2007_050info.pdf

- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de Auditoría
- Actuación AGN N° 726/2005 1
OBJETO DE AUDITORÍA ............................................................................................................ 1
2
ALCANCE DEL EXAMEN ........................................................................................................... 1
3
ACLARACIONES PREVIAS ........................................................................................................ 3
3.1
- MARCO NORMATIVO. ............................................................................................................3
- RÉGIMEN PARA LA APROBACIÓN DE OBRAS COMPLEMENTARIAS - ANEXO II – RESOLUCIÓN
MP Nº 115/02. .........................................................................................................................................7
3.2
- RESUMEN DE LAS ACTUACIONES:.........................................................................................8
3.2.1
- OBRA DE REMODELACIÓN DE ESTACIONES - CONCESIONARIO FERROVÍAS ............8
3.2.2
- RECONVERSIÓN DE 120 COCHES - CONCESIONARIO FERROVÍAS ............................11
3.2.3 - OBRA RENOVACIÓN VÍAS Y APARATOS DE VÍAS – CORREDOR ONCE – MORENO CONCESIONARIO TBA ...............................................................................................................15
- Resolución ST Nº 666/04 y Nº 733/04.................................................................................17
- Ejecución de obra.................................................................................................................18
3.2.4 - RENOVACIÓN DE VÍAS ENTRE ESTACIONES GLEW Y A. KORN - CONCESIONARIO
TRANSPORTES METROPOLITANOS GRAL. ROCA (TMR)........................................................18
- Resolución ST Nº 263/05 .....................................................................................................20
- Ejecución de obra.................................................................................................................20
3.2.5
- INCORPORACIÓN DE 24 COCHES NAGOYA - CONCESIONARIO METROVÍAS ...........21
- Resolución MINPLAN N° 1046/05. ....................................................................................24
4
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES ................................................................................... 25
5
COMUNICACIÓN DEL INFORME AL M.P.F.I.P.yS.: ........................................................... 36
6
RECOMENDACIONES ............................................................................................................... 36
7
CONCLUSIONES ......................................................................................................................... 37
8
LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME: ................................................................ 43
9
FIRMA: .......................................................................................................................................... 43
Gerencia de Control de Entes Reguladores y Privatizaciones
Departamento de Control del Sector Transporte
- Año 2006 -
INFORME DE AUDITORIA
Al Sr. Ministro de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
Arq. Julio Miguel DE VIDO
Hipólito Yrigoyen 250 – Piso 11° - Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la Auditoría
General de la Nación procedió a efectuar un examen en el ámbito de la Secretaría de
Transporte y de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (en adelante CNRT), con
el objeto que se detalla en el apartado 1.
1
Objeto de Auditoría
Verificar los controles realizados por la Secretaría de Transporte y la CNRT respecto de
las contrataciones de obras en los servicios ferroviarios de pasajeros del área metropolitana de
Buenos Aires y subterráneos.
El análisis se centró en la verificación del cumplimiento del Régimen de Contrataciones
implementado por la Resolución MP Nº 115/02 (23/12/02) del Ex - Ministerio de la
Producción para las obras enumeradas en la misma resolución.
Las obras analizadas corresponden al período 2003-2005.
2
Alcance del examen
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de
las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156; habiéndose
practicado los procedimientos detallados en los papeles de trabajo. Las tareas de campo se
desarrollaron entre el 9 de febrero y el 8 de septiembre de 2006.
1
El presente informe se fundamenta en el estudio particular de una muestra realizada
sobre la totalidad de las obras contenidas en la Resolución MP Nº 115/02, seleccionándose las
más significativas, en términos económicos, de cada una de las empresas concesionarias que
integran el sistema ferroviario de pasajeros del Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
El monto de las obras componentes de la muestra asciende a $ 286.510.791,47, que
representa el 56,47% del universo (el monto total de las obras es de $ 507.383.559,04).
La muestra se encuentra compuesta por:
Dos obras del Concesionario Ferrovías S.A.C.:
•
Remodelación de Estaciones Línea Belgrano Norte
$ 5.967.396,25
•
Reconstrucción y Reconversión de 120 Coches
$ 100.416.431,00
Una obra del Concesionario Trenes de Buenos Aires S.A.:
•
Renovación de Vías y Aparatos de Vías - Corredor Once-Moreno $ 77.226.696,35
Una obra del Concesionario Transportes Metropolitanos General Roca S.A.:
•
Renovación de Vías entre Estaciones Glew y A. Korn
$ 49.823.295,87
Una obra del Concesionario Metrovías S.A.:
•
Adquisición de 24 Coches “ Nagoya”
$ 53.076.972,00
2
3
3.1
Aclaraciones previas
- Marco Normativo.
En el marco jurídico de la Ley Nº 23.6961, el Decreto Nº 6662 del 1º de septiembre de
1989 y el Decreto Nº 11433 del 14 de junio de 1991 se desarrolló el procedimiento licitatorio
que arrojó como consecuencia la adjudicación de:
ƒ
Grupo de Servicios 1 y 2 (ex Líneas Mitre y Sarmiento) a Trenes de Buenos Aires
S.A.C. (en adelante TBA), cuyo contrato fue aprobado por el Decreto Nº 730 de
fecha 23 de mayo de 1995, tomando posesión de los bienes concesionados por el
Estado Nacional el 27 de mayo de 1995.
ƒ
Grupo de Servicios 3 (Subterráneos y ex Línea-Urquiza) a Metrovías Sociedad
Anónima (en adelante Metrovías), cuyo contrato fue aprobado por el Decreto Nº
26084 de fecha 22 de diciembre de 1993, iniciando sus operaciones en los servicios
adjudicados el 1º de enero de 1994.
ƒ
Grupo de Servicios 4 (ex Línea General Roca) a Transportes Metropolitanos
General Roca Sociedad Anónima Concesionaria (en adelante TMR), cuyo contrato
fue aprobado por el Decreto Nº 2333 de fecha 28 de marzo de 1994; iniciando sus
actividades el 1º de enero de 1995.
1 Sancionada el 17 de agosto de 1989 y Promulgada el 18 de agosto de 1989 que declaró el estado de emergencia la prestación de los servicios públicos
2 Publicada en el Boletín Oficial del 06/09/1989, bajo el N° 26712. Estableció el Plan de Ejecución de la Ley Nº 23.696 en torno a la privatización relativa de
FERROCARRILES ARGENTINOS, poniéndose en marcha un Plan de Coyuntura para los próximos 180 días.
3 Mediante el presente decreto se aprobó el Marco Normativo para la Concesión de la Explotación de los Servicios Ferroviarios del Area Metropolitana de Buenos Aires,
conjuntamente con los servicios subterráneos y se desarrolló el procedimiento licitatorio que arrojó como consecuencia la adjudicación del Grupo de Servicios 3 (SBASE URQUIZA) a la Concesionaria METROVIAS SOCIEDAD ANONIMA.
4Publicada en el Boletín Oficial N° 27806 del 12/01/1994. Mediante el cual se Aprobó todo lo actuado por el Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos con motivo
de la Licitación Pública Nacional e Internacional para la concesión de la explotación de los servicios ferroviarios de pasajeros de Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del
Estado, juntamente con los de la Línea Urquiza de Ferrocarriles Metropolitanos S.A.
3
ƒ
Grupo de Servicios 6 (ex Línea Belgrano Norte) a Ferrovías S.A.C. (en adelante
Ferrovías), cuyo contrato fue aprobado por el Decreto Nº 430 de fecha 22 de marzo
de 1994, iniciando sus operaciones el 1º de abril de 1994.
Los Contratos de Concesión contemplaban la realización de un Programa de Inversiones
con cargo al Estado Concedente respecto de las obras a realizar en el período, en las áreas de
material rodante, infraestructura e instalaciones.
En el marco del Decreto Nº 543/97 (12/06/97), se instruyó a la Secretaría de Obras
Públicas y Transporte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, a renegociar
e introducir modificaciones, en los Contratos de Concesión de los Servicios de Transporte
Ferroviario de Pasajeros de superficie y subterráneos - en el Área Metropolitana de Buenos
Aires, con el objeto de satisfacer necesidades de interés público no previstas en los contratos
originarios y que hubieren surgido durante su ejecución.
Como resultado de dicha instancia negociadora se suscribe entre Estado Nacional a
través del MEyOSP y los Concesionarios, las Addendas al Contrato de Concesión según el
siguiente detalle:
ƒ
TBA, Decreto Nº 210/99 (16/03/99).
ƒ
Metrovías, Decreto Nº 393/99 (21/04/99).
ƒ
TMR, Decreto Nº 1416/99 (26/11/99).
ƒ
Ferrovías, Decreto Nº 1417/99 (26/11/99).
A Consecuencia de dichas Addendas, surge un nuevo Plan de Inversiones que sería
mayoritariamente financiado con aumento de tarifas.
Posteriormente, se firma el Acta Acuerdo al Contrato de Concesión aprobado por el
Decreto N° 104/01 (25/01/01), suscrito entre el Ministerio de Infraestructura y Vivienda y
4
TBA, el cual tenía por objeto la readecuación del Contrato de Concesión del Servicio de
Transporte Público Ferroviario de Pasajeros, correspondiente al Grupo de Servicios 1 y 2 (ex
Líneas Mitre y Sarmiento) y de su Addenda aprobada por Decreto Nº 210/99.
Asimismo, con fecha 15 de febrero de 2000 el Ministerio de Infraestructura y Vivienda
suscribió con Ferrovías un Acta Acuerdo por medio de la cual se suspendieron los efectos de
la Addenda por el plazo de ciento veinte (120) días desde la firma de la mencionada Acta
Acuerdo, plazo que fuera posteriormente prorrogado por Acta Acuerdo de fecha 28 de junio
de 2000. La finalidad del mismo consistía en la realización de un estudio del Plan de
Modernización y Electrificación incluido en el plan de inversiones de la Addenda.
Como resultado de ello y finalizado el análisis mencionado, se firma el Acta Acuerdo5
al Contrato de Concesión aprobado por el Decreto N° 167 del 9 de febrero de 2001, el cual
tenía por objeto la readecuación del Contrato de Concesión6.
Mediante la Ley Nº 25.561 (06/01/02) se declaró la emergencia pública en materia
social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. En este sentido y en el marco de
dicha ley, se dictó el Decreto N° 2075/02 (16/10/02) que declaró en estado de emergencia a la
prestación de servicios correspondientes al sistema ferroviario de superficie y subterráneo de
transporte de pasajeros en el AMBA.
En el mismo contexto normativo, la Resolución MP N° 115/02 (23/12/02) aprueba:
ƒ
las Bases de los Programas de Emergencia de Obras y Trabajos Indispensables para cada
una de las empresas concesionarias del servicio público de transporte ferroviario de
pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires a los que se refiere el artículo 4° del
5 Suscripto entre el Ministerio de Infraestructura y Vivienda y Ferrovías.
6 Correspondiente al Grupo de Servicios 6 (ex Línea Belgrano Norte) y de su Addenda aprobada por Decreto Nº 1417/99.
5
Decreto N° 2075/02, de acuerdo con el listado de obras y trabajos a ejecutarse durante el
transcurso de 2003, 2004 y 2005 establecido en el Anexo I de la presente resolución7.
ƒ
el Régimen de Contrataciones por el que se regirán las obras y trabajos durante el 2003, y
que como Anexo II forma parte de la presente resolución8.
ƒ
los Programas de Emergencia de Prestación del Servicio a que se refiere el Artículo 4°
del Decreto N° 2075/02, para cada una de las concesiones ferroviarias de pasajeros en
el Área Metropolitana de Buenos Aires, conforme se detalla en el Anexo III de la
presente resolución9.
ƒ
El Acta Acuerdo suscrita (06/12/02) entre la Secretaría de Transporte del MP y las
empresas concesionarias del servicio de transporte ferroviario de pasajeros en el Área
Metropolitana de Buenos Aires, que forma parte integrante de la resolución como
Anexo IV10.
Con el dictado de la Resolución MINPLAN Nº 298/03 (29/12/03) se prorroga la
vigencia del Régimen de Contrataciones aprobado por el artículo 2° de la Resolución MP N°
115/02 (Anexo II), el que será de aplicación para las contrataciones correspondientes a los
Programas de Emergencia de Obra y Trabajos Indispensables establecidos por el artículo 1°
de la misma, que se celebren a partir del 10 de diciembre de 2003 y dentro del término de
vigencia de la Ley N° 25.561, prorrogada por Ley Nº 25.790, o hasta la fecha de entrada en
vigencia de las renegociaciones de contrato en los términos de lo previsto por el Decreto N°
311/03 (03/06/03).
7 Art. 1°, Res. 115/02 del Ministerio de la Producción.
8 Art. 2°, Res. 115/02 del Ministerio de la Producción.
9 Art. 3°, Res. 115/02 del Ministerio de la Producción.
10 Art. 4°, Res. 115/02 del Ministerio de la Producción.
6
El Decreto Nº 1683/05 (28/12/05) aprueba un nuevo Programa de Obras, Trabajos
Indispensables y Adquisición de Bienes, y la Resolución ST Nº 187/06, (23/03/06), aprueba el
Procedimiento de Contratación para la ejecución del Programa antes mencionado.
- Régimen para la aprobación de obras complementarias - Anexo II – Resolución MP Nº
115/02.
El mencionado régimen establece los siguientes requisitos:
1. Presentación del Programa de Inversiones Complementarias de cada año dentro del plazo
establecido en el Contrato de Concesión;
2. Aprobación total o parcial del Programa de Inversiones Complementarias de cada año por
parte de la Autoridad de Aplicación;
3. Propuesta de otras obras complementarias;
4. Para obtener la correspondiente autorización para el llamado a concurso o licitación de las
obras complementarias incluidas en el Programa, el Concesionario procederá de la
siguiente manera, acompañando la siguiente documentación:
i)
Bases y Condiciones previstas para la ejecución de la obra.
ii)
Especificaciones Técnicas de la obra, de conformidad a las pautas
acordadas con la Autoridad de Aplicación.
iii)
Cómputo, si corresponde.
Además deberá realizar para conocimiento de la Autoridad de
Aplicación, una estimación del costo de las obras;
5. En los concursos de precios deberá contarse con un mínimo de tres presupuestos;
7
6. Una vez autorizada la obra por parte de la Autoridad de Aplicación, el Concesionario
procederá a realizar el concurso o licitación según lo establecido en el artículo 12.2 del
Contrato de Concesión;
7. El Concesionario realizará la evaluación técnico-económica de las ofertas y su
comparación relativa y preadjudicará los trabajos a la oferta que presente mejor relación
precio/calidad y que cumpla con las condiciones exigidas en las Bases y Condiciones y
Especificaciones Técnicas de la Obra. Seguidamente, informará a la Autoridad de
Aplicación sobre el oferente preseleccionado y el monto por el cual será ejecutada la obra,
elevando a la misma los resultados de la selección. A los efectos de la preselección del
oferente deberá dar cumplimiento a lo normado en la Ley Nº 25.551;
8. En el caso que la Autoridad de Aplicación preste su conformidad a la oferta
preseleccionada, el Concesionario procederá a adjudicar y contratar los trabajos con quien
resulte beneficiario, el cual no tendrá con la Autoridad de Aplicación relación alguna.
La obra complementaria pasará a formar parte del Contrato de Concesión, siguiéndose
para su ejecución, fiscalización, certificación y pago el régimen establecido en los artículos
13, 14 y concordantes del Contrato de Concesión.
3.2
- Resumen de las Actuaciones:
3.2.1 - Obra de Remodelación de Estaciones - Concesionario Ferrovías - EXPSO1:0100836/2003
Ferrovías, mediante Nota N° 3440/03 (17/02/03), solicita a la CNRT el visado de Pliego
de Condiciones Generales, Pliego de Condiciones Contractuales Particulares, Pliego de
Especificaciones Técnicas y Planos y Pliego de Normas de Seguridad para Contratistas.
La CNRT, mediante Nota G.CF/I N° 01101 (20/03/03), remite al Concesionario la
documentación visada; realizándose la apertura de las ofertas correspondiente a la Etapa
8
Anteproyecto de la obra de remodelación de 22 Estaciones los días 13 y 16 de mayo de 2003,
con el siguiente resultado:
Participantes
Monto cotizado
Peralta Ramos, SEPRA Arquitectos, y Fernández Prieto y
Asociados Ingenieros Arquitectos SA. (Oferta conjunta)
$ 4.563.250,00
Estudio Grimberg Ingenieros Consultores
Raúl Curutchet y José M. Del Villar Ingenieros Civiles
(Sociedad de Hecho)
$ 4.840.220,00
$ 5.052.341,00
Nota: Los montos detallados no incluyen el IVA:
De la evaluación técnico-económica de las ofertas, surge que la totalidad de las
propuestas recibidas, cumplen con lo determinado en los Pliegos Visados.
Por otra parte, y de acuerdo al art. 2° de la Resolución MP N° 115/02, se incluyen en la
misma nota los gastos Administrativos y Gerenciamiento, Supervisión e Inspección de Obras
correspondiente a la oferta ganadora, los que ascienden a $ 368.482,44, por lo que el
presupuesto para la ejecución de la obra es el siguiente:
Oferta Peralta Ramos y Fernández Prieto S.A.
Gastos Administrativos y Gerenciamiento Obra
IVA 21%
Precio Total Propuesto
$ 4.563.250,00
$ 368.482,44
$ 1.035.663,81
$ 5.967.396,25
La CNRT en el punto V) y sub-punto 1.- de su Nota CNRT (I) Nº 390/03 utiliza la obra
del Subprograma 28-S de TBA S.A. a los efectos de comparar sus costos.
De dicho Subprograma, se tomo la obra Paso del Rey por sus características
“parecidas”, en opinión de la CNRT, siendo su precio a diciembre de 2002 de $1.714.934,00
que multiplicado por las 22 estaciones que componen la Línea Belgrano Norte, el costo
estimado de la obra alcanza los $37.728.548, de acuerdo al cuadro siguiente:
1
2
3
Obras civiles, sanitarios, electricidad, Decreto 914/97,
$ 37.728.548,00
instalaciones de información al usuario por voz y visuales, etc.
Proyecto
$ 5.659.928,00
Total
$ 43.388.476,00
9
La ejecución del Anteproyecto, Proyecto, Ingeniería y Planos se estimó en un 15%
($5.659.928,00.-) del monto total arriba expuesto, utilizado por la CNRT, a los efectos de
sustentar la razonabilidad de los precios oportunamente ofertados.
La Gerencia de Asuntos Jurídicos de la CNRT emite Dictamen N° 6387 donde no
presenta observación alguna, por lo cual la Intervención del Organismo, mediante Nota
CNRT (I) Nº 939/03 (31/07/03), envía lo actuado al Sr. Secretario de Transporte con proyecto
de resolución.
La Subsecretaría Legal mediante Nota SSL N° 1517/03 (29/12/03), entiende competente
al Secretario de Transporte atento las facultades conferidas por la Resolución MP N° 115/02,
motivo por el cual, en la misma fecha el Secretario de Transporte emite la Resolución N°
421/03, resolviendo lo siguiente:
Art. 1° aprueba la preadjudicación realizada por Ferrovías SAC y la documentación
técnica de los estudios Peralta Ramos – SEPRA.
Art. 2° aprueba la documentación técnica para el llamado a licitación (Pliegos visados
por la CNRT).
Art. 3° aprueba el monto máximo a erogar por anteproyecto y proyecto del art. 1° por
$5.521.532,50; mientras que el art. 4° aprueba el monto máximo a erogar en concepto de
gastos de gestión y dirección de la obra indicados en los artículos 1° y 2°, en la suma de $
445.863,75, en ambos casos IVA incluido.
Art. 5° remite a los fines de la ejecución, fiscalización, certificación, pago y recepción
de la obra a los artículos 13 y 14 del Contrato de Concesión, y al art. 8° del Anexo I del
Decreto N° 1388/96.
Art. 6° afectación presupuestaria.
Art. 7° de forma.
10
A foja 67 del expediente de análisis, la CNRT mediante Nota G.CF/I N° 05961
(12/12/03) dirigida al Subsecretario de Transporte Ferroviario, informa el “Visado” “ …de
documentación presentada por Ferrovías mediante Nota N° 3933/03 (03/12/03),
correspondiente a la obra Remodelación de Estaciones, incluida en las Bases del Programa de
Emergencias de Obras y Trabajos Indispensables, establecidas en el Anexo I, aprobado por el
art. 1° de la Resolución MP N° 115 …”
La documentación aprobada consta de Pliego de Condiciones Generales, Pliego de
Condiciones Contractuales Particulares, Pliego de Normas de Seguridad para Contratistas y
Planos de Proyecto de Estaciones, Planos de Proyecto de Instalaciones de Estaciones, Pliegos
de Especificaciones Técnicas de Estaciones, Planos y Documentación de Estudio de Impacto
Ambiental.
Posteriormente a lo detallado, el 30 de diciembre de 2003 se firma entre el representante
técnico de la Concesionaria y el representante de la CNRT, un Acta de Medición por el 100 %
de los trabajos correspondientes a la obra “Anteproyecto y Proyecto para la Remodelación de
Estaciones”.
El 7 de enero de 2004 el Concesionario emite el Certificado de Obra N° 1 por un monto
de $ 5.521.532,50, correspondiente al 100% de lo contratado.
3.2.2 - Reconversión de 120 coches - Concesionario Ferrovías - EXP-S01: 100837/2003.
Esta inversión fue originalmente propuesta en la Addenda al Contrato de Concesión que
fuera aprobado por Decreto Nº 1417/99, en la cual se preveía la intervención de 80 coches.
Sin embargo, cuestiones de índole técnica justificaron la ejecución de las reformas y
reparaciones en la totalidad de la flota.
La obra consiste en la reconversión de la totalidad de la flota de coches de pasajeros,
que operan en la ex Línea Belgrano Norte, para ser utilizada en un sistema de estaciones con
11
plataformas elevadas a aproximadamente 1,20 metros del nivel superior del riel, cuando
actualmente dicho nivel solo alcanza los 0,50 metros aproximadamente.
Se le suman modificaciones al sistema de apertura de puertas de doble hojas corredizas
exteriores, con accionamiento a través de motor eléctrico, transmisión a tornillo con
enclavamiento en la marcha del tren, apertura y cierre sincronizado, operado por guardatren o
conductor de la locomotora.
Se incluyen nuevas ventanas de aluminio y policarbonato con tratamiento antirraya y
protección UV, con herrajes, burletes, etc. y dimensiones que impidan asomarse o sacar las
extremidades o descenso y/o ascenso por dichos sectores.
Los asientos se renuevan totalmente con cambio de diseño y distribución, con sectores
reservados para personas con movilidad reducida, incorporando apoyos isquiáticos y espacios
para sillas de ruedas, tal lo dispuesto en el Decreto N° 914/97.
También, se remodelan los tabiques de acceso al coche, quedando un salón unificado,
logrando mayor movilidad en el interior de los mismos y en los extremos del salón se
adicionan
tabiques
contrafrentes,
aptos
para
contener
una
puerta
corrediza
de
intercomunicación.
Se le agregan pasamanos y portaequipajes en el interior del salón, construidos en acero
inoxidable, como asimismo, la totalidad de los revestimientos de pisos, cielorrasos laterales
del coche y nuevo sistema de iluminación interior.
Ferrovías presentó a la CNRT la Nota Nº 3438/03 (14/02/03) para el visado del Pliego
de Bases y Condiciones y Especificaciones Técnicas correspondientes a las obras
determinadas en las bases de los programas de emergencia de obras, procediendo la CNRT en
su Nota Nº 1098/03 a cumplimentar lo requerido.
12
Paralelamente, por Nota Nº 3431/03 Ferrovías solicitó a la Autoridad de Aplicación la
aprobación del Pliego de Condiciones Contractuales Particulares, resultando aprobado
mediante Nota GCFI N° 1395 (10/04/03).
El Concesionario realizó un Concurso de Precios, procediendo al Acto de Apertura de
Ofertas del sobre N°1 (Oferta Técnica y Antecedentes) el 15 de mayo de 2003, y del sobre
N°2, (Precios y Condiciones Comerciales) el 19 de mayo, en ambos actos con la presencia de
funcionarios de la Secretaría de Transporte y de la CNRT.
Las empresas participantes cotizaron, según el siguiente detalle:
Emepa S.A.
Material Ferroviario S.A.
Emprendimientos Ferroviarios S.A.
$ 87.061.237
$ 96.747.680
$ 100.501.984
Los montos expresados no incluyen el IVA.
Emepa S.A. resultó ganador del Concurso de Precios, considerando la CNRT, por Nota
N.I. SGI N° 30 (07/07/03), su oferta técnicamente admisible. Los montos ascienden a $
96.202.667 y $ 4.213.764 por gastos de gestión y dirección de obra.
Cabe aclarar que Emepa S.A., resulta ser la principal accionista de la Concesionaria
Ferrovías.
La CNRT por Nota N° 938/03 (31/07/03), remite al Secretario de Transporte el
proyecto de resolución que aprueba la preadjudicación de la ejecución de la obra.
Por su parte, el Subsecretario Legal, mediante Nota SSL Nº 1518/03 (29/12/03) expresa
que se reconoce “…en el Secretario de Transporte la competencia para la aprobación anual
del desarrollo de los programas de emergencia de obras y trabajos indispensables, y
otorgándole un margen de discrecionalidad para establecer los topes máximos a erogar,… no
existiría impedimento para la suscripción del acto en cuestión por parte del Secretario de
Transporte. En consecuencia, esta Subsecretaría no encuentra reparos de orden legal que
oponer en relación con el acto propiciado, máxime cuando el mismo no se trata de la
13
adquisición y contratación de bienes y servicios, sino que se limita a disponer de una partida
presupuestaria oportunamente asignada.”
Finalmente, la Resolución ST Nº 422/03 (29/12/03), aprobó la adecuación de la obra
Reconstrucción y Reconversión de 120 coches, estableciendo:
ƒ
Art. 1° La adecuación de la obra "Reconstrucción y Reconversión de 80 coches" por
11
Reconstrucción y Reconversión de 120 coches .
ƒ
Art. 2° Apruébase la preadjudicación realizada por Ferrovías S.A.C. a Emepa S.A.
ƒ
Art. 3° Apruébase el monto máximo a erogar en $ 96.202.667,00, por los trabajos a
ejecutarse en 4 años.
ƒ
Art. 4° Apruébase el monto máximo a erogar por gastos de gestión y dirección de la obra
en $ 4.213.764,00.
ƒ
Art. 5° La ejecución, fiscalización, certificación, pago y recepción de la obra se ajustará a
los arts. 13 y 14 del Contrato de Concesión y al art. 8º del Anexo I del Decreto Nº
1388/96..
12
ƒ
Art. 6° Afectación presupuestaria
ƒ
Art. 7° De forma.
11 En el marco de lo establecido en el tercer párrafo del Artículo 2º de la Resolución MP Nº 115 (23/12/02).
12 Correspondientes a la Partida: Jurisdicción 91 - Programa 94 - Subprograma 01 - Actividad 01 - Inciso 5 - Partida Principal 2 - Partida Parcial 6 - Partida Subparcial 2024.
14
3.2.3 - Obra Renovación Vías y Aparatos de Vías – Corredor Once – Moreno Concesionario TBA - EXP-SO1:0142907/2004
Mediante Nota GOP. 2004-345 (28/05/04) TBA remitió a la CNRT la documentación
técnica referida a la obra. Informando que el grado de avance de la obra, alcanzaba el 4,7775
%13 sobre el total, y que ésta había dado inicio el 31 de julio de 1996, con la etapa obras de
arte, instalación de obrador y limpieza de la zona.
La obra consiste en la renovación de la vía electrificada desde el kilómetro 22.000 al
kilómetro 37.040 en el tramo Castelar-Moreno de la ex-Línea Sarmiento, con el reemplazo
total de los durmientes de madera dura existentes por durmientes monobloques de hormigón
armado pretensado, con la incorporación de tecnología de riel largo soldado con riel UIC 54,
el incremento de la capa de balasto con la renovación total del existente, la utilización de
fijaciones de riel elásticas, nuevo sistema de fijación para el tercer riel electrificado y la
adecuación de los drenajes de la infraestructura de vía, incorporando manto geotextil, la
renovación de ADV y pasos a nivel en el tramo de vía mencionado.
Se destaca que la Resolución ST N° 98/99 (31/03/99) establece la obligatoriedad de
utilización de durmientes de hormigón en las obras de renovación de vía que realicen los
Concesionarios Ferroviarios en el Área Metropolitana de Buenos Aires, en reemplazo de los
de madera. Este cambio tecnológico es receptado por la CNRT mediante Resolución N°
709/02 (06/06/02).
El monto para la obra del Subprograma S10 ascendía a julio de 2000 a $ 29.626.231,00,
según surge del Anexo I de la Resolución. N° 709/02 (06/06/02).
La Subsecretaría de Transporte Ferroviario remite, mediante Nota SSTF Nº 542/04
(25/03/04), al Interventor de la CNRT el procedimiento a seguir respecto de obras con
principio de ejecución consistente en i) presentación por parte del Concesionario del grado de
15
avance de la obra iniciada y de la situación contractual; ii) presentación de los aspecto
técnicos ejecutados y montos de certificación (pesos y fecha) de los mismos; iii) presentación
de la documentación técnica de la obra a ejecutar y costo de la misma; iv) obra a ejecutar
durante el año 2004 y costo para el período; v) conformidad para la CNRT y proyecto de acto
administrativo y vi) aprobación de la autoridad de aplicación.
En Nota interna SGI N° 109 (12/04/04), se hace referencia que sectores técnicos de la
CNRT determinaron que la documentación presentada por el Concesionario cumplía en
cuanto a: i) grado de avance, ii) aspectos técnicos ejecutados, montos de certificación de los
mismos y iii) que la documentación técnica de la obra a ejecutar y costo de la misma resulta
técnicamente aceptable.
Del análisis que efectúa dicho sector surge que el Concesionario presentó el costo de la
obra, debido a que su cotización original correspondía a valores del 07/00, vigentes en la
Addenda del Contrato aprobada por el Decreto N°210/99. Para tal fin la metodología de
redeterminación utilizada fue la establecida en la Res. Conjunta N° 272/03 del ME y N°
175/0314 de la Secretaría de Obras Públicas.
En la misma nota el área técnica de la Subgerencia de la CNRT determinó que el
método de redeterminación implementado no mereció objeciones, por las particularidades de
la obra, atento ser de similares características a otras en la que se utilizó el mismo
procedimiento (Obras de Modernización de la Línea A de SBASE).
En este sentido el dictamen expresa que ha sido “razonable la estructura de costos
aplicada a cada uno de los factores intervinientes en la conformación del costo de la obra y
verificado la correcta determinación y aplicación de los índices y precios de los mencionados
factores en su fecha de origen (07/00) y de redeterminación (03/04)”.
13 Dicho avance se alcanzó el 31/10/98.
14 Bs.As. 15/04/03. ME y Sec. de Obs. Púbs. aprueban la metodología para la redeterminación de precios de obras en contratos financiados por el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento.
16
Por aplicación del procedimiento previsto en la Resolución Conjunta, el precio
redeterminado a marzo de 2004 ascendió a la suma de $ 77.226.696,35, IVA incluido.
El Concesionario mediante la Nota GOP. 2004-345, en el punto 3° solicita un adelanto
financiero a los fines de atender el reinicio de la obra, y la situación imperante para el acceso
al crédito bancario; aspecto tenido en cuenta por la Secretaría de Transporte en su Nota N°
693 (10/04/04) dirigida a la CNRT planteando la necesidad de un anticipo financiero estimado
en un 20% del valor de los trabajos a ejecutar. En la misma línea la CNRT consideró su
inclusión en el proyecto de resolución.
La DGAJ del MEyP en su Dictamen Jurídico N° 21.859 entendió competente al
Secretario de Transporte para el dictado de la resolución en los términos del art. 2° de la
Resolución MP N° 115/02 y en el Decreto Nº 1142/03 (26/11/03).
- Resolución ST Nº 666/04 y Nº 733/04.
El 23 de septiembre de 2004 y mediante Resolución Nº 666/04, el Secretario de
Transporte:
ƒ
Art. 1° Aprueba la propuesta de TBA por los trabajos bajo análisis.
ƒ
Art. 2° Aprueba el monto máximo a erogar en $77.226.696,35, IVA incluido.
ƒ
Art. 3° La obligación de presentación por TBA, para aprobación por la CNRT, de
los Pliegos Técnicos y cronograma para la firma de Acta de Inicio de los Trabajos.
La obra deberá ejecutarse en un plazo máximo de 15 meses.
ƒ
Art. 4° TBA podrá facturar en concepto de anticipo un 10% del costo de la obra,
debiendo acompañar una póliza de caución por igual monto que el anticipo.
ƒ
Art. 5°. La ejecución, fiscalización, certificación, pago y recepción de la obra se
ajustará a los art. 13 y 14 del Contrato y art. 8° del Anexo I del Decreto Nº 1388/96.
17
ƒ
Art. 6°. Afectación presupuestaria15.
ƒ
Arts. 7°, 8° y 9° De forma.
Con fecha 28 de octubre de 2004 el Secretario de Transporte dicta la Resolución N°
733/04 modificatoria del art. 3° de la Resolución N° 666/04, elevando el plazo de obra a 26
meses.
- Ejecución de obra.
En fecha 03/12/04 se firmó el Acta de Inicio de Obra; constatándose al 30/04/06
mediante certificado de obra N° 15, un avance del 59,20% sobre el total de la obra.
3.2.4 - Renovación de vías entre estaciones Glew y A. Korn - Concesionario Transportes
Metropolitanos Gral. Roca (TMR) - EXP-SO1:0296290/2004
TMR por Nota AC/9851 (24/10/03) envió a la CNRT copia del Pliego de Condiciones
Particulares y del Pliego de Condiciones Técnicas Particulares para la obra en cuestión.
La obra básica proyectada, no tuvo principio de ejecución con motivo del cambio
tecnológico, generado por la Resolución N° 98/9916 que establece la obligatoriedad de
utilización de durmientes de hormigón en reemplazo de los de madera17en las obras de
renovación de vía que realicen los Concesionarios Ferroviarios en el AMBA.
Por dicha causa, el Concesionario presentó mediante Nota AC/10374 (30/04/04) nuevos
pliegos técnicos con las modificaciones antes detalladas; resultando para la CNRT
técnicamente admisibles, según consta en su Nota G.CF/I N°2133 (04/06/04). La Secretaría
15 Jurisdicción 56- Programa 55- Actividad 3 – Inciso 5 – Partida 5.2.6. del Presupuesto del Año 2004.
16 De fecha 31/03/99.
17 Los pliegos utilizados para el llamado a licitación para la concesión de los servicios ferroviarios en cuestión, previeron el uso de durmientes de quebracho.
18
de Transporte18 instruyó a la CNRT la inclusión del anticipo financiero solicitado por el
Concesionario oportunamente en los pliegos.
TMR informa por Nota AC/10738 (08/09/04) que mediante Licitación Privada TMR N°
05/0419 las empresas invitadas a concursar presentaron ofertas, según detalle:
Empresa
HERSO S.A.
SOGESIC S.A.
LUIS CARLOS ZONIS S.A.
Monto ofertado
$ 46.100.667,01
$ 48.175.197,39
$ 49.788.721,11
Los montos incluyen el IVA
Dichas ofertas no merecieron objeciones desde el punto de vista técnico por parte del
Concesionario, recomendando el orden de mérito según el cuadro antes expuesto y solicitando
un 20% de anticipo del monto a contratar. Además, el reconocimiento de 8,075% en concepto
de gastos de administración y de gerenciamiento del proyecto ascendiendo a $ 3.722.628,86,
IVA incluido, tomando la propuesta de Herso S.A.
La Subgerencia de Inversiones de la CNRT, mediante Nota N° 164 (19/11/04) dirigida a
la Gerencia de Concesiones Ferroviarias analiza la oferta de la firma Herso S.A. determinando
la misma técnicamente admisible.
Respecto de la razonabilidad de los precios, del análisis de costo particularizado para
esta obra, el mismo sector arriba a un valor de $ 42.390.658,10, cuya diferencia del 8,75% en
menos, respecto de lo cotizado por Herso S.A., es considerada admisible por el órgano de
control.
Por Dictamen Jurídico N° 26783 de la DGAJ del MEyP, el Secretario de Transporte
resulta competente para el dictado del acto, por la Resolución MP Nº 115/02.
18 Mediante Nota ST 693/04 de fecha 10/05/04.
19 Cuya apertura de sobre fue realizada el 26/08/04.
19
- Resolución ST Nº 263/05
El 25/04/05 el Secretario de Transporte dicta la Resolución N° 263/05, aprobando:
ƒ
Art. 1° La preadjudicación realizada por TMR.
ƒ
Art. 2° El monto máximo a erogar en la suma de $46.100.667,01, IVA incluido.
ƒ
Art. 3° El monto máximo a erogar por gastos de Gestión y Dirección de Obra en la suma
de $3.722.628,86, IVA incluido.
ƒ
Art. 4° Presentación por TMR, para aprobación de la CNRT, de los Pliegos Técnicos y el
Cronograma para la firma del Acta de Inicio de los Trabajos. La obra se ejecutará en 360
días corridos desde el Acta de Inicio.
ƒ
Art. 5° TMR podrá facturar por anticipo un 15%. TMR acompañará una póliza de caución
por igual monto que el anticipo.
ƒ
Art. 6° La ejecución fiscalización, certificación, pago y recepción de la obra se ajustará a
los art. 13 y 14 del Contrato y art. 8° del Anexo I del Decreto 1388/96.
ƒ
Art. 7° Afectación presupuestaria20.
ƒ
Arts. 8° y 9° De forma.
- Ejecución de obra.
La obra se inició el 15 de septiembre de 2005, según consta en Acta de Inicio de Obra y
al 31 de marzo de 2006 se ha constatado el último certificado de obra, con un avance del 16,
149 %.
20 Jurisdicción 56- del Presupuesto del Año 2005 y sus correlativas.
20
3.2.5 - Incorporación de 24 Coches Nagoya - Concesionario Metrovías - EXP-S01:
0176906/2002.
El expediente tuvo por objeto la ampliación de la suma consignada en el artículo 2° de
la Resolución MP N° 110 (17/12/02), que aprobó una modificación al Programa de
Inversiones vigente en la Addenda al Contrato de Concesión.
Ello, a raíz de la adquisición de 24 coches usados tipo Nagoya en sustitución del
Programa 1, Modernización y Ampliación de la flota” 21, Grupo de Servicios N° 3 – SBASEURQUIZA, se dictó la Res.22 110/0223 emitida por el MP, por medio de la cual:
-
se autorizó a Metrovías la sustitución24 de la incorporación de 10 coches nuevos,
procediéndose en su reemplazo a la adquisición de 24 coches usados tipo Nagoya de
origen japonés.
-
se aprobó el monto a erogar para la adquisición de los 24 coches arriba mencionados
en la suma de $ 20.858.308 IVA incluido.
Habida cuenta, que el monto incluido en el artículo 2° de la Resolución de marras no
resultó suficiente para afrontar la inversión autorizada en el artículo 1°, el 13/02/03 Metrovías
solicitó el reconocimiento del precio de la obra en moneda de origen (Dólares
Estadounidenses) atento que el monto aprobado de $ 20.858.308 se relaciona con igual cifra
expresada en Dólares Estadounidenses.
21 Metrovías por Nota GAC Nº 1062/00 del 27/12/00 propuso la incorporación de 24 coches Nagoya usados reacondicionados similares a los de la Línea “D” , en sustitución
de 10 coches nuevos.
22 La presente Resolución contó con el dictamen favorable del Área Material Rodante a fjs. 3/6 del 15/03/02, la Subgerencia de Inversiones a fjs. 16/17 del 16/04/02 y la
Gerencia de Asuntos Jurídicos a fjs. 24/28 del 05/06/02 de la CNRT. Adicionalmente, intervino la SSTF por Nota 0318/02 del 09/09/02, la DGAJ del ME por Dictámenes Nº
7776 del 15/11/02 y N°8347 del 06/12/02.
23 Tuvo por antecedente la Obra Complementaria Adquisición de 24 coches tipo Nagoya adicionales usados de origen japonés aprobada por la Res. Nº 424/99 del 02/12/99
de la ST.
24 Del proyecto Incorporación de 10 coches nuevos correspondiente a las Nuevas Inversiones de la Addenda al Contrato de Concesión.
21
Entre otros fundamentos, el Concesionario esgrimió que la Resolución MP N° 110/02
estableció que la certificación de la obra debía realizarse conforme a las disposiciones
establecidas en los artículos 13 y 14 del Contrato de Concesión y en el Anexo II de su
Addenda, es decir, en Dólares Estadounidenses o al tipo de cambio vigente a la fecha de su
efectivo pago.
Asimismo, hace referencia que la operación25 se concretó con anterioridad a la fecha de
sanción y vigencia de la Ley N° 25.561, y que la empresa pudo afrontar el cumplimiento de
las obligaciones asumidas respecto a la adquisición, embarque, transporte y desembarco de
los coches, a partir de líneas de crédito en Dólares Estadounidenses obtenidos en el año 2001
en la plaza bancaria internacional, con garantía de empresas vinculadas a su grupo
empresario, y que el tiempo transcurrido hasta el dictado de la Resolución N° 110/02 no había
sido por causas imputables a Metrovías.
Por último, el Concesionario aduce que los equipos ingresarán al patrimonio estatal, y
que dada la situación de emergencia pública declarada por la Ley N° 25.561, había iniciado
gestiones con el proveedor de los coches, que le permitieron obtener una quita en el valor de
adquisición de los equipos.
Metrovías expresó en su reclamo que el costo total de la operación sea afrontado por el
Concedente titular del patrimonio de los bienes de la concesión, atento:
•
que las modalidades descriptas en la operación concretada en moneda extranjera,
con una firma extranjera, pagada en plaza extranjera, por giro de divisas al exterior,
25 Metrovías, mediante Nota GAC Nº 996/01, informó que atento el tiempo transcurrido sin respuesta alguna por parte de los órganos involucrados y teniendo en
consideración la urgencia y necesidad de contar con los coches en cuestión, se procedió a contratar su provisión.
22
•
la autorización para invertir en fecha posterior a la legislación de emergencia, que
aún cuando la propuesta fuera de fecha anterior, impedían un mero encuadre de los
hechos en las previsiones del artículo 1°26 del Decreto N° 214 (03/02/02),
•
la citada Resolución Nº 110/02 establece que la certificación y pago de la obra debe
realizarse de acuerdo a los términos de los art. 13 y 14 del Contrato de Concesión y
en el Anexo II de la Addenda, es decir a valores en Dólares o al tipo de cambio
vigente a la fecha de su efectivo pago27.
En el mismo sentido, la Asesoría de la Secretaría de Transporte28, toma como relevante
que la oferta de Metrovías29 de fecha anterior a la pesificación, fuera en Dólares, al igual que
los informes técnico30, económico y jurídico de la CNRT de fecha posterior a la entrada en
vigencia de la Ley de Emergencia 25.561, que también lo fueron en Dólares. Asimismo, la
facturación presentada como respaldo lo es en Dólares al igual que la documentación de la
Administración Nacional de Aduanas.
Por su parte, la DGAJ del MEyP31 a fojas 423 resalta32 que no es de aplicación el
Decreto 214/02, habida cuenta “…de la operación que sirve de causa al pago, la fecha en que
la misma se efectuó, la moneda comprometida y pagada, impiden considerar que la
compensación que se dispone, pueda ser inferior a la que en definitiva se erogó, ya que de así
hacerlo, no se estaría cancelando la acreencia reconocida…”
26 A partir de la fecha del presente Decreto quedan transformadas a PESOS todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen expresadas en
Dólares Estadounidenses, existentes a la sanción de la Ley N° 25.561 y que no se encontrasen ya convertidas a PESOS.
27 Conforme al Decreto 260/02. Bs. As., 8/2/02. El cual establece un mercado libre y único de cambio a través del cual se cursen todas las operaciones en divisas extranjeras
al tipo de cambio que sea libremente pactado.
28 A través de la Nota GAB.AS N° 833 de fecha 14 de julio de 2004.
29 Según consta en el Anexo VII realizada por Nota GAC N° 518/01 de fecha 24 de julio de 2001.
30 “…los costos básicos de la provisión propuesta son razonables y resultan un 8,35% inferior a la Inversión Complementaria aprobada por Resolución N° 424/99…”
31 Según dictamen 20.851 de fecha 5 de agosto de 2004.
32 Conforme a otro Dictamen DGAJ N°9800 del 13/02/03 que sirvió de antecedente, en “…que la decisión de reconocer la moneda de origen fue tomada debido a la propia
naturaleza de la operatoria que debían llevar a cabo por cuanto, como se dijo precedentemente, se trata de bienes y mercadería de origen importado, cuyo precio
necesariamente se encuentra expresado en la moneda mencionada.”
23
Asimismo, ponderó que la medida que se intenta dictar no tiene por objeto la
cancelación de una suma de dinero, sino un determinado valor, utilidad o ventaja patrimonial,
que ineludiblemente debe satisfacerse con la entrega de dinero destinado a cubrir ese valor
adeudado.
También, entendió que los bienes objeto de la operatoria ingresan al patrimonio del
Estado Nacional y que de reconocer un valor distinto al que efectivamente corresponde,
produciría un enriquecimiento inequitativo respecto de aquel que asumió el pago. En el
mismo sentido, los impuestos, tasas y derechos de importación de la operatoria bajo análisis
son percibidos por el Estado Nacional teniendo en cuenta la moneda de origen.
Adicionalmente, expresa la mencionada DGAJ que la Resolución N° 110/02 establece
que la certificación y pago de la obra debe hacerse conforme a las previsiones de los artículos
13 y 14 del Contrato de Concesión, el que establece la moneda en dólares estadounidense o al
tipo de cambio vigente a la fecha de su efectivo pago. Esto en virtud que la aplicación del
Decreto N° 260/02 daría igual solución a la cuestión planteada.
Adjunto a Nota de Metrovías GAC N° 290/04 (10/05/04), consta presentación
incluyendo el desagregado de los montos reclamados por el concesionario.
La documentación respaldatoria fue analizada por sectores competentes de la Secretaría
de Transporte, emitiendo un informe, por el cual se arriba a un monto de $ 53.076.922,00; que
resulta finalmente considerado en la Resolución N° 1046/2005.
- Resolución MINPLAN N° 1046/05.
Atento el art. 18 de la Ley 19.549 el Ministro del MINPLAN dictó la Resolución N°
1046 de fecha 29/08/05 por medio de la cual amplió el reconocimiento total de la operación
aprobada por la Resolución MP N° 110/02 en la suma de $ 53.076.972.
24
4
Comentarios y Observaciones
4.1. La Resolución MP N° 115/02 resulta insuficiente al no contemplar los
procedimientos necesarios respecto de las obras y provisiones con principio de ejecución
incluidos en su Anexo I.
La Resolución MP Nº 115/02 en su art. 1° expresa: “Apruébanse las... Obras y Trabajos
Indispensables para cada una de las empresas concesionarias ... de acuerdo con el listado de
obras y trabajos a ejecutarse... establecido en el Anexo I de la presente resolución.”
Y en su art. 2°: “Apruébase el Régimen de Contrataciones por el que se regirán33 las
obras y trabajos a que se refiere el artículo anterior durante el año 2003, y que como Anexo II
forma parte de la presente resolución.”
De lo expuesto, se desprende que el art. 1° determina que obras son consideradas
indispensables, y el art. 2° el régimen de contrataciones por el que se regirán dichas obras.
Sin embargo, puede observarse que en las obras que motivaron las Resoluciones ST N°
666/04, Nº 733/04 (modifica a la anterior) y Nº 1046/05 correspondientes a los trabajos de
renovación de vías Ramal Once Moreno del Concesionario TBA, y la incorporación de 24
coches usados reacondicionados tipo Nagoya, correspondiente al Concesionario Metrovías, no
se siguió con lo establecido en el Anexo II del art. 2° de la Resolución MP N° 115/02.
Ello así, en virtud que el Régimen de Contrataciones establecido en el Anexo II no
resulta aplicable, atento que no prevé procedimiento de redeterminación de precios y/o
reclamo de deuda dineraria o de valor.
Como pudo apreciarse, de la totalidad de las resoluciones emitidas34 que ascendieron a
47, 27 de ellas, que representan el 57%, se encuadraron en el marco del Anexo II de la
33 El resaltado nos pertenece.
25
Res.115/02 y las 20 restantes, es decir el 43%, debieron canalizarse bajo un procedimiento
diferente.
Lo antes expresado representa monetariamente para el primer caso el 49% ($
248.616.195,12), mientras que para el segundo el 51% ($ 258.767.313,92).
4.2. La prórroga del régimen simplificado de contrataciones, fundamentada en el
mantenimiento de la emergencia, no se encuentra debidamente justificada.
Dentro del marco de la emergencia declarada por el Decreto Nº 2075/02, la Resolución
MP Nº 115/02 instauró un procedimiento simplificado, que tendría vigencia solamente para el
año 2003, atento su inminencia, pero no para todo el trienio comprendido en la emergencia.
En efecto, esta resolución aprobó, en su art. 2°, un régimen de contrataciones que sería
aplicable solamente para el 200335, teniendo como fundamento en sus considerandos la
inminencia36 de ese año y la situación de emergencia, siendo de utilización para el año 2004 y
2005 el régimen de contratación previsto en los Contratos de Concesión.
Con la sanción de la Resolución Nº 298/0337 se prorroga la vigencia del referido
régimen de contrataciones con basamento en la emergencia, aspecto que ya fuera tenido en
cuenta para la sanción de la Resolución MP Nº 115/0238, resultando injustificado su
utilización más allá del primer año, es decir del 2003.
34 la detección de inconsistencias derivadas de las diferencias detectadas entre ambos listados, adjuntos a Notas S.S.T.F.Nº 0183 de fecha 08/02/06 y AS.GAB (I) Nº170, de
fecha 08/09/06, genera una incertidumbre respecto a la integridad de la información suministrada por parte de la Secretaria de Transporte.
35 Art. 2° — Apruébase el Régimen de Contrataciones... ...durante el año 2003... Durante los años 2004 y 2005 regirá el procedimiento de contratación previsto en los
respectivos Contratos de Concesión.
36 ...lo expresado en los considerandos respecto del régimen de contrataciones puede sostenerse para el inminente año 2003, pero no para todo el trienio comprendido en la
emergencia, por lo que a ese año habrá de limitarse la vigencia de dicho procedimiento simplificado de contratación.
37 El MINPLAN respecto del transporte ferroviario prorróga el Régimen de Contrataciones del artículo 2° de la Resolución N° 115/02, el que será de aplicación para las
contrataciones correspondientes a los Programas de Emergencia de Obra y Trabajos Indispensables contemplados por dicha norma Bs. As., 29/12/2003.
38 “Que por otra parte, dicha emergencia va mucho más allá de la mera urgencia, ya que aún implicando la segunda, contiene en sí la noción de estado de necesidad tal como
lo ha entendido la doctrina y el derecho comparado.”
26
Esto es así, en virtud de que no variaron los hechos que sirvieron de fundamentación
para la utilización del régimen simplificado sólo para el 2003, basada en la emergencia39, no
resultando razonable su prórroga con el mismo fundamento que sirvió para limitarlo sólo para
el primer año.
El Plan de Obras y Trabajos Indispensables no supone necesariamente su realización
mediante un procedimiento simplificado, máxime cuando dicho Plan contempla obras a
ejecutarse durante un lapso de 3 años, lo que permitiría su planificación.
No puede obviarse que en materia de utilización de fondos públicos, como de resultados
y satisfacción de necesidades, la planificación de las contrataciones juega un papel
fundamental en toda gestión estatal. Lo contrario supone evitar licitaciones públicas y, por
este medio, avalar contrataciones simplificadas por razones de urgencia, violando los
principios de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia.
En efecto, el procedimiento de compra y contrataciones establecido en el Anexo II de la
Resolución MP Nº 115/02, no prevé ni asegura:
ƒ
la obligatoriedad de publicidad de los llamados;
ƒ
la libre participación de la mayor cantidad de oferentes, en igualdad de posibilidades para
todo el que se presente a ofertar;
ƒ
previsión de distintas formas de compulsa de precios, incluyendo la pública, según la
importancia de la contratación;
ƒ
la intervención previa de la Autoridad de Aplicación en la gestión de selección de los
concurrentes;
39 “...La emergencia declarada por el Decreto N° 2075/02, implica el reconocimiento con rango de ley de un situación de hecho que habilita procedimientos simplificados de
contratación como los aplicados para la realización de Programas de Inversiones Complementarias en el marco de los Contratos de Concesión...”
27
ƒ
la inscripción de los oferentes en registros de proveedores y/o contratistas, que permita
conocer “a priori” antecedentes registrables sobre la capacidad técnica y financiera de
cada uno de ellos;
Debe destacarse que este procedimiento simplificado tiene su origen en el artículo 12.2
de los Contratos de Concesión con el objeto de ser utilizado exclusivamente en las Obras
Complementarias al Plan de Inversiones principal.
Estas no podían superar el 15% del Plan; mientras que las obras incluidas en la
Resolución MP Nº 115/02, surgen de los planes de inversiones contemplados en las Adendas
a los Contratos, resultando de importancia sustantiva respecto de las Complementarias, tanto
por sus montos, como por su trascendencia en el servicio ferroviario concesionado.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el Decreto Nº 2075/02 señala como un hecho
público y notorio el agravamiento de las condiciones financieras generales del país, reflejadas
entre otras normas, en la Ley Nº 25.561, aclarando que la crisis fiscal afecta el cumplimiento
de los planes de inversión cuando éstos se hallan sujetos a subsidios o aportes del Estado
Nacional (considerandos 5º y 6º).
Tal situación lleva, inexorablemente, a acentuar la necesidad de una administración
eficiente, que arbitre todos los mecanismos necesarios para asegurar un adecuado control del
gasto público, y a través de ello, lograr una mejor utilización de los recursos que permita
superar la emergencia en un menor plazo. En virtud de ello, no puede omitirse el análisis de la
razonabilidad, proporcionalidad y adecuación del medio implementado (prórroga del
procedimiento simplificado) con el fin buscado (superación de la crisis); ya que tales
principios generales del derecho no ceden, aún en épocas de emergencia.
4.3.- La Secretaría de Transporte no ha elaborado el régimen de penalidades
previsto para la emergencia ferroviaria.
28
Por el artículo 4º de la Resolución MP Nº 115/02, se encomienda a la Secretaría de
Transporte la elaboración del Reglamento General de Penalidades, de aplicación durante la
emergencia declarada por el Decreto Nº 2075/02. La finalidad de este régimen40 era la de
introducir las adecuaciones necesarias para compatibilizar las penalidades a las condiciones
de prestación del servicio y a los planes de obras resultantes de los programas de emergencia.
A pesar del tiempo transcurrido, el reglamento no ha sido elaborado41. Esta situación ya
fue observada en anteriores Informes de la AGN42.
Por lo tanto, ante posibles incumplimientos, el Organismo de control se encuentra
impedido de la aplicación de sanciones y con ello pierde el poder coercitivo tendiente a
evitarlos. Esto representa una limitación de sus facultades que debilita su gestión.
4.4. La Secretaría de Transporte no ha fijado precios máximos, en forma previa a
las contrataciones.
La Resolución MP Nº 115/02 determina que la Secretaría de Transporte aprobará
anualmente el desarrollo de los Programas de Emergencia de Obras y Trabajos Indispensables
para cada uno de los Concesionarios, debiendo a tal efecto fijar precios máximos por encima
de los cuales no se reconocerá derecho, compensación o pago alguno a los Concesionarios
que los hayan acordado, aún ajustándose al Régimen de Contrataciones aprobado por la
presente resolución.
Entendiendo que un programa implica una declaración previa de lo que se piensa
realizar en alguna materia u ocasión; y teniendo en cuenta que la citada norma indica
indubitablemente que la fijación de precios máximos debe realizarse como parte del proceso
40 Según el art. 10 del Decreto 2075/02
41 Confirmado por la CNRT en respuesta a nuestra Nota DCST Nº 09/06.
42 Informes aprobados mediante Resoluciones de la AGN N° 201/03 (TBA S.A.), 13/04 (Transportes Metropolitanos Gral. San Martín S.A.–
TMS), 14/04 (Transportes Metropolitanos Belgrano Sur S.A.–TMB), 83/04 (Transportes Metropolitanos Gral. Roca S.A–TMR), 104/04
(FERROVIAS S.A.) y 144/04 (METROVIAS S.A.)
29
de aprobación de un programa (como lo es en el caso de los mencionados Programas de
Emergencia), no quedan dudas respecto del carácter previo que debe guardar esa instancia
respecto de la contratación de la obra.
Del análisis de los expedientes, se constató que los precios máximos se determinan en la
misma norma aprobatoria de la contratación, y se componen del valor ofertado por la empresa
preadjudicada más el porcentual referido a gastos de gerenciamiento. Esto se ha visto en las
Resoluciones de la Secretaría de Transporte N° 422/03, Nº 421/03 y Nº 263/0543.
En efecto, los montos máximos determinantes de cada contratación tienen su origen en
el precio de la mejor oferta a consideración del Concesionario, y no de un procedimiento
propio de la Autoridad de Aplicación, previo al inicio del proceso de contratación, sin
injerencia de los sectores afectados al control directo de cada contratación, que permita
establecer controles por oposición que aseguren transparencia en la gestión.
En el mismo sentido, si los propios considerandos de la resolución mencionan que el
establecimiento de montos máximos configura un mecanismo simple e idóneo para limitar la
discrecionalidad en los procedimientos de selección del contratante, la utilización que se ha
dado a ese procedimiento no ha hecho más que limitar su eficacia en cuanto al objetivo que
dice perseguirse con ello.
4.5. Los análisis de “razonabilidad de precios” que efectúa la CNRT no se apoyan
en procedimientos normados y presentan debilidades que generan incertidumbre sobre
su confiabilidad.
La razonabilidad emitida por los sectores técnicos del órgano de control, se sustenta en
una estimación de precios, que presentan las siguientes deficiencias:
43 correspondientes a las Obras Reconstrucción y Reconversión de 120 coches., Remodelación de Estaciones Línea Belgrano Norte – Etapa Anteproyecto ambas de la
Empresa Ferrovías S.A.C y Renovación de vías ascendente y descendente entre estaciones Glew y A. Korn”, correspondiente al ramal concesionado a Transportes
Metropolitanos Gral. Roca S.A
30
En general, la CNRT reconoce que no cuenta con un procedimiento normalizado, y que
“ …la estimación de costos, identificación de materiales y equipos, como así también la
estimación de cantidades y mano de obra, no tiene origen en desarrollo alguno de ingeniería
de producto o proceso…”
a) En el caso particular de la Obra Reconstrucción y Reconversión de 120 coches de la
Empresa Ferrovías:
En cuanto a los materiales, no se cuenta con una base de datos ni con listas de precios
actualizados, de esta forma se han utilizado, para algunos insumos, listas de precios
correspondientes al año 1999 (la fecha de ejecución del presupuesto corresponde al año
2003), valiéndose de coeficientes para actualizarlos. Si bien la actualización en base a índices
puede arrojar valores aproximados a los precios actuales, sin duda lo adecuado es apoyarse
sobre listas de precios contemporáneas a la del presupuesto que se analiza.
Con relación a la mano de obra, la propia CNRT informa que para obtener los
rendimientos, no cuenta con estándares ni tablas de rendimientos para las distintas tareas
componentes del costo de obra.
En virtud de esta carencia, los rendimientos utilizados (cantidad de horas hombre
asignadas a cada tarea), surgen de estimaciones en base a conocimientos y experiencia del
profesional que realiza el estudio de costos.
Lo mismo ocurre con la desagregación del “factor de comercialización” y con la
ponderación de los diferentes rubros que componen el valor de la “ hora taller” cuya
justificación carece del sustento necesario.
b) Respecto de la contratación practicada también por Ferrovías para el proyecto de
remodelación de 22 estaciones de la Línea Belgrano Norte:
31
La CNRT establece la razonabilidad del monto de la contratación consistente en los
honorarios profesionales a pagar, comparando el monto cotizado por el Estudio preadjudicado
con una estimación propia del organismo de control. Para esta última, toma como referencia
una obra de características similares, según la CNRT, y que fuera ejecutada por otro
concesionario. En efecto, se tomó la obra de la Estación Paso del Rey por sus características
similares44, cuyo precio de origen actualizado a diciembre de 2002 ascendía a la suma de $
1.714.934, que multiplicado por las 22 estaciones que componen la línea Belgrano, hacen que
el costo estimado total de la obra de remodelación de estaciones alcance los $ 37.728.548.
Al monto total de esa obra le aplica un porcentaje del 15% y obtiene el monto de los
honorarios. Es de destacar que en la obra utilizada como referencia, y que la CNRT considera
de similares características, el porcentaje utilizado fue del 7,5%.
Dada la insuficiente justificación del criterio utilizado para fijar el porcentaje en
cuestión (“En razón de los alcances del proyecto, se estimó adecuado un valor del 15% sobre
el monto actualizado… de la nueva estación Paso del Rey aplicado a las 22 estaciones de la
Línea.”
45
), la Auditoría realizó una estimación en base a los honorarios regulados para los
profesionales de agrimensura, arquitectura e ingeniería.
El monto resultante es significativamente menor al aprobado por la CNRT:
El valor de referencia al que ha arribado la AGN es de $ 1.260.115, mientras que el
monto contratado alcanza la suma de $ 4.563.250, la diferencia es de $ 3.303.134,
aproximadamente un 262% por encima del monto estimado por la Auditoría.
Debe aclararse, que si bien la normativa utilizada, establece honorarios mínimos,
tratándose de una obra de gran magnitud, repetitiva y a su vez financiada con fondos públicos,
establecer porcentajes básicos es lo que debería considerarse razonable.
44 En opinión de la CNRT: a fs. 85 del expediente (folio 29 CNRT)
45 Nota CNRT (I) 1356/06.
32
A lo expuesto se le suma un alto nivel de incertidumbre en la conformación del monto
de obra utilizado como base para la determinación de los honorarios. Además de la carencia
de parámetros objetivos para su determinación, al multiplicar por 22 la incertidumbre se ve
potenciada.
c) Otro ejemplo analizado resulta la obra Renovación de vías ascendente y descendente
entre estaciones Glew y A. Korn, correspondiente al ramal concesionado a TMR.
Para la obra de referencia, se han constatado diferencias en valorizaciones efectuadas
por la misma área del órgano de control, según se detalla a continuación:
-
A foja 71 del expediente46 se encuentra la Nota ST N° 985 (19/11/02), que en un
listado adjunto contiene la valorización de, entre otras, la obra en cuestión por un
monto de $ 25.620.000.
-
Por Nota SGI N° 9115/03 (07/04/03) se realiza una nueva evaluación de la obra,
ahora, el valor resultante sube a $ 39.362.980.
-
Por último, adjunto a la Nota N.I.SGI N° 164 (19/11/04), consta un análisis de los
trabajos y valorización a los efectos de determinar la razonabilidad de la oferta
ganadora (Herso S.A. ofertó $ 46.100.667). Esta vez, la valorización es aún mayor
alcanzando la suma de $ 42.390.658.
En ningún caso se aclara las diferencias en los montos. Tampoco, se comprueba que
dichos montos se correspondan a una matriz de elaboración tomando como base el cómputo y
presupuesto de obra, tal como es de estilo para este tipo de evaluaciones.
En todos los casos reseñados, debe destacarse, en definitiva, la ausencia de un
procedimiento, con pautas concretas y objetivas de evaluación, que permitiría reducir al
mínimo la eventual discrecionalidad del funcionario de turno que realiza el análisis.
33
Por ultimo, hay que tener en cuenta que el análisis para establecer la razonabilidad de
los precios ofertados no es una tarea extraordinaria o poco habitual, por el contrario se ha
convertido en una tarea rutinaria de la Subgerencia de Inversiones. Mediante este
procedimiento se han convalidado montos superiores a los 500 millones de pesos, sólo en los
años 2003, 2004 y 2005.
La importancia de las sumas puestas en juego y la ausencia de precios máximos
determinados en forma previa al concurso de precios, convierte a este procedimiento en un
punto crítico del control. En consecuencia, carecer de una metodología normada representa
una notable debilidad del Organismo de control.
4.6. La Secretaría de Transporte y la CNRT se han apartado del Régimen de
Contratación previsto en el Anexo II de la Resolución MP Nº 115/02.
La norma dispone47 que en el caso que la Autoridad de Aplicación preste su
conformidad a la oferta preseleccionada, el Concesionario procederá a adjudicar y contratar
los trabajos con quien resulte beneficiario, el cual no tendrá con la Autoridad de Aplicación
relación alguna.
En el caso particular de la obra de Remodelación de 22 estaciones de Ferrovías,
aprobada la preadjudicación por la Resolución ST N° 421/03, el Concesionario podía
encomendar al estudio ganador del concurso la realización del proyecto.
Sin embargo, la misma resolución, en su art. 2° aprobó “... la Documentación Técnica
para el llamado a licitación para la ejecución de la obra detallada en el Artículo 1° de la
presente Resolución, comprendiendo: Pliego de Condiciones Generales, Pliego de
Condiciones Particulares, Pliego de Normas de Seguridad para Contratistas, Planos de
Proyecto de Estaciones de la Línea, Plano de Proyecto de Instalaciones de Estaciones, Planos
46 EXP-SO1:0296290/2004
47 punto VIII del Anexo II de la Res. 115/02
34
y Documentación de Impacto Ambiental y Pliegos de Especificaciones Técnicas de
Estaciones ...”. La documentación técnica aprobada, no es otra cosa que el trabajo que tenía
que hacer el Estudio ganador, es decir el proyecto para remodelar las estaciones.
Previamente, la CNRT había visado esta documentación.
La secuencia de los hechos es la siguiente: la Resolución que aprueba la
preadjudicación lleva fecha 29 de diciembre de 2003 y al día siguiente se firma entre la
Concesionaria y la CNRT, un Acta de Medición por la totalidad de los trabajos
correspondientes a la obra “Anteproyecto y Proyecto para la Remodelación de Estaciones”
(hecho que corrobora que el Estudio habría realizado el proyecto de la obra antes que se
autorizara su adjudicación). A los pocos días, el 7 de enero de 2004, el Concesionario emite el
Certificado de Obra N° 1 por un monto total de $ 5.521.532,50 correspondiente al 100% de lo
contratado.
Esto permite establecer las siguientes irregularidades:
1) la CNRT visó los pliegos48 resultantes de la contratación en forma previa a la
aprobación de la oferta preseleccionada. La referida documentación había sido
presentada a tal efecto por Ferrovías, lo que supone la realización de los trabajos sin
contar con la aprobación de la Autoridad de Aplicación.
2) la Secretaría de Transporte, como Autoridad de Aplicación, en un mismo acto (la
Resolución ST Nº 421/03) aprobó la preadjudicación al Estudio que realizaría el
proyecto y el resultado de dicha contratación (la elaboración del proyecto).
De esta forma, todas las partes intervinientes se han apartado del procedimiento
establecido en el Anexo II de la Resolución MP Nº 115/02, restándole transparencia a la
gestión.
48 Lo contenido en el art. 2° de la Resol. 421/03.
35
4.7. La CNRT no cuenta con un procedimiento normalizado para el visado de la
documentación técnica de las obras a contratar.
Consultada la CNRT sobre la normativa aplicable para el visado de los pliegos u otros
documentos técnicos para el llamado, el Organismo señala49 que la Gerencia de Concesiones
Ferroviarias elevó50 a la Secretaría de la Intervención de la CNRT un Proyecto de Manual de
Procedimiento, en que se incluyó el procedimiento para el Visado de la documentación
correspondiente a las obras de inversión. Esta nota es de fecha 10/02/03 y aún el proyecto no
ha sido aprobado.
5
Comunicación del Informe al M.P.F.I.P.yS.:
Mediante Nota Nº 106/06–AG4, de fecha 19 de diciembre, se remitió al Señor Ministro
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, copia del Proyecto de Informe de
Auditoría a fin de que presente las consideraciones que estime pertinentes en un plazo de 15
días hábiles. El Subsecretario de Transporte Ferroviario, por Nota SSTF Nº 0085 del 9 de
enero de 2007, solicita una prórroga de quince (15) días hábiles administrativos. Superado el
plazo solicitado no se ha recibido respuesta.
6
Recomendaciones
A la Secretaría de Transporte:
6.1- Contemplar, en toda gestión de contrataciones realizada en el marco de la
normativa vigente, el procedimiento más apropiado y conveniente, en función de la naturaleza
y monto de los fondos administrados y el interés público comprometido, de modo tal que
permita garantizar la observancia de los principios generales a los que deberá ajustarse dicha
49 NOTA CNRT (I) Nº 1356/06, punto 1.4 – pag. 7 y 8.
50 por nota N.I.G.CF Nº 615 de fecha 10/02/2003
36
gestión en cuanto a la concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. (Cde. a Observación
4.2)
6.2- Adoptar las medidas necesarias con el fin de acelerar la elaboración y puesta en
vigencia de un régimen de penalidades, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 4º de la
Resolución del Ministerio de la Producción Nº 115/02. (Cde. a Observación 4.3)
6.3- Procurar, en lo sucesivo, que la fijación de precios máximos se realice en forma
previa a la aprobación de la gestión de contratación, de manera tal de garantizar una mayor
transparencia, como así también asegurar su eficacia como mecanismo orientado a limitar la
discrecionalidad en los procedimientos de selección del contratante. (Cde. a Observación 4.4)
A la CNRT:
6.4- Desarrollar una metodología consistente y confiable para el análisis de
aceptabilidad y razonabilidad exigido en sus intervenciones, incluyendo en lo actuado la
información que sustente adecuadamente los criterios adoptados. También deberá contar con
un procedimiento normalizado para el visado de la documentación técnica de las obras a
contratar. (Cde. a Observaciones 4.5 y 4.7)
7
Conclusiones
Del análisis de las contrataciones que conforman la muestra, pueden extraerse las
siguientes conclusiones:
En primer lugar, se destaca que la Resolución MP N° 115/02 resulta insuficiente al no
contemplar los procedimientos necesarios respecto de las obras y provisiones con principio de
ejecución.
En consecuencia, en algunos casos, resultó necesario aplicar procedimientos de
redeterminación de precios y/o reclamo de deuda dineraria o de valor, sin que éstos estuvieran
previstos en la normativa, que sólo contiene un régimen simplificado de contrataciones.
37
Estos procedimientos no previstos en la normativa analizada no constituyen
excepciones, de hecho, de la totalidad de las resoluciones emitidas, que ascendieron a 47, un
57% (27 de ellas) se encuadraron en el marco del Anexo II de la Resolución MP Nº 115/02, y
el 43% (las 20 restantes) debieron canalizarse por otros procedimientos.
Si se expresa en montos dinerarios, el primer caso representa el 49% ($248.616.195,12),
mientras que el segundo el 51% ($ 258.767.313,92), lo que demuestra la significatividad de la
obra aprobada sin mediar selección del contratista, como preveía la norma.
Por otra parte, el régimen simplificado de contrataciones en cuestión ha sido prorrogado
sin la debida justificación. En tal sentido surge claramente de la misma norma que el régimen
aprobado sería aplicable solamente para el año 2003, basando su fundamentación en la
inminencia de los plazos considerados, y teniendo en cuenta la situación de emergencia
imperante. Asimismo, también expresa, que para los años 2004 y 2005 el régimen de
contratación previsto sería el de los Contratos de Concesión.
La Resolución Nº 298/03 prorroga la vigencia del referido régimen de contrataciones
con basamento en la emergencia, aspecto que ya fuera tenido en cuenta para la sanción de la
Resolución MP Nº 115/02. Sin embargo, no fundamenta cuáles son los motivos que llevan a
prolongar en el tiempo un régimen simplificado de contratación ni desvirtúa lo sostenido por
la Resolución MP Nº 115/02 cuando estableció “Que lo expresado en los considerandos
precedentes respecto del régimen de contrataciones puede sostenerse para el inminente año
2003, pero no para todo el trienio comprendido en la emergencia, por lo que a ese año
habrá de limitarse la vigencia de dicho procedimiento simplificado de contratación”.
Debe destacarse que este procedimiento simplificado fue diseñado para ser utilizado
exclusivamente en las Obras Complementarias al Plan de Inversiones principal; mientras que
las obras incluidas en la Resolución MP Nº 115/02, surgen de los planes de inversiones de las
38
Addendas a los Contratos, resultando de importancia sustantiva respecto de las
Complementarias, tanto por sus montos, como por su trascendencia en el servicio ferroviario
concesionado.
Teniendo en cuenta que el tema que nos ocupa implica la utilización de fondos públicos,
la planificación de las contrataciones resulta de vital importancia en toda gestión estatal,
constituyendo un modo eficaz para evitar contrataciones simplificadas por razones de
urgencia, y procurar, mediante la ejecución de licitaciones públicas debidamente
programadas, garantizar los principios de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia.
Lo enunciado conlleva, inexorablemente, a insistir en la necesidad de una
administración eficiente, que contemple y establezca todos los mecanismos necesarios para
asegurar un adecuado control del gasto público, con el objeto de lograr una mejor utilización
de los recursos que permita superar la emergencia en un menor plazo. En virtud de ello, no
puede omitirse el análisis de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación del medio
implementado (prórroga del procedimiento simplificado) con el fin buscado (superación de la
crisis); ya que tales principios generales del derecho no ceden, aún en épocas de emergencia.
En otro orden, la Secretaria de Transporte no ha elaborado el régimen de penalidades
previsto para la emergencia ferroviaria, según lo encomendara el artículo 4º de la Resolución
MP Nº 115/02.
Esta dilación permite que, ante eventuales incumplimientos, el Organismo de Control se
encuentre impedido de la aplicación de sanciones, perdiendo, de este modo, su poder
coercitivo, y limitando sus facultades.
En lo que respecta al mecanismo de fijación de precios máximos prevista en la citada
Resolución MP Nº 115/02, se ha podido constatar que los precios máximos se determinan en
la misma norma aprobatoria de la contratación, y se componen del valor ofertado por la
39
empresa preadjudicada más el porcentual referido a gastos de gerenciamiento, constatándose
la inexistencia de un procedimiento propio de la Autoridad de Aplicación, previo al inicio del
proceso de contratación, sin injerencia de los sectores afectados al control directo de cada
contratación, que permita establecer controles por oposición que aseguren transparencia en la
gestión.
Lo expuesto implica que la utilización que se ha dado a ese procedimiento no ha hecho
más que limitar su eficacia en cuanto al objetivo que dice perseguirse con ello.
Por su parte, la gestión de la CNRT ha merecido las siguientes observaciones:
1º) Los análisis de “razonabilidad de precios” no se apoyan en procedimientos
normados y no tienen origen en desarrollo alguno de ingeniería de producto o proceso.
Además, presentan debilidades que generan incertidumbre sobre su confiabilidad
En este sentido, pueden señalarse entre otros aspectos que:
Para valuar los materiales, no cuenta con una base de datos ni con listas de precios
actualizados; lo mismo ocurre para la mano de obra, ya que no dispone de estándares ni tablas
de rendimientos para las distintas tareas componentes del costo de obra. En virtud de esta
carencia, los rendimientos utilizados (cantidad de horas hombre asignadas a cada tarea),
surgen de estimaciones en base a conocimientos y experiencia del profesional que realiza el
estudio de costos.
Lo mismo acontece con la desagregación del “factor de comercialización” y con la
ponderación de los diferentes rubros que componen el valor de la “hora taller” cuya
justificación carece del sustento necesario.
En el caso particular de la contratación realizada por Ferrovías para el proyecto de
remodelación de las 22 estaciones, la CNRT establece la razonabilidad del monto de la
40
contratación consistente en los honorarios profesionales a pagar, comparando el monto
cotizado por el Estudio preadjudicado con una estimación propia del organismo de control.
Dada la insuficiente justificación del criterio utilizado, la Auditoría realizó una
estimación en base a los honorarios regulados para los profesionales de agrimensura,
arquitectura e ingeniería.
El monto estimado por la AGN es significativamente menor al validado por la CNRT.
Debe aclararse, que si bien la normativa utilizada establece honorarios mínimos, tratándose de
una obra de gran magnitud, repetitiva y a su vez financiada con fondos públicos, establecer
porcentajes básicos es lo que debería considerarse razonable.
A lo expuesto se le suma un alto nivel de incertidumbre en la conformación del monto
de obra utilizado como base para la determinación de los honorarios. Además de la carencia
de parámetros objetivos para su determinación, al multiplicar por 22 la incertidumbre se ve
potenciada.
También, se han constatado diferencias en valorizaciones para una misma obra,
efectuadas por la misma área del órgano de control. Se comprueba que dichos montos no
resultan de una matriz de elaboración en base a un cómputo y presupuesto de obra, tal como
es de estilo para este tipo de evaluaciones.
En todos los casos señalados debe destacarse, en definitiva, la ausencia de un
procedimiento, con pautas concretas y objetivas de evaluación, que permitiría reducir al
mínimo la eventual discrecionalidad del funcionario de turno que realiza el análisis.
Por ultimo, hay que tener en cuenta que el análisis para establecer la razonabilidad de
los precios ofertados no es una tarea extraordinaria o poco habitual, por el contrario se ha
convertido en una tarea rutinaria de la Subgerencia de Inversiones. Mediante este
procedimiento se han convalidado montos superiores a los 500 millones de pesos, sólo en los
años 2003, 2004 y 2005.
41
La importancia de las sumas puestas en juego y la ausencia de precios máximos
determinados en forma previa al concurso de precios, convierte a este procedimiento en un
punto crítico del control. En consecuencia, carecer de una metodología normada representa
una notable debilidad del Organismo de control.
2º) La CNRT no cuenta con un procedimiento normalizado para el visado de la
documentación técnica de las obras a contratar.
Por último, la Secretaría de Transporte y la CNRT se han apartado del Régimen de
Contrataciones previsto en el Anexo II de la Resolución MP Nº 115/02.
La norma dispone que en el caso que la Autoridad de Aplicación preste su conformidad
a la oferta preseleccionada, el Concesionario procederá a adjudicar y contratar los trabajos
con quien resulte beneficiario, el cual no tendrá con la Autoridad de Aplicación relación
alguna.
En el caso particular de la obra de Remodelación de 22 estaciones de Ferrovías,
aprobada la preadjudicación por la Resolución ST N° 421/03, se ha observado las siguientes
irregularidades:
1º) la CNRT visó los pliegos resultantes de la contratación en forma previa a la
aprobación de la oferta preseleccionada. La referida documentación había sido
presentada a tal efecto por Ferrovías, lo que supone la realización de los trabajos sin
contar con la aprobación de la Autoridad de Aplicación.
2º) la Secretaría de Transporte, como Autoridad de Aplicación, en un mismo acto (la
Resolución ST Nº 421/03) aprobó la preadjudicación al Estudio que realizaría el
proyecto y el resultado de dicha contratación (la elaboración del proyecto).
42
De esta forma, todas las partes intervinientes se han apartado del procedimiento
establecido, restándole transparencia a la gestión.
8
Lugar y fecha de emisión del Informe:
Buenos Aires, 30 de octubre de 2006
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Firma:
43