La conciencia ambiental se basa en la
supervivencia de la humanidad que necesita equilibrio, y la explotación, de la naturaleza
para dicho propósito. Los limites de la naturaleza para ser explotada, plantean la
necesidad de ir enfocando el desarrollo hacia un aumento de la calidad de vida
basado en el consumo de bienes inmateriales como la cultura y el ocio, controlando el
consumo de bienes materiales que no puedan mantener una tasa de renovación.
2.2. Equidad y desarrollo.
La desigualdad en el acceso a los beneficios derivados del desarrollo es otra
contradicción que requiere atención. La cohesión social y económica es un objetivo
reconocido, que en un marco de economía de mercado, y por lo tanto de competitividad,
requiere políticas específicas dirigidas desde el sector público que aborden los
mecanismos de exclusión y promuevan políticas de integración social para los
excluidos.
Los bienes de las 358 personas más ricas de la tierra son más valiosos que la
renta anual de 2.600 Mll. de habitantes. La suma del PIB de países subdesarrollados con
600 Mll. de habitantes no llegan a la fortuna de los 3 individuos más ricos del planeta.
El historiador norteamericano David Landes, en su monumental “La riqueza y la
pobreza de las naciones” se muestra pesimista ante la posibilidad de que se corrijan las
diferencias entre los más ricos y más pobres, y aporta los datos de esta distancia:
“¿Cuán grande es el abismo que media entre ricos y pobres y qué está ocurriendo con
él? La relación entre la renta per cápita de la nación industrial más rica, Suiza, y la del
país no industrializado más pobre, Mozambique, es de 400 a uno. Hace 250 años, está
relación entre la nación más rica y más pobre era quizás de cinco a uno.
En la década de los noventa, prácticamente cada dos años ha habido un desastre
relacionado con los mercados de cambio de divisas: el Sistema Monetario Europeo en
1992; México y América Latina en 1995; el sureste asiático en 1997; Rusia en 1998, y
Brasil y de nuevo América Latina en 1998 y 1999. Estas crisis espasmódicas no son
superestructurales, sino que afectan a la vida cotidiana de quienes las padecen.
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El efecto contagio de las crisis ha multiplicado su rapidez por la globalización de
la economía. La libertad absoluta de los movimientos de capitales, significa que todos
los días se mueven por el espacio alrededor de 1,5 billones de dólares. Si un país como
España, fuese afectado por un movimiento especulativo y pretendiese utilizar sus
reservas para defenderse, en media hora se quedaría sin ellas. Ello plantea como
elemento de reflexión principal para el siglo que ahora comienza el de la gobernabilidad
de las democracias.
La concentración de la pobreza se da en la ciudad.
Si bien el porcentaje total de personas pobres en América Latina, ha crecido
levemente en términos porcentuales, la población urbana pobre, en el periodo entre
1970 y 1990, pasó del 29 al 39%. En cifras absolutas significa que los pobres urbanos
han aumentado de 44 millones a 115 millones de personas.
La concentración de la pobreza ha reforzado la segregación espacial, haciendo
difícil, en muchos casos, hablar de una ciudad en cuanto los grupos segregados siguen
vidas diferentes, confinadas a diferentes contornos espaciales. Así los barrios de altos
ingresos tienden a autoexcluirse de la ciudad, construyendo urbanizaciones de alto
estándar, vías de tránsito privadas, impulsando individualidades y construyendo áreas
desde la vida común casi no existe. Por otra parte, en la periferia, la de los más, viven
familias de escasos recursos en viviendas mínimas, sin equipamiento, plazas, escuelas,
centros de salud, distantes de los lugares de empleo, configurando una triste
homogeneidad: en la que todos son pobres.
En América Latina, hay ciudades y barrios al borde del colapso con graves
déficit de servicios públicos, infraestructura física y seguridad ciudadana. La violencia
en la ciudad es el fenómeno nuevo y creciente de todas las ciudades latinoamericanas.
La realidad actual es que más de mil millones de personas, en el mundo, residen
en viviendas inadecuadas, sin agua potable, electricidad, calles pavimentadas y, en la
mayoría de los casos, sin seguridad en la tenencia de la vivienda. Entre el 30% y el 60%
de la población de los países en desarrollo, viven en asentamientos ilegales o
irregulares, se estima que hay cien millones de personas que viven en la calle o en
edificios públicos o que entran y salen de albergues nocturnos.
Las ciudades aportan 2/3 de la riqueza mundial.
Con todo, el auge urbano es inevitable, pues si bien las ciudades son centros de
privación, son también centros de oportunidad, ofrecen a los habitantes de las zonas
rurales que se trasladan a ellas una posibilidad de obtener un empleo mejor remunerado.
Las ciudades tienen menos de la mitad de la población mundial pero contribuyen con
casi dos tercios a la riqueza mundial.
Desde una perspectiva de desarrollo económico con equidad en los 90 se ha
vuelto de forma más intensa a una consideración de la ciudad como instrumento
determinante para el crecimiento de la economía y la creación de empleo, pero
paradójicamente se ha constatado que tras dos décadas que con desigual éxito en los
distintos continentes en los que se han producido situaciones de progreso y recesión, se
debe reconocer un incremento de las diferencias sociales entre los ciudadanos.
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Invertir en reequilibrio es apostar por un futuro mejor.
Efectivamente, tanto en áreas de crecimiento objetivo del producto interior bruto
como allí donde la recesión fue la norma, la proporción de hogares pobres en las
ciudades se ha visto incrementado bien sea relativamente, bien sea de manera absoluta,
produciendo una fractura social y ruptura de cohesión, desencadenante de
insatisfacciones ciudadanas, ubicadas físicamente sobre espacios urbanos
crecientemente segregados.
A lo largo de estos años se ha consolidado el principio de que invertir en
reequilibrio social es pensar en el futuro tanto desde un punto de vista ético, como
desde un punto de vista práctico y de que es imprescindible el crecimiento global para
corregir los desfases existentes de carácter concreto.
2.3. Globalización y autonomía local.
La revolución de las comunicaciones, y especialmente de las
telecomunicaciones, ha reforzado la globalización en muchas actividades humanas
(información, economía, política...). Al mismo tiempo, se han creado condiciones
favorables al desarrollo de valores universalistas, generalizándose normas y pautas
sociales, que tienden a implantarse y a reconocerse globalmente.
Frente a esta tendencia a la unificación, y al funcionamiento articulado y
globalizado de las sociedades (mercados abiertos, organismos multilaterales,
democracia, medios de comunicación...), se encuentra la cultura local, como forma de
control y de enriquecimiento de los sistemas económicos, políticos y culturales, en los
que se inserta.
Como afirma Alain Pouraine, es necesario diseñar una estrategia de salida del
neoliberalismo a escala mundial. Ante la mundialización del capitalismo, hay que
reforzar los vínculos de la ciudadanía con un componente creciente de corte
internacional.
La política global y la política local . Individualismo y solidaridad.
Ambos sistemas de valores, el global y el local, han de articularse eficazmente.
Los sistemas globales tienden a ignorar las especificidades de los individuos y los
grupos, en tanto que las culturas locales tienden a exaltarlas, defendiendo a veces lo
particular por encima de la solidaridad.
La universalización de valores y la comunicación global , tienen el efecto de
promover la solidaridad ante problemas localizados (desastres naturales o provocados
por el hombre), o ante la desigualdad o discriminación en la distribución de los
recursos, así como de mostrar la necesidad de control de los procesos de explotación y
consumo de recursos que pueden poner en peligro el propio desarrollo de la vida
humana, sea globalmente, sea en espacios locales específicos.
La hegemonía de los valores derivados de un supuesto pensamiento único
mediante la mundialización ha sido posible gracias a la capacidad que ha tenido para
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convertirse en idea fuerza a escala planetaria como modo de producción cultural
generadora de un sistema de valores afín a su modelo económico.
En este escenario el individualismo marca la orientación vital de los
ciudadanos y los ideales de realización personal se imponen sobre los proyectos
colectivos. La identidad supranacional en la configuración de la cultura de los
individuos es muy baja y no favorece la expansión de una internacionalización del
ciudadano.
Paralelamente la globalización de la información ha permitido construir por vez
primera una sociedad mundial transparente, con el “techo de cristal”.
Construir desde lo local los valores de la globalización.
Ya no es suficiente “pensar globalmente y actuar localmente”, también es
necesario “pensar localmente y actuar globalmente” para construir desde lo local
los valores de la globalización. Esto es lo que representa la actividad internacional, de
la sociedad civil, a través de sus instituciones, asociaciones, etc. La articulación globallocal se ha de producir básicamente en las en las comunicaciones locales, a través de la
sociedad civil y las instituciones, y se ha de aplicar en los ámbitos locales a la
economía, la cultura y la política. Son especialmente importantes para ello las políticas
que pueden instrumentarse a nivel local. El reconocimiento de la dimensión local en
una sociedad globalizada, requiere potenciar la capacidad de decisión de los ámbitos
locales, de los ámbitos territoriales adecuados a cada problema y decisión.
La globalización ha debilitado el rol de los Gobiernos nacionales, pero les ha
convertido en los protagonistas de la regulación económica y política a nivel mundial, a
través de mecanismos multilaterales, y al mismo tiempo son responsables de la
promoción de las autoridades y agentes locales. Los Estados son los mediadores que
tienen que establecer los marcos internacionales y locales para que la articulación de lo
global y lo local sea posible.
3.- DOS RETOS DEL FUTURO: LA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO Y
EL GOBIERNO DE LA CIUDAD.
Desde los gobiernos nacionales de muchos países, se han desarrollado en los
últimos años políticas en torno a la ciudad. La U.E. ha propuesto estrategias al respecto,
analizando los sistemas territoriales de ciudades. En todo caso, el principal reto que de
manera general puede detectarse en la ciudad en los próximos 20 años es la propia
calidad individual del hecho de habitar.
Las ciudades constituyen sin duda la principal riqueza de las sociedades
modernas, ya que en ellas se concentran elevadas proporciones de recursos humanos
y de capital que contienen la mayor parte de su potencial de desarrollo.
Las ciudades acaparan la capacidad del entorno en el que se asientan para
generar habitabilidad y crecimiento económico que impulse la creación de nuevos
empleos, siendo depositarias de buena parte de los recursos culturales y generadoras de
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mejoras sociales, y de la innovación. Pero también albergan procesos de injusticia y
desigualdad, y provocan procesos de degradación ambiental difícilmente controlables.
Los retos que se plantean las ciudades para los próximos años derivan de la
necesidad de corregir estas dos grandes contradicciones:
- Conseguir un marco de desarrollo sostenible que satisfaga condiciones de
habitabilidad dignas, y que las mantenga a largo plazo, de forma que se puedan
legar a las generaciones venideras.
- Alcanzar la generalización del derecho a la ciudad, entendiendo como el
establecimiento de una serie de garantías de calidad de vida, generalizables a
todos los ciudadanos, incluyendo el acceso a la vivienda, el empleo, los
servicios, y al uso de los espacios públicos. Ello supone la producción de ciudad
más allá de la mera urbanización.
Estos retos implican un mayor liderazgo de los poderes locales en la propia
definición y desarrollo de la ciudad, así como una mayor participación de la sociedad
civil en este desarrollo ante la que los arquitectos no debemos situarnos al margen.
La ciudad debe plantearse como cuestión de Estado, que debe tenerse bien
presente por todos los gobiernos, con el máximo consenso social y político, provocando
la participación de los agentes sociales en el desarrollo de un proyecto común en cada
ciudad, superando la descoordinación entre las diferentes administraciones siguiendo un
camino abierto en lo que respecta a la construcción de las infraestructuras urbanas y en
la implantación de una serie de servicios públicos vinculados al Estado del Bienestar,
para abordar un marco global de desarrollo sostenible.
Las ciudades españolas han experimentado un proceso de crecimiento espacial
que en ocasiones contrasta con su estancamiento poblacional. Las áreas de centralidad
de las ciudades se congestionan de actividad y tráfico, y también los itinerarios más
afectados por el incremento de la movilidad.
Recuperar el concepto de ciudad frente a la mera urbanización.
El incremento progresivo de espacio residencial por habitante, el aumento de
ocupación de suelo urbano para el empleo y servicios, y la mayor motorización y
crecimiento de la movilidad, contribuyen a la expansión de la ciudad.
Un previsible aumento del consumo como consecuencia de un futuro
crecimiento económico llevará a un incremento de la ocupación del suelo urbano, a
un aumento de la motorización y a un incremento generalizado de todo tipo de bienes,
que implicará a su vez una mayor explotación de los recursos y un aumento de la
producción de deshechos, si se mantiene la actual organización y gestión de la ciudad y
las actuales pautas de comportamiento.
Los procesos de expansión espacial de las ciudades se produce dejando en su
interior agujeros negros, como áreas centrales degradadas, áreas industriales y de
servicios en declive económico y social, con elevados indices de desempleo y con
14
escasa inversión privada que les lleva a situaciones de gran vulnerabilidad, cuando no
de marginalidad.
La ciudad se desarrolla al margen de estas zonas, al margen de las
infraestructuras ya realizadas, muchas veces infrautilizadas, y de los solares o el suelo
semiurbanizado. Se invierte, en nueva urbanización discontinua, en áreas alejadas o
aisladas, que exigirán la ampliación de las infraestructuras,. Sin producir ninguna
sinergia sobre las áreas en declive, favoreciendo la segregación social y funcional.
Este crecimiento de las ciudades con carácter discontinuo y basado en una
separación funcional de las actividades es ineficiente e injusto, ocupa de forma
desproporcionada el suelo rústico y desestructura los sistemas naturales, afectando
aceleradamente el medio ambiente y degradando, especialmente, los ecosistemas de los
que depende el funcionamiento de las ciudades, los que las soportan, tanto por la
ocupación directa de su suelo, como por la explotación de sus recursos, el transporte y
la disposición de deshechos.
La quiebra del concepto de ciudad viene reafirmada por el desarrollo de un
tipo de barrios que rompen con el equilibrio que se exigía para el desarrollo de una vida
social más intensa e integrada.
Este nuevo proceso de urbanización extensiva, discontinua y segregada, se
hace insostenible a largo plazo, tanto desde una perspectiva social como desde
consideraciones ambientales, siendo además perjudiciales para el desarrollo social e
incluso para el crecimiento económico, ya que dejan tras de sí una estela de degradación
y de dualidad social.
Por una ciudad próspera y cohesionada.
Las economías locales y nacionales se abren progresivamente y las ciudades son
cada vez más interdependientes del conjunto, y de determinadas redes en especial,
según sea la base de su economía y sus relaciones con los mercados. En las últimas
décadas algunas ciudades han realizado grandes esfuerzos de planificación estratégica
y creación de infraestructuras de competitividad, con resultados desiguales.
Las ciudades tienen el reto de formular estrategias que contemplen el
desarrollo, la sostenibilidad y la cohesión en paralelo, y que aborden los problemas
en los ámbitos espaciales adecuados, mediante la concertación y el desarrollo de
paquetes de políticas complementarias para conectar al conjunto de la ciudad, y a los
sectores más desfavorecidos, con las áreas y sectores dinámicos.
La integración de las políticas mediante paquetes de actuaciones que incorporen
las políticas sectoriales a los sistemas estructurantes de origen general, permitiría
aprovechar adecuadamente las ventajas de competitividad de muchas ciudades,
especialmente para los mercados propios más próximos, generando más empleo en el
conjunto de la ciudad. Para ello será necesario abrir las economías locales y romper
los cuellos de botella que impiden que áreas y actividades vulnerables dispongan de las
condiciones adecuadas para desarrollar actividades económicas basadas en sus propios
recursos, conectándose a los mercados.
15
Un reto importante para la prosperidad y cohesión de las ciudades es la
recuperación de los ambientes productivos adecuados, especialmente en los barrios o
áreas en declive, así como el logro de la conexión de las áreas recesivas, con los
mercados locales y con las actividades dinámicas de las áreas de “oportunidad”, de
economía expansiva, que asientan actividades modernas.
La “huella de la ciudad” en el territorio.
Las ciudades son ecosistemas abiertos que dependen de los intercambios con el
exterior del territorio que ocupan. Para su funcionamiento necesitan tener garantizada la
aportación de suministros externos, su distribución y utilización interna, y la posterior
exportación de productos y expulsión de residuos al exterior.
La ciudad debe conformar su espacio, y organizar las actividades que se realizan
en su seno, con el objetivo de lograr una mejor habitabilidad, asegurando también el
mantenimiento o mejora de estas condiciones para los habitantes futuros, y sin
comprometer la sostenibilidad de sus diversos ámbitos de influencia.
El reto está en lograr mejorar la habitabilidad interna manteniendo la
sostenibilidad global, es decir, sin incrementar los impactos ambientales globales ni
destruir innecesariamente los recursos locales, ni los de otras áreas que la sustentan,
procurando un balance positivo en el capital natural de las mismas que vite nueva
degradación y permita recuperar la producida con anterioridad, aún no compensada.
La creciente población de ciertas áreas, y la concentración en otras de
actividades económicas, como la industria y el turismo, suponen una presión sobre las
ciudades y el territorio, con el consiguiente deterioro de los recursos naturales.
Cuando el deterioro se produce de forma incontrolada, por falta de previsión y
limitación de las posibilidades de carga de los sistemas naturales, se crean situaciones
de gran gravedad para el medio natural y para las actividad humanas (escasez de agua,
deforestación, desertización, pérdida de biodiversidad, etc.).
La habitabilidad urbana presenta aún situaciones de degradación elevada que
puede mejorarse al tiempo que se reducen los impactos sobre otros ecosistemas. Las
mejoras de habitabilidad que contemplen los aspectos ambientales y sociales
contribuirán a la sostenibilidad global de la ciudad y el territorio.
La prioridad está en la mejora de la ciudad existente
Las expectativas para la resolución de los restos del desarrollo sostenible están
puestas en las ciudades, por ser el modo de vida de la gran mayoría de la población y un
activo básico de la sociedad. Las ciudades están ahí, y han de ser la base de la
sostenibilidad global, y la base del bienestar de una población urbana creciente.
Para ello hay que plantear objetivos e identificar los procesos que pueden lograr
los efectos deseados. Dado el gran número de retos y su complejidad, es necesario
priorizar los criterios de intervención.
16
La primera consideración a tener en cuenta es que los retos expuestos no
cuestionan tanto el como construir nuevas ciudades, sino fundamentalmente, el
que hacer con lo que tenemos: un medio de degradación y unas ciudades ineficientes,
sobre todo ante los objetivos de sostenibilidad, cohesión social y competitividad.
Hay que reestructurar las ciudades existentes, rehabilitarlas, regenerar sus
áreas en declive, aprovechar las infraestructuras infrautilizadas. El reto fundamental de
la ciudad es crecer hacia dentro, y hacerlo bien, creando prosperidad, equidad y
sostenibilidad.
4.- UN RETO PARA LOS ARQUITECTOS.
Deliberadamente tal y como se expuso al inicio de este escrito se ha pretendido
situar el debate alejado de los aspectos concretos de orden práctico y técnico que sin
duda abordaremos en estos días. Se ha pretendido reflexionar sobre cuestiones de
concepto, del fondo de actividades a las que ocasionalmente se aproxima el arquitecto.
Es en este marco en el que cabe terminar, instando a que nuestra profesión se
acerque más a los problemas reales de las gentes. Quien va a pensar sobre soluciones
para Ciudad Bolivar si los arquitectos dejamos vacante ese lugar. Quien tiene voluntad
de leer de forma unitaria e integrada soluciones complejas para Bogotá que afecten al
Centro Expandido, los Cerros, el Aeropuerto, etc., sino los arquitectos. Quien puede
articular un discurso creible ante los poderes públicos para abordar los fenómenos de
metropolitanización de Medellín o Bogotá e incluso abarcando todo el territorio, quien
puede dar una concepción coherente al rico sistema de ciudades del territorio
colombiano.
A veces a los arquitectos nos falta vocación de labor pública, perdemos la
idea central de que en la esencia de nuestra actividad late el compromiso con lo
colectivo. No trabajamos para nosotros, trabajamos para los ciudadanos. Desde un
punto de vista práctico descubriremos enormes nuevos campos de acción, el 90% de la
ciudad latinoamericana se produce desde la informalidad, y desde el punto de vista ético
habremos avanzado mucho para encontrar nuestro auténtico camino.
17
ANEXO
ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL PLAN DE ORDENACION
TERRITORIAL
Las siguientes reflexiones se produjeron en el contexto de los debates
mantenidos sobre los POT de Medellín y Bogotá y se considera interesante adjuntarlos
con ideas sobre los Planes Territoriales y Planes Ciudad para conocimiento del conjunto
de los arquitectos colombianos.
A.- EL PLAN DE ORDENAMIENTO
Hasta el momento se ha expuesto la situación e inquietudes en el momento de la
redacción de los Planes Generales y los Planes de Vivienda en España a principios de
los ochenta., en segundo lugar se han explicitado las nuevas tendencias de lo que serian
las grandes cuestiones que conforman el “espíritu de los tiempos” tras la conferencia
Habitat II de Estambul de julio del 96 y por último a qué tipo de retos a medio plazo
debemos enfrentarnos bajo la óptica limitada al territorio y su gobierno prescindiendo
de otros importantes aspectos sectoriales que serán debidamente abordados en otros
escenarios.
Estos podrían ser ingredientes de una política urbana que vendría legitimada por
un Plan de Ordenamiento y por su percepción como instrumento de Gobierno y
Administración de las ciudades, que deben tener en cuenta como criterio y objetivos
estos nuevos principios de una ética para el desarrollo a finales del siglo XX. Estos
aspectos y siempre bajo los principios ya enunciados, serán tratados seguidamente.
La cultura del Plan, una apuesta por un marco estable de trabajo.
Hoy más que nunca los municipios son pieza clave en la ordenación social y
política y hoy más que nunca es preciso insistir en la cultura del Plan. Tras la valoración
positiva de la experiencia española de los 80 en que el planeamiento ha sido utilizado
para:
- dinamizar la ciudad ayudando a construir sentimiento de ciudadanía.
- regular los desajustes existentes creando espacios para el desenvolvimiento de
la democracia y
definir modelos pactados de ciudad incluyendo estructuras eficaces de
desarrollo económico, la administración municipal a pasado a primer término en
la iniciativa urbanística.
18
Se hace necesario por tanto mantener esa herencia del planeamiento municipal y
supramunicipal como regla para el desarrollo y transformación urbana evitando la
rigidez formal y reduciendo el exceso burocrático e implicando desde el origen a los
sectores empresariales dinámicos en su ejecución.
El Plan de Ordenación cuando ya está redactado y aprobado es básicamente un
instrumento para gobernar pactádamente la ciudad y en periodo de su definición, es un
escenario para la concertación de los intereses tras la reconversión de los problemas
diagnosticados en oportunidades futuras.
En primer lugar el Plan de Ordenación se basa en la necesidad de ir por delante
“para ofrecer salidas positivas a temas que de no resolverse pueden convertirse en
nuevos problemas. Ese valor de la anticipación es responsabilidad del sector público
que debe contar con medios para el diagnóstico y legitimidad para la acción y como
consecuencia se dice que la función del urbanismo tiene naturaleza pública.
La imagen proyectada contenida en el orden formal propuesto tiene un gran
valor ejemplificador para la toma de decisiones y para discutir operativamente los
diferentes escenarios de compatible resolución de los conflictos.
En segundo lugar el Plan de Ordenación establece unas reglas del juego nítidas
acotando el marco de incertidumbre esencial para el crecimiento económico, las
inversiones en la construcción de la ciudad son cuantitativamente importantes y su
beneficio y retorno se produce en periodos de tiempo largos. Es por tanto, básico para el
sector empresarial privado al autodotarse de un escenario transparente, estable y claro
de trabajo, donde al oportunismo se le contraponga la profesionalidad. En este sentido
los periodos de participación pública son determinantes para definir escenarios, llegar a
acuerdos, evitar ocultismo y legitimar las propuestas.
Conocimiento colectivo, legitimidad del Plan y apropiación de las soluciones.
El Plan no es un instrumento neutro y por tanto debe ser técnicamente
comprometido, jurídicamente adaptado a la legalidad pero fundamentalmente debe ser
legítimo desde el punto de vista político. Dos características ha de tener para ser
legítimo y no solo legal.
- La primera es que siendo un mecanismo de gobierno del territorio la autoridad
que lo formule tenga legitimidad democrática y represente los intereses de todos
los ciudadanos sobre cuyo ámbito se formula el Plan.
- La segunda deriva de la actitud de dicho gobierno de dar explicaciones de sus
proyectos ante los ciudadanos, debiendo tener capacidad de informar sobre los
contenidos del Plan y una vez fijado el que se pretende hacer, poder fijar cuando
y como se va ha hacer. El Plan es un mecanismo de gobierno pero a su vez es un
mecanismo de control de los interesados, sean estos, empresarios o ciudadanos.
La capacidad desde bases de representación democrática para diagnosticar y
planificar se legitima desde la eficacia en situar los objetivos del Plan como proyecto
colectivo. Un Plan o es de todos y todos lo conocen, lo discuten y lo ejecutan, o no es.
19
El Plan debe exponer la política municipal de suelo.
Ahora bien, reflexionar sobre el plan y su naturaleza conduce a una pieza clave
de sus determinaciones que es la política municipal sobre suelo.
En otra ponencia se profundizará más sobre el tema pero que conviene hacer
patente la ínter relación y la importancia de fijar en el Plan las acciones concertadas
sobre desarrollo de tierras y ello toda vez que a veces se ha pretendido contraponer
“libre mercado de suelo y planeamiento territorial”. Tanto en materia de políticas de
suelo residencial como para actividades productivas, es definitiva la explicitación de
acciones a seguir. Definir donde, como y cuando se van a desarrollar es ganar en
transparencia y eficacia.
La Ley del Suelo en España, un exceso de normativa.
En España el marco normativo que regula la política de suelo, urbanismo y
vivienda esta muy descentralizado en las 17 Comunidades Autónomas que integran el
país. De hecho las Leyes de Suelo (1956,1975, Reforma de 1991) han ido
convirtiendose en leyes básicas. La última Ley estatal del Suelo data de 1997 y recoge
los principios de la cultura neoliberal que en esta materia han ido consolidandose en la
década de los 90.
Sin embargo como en España la competencia del urbanismo esta transferida a
las Comunidades Autónomas, esa Ley no tiene vigencia en aquellas Comunidades
Autónomas donde tienen Ley del Suelo propia, con lo cual se produce en media docena
de comunidades que coinciden con las más activas política y económicamente una
superposición de leyes ante la que tiene más rango la ley autonómica. El panorama aún
cuando puede parecer caótico es menos complejo de lo que cabría esperar.
Pero paralelamente y sobre todo en la etapa final de los 80, los vientos de la
desregulación y la aplicación de las políticas neoliberales y desproteccionistas como
recetas de resolución de los problemas colectivos han puesto encima de la mesa la
cuestión de “la rigidez” del planeamiento, la burocracia y las dificultades de inversión
privada en la ciudad.
Falta de respuesta rápida en la tramitación y gestación del Plan, voluntarismo en
las propuestas a veces imposibles, falta de flexibilidad que permita adaptación a las
demandas reales de la sociedad y un pesadísimo y muy pormenorizado sistema de
planeamiento son algunos de los pecados cometidos.
Inversiones que no se concretan, soluciones que se quedan en papel dibujado sin
dar satisfacción a los vecinos, corruptelas construidas desde la falta de resolución,
esfuerzos económicos poco explicables en constante revisión del Plan, han sido algunas
perversas consecuencias de iniciativas bienintencionadas.
El mercado no corrige las desigualdades.
Pero exclusivamente el “libre mercado”, no ofrece mejores perspectivas.
Segregación social y espacial imposible de resolver o costosísimas de conseguir,
20
chalaneo urbanístico en un mundo de negocios opacos, ineficiencia inversora privada
para la que todo va bien mientras el negocio va bien y en caso contrario que pague la
Administración, son algunos de los problemas ya surgidos entre los países que
profetizaban un bienestar perpetuo desde el desmantelamiento del estado de bienestar.
La solución en el actual marco ideológico internacional parece evidente. Sólo el
mercado no resuelve los problemas de la ciudad, no corrige las desigualdades, sino que
los agudiza. Por otro lado la mera existencia del Plan, no garantiza que la
transformación real física y social se cumpla.
Sin mercado no hay inversiones privadas y no crece ni se desarrolla si se
transforma la ciudad, sin una planificación que incorpore objetivos sociales, no se
corrigen los defectos existentes. Son los lados de la única moneda, son complementarios
y no excluyentes.
El mercado no aparece sólo como una alternativa triunfante sobre la
planificación, sino que se ha convertido en guía absoluta de la Verdad, del Amor, de la
Justicia o de la Belleza. Ignacio Ramonet, en una polémica con Friedman en Le Monde
Diplomatique, sostiene que el mercado es hoy, además, un principio organizativo
equivalente a lo que fueron los dioses en la época antigua o a lo que fue la Razón a
partir del siglo de las Luces.
Hay por tanto que reivindicar un logro experimentado como es la “cultura del
Plan” desde una perspectiva de integración del mercado y ser claros y firmes en la
defensa de esta convicción.
Pero ¿que tipo de Plan? ¿para que sirve el Plan, pasados 15 años desde que lo
introdujimos en la cultura democrática local?. Se está en la búsqueda de soluciones y
alternativas a los viejos planes y hay que ir al origen de los conceptos.
Plan como acción y utopía.
Un Plan es un instrumento que cada sociedad desarrolla para priorizar la acción
del gobierno y para estimular, concretándolas, las utopias que sobre el futuro tienen los
ciudadanos. Debe ir con “una mano por el cielo y una mano por el suelo”. Un Plan o es
ilusión, empuje, riesgo colectivo, o no es y un Plan o es programación, presupuesto,
actuación o simplemente es una idea.
Superados los Planes de zonas de los 70 y los Planes del “pensar pequeño” de
los 80, las características que deben tener los Planes para el 2000 son la flexibilidad, la
concertación y el sentido selectivo y estratégico de sus determinaciones.
El nuevo reto de la competitividad y especialización de los ciudadanos dentro de
un territorio integrado que corrija los desequilibrios sociales requiere soluciones
específicas.
El Plan debe ser flexible.
21
El enorme potencial de las inversiones internacionales cambiantes en sus
tendencias con rapidez y capacidad inexistentes en el pasado, requiere rápidas
respuestas.
La innovación tecnológica, más ágil que la construcción de la ciudad no puede
ser limitada por unas categorizaciones de usos del suelo obsoletas.
Los nuevos espacios integrados del saber, la cultura y la investigación ligados a
sectores productivos, las fronteras entre el I + D y la industria, los centros de
distribución y fragmentación vinculados a áreas logísticas portuarias, el ocio-comercio,
las nuevas tipologías de alojamiento familiar para hogares en transformación y todo ello
en un cambiante mercado laboral, ¿cómo se conectan con las viejas fórmulas de
calificación de suelo?.
La flexibilidad no significa que todo puede hacerse en todos los lugares,
significa asumir tendencias, impedir firmemente actuaciones desequilibradas y
potenciar iniciativas estratégicas del desarrollo del territorio. Nitidez y sencillez en las
prohibiciones, apuestas decididas por las acciones propositivas y alternativas fáciles de
adecuar en áreas amplias serán ingredientes de ese imprescindible concepto de
flexibilidad.
En caso contrario la flexibilidad nos será impuesta por criterios oscuros o
responderá a situaciones ilegales y de hecho de difícil reversibilidad.
El Plan debe ser concertado.
El urbanismo es un Pacto Social y el nuevo Plan debe ser un gran pacto que
defina las sendas del trabajo colectivo para construir el futuro poniendonos de acuerdo
en el qué, el cómo y el cuándo.
Esa participación en los objetivos debe incorporar un triple pacto; entre
administraciones, con los inversores privados y prioritariamente con los ciudadanos.
Con las Administraciones, alcanzando acuerdos ciertos de preparación de
inversiones e integración convenida de políticas sectoriales. El objetivo sería armonizar
los planes sectoriales de transporte, infraestructura, vivienda, áreas de actividades
productivas generadoras de empleo, etc., en los que administración local, regional y
estatal están implicadas.
El pacto con la “iniciativa privada razonable”, supondrías compatibilizar
compromisos concretos de inversión, desarrollo y gestión del mundo empresarial, con
las prioridades territoriales y de actividad que el sector público promueve.
Se han ensayado y llevado a realidad tangible en los últimos años, fórmulas muy
útiles de creación de metodología de intervención en la ciudad a través de opciones
consorciadas, empresas públicas y mixtas cuyos resultados en el Pasillo Verde
Ferroviario, Madrid-Sur, Campo de las Naciones, Consorcios de Vivienda, Parques
Empresariales, etc., son ya una forma usual de funcionamiento.
22
Por último es imprescindible el pacto con los ciudadanos mediante la
potenciación de interlocución con corporaciones civiles, asociaciones vecinales,
organizaciones empresariales y sindicales que vehiculicen las demandas y confirmen la
adecuación de las soluciones territoriales adoptadas.
El Plan debe ser selectivo
La tercera pata de sujeción del nuevo tipo de Plan y consecuencia de las
anteriores (flexibilidad y concertación) es la selectividad y nítida prioridad en las
acciones basadas en las oportunidades que brinda el territorio.
Hay que distinguir de forma sencilla y legible para los ciudadanos áreas difusas
de carácter global que deriven en sendas de amplia flexibilidad y margen operativo, y
las actuaciones concretas en donde la Administración y los inversores acometan las
iniciativas en positivo, programadas y temporalizadas se sirvan de tirón o “palanca para
la transformación” de la ciudad y el territorio.
Desde la reivindicación de la cultura del Plan, éste debe ser “selectivo y
estratégico” combinando áreas de inversión directa operativa y zonas flexibles en las
que priman tendencias.
Impulso público. Inversión privada.
El salto cualitativo que este Plan incorpora respecto a los 80 es el
reconocimiento de una actitud activa de la Administración en la gestión del urbanismo
seleccionando oportunidades, acometiendo iniciativas estratégicas y trabajando por los
objetivos de gestión que creen acotándolos, los límites a la incertidumbre del riesgo
empresarial, den solvencia a la aparición para la inversión y la canalicen bajo los
objetivos colectivos.
El objetivo empresarial de la rentabilidad económica, legítima y hay que
reconocerlo y compatibilizandola con el objetivo reequilibrador y solidario del sector
público.
Los suelos de las administraciones, una oportunidad estratégica en los próximos
años.
El programa de gestión para los próximos años debe Entender que hay muchas
de las oportunidades en el ámbito metropolitano, están en manos de las
administraciones.
Un bien estratégico como el suelo tiene en los patrimonios de Renfe, Defensa,
etc. sus principales propietarios. Una acción unitaria y con objetivos más amplios que la
rentabilidad a costo serán determinantes en una ciudad cuyo espacio está “ocupado por
el Estado”.
La oportunidad de las infraestructuras de accesibilidad como autenticas
“creadoras de nuevo suelo” es determinante para ser integrada en más amplios
objetivos, a intereses colectivos y no sólo al beneficio privado de quienes “les toque la
lotería” de la apropiación de las plusvalías de las carreteras y transportes públicos.
23
Las palancas de movilización del territorio.
Por último es determinante apostar por los nuevos usos estratégicos que actúan y
han actuado en otros países como auténticas “palancas de activación” del territorio. Las
apuestas de las ciudades hoy son los Aeropuertos y más en la carga que en el traslado de
viajeros de forma que las áreas logísticas de almacenaje y distribución de mercancías
presentan futuro y oportunidades hasta ahora impensables. Hay una larga lista que pasa
por las Universidades vinculadas a centros productivos, la defensa del Medio Natural
como factor positivo de empleo y ocio, el potencial cultural de los ejes históricos
fomentadores de turismo, etc. que han de concebirse integral y estratégicamente y que
sin el impulso público serán imposibles y sin la implicación decidida y leal de la
iniciativa privada, no serán más que ideas no realizadas.
B.- UN PLAN PARA LA GESTIÓN Y DESDE LA GESTIÓN.
La bondad del Plan con las características enunciadas y bajo el principio de
“concertación continuada” no se mide por la brillantez de sus propuestas globales sino
por su articulación con medidas que garanticen el cumplimiento de sus objetivo. Los
objetivos, las medidas y los instrumentos que construyen el entramado operativo del
Plan deben responder y haber sido contrastados con:
- La voluntad política de quienes los formulan.
- La capacidad administrativa de quien tiene encomendada su aplicación.
- El contexto cultural e institucional en que va a desarrollarse.
- Los recursos económicos movilizables en el horizonte temporal sobre el que se
proyecta.
Las anteriores afirmaciones efectuadas por el arquitecto Eduardo Mangada (Las
grandes ciudades en la década de los noventa. Madrid 1991), ponen de relieve que es
imprescindible para formar el contenido del plan adicionalmente a los principios
conceptuales que lo inspiren, marcar unos objetivos realistas desde la contabilización de
los recursos económicos, técnicos, administrativos y políticos disponibles en la práctica.
Siempre ha habido planes, si bien, la diferencia es que en el origen eran planes
sectoriales de vivienda, transporte, educación, sanidad, etc., donde los ministerios
correspondientes invertían según sus criterios y oportunidades coyunturales.
Credibilidad del Plan y eficacia de gestión.
Ahora bien si se afirma que el gobierno del territorio corresponde al municipio
los planes han de ser integrales, no sectoriales pero para mantener dicha afirmación
habrá que hacerlos creíbles y lo serán en la medida en que sean gestionados
eficazmente. Para ello es fundamental dimensionar las posibilidades ciertas de su
ejecución. El Plan en ese sentido vale para canalizar coherentemente no solo las
inversiones privadas, sino también las inversiones estatales desde un principio de
autoridad municipal basado en la eficacia.
24
En España aquella generación de planes de los ochenta sirvió para discutir con
los ministerios su menú de inversiones fijando donde y cuanto iban a gastar. Tal vez no
todo se cumplió, tal vez eran algo pretenciosas las iniciativas, pero el hecho cierto es
que hoy ningún ministerio actúa a espaldas del Plan de Ordenación y en las Mesas de
Concertación donde en ocasiones se sienta el Estado, la Comunidad Autónoma, la
Diputación Provincial y el Municipio, se decide qué hacer con una vieja estación
ferroviaria, como reconvertir un puerto, donde ubicar un enlace viario o donde instalar
un hospital, teniendo presente las determinaciones del Plan.
Apuntes sobre la gestión del Plan.
Se ha reiterado que el plan pretende ser un instrumento que establece las reglas
para la construcción de la ciudad y debe por tanto responder al principio de legalidad
desde un punto de vista normativo siendo la consecuencia de una ley de tierras y debe
ser legitimo desde una óptica política consecuente con el ejercicio democrático de la
participación. Pero desde una visión de la práctica urbanística ha de sustentarse en
procesos administrativos agiles y gestión eficiente que lo haga realmente factible
cumpliendo su finalidad última de ser ejecutado.
El Plan ha de establecer los mecanismos jurídicos de actuación y los procesos
administrativos para su desarrollo en los diferentes tipos de suelo y para las diversas
finalidades ha que se los destine tanto en suelos existentes como en futuros terrenos a
urbanizar. Asimismo conviene definir los mecanismos disciplinarios y de intervención
en la acción urbanizadora y la actividad edificatoria derivada del cumplimiento de las
determinaciones del Plan.
Sistemas de actuación y elementos jurídicos de desarrollo.
Es fundamental la definición de los sistemas de actuación para el desarrollo de
terrenos con la delimitación física de zonas y áreas de reparto de cargas y beneficios
delimitando con precisión las características de las cesiones y la transferencia de
aprovechamiento del contenido de propiedad.
Elementos jurídico urbanísticos como la expropiación por utilidad pública, la
reparcelación como redefinición física de los terrenos privados en la ejecución de los
sistemas estructurales del territorio, el reajuste ordenado de las primitivas parcelas con
participación privada en la ejecución pactada de las cargas urbanísticas, los sistemas de
participación pública en la generación de mayor valor de suelos de forma pactada con la
iniciativa privada, etc. serán cuerpos normativos básicos para una eficaz gestión del
Plan.
Instrumentos de concertación privada.
Asimismo lo serán y deben recogerse en el proceso de formulación del Plan, los
instrumentos de concertación privados a través de los convenios urbanísticos que
regulen las características concretas de un desarrollo inmobiliario específico fijando el
contenido de usos e intensidades, los tiempos de ejecución y regulando los
compromisos inversores de las partes sobre la base de un proyecto común.
25
Un paso más en los niveles de implicación privada viene representado por su
constitución una vez desarrollado el Plan, en el mantenimiento y conservación mediante
su incorporación como entidad colaboradora.
Una forma singular de esa concertación es la participación como beneficiario de
desarrollos urbanísticos en consorcios público-privados que habrá ocasión de ver en
detalle en las jornadas.
Reservas de suelo y estrategias de desarrollo.
Desde un punto de vista de la gestión pública del suelo es fundamental la
generación de “bancos de suelo” o porciones pactadas o adquiridas de terreno, capaces
de entrar en el mercado para dotar al sector empresarial de la suficiente cantidad de
suelo urbanizado para el mantenimiento de su actividad económica y su beneficio
social. La expropiación pactada como fórmula de garantía juridica y de agilidad
administrativa ha permitido más allá del posible sentido aparentemente impositivo
desarrollar un gran potencial de suelo utilizable en tiempo y a precios asegurados.
Por último la adquisición por el municipio de suelos estratégicos que garanticen
la ejecución de un área con usos trascendentes para toda la ciudad como equipamientos
o áreas empresariales, permite con la accesibilidad garantizada impulsar políticas como
la de creación de áreas periféricas de nueva centralidad de influencia económica amplia.
Organización administrativa al servicio de la ejecución del Plan.
Estos mecanismos expuestos someramente y que sin duda en cada país dependen
del árbol legislativo existente y de las prácticas sociales propias, no son posibles sin
unos modelos de organización administrativa que permita una buena gestión en la
ejecución del Plan.
Normalmente los municipios están mal dotados infraestructuralmente y tienen
pocos recursos económicos. Se reitera la necesidad de “mirar estratégicamente” y desde
el Estado dotarlos de medios para hacer una política urbana eficiente.
La gestión del planeamiento, el suelo público y privado concertado, la
rehabilitación de vivienda y las operaciones estratégicas debe responder a un modelo
eficaz, práctico y solvente de organización administrativa, bien desde sistemas
integrados en el cuerpo municipal general como secretarias de urbanismo, bien desde
instituciones autónomas con control político como las Gerencias de Urbanismo, las
Empresas Públicas (de suelo, por actuación, etc), las Empresas Mixtas, las Agencias de
Desarrollo Territorial, las Gerencias de Consorcios o de Contratos-Ciudad u otras
formas de dirigir eficazmente la construcción de las ciudades.
Las políticas de Rehabilitación del Centro Histórico como oportunidad de
creación de identidad colectiva, preservación patrimonial y resolución de desequilibrios
sociales en la ciudad existente; las Acciones Integradas de transformación del tejido
urbano deteriorado, como posibilidad de recuperar la ciudad recuperando para la misma
sus puertos en disfunción, sus áreas ferroviarias o sus tejidos industriales obsoletos; las
Iniciativas Estratégicas de creación de focos de centralidad y actividad como la
potenciación de sectores logísticos aeroportuarios, los recintos feriales y comerciales y
26
las zonas industriales y de investigación y desarrollo y los equipamientos de ocio,
cultura y universitarios son los nuevos segmentos de articulación de la ciudad.
Estos nuevos y complejos elementos necesitan un escenario de existencia
integrada y común que es el Plan de Ordenación y precisan de una voluntad política de
ejecución expresada con recursos desde una vocación de Gobierno del Territorio.
El siglo XXI, es el siglo de las ciudades, nuevos retos y viejos problemas hacen
de ella el más apasionante escenario para la convivencia colectiva y el desenvolvimiento
de las actividades individuales de los hombres, esperemos de estos planes que surgen en
Colombia, sean instrumentos apropiados para ayudar a crear ciudadanía y prosperidad
para el futuro.
C.- EL PLAN COMO PACTO SOCIAL.
Cabe formar algunas reflexiones complementarias tras transitar por la
esperiencia española a partir de la transición democrática con 25 años de perspectiva;
repensar los tres nuevos compromisos o salvaguardas ambiental, ético y competencial
con el futuro: abordar los retos del gobierno y organizaciones de los ciudadanos y
apostar por la cultura de un Plan de Ordenación renovado y con vocación de ejecución.
Estas reflexiones tienen que ver con la consideración última del Plan de
Ordenamiento como escenario eficaz pacto con los ciudadanos. El Plan necesita
conciliar decisiones de corto plazo, acciones inmediatas que ejemplifiquen las opciones
adoptadas y visualizar las estrategias, con decisiones de largo alcance que superan
incluso el paso de generaciones y requieran necesariamente un consenso basado en la
consulta a los interesados y el compromiso político de la continuidad de actuación. La
transformación del Centro Histórico con una apuesta por la valoración del patrimonio
edificado de carácter singular y por el patrimonio común de los símbolos cotidianos que
conforman el ideario colectivo es sólo uno de los múltiples ejemplos que cabría exponer
y en los cuales es básico un consenso de continuidad más allá de las soluciones
conceptuales del momento.
La democracia municipal eficaz ha de conjugar legitimidad de origen bajo el
principio de sufragio universal con adecuada y rápida solución a los problemas de cada
día sin que esa eficacia se convierta en si misma en principio legitimador. La
legitimidad se cimenta en las actitudes de gobierno ejercidas día a día a partir de las
urnas, desde unos supuestos de representación clarificados y diferentes en diferentes
países que respetando las estructuras de partidos políticos, incorporen nuevos agentes
de canalización de los intereses colectivos.
Seguir ignorando la existencia de estos grupos más allá de la formalidad de los
partidos, confirmará sus cuotas de poder invisible y sobre todo de poder irresponsable.
La rapidez de los hechos chocará con la subsistencia de los principios y finalmente en
un mundo globalizado económicamente y muy poco desarrollado en las estructuras
institucionales de orden democrático global esto es muy débil políticamente, gobernar
se convertirá en dar respuestas y lectura a propuestas impuestas por su eficacia desde
ordenes superiores de carácter inmaterial.
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Tal vez acabemos asistiendo a través de las nuevas tecnologías de comunicación
global que nos invaden a un escenario en el que dichas tecnologías no nos hacen más
iguales pero sí más conscientes a todos, ricos y pobres por igual, de la existencia de
unas diferencias de oportunidades excepcionales.
Cuatro criterios para el pacto estable
En ese sentido la conformación a través del proceso de redacción del Plan del
pacto social se articula a través de cuatro principios y tres escalas. Los criterios tienen
su base en principios que deben conciliarse en todo el proceso de formulación y con
intensidades diferentes.
a) Conocimiento de las situaciones iniciales basado en un diagnóstico
apropiado que no incorpore simplificaciones que induzcan a error ante
fenómenos que usualmente son complejos.
b) Particularización de soluciones de forma tal que a situaciones
diferenciadas correspondan acciones no homogéneas. Una habitual toma de
resoluciones de planteamientos urbanísticos que no recogen las herencias
singulares y los hechos divergentes, difícilmente responderá a la
heterogeneidad del fenómeno ciudadano.
c) Participación de los agentes estructurantes de la realidad urbana con
énfasis en los colectivos vecinales. Las opciones planteadas por el Plan de
Ordenación no solamente deben en su proceso de formulación ser
considerados sino que han de ejecutarse en un proceso interactivo. O la
ciudad se construye con los ciudadanos o es muy difícil transformarla de su
forma manera duradera.
d) Continuidad de las políticas explicitadas en el Plan. La legitimidad
resultante de las elecciones debe ejercerse con un equilibrio exacto entre las
iniciativas que cabe formular desde una reconsideración de los programas
existentes y la participación en una ejecución continuada de aquellas
actuaciones que requieran periodos largos de desarrollo.
Tres entidades para el contrato social.
A estos cuatro criterios prácticos de la gestión y formulación del contrato social
inherente en el plan, cabe superponer tres entidades básicas sobre los que establecer
acuerdos sobre las soluciones proyectadas.
a) Contrato ciudadano. Ninguna democracia ciudadana puede desarrollarse si
existe en la urbe la dictadura de la pobreza y por ello es imprescindible
fortalecer políticas de redistribución tanto por el compromiso ético con los
más necesitados como por la respuesta práctica para que el desarrollo
económico sea eficaz.
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En este sentido la incorporación de los vecinos a un proyecto explicable de
ciudad no solo es un componente sólido del cumplimiento de su derecho a la
información sino un mecanismo imprescindible para que los problemas se
conozcan y se aborden adecuadamente.
El vecino debe percibir nítidamente a través de explicaciones simples,
carentes de elitismos lingüísticos ocasionalmente encubridores de vacios
propositivos, como el Plan es un mecanismo de mejora de su calidad de
vida, dando soluciones prácticas en tiempos razonable a sus problemas
reales de falta de escuelas, zonas deportivas, transporte o vivienda. Explicar
el Plan reiteradamente es ganar tiempo para el futuro y explicarlo con
sencillez es generar complicidad con los habitantes y corresponsabilidad en
llevar a ejecución las propuestas.
b) Contrato empresarial. Hay un momento y un lugar para defender la
democracia con las ideas y los compromisos políticos y hay otro momento
para consolidarla con los inversores. A veces regímenes no legítimos
inicialmente, se consolidan y se convierten en tales ante la opinión
ciudadana, precisamente a partir de la resolución de los problemas
cotidianos. La conquista de ciertos niveles de renta per capita y de bienestar
colectivo en cuestiones aparentemente menores anuncia como una conquista
del sistema político, en ocasiones y “ sensu contrario” las democracias
únicamente se estabilizaban a partir de demostrar su capacidad para generar
una economía sólida.
A efectos prácticos en muchas ocasiones se vota en función de la defensa de
los intereses mucho más que en defensa de ideologías y ello crecientemente
en las últimas décadas. Es fundamental por tanto lo que se llamaban ya en la
Alemania socialdemócrata de los setenta, el “pacto con los razonables” esto
es la participación activa del sector inversor en unas políticas explicitadas a
través del Plan de Ordenación que actúa dando al sector empresarial aquella
prioridad que más le interesa; unas reglas claras del juego. El Plan actúa
como marco estable del trabajo que acota la indeterminación de escenarios
operativos tan negativos para los sectores productivos.
La concertación de iniciativas en el transcurso de la redacción del Plan
permitirá en este sentido cimentar las bases de una ejecución eficaz del
mismo, discutiendo cuando todavía es posible la fómula de participación del
sector privado que garantice una transformación real material de la ciudad en
la dirección finalmente propuesta.
c) Contrato institucional. Es un segmento de actividad que tanto tiene que ver
con inversiones de carácter público como carreteras, ferrocarriles, puertos,
aeropuertos, etc. o competencias concesionales o administrativas
compartidas como el medio ambiente, los recursos fluviales o minerales etc.
e incluso en última instancia con servicios supramunicipales como
acometidas de electricidad, acueductos, etc. es imprescindible un ajustado
acuerdo entre instituciones para no dejar el Plan de Ordenación envuelto en
utopías irrealizables.
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Muy poco se ha avanzado en estos tiempos en los que el mercado y comercio
global ha ahondado sus espacios de acción, en avanzar en la manera de hacer
eficaz una leal colaboración entre diferentes escaleras competenciales, pero
allí donde estas soluciones se han articulado, el nivel de multiplicación de la
magnitud de las propuestas transformadas del territorio ha sido tal que hace
claramente recomendable la adopción de actitudes de concertación
interadministrativas. Las administraciones o tienden a colaborar o acaban
paralizándose entre ellas.
Existen hoy fórmulas muy diversas de gestión, como los consorcios,
empresas públicas, empresa mixtas o la simple colaboración en la definición
de las soluciones o la adscripción de recursos económicos previstos en el
plan financiero de acción propuesto que permiten acoplar a las realidades
institucionales de cada país una leal colaboración entre diferentes niveles
administrativos y políticos.
Continuidad del pacto a través de la revisión del Plan.
Por último y puesto que a lo largo del escrito se ha hecho referencias a distintas
reflexiones en torno al espíritu del pacto social implícito en el Plan de Ordenación,
únicamente cabe significar que la actitud de participación no debe realizarse a posteriori
respecto a la toma de decisiones. No ha de tener un punto final con la aprobación
definitiva del Plan, porque esto además de ser un pacto social en los tres niveles
ciudadano, empresarial y administrativo expuesta, es un proceso abierto en el tiempo y
tal y como también se ha expuesto la flexibilidad implícita que debe responder a una
sociedad en fase de transformaciones rápidas, requiere una actitud de participación de
aquellos sectores y subsiguiente pacto de forma continuada.
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