2001_075info.pdf

INFORME
DE
AUDITORIA DE GESTION
SOBRE EL
CONTRATO DE PRESTAMO
N° 3611/AR - BIRF PROYECTO SECTORIAL DE MANTENIMIENTO
Y
REHABILITACION DE CARRETERAS
- 1998 -
1
INDICE
Página
1. OBJETO DE LA AUDITORIA
3
2. ALCANCE DEL EXAMEN
3
3. ACLARACIONES PREVIAS
4
Descripción del Proyecto
Enfoque de la Auditoría
4
6
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
7
5. CONCLUSIONES
17
6. RECOMENDACIONES
19
2
INFORME DE AUDITORIA
AL SEÑOR ADMINISTRADOR GENERAL
DE LA DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD
Ing. Aníbal ROTHAMEL
S
/
D
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la
Auditoría General de la Nación efectuó una auditoría de gestión del Proyecto Sectorial de
Mantenimiento y Rehabilitación de Carreteras, parcialmente financiado con recursos
provenientes del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) a través del
Convenio de Préstamo N° 3611-AR, cuya ejecución se encuentra a cargo de la Dirección
Nacional de Vialidad.
1. OBJETO DE AUDITORIA
Evaluación y análisis del cumplimiento de los objetivos previstos en el Proyecto al 30 de
junio de 1998.
2. ALCANCE
El examen se ha efectuado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa dictadas por
la Auditoría General de la Nación. En este orden, se realizaron, entre otros, los siguientes
procedimientos:
• Relevamientos y entrevistas en el organismo ejecutor.
• Revisión y análisis del Contrato de Préstamo N° 3611-AR.
• Revisión y análisis de los Informes elaborados por la Unidad Coordinadora BIRF; de los
Ayuda Memoria del BIRF; y del Informe de Control de Gestión a junio de 1998
3
• Relevamiento y evaluación del ambiente de control.
• Análisis del proceso licitatorio y adjudicación, para la muestra seleccionada, de los Contratos
de Rehabilitación y Mantenimiento (C.RE.MA.).
• Análisis del proceso de ejecución y de supervisión, para la muestra seleccionada, de los gastos
incluidos en los Planes de Inversión (PIV) 1993 y 1994.
Las tareas de campo se desarrollaron entre el 28 de agosto de 1998 y el 30 de diciembre
de 1998.
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1. Descripción del Proyecto.
El Contrato de Préstamo N° 3611-AR - Proyecto Sectorial de Mantenimiento y
Rehabilitación de Carreteras fue firmado entre la Nación Argentina y el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento el 1° de octubre de 1993, obteniéndose la efectividad del mismo el 30
de diciembre del mismo año.
El organismo ejecutor es la Dirección Nacional de Vialidad (DNV), con la cual se firmó
el Acuerdo Subsidiario de fecha 27 de diciembre de 1993. La función de coordinación del
Proyecto está a cargo de la Unidad Coordinadora BIRF.
El monto del Proyecto original era de U$S 756 millones, compuestos por U$S 340
millones provenientes del Préstamo (44,97%) y U$S 416 millones de contrapartida local
(55,03%). Con la redistribución del Proyecto efectuada en el año 1996 el monto original se
redujo a U$S 624 millones integrados por un 54,49% de aporte BIRF y un 45,51% de aporte
local, correspondiendo la totalidad de la reducción a la contrapartida local que pasó a ser de U$S
284 millones.
Se prevé que las obras finalicen el 31 de diciembre de 1999; en tanto que la fecha de
cierre estimada del préstamo es el 30 de junio de 2000.
Los objetivos del Proyecto consisten en:
•
contribuir en el financiamiento de los Planes de Inversión de Vialidad (PIV), desde
1993 a 1997;
4
•
brindar apoyo a las actividades relacionadas con el mejoramiento de la eficiencia del
subsector vial, esto es mantener y rehabilitar los tramos viales que no hayan sido
confiados al sector privado mediante concesiones; y
•
reparar y reemplazar los tramos viales dañados por las grandes inundaciones
acaecidas en 1992 en las Provincias de Chaco, Corrientes, Formosa y Santa Fe
previstos en los Planes mencionados.
Es de señalar que el Proyecto no tenía previstas metas físicas de ejecución propias, esto
es no se explicitaron en el contrato, documento preparatorio del préstamo ni documento similar
las mallas o los kilómetros de rutas que se esperaba financiar.
El Proyecto consta de las siguientes partes:
Parte A - Obras de Mantenimiento y Reconstrucción de Rutas: realización de las
obras de mantenimiento y reconstrucción vial incluidas en el Plan de Inversión Vial (PIV) desde
1993 a 1997.
Parte B - Obras de Emergencia por Inundaciones: realización de obras de reparación
y reemplazo en las rutas y puentes dañados por las inundaciones de 1992 en las Provincias ya
referidas e incluidas en el Plan de Inversión Vial.
Parte C - Equipamiento: adquisición de equipos de oficina, comunicaciones y para
trabajo de campo, tales como recuento de tránsito, control de peso y evaluación del estado de
rutas, entre otros.
Parte D - Asistencia y Capacitación Técnica: realización de un Programa que incluya
las actividades de asistencia y capacitación técnica del Proyecto (ACTP), según el cronograma
de implementación.
Parte E - Reforma del Sistema Vial: realización de actividades correspondientes a la
reforma del sistema vial previstas en el Proyecto, incluyendo reformas pilotos de las Provincias
de La Pampa y Santa Cruz.
Con la revisión de medio plazo, se procedió a modificar tanto las categorías de gasto,
creándose la categoría 5 - C.RE.MA Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento, dentro del
5
cual se encaran las obras licitadas a partir de 1996, como la composición de la matriz de
financiamiento que, a partir de ella, ha quedando constituida de acuerdo a la siguiente tabla:
Matriz Original
Matriz Modificada en 1996
Categoría
Monto en U$S % Financ Monto en U$S % Financ
(1)
Obras que no sean
Mantenimiento de rutina
47%
47%
(a) para reconstrucciones,
Reparaciones y capas
(excepto las incluidas en la
Categoría 5)
78,000,000
90,000,000
(b) para mantenimiento periódico
(excepto las incluidas en la
Categoría 5)
105,000,000
58,000,000
11,000,000
13,000,000
(c) según la parte B del Proyecto
(2)
Obras de mantenimiento de
rutina (excepto las incluidas
en la categoría 5)
73,000,000
50,000,000
*
*
4,000,000
4,000,000
(3)
Equipos
**
**
(4)
Servicios de Consultoría y
31,000,000 100%
21,000,000
Capacitación
100%
38,000,000
Sin Asignar
(5)
Obras incluidas en la Parte
A del Proy. por contrato
104,000,000
75%
C.RE.MA.
Total
340,000,000
340,000,000
Fuente: elaboración propia datos Modificación del Contrato de 1996
* 60% de desembolsos que no superen los U$S 30 millones; 40% de desembolsos que no superen los
U$S 43 millones; 20% a partir del monto indicado precedentemente
** 100% de los gastos externos; 85% de los gastos locales
3.2. Enfoque de la Auditoría
El enfoque del presente trabajo de auditoría se basó en el análisis de los riesgos
inherentes al Proyecto, entendiéndose como “riesgo” al conjunto de factores que pueden afectar
el cumplimiento de los resultados esperados.
En la etapa del planeamiento se identificaron las áreas sobre las cuales podrían llegar a
verificarse esos riesgos potenciales.
El trabajo de campo consistió en la auditoría de esas áreas, a efectos de confirmar o no la
existencia de aquellos factores de riesgo identificados que pudieran impedir el logro de los
6
resultados esperados por el Proyecto, como así también la verificación de los recaudos tomados
por el Organismo Ejecutor con el objeto de neutralizar dichos factores o minimizar su impacto.
Consecuentemente, se focalizó el análisis en los procesos o sistemas desarrollados por el
Proyecto para alcanzar sus resultados. Los sistemas o procesos identificados como relevantes a
estos fines son:
• Proceso de licitación y adjudicación de obras;
• Proceso de ejecución y supervisión de obras; y
• Proceso de seguimiento del Proyecto.
La selección de las categorías en particular para ser analizadas con profundidad se realizó
por criterios de significatividad, relevancia e interés de auditoría. En ese orden, el universo
considerado se constituyó con las obras de los Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento
(C.RE.MA.) para el proceso de Licitación y Adjudicación y las obras integrantes de los Planes
de Inversión Vial 1993 y 1994 en cuanto al Proceso de Ejecución y Supervisión.
Las obras que conforman la muestra fueron seleccionadas teniendo en cuenta su
significatividad y el estado de ejecución a la fecha de la auditoría.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1. Proceso de licitación y adjudicación de obras
El sistema de Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento de Carreteras (C.RE.MA.) es
una de las nuevas modalidades de contratación implementada por la DNV para transferir
actividades de conservación, tradicionalmente realizadas por ese Organismo, a la esfera privada
reservándose la verificación del nivel de calidad que debe obtenerse en las obras adjudicadas.
El objeto de los C.RE.MA. consiste en la recuperación de un tramo determinado en el
pliego durante el primer año del contrato y el mantenimiento de la malla durante todo el plazo de
contrato (vigencia 5 años). La contratación se realiza por el sistema de ajuste alzado.
Básicamente pueden definirse con claridad dos etapas: recuperación y mantenimiento. En
los trabajos de recuperación, que incluyen refuerzos o reconstrucciones, el contratista debe
efectuar además tareas de conservación rutinaria. En tanto, los trabajos de mantenimiento están
7
orientados a la conservación de rutina de las rutas en buenas condiciones de servicio para el
usuario, de acuerdo a los estándares de calidad exigidos en el contrato.
Esta modalidad de contratación resulta ser novedosa, careciéndose de antecedentes y
experiencia al respecto. Básicamente consiste en que el primer año del contrato, que comprende
la reconstrucción de la obra y según nos manifestara el Coordinador del Programa que
“representa alrededor del setenta por ciento (70%) del total del costo y el resto corresponde al
mantenimiento realizado por el mismo contratista durante los cuatro años siguientes, de modo tal
que éste no se pudiera eximir de responsabilidad en cuanto al estado de la obra”. La otra
diferencia con respecto a los anteriores sistemas de contratación consiste en la forma de pago,
por cuanto, si bien se estipulaba un anticipo financiero que no era usual en este tipo de
contrataciones, en las condiciones originales se determinaba que a la finalización de las obras de
recuperación (primer año) el contratista recibiría el veinticinco por ciento y el saldo restante
durante el período de mantenimiento (cuatro años siguientes).
La forma de pago prevista originariamente fue:
1. -
Un anticipo del 5 % del importe total del contrato.
2. -
Un pago a los seis meses equivalente a un 10 % del monto total, cuando se diera
por cumplido con el avance exigible definido en las cláusulas particulares.
3. -
Otro pago equivalente al 10 % del importe total una vez finalizadas y recibidas las
obras de recuperación.
4. -
Certificación mensual del saldo dividido en cuotas partes iguales hasta completar
el pago total durante el período restante de mantenimiento de la obra.
Por lo tanto, la forma de pago prevista en los presupuestos oficiales conducía a que
tuviera marcada incidencia el componente financiero, de manera tal que repercutió
sensiblemente en las ofertas, las que en consecuencia superaban ampliamente a dichos
presupuestos. Ello motivó que no pudiera aplicarse la forma de pago descripta precedentemente
y se introdujeran modificaciones en los pliegos a efectos de no producir más demoras en la
ejecución del Programa, para lo cual se contó con el apoyo y la no objeción del Banco Mundial,
8
sin perjuicio de que tales negociaciones se encontraran encuadradas en las Normas sobre
Adquisiciones con Préstamos BIRF, tal como más adelante se señala.
A los fines de la selección de la muestra de las obras C.RE.M.A, se definieron tres
distintos períodos de licitaciones por considerar que las contrataciones producidas en los mismos
reunían características comunes en función del momento de su apertura. En ese orden, cabe
distinguir:
1° Tramo: obras con términos negociados con posterioridad a la apertura. Licitaciones
abiertas entre el 28 y 29/10/96.
2° Tramo: obras con modificaciones en los pliegos efectuadas entre la fecha de
publicación y la fecha de apertura. Obras licitadas entre el 26/11/96 y el 7/1/97.
3° Tramo: obras con modificaciones incorporadas a los pliegos antes de su publicación.
Correspondientes a las obras con aperturas entre el 8/1 y el 26/3/97.
Las obras seleccionadas para su análisis fueron:
1° TRAMO
Malla 507
Malla 501
Malla 502
Malla 508
Expte. 5172/96
Carpeta Ant.
Carpeta Ant.
Carpeta Ant.
Monto en $ Total Tramo en $
12.966.025,31
12.987.993,99
12.890.000,00
11.439.731,90
50.283.751,20
2° TRAMO
Malla 101B
Malla 104
Malla 115
Malla 405ª
Malla 108B
Malla 401B
Expte. 6108/96
Expte. 6159/96
Expte. 6265/96
Expte. 5561/96
Carpeta Ant.
Carpeta Ant.
Monto en $ Total Tramo en $
9.480.000,00
6.497.000,00
13.280.712,65
13.999.000,00
9.945.000,00
12.980.000,00
66.181.712,65
3° TRAMO
Malla 120
Malla 208
Malla 503
Malla 506
Malla 510
Malla 512A
Malla 512B
Expte. 351/97
Expte. 6243/96
Carpeta Ant.
Carpeta Ant.
Carpeta Ant.
Carpeta Ant.
Carpeta Ant.
Monto en $ Total Tramo en $
7.878.087,00
11.950.000,00
10.995.700,00
12.461.376,00
6.580.000,00
12.801.800,00
11.397.500,00
74.064.463,00
Total General
190.529.926,85
9
Total C.RE.MA Adjudicados
% muestra
$ 642.070.125,17
29.67%
1° Tramo - Se efectuaron 4 licitaciones, que integran en su totalidad la muestra bajo análisis.
Las ofertas más bajas presentadas, resultaron entre el 52,96 % y el 81,30 % superiores al
presupuesto oficial. Dadas las importantes diferencias entre los montos ofertados y los
presupuestos estimados, la DNV procedió a modificar las condiciones establecidas en los
pliegos.
Con estas nuevas condiciones se invitó a la empresa cuya oferta resultó menor, en cada
licitación, a mejorar su precio, por lo que el monto de los contratos de las 4 obras adjudicadas en
este 1° Tramo, se ubicó en un 37,73% promedio por encima de los valores consignados en el
Presupuesto Oficial de la DNV y originalmente previstos.
Las bases se modificaron con posterioridad al llamado en los siguientes aspectos:
¾ se elevó el monto del pago establecido a la finalización de las obras de recuperación
del 25 al 60 %,
¾ se disminuyeron las obras de recuperación en 2 mallas (501 y 507) en un porcentaje
promedio del 50%,
¾ se redujo el índice de estado a obtener y mantener en las secciones de rutas
recuperadas de un valor 7 a 6, y
¾ se liberó a las empresas de asumir responsabilidad sobre el índice de estado a
garantizar en los tramos sujetos a mantenimiento exclusivamente.
Como se mencionó, la negociación establecida se encuentra encuadrada por el Organismo
licitante en lo estipulado en las Normas sobre Adquisiciones con Préstamos del BIRF y Créditos
de la AIF. Dichas Normas prevén que no deberán rechazarse todas las ofertas ni llamarse a nueva
licitación con la sola finalidad de obtener precios más bajos y que se podrá negociar con el
licitante que haya presentado la oferta evaluada como la más baja, una reducción del alcance del
contrato, la reasignación del riesgo y la responsabilidad, o ambas. También establecen que si la
reducción del alcance del trabajo o la modificación que hubiera que introducir fuera considerable
podría ser necesario llamar a una nueva licitación.
10
Las ofertas originalmente presentadas en los cuatro llamados a licitación ascendieron a $
61.150.327-. De acuerdo al pliego los pagos a efectuar el primer año alcanzaban a $ 15.287.581-,
dado que representaban el 25 % del costo total de los contratos. La resultante de la negociación
produjo una disminución en las ofertas a un monto de $ 50.283.751,20, pero compromete pagos
a efectuar el primer año por $ 30.170.250- al elevarse el porcentaje de pago de un 25 % a un 60
%, disminuyéndose el impacto financiero que debían soportar las empresas.
No fue tenida a la vista la solicitud del acuerdo previo para iniciar las negociaciones
efectuada al Banco Mundial. Si bien la Subgerencia de Asuntos Jurídicos de la DNV dictaminó
que por encuadrarse dichas negociaciones en la normativa del Banco debía solicitarse, como
primera medida, la no objeción del Banco. El BIRF aprobó las adjudicaciones.
De todas
maneras, se manifestó que “el Banco Mundial no sólo estuvo permanente informado, sino que
fue el principal impulsor de las negociaciones a efectos de no producir más demoras en la
ejecución de las obras, como así también que no se presentaron impugnaciones a las
adjudicaciones”.
2° Tramo- Las mallas licitadas representan el 25% del total. Las modificaciones resultaron
similares a las introducidas en las negociaciones del Tramo anterior, en lo relativo a la reducción
de las condiciones exigibles en los caminos y del índice del estado a mantener en las obras de
recuperación. En lo atinente al aumento de montos de pago a la finalización del primer año de la
obra, se incrementó del 25 % original a un porcentaje variable entre el 40 y el 60 %. No se ha
detectado disminución del alcance de los trabajos previstos según pliegos originales.
No consta en el expediente de trámite la aprobación, por parte del Administrador General
de Vialidad Nacional, de estas modificaciones a los pliegos, aún siendo contemporáneas con las
fechas de las Resoluciones aprobatorias de la documentación licitatoria original.
Por otra parte, de las actuaciones analizadas surgen discrepancias entre los montos de los
presupuestos oficiales consignados en la documentación licitatoria aprobada y los considerados
11
como presupuestos oficiales en las actas de apertura de licitaciones. Considerando estos últimos
como válidos, sin perjuicio de destacar que no existen en las actuaciones elementos justificativos
de los cambios habidos, los montos de garantía de oferta aceptados y presentados por todos los
oferentes no serían los correspondientes, dado que estuvieron calculados sobre el monto del
presupuesto original publicado oficialmente. El porcentaje promedio de menor constitución de
las garantías es del 14,97%.
Por último, es de señalar que en este Tramo los valores ofertados superan en promedio a
los presupuestos oficiales en un 33,09 %.
Cabe destacar que la recepción de la no objeción del Banco para las modificaciones
propuestas se efectivizó el 21 de noviembre de 1996. Las primeras aperturas de licitación de este
tramo se realizaron a partir del 26 de noviembre de 1996, es decir que mediaron sólo dos días
hábiles para el envío de las modificaciones a todos los oferentes y el estudio por estos de la
incidencia de los cambios en las condiciones de los pliegos que afectaban la oferta a presentar.
No obstante ello, se nos manifestó que: “la comunicación de esos cambios con el Banco y
oferentes eran permanentes a efectos de no incurrir en mayores demoras, como así también que
luego de las modificaciones todos los interesados presentaron ofertas”.
3 ° Tramo- Estos pliegos ya incluyeron las modificaciones descriptas al momento del llamado a
licitación.
En este tramo las ofertas superaron en un 25,49 % promedio los valores de los
presupuestos oficiales.
Con las obras licitadas en este tramo el total de contratos C.RE.MA. asciende a $
642.070.125,17 lo que lleva el total comprometido del Proyecto a $ 1.086.755.000, esto es un
74,24 % por encima del monto total del Proyecto aprobado.
12
En miles de U$S
Cat.5
Cat.4
Cat.3
Cat.2
Cat.1
470.731
Total
-
200.000
1,086,755
400.000
623.720
600.000
800.000
Proyecto
Compromiso
1.000.000
1.200.000
Pagos
Fuente: elaboración propia - datos UCP-BIRF
La situación descripta resultó en un sobrecompromiso de la categoría 5) C.RE.MA. del
363,03%.
Debe tenerse en cuenta que los proyectos C.RE.MA. se inician con una recategorización
en el año 1996 del Convenio de Préstamo N°3611-AR BIRF, que no los contemplaba, creándose
dicha Categoría y asignándole un monto de USD 104 millones. A mediados de 1996 de común
acuerdo con el Banco y teniendo en cuenta que esta modalidad había resultado conveniente se
resuelve propiciar un nuevo Plan con 61 Proyectos (C.RE.MA. II) y se gestiona un nuevo crédito
(que sería el N°4295). Debe señalarse que la tramitación de este nuevo préstamo se atrasó casi
un año, por lo cual de acuerdo con el Banco se efectuó una recategorización en el Convenio de
Préstamo Nº 3611, llevándose la categoría 5 de 104 a 117 millones de USDEn el cuadro siguiente se expone la situación del Proyecto al 30/06/98 respecto del total
presupuestado en el año 1996 (año en que se modifica la Matriz de Financiamiento Original y se
incorporan los contratos C.RE.MA.), los Compromisos asumidos al 30/06/98 y los Pagos
efectuados hasta esa fecha:
13
Montos en Miles de U$S
Categorías
Proyecto
(1)
Compromisos
al 30/06/98
(2)
Pagos al
30/06/98
(3)
Diferencia entre
Compromiso y
Proyecto en %
(2/1)
PIV no abre
*Obras
335.645
312.790
por
*Obras
342.553
-2,01
categorías
*Obras
Obras de mantenimiento
93.211
49.997
117.500
-20,67
Preventivo – Conservación
4
4
(3)
Equipos
4.000
-99.9
(4)
Servicios de Consultoría y
15.825
6.078
21.000
-24,64
Capacitación
642.070
101.862
(5)
C.RE.MA.
138.667
363,03
Total
623.720
1.086.755
470.731
74,24
Fuente: Elaboración propia datos UCP BIRF - Compromisos: incluye los montos contratados menos los
montos de los contratos rescindidos.
*Obras: corresponden a las tipificaciones como (a), (b) y (c) en la Matriz de Financiamiento del Contrato
de Préstamo
(1) (a)
(b)
(c)
(2)
Finalmente, el 20 de octubre de 1998, se firmó el nuevo Contrato de Préstamo BIRF N°
4295-AR que tiene como objetivo primordial financiar los compromisos asumidos en las obras
C.RE.MA. iniciadas con el presente Proyecto lo cual permitió superar la situación descripta.
Sobre el particular, es de señalar que los pagos realizados al 30 de junio de 1998
alcanzaron al 75,47% del total del Proyecto, con un monto pendiente de pago a los contratistas y
en mora a esa fecha, de $ 61,7 millones. Esta última cifra representa un 37,7% del total
certificado en la categoría C.RE.MA. al 31/12/98.
La disponibilidad de fondos se vio afectada porque a septiembre de 1998 se habían
agotado los fondos de la Categoría C.RE.MA del Préstamo N° 3611, debido a los cambios en las
condiciones financieras de los contratos, como así también por la reducción en los ingresos de
los fondos presupuestarios del período, como se señala a continuación. En el primer semestre de
1998, los recursos disponibles del aporte local en la fuente 11 – inciso 4 - Obras Infraestructura,
presentaban la siguiente situación:
En millones de $
14
Crédito Presupuestario
Autorizado
$ 200,05
$ 125,00
Ref. : elaboración propia datos UCP BIRF.
Solicitado
$ 124,95
Ingresado
$ 101,06
4.2. Proceso de Ejecución y Supervisión:
El proceso de ejecución de las obras correspondientes a los planes 1993 y 1994, abarca
todas las tareas realizadas desde la fecha de inicio hasta la finalización de las mismas.
A la fecha de corte de la presente auditoría (30/06/98), las obras incluidas en dichos
planes se encontraban en el siguiente estado de situación:
Estado
Plan 1993
Plan 1994
Terminadas
101
24
En Ejecución
2
5
Rescindidas
7
-. Desestimadas
3
2
Transferidas al Plan/94
5
-. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la UCP-BIRF
a) Plazo de Ejecución de las obras Terminadas
De las 125 obras terminadas correspondientes a ambos planes, un total de 69, es decir el
55,2 %, tuvieron atrasos respecto del plazo establecido por contrato.
El atraso promedio de las obras para su finalización fue de 2 meses y 20 días.
Las obras que sufrieron las demoras más significativas fueron:
• RN° 259 Emp. RN° 40 - Trevelín, Pcia. de Chubut. Tiempo Previsto: 6 meses Tiempo
Real: 23 meses.
• RN° 34 Emp. RN° 81- General Mosconi. Tiempo Previsto: 6 meses Tiempo Real: 21
meses.
• RN° 9 Acc. a Tilcara - Quebrada Soledad. Tiempo Previsto: 7 meses Tiempo Real: 20
meses.
15
Comparativamente los planes 1993 y 1994 presentaron similitudes en cuanto a la
cantidad de obras con atraso, correspondiéndole el 56,44 % al Plan 1993 y el 50 % al Plan 1994.
Con respecto al promedio de atraso en meses, mientras que el Plan 1993 arrojó un
promedio de 3 meses y 4 días, el Plan de 1994 presenta una sensible mejora, ya que el indicador
señala un promedio de 20 días de demora por obra, por lo que dada la magnitud de las mismas
carece de significatividad.
A efectos de una mejor ponderación deben señalarse los siguientes parámetros que son
los tomados en cuenta por la Dirección Nacional de Vialidad para considerar los avances de
obra: se considera atraso cuando éste supera el 20 % respecto del Plan de Trabajos o cuando se
ha vencido el plazo. En dichos casos se aplican penalidades. Se considera adelanto cuando la
obra tiene más del 20 % de anticipación en su ejecución, y se considera en fecha cuando la obra
está entre el 20% menos y el 20% más que lo indicado en el Plan de Trabajos.
b) Modificaciones del monto contractual
Del total de obras terminadas y en ejecución (132) que integraron los planes 1993 y 1994,
el 49,24 % (65 obras), sufrieron modificaciones del monto de contrato, correspondiendo un
50,48 % al Plan 93 y un 44,83 % al Plan 94.
Con respecto a los valores involucrados, el Plan 93 tuvo modificaciones que aumentaron
un 7,96 % los montos contractuales, mientras que el Plan 94 sufrió aumentos del orden del 2,37
%. Tomados en su conjunto, los planes 93 y 94 registraron modificaciones que derivaron en un
aumento del 6 %.
c) Diferencias entre los precios adjudicados y los presupuestos oficiales
Debe señalarse que de las 110 obras contratadas del PIV 1993 a la fecha de la auditoría,
58 (52,7%) lo fueron por sobre el presupuesto oficial, en tanto las 52 restantes (47,3%) se
contrataron a precios inferiores a los presupuestados oficialmente. De todas maneras, en el total
de las obras los valores de contrato fueron un 2,82% menores que la suma de los presupuestos
oficiales. Esta situación varía más favorablemente con respecto a las obras del Plan 1994, ya que
en este caso, de las 29 obras contratadas 7 (24,1%) lo fueron por sobre el presupuesto oficial,
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mientras por las 22 (75,9%) restantes se obtuvieron contratos por valores inferiores a los
presupuestados. La consecuencia fue que el total de las obras insumió $ 8.902.897,94 menos que
los presupuestos oficiales, es decir un 19,4%por debajo de los mismos.
4.3. Proceso de Seguimiento del Proyecto:
Corresponde señalar que la Unidad de Coordinación coordina las tramitaciones referidas
al Banco Mundial y los aspectos contables y administrativos que este Organismo exige;
principalmente el de llevar en cuentas separadas de la Dirección Nacional de Vialidad los
movimientos contables exclusivos del Proyecto, en tanto la ejecución del mismo está a cargo de
la citada Dirección quien debe suministrar toda la información a la Unidad Coordinadora en
tiempo y forma a efectos de un mejor seguimiento de la ejecución del proyecto.
La Unidad Coordinadora registra la información una vez que la Dirección Nacional de
Vialidad se la ha suministrado lo cual, en ciertos casos, se produce con demoras por lo que
resulta inoportuna.
Así, se han constatado varias modificaciones de contrato para las cuales
debería haberse solicitado la “no objeción” al Banco cofinanciante, pero el BIRF recién tomó
conocimiento de ellas luego de haberse ejecutado las obras.
Esto motivó que debieran ser
financiadas con recursos de la DNV porque el Banco no consideró elegible el gasto.
A manera de ejemplo se pueden citar las siguientes obras:
•
Formosa Ruta 86 empalme Ruta Provincial 4 – Palmasola Laguna Blanca (Expte.
325/93)
•
Corrientes Ruta 12 acceso a Maruchas Paraje Batel (Expte. 275/93)
•
Corrientes empalme Ruta Nacional 117 empalme Ruta Provincial 40 (Expte. 277/93)
5. - CONCLUSIONES
1. A la fecha de corte de la presente auditoría se encontraban finalizadas 125 obras con los
fondos del proyecto que nos ocupa correspondientes a los planes de inversión vial (P.I.V.) 1993
y 1994, de acuerdo a la información suministrada por la Unidad Coordinadora BIRF.
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Durante el proceso de ejecución de las obras se verificó que un porcentaje significativo
de las mismas sufrieron prórrogas de plazo y modificaciones del monto de los contratos. La
tramitación de su resolución provocó demoras en la ejecución, si bien los fondos involucrados no
fueron significativos.
Con respecto al promedio de atraso en meses, mientras que el Plan 1993 arrojó un
promedio de 3 meses y 4 días, el Plan 1994 presenta una sensible mejora, ya que el indicador
señala un promedio de 20 días de demora por obra lo que, dada la magnitud de las mismas,
carece de significatividad.
2. Como consecuencia de demoras en la tramitación del convenio de préstamo que financiaría lo
que se dio en llamar Proyecto C.RE.MA. II, destinado a financiar las obras licitadas en el
Proyecto Crema I dado el agotamiento de las partidas financieras correspondientes a la categoría
respectiva en el Préstamo Nº 3611, no obstante la reasignación de fondos, como así también que
los recursos provenientes del aporte local de fuente 11 no se correspondieron con los montos
autorizados y solicitados, durante este lapso el Proyecto asumió compromisos frente a terceros
por montos superiores a sus recursos. A la fecha de corte de la presente auditoría los montos de
los Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento de Carreteras –C.RE.MA. ascendían a $
642.070.125,17, importe que si bien se encontraba devengado por un monto menor, superaba en
un 74,24% el monto total del Proyecto a esa fecha. El 20 de octubre de 1998 se firmó el Contrato
de Préstamo N° 4295-AR que provee el financiamiento necesario para atender esos
compromisos.
3. Como se señala en el cuerpo de este informe, durante el proceso de licitación de los contratos
de Rehabilitación y Mantenimiento de Carreteras (C.RE.MA.) se efectuaron modificaciones de
las condiciones contenidas en los pliegos; en algunos casos con posterioridad a la apertura de las
licitaciones, y en otros con posterioridad al llamado a licitación. Las nuevas condiciones fueron
negociadas directamente con las empresas que habían ofertado el menor precio en el primero de
los casos, habiéndose obtenido una reducción promedio del orden de 37,73 % sobre las ofertas
presentadas originalmente. Las modificaciones incluyeron eliminación de trabajos de
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rehabilitación de pavimento, modificación del índice de calidad a obtener y del índice de estado
a mantener en las obras de recuperación, liberación a las empresas de la responsabilidad sobre
el estado a garantizar en los tramos sujetos a mantenimiento y un incremento en los pagos
parciales a las empresas a ser realizados durante el primer año con la consiguiente disminución
del costo financiero de las contratistas.
4. Corresponde señalar que en las distintas Misiones de monitoreo, los funcionarios del Banco
Mundial han dejado constancia de manifestar su acuerdo “en cuanto a los avances de ejecución
física del Programa, como así también de los costos promedio del kilómetro y en algunos casos
visitados la calidad de los servicios ejecutados”.
6. - RECOMENDACIONES
Se entiende procedente efectuar las siguientes recomendaciones:
1. Si bien el sistema de Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento de Carreteras
(C.RE.MA.) fue una nueva modalidad de contratación implementada por la D.N.V.,
revistiendo el mismo carácter experimental para el resto de América Latina, debió procurarse
que la formulación presupuestaria del Proyecto de la que derivan la matriz de financiamiento
de fondos externos y la asignación de recursos locales, reflejara con la mayor aproximación
posible los verdaderos costos a incurrir, de manera de evitar desvíos significativos que
resulten en atrasos respecto del cronograma de ejecución previsto que, necesariamente,
implicaron erogaciones adicionales no deseadas de diversa índole.
2. Lo expuesto en el punto anterior en cuanto a la aplicación de una modalidad novedosa de
contratación, y teniendo en cuenta las modificaciones a los pliegos y los desvíos de distinto
tipo detectados, hacen necesario recomendar que la Unidad Coordinadora realice un estricto
seguimiento de los contratos aludidos a efectos de determinar si por su evolución
correspondería que se promueva el deslinde de responsabilidades.
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3. Implementar cronogramas de ejecución acordes con los recursos disponibles del Proyecto.
En ese orden, deberán considerarse tanto las previsiones de desembolsos del préstamo, así
como la habilitación de las partidas presupuestarias provenientes del aporte local.
4. Introducir mejoras en el sistema de información implementado para que el mismo brinde
reportes oportunos, íntegros y consistentes que permitan conocer todos los aspectos
relevantes de las obras integrantes del Proyecto.
BUENOS AIRES, 14 de Diciembre de 2000
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