2013_192info.pdf

INFORME EJECUTIVO DE AUDITORIA
MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE
Programa 19 – “Asistencia Técnica y Financiera a Provincias”
AL SEÑOR MINISTRO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE
Cdor. Aníbal Florencio RANDAZZO
Balcarce 64 – CABA
S.
/
D.
En orden a las funciones conferidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional y en
uso de las facultades otorgadas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN llevó a cabo un examen en el ámbito del Ministerio a su cargo,
con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1.- OBJETO DE AUDITORIA
Sistemas y/o mecanismos de control implementados para el seguimiento y evaluación
de la gestión del Programa 19 – Asistencia Técnica y Financiera a Provincias, y de las
acciones llevadas a cabo al efecto durante los ejercicios 2009, 2010 y 2011 primer semestre.
2.- ALCANCE DE LA TAREA
El examen fue realizado de acuerdo con las normas de auditoría aprobadas por la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante Resolución N° 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156.
Los procedimientos aplicados consistieron en el análisis de los mecanismos de control
implementados en el ámbito de cada una de las áreas de la Secretaría de Provincias, que
interactúan en la ejecución del Programa Presupuestario 19 – Asistencia Técnica y Financiera
a Provincias.
Las tareas de campo, en sede del auditado, se llevaron a cabo a partir del mes de
febrero y hasta el 31 de agosto de 2012, habiendo sido comunicado el resultado de las mismas
mediante Nota Nº 51-AG5 del 26/04/2013. Por Nota Nº 1604 del Ministerio del Interior y
1
Transporte, del 20 de mayo de 2013, se adjuntan los comentarios y/o aclaraciones respectivas,
de cuyo texto surge una serie de consideraciones sobre el proyecto de informe, que fueron
tenidas en cuenta al momento de la redacción final del mismo.
3.- ACLARACIONES PREVIAS
3.1.- Marco Conceptual y Normativo
En materia de asistencia técnica y financiera a las provincias, corresponde al actual
Ministerio del Interior y Transporte promover políticas públicas a nivel federal y regional
tendientes a la armonización con las políticas emanadas del Gobierno Nacional. Esto conlleva
el impulso de acuerdos y pactos federales que propendan a una mejor coordinación en la
implementación de las políticas nacionales, provinciales, municipales y regionales; así como
el diseño y coordinación de acciones en materia económica con los gobiernos de las
provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el asesoramiento para la formulación
y gestión de proyectos de carácter federal.
Asimismo, implica definir las políticas que hacen a la protección de la comunidad,
colaborando con los entes nacionales, provinciales o privados frente a desastres naturales o
causados por el hombre y ante ilícitos que por su naturaleza sean de su competencia;
efectuando la coordinación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) creado por el Dto.
Nº 1.250/99.
Dentro de sus funciones se incluye también la intervención en la evaluación técnica de
las asignaciones correspondientes al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias fue creado por la Ley
Convenio Nº 23.548 (art. 3º, inciso d)) para atender situaciones de emergencia y
desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales.
a) Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias
Mediante el Dto. N° 660, del 10 mayo de 2010, se creó el Programa Federal de
Desendeudamiento de las Provincias (PFDP), con el objeto de reducir la deuda pública
provincial con el Gobierno Nacional y reprogramar la deuda provincial restante, dado que el
Gobierno Nacional se había transformado en el principal acreedor de las mismas, luego del
2
canje de deudas provinciales del año 2002, conforme lo establecido en el Dto. 1.579/02 Régimen de Conversión de la Deuda Pública Provincial-.
b) Otros Convenios de Compromisos de Asistencia Financiera
Independientemente de lo antes expuesto, en el mes de diciembre de 2010 y con la
intervención de la Jefatura de Gabinete de Ministros y de los Ministerios de Economía y
Finanzas Públicas y del Interior, se suscribieron 10 convenios de compromiso de asistencia
financiera a las provincias, por un total de hasta $7.242.506.575,00
(conforme las
previsiones del artículo 73 de la Ley Nº 26.546 –de Presupuesto General de la Administración
Nacional para el ejercicio 2010 y con recursos ajenos a la jurisdicción auditada). (ver punto
4.6.e.).
Seguidamente, a través de los 10 Convenios antes referidos, el Estado Nacional
decidió otorgar en el mes de enero de 2011 y las provincias signatarias aceptaron, aportes
provenientes del Fondo de ATN, por un total de $2.550.000.000,00. Dichos aportes fueron
simultáneamente cedidos “…a favor del Tesoro Nacional…” con el objeto de “…cancelar
parcialmente la deuda al 31 de diciembre de 2010…” generada por los convenios de marras.
3.2.- De la estructura organizativa
La organización estructural resultante de la ejecución de las acciones inherentes a la
gestión del referido Programa 19 se encuentra aprobada, hasta el nivel de Direcciones, por el
Dto. Nº 1.215/2010 y contempla la participación activa de diversas áreas, dependientes de la
Secretaría de Provincias, con el apoyo administrativo de la Sub-Secretaría de Coordinación
(Conf. Dto. Nº 21/2007).
3.3.- Principales Aspectos del Programa 19
a) La descripción del programa bajo comentario incluye las acciones genéricas a realizar por
el auditado en el transcurso de los períodos respectivos, conforme las previsiones
presupuestarias correspondientes.
b) La dotación total de Recursos Humanos establecida en la Decisión Administrativa de
distribución de los créditos de la Ley de Presupuesto, para cada uno de los ejercicios en
análisis, es la siguiente:
3
Dependencia
Activ. 1 Sec. Provincias
Tipo de Planta 2009 2010 2011
Permanente
44
43
36
Transitoria
43
43
43
Activ. 2 Dir. Nac. Polit.
Permanente
Regionales
Totales por año
13
100
13
99
12
91
3.4.- Sobre la información relacionada con la gestión del Programa 19
3.4.1) La clasificación presupuestaria por Actividades Específicas permite la identificación
de la gestión operativa a partir de las Unidades Ejecutoras intervinientes y del origen de los
recursos aplicados (devengados) al efecto.
3.4.2) La dotación de personal ocupada para los ejercicios incluidos en la presente auditoría,
es la siguiente:
Dependencia
Activ. 1 Sec. Provincias
Tipo de Planta 2009 2010 2011
Permanente
25
25
25
Transitoria
0
0
0
Activ. 2 Dir. Nac. Polit.
Permanente
Regionales
Totales por año
6
31
6
31
6
31
A su vez se informa sobre la existencia de personal contratado según Res. Nº 48/02SGP y Dto. Nº 2.345/08, que ascienden a 34 y 3 agentes, respectivamente.
3.4.3) A partir del relevamiento practicado se verificó que existen diferentes líneas de acción
operativa, ejecutadas en el ámbito de la Secretaría de Provincias, con afectación a las partidas
presupuestarias del Programa 19, a saber:
a) Programa Operativo “Mi Pueblo”.
b) Programa Operativo “Provincia 25”
c) “Coordinación de Cuencas Hídricas”
d) “Centro de Investigación y Extensión Forestal Andino Patagónico (CIEFAP)”
e) “Centro de Información para Emergencias en el Transporte (CIPET)”
4
4.- OBSERVACIONES Y COMENTARIOS
4.1) No existe estructura organizativa formal aprobada por autoridad competente, en el
ámbito de la Secretaría de Provincias, para los agrupamientos internos inferiores a las
Direcciones (Ver Punto 3.2).
Una estructura organizativa hace al conjunto de las funciones y de las relaciones que
determinan formalmente las acciones que cada unidad debe llevar adelante y el modo de
comunicación entre cada una de ellas. Es una de las bases esenciales de la organización de las
actividades del organismo y la debilidad apuntada en el párrafo que antecede afecta
directamente a la implementación de un adecuado sistema de control interno.
4.2) No se han desarrollado manuales de procedimientos que, desde el punto de vista
administrativo y/u operativo, regulen el funcionamiento de cada una de las etapas
sustanciadas en cumplimiento de las tareas específicas que hacen a la competencia de la
Secretaría de Provincias.
Estos constituyen un documento en el que se compilan o agrupan los diferentes
procesos a llevar a cabo para la consecución de las tareas encomendadas, teniendo como fin
establecer una adecuada comunicación entre los agentes, y cuya inexistencia obstaculiza a la
realización de las actividades en forma ordenada y sistemática.
4.3) No se aportaron evidencias que den cuenta del cumplimiento de lo establecido en el
Régimen de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Nº 1.023/2001 (Art. 6º) y su
reglamentación específica, ello en cuanto a la elaboración de un Plan Anual de
Contrataciones para la adquisición de bienes y servicios.
4.4) No existen evidencias documentales sobre una determinación clara y concreta
(cuantitativa) de los aspectos que se pretenden mantener, mejorar y/o revertir con la gestión
del programa auditado, proyectada para cada ejercicio presupuestario (nivel relativo de
cumplimiento de los objetivos acotados para cada período).
4.5) La Secretaría de Provincias no cuenta con un sistema de información que permita la
evaluación de los grados de avance o niveles de cumplimiento planificados para los períodos
en estudio, respecto de las previsiones emergentes de los objetivos esenciales del Programa 19
a su cargo.
5
Ello así, toda vez que no se han desarrollado mecanismos de registración, seguimiento
y control integral de las acciones programadas y ejecutadas en cumplimiento de sus funciones
específicas.
A su vez, se sigue verificando la situación de acumulación de saldos excedentes,
producto de una recaudación significativamente superior al crédito aprobado para afrontar los
aportes a las provincias. Tal circunstancia se puede constatar en la instrumentación del PFDP,
donde se reducen y reprograman las deudas provinciales con el Gobierno Nacional a partir de
la distribución de los excedentes acumulados hasta ese momento, no constituyendo una
solución definitiva de la problemática referida.
La ausencia mencionada en el primer párrafo de este punto, trae aparejado que el
programa auditado no pueda ser evaluado por su eficacia (nivel relativo de cumplimiento de
los objetivos acotados para cada período).
4.6) Del análisis de las 109 actuaciones incluidas en la muestra de auditoría, respecto de las
transferencias de fondos catalogadas como asistencia financiera a las provincias, y frente a las
previsiones generales establecidas por la Ley Nº 19.549 – de Procedimientos Administrativos,
surgen los siguientes hallazgos:
a) Existen 24 casos con requerimiento de otros representantes jurisdiccionales a nivel
provincial y sin ratificación de la gobernación respectiva.
b) Hay 2 casos con requerimiento sin especificación de monto.
c) También existen 11 casos en los que se otorga un monto diferente al solicitado (menos de
lo pedido).
d) En 17 casos no se adjunta el decreto de recepción y aplicación específica de los fondos,
emitido por la provincia beneficiaria.
e) Se suscribieron 10 convenios de asistencia financiera a las provincias, con afectación del
Fondo de ATN por un total de $2.550.000.000.-, los que son simultáneamente utilizados,
por las provincias beneficiarias, para cancelar parcialmente las deudas al 31 de diciembre
de 2010 previstas en el artículo 1º de dichos convenios (Ver punto 3.1.), sin adjuntar
antecedente alguno que de cuenta de la efectiva realización de transferencias financieras
en calidad de préstamo.
6
f)
Se verificó la existencia de un subsidio otorgado en 2010 al CoHiFe por $25.000.-, sin
constancia documental de su rendición de cuentas.
g) Se constató la realización de una transferencia a favor del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), por un total de $10.350.000.- que - prima facie- no
iría de consuno con las previsiones de la Actividad 8 - Partida Presupuestaria 5.9.2 –
Fuente de Financiamiento 13 del programa bajo examen, en tanto la referida Actividad
presupuestaria fue creada a los efectos de reflejar la utilización de fondos para la
“Transformación de los Sectores Públicos Provinciales” (Expediente CUDAP
S02:0013099/2009).
4.7) No hay evidencias que reflejen la debida consideración presupuestaria de las actividades
relacionadas con el programa operativo “Mi Pueblo.
4.8) No existen evidencias documentales de ponderaciones sobre la razonabilidad de la
distribución de recursos humanos entre las diferentes áreas que -formal o informalmenteinteractúan en cumplimiento de las previsiones del Programa bajo examen; a partir de lo cual
se torna complejo determinar niveles de capacidad operativa mínima, normal y máxima, para
la satisfacción -en tiempo y forma- de las necesidades inherentes a las mismas.
4.9) No se llevan a cabo evaluaciones sobre desvíos o diferencias entre las acciones
programadas y las efectivamente realizadas, con exposición de sus razones de causalidad, y la
relación de correspondencia entre ellas y los recursos aplicados al efecto, en cumplimiento de
las previsiones establecidas a partir de los objetivos del Programa bajo examen.
4.10) No existen evidencias documentales sobre la elaboración de indicadores que, partiendo
de los distintos niveles de ejecución de las acciones correspondientes a las áreas que
interactúan en cumplimiento de las previsiones del Programa 19 bajo examen, permitan
avanzar en la evaluación de la gestión del mismo.
La ausencia de ponderaciones sobre los niveles relativos de cumplimiento de los
objetivos acotados para cada período obstaculiza la proyección de guarismos susceptibles de
ser aplicados en la implementación de un adecuado sistema de control de gestión.
7
5.- DESCARGO DEL AUDITADO
En la respuesta obtenida (Ver ANEXO 3 al presente informe), el organismo auditado
ha manifestado su opinión exclusivamente respecto de las observaciones contenidas en los
puntos 4.3, 4.4, 4.5; 4.6, apartados a), d), e) y g) y 4.7 del presente informe, pero no ha
aportado elementos de juicio que justifiquen reconsiderar las cuestiones planteadas, excepto
en la parte final del punto 4.6.d), cuyo texto ha sido ajustado.
6.- RECOMENDACIONES
6.1) Gestionar las medidas necesarias tendientes a completar la estructura organizativa de la
Secretaría de Provincias, con detalle de misiones y funciones de cada una de las áreas que la
integran, teniendo especial consideración de la necesidad de incorporar a la misma todas las
actividades llevadas a cabo en cumplimiento de los objetivos del programa bajo examen
[Punto 4.1)].
6.2) Desarrollar instructivos y/o manuales de procedimientos integradores, tendientes a la
organización homogénea de las tareas de índole administrativa sustanciadas en cumplimiento
de las actividades que hacen a la función específica de cada una de las áreas componentes de
la Secretaría auditada. [Punto 4.2)]
6.3) Efectuar la estimación inicial de las adquisiciones de bienes y servicios necesarios para
llevar a cabo las acciones del período, lo cual debería quedar plasmado en un Plan Anual de
Contrataciones. [Punto 4.3)]
6.4) Diseñar un sistema de información que, partiendo de la determinación concreta de los
objetivos estratégicos de cada período, no sólo permita la identificación y la exposición de los
grados de avance o porcentajes de cumplimiento previstos, sino que contemple, además, la
implementación de procesos de registración, seguimiento y control de las acciones
programadas y ejecutadas en orden a las funciones específicas y los objetivos esenciales del
Programa 19 – Asistencia Técnica y Financiera a Provincias, respaldando la información que
a partir de ello se genera.
Independientemente de todo lo antedicho, la permanencia de significativos saldos
excedentes en el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, en jurisdicción del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, exige la adopción de aquellas medidas que -con la jerarquía
8
adecuada- permitan cumplir con los destinos fijados por el artículo 5º, primer párrafo, de la
Ley Nº 23.548. [Punto 4.4 y 4.5)]
6.5) Respecto de las transferencias de fondos en carácter de asistencia financiera a las
provincias, gestionar las medidas necesarias tendientes a:

Que todos los requerimientos sean canalizados y/o ratificados por la provincia,
independientemente del destinatario final en cada jurisdicción; [Punto 4.6) a]

Que todos los requerimientos tengan especificación concreta del monto solicitado; [Punto
4.6) b]

Que todas las actuaciones cuenten con el respaldo documental necesario y suficiente que
justifique la decisión del otorgamiento de la asistencia financiera de que se trate, en
especial cuando los montos otorgados difieren de los solicitados; [Punto 4.6) b y c]

Que se agregue a todas las actuaciones el decreto de recepción y aplicación específica de
los fondos transferidos, emanado desde la provincia beneficiaria, o bien la intimación
respectiva en caso de corresponder; [Punto 4.6) d]

Cumplir con las previsiones sobre garantías, formas de reembolso y plazo de gracia
establecidas en los convenios de préstamos suscriptos con las provincias; [Punto 4.6) e]

Garantizar la integridad documental respaldatoria de las actuaciones generadas en
cumplimiento de sus funciones específicas, ya sea por acumulación de antecedentes o
bien a través de la referencia específica de su localización en otros expedientes,
principalmente cuando se trata de las constancias de rendición de cuentas por
transferencias realizadas. [Punto 4.6) f]

Una adecuada exposición de la aplicación de los créditos presupuestarios en orden al
destino final oportunamente acordado por la autoridad competente, en amparo y respeto
del marco normativo que les da origen; [Punto 4.6) g]
6.6) Gestionar las medidas necesarias tendientes a dejar sin efecto la cesión de ATN
acordada con las provincias signatarias de los convenios de préstamo antes mencionados,
hasta que estos últimos tengan principio de ejecución real, y se reúnan los requisitos
indispensables para que se pueda tramitar la cancelación de deudas preexistentes mediante la
utilización de los ATN. [Punto 4.6) e].
9
6.7) Arbitrar las gestiones administrativas pertinentes a fin de que sean adecuadamente
reflejadas en las previsiones presupuestarias de cada ejercicio, las actividades relacionadas
con programas operativos como “Mi Pueblo”, en juego armónico con los informes
respaldatorios de los anteproyectos de presupuesto oportunamente elaborados. [Punto 4.7)]
6.8) Considerar como elemento necesario para un adecuado sistema de control de gestión, la
elaboración de ponderaciones sobre la razonabilidad de la distribución de recursos humanos a
las diferentes áreas que interactúan en cumplimiento de las previsiones del referido Programa.
[Punto 4.8)]
6.9) Implementar rutinas de procedimientos de control que contemplen el seguimiento
permanente y la evaluación de los desvíos o diferencias entre las acciones programadas y las
efectivamente realizadas, permitiendo la exposición precisa de las razones que justifiquen las
variaciones resultantes de la confrontación antedicha. [Punto 4.9)]
6.10) Desarrollar indicadores que permitan controlar y evaluar la gestión de la Secretaría de
Provincias en su calidad de Unidad Ejecutora del Programa 19, y de cada una de las áreas que
la integran, utilizando los datos contenidos en los informes periódicamente elaborados sobre
el particular. [Punto 4.10)]
7.- CONCLUSIONES
El Programa 19 es el instrumento presupuestario a través del cual la Secretaría de
Provincias dependiente del Ministerio del Interior y Transporte (Servicio Administrativo
Financiero 325), cumple con los objetivos establecidos por la normativa legal y reglamentaria
vigente, en materia de “Asistencia técnica y financiera a las provincias”.
Para ello, no sólo se promueven políticas públicas a nivel federal y regional en juego
armónico con las emanadas del Gobierno Nacional, sino que se impulsan acuerdos y pactos
federales que propenden a una mejor coordinación en la implementación de las políticas
nacionales, provinciales, municipales y regionales; así como el diseño y coordinación de
acciones en materia económica con los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y el asesoramiento para la formulación y gestión de proyectos de carácter
federal.
10
La situación actual de la auditada, en materia de organización administrativa, requiere
de la aprobación por autoridad competente de la estructura organizativa formal para los
agrupamientos inferiores a las Direcciones en el ámbito de la Secretaría de Provincias, así
como de manuales de procedimientos administrativos integradores. Tal acción favorece al
ordenamiento de los elementos que la componen, la distribución de funciones, la
comunicación, la capacidad de reacción ante el cambio y todo aquello de lo que depende el
resultado integral de la gestión.
La función de intervenir, en su rol de órgano administrador, en la evaluación técnica de
las asignaciones correspondientes al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias,
creado por la Ley Convenio Nº 23.548 (art. 3º, inciso d)) para atender situaciones de
emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales, constituye, desde el
punto de vista económico, la principal actividad de la Secretaría de Provincias, como Unidad
Ejecutora del Programa 19 auditado en autos.
Los mecanismos de seguimiento y control implementados adolecen de una serie de
debilidades que impiden la exposición integral de datos estadísticos inherentes a
procedimientos de evaluación de la gestión respectiva. Si bien se verificó la existencia de una
base de datos exclusivamente sobre los ATN otorgados como asistencia financiera a las
Provincias, ésta carece aún de informes estadísticos que reflejen cuantitativamente los niveles
de ejecución, como así también del registro de los requerimientos que no hubieran sido
atendidos.
Dado que el Programa 19 no se circunscribe únicamente a la asistencia financiera a las
provincias mediante la utilización de los recursos que conforman el Fondo de Aportes del
Tesoro de la Nación, sino que existen diferentes líneas de acción operativa, ejecutadas en el
ámbito de la Secretaría de Provincias que -en algunos casos- tienen un nivel de cobertura que
trasciende las fronteras de nuestro país, éstas deberían quedar adecuadamente reflejadas en las
previsiones presupuestarias de cada ejercicio.
11
La ausencia de un sistema de información que, partiendo de una clara exposición de los
aspectos que se pretenden mantener, mejorar y/o revertir con la gestión del programa
auditado, permita la evaluación de los grados de avance o niveles de cumplimiento de las
acciones planificadas, en aras al logro de los objetivos esenciales del mismo, trae aparejado
que éste no pueda ser evaluado por su eficacia (nivel de satisfacción de los objetivos acotados
para cada período).
Se sigue verificando la situación de acumulación de saldos excedentes, producto de una
recaudación significativamente superior al crédito aprobado para afrontar los aportes a las
Provincias, sin que se haya resuelto aún la adopción de aquellas medidas que -con la jerarquía
adecuada- permitan cumplir con los destinos fijados por el artículo 5º, primer párrafo, de la
Ley Nº 23.548. En tal sentido, se destaca que en mayo de 2010 se implementó el PFDP por un
total de $9.643.728.827.- y en diciembre de 2010 ya se habían acumulado nuevamente
alrededor de $2.550.000.000.-).
BUENOS AIRES,
12