1997_078info.pdf

BUENOS AIRES, 29 de mayo de 1997
VISTA la Actuación no 689/95, del registro de la Auditoría General de la Nación y,
CONSIDERANDO:
Que la ley 24.156, aprobó el Régimen de Administración Financiera y los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, creando la Auditoría General de la
Nación como órgano rector del Sistema de Control Externo.
Que el artículo 118, inciso b) de la precitada ley, establece que la entidad tendrá a
su cargo, entre otras funciones, la de “Realizar auditorías financiera, de legalidad, de
gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y entidades bajo su control, así
como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones”.
Que en el marco de las mencionadas funciones, se ordenó practicar un Examen
Especial sobre Contratos de Obra Pública, en jurisdicción de la DIRECCION
NACIONAL DE VIALIDAD, respecto de las obras: Ruta Nacional No 143, Provincia de
Mendoza; Ruta Nacional No 251, Provincia de Río Negro; Ruta Nacional No 95,
Provincia de Santa Fe y Ruta Nacional No 9, Provincia de Córdoba, el que fue
desarrollado en la Sede Central del Organismo Auditado entre el 22 de Mayo de 1995
y el 10 de noviembre de 1995;
Que las mencionadas tareas de relevamiento fueron concluidas de forma
satisfactoria;
Que dicho informe fue puesto en conocimiento del organismo auditado, el que ha
formulado consideraciones que no modifican el contenido del mismo.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General de Control del Sector Público Nacional No Financiero.
Que el Colegio de Auditores Generales, en su Sesión del día 24/04/97 ha dado
aprobación a todo lo hasta aquí actuado.
Que el Presidente de la Auditoría General de la Nación ejerce la representación
del órgano;
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
R E S U E L V E:
ARTICULO 1°: Aprobar el Examen Especial sobre Contratos de Obra Pública
efectuado en jurisdicción de la DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD, producido por
la Gerencia General de Control del Sector Público Nacional No Financiero, que obra a
fs. 72/87 de la Actuación No 00689/95.
ARTICULO 2°: Poner en conocimiento de la Dirección Nacional de Vialidad y de la
Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires, la presente y el informe aludido en
el artículo precedente.
ARTICULO 3°: Regístrese, comuníquese a la COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS. Cumplido, archívese.
RESOLUCION
N° 78/97
INFORME ESPECIAL DE AUDITORIA DE CONTRATOS DE OBRA PUBLICA
REALIZADO EN JURISDICCIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD.
Al Señor Administrador General de la
Dirección Nacional de Vialidad
Ing. Don Elio Alberto VERGARA
Diagonal Julio A. Roca 738 2º Piso.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118, Inciso “g”, de la Ley 24.156,
la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen especial de
Contratos de Obra Pública en el ámbito de la DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD con el
objeto que se detalla en el apartado 1.
1.- OBJETO DE LA AUDITORIA.
Análisis de actuaciones relacionadas con la ejecución de Contratos de Obra Pública
Vial correspondientes al Ejercicio 1993-1994.
2.- ALCANCE DEL EXAMEN.
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución Nro. 145/93-AGN-,
dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156.
En función de su significatividad económica y grado de avance, se seleccionaron los
contratos correspondientes a las siguientes obras:
A- Expte. Nº 0368/93 DNV-Ruta Nacional Nº 143, Provincia de Mendoza.
B- Expte. Nº 0395/93 DNV-Ruta Nacional Nº 251, Provincia de Río Negro.
C- Expte. Nº 6138/92 DNV-Ruta Nacional Nº 95, Provincia de Santa Fe.
D- Expte. Nº 0263/93 DNV-Ruta Nacional Nº 9, Provincia de Córdoba.
Los procedimientos empleados consistieron en:
.
.
.
.
.
Entrevistas con funcionarios de las áreas administrativas, técnicas y de la
Unidad Coordinadora del VI Préstamo.
Relevamiento de antecedentes documentales.
Revisión selectiva de los montos certificados de Obra Ejecutada.
Cotejo de montos certificados con los montos liquidados.
Cotejo de avance de obra ejecutada con lo previsto contractualmente.
.
.
Verificaciones matemáticas.
Visualización de información de consultoras contratadas por la Dirección
Nacional de Vialidad.
Las tareas propias del objeto de examen se desarrollaron entre el 22 de mayo de
1995 y el 10 de noviembre de 1995 en Casa Central.
El alcance de las tareas determinadas en el marco de la presente auditoría se ha visto
limitado por la dificultad en acceder a la totalidad de la documentación que integra la muestra
en análisis, por hallarse en trámite interno de la Repartición.
3. ACLARACIONES PREVIAS.
Producido el vencimiento de la vista oportunamente conferida, se han recibido
comentarios del organismo auditado que no modifican el contenido del presente informe.
3.A.- EXPEDIENTE N° 0368-L-93. Ruta Nacional Nº 143. Pcia. de Mendoza. Tramo:
límite con La Pampa - Carmensa. Sección: Puerto Arce (Km. 518)-Carmensa (Km. 550)Sección III.
Como resultado de las tareas desarrolladas se plantean a continuación algunas
consideraciones relacionadas con los siguientes aspectos:
Llamado a Licitación.
Inscripción en el Registro de Constructores de Obra Pública. En las actuaciones
relevadas, no obran constancias de que la firma Francisco Paolini y Paolini Hnos. haya
acompañado, junto con la documentación correspondiente a su oferta, el certificado de
inscripción en el Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas, acreditando su
capacidad de contratación anual para licitar. Ello se señala teniendo en cuenta que, en los
“formularios de propuesta” integrantes de la documentación licitatoria, se consideró un requisito
indispensable su presentación.
Publicaciones. En el Expediente Nº 368-L-93 no consta que se hayan efectuado las
publicaciones ordenadas para el llamado a Licitación. Sólo se agrega el recorte de un aviso
correspondiente a la Licitación Nº 2.069/93, sin fecha ni indicación del medio y lugar en el que
se efectuó la publicación; con denominación de obra, plazo de ejecución y presupuesto oficial
distintos a los previstos en la Memoria Descriptiva del respectivo Llamado a Licitación (Pliego
General de Condiciones y Especificaciones).
Por otra parte, tanto en el aviso de publicación como en la Nota que inicia el trámite
de la Licitación (Nota Nº 222/93-GPIyC-) se hace referencia a una obra de “Reconstrucción de
Base y Tratamiento Doble”. No obstante, en las especificaciones del pliego respectivo, se
efectúa el llamado correspondiente a la Obra: “Ensanche y Reconstrucción de Pavimento
Flexible con Tratamiento Bituminoso Superficial Tipo Doble, Prolongación y Construcción de
Alcantarillas Existentes y Nuevas, respectivamente”.
Alteración de las condiciones del Pliego. A pesar de haberse advertido antes de la
preadjudicación, la existencia de un error de cómputos en el volumen del Ítem 3A
(oportunamente denunciadas por el Distrito a la Gerencia de Obras y Servicios Viales), la DNV
continuó con el trámite de la licitación adjudicando la ejecución de los trabajos a la firma
Francisco Paolini y Paolini Hnos. por Resolución Nº 1.282/93-AG.
La alteración de las condiciones del Pliego, debió haber dado lugar a la anulación
del llamado en curso y a la iniciación de otro trámite, conforme a las nuevas bases de la
licitación.
En efecto, la documentación que sirve para promover el procedimiento de licitación
debe mantenerse inalterable. Ello no significa privar al Estado de la potestad modificatoria de
los Pliegos, pero si así lo dispone debe dejar sin efecto la selección en curso e iniciar otra según
las nuevas bases, efectuando nuevamente publicaciones y fijando una nueva fecha para la
presentación de las propuestas.
No invalida lo expuesto la circunstancia de que la DNV haya obtenido por parte del
primer oferente en el orden de prelación el compromiso de mantener invariable el precio
unitario cotizado para el Ítem 3A ante un eventual aumento de su volumen (Art. 5º, Contrato de
Obra).
Si bien la deficiencia del proyecto se pone de manifiesto recién iniciada la ejecución
de las obras, la administración conocía antes de la preadjudicación el error y su magnitud,
circunstancia que debió haber dado lugar a la modificación del proyecto y la consecuente
nulidad de las bases en que se fundó el llamado a licitación.
Tampoco queda saneado el referido vicio de procedimiento con la mejora ofrecida
por la firma Francisco Paolini y Paolini Hnos. sobre el precio del Item 3A para las cantidades
que excedan a las previstas en el pliego de condiciones, en cuanto dicha mejora, se obtuvo sólo
para el mayor volumen cotizado.
Tampoco resultan suficientes las consideraciones efectuadas por la Gerencia de
Obras y Servicios Viales (Nota Nº 1495), cuando señala que “de considerar en las demás ofertas
el mantenimiento de precios para el Ítem Terraplenes con Compactación Especial de la cantidad
que supera el 20%, el orden de las ofertas no varía...”, puesto que de haberse notificado el
“conocido error” a todos los oferentes, su respuesta podría haber significado no sólo el posible
mantenimiento de los precios ofertados, sino la obtención de mejores propuestas.
Independientemente de la irregularidad que supone no haberse efectuado un nuevo
llamado a licitación, la observancia del principio de igualdad impone a la Administración la
obligación de mantener una conducta imparcial frente a todos los oferentes. Por sobre cualquier
beneficio que hubiere podido obtener el comitente, se encuentra el principal cometido de la
Administración Pública, es decir, la realización y el resguardo del orden jurídico.
Sin perjuicio de lo expuesto en los párrafos anteriores, cabe señalar que cuando se
detecta un error de proyecto corresponde determinar además sus consecuencias respecto de
otros Item relacionados directa o indirectamente con el mismo. Este es el caso del Item 4, que
sufre un aumento del 12.000% respecto del volumen previsto contractualmente. Ello se señala
teniendo en cuenta que ni en la Resolución de Adjudicación, ni en el contrato suscripto
posteriormente fue contemplada la modificación de otros ítem ante un “eventual aumento” en
las cantidades del Item 3A.
Ejecución de la Obra:
Modificaciones de Obra. Los considerandos de la Resolución Nro. 2.372/93-AG- y
9/95-AG- -por las que se aprueban la primera y segunda modificación de obra respectivamente-,
señalan que las variantes introducidas tienen origen en necesidades de orden constructivo
comprobadas durante la ejecución de los trabajos.
Sin embargo el análisis de los antecedentes relevados permiten determinar que:
-Las diferencias detectadas en el volumen de los item 3A; 4 y 7 fueron originadas en
errores de proyecto, de cómputo, medición, o de transcripción de datos en los pliegos de la
licitación.
-La necesidad de elevación de la cota de subrasante se plantea como consecuencia
de deficiencias en los estudios previos al proyecto. En este sentido, los informes de las áreas
técnicas que propician la modificación señalan las siguientes condiciones en que se encontraba
la obra:
-"...algunos tramos presentan elevados índices de contenido de sales y altas
humedades naturales, situación agravada por las últimas precipitaciones y por la proximidad de
la napa freática a la superficie. Ello permite suponer que el paquete estructural del pavimento
puede presentar contaminación por sales y que las elevadas humedades en la estructura no
permitan alcanzar valores portantes adecuados..."
-"...la incertidumbre sobre el estado actual del material en las capas del
pavimento..."
-"...en varios tramos la cota de fondo de cuneta se encontraba por debajo de la cota
del terreno natural..."
-"...el río Atuel se desarrolla paralelo a la Ruta 143, con una cota de pelo de agua
superior a la cota de cuneta, y los niveles freáticos llegan a cotas muy próximas al terreno
natural...".
Por su parte las observaciones que acompañan las constancias fotográficas
agregadas en el expediente señalan la existencia de tramos sin cuneta, tramos de terreno por
encima de la cota de rasante, sedimentos de inundación, brazo del río muy próximo al eje de
ruta, rasante a la altura del terreno natural sin cuneta, etc.
Por último la Memoria Descriptiva del Pliego destaca que "...los estudios de la traza
de suelos advirtieron sobre la existencia de sales perjudiciales al pavimento..."
De los antecedentes analizados surge, en consecuencia, que ninguno de los factores
mencionados revestiría la calificación de “imprevisibles”. La identificación de las
características y propiedades de los suelos, lo mismo que su topografía, la frecuencia en los
desbordes del río, etc., deberían haber formado parte de los estudios de antecedentes previos a la
licitación.
Si esos estudios previos estaban actualizados, la DNV no produjo la propuesta
técnica adecuada, ya que a poco de comenzar la obra acepta realizar un cambio en la solución
técnica adoptada.
Si los estudios no estaban actualizados, el Organismo es responsable por efectuar un
llamado a licitación para la ejecución de una obra, desconociendo las condiciones reales en que
se encontraba la misma.
Pero cualquiera sea la situación real de los antecedentes mencionados, se habría
producido además una falla en el circuito de revisión y control de la documentación de
licitación por las áreas responsables.
Si bien el organismo justifica las causales de la modificación aduciendo que "...las
condiciones actuales habrían variado con respecto a las vigentes al momento del proyecto..."
esto sólo confirma que al momento de la licitación el proyecto no estaba actualizado.
Reservas por reclamos. Respecto a las reservas formuladas en el convenio suscripto
para la 2ª Modificación de Obra con relación a “...reclamos efectuados oportunamente sobre
reconocimiento de mayores costos producidos...” (Art. 5to.), se señala que no existen
constancias de los mismos entre los antecedentes relevados. En tal sentido corresponde destacar
además que, a partir de la vigencia de la Ley 23.982, fueron suprimidos con carácter general
todos los regímenes de reconocimiento de variaciones de costos.
Asimismo no consta en la documentación analizada ningún otro tipo de reclamo
efectuado por parte de la firma contratista.
3.B.- EXPEDIENTE Nº 0395-93-DNV-, Ruta Nacional Nº 251. Provincia de RÍO NEGRO.
Tramo comprendido entre la Ruta Nacional Nº 22 y la Localidad de General CONESA
Pcia. de Río Negro.
La Obra no merece comentarios en cuanto al proceso de Licitación y Desarrollo.
Las inversiones realizadas se ajustan al Plan de Trabajos e Inversiones previstos.
Respecto a los pagos de certificados, cabe señalar que se han verificado atrasos
de aproximadamente 4 meses.
3.C. EXPEDIENTE N° 6138/92-DNV - Ruta Nacional N° 95 - Pcia. de Santa Fe.
La Obra no merece comentarios en cuanto al proceso de Licitación.
Según la DNV, el Desarrollo de los trabajos ha sufrido contratiempos y atrasos
progresivos por contingencias climáticas; disponiéndose por Resolución del Administrador
General N° 466/95 una ampliación del Plazo de Entrega de 5 meses.
En lo referente a los Pagos correspondientes a los Certificados de Obra,
especialmente los Certificados Nros. 13, 14, 15, 16 y 17, se han verificado diferencias entre la
fecha de presentación y liquidación, de hasta 6 meses.
3.D.- EXPEDIENTE N° 0263-L-93: Ruta Nacional Nº 9. Provincia de Córdoba. Tramo
Jesús María. Empalme Ruta Nº 60. Sección Km. 751,32 - Km. 775,05.
Como resultado de las tareas desarrolladas se plantean a continuación algunas
consideraciones relacionadas con los siguientes aspectos:
Llamado a Licitación
Publicaciones. No se observa entre los antecedentes relevados constancias de la
publicación de avisos en la ciudad de Córdoba (lugar de apertura de las ofertas). Sólo se agrega
copia de la publicación efectuada en el Boletín Oficial el 26-08-93 correspondiente a la
Licitación Nº 2205/93 con datos distintos a los indicados en la Memoria Descriptiva del Pliego
de Condiciones (Longitud de la obra, presupuesto oficial, valor del pliego, lugar, hora y fecha
de apertura).
Los errores de publicación fueron parcialmente rectificados en el Boletín Oficial
mediante un nuevo aviso publicado durante 5 días consecutivos (30-8 al 3-9). No obstante la
rectificación ordenada, el lugar y fecha de apertura fueron modificados posteriormente según se
detalla en el siguiente cuadro:
Monto
Pliego Licitación
Boletín Oficial
Rectificación
Boletín
Oficial
Apertura Licitación
1.800.000
3.780.000
1.800.000
1.800.000
Longitud de
Obra
24 Km.
18 Km.
Fecha
Apertura
21/9/93
21/9/93
21/9/93
24 Km.
23/9/93
Lugar de
Apertura
J. A. Roca 738
J. A. Roca 738
J. A. Roca 738
Jesús María - Cba.
Valor del
Pliego
1.000
1.800
1.000
1.000
Por otra parte cabe señalar que de acuerdo con la escala de montos de obra prevista
por el artículo 10 de la Ley de Obras Públicas (actualizado por Res. Nro. 1.707/91-MEyOSP),
los anuncios del llamado deben publicarse durante un período de 10 días.
En el caso de las obras financiadas por el BIRF, la publicación de los avisos se debe
efectuar con 45 días de anticipación a la fecha de apertura cuando su monto supera los $
3.500.000.- Para obras menores a ese monto la exigencia es de 30 días.
De lo expuesto surge que no se respetaron esas condiciones.
Por otra parte corresponde destacar que la publicación del aviso en el Boletín
Oficial ( 26/8/93 ) se efectuó con anterioridad al dictado de la Res. Nº 97/93-DNV -que autorizó
el llamado a licitación, la documentación y el presupuesto- contraviniendo lo dispuesto por el
art. 4º de la Ley de Obras Públicas.
Apertura de las ofertas. El Pliego dispuso que la apertura de las ofertas se realizara
en la sede central del organismo auditado el 21/09/93. No obstante, el acto de apertura se realizó
en la Ciudad de Jesús María -Pcia. de Córdoba- el 23/09/93.
No surge de las actuaciones analizadas constancias del trámite que autorizó esas
modificaciones.
Ejecución de la obra
Modificaciones de obra. La necesidad de las obras sobre el cruce del Río Pinto, es
atribuida por la Resolución Nro. 1.360/94-AG-, -que aprueba los trabajos correspondientes a la
Primera Modificación- a “deterioros producidos por las intensas precipitaciones del mes de
febrero del ‘94”. Considera asimismo la necesidad de incorporar hormigón ciclópeo en las
alcantarillas existentes ya que “fueron socavadas y descalzadas por el aludido meteoro”.
Sin embargo, los informes previos elevados por las áreas técnicas hacen referencia a
situaciones preexistentes, agravadas por esas lluvias de febrero:
“...El estado de avanzado deterioro que presenta el cruce del Río Pinto, situación
agravada en los últimos tiempos con las grandes precipitaciones de febrero...”.(Inf. Gerencia de
Obras y Servicios Viales).
“...El estado de deterioro de diversas alcantarillas que, al carecer de plateas se
encuentran en gran proporción descalzadas...”.(Inf. Técnico 10-5-94).
“...para losa de aproximación en puente sobre Río Pinto, donde no existe ni la previó
el proyecto ...”.(Inf. Técnico 10-5-94).
“...en zona río Pinto, para recuperar el talud en las proximidades del puente donde el
material está desapareciendo.”(Inf. Técnico 10-5-94).
“...En las proximidades del puente Jesús María prácticamente no hay terraplén, por
lo que las aletas laterales son imprescindibles...”.
“...No obstante el trabajo de conservación (colocación de piedras y restos de
hormigón), el material del camino cuela permanentemente produciéndose un hundimiento a la
entrada del puente [Río Pinto]”.
En todos los casos se hace alusión a deterioros previos a las lluvias.
Por otra parte, no consta en las actuaciones analizadas ninguna documentación
correspondiente al proyecto y cálculo de las obras ejecutadas sobre el Río Pinto, con motivo de
la presente modificación.
En cuanto a la modificación de los elementos estructurales del Puente Jesús María,
su “necesidad técnica” se plantea recién en el momento de efectuar la demolición parcial del
mismo a fin de ejecutar su ensanche. En efecto, en ese momento se descubrió que la losa estaba
armada en forma perpendicular al eje del camino y no en sentido oblicuo como se previó. Esta
circunstancia evidencia una deficiencia en el análisis de los antecedentes del cálculo estructural
del proyecto licitado o inexistencia de los mismos.
Respecto al desvío del tránsito en el puente Jesús María, su ejecución no había sido
prevista en el proyecto licitado. La necesidad de implementar este item (N° 19 “Ejecución y
desvío del tránsito”) a fin de “optimizar el hormigonado y fragüe de la losa de ensanche” fue
advertida con posterioridad al comienzo de las obras y dio lugar a la intervención del Gerente de
Obras y Servicios Viales para su aprobación.
Asimismo no consta en las actuaciones el plan de construcción del camino auxiliar
que exige el pliego en caso de desvío, ni ninguna otra información acerca del lugar y tipo de
camino auxiliar (“Mantenimiento del tránsito con caminos auxiliares en obras de modificación
de puentes”, art. 31 sección 4B, Pliego de Especificaciones Técnicas Particulares).
En cuanto a las consideraciones efectuadas en el Informe Técnico elevado el
10/5/94 a la Región (Exp. N° 3.858/94) acerca de que “la Modificación se plantea a fin de
atender a nuevas circunstancias, que no se han podido tener en cuenta en el momento del
proyecto”, cabe señalar que ello sólo confirma que al momento de la licitación la
documentación proyectual no estaba actualizada, por cuanto los hechos existían con
anterioridad.
Ninguna de las causales de modificación invocadas revestiría la calificación de
“imprevisible” y se podría concluir que la misma se originó en:
1. Inadecuación, inexistencia o desactualización de estudios previos en relación al
proyecto.
2. Falta de adecuada revisión y control por parte de las dependencias responsables,
no sólo de la documentación de licitación, sino de las condiciones de las obras al
momento de licitar.
Por otra parte tampoco fue advertida por el contratista en su propuesta la necesidad
de realizar las obras que dieron lugar a la modificación del proyecto. Ello en cuanto al pliego de
Bases y Condiciones Generales y Particulares para la Licitación de Obras Viales de 1993. En
efecto, el mismo establece que “la presentación de una propuesta implica que el oferente ha
visitado y examinado el emplazamiento de las obras y los alrededores para obtener por sí
mismo, bajo su propia responsabilidad y bajo su propio riesgo, toda la información que pudiera
ser necesaria para preparar la oferta y suscribir un contrato para la construcción de las obras”.
Se observa además que la modificación de obra propiciada no contó con plan de
trabajo ni curva de inversiones. En ese sentido no cumple con la exigencia del punto 38.1 de la
sección 3ª del mismo pliego que dice: “Todas las modificaciones deberán ser incluidas en
programas actualizados entregados por el contratista”.
Control de Calidad.
En cuanto a la “declaración expresa de calidad” (autocontrol), exigida por el pliego
al contratista en oportunidad de concluir cualquier etapa de trabajo medible, se ha verificado
que no existen constancias del cumplimiento de este requisito en los Certificados Nros. 1; 2; 3;
4; 5 y 11, ni tampoco de la aplicación de las multas previstas, o de su comunicación al Registro
Nacional de Constructores de Obra Pública.
Las declaraciones incluidas en los Certificados Nros. 6 al 10, no se encuentran
acompañadas de la documentación respaldatoria.
No existen constancias que se haya efectuado la declaración expresa de calidad con
relación a los materiales a emplear en la ejecución de los trabajos que exige el Pliego de
Condiciones.
Los Informes de Control de Gestión y de Control de Calidad de marzo de 1995
destacan como problema específico de la obra la presencia de fisuras en el pavimento a pesar de
que los trabajos fueron recibidos y la obra habilitada al tránsito.
No constan en las actuaciones relevadas antecedentes que permitan determinar si
durante la ejecución de las obras se advirtieron defectos que dieran lugar a la reaparición de
fisuras.
Asimismo no existen constancias de informes técnicos de la DNV, que permitan
determinar el origen, magnitud y solución constructiva al problema de las fisuras.
Tampoco existen constancias de notificaciones cursadas al contratista a fin de
reparar los defectos mencionados, ni certificación de que los mismos hayan sido corregidos
previo a la recepción de las obras.
Se hace notar que el Informe de Control de Calidad Final, es un documento a
presentar a la supervisión en forma previa a la Recepción Provisoria de la obra. En este caso se
elevó un mes después de haberse labrado el Acta R.P. correspondiente. Por tanto correspondería
evaluar si la existencia de fisuras hubiera dado lugar a la emisión de un Acta de No Recepción
de los trabajos hasta su corrección.
En relación a la mencionada exigencia establecida en el Pliego respecto a la
obligación del contratista de realizar el autocontrol de los trabajos mediante declaración expresa
de calidad, correspondería efectuar las siguientes consideraciones:
a) La responsabilidad de ejecutar los trabajos según las reglas del arte...se encuentra
contenida en el régimen legal de obras públicas, más allá de cualquier declaración expresa de
calidad de las obras que al respecto se le exija al contratista.
En ese orden cabe recordar además que la responsabilidad en la ejecución de las
obras se hallaba contemplada también en las disposiciones de aquellos pliegos que no incluían
la referida exigencia de autocontrol.(obras con financiación F.T.N.).
b) Correspondería plantearse si estas exigencias de autocontrol implican en cambio
una disminución de las facultades de supervisión que en cada etapa de ejecución de la obra
corresponde a la Dirección Nacional de Vialidad.
c) La obligación de autocontrol impuesta al contratista no debería suplir en ningún
caso las facultades de supervisión que sólo competen a la administración comitente.
Supervisión de Obra:
No puede inferirse del texto de los pliegos para obras financiadas por el BIRF si la
figura del Inspector es reemplazada por la del Supervisor; si las funciones del Inspector son
ejercidas total o parcialmente por el Supervisor; si se complementan o se excluyen; si se trata en
fin del ejercicio de diferentes tipos de controles.
En este último caso correspondería determinar quién ejerce las funciones de
inspección de obra, previstas en la Estructura Orgánica del Ente, ya que si bien las funciones del
Supervisor de obra aparecen definidas genéricamente en los pliegos, no fueron contempladas en
la mencionada Estructura Orgánica.
La importancia de estas definiciones estriba en la estrecha relación que guarda la
determinación de quién y en qué forma se ejerce el control de obra, con el rol asignado a la
DNV a partir del Programa de Reconversión Funcional del Ente Vial.
Finalización de los Trabajos-Recepción Provisoria-Plazo de Garantía:
El Pliego de Bases y Condiciones Particulares 1993, para obras financiadas por el
BIRF, establece que el plazo de garantía comienza a computarse a partir de la fecha de
terminación efectiva de los trabajos. Este criterio resultó de aplicación en la obra de referencia
donde las fechas de finalización de la obra y de firma del Acta R.P. fueron: 20-12-94 y 22-0295 respectivamente.
Se observa así que la Recepción Provisoria se produjo dos meses después de la
fecha de terminación de los trabajos, no existiendo constancias, en la documentación analizada,
de las causas de esa demora.
Cabe mencionar también que el Informe de Control de Calidad Final, donde se
recomienda recepcionar la obra fue presentado, el 27 de marzo de 1995, un mes después de la
suscripción del Acta de Recepción Provisoria.
Es dable observar además que la obra fue recibida luego de haber transcurrido dos
meses del plazo de garantía.
En virtud de lo expuesto, cabría efectuar algunas consideraciones acerca de la
terminación efectiva de los trabajos, la recepción provisoria y el plazo de garantía.
Terminados los trabajos y siempre que no existan observaciones por parte de la
Supervisión de Obra, corresponde efectuar la medición final y la suscripción del Acta R.P.
La Recepción Provisoria es el acto mediante el cual el comitente certifica que la
obra ha sido concluida de acuerdo a la encomienda y en virtud de lo cual se recibe.
Por tanto, la recepción provisoria debería coincidir con la fecha de finalización de
los trabajos determinada contractualmente.
A su vez, el plazo de garantía, debería computarse a partir de esa recepción
provisoria teniendo en cuenta que solamente mediante dicho acto queda establecido que los
trabajos se encuentran terminados completos y sin defectos, en un todo de acuerdo con el
contrato.
Por tanto, no resulta compatible con la naturaleza del Acta R.P. que se incluyan en
la misma observaciones o reservas respecto a la ejecución defectuosa de los trabajos, en cuyo
caso no correspondería recibir la obra. Ello sin perjuicio de la aplicación de los artículos 35 y 50
de la Ley 13.064 si correspondiera.
El plazo de garantía se ha establecido para la corrección de defectos o desperfectos
que se produzcan con posterioridad a la recepción provisoria de la obra, como consecuencia de
la mala calidad o ejecución deficiente de los trabajos.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES GENERALES
4.1.- El seguimiento de las actuaciones administrativas refleja una deficiencia en el
sistema de registraciones. El mismo no permite conocer a partir de un único dato básico expediente madre-, la totalidad de las actuaciones que integran el trámite de una obra. En
efecto, cada etapa de la misma da lugar a un número de expediente distinto, circunstancia que
dificulta relacionarlos entre sí.
4.2.- Los errores de publicación inciden en los niveles de concurrencia al llamado,
distorsionando las condiciones de la licitación.
El cumplimiento defectuoso del requisito de la publicidad produce de por sí la
nulidad absoluta del acto por vicio de forma. El principio de publicidad, junto con el de
igualdad y el de libre concurrencia constituyen los pilares fundamentales que dan sentido y
sustento al instituto de la licitación pública.
4.3.- En los contratos analizados, las causas que dieron origen a modificaciones de
obra se encuentran relacionados en todos los casos, con fallas en los estudios previos del
proyecto de licitación o desactualización de los mismos.
4.4.- Los errores y deficiencias en la documentación del proyecto de licitación
muestran un nivel de control y revisión insuficiente por parte de las áreas técnicas responsables
de la supervisión de los proyectos.
4.5.- La exigencia establecida en los Pliegos de obras financiadas con fondos del
B.I.R.F., respecto a la obligación del contratista de efectuar el autocontrol de las obras mediante
declaración expresa de calidad -en oportunidad de concluir cualquier etapa de trabajo medible-,
introduce un margen de incertidumbre en relación con la responsabilidad que en las funciones
de control y aprobación de las obras compete a la Dirección Nacional de Vialidad.
4.6.- El Pliegos de Bases y Condiciones Particulares para la Ejecución de Obras
Viales 1993 establece que el Plazo de Garantía comienza a computarse a partir de la fecha
efectiva de terminación de los trabajos, circunstancia que resultaría observable en la medida que
esta fecha no coincida con la Recepción Provisoria de los mismos.
4.7.- En el mencionado Pliego de Bases y Condiciones se introduce la figura del
Supervisor de Obra sin efectuarse ninguna mención respecto del Inspector de Obra. En tal
sentido no puede inferirse del texto de este Pliego si la figura del Inspector es reemplazada por
la del Supervisor; si las funciones del Inspector son ejercidas total o parcialmente por el
Supervisor; si se complementan o se excluyen; si se trata en fin del ejercicio de diferentes tipos
de controles. En este último caso correspondería determinar quién ejerce las funciones de
inspección de obra previstas en la Estructura Orgánica del Ente. Las funciones del Supervisor
aparecen definidas genéricamente en los Pliegos y no fueron contempladas en la mencionada
Estructura. La importancia de estas definiciones estriba en la estrecha relación que guarda la
determinación de quién y en qué forma se ejerce el control de obra, con el rol asignado a la
D.N.V. a partir del Programa de Reconversion Vial.
5.- RECOMENDACIONES
5.1.- La Repartición debería contar con un sistema de registraciones que permita
obtener de un solo número de expediente todas las actuaciones relacionadas con una misma
obra.
5.2.- En los procesos de licitación deberían extremarse los recaudos a fin de evitar
errores de publicación en los avisos para el llamado a concurso.
5.3.- Los llamados a licitación deben efectuarse sobre la base de proyectos
definitivos, adecuados y debidamente sustentados en informes técnicos actualizados, a fin de
disminuir las posibilidades de modificaciones de obra y variaciones presupuestarias. En estos
casos, de constatarse deficiencias de proyecto o procedimiento que signifiquen un perjuicio a la
Administración deberán iniciarse las actuaciones sumariales tendientes a deslindar
responsabilidades.
La información real, actualizada y sistematizada del estado de la red debería
constituir un aspecto esencial en la confección de planes y programas y en la elaboración de
proyectos adecuados y completos.
En caso de plantearse alteraciones en el contenido de la documentación de los
Pliegos del llamado a licitación, correspondería anular lo actuado y fijar una nueva fecha para
una nueva presentación de propuestas.
5.4.- Deberían reforzarse los aspectos relacionados con el control de los proyectos
de licitación a cargo de las áreas responsables.
5.5.- La obligación de efectuar una declaración expresa de calidad (autocontrol),
exigida al contratista en oportunidad de concluir cualquier etapa de trabajos medible, nunca
debería interpretarse como una transferencia de las facultades de supervisión que, en todos los
casos, corresponde a la administración comitente de las obras. La instancia de control debe ser
independiente de la instancia de ejecución.
5.6.- El plazo de garantía deberá computarse a partir de la fecha en que se suscribe
el Acta de Recepción Provisoria ya que sólo mediante dicho acto el comitente certifica que la
obra ha sido concluida de acuerdo con la encomienda y en virtud de la cual se la recibe.
5.7.- La Estructura Orgánica de la D.N.V. debería contemplar las funciones
específicas atribuidas al “Supervisor” como el profesional designado por el comitente para
representarlo en la obra según los Pliegos B.I.R.F. Por otra parte, en el caso de que el Inspector
y el Supervisor desempeñen distintas funciones, sería necesario precisar el alcance y la
delimitación en la responsabilidad que a cada uno de estos funcionarios le compete en el control
de las obras.