1998_047info.pdf

INFORME
DE
AUDITORIA DE GESTION
SOBRE LOS
CONTRATOS DE PRESTAMO
N° 3860/AR - BIRF SEGUNDO PROYECTO DE DESARROLLO MUNICIPAL
Y
N° 830/OC-AR Y 932/SF-AR - BID
PROGRAMA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL E
INVERSIONES SOCIALES MUNICIPALES
- 1997 -
INDICE
1
Página
1. OBJETO DE LA AUDITORIA
3
2. ALCANCE DEL EXAMEN
4
3. ACLARACIONES PREVIAS
5
Marco Global del Programa de Financiamiento a Municipios
Enfoque de Auditoría
5. CONCLUSIONES
26
6. RECOMENDACIONES
27
INFORME DE AUDITORIA
2
Al Señor Secretario de Desarrollo Social del
Ministerio de Salud y Acción Social
Lic. Eduardo AMADEO.
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la Auditoría
General de la Nación efectuó un examen en la Unidad Ejecutora Nacional (UEN) del Programa
de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales (PRODISM) y del Segundo
Proyecto de Desarrollo Municipal (PDM II), en la órbita de la Secretaría de Desarrollo Social
(SDS); ambos Programas son parcialmente financiados con recursos provenientes del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF) a través de los Convenios de Préstamo BID N° 830/OC-AR y N° 932/SF-AR y BIRF N°
3860-AR.
1. OBJETO DE AUDITORIA
El trabajo realizado por esta Auditoría General de la Nación tuvo por objeto la evaluación
de la puesta en marcha del Programa y de las estrategias evidenciadas en su implementación para
establecer si la ejecución está orientada hacia la satisfacción de los objetivos del mismo.
2. ALCANCE
El examen se ha efectuado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa dictadas por
3
la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION. En este orden, se realizaron, entre otros, los
siguientes procedimientos:
1. Análisis del marco normativo.
2. Análisis del proceso de implementación (difusión, manuales, guías, etc.)
3. Relevamiento de la asignación de los cupos iniciales a las Provincias.
4. Verificación del cumplimiento de las condiciones de elegibilidad provincial y municipal.
5. Verificación de las condiciones de elegibilidad de los proyectos.
6. Evaluación del ambiente de control.
7. Análisis de los informes producidos por la Coordinación del Proyecto y los originados en las
misiones de los Bancos.
8. Verificación "in situ" de la Unidad de Ejecutora Provincial en las Provincias de Catamarca
(BIRF), Chubut (BID), Mendoza (BID/BIRF), Misiones (BIRF) y San Luis (BID).
Las Provincias visitadas fueron seleccionadas en base a los criterios que en cada caso se detalla:
§
Chubut: por significatividad, dado que tiene un alto porcentaje de ejecución de proyectos
de Inversión.
§
Misiones: atento el porcentaje equilibrado de proyectos de Inversión y Desarrollo
Institucional, siendo además una de las pocas Provincias cuyos municipios
han
desarrollado esta última categoría.
§
San Luis: fue seleccionada por interés de auditoría; debido a que, pese a ser de las
primeras en adherir al Programa, no tiene proyectos en ejecución física en municipios.
§
Catamarca y Mendoza por ser las últimas en ingresar al Programa.
Las Provincias elegidas representan el 25% del total que adhirieron al Programa; el 20% de las
4
participantes con el BID y el 33% de las que adhirieron al BIRF.
Las tareas de campo se desarrollaron entre el 3 de junio y el 28 de noviembre de 1997.
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1. MARCO GLOBAL DEL PROGRAMA DE FINANCIAMIENTO A MUNICIPIOS.
Composición del Programa: el Programa de Financiamiento a Municipios está integrado
por:
1. el Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales PRODISM - Contratos de Préstamo 830/OC-AR y 932/SF-AR - BID; y
2. el Segundo Proyecto de Desarrollo Municipal - PDM II - Contrato de Préstamo 3860AR - BIRF.
Distribución de las Provincias por origen de las fuentes de financiamiento.
Los Contratos de Préstamo firmados con el BID enuncian taxativamente las Provincias
5
participantes; en tanto, el Convenio con el BIRF señala que las participantes surgirán de pautas
establecidas en el Manual de Operaciones, quedando bajo su órbita las Provincias que no
participan con fondos BID, excepto Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza. Dichas
Provincias reciben fondos de ambos Bancos para la ejecución de los proyectos. Cuando éstos
son superiores a U$S 2.000.000.- por parte del BID y los inferiores a esa suma por parte del
BIRF.
Provincias
BID
Provincias
BIRF
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Jujuy
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santiago del Estero
Catamarca
Corrientes
Formosa *
La Pampa *
La Rioja
Misiones
Neuquén
Santa Cruz *
Tierra del Fuego
Tucumán
Provincias
BID - BIRF
Buenos Aires
Córdoba
Mendoza
Santa Fe
Referencias: * provincias que no han manifestado su adhesión al Programa al
cierre de las tareas de campo
Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por la UEN
Marco Institucional
6
La Secretaría de Desarrollo Social, a través de la Subsecretaría de Vivienda, es el
organismo nacional de coordinación y ejecución financiera del Programa. Para ello ha sido creada
la Unidad Ejecutora Nacional (UEN) cuyas funciones son, entre otras, administrar los recursos
provenientes de los Contratos de Préstamo con el BIRF y el BID, suscribir y ejecutar los
Convenios de Préstamo Subsidiario con las Provincias y supervisar la ejecución de los proyectos
financiados.
Las Provincias son las responsables de la ejecución del Programa en el ámbito de sus
jurisdicciones. Constituyen una Unidad Ejecutora Provincial (UEP) cuyas funciones salientes
son: verificar el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad municipal, recibir y aprobar las
solicitudes de financiamiento de sus municipios, verificar, aprobar y supervisar la formulación y
ejecución de los proyectos municipales, formalizar y administrar los Convenios de Subpréstamo
a los municipios.
Los municipios son los responsables de la identificación de necesidades, formulación,
licitación, contratación y ejecución de los proyectos que se presenten para su financiamiento.
Objeto del Programa de Financiamiento a Municipios
Tiene como objetivo general apoyar a los municipios y comunas en sus acciones dirigidas
a mejorar la calidad de vida de la población, en especial la de los estratos de bajos ingresos y
contribuir a hacer más efectiva la administración en los niveles provinciales y municipales,
fortaleciendo la capacidad de las municipalidades para asumir las responsabilidades que les sean
transferidas.
El plazo establecido para la ejecución del Programa es:
1. BID: siete años desde la vigencia del Contrato para terminar de desembolsar el
7
financiamiento (5 de junio de 2002).
2. BIRF: 31 de diciembre de 2001 para terminar de desembolsar el financiamiento y el 30
de junio de 2002 como fecha de cierre del Programa.
Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales - Contratos de
Préstamo N° 830/OC-AR y N° 932/OC-AR - BID
Tiene por objeto apoyar a los municipios en sus acciones dirigidas a mejorar la calidad de
vida de la población, en especial la de los estratos de más bajos ingresos, como así también a
fortalecer la política de descentralización y saneamiento de las finanzas públicas municipales.
Para lograr dicho objetivo el Programa consta de dos componentes:
Desarrollo Institucional: formado por dos subcomponentes: el Estudio de Situación
Municipal (ESM) y la ejecución de Programas de Corrección de Debilidades detectadas por el
ESM.
Al respecto, cabe indicar que dicho Estudio de Situación Municipal debía ser presentado
al Banco el 5 de febrero de 1996. A tal fin la UEN solicitó una prórroga que venció el 31 de
agosto de 1996, sin que a la fecha de cierre de las tareas de campo se haya realizado ese Estudio.
Asimismo, con este componente se financia el funcionamiento del Programa, incluyendo
las consultorías específicas que requiera la UEN (clausura 2.02 - Anexo A del Contrato de
Préstamo) y los servicios de consultoría adicionales requeridos por la UEN y las UEP's para su
operación (Reglamento Operativo).
Inversiones: comprende la construcción y rehabilitación de la infraestructura y
adquisición de equipos, maquinarias y materiales para la prestación de servicios. Financia
8
estudios, diseños, evaluación y supervisión de obras, catastros municipales, incluyendo la
adquisición de los equipos necesarios para su funcionamiento; la compra de equipos y
maquinarias para la prestación de los servicios municipales; la rehabilitación, ampliación o
construcción de: centros comunitarios y jardines materno - infantiles; terminales de transporte;
parques, áreas verdes y de recreo; defensa contra erosión e inundaciones; alcantarillado pluvial,
recolección y almacenaje de residuos sólidos, vialidad urbana; alumbrado urbano y
mejoramiento barrial.
La distribución de los fondos establecida en el Contrato de Préstamo se efectúo de
acuerdo al siguiente detalle:
BID
CATEGORIAS
830/
CONTRAPARTIDA LOCAL
932/
Total Munici-
OC-AR SF-AR
1
2
3
4
5
pios
Nación
SIM*
Total TOTAL
SDI*
%
GRAL.
Inversiones
Desarrollo Institucional
2.1 Estudio de la Situación Municipal
2.2 Prog. de Corrección de Debilidades
Funcionamiento del Programa
3.1 Unidad Ejecutora
3.2 Contratos Consultores
Evaluación de Proyectos
3.3 Auditoría
Fondo de Inspección y Vigilancia
Recuperación PPF
TOTAL
170,7
6,0
0,3
5,7
-
29,7
-
200,4
6,0
0,3
5,7
-
26,8
-
40,9
-
14,0
1,5
12,5
8,3
5,0
2,3
67,7
14,0
1,5
12,5
8,3
5,0
2,3
268,1
20,0
1,8
18,2
8,3
5,0
2,3
89,3
6,7
0,6
6,1
2,7
1,7
0,7
1,8
1,5
180,0
0,3
30,0
2,1
1,5
210,0
26,8
40,9
1,0
22,3
1,0
90,0
1,0
2,1
1,5
300,0
0,3
0,8
0,5
100,0
%
60,0
10,0
70,0
8,9
13,7
7,4
30,0
100,0
Montos en millones de U$S - SIM* - Subcuenta de Inversiones Municipales - SDI* - Subcuenta de Desarrollo Institucional
- Recuperación PPF - Préstamo 761/OC-AR (documento preparatorio del Préstamo) Fuente: Contratos de Préstamo BID
Segundo Proyecto de Desarrollo Municipal - PDMII - Contrato de Préstamo N° 3860 - ARBIRF.
9
Tiene por objeto fortalecer la gestión del sector público en las Provincias participantes y
municipalidades a través de mecanismos de financiamiento para mejorar las inversiones
municipales y ayudar a lograr un federalismo fiscal más efectivo fortaleciendo la capacidad de las
municipalidades para asumir las responsabilidades que se les transfieren.
El Programa se encuentra dividido en 3 partes:
PARTE A: realización de Subproyectos de Inversión Elegibles, consistentes en:
§
la construcción o rehabilitación de infraestructura municipal como ser pavimentación,
alumbrado público y servicios sanitarios;
§
instalaciones comunitarias tales como mercados y terminales de ómnibus, y la adquisición
y utilización de equipos para otros servicios municipales como mantenimiento vial y
recolección y eliminación de residuos.
PARTE B: realización de Subproyectos de Fortalecimiento Institucional Elegibles,
consistentes en:
§
mejoramiento de la gestión financiera municipal o provincial; sistemas de información,
procedimientos contables; catastros impositivos e inmobiliarios; y procedimientos de
mantenimiento de infraestructura;
§
análisis para identificar cuestiones de política clave y efectuar recomendaciones para
mejoras en la cesión de ingresos y responsabilidades para el suministro de servicios entre
los niveles del gobierno provincial y municipal.
PARTE C: coordinación y monitoreo de las otras partes y suministro de asistencia técnica a
las Provincias participantes para la puesta en práctica del Programa en dichas Provincias,
10
incluyendo servicios de auditoría.
La distribución de los fondos se efectúa de acuerdo al siguiente detalle:
Categorías
Monto del Préstamo
U$S estadounidenses
122.000.000
% de Gastos
Financiados
75% gts. Locales
100% gts. Externos
39.000.000
75% gts. locales
100% gts. Externos
1
Obras Civiles
2
Bienes
3
Servicios de Consultoría
(a) En virtud de las Partes A
y B del Proyecto
(b) para la Unidad de Coordinación
Servicios de Auditoría
Capacitación
No asignado
4
5
6
22.000.000
5.200.000
1.500.000
300.000
20.000.000
Total
100%
100%
100%
100%
210.000.000
Fuente: elaboración propia datos Contrato de Préstamo.
Condiciones financieras del Programa de Financiamiento a Municipios
Condiciones
Tasa de Interés
Nominación de los Subpréstamos
Plazo de Amortización
Inversiones
Fortalecimiento Institucional
Período de Gracia
Inversiones
Fortalecimiento Institucional
Garantía
BID
BIRF
Variable semestralmente *
En dólares estadounidenses
Máximo 15 años
Máximo 15 años
Máximo 10 años
Máximo 10 años
Ejecución más 6 meses
Máximo 1 año
Cumplimiento de metas
Máximo 1 año
Recursos de coparticipación
Referencias:* se determinará por el costo de los Empréstitos Calificado para el
semestre anterior, más un diferencial, expresados en términos de un porcentaje anual
que el Banco fijará periódicamente
Fuente: UEN
Categorías de gastos del Programa de Financiamiento a Municipios
11
Los porcentajes de financiamiento de los proyectos según las categorías son:
Categorías
% de Financiamiento
BID
BIRF
Fortalecimiento Institucional
Consultoría
hasta 100%
hasta 100%
Capacitación
hasta 100%
hasta 100%
Bienes
hasta 100%
hasta 75%
Obras civiles menores
no financia
hasta 75%
Inversiones
Obras civiles
hasta 90%
hasta 75%
Bienes
hasta 90%
hasta 75%
Consultoría
hasta 90%
hasta 100%
* hasta el 100% con prestadores del exterior
Fuente: elaboración propia, en base a datos de la UEN
*
*
3.2. ENFOQUE DE AUDITORIA
El enfoque del presente trabajo de auditoría se determinó a partir del análisis de los
riesgos del Programa, entendiéndose como "riesgo" al conjunto de factores críticos que pueden
afectar el cumplimiento de los resultados esperados.
En la etapa del planeamiento, se identificaron las áreas sobre las cuales se podrían llegar a
verificar esos riesgos potenciales. Asimismo, se analizaron los recaudos tomados por la UEN con
el objeto de neutralizar esos factores de riesgo o minimizar su impacto.
Se identificaron como factores críticos para el éxito del Programa:
• La adecuada difusión de la existencia del Programa entre: Nación - Provincia y Provincia Municipio.
• La habilitación de las instancias legales correspondientes en los niveles nacional, provincial y
municipal, en tiempo oportuno.
• La elegibilidad de los proyectos y su evaluación según normativas fijadas en los Contratos de
12
Préstamo y normas complementarias.
• La previsión de la contrapartida local (provincial - municipal).
• La aplicación de los fondos a los objetivos para los cuales fueron aprobados los proyectos.
• La implementación de los procedimientos tendientes a garantizar el recupero de los fondos.
• La implementación de medidas tendientes a lograr el mantenimiento de las obras y bienes
adquiridos.
• La implementación de un sistema de información oportuna e integral de la ejecución del
Programa.
De acuerdo a los factores identificados, se establecieron como procesos a analizar:
1. Proceso de Puesta en Marcha del Programa:
• Etapa de difusión.
• Etapa de asignación de fondos a las Provincias.
• Etapa de firma de Convenios de Préstamos Subsidiarios.
• Etapa de elegibilidad municipal.
• Etapa de identificación, formulación y aprobación de proyectos.
• Etapa de firma de Convenios de Subpréstamo.
2. Proceso de ejecución del Programa:
• Etapa de licitación, ejecución y terminación de los proyectos.
• Etapa de desembolsos y transferencias.
• Etapa de aplicación y seguimiento de los fondos.
Asimismo, se ha evaluado el sistema de información implementado por la Unidad Ejecutora
Nacional.
1. Proceso de Puesta en Marcha del Programa:
• Etapa de difusión: la difusión y capacitación entre la UEN y las UEP's se realizó a
través de notas, reuniones y seminarios. Por su parte las UEP's realizaron reuniones
informativas con los intendentes.
13
En el PRODISM (BID) todas las Provincias adhirieron al Programa. Respecto de la
participación de los municipios, cabe indicar que su adhesión no dependió sólo de la
difusión realizada, sino que además es indispensable el cumplimiento de los requisitos de
elegibilidad financiera y capacidad de endeudamiento
En el PDMII (BIRF), no adhirieron a la fecha de cierre de las tareas de campo las
Provincias de Formosa, La Pampa y Santa Cruz, siendo preciso aclarar que la falta de
adhesión no ha obedecido a una mala difusión sino a razones particulares de cada una de
las Provincias.
• Etapa de asignación de fondos a las Provincias: la distribución de fondos entre las
Provincias participantes resulta:
En el PRODISM (BID): de aplicar al monto a repartir un índice de distribución obtenido
de la siguiente fórmula: Indice: 50% IC + 50% IP, donde a su vez: IC: es el índice
ponderado de coparticipación provincial de la Provincias del PRODISM y el IP: 50%
índice ponderado de población total con necesidades básicas insatisfechas (NBI) en cada
una de las Provincias + 50% el índice ponderado de porcentaje de población con NBI de
cada Provincia sobre la población total de la misma.
En el PDMII (BIRF): de aplicar al monto a repartir un coeficiente ponderado por
Provincia, combinando los porcentajes del sistema de coparticipación federal de impuestos
(50%) y de población total de cada Provincia del PDM II (50%).
En el caso de las Provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fé , de los
fondos disponibles se restó el 50% del cupo de la asignación inicial debido a que reciben
14
fondos de ambos Bancos.
Provincias
BID
Asignación
Inicial
CHACO
Provincias
BIRF
19.692.906
CHUBUT
Asignación
Inicial
CATAMARCA
7.662.693
5.645.183
CORRIENTES
9.619.856
ENTRE RÍOS
12.987.794
FORMOSA
7.705.691
JUJUY
RÍO NEGRO
13.426.453
9.852.197
LA PAMPA
LA RIOJA
4.210.862
4.340.378
SALTA
17.305.596
MISIONES
8.929.600
SAN JUAN
10.554.113
NUEQUEN
4.572.699
SAN LUIS
STGO. DEL ESTERO
8.513.088
16.984.614
SANTA CRUZ
TIERRA DEL FUEGO
3.275.641
1.417.322
TUCUMÁN
16.885.146
Subtotal
Subtotal
49.717.232
133.864.600
Provincias
BID-BIRF
Asignación Inicial
BUENOS AIRES
79.767.558
CORDOBA
24.550.774
MENDOZA
13.241.668
SANTA FE
25.399.085
Subtotal
Total Cupos
Iniciales
142.959.085
326.540.917
Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por la UEN
Las Provincias del PRODISM (BID) podrán comprometer los recursos durante los dos
15
años siguientes a la firma de los Contratos de Préstamo. A partir del segundo año, todos los
montos no comprometidos se pondrán a disposición de las restantes Provincias. La fecha
límite de compromiso de las asignaciones iniciales fue prorrogada hasta el 5 de junio de
1998.
Los fondos no asignados estarán disponibles para las Provincias que hayan comprometido
el 100% de sus cupos iniciales y sus municipios hayan comprometido el 75% de estos
recursos. Se entiende como hecho generador del compromiso provincial la firma de los
Contratos de Subpréstamo de Desarrollo Institucional y/o de Inversión; y del compromiso
municipal, la firma de contratos de ejecución de obras o de servicios, o la adquisición de
bienes.
En las Provincias del PDMII (BIRF) la asignación inicial se respetará por tres años a partir
de la firma del Contrato de Préstamo con el Banco Mundial, al cabo de los cuales los
fondos asignados y no comprometidos se sumarán a los recursos del Préstamo. Las
Provincias podrán acceder a esos fondos conforme lo vayan requiriendo.
• Etapa de firma de Convenios de Préstamos Subsidiarios: a fin de estar habilitadas las
Provincias para comenzar a ejecutar el Programa, debían cumplirse los requisitos
previos de sancionar la Ley de Endeudamiento Provincial y crear las Unidades
Ejecutoras Provinciales. Dichos requisitos se cumplimentaron de acuerdo al siguiente
detalle:
Banco
Provincia
Ley de
Endeudamiento
16
Creación UEP's
Conv. de Prest.
Subsidiario
BID/BIRF
BIRF
BID/BIRF
BIRF
BID
BID
BID
BID
BIRF
BID/BIRF
BIRF
BIRF
BID
BID
BID
BID
BID/BIRF
BID
BIRF
BID
BUENOS AIRES
CATAMARCA
CORDOBA
CORRIENTES
CHACO
CHUBUT
ENTRE RIOS
JUJUY
LA RIOJA
MENDOZA
MISIONES
NEUQUEN
RIO NEGRO
SALTA
SAN JUAN
SAN LUIS
SANTA FE
SANTIAGO DEL ESTERO
TIERRA DEL FUEGO
TUCUMAN
N°
11.661
4.875
8.448
4.985
4.189
4.051
8.976
4.939
6.140
6.416
3.261
2.131
2.943
6.809
6.667
5.029
11.301
6.224
309
6.628
Fecha
13/07/95
16/04/96
15/12/94
06/09/95
02/08/95
21/12/94
23/11/95
19/09/96
18/01/96
06/08/96
07/12/95
04/09/95
04/01/96
28/11/95
16/11/95
27/03/95
23/11/95
16/06/95
04/07/96
27/03/95
UEN
Dto. 490
04/04/95
Dto./Ley N°
Dto.
2.608
Ley
4.875
Ley
8.448
Dto.
566
Dto.
2.138
Dto.
1.083
Ley
8.976
Dto.
1.453
Ley
6.140
Dto.
1.119
Dto.
1.063
Dto.
1.785
Dto.
1.949
Dto.
724
Ley
6.667
Dto.
1.486
Dto.
187
Dto.
546
Dto.
126
Dto.
2.416-3
Dto. 490
Fecha
29/08/95
16/04/96
29/12/94
23/03/95
23/11/95
31/07/95
23/11/95
03/10/96
18/01/96
02/01/96
25/08/95
10/11/88
03/10/90
15/04/96
16/11/95
05/09/95
28/12/87
19/10/95
14/01/91
20/10/95
Fecha
13/09/95
02/10/96
27/09/95
28/11/95
22/02/96
10/08/95
10/01/96
09/08/96
22/04/96
10/10/96
10/01/96
19/10/95
12/03/96
10/01/96
15/01/96
01/09/95
15/01/96
13/09/95
20/08/96
27/09/95
04/04/95
Fuente: elaboración propia en base a datos proporcionados por la UEN
Los correspondientes Convenios Subsidiarios, Nación - Provincias se firmaron en las
mismas condiciones financieras del Contrato entre la Nación y los Bancos, con más un
adicional para los gastos de funcionamiento de la UEN del 2% de interés en el caso del BID
y del 2,5% para el caso del BIRF. Con el cumplimiento de estas pautas y otros requisitos
formales se habilitaron los fondos para su utilización.
• Etapa de elegibilidad municipal: todos los municipios o comunas pueden acceder al
financiamiento de proyectos de Desarrollo Institucional.
Para financiar los proyectos de Inversión deberán cumplirse los requisitos que evidencien la
capacidad financiera del municipio que son verificados por la UEP previo a la firma del
Convenio de Subpréstamo. Esa capacidad financiera se acredita a través de:
a) Indicador de Situación Financiera (ISF): los ingresos corrientes, excluidos los aportes
17
discrecionales, deberán ser iguales o superiores a sus egresos corrientes incluyendo el pago
de intereses y amortización de sus deudas.
Si el cociente entre los ingresos corrientes y los egresos corrientes fuera menor a 1 pero
mayor a 0,95, se tomará el promedio de los ISF de los últimos tres años. Si dicho promedio
es mayor a 0,95 se podrá acceder al componente de Inversión ejecutando conjuntamente
un proyecto de Desarrollo Institucional que promueva el incremento del ISF.
b) Capacidad de Endeudamiento: el servicio total de la deuda, incluyendo amortización e
intereses, no deberá exceder el 15% de los ingresos totales municipales netos de las
transferencias discrecionales y de empréstitos.
Asimismo, es condición fundamental que durante la vigencia del Convenio el municipio
asegure una tasa de recupero del 80%. A efectos de acreditar el cumplimiento de este
requisito, durante la vigencia del Convenio de Subpréstamo los municipios participantes
deberán presentar a la UEP, antes del 30 de junio de cada año:
•
la ejecución presupuestaria del ejercicio anterior;
•
el presupuesto vigente para el año en curso dentro de los 15 días de sancionada la
ordenanza que lo aprueba; y
•
el estado de la deuda actualizado.
El municipio se obliga también a mantener las condiciones de elegibilidad municipal
durante toda la ejecución del Convenio de Subpréstamo. En el caso de que algunas de las
condiciones dejaran de cumplirse la UEP requerirá al municipio que desarrolle un
componente de Desarrollo Institucional a fin de corregir el desequilibrio.
En la etapa de elegibilidad municipal, y respecto de los proyectos de inversión que son
aquellos que concitan el mayor interés por parte del municipio, cabe señalar que la
18
posibilidad de participación se ve restringida en virtud de la exigencia requerida respecto de
su capacidad financiera.
En este orden se ha verificado que:
En Catamarca, a raíz de estos requisitos de elegibilidad financiera, de los 34 municipios
que tiene la Provincia, sólo los de Belén, Valle Viejo y Capital están en condiciones de
acceder al Programa.
En San Luis, se dio curso a proyectos de inversión que superaban la capacidad de
endeudamiento, informada al momento de su aprobación, en los municipios de Juana
Koslay, La Vertiente, Merlo, Nueva Galia, San Francisco, Tilisarao, Unión y Villa
Mercedes.
En Mendoza, el municipio de Guaymallen encaró un proyecto de Inversión con un índice
de situación financiera de 0.98, sin que se haya cumplido la condición de realizar
simultáneamente un proyecto de Desarrollo Institucional.
• Etapa de identificación, formulación y aprobación de proyectos: los municipios son los
responsables de identificar y formular los proyectos que se elevan para su aprobación a la
UEP.
En el PRODISM (BID) la identificación consiste en una carta de intención donde el
Intendente manifiesta su interés de participar del Programa y describe en líneas generales el
tipo de proyecto a realizar, su importancia para el municipio, el costo estimado, etc.. Eleva
la propuesta a la UEP, que verifica las condiciones de elegibilidad municipal, y de acuerdo a
los resultados procede a devolverlo para su modificación o su formulación definitiva.
19
En el PDMII (BIRF) es en un trabajo conjunto entre el municipio y la UEP que se
determina la viabilidad de los proyectos presentados, a partir de la cual se elabora el Plan
Anual Municipal que formará parte, a su vez, del Plan Anual Provincial. La aprobación de
este plan por parte del Banco permite la posibilidad del financiamiento. Terminada esta
etapa se procede a la formulación del proyecto por parte del municipio.
Para la formulación de los proyectos deberán considerarse, además de las características
propias de cada uno de ellos, los aspectos legales, institucionales, financieros, técnicos,
económicos y ambientales.
Los requisitos exigidos en las guías para la formulación de proyectos se consideran
complejos, en especial para aquellos de escasa dificultad técnica, considerando la reiterada
falta de profesionales especializados. Así se ha verificado la necesidad de contratar
consultores externos para completar los formularios a fin de acceder al préstamo,
encareciendo innecesariamente el costo final de los proyectos.
En los casos en que los municipios no cuenten con capacidad técnica para la formulación
del proyecto, podrán tomar un crédito del Programa para financiar los servicios de
consultoría que se incluirán como parte del costo total del proyecto.
En este sentido es de señalar que:
En Salta, en el municipio de Las Lajitas, se requirió la asistencia de un consultor externo
(del área de Ciencias Económicas) para la adquisición, entre otros bienes, de un camión
volcador. Monto total del proyecto: $ 59.980.- Honorarios y viáticos del consultor: $ 7.000., por un período de 4 meses
En San Luis, en el municipio de Unión se requirió la asistencia de una Contadora cuyos
20
honorarios fueron de $ 7.600.-para los proyectos de alumbrado por un monto $16.110.- y
de una cargadora frontal de $ 72.000.-. Asimismo, en los restantes municipios se han
contratado, sistemáticamente consultores externos para la formulación de cada proyecto.
No obstante, se observó que en Provincias donde se realizaron acciones concretas desde la
UEP hacia los municipios, tales como capacitación del personal (Chubut), la redacción de
guías complementarias (Misiones), o través de convenios con otros organismos técnicos
(Chaco), no fue necesario incurrir en gastos de esta naturaleza.
La aprobación de los proyectos se realiza de acuerdo a los niveles jurisdiccionales
establecidos en los Manuales (Provincia, Nación, Banco) según el monto del proyecto.
•
Etapa de firma de Convenios de Subpréstamo: conforme lo establecido en los Manuales
del Programa, una vez aprobado el proyecto del municipio y previo a la firma de estos
Convenios, el Intendente deberá contar con la Ordenanza de aprobación del Concejo
Deliberante. Dicho Contrato tiene las mismas condiciones que el Convenio originalmente
firmado entre la Nación y el Banco, con más 1,5% de interés para gastos de mantenimiento
de la UEP.
Cabe destacar la postura tomada por la UEP de Chubut, que ha optado por constituir un
fondo con el producido del 1,5% citado en el párrafo anterior, para solventar proyectos de
poca envergadura, no previstos dentro de las categorías del Programa o para aquellos
municipios que no puedan cumplimentar las condiciones de elegibilidad requeridas.
2. Proceso de Ejecución del Programa:
21
•
Etapas de licitación, ejecución y terminación de los Proyectos: estas etapas se encuentran
en una fase inicial.
El total de la Asignación Inicial era de U$S 311.348.723.-, excluidas las Provincias que no
adhirieron al Programa. El estado de situación por categoría de financiamiento, según la
información proporcionada por la UEN en el Estado de Ejecución del Programa al 30 de
junio de 1997, es el que se detalla en el cuadro siguiente:
Categorías
Monto Total
En Licitación
Inversiones
Desarrollo Institucional
% s/ la Asignación Inicial
En Ejecución Terminados
84.212.952
1.647.711
29.648.865
1.354.094
13.585.718
171.423
85.860.663
31.002.959
13.757.141
En Lic.
27,05%
0,53%
En Ejec.
9,52%
0,43%
Tdos.
4,36%
0,06%
El seguimiento de los proyectos en ejecución está a cargo de los municipios, con la
supervisión de la UEP'S. En cuanto al seguimiento del mantenimiento de los proyectos
terminados, previsto en los Contratos de Préstamo, no ha sido posible constatar su
instrumentación en razón del actual grado de avance de los proyectos, pues están previstos
un año después de su finalización.
•
Etapa de desembolsos y transferencias:
En el PRODISM (BID) los desembolsos del Banco a la Nación estaban previstos comenzar
en 1996 y finalizar en 2001.
Meses
jun-96
dic-96
Desembolsos
Acumulados
8.000.000
18.044.956
22
Transferencias
Acumuladas
4.497.795
18.170.717
jun-97
23.044.956
19.500.024
Fuente: elaboración propia datos de la UEN - Nota unidad monetaria U$S
Fuente elaboración propia dato de la UEN - Unidad monetaria U$S
jun-96
4.497.795
8.000.000
A junio de 1997 existían sin transferir, o sea sin afectación a proyecto alguno, U$S 3.544.932.
18.170.717
18.044.956
En el caso del PRODISM (BID), en el Contrato de Préstamo 830/OC-AR en la cláusula 4.07
dic-96
incs. a) y b)
se prevé que: " ... el Banco podrá adelantar recursos
19.500.024
del Financiamiento para
jun-97
23.044.956
establecer, ampliar o renovar el anticipo de fondos por los montos que se determinen,
siempre
5.000.000
10.000.000
que se 0justifique
debidamente
la 15.000.000
necesidad 20.000.000
de que se25.000.000
anticipen recursos del
Desembolsos Acumulados
Transferencias Acumuladas
Financiamiento para
cubrir los gastos relacionados
con la ejecución del Proyecto." "Salvo
expreso acuerdo entre las partes el monto del anticipo de fondos no excederá del 10% del
Monto del Financiamiento".
Sin embargo, de las visitas realizadas a las Provincias de San Luis y Chubut se detectó el
envío de fondos no solicitados por éstas.
Se ha detectado el requerimiento de fondos al Banco Interamericano de Desarrollo con
varios meses de anticipación a su aplicación, permaneciendo los mismos inmovilizados, sin
aplicar a los fines específicos. Este proceder no sólo revela ineficiencia en la gestión de los
recursos del Préstamo, sino que además ha generado una mayor carga financiera atento que
el requerimiento de fondos al Banco obliga al pago de intereses sobre los mismos.
Sobre el particular, se han verificado los siguientes casos:
En San Luis, durante el segundo semestre de 1996 se remitieron $ 1.226.963,- a la provincia,
manteniéndose al 31/10/97 $ 777.502,86 sin aplicar específicamente a proyecto alguno.
23
En Chubut, la transferencia de fondos a la provincia durante el ejercicio 1996 ascendió a $
3.285.404,- permaneciendo sin aplicación a proyecto alguno al 31/10/97 $ 497.161,39
Si bien esos anticipos de fondos obedecieron al cronograma de desembolsos efectuados por
las Provincias, no se verificó la solicitud de los mismos.
Es de señalar que esta situación se constató en dos de las tres provincias visitadas que
operaban con el BID, no teniendo la tercera (Mendoza) proyectos en ejecución al momento
de la auditoría.
En este orden, la modalidad para los desembolsos en el caso del PDMII (BIRF), consiste en
el sistema de reembolsos por gastos efectuados.
Meses
jun-96
dic-96
jun-97
Desembolsos
Acumulados
Transferencias
Acumuladas
7.193.020
7.193.020
12.693.755
5.652.128
6.035.854
8.096.743
Fuente: elaboración propia datos de la UEN
Ref.: Unidad monetaria U$S - Desembolsos Bco. - Nac y Transferencias Nac. Pcia.
Fuente; elaboración propia, datos suministrados por la UEN - Unidad monetaria U$S
5.652.128
7.193.020
jun-96
6.035.854
A la fecha dedic-96
cierre de las tareas de campo,7.193.020
no se han registrado dificultades para la
8.096.743
disponibilidad de los fondos en carácter de contrapartida
local, por parte de las Provincias y
jun-97
12.693.755
los municipios.
0
5.000.000
Desembolsos Acumulados
Sistema de Información
24
10.000.000
15.000.000
Transferencias Acumuladas
La UEN no cuenta, a la fecha de cierre de las tareas de campo con un sistema computarizado
que permita el acceso inmediato a la información entre las Provincias y los municipios con la
Unidad Ejecutora Nacional.
Cabe señalar que, en la información recibida de la UEN se han detectado, entre otras,
inconsistencias tales como: errores de suma en planillas del Estado de Ejecución al 30/06/97
y 30/08/97; datos mal volcados en el Cuadro II 2.a Fondos Comprometidos por Provincia de
los Informes de Gestión Semestral del PRODISM al 30/12/96 y 30/06/97, y en la planilla
Fondos Comprometidos (Mendoza) del Estado de Ejecución al 31/08/97.
Asimismo, dicho sistema de información no presenta el momento de aprobación como una
etapa separada. Consecuentemente, de la lectura de esos datos resulta la existencia de
proyectos que están en la etapa de formulación por más de un año.
4. CONCLUSIONES
1.-En relación a la etapa de difusión se ha verificado una adecuada tarea de puesta en
conocimiento del Programa.
25
2.-En cuanto a la etapa de asignación inicial de fondos, se ha constatado el cumplimiento de las
pautas previstas en los Contratos de Préstamo.
3.- Los anticipos de fondos del BID por sumas superiores a los compromisos que debían afrontar
los municipios de acuerdo al real avance de ejecución de sus proyectos, y a sus requerimientos
provocaron el mantenimiento de saldos sin rendir por períodos superiores a los previstos.
4.- La falta de realización del Estudio de Situación Municipal (ESM) provocó la no ejecución del
Programa de Corrección de Debilidades, originando la demora en el cumplimiento de uno de los
objetivos primordiales del Préstamo, cual es el saneamiento de la situación financiera municipal.
5.- Se verificó la ausencia de controles internos, que se traducen en la inconsistencia de la
información suministrada a esta Auditoría.
6.- Se verificó un exceso en los requisitos exigidos para la formulación de los proyectos, en
especial para aquellos de poca envergadura, evidenciándose el encarecimiento innecesario en el
costo de los mismos.
7.-Se verificó el mantenimiento de fondos inmovilizados en las provincias/UEP´s que operaron
con el BID.
5. RECOMENDACIONES
1. Cabría la elaboración de un cronograma de transferencias de fondos acorde a las necesidades
financieras de las Provincias, para evitar el mantenimiento de saldos pendientes de aplicación
26
dentro de los plazos originalmente previstos.
2. Arbitrar los medios necesarios para la pronta contratación del Estudio de Situación
Municipal, a fin que el Programa de Corrección de Debilidades logre mejorar la capacidad
financiera y de gestión de los municipios.
3. Implementar un sistema de información adecuado, que permita el seguimiento y monitoreo
del Programa, así como un control de gestión adecuado del Programa que permita controles
por oposición para garantizar la razonabilidad de la información emitida.
4. Rever los términos de la guías de formulación de proyectos para simplificar y facilitar la
implementación de los mismos. Cabría evaluar la posibilidad de adoptar los manuales/guías
complementarios elaborados por la Provincia de Misiones.
5. Instrumentar registros y sistemas contables que permitan reflejar los resultados del Programa
en forma uniforme, para identificar los montos transferidos y rendidos, como así también su
fuente de financiamiento y la categoría de inversión.
BUENOS AIRES, 29 DE DICIEMBRE DE 1997.
27