http://www.infodefensa.com/wp-content/uploads/Informe_COTEC1.pdf

29
Innovación
en defensa
y seguridad
29
Innovación
en defensa
y seguridad
DOCUMENTOS COTEC SOBRE OPORTUNIDADES TECNOLÓGICAS
Primera edición:
Julio de 2011
Depósito legal: M-26541-2011
ISBN: 978-84-92-933-14-3
Imprime:
Gráficas Arias Montano, S. A.
ÍNDICE
Presentación .........................................................
9
Participantes en la sesión Cotec sobre Innovación en
Defensa y Seguridad .............................................
11
Introducción .........................................................
13
1La necesidad de innovar en Seguridad y Defensa .................................................................
15
2Características de la innovación en Seguridad y
Defensa ........................................................
21
3
Los agentes de la innovación en Seguridad y
Defensa.........................................................
27
4¿Cómo se gesta la innovación? .......................
33
5La financiación de la innovación en Seguridad y
Defensa ........................................................
37
6Barreras para innovar en Seguridad y Defensa .
45
7Los riesgos de la innovación ...........................
51
8La contratación de los proyectos de investigación
y desarrollo ...................................................
57
9Áreas tecnológicas de interés para la Seguridad
y la Defensa ..................................................
69
10Algunas tendencias futuras ..............................
77
11
Beneficios de la innovación en Seguridad y
Defensa ........................................................
85
12Conclusiones..................................................
93
13Bibliografía....................................................
97
7
presentación
La Fundación Cotec contribuye, desde hace casi veinte
años, a fomentar la innovación tecnológica en la sociedad
española y, para ello, elabora trabajos con expertos que
puedan contribuir al desarrollo tecnológico del tejido empresarial, a elevar su capacidad de innovación y a mejorar su competitividad.
Cotec organiza sus publicaciones por colecciones, y con la
de Documentos sobre Oportunidades Tecnológicas se
ocupa de la oportunidad que para la empresa puede suponer la incorporación de nuevas tecnologías o el mero
aprovechamiento de las mismas. Los documentos de esta
colección se editan después de un proceso de revisión
intenso por un grupo de expertos ajenos a su preparación,
que en sesiones de debate contribuyen a su mejora y respaldo. En ningún momento se pretende que los documentos de esta colección sean considerados como manuales
exhaustivos y profundos sobre esas tecnologías, sino que
con ellos se intenta sencillamente llamar la atención de
lectores ajenos al tema, a quienes así intentar sensibilizar
hacia las posibilidades que esa tecnología podría abrir en
su área empresarial.
En esta ocasión, se presenta el resultado de la sesión dedicada al sector de la defensa y la seguridad, uno de los
9
sectores de la economía más activos en el ámbito de la
innovación, y que hasta el momento Cotec no había tenido
la oportunidad de tratar. La sesión de debate se celebró el
día 13 de enero de 2011 en la sede de Cotec.
El objetivo principal de este documento es reflexionar sobre los procesos de innovación en el ámbito de la seguridad y la defensa, examinando las posibilidades que ofrece a la industria, las dificultades que plantea, y los efectos
beneficiosos que tiene no solo en dotar a las Fuerzas Armadas y a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado
de los medios que precisan para realizar sus funciones de
forma eficiente, sino también sobre el sector industrial de
la seguridad y la defensa y sobre la economía en general.
El equipo expertos que participó en la sesión fue coordinado por Carlos Martí Sempere quien a su vez preparó el
material de esta publicación. Cotec quiere dejar constancia
de su agradecimiento a todos ellos, sin cuyo trabajo,
comentarios y sugerencias este documento no habría sido
posible.
Cotec, julio 2011
10
Participantes en la Sesión Cotec
sobre la Innovación en Defensa
y Seguridad
Expertos participantes
José Vicente Cebrián Echarri
Antonio Fonfría Mesa
UCM
Julián García Vargas
TEDAE
Justo Huerta Barajas
Ministerio de Defensa
Emiliano Mata Verdejo
EADS-CASA
Jesús Manrique Braojos
Ministerio de Defensa
Luis Martínez Míguez
Isdefe
Miguel A. Martínez Olagüe GMV
Jordi Molas Gallart
Ingenio
Ángel Moratilla Ramos
INTA
Vicente Ortega Castro
UPM
José Luis Orts PalesInstituto Tecnológico de la
Marañosa
Félix Pérez Martínez
UPM
Jesús Redondo Lavín
GD Santa Bárbara
Carlos Rodríguez Navío
EINSA
Francisco Soler Pozuelo
AMPER Programas
Germán Vergara Ogando
Ministerio de Defensa
Experto Coordinador:
Carlos Martí Sempere
11
Isdefe
introducción
Este trabajo tiene como fin describir las oportunidades que
ofrece la innovación en el ámbito de la seguridad y la
defensa así como los retos que plantea. En él se analiza
cómo, a partir del conocimiento, se puede crear valor para
lograr unas Fuerzas Armadas, así como unas Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad mejor dotados y más preparados,
a la vez que las empresas pueden aprovechar estas oportunidades para materializar más fácilmente sus objetivos
de negocio, como pudieran ser mayores capacidades,
mayor crecimiento, más beneficios o un mayor valor de la
empresa. El trabajo analiza las peculiaridades que tiene la
innovación en este ámbito de forma que las empresas puedan tener una visión más clara y adaptar mejor sus estrategias de negocio a este entorno, y maximizar así sus
oportunidades de éxito.
Un análisis de este tipo requiere, en primer lugar, entender
el proceso de innovación en seguridad y defensa, estudiando cómo surge la necesidad de innovar, cómo se
desarrollan las actividades de investigación y desarrollo, y
el papel que desempeña en este proceso la universidad,
los laboratorios, los centros de investigación, la industria y
la Administración del Estado. Para realizar este análisis es
conveniente hacer comparaciones con los modelos de
otras naciones como EE. UU., el Reino Unido o Francia.
13
Identificar las áreas tecnológicas donde existen oportunidades para la innovación, como puede ser el sector
aeroespacial, el de la electrónica o el de los sistemas de
información y comunicaciones, es otra perspectiva que no
debe faltar en un trabajo de esta naturaleza. Aspectos
como la compleja relación entre las tecnologías civiles y
militares; las interacciones, realimentaciones, convergencias y sinergias que se producen entre ambas, o la difusión del conocimiento adquirido en otras áreas y sectores
de la economía son cuestiones que también deben ser
abordadas. Las tendencias en este sector, como una mayor
integración de la industria civil con la de seguridad y defensa, o los aspectos relacionados con la internacionalización de la innovación son otros factores que se han de tener en cuenta pensando en el sostenimiento de esta actividad en el medio plazo. Algunas conclusiones al hilo de lo
tratado y unas referencias bibliográficas sobre la materia
completan el documento.
Se sobreentiende que quedan fuera del estudio otras cuestiones relacionadas, que tienen cierto interés social, como
la determinación de los recursos que se deben dedicar a
esta actividad, su asignación a las diferentes capacidades
que precisan la seguridad y la defensa, las políticas más
adecuadas para su obtención o el uso alternativo de estos
recursos para resolver otras necesidades sociales más perentorias.
14
1
La necesidad
de innovar
en seguridad
y defensa
Un aspecto esencial del ser humano es la necesidad de
sentirse seguro y protegido frente a determinados eventos
indeseados, como la guerra, el terrorismo, el crimen organizado o las catástrofes y accidentes tanto naturales como
provocados. Disponer de medios materiales y humanos
para hacer frente a estas situaciones y evitar sus perniciosos efectos sobre los ciudadanos es una actividad humana
tan antigua como conocida.
Los gobiernos, tradicionalmente, han creado organizaciones para responder a estas situaciones agrupadas en torno
a los Ministerios de Defensa e Interior que se han apoyado
en las capacidades de la industria para obtener un conjunto de bienes y servicios orientados al cumplimiento de sus
misiones y cometidos. Esta industria se conoce habitualmente como la industria de seguridad y defensa.
La mayor capacidad para afrontar situaciones de crisis,
conflictos armados y otras situaciones de carácter excepcional se ha basado en Occidente en disponer de unas
fuerzas más capaces gracias a dos elementos considerados clave: un mayor entrenamiento y unos medios técnicos
más avanzados (Parker, 1995). En efecto, las actividades
de seguridad y defensa están condicionadas por la severidad del entorno de actuación y el comportamiento del adversario que puede fácilmente comprometer el éxito de la
misión. Por ello, unos bienes y servicios con mejores pres15
taciones pueden marcar la diferencia entre el éxito o el
fracaso de una operación de esta naturaleza.
Hasta la II Guerra Mundial la obtención de estos medios se
realizaba principalmente de forma interna por las Fuerzas
Armadas a través de sus arsenales y fábricas militares. Sin
embargo, la cantidad de armamento y material que exigió
el conflicto, así como su sofisticación técnica acabó por desplazar esta actividad al mundo empresarial. Este modelo liderado inicialmente por los EE. UU. terminó por difundirse
en la mayoría de los países desarrollados a través de empresas (Suárez, 1976). Aunque inicialmente estas tenían un
carácter más público que privado, actualmente, en sintonía
con otros procesos de desregularización de los mercados, la
tendencia que se observa es el de una creciente participación del sector privado en esta industria.
La superioridad de medios técnicos se basa en una constante innovación donde cada nueva generación de material y equipos supera con creces las prestaciones de la
anterior. Esta innovación no se debe exclusivamente al
progreso general de la tecnología, sino que también viene
forzada por el desarrollo de contramedidas de los potenciales adversarios, bien en forma de nuevas estrategias y
tácticas, bien en términos de nuevos medios y armas, que
acaban por reducir o anular la eficiencia de los medios
actualmente existentes en dotación. La búsqueda de soluciones más eficientes y la competición tecnológica que se
produce entre potenciales contendientes, conocida comúnmente como carrera de armamentos, hace que la actividad
orientada a la innovación en este campo tenga que ser
permanente.
En la historia reciente, la época más activa de esta carrera
fue probablemente el periodo conocido como la Guerra
Fría, comprendido entre el final de la II Guerra Mundial y
la caída del muro de Berlín, donde una parte importante
del producto interior bruto de las grandes potencias se
destinó a la innovación en defensa. Afortunadamente hoy
en día esta carrera es mucho menos intensa. Sin embargo,
16
la caída del muro de Berlín trajo consigo nuevos conflictos
y nuevas misiones para las Fuerzas Armadas y de Seguridad, como el de Bosnia-Herzegovina, y la necesidad de
seguir fomentando la innovación en este sector.
La última década ha planteado nuevos riesgos para la
seguridad de las naciones en nuevas formas que, aunque
no por conocidas, resultan más virulentas. La lucha contra
el terrorismo, el crimen organizado, la inmigración ilegal,
o la protección de las infraestructuras críticas de nuestra
sociedad como los sistemas de información y comunicaciones son nuevos retos a la seguridad que se añaden a las
amenazas y riesgos del pasado.1
El Ministerio de Defensa y en menor medida el de Interior
invierten, pues, de forma intensiva recursos en la obtención
y modernización de sus medios, lo que se traduce en la
dedicación de una parte importante del presupuesto a las
actividades relacionadas con la investigación, el desarrollo
y la innovación, actividades que actualmente están externalizadas en gran medida en la industria. La importancia
social de la seguridad y la defensa hace que los estados
estén dispuestos a mantener determinadas capacidades y
medios avanzados, a pesar de que el precio final de los
productos requeridos sea bastante elevado. Esto hace que
los requisitos de prestaciones y calidad de estos productos
tengan mayor importancia que el precio, es decir, se trata
de una demanda poco elástica o sensible al precio.
De todo lo anterior se puede deducir que existen interesantes y atractivas oportunidades para la industria en este
ámbito, que, bien aprovechadas, pueden reforzar su competitividad y sus posibilidades de negocio.2
Esta visión es compartida en general por todos los gobiernos que ven la compra pública de medios materiales para
No trataremos en este documento la innovación orientada a la seguridad
del sector privado.
2
Ortega et al. (2010, 44) ofrecen datos del Instituto Nacional de Estadística en los que se observa que el porcentaje de empresas con actividades
innovadoras en este sector es claramente superior al de otros sectores de la
economía.
1
17
la seguridad y la defensa, al igual que la compra pública
en otros sectores como el de las infraestructuras, como un
método para reforzar la base tecnológica e industrial nacional. Esta compra se lleva a cabo tanto por razones de
soberanía e independencia estratégica (y tecnológica)
como por razones económicas, al fomentar de esta forma
las capacidades industriales, el empleo, y la exportación
(esta última a veces utilizada como apoyo a la política
exterior); en definitiva, para mejorar la productividad y la
competitividad de la industria y su capacidad para generar riqueza.3
Las características avanzadas y la sofisticación de los sistemas dedicados a la seguridad y la defensa, en muchos
casos superiores a los sistemas civiles, se consideran un
excelente caldo de cultivo para la creación de conocimientos, tecnologías y capacidades de diseño y producción en
campos como la electrónica, la información, las comunicaciones o los sistemas aerospaciales, es decir, para fomentar
la innovación, que pueden ayudar al desarrollo de la industria nacional, pues en última instancia se presupone que
éstos acabarán siendo aprovechados con éxito por las
empresas en el sector civil, aunque este hecho no siempre
se puede garantizar a priori.
Por esta razón la contratación pública, cuyo objetivo inmediato es dotar al sector público de soluciones para dar un
mejor servicio a los ciudadanos, puede ser a la vez un
instrumento de política de innovación ligado a la demanda,4
3
Aunque no se dispone de datos en España, un reciente estudio de Oxford
Economics (2009) muestra que el gasto del gobierno de 100 millones de
libras en la industria de defensa tiene un factor multiplicador de 2,3 sobre la
producción (valor medio de 2,27 para el conjunto de la economía); genera
ingresos para la Hacienda Pública y la Seguridad Social en torno a 11,5
millones de libras sobre un valor medio de 10,2 millones; y crea 1,885
empleos (media 1,831) con un porcentaje de alta cualificación del 39 %
(media 32 %). Un 22 % de la producción se exporta (media 19 %) y la
intensidad del I+D sobre ventas es del 4 % respecto a una media del 1 % de
la economía.
4
Cotec ha dedicado varias de sus publicaciones a esta cuestión, entre ellas
«La Compra Pública de Tecnología innovadora en TIC» (2008).
18
siempre que las necesidades expresadas por los compradores incluyan características avanzadas que no se dan en
la oferta existente en el mercado y que, por tanto, obliguen a los suministradores a realizar actividades de innovación para cumplir con esas nuevas funcionalidades.
Los analistas distinguen en la contratación pública dos posibles instrumentos relacionados con el fomento de la innovación; ambos obligan a los suministradores a realizar
I+D. Uno es la Compra Pública de Tecnología innovadora
(CPTi) que se refiere a la compra de nuevos productos o
servicios acabados para poder ser utilizados en el momento de la entrega. El otro es la compra de resultados de I+D
(lo que la Comisión Europea llama compra precomercial,
siempre que el comprador no exija la exclusividad de uso).
Ambos instrumentos se comentan en este documento.
Probablemente los EE. UU. sean el ejemplo más paradigmático de este tipo de compra. Este país, mediante sus
programas de defensa, energía, salud, y otros de carácter
civil interesados en una mayor atención a los administrados, ha propiciado la aparición de novedades tecnológicas
que se han ido incorporando a productos de mercado.
Tanto la NASA (National Aeronautics and Space Administration) como DARPA (Defence Advanced Research Projects
Agency) son organizaciones pioneras en esta cuestión. Así,
por ejemplo, en la década de 1960, el Programa de Defensa norteamericano desempeñó un papel relevante en el
desarrollo de la industria de semiconductores, al ofrecer
casi cualquier precio por conseguir una electrónica compacta y ligera en sus programas de misiles (James, 2004).
También proviene de EE. UU. un modelo que ha tomado la
Comisión Europea para su sistema de compra precomercial. El Programa SBIR (Small Business Innovation and
Research), operativo desde 1982, obliga a los departamentos federales a reservar una parte de su presupuesto a
contratar a las pymes I+D de su interés con potencial de
comercialización. Desde 1992 está operativo también un
programa homólogo, el STTR (Small Business Technology
19
Transfer) en el que se obliga a la pyme adjudicataria a
subcontratar una parte de la I+D a una institución de I+D
sin ánimo de lucro. De acuerdo con U.S. Small Business
Administration Technology Resources Network, de un total
de $2.141 millones adjudicados en 2009 mediante compras de I+D con fondos de estos programas, el 45 % correspondió a compras del Departamento de Defensa y un
7 % adicional a la NASA.
En resumen, la inversión del Estado en proyectos de carácter innovador no solo está guiada por criterios que supongan una mejora en la seguridad y en la defensa en los que
primen factores como el coste, el plazo de entrega o la
calidad del producto, sino por criterios estratégicos más
amplios y una visión más a largo plazo como empleo,
tecnología, exportaciones, desarrollo regional y la formación de industrias nacionales líderes en el mercado europeo o internacional.
La ventaja de este sector es su no sujeción al estricto régimen de ayudas estatales establecido por la Unión Europea
que establece el artículo 107 (ex 87) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, lo que permite a los
gobiernos prestar este apoyo a la industria con una mayor
libertad que en otros sectores de la economía.
20
2
C aracterísticas
de la innovación
en
Seguridad
y
Defensa
Principales áreas
La necesidad de bienes y servicios de organizaciones tan
grandes y con misiones tan variadas como las Fuerzas Armadas, y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado es muy
amplia y extensa. No obstante, muchos bienes y servicios que
estas precisan, apenas se diferencian de los que se suministran
en otros sectores de la economía, bien sea para el sector público o el privado, como, por ejemplo, vestuario, alimentos,
combustible, ordenadores, mobiliario o material de oficina.
En este estudio nos centraremos principalmente en aquellos
bienes y servicios específicamente orientados a la ejecución
de las misiones y operaciones de seguridad y defensa, dado
que el mayor gasto se concentra en esta área. Estos bienes y
servicios están relacionados con capacidades específicas en
las áreas de armamento, protección, movilidad, observación/inteligencia, dirección de operaciones y logística. Estas
capacidades se pueden obtener o potenciar mediante la aplicación de un amplio conjunto de tecnologías y áreas de conocimiento que se comentarán en un apartado posterior.
Tipos de actividad
La innovación en Seguridad y Defensa se materializa fundamentalmente a través de la investigación aplicada y, de
21
modo especial, el desarrollo de productos. Este tipo de investigación intenta resolver una necesidad operativa mediante la fusión de conocimientos operativos, científicos y
técnicos en un producto específico, útil para las realizar las
misiones y cometidos asignados. El valor del sistema se
encuentra fundamentalmente en la correcta interpretación
de la necesidad operativa junto con la adecuada selección
e integración de un elevado número de componentes y tecnologías, cuyo resultado es un producto con funcionalidades y prestaciones que mejoran substancialmente las capacidades actuales. Esta actividad, por lo tanto, se caracteriza por la obtención del conocimiento y su aplicación
creativa a los problemas de la seguridad y la defensa.
Fuente: American Association for the Advancement of Science.
Esta innovación suele tener como resultado importantes saltos cuantitativos y cualitativos en prestaciones y calidad del
equipo en relación a la generación anterior. En este sentido,
muestra diferencias sustanciales respecto a la que se realiza
en el campo civil, que se caracteriza por ser más evolutiva
22
e incremental y con un periodo de maduración más corto.
La innovación en el campo civil está más condicionada por
las condiciones cambiantes del mercado, es decir, por el
valor que el cliente le atribuye y el precio que está dispuesto
a pagar frente a posibles substitutos.
Rara vez la innovación en Seguridad y Defensa se orienta
a obtener conocimiento o tecnologías básicas capacitadoras, como pudiera ser el caso de las nanotecnologías. Solo
en situaciones muy concretas se da este tipo de investigación cuando avances rupturistas en alguna materia son
esenciales para obtener prestaciones consideradas críticas. El elevado coste de este tipo de investigación, los
inciertos retornos que produce y su más remota aplicabilidad a las necesidades de Seguridad y Defensa hacen que
su financiación solo se dé en las naciones más avanzadas
y con más medios, como EE. UU., una de las pocas naciones que puede dedicar una parte de su presupuesto de
defensa a financiar la investigación universitaria en varias
disciplinas (Alic et al., 1992).
Como se puede ver en la figura, la innovación en Seguridad
y Defensa se orienta más a la investigación aplicada y al
desarrollo, empleando tecnologías avanzadas pero con un
grado de madurez medio-alto. La fase de desarrollo, pruebas y evaluación supone prácticamente el grueso de esta
actividad en este sector. En muchos casos, el desarrollo
contiene actividades previas a la producción del sistema,
cuyo contenido experimental es con frecuencia limitado.
Dado el liderazgo mundial en armamento de los EE. UU.,
la innovación en Europa (y en España) se ha orientado
con frecuencia al desarrollo de equipos similares a los estadounidenses, lo que sin duda ha supuesto un menor esfuerzo inversor para los europeos (¡incluso para sus adversarios como la antigua URSS!), al poder focalizar esta actividad en torno a productos ya experimentados con éxito
en el campo de operaciones. Con un cierto retraso respecto al último modelo estadounidense, estos equipos han
sido capaces de capturar el diseño original, algunas veces
23
de mejorarlo, y producirlo a un coste competitivo. De esta
forma se ha conseguido satisfacer las necesidades de las
Fuerzas Armadas para hacer frente a adversarios dotados
de medios menos avanzados.
Innovaciones de proceso
La innovación en Seguridad y Defensa se centra principalmente en el desarrollo de nuevos productos y, de forma
secundaria, en la prestación de nuevos servicios, mientras
que se presta menos atención a los procesos internos relacionados con el suministro de estos bienes y servicios. Esto
se debe a que la producción de equipos y material se hace
en series cortas en muchos casos, por lo que el valor que
aportan las innovaciones de proceso es menor cuando no
se trata de una producción masiva, al contrario de lo que
sucede en la mayoría de los bienes de consumo donde
estas innovaciones son esenciales para conseguir que el
producto sea competitivo en el mercado. En pocas palabras, la utilidad práctica inmediata en el campo de operaciones que tienen las mejoras de prestaciones, suelen hacer más atractivas las innovaciones de producto.
No obstante, el valor de las innovaciones de proceso crece cuando se producen series largas o se gestionan procesos complejos. En estos casos, el aprendizaje que se produce suele conllevar nuevos procesos que suponen aumentos substanciales de eficiencia, como, por ejemplo, una
producción del sistema más rápida, con menos necesidades de material o de mano de obra, y con un menor número de defectos. La innovación en estos casos suele ir
acompañada de cambios organizativos y de la integración de maquinaria específica avanzada, como, por ejemplo, equipos de diseño y fabricación flexible. Duplicar la
producción, según Dowdell y Braddon (2005), puede suponer reducciones en el coste unitario de fabricación que
puede alcanzar, en algunos casos, hasta el 66 %.
24
Las innovaciones de proceso no se suelen financiar directamente por los ministerios. Sin embargo, la exigencia de un
precio fijo en contratos de producción, o su reducción en
función del número de unidades adquiridas, constituye un
incentivo para su desarrollo. En ciertos casos, la Administración admite que en el cálculo del precio del producto la
empresa incluya, dentro del presupuesto de producción, la
compra de maquinaria que puede facilitar este tipo de
innovación. Las innovaciones de proceso pueden aparecer
fácilmente en programas de offsets (o compensaciones
industriales) en los que se acuerda que una parte de la
producción del sistema comprado a una empresa extranjera se realice por empresas nacionales. Los requisitos para
certificar la calidad del producto final pueden obligar a la
empresa a innovar sus procesos de producción cuando su
nivel está por debajo de los estándares exigidos.
Las innovaciones de proceso también se pueden producir
cuando las empresas prestan servicios relevantes que las
Fuerzas Armadas o los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
han externalizado, como pueden ser los relacionados con
el apoyo logístico. En estos casos las empresas realizan
importantes inversiones para proporcionar estos servicios
en los que se pueden implantar novedosos sistemas, como,
por ejemplo, el diagnóstico automático de averías, la gestión optimizada de piezas de repuesto, o la sustitución o
reposición de elementos que han alcanzado el final de su
vida operativa. Esta tendencia está creciendo actualmente
dada la complejidad que tiene las actividades logísticas
asociadas a algunos sistemas y la escasez de personal de
las unidades para realizar esta actividad. Aquí se abren
oportunidades a la industria si ésta es capaz de ofrecer,
gracias a la innovación, este servicio con una mayor calidad y un menor coste.
25
3
los AGENTES de
la
innovación
en Seguridad y
Defensa
En el proceso de innovación en Seguridad y Defensa intervienen diversos agentes. En primer lugar están los usuarios finales,
es decir, el personal operativo. Estos usuarios determinan el concepto de las operaciones del que se derivan las necesidades
operativas, teniendo en cuenta los riesgos identificados sobre la
paz, la seguridad y la defensa, así como la visión estratégica
para afrontarlos. Con esta información se pueden delinear las
posibles soluciones, así como definir los requisitos de los equipos y sistemas que se precisan, paso previo para iniciar las
actividades de investigación y desarrollo del producto. Su labor,
además, es crucial para evaluar y acreditar la utilidad del sistema, mediante diversos ensayos y pruebas operativas, una vez
concluido su desarrollo, y así identificar posibles mejoras.
En segundo lugar las universidades, como organizaciones dedicadas a compilar, generar y difundir el conocimiento en la
sociedad, disponen de una importante capacidad para investigar y avanzar en nuevas áreas, generando el saber que
precisa el desarrollo de productos más avanzados. Su colaboración estrecha con la industria permite encontrar aplicaciones prácticas del conocimiento, en términos de soluciones
técnicas y equipos, que pueden ser claves para satisfacer las
necesidades de seguridad y defensa.5
5
La colaboración directa Defensa-Universidad no es todavía muy frecuente
en España. No así en los EE. UU. donde Defensa financia directamente
habitualmente proyectos de investigación básica.
27
Un papel similar desempeñan las pymes con su experiencia
y conocimiento en determinados nichos tecnológicos. Estas
empresas son, en algunos casos, fruto de spin-off de departamentos universitarios, cuyo fin es comercializar tecnologías e
ideas generadas por su investigación, mientras que, en otros,
están fundadas por emprendedores que en algunos casos
proceden de grandes empresas, cuyas ideas innovadoras no
han encontrado en las mismas el debido acomodo. Estas
empresas se caracterizan por gozar de una menor inercia y
una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación en comparación con las grandes empresas. La capacidad de innovar es
relativamente alta siendo responsables, a veces, de verdaderos avances rupturistas que suponen un salto cualitativo y
cuantitativo de relieve en las prestaciones del producto. Estas
empresas son contratadas en la mayoría de los casos por los
contratistas principales para investigar o desarrollar algunas
partes del sistema, siendo menos habitual la contratación directa por los ministerios.
En cuarto lugar figuran los laboratorios y Organismos Públicos de Investigación (OPI), entre los que hay que citar el
Instituto Tecnológico de la Marañosa (ITM), el Canal de
Experiencias Hidrodinámicas del Pardo (CEHIPAR) o el Instituto Nacional de Técnica Aerospacial (INTA). Estos organismos desempeñan un papel importante gracias a su
capacidad técnica y a los medios de prueba y evaluación
de los que disponen y pueden poner al servicio de la innovación.
En quinto lugar están las empresas suministradoras de subsistemas y subconjuntos principales que, a partir de las
necesidades expresadas por el integrador, elaboran diferentes diseños y arquitecturas, especifican las prestaciones
de los diversos componentes que conforman el sistema, los
fabrican o subcontratan su producción, y los prueban e
integran.
En sexto lugar están los contratistas principales e integradores (prime contractors y system integrators). Estas empresas
tienen una amplia experiencia en contratación pública y
28
mantienen a menudo buenos vínculos con los órganos y
autoridades públicas responsables de las adquisiciones y
actividades de innovación en el Ministerio. Estas empresas
son líderes absolutos en su capacidad de especificar, diseñar e integrar los principales subconjuntos que componen
el sistema final, gracias al amplio conocimiento y experiencia que atesoran. Destacan también por su capacidad para
gestionar de forma integral la cadena de valor de los procesos de investigación, desarrollo e innovación que se precisan para la obtención del nuevo sistema, lo cual es particularmente necesario cuando se trata de un sistema complejo
como pudiera ser una plataforma móvil (buque, avión), o un
sistema de mando y control para la dirección de operaciones. Este es uno de los principales activos de los grandes
contratistas del sector, es decir, su capacidad de elegir, organizar y coordinar esta cadena a partir de los diferentes suministradores, trabajando íntimamente con ellos para maximizar el valor del producto final. La contratación de proyectos
de innovación a estas empresas supone, por otra parte, una
importante ventaja para la Administración al tener que tramitar y gestionar un único contrato.
En séptimo lugar, habría que citar a algunas empresas
consultoras independientes capaces de proporcionar asesoramiento a las Fuerzas Armadas en todo el proceso de
innovación, cuando éstas no disponen del conocimiento o
de la información suficiente para tomar las decisiones que
se requiere a lo largo de todo el proceso. El elevado conocimiento que implica el desarrollo de conceptos operativos,
requisitos del sistema, evaluaciones técnicas o económicas, así como la valoración de posibles soluciones industriales explica el papel que tienen estas empresas, cuyo
principal activo es el conocimiento. El poder de influencia
de estas empresas en la toma de decisión durante el proceso de obtención no suele ser desdeñable.
Por último, la Administración, principal beneficiaria de la
innovación, ejerce un importante papel en la gestión de
todo el proceso marcando las líneas estratégicas, seleccio29
nando los proyectos de mayor interés para la defensa, tramitando los expedientes de contratación, y supervisando y
apoyando las actividades de las empresas, y del resto de
los agentes citados, en sus actividades de innovación.
La cadena de valor
La cadena de valor de la innovación en seguridad y defensa es con frecuencia larga y con abundantes ramificaciones.6 Esto se debe a que sería ineficiente realizarla de
forma interna por una única empresa debido a la propia
sofisticación y complejidad técnica del desarrollo y a la
variedad de tecnologías y experiencia que precisan. Por
el contrario, la creación de una cadena de valor ad hoc
para un proyecto específico permite formar equipos multidisciplinares para resolver los múltiples problemas que
surgen durante la innovación y facilita la creación de una
estructura más flexible y eficiente. Los avances de los sistemas de información y comunicaciones que permitan el
intercambio electrónico de datos y la explotación de la
ingeniería concurrente son factores que facilitan este tipo
de organización, frente a organizaciones del pasado en
las que la proximidad geográfica del equipo a cargo de
la innovación era una importante ventaja para la comunicación y orientaba las actividades de desarrollo y producción hacia estructuras internas, o clusters empresariales
creados en zonas geográficas próximas.
La extensión de esta cadena de valor implica, hoy en día,
el cruce de las fronteras nacionales en busca de los elementos más apropiados cuando no existen empresas
nacionales con esa capacidad, lo que lleva a su creciente
6
Según Hartley (2007, 1142) un vehículo acorazado tiene 200 suministradores de primer nivel. Cada uno de ellos tiene de promedio 18 suministradores. En cambio, los suministradores de segundo nivel tienen en promedio
otros 7 suministradores. El número de suministradores de tercer nivel decrece
de nuevo y tiene como media 2-3 suministradores.
30
internacionalización. Aunque esto significa por una parte
una merma de autonomía productiva, también es cierto
que abre nuevos horizontes a pymes innovadoras que tienen más oportunidades que en el pasado de integrarse en
cadenas de valor internacionales cuando ofrecen un producto, componente o servicio de especial valor.
La participación de las empresas en estas cadenas de
valor se rige en algunos casos por relaciones y acuerdos
de colaboración de larga duración en torno a uno o
varios proyectos debido a las ventajas que éstos aportan
a la industria, como puede ser la garantía de un cierto
volumen de compra que permite asegurar la amortización
de la inversión en activos específicos, como maquinaria o
habilidades del personal, y que como contrapartida mejoran la calidad y abaratan el coste en el medio plazo. Pero
también existen casos en los que las reglas de mercado
pueden ser más adecuadas para la participación de los
suministradores de segundo y tercer escalón, por lo que
éstos se enfrentan a una creciente competencia para que
sus productos formen parte de la cadena de valor, al igual
que ocurre en otros sectores de la economía como la
industria de la automoción. En este sentido, hay que citar
que determinadas políticas públicas orientadas a favorecer la participación de la industria en la producción de
bienes para la seguridad y la defensa, como acuerdos de
compensación industrial o proyectos internacionales de
sistemas de armas, pueden facilitar la integración de las
empresas en esas cadenas de valor.
Las uniones temporales de empresas (UTE), los consorcios,
la formación de Joint Ventures y los acuerdos de colaboración a largo plazo, o los contratos específicos de suministro son la forma de articular legalmente esta cadena de
valor. De esta forma se consigue acumular el suficiente
conocimiento, la experiencia y los medios para orquestar e
integrar los diversos conocimientos y tecnologías que se
precisan en la investigación y desarrollo de un nuevo sistema o producto; distribuir el riesgo entre los diferentes so31
cios y facilitar la gestión del proyecto. Como hemos dicho,
la participación de empresas de diversas nacionalidades
tiende a crecer, en especial cuando se afrontan programas internacionales.
El principal problema de estos acuerdos industriales es la
distribución del trabajo a priori entre sus miembros, ya
que normalmente las necesidades de un proyecto varían a
lo largo del mismo conforme se hacen patentes sus verdaderas dificultades técnicas. Esto requiere adaptaciones
que pueden repercutir sobre la eficiencia de la cadena de
valor, ya que la necesaria renegociación de los acuerdos
pactados para mejorar la eficiencia es costosa, y lo suficientemente elevada para hacer inviable su revisión constante.7 En general, la gestión de la innovación conjunta se
hace más compleja cuanto mayor es el número de miembros. Por ello, estos acuerdos intentan minimizar el número de organizaciones participantes y buscan estructuras
jerarquizadas para simplificar la gestión. En general, hay
que considerar que estas uniones empresariales, aunque a
veces pueden reducir la competencia, suelen tener en general un papel positivo al permitir afrontar mejor la complejidad de la innovación.
Esto obliga a desarrollar mecanismos de gobierno internos para reconciliar diferencias y resolver contingencias que requieren adaptaciones reductoras de comportamientos oportunistas, e inyectores de confianza, en
vez de basarse en disputas y litigios, cuyo resultado sería pérdidas para
ambas partes (Williamson, 1979).
7
32
4
¿CÓMO SE GESTA
la innovación?
Habitualmente, la innovación surge como consecuencia de
la identificación de una limitación operativa para realizar
una determinada tarea o misión. Las prestaciones (o las
carencias) actuales de un sistema pueden ser la causa de
que una capacidad operativa se estime insuficiente para
cumplir las misiones que tienen que realizar las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Esta percepción se hace más patente cuando aparecen
en otras naciones sistemas que han superado esta limitación o que potencian claramente una determinada capacidad. Este último aspecto rara vez escapa de la percepción
del personal técnico y operativo de nuestras Fuerzas, que
vigila permanentemente el mercado de equipos y material
para la seguridad y la defensa.
La identificación de carencias es la que promueve los programas de obtención para resolverlas. Si estas no son graves, se espera al siguiente ciclo de renovación del material, pero, si lo son, se procede bien a modernizar el material, bien a sustituirlo por otro más avanzado. Estos
programas incluirán proyectos de investigación y desarrollo cuando el producto deseado es especialmente innovador y se necesite resolver los principales retos técnicos y
econó-micos que plantea el nuevo sistema. En general, no
todos los programas activan una fase de I+D. Si existen en
el mercado productos similares (o que requieren una adap33
tación mínima) y el coste o el plazo de desarrollo es demasiado grande, puede ser preferible la compra directa, aun
cuando el suministrador sea extranjero. Solo es recomendable esta actividad cuando (a) el coste y el plazo de ejecución del proceso innovador es asumible y el número de unidades que hay que fabricar garantiza un precio final razonablemente competitivo, o (b) cuando criterios de autonomía
estratégica así lo aconsejan. Conviene decir que, en el primer caso, esta condición puede también ser factible si varias
naciones deciden obtener el sistema de forma conjunta,
constituyendo un programa internacional.
Aquí la industria puede desempeñar un importante papel
al mostrar cómo un nuevo desarrollo abre la puerta a un
nuevo producto que tiene mayor utilidad, gracias a unas
mejores prestaciones o a la disponibilidad de un servicio
proporcionado externamente con un nivel de calidad y un
coste inferior. Esto requiere llevar a cabo un esfuerzo no
despreciable para informar y convencer a las Fuerzas
Armadas y a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de la
bondad del nuevo producto y de los avances que aporta
—no tanto en términos de prestaciones como de utilidad
operativa— y de la necesidad de aportar fondos para su
desarrollo. Esta labor de marketing, que no se debería
confundir con lobbying, es tanto más difícil cuanto más
costoso sea el desarrollo, y no se pueda mostrar fácilmente
en la práctica la utilidad del sistema. Transmitir de forma
objetiva las ventajas del nuevo sistema y colaborar en su
definición es un paso previo que, sin duda, puede dar a la
empresa que colabora de forma temprana y altruista con
la Administración, sus buenos frutos, cuando finalmente se
lleve a cabo la licitación.
Las necesidades operativas son, por lo tanto, el principal
estímulo para la innovación en este sector de la economía.
Estas necesidades se plasman en documentos que habitualmente elaboran los Estados Mayores y otros órganos de
planeamiento como por ejemplos los Objetivos de Capacidades Militares (OCM) del Ministerio de Defensa. A partir
34
de los objetivos, se identifican y se preparan planes de
adquisición y modernización de los equipos y sistemas a
medio y largo plazo. Estos se recogen en diversos documentos que en España elabora la Secretaría de Estado de
la Defensa y en particular su Dirección General de Armamento y Material (DGAM), como, por ejemplo, el Plan Director de Armamento y Material (PDAM) o la Estrategia de
Tecnología e Innovación para la Defensa (ETID).8 Estos documentos constituyen, por lo tanto, una excelente fuente de
información para identificar futuras oportunidades de innovación en este sector. El análisis comparativo de las capacidades de diseño y desarrollo de la empresa, con los planes
y objetivos de obtención que figuran en estos documentos, permite a las empresas vislumbrar retos y oportunidades
a los que pueden hacer frente con éxito, e identificar líneas
de negocio de interés, rentables en el largo plazo, en cuyo
caso se pueden iniciar actuaciones encaminadas a recibir
fondos para acometer estas actividades.
El diálogo y el intercambio de información constante entre
la Administración y la industria es un aspecto vital para
una eficiente innovación en este sector. En este sentido es
especialmente útil la realización de jornadas tecnológicas,
conferencias, seminarios y debates, donde las Fuerzas
Armadas expongan sus necesidades y las empresas presenten posibles soluciones innovadoras. Aquí desempeñan un
papel importante los propios ministerios, pero también las
asociaciones industriales como la Asociación Española de
Empresas Tecnológicas de Defensa, Aeronáutica y Espacio
(TEDAE), el Círculo de Tecnologías para la Seguridad y la
Defensa, o la Asociación de Empresas Contratistas de las
Administraciones Públicas (AESMIDE). De esta forma se facilita el conocimiento de los retos y oportunidades que a
nivel nacional e internacional existen, en particular para
las pequeñas empresas, que suelen tener mayores dificultades para acceder a esta información.
Estos documentos están accesibles en la página web del Ministerio de
Defensa.
8
35
Aunque estos planes fijan en el tiempo previsiones de nuevas adquisiciones, éstos no siempre se cumplen literalmente y no es infrecuente que se produzcan variaciones debido a los cambios en el contexto que se producen tras su
aprobación, entre los que cabe citar las disponibilidades
presupuestarias, los cambios en la situación internacional,
la necesidad de realizar nuevas misiones o la aparición
de tecnologías emergentes de gran valor operativo. En
otros términos, la planificación tiene un carácter más orientativo que estricto y está condicionada a la aprobación del
presupuesto y de los fondos dedicados a la seguridad y la
defensa. Esta aprobación se realiza anualmente y está
sujeta a los avatares de la política general del gobierno y
por lo tanto a cambios no esperados. De hecho, aunque el
presupuesto fija unas determinadas cantidades para I+D,
los diferentes proyectos siempre superan el presupuesto
disponible, por lo que tienen que competir entre ellos para
que se les asigne una cifra económica. Estos avatares relacionados con la materialización de los proyectos suponen
de alguna manera un factor de riesgo para las empresas
que deben considerar en sus estrategias. El proceso de
aprobación ministerial de los proyectos de I+D+i, en el
que puede ser acertado, en presencia de incertidumbre,
posponer la decisión de gasto y mantener en liquidez el
presupuesto (Simon, 1978), explica de alguna forma la
dificultad de cumplir estos planes. Esta competencia interna entre proyectos hace recomendable que las empresas
inicien una colaboración temprana con las Fuerzas Armadas, así como con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, que permita que la tramitación del correspondiente
expediente de contratación para realizar actividades de
investigación y desarrollo en una determinada materia
concluya con éxito.
36
5
La financiación
de la
innovación en
Seguridad y
Defensa
Necesidad
Arrow (1962) argumenta que la sociedad puede invertir
en innovación por debajo del valor deseado cuando existe
una elevada incertidumbre sobre los resultados de esta
actividad en términos de beneficios empresariales. Las
limitaciones financieras hacen que sea más probable que
las empresas tiendan a invertir menos en actividades de
riesgo que a lo contrario, dando lugar a actividades de
innovación por debajo del valor deseado, lo que en última
instancia supone una pérdida general de riqueza y bienestar para la sociedad. Este argumento es de clara aplicación al campo de la seguridad y la defensa, pues los costes
y los riesgos de la innovación son especialmente elevados,
mientras que la demanda final puede tener una lenta
maduración y limitarse exclusivamente a este sector. Esto
hace que para la empresa sea especialmente difícil recuperar la inversión.
Por otra parte, las actividades de investigación, desarrollo
e innovación suelen generar un conjunto de beneficios
para la sociedad de los que la empresa no es siempre
capaz de apropiarse en su totalidad, produciéndose lo
que en economía se conoce con el nombre de externalidad, que no es otra cosa que la transferencia de un bien
(o de un perjuicio) de un agente del mercado a otro en
37
ausencia de una transacción económica entre ambos. La
generación de conocimiento y tecnologías fruto de la I+D+i
suele tener aplicación en diversas actividades de diseño y
producción de bienes y servicios. La facilidad con la que
este conocimiento se difunde hace que su propiedad sea
difícil de controlar y mantener.9 El carácter no exclusivo (es
difícil excluir a otros del uso del bien) ni rival del conocimiento (puede ser utilizado a la vez por muchos) es la
causa, en última instancia, de estas externalidades positivas tan incontrolables y le dan un carácter de bien público.10 La teoría económica (Tirole, 1988) predice que en
presencia de importantes externalidades los mercados se
muestran incapaces de realizar la mejor asignación de
recursos desde el punto de vista social, ya que los agentes
son incapaces de establecer entre ellos, de forma descentralizada, mecanismos apropiados de compensación. En
presencia de externalidades positivas, como es este caso,
el mercado tiende a suministrar por debajo de ese valor
óptimo, al carecer los agentes del mercado del adecuado
incentivo. Este segundo argumento también puede aplicarse a la Seguridad y la Defensa, pues, en raras ocasiones,
los resultados de la innovación serán aprovechados en su
totalidad por el innovador.
Este fallo de los mercados para asignar de forma óptima
los recursos a la innovación hace recomendable una intervención estatal para remediarlo, que se basa esencialmente en crear incentivos, de forma que la sociedad recoja
posteriormente el beneficio neto positivo de una mayor
actividad innovadora. El hecho de que el Estado tiene más
capacidad para asumir riesgos cuando la empresa se
muestra reticente a ellos, permite financiar la innovación,
que de por sí tiene siempre un componente de riesgo. Esta
9
Así, por ejemplo, los empleados cambian de empresas; los nuevos descubrimientos se presentan en conferencias y congresos; las empresas pueden
hacer ingeniería inversa de un producto, o los derechos de propiedad industrial pueden ser insuficientes para proteger el conocimiento adquirido.
10
Hay que decir, no obstante, que el coste de absorción de la tecnología o
del conocimiento por una empresa puede no ser despreciable.
38
intervención estatal se traduce en un mayor dinamismo
empresarial, cuyo coste neto es inferior, al compensarse los
proyectos no viables con los proyectos con éxito; y en última instancia se amortizará como consecuencia de la difusión de la innovación y el cambio tecnológico en el resto
de la economía, como, por ejemplo, mejoras en la productividad, competitividad y generación de negocio de las
empresas.
Existen diferentes alternativas para fomentar esta actividad, como, por ejemplo, la concesión de premios y de
derechos monopolistas temporales sobre la explotación
(patentes), la financiación parcial, la concesión de préstamos a un bajo interés, las desgravaciones fiscales o la financiación total cuando la Administración contrata a la
empresa la ejecución de proyectos de investigación y desarrollo (Tirole, 1988).
Método de financiación
Cada uno de estos métodos citados tiene sus propias ventajas y desventajas, siendo el último método el que mejor
se adapta a las necesidades de la Seguridad y la Defensa.
La Administración encarga al sector empresarial actividades con contenido innovador, pero lo hace sobre un objetivo final específico y concreto para obtener un bien determinado en base a unos requisitos establecidos por las
Fuerzas Armadas o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, como pudiera ser el caso de un carro o un
avión de combate, un nuevo buque logístico o un sistema
de protección de fronteras. La ventaja de este método radica en que permite focalizar la innovación en la resolución
de una necesidad específica, cuyos progresos pueden ser
estrechamente supervisados y controlados por la Administración. De esta forma se evitan innovaciones consideradas de poco valor, que supongan un gasto excesivo y que
la sociedad podría ver como poco eficaces.
39
En este caso la Administración contrata, mediante la
correspondiente licitación pública, un servicio de investigación y desarrollo, cuyo resultado final debe ser un producto que cumpla los requisitos establecidos. Las prestaciones
exigidas al producto, junto con el presupuesto asignado,
determinan el nivel de ambición de esta actividad y el
progreso técnico que se desea alcanzar. Lo que la empresa
ofrece fundamentalmente es su capacidad de investigar y
desarrollar ese producto, ofreciendo un camino de innovación viable junto con su mejor juicio para alcanzar el
resultado deseado, labor que no se inicia hasta haberse
firmado el correspondiente contrato.
Esta forma de proceder conlleva también importantes ventajas para la empresa. En primer lugar, al financiar la
Administración esta actividad en su totalidad, la empresa
asume un riesgo más limitado que cuando investiga por su
cuenta. En segundo lugar, la empresa cuenta con ingresos
estables durante la fase de investigación y desarrollo y no
necesita solicitar préstamos al sector financiero para esta
actividad, siempre difíciles de obtener cuando los resultados no son los esperados, y que al final tendrá que devolver.11 En tercer lugar, si el proyecto termina con éxito, la
empresa dispone de una ventaja absoluta frente a otros
competidores para la fase de producción del sistema sobre
la que obtendrá un determinado beneficio por cada unidad producida.12 En cuarto lugar, la empresa incrementa
La estabilidad de los ingresos para realizar I+D no siempre se puede
garantizar en su totalidad. La Administración prefiere disponer de cierta flexibilidad para ajustar su presupuesto a las necesidades cambiantes de la
sociedad, por lo que los contratos plurianuales de larga duración no son
frecuentes. Esto hace que la firma de contratos para reanudar la I+D esté
sujeta a discontinuidades con un efecto adverso sobre esta actividad.
12
Este es un incentivo para que la empresa invierta fondos propios en innovación
para, de esta forma, obtener los beneficios económicos de la adjudicación de la
fase de producción frente a otros proyectos de investigación y desarrollo competidores. En los EE.UU., la Administración intensifica esta competencia en algunos
sistemas de armas importantes financiando más de un proyecto de investigación,
como, por ejemplo, el Joint Strike Fighter (JSF), y premiando con la producción a
aquella empresa cuyo producto presente las mejores prestaciones.
11
40
su activo de conocimiento (learning by doing) que muchas
veces puede aplicar para mejorar su competitividad en
otros mercados relacionados.
Volumen de financiación
La inversión en I+D orientada a la seguridad y la defensa
constituye un capítulo importante de los presupuestos de
investigación del Estado, lo que supone a priori una importante fuente de recursos económicos para la industria, que,
bien aprovechados, pueden reforzar considerablemente
sus capacidades.
Fuente: Eurostat.
41
El presupuesto de I+D, no obstante, se distribuye de acuerdo con la importancia del programa, siendo, en general,
los programas con mayor presupuesto los relacionados
con los sistemas más importantes —plataformas terrestres,
navales, aeroespaciales, o sistemas de vigilancia, inteligencia, mando, control, y comunicaciones—, ya que son
en general los más críticos para las Fuerzas Armadas y las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Las disponibilidades presupuestarias limitan fuertemente esta actividad, por lo que cualquier proyecto de investigación y
desarrollo tiene que ser asumible por la Administración y
debe demostrar suficientes méritos para que su utilidad
compense con creces la inversión que hay que realizar.
Las disponibilidades presupuestarias de cada proyecto específico marcan el ámbito de la innovación y la posibilidad
de integrar nuevas y avanzadas tecnologías. En este
contexto cobra todo su sentido la integración de tecnologías y productos ya desarrollados en otros sectores —por
ejemplo, las innumerables tecnologías que se han desarrollado en el campo de las telecomunicaciones o en el sector
aeroespacial civil—, pues su coste y su riesgo son inferiores, y además estas tecnologías pueden contribuir de forma
substancial para aumentar la utilidad final del sistema
o equipo.
La financiación de esta actividad en el Ministerio de Defensa se lleva a través de la Dirección General de Armamento y Material (DGAM), siendo la Subdirección de Tecnología e Innovación (SDGTECIN) el órgano técnico que
propone, promueve y gestiona los planes y proyectos de
investigación y desarrollo (RD 1126/2008). Este órgano
evalúa las diferentes propuestas que recibe y, a partir de
las disponibilidades presupuestarías, tramita el correspondiente expediente para contratar la ejecución del proyecto. No obstante, los mandos y jefaturas de apoyo logístico
de los tres ejércitos, dentro de sus programas de obtención, llevan a cabo algunas actividades de desarrollo e
innovación.
42
El Ministerio de Industria desempeña también un papel
destacado, al adelantar fondos a las empresas para el
desarrollo de los más importantes sistemas de armas de las
Fuerzas Armadas. Estos préstamos se amortizan posteriormente con los pagos que realiza el Ministerio de Defensa
conforme recibe el armamento.
La financiación con cargo a otros programas nacionales de
investigación, como los que lleva a cabo el Centro de Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI), es más esporádica y
solo se da cuando el programa tiene importantes connotaciones civiles. Sí es más frecuente la financiación de programas relacionados con la seguridad. En estos proyectos
la iniciativa procede de la industria, si bien esta suele buscar el apoyo del posible beneficiario del proyecto dentro
de los respectivos Ministerios. Sin embargo, en estos casos
la intensidad de la ayuda no suele alcanzar la totalidad del
proyecto.
En la siguiente tabla figuran las partidas presupuestarias
destinadas a la I+D en el sector de defensa para el año
2010 y 2011 en millones de euros.
Año 2010
Año 2011
Operaciones no financieras (caps. 1 a 7) - 464A
231,39
203,90
Operaciones financieras (caps. 8 y 9) - 464B
951,24
770,71
1.182,63
974,61
Total
Fuente: Presupuestos del Estado (millones de euros).
Conviene observar que la partida 464A refleja los gastos
del Ministerio en su totalidad, de los cuales solo un porcentaje se dedica a la financiación de proyectos empresariales
(aproximadamente un 56,66 % en 2011).
El Ministerio del Interior dispone del programa 464C dedicado a investigación y estudios en materia de seguridad
pública, dotado con 1,25 millones de euros, una cifra
comparativamente inferior. La Dirección General de Infraestructuras y Material de la Seguridad creó en 2008 un
43
Grupo de Investigación e Innovación en materia de Seguridad. Hay que decir, no obstante, que una parte importante de la innovación se financia a través de las inversiones
asociadas al funcionamiento operativo de los servicios,
como el programa de protección de fronteras, los documentos electrónicos de identidad o los sistemas de inteligencia.
La Agencia Europea de Defensa promueve y coordina la
puesta en marcha de proyectos de investigación y tecnología de colaboración entre las naciones miembro de esta
organización. Estos proyectos son financiados por las
naciones que intervienen en los mismos, contemplándose
además la posibilidad de que las entidades no gubernamentales (industria, universidad, centros de investigación,
etc.) participen con una financiación complementaria. Por
otro lado, la Agencia destina una parte de su presupuesto
a la realización de estudios y proyectos en apoyo a otras
actividades que para el año 2011 tiene una asignación de
8,5 millones de euros. Estos estudios y proyectos se anuncian en su página web y puede participar cualquier entidad. Otras Agencias como Frontex, Europol o ENISA,
relacionadas con la seguridad, también realizan algunas
inversiones de carácter innovador, si bien hay que decir
que sus presupuestos no son muy grandes.
Por último, el Programa Marco de investigación de la
Unión Europea proporciona fondos para actividades de
investigación, desarrollo e innovación, existiendo un programa específico de seguridad de carácter civil, aunque
muy próximo en tecnologías y productos al de defensa. Su
presupuesto es de 1,400 millones de euros para el periodo
2007-2013. Hay que decir también que el programa
marco financia proyectos en áreas cuyas tecnologías tienen con frecuencia aplicación en el campo de la defensa.
44
6
barreras para
innovar en
seguridad y
Defensa
A pesar de que el Estado promueve la innovación en
seguridad y defensa, las empresas deben disponer de
ciertos recursos propios para realizar esta actividad,
pues como hemos visto la adjudicación se realiza en
base a las expectativas de éxito, que en gran medida
dependen de las capacidades para realizar actividades
de investigación desarrollo e innovación y del stock de
conocimiento acumulado por la empresa. Carecer de
estos recursos puede ser una barrera importante para
aquellas empresas que deseen recibir una parte de esos
fondos y limitar así las oportunidades de beneficiarse
de los mismos.
En primer lugar, la empresa necesita personal altamente
cualificado para esta labor, como ingenieros de sistemas e
ingenieros expertos en determinadas áreas técnicas, por
ejemplo, investigación de operaciones, aeronáutica, comunicaciones, propulsión, etc. Su personal debe tener amplios conocimientos del problema, así como de la tecnología y del estado del arte, que le permita identificar potenciales oportunidades de innovación y delinear caminos
razonables para su consecución. Aunque este conocimiento se encuentra codificado en documentos científicos y
técnicos, una gran parte reside en las personas, no siendo
siempre fácil formalizar o codificar este conocimiento
empírico. Por ello, disponer de personal técnicamente bien
45
cualificado y cuya actitud innovadora esté debidamente
incentivada, es un requisito imprescindible para tener
éxito. En ciertos casos, esta actividad puede demandar la
formación del personal en determinadas áreas específicas
para poder abordar los trabajos previstos.
En segundo lugar, la empresa precisa de capacidades de
diseño, desarrollo, pruebas e integración para obtener
los diferentes elementos de un nuevo sistema o servicio.
Esto requiere personal con los conocimientos necesarios,
así como aparatos especializados, como, por ejemplo,
herramientas de diseño asistido por ordenador, máquinas
de control numérico u otros equipos para la fabricación
rápida de prototipos. Estas herramientas pueden ser especialmente costosas para producir ciertos componentes
cuando tienen unas exigencias de calidad elevadas,
como en el caso de algunos componentes mecánicos o
electrónicos. Estas inversiones son difíciles de amortizar si
no tienen aplicación en otras áreas de negocio de la
empresa.
Los equipos de prueba son otro elemento esencial para medir
y verificar las prestaciones del sistema y la validez del diseño, como, por ejemplo, túneles de viento para ensayo de
diversos perfiles aeronáuticos o equipos de telemedida. Las
pruebas medioambientales son especialmente estrictas en el
ámbito de la seguridad y la defensa y precisan de bancos de
prueba específicos para determinar que el sistema funcionará
bajo condiciones de operación extremadamente adversas.
Estas pruebas pueden incluso destruir o dañar el prototipo. La
sofisticación de estos equipos hace que su coste sea con frecuencia elevado. En ciertos casos, las pruebas pueden requerir campos de maniobra y operación para hacer ensayos
reales del equipo o sistema. Estos son generalmente facilitados por las Fuerzas Armadas, aunque se requiere una logística de apoyo no exenta de gastos.
La salud o capacidad financiera de la empresa es otro
factor que puede ser clave en este ámbito cuando los proyectos tienen un largo plazo de maduración. Para la Admi46
nistración es importante tener la garantía de que la empresa no atravesará por dificultades financieras durante la
fase de investigación y desarrollo hasta el punto de comprometer el resultado de esta actividad y, en último caso,
el suministro del producto.
Por último, la empresa debe demostrar capacidades organizativas adecuadas para gestionar todo el proyecto de
innovación desde la formación de equipos internos multidisciplinares a la gestión de subcontratistas y proveedores, sin olvidar los procedimientos y metodologías clásicas de gestión de proyectos. En este sentido, el tejido
industrial puede ser una limitación importante a la que
tienen que hacer frente las empresas que quieren presentar propuestas con contenido innovador, ya que éstas no
encuentran con facilidad proveedores y suministradores
con capacidad de innovar y proporcionar partes del sistema con la calidad exigida por defensa. En estos casos,
es necesario acudir a colaboradores extranjeros, lo que
hace necesario una buena red de relaciones con suministradores externos.
En general, las empresas de mayor tamaño y con mayores
capacidades productivas están mejor preparadas para superar estas barreras, por lo que ostentan una cierta ventaja frente a empresas de menor dimensión y medios.
El problema de las pymes
Todas estas barreras pueden llegar a ser disuasorias para
muchas empresas de pequeño y mediano tamaño con
ideas innovadoras en esta materia que desean acceder a
estos fondos, lo que de alguna forma constituye un factor
de discriminación. Este hecho explica el limitado papel que
estas empresas desempeñan en la innovación en segu
ridad y defensa. Aunque estas empresas pueden ser especialmente ágiles y creativas en las fases iniciales de la investigación, sus opciones disminuyen para atender la fase
47
de desarrollo y de producción donde las empresas de
mayor tamaño suelen disfrutar de ventajas comparativas
(EDA, 2009).13
El camino de estas empresas para obtener algunos fondos
directamente de la Administración es difícil, aunque hay
algunos programas, como el COINCIDENTE, más orientados a estas empresas. Por ello es más frecuente su participación como miembro de un consorcio o como subcontratistas de un proyecto de investigación de gran envergadura liderado por una gran empresa. En estos casos las
pymes necesitan invertir recursos en marketing para que
los contratistas principales conozcan sus capacidades,
pues estos no siempre anuncian públicamente sus licitaciones.
La subcontratación de I+D a las pymes por parte de las
grandes empresas está condicionada por diversos factores (EDA, 2009). En primer lugar, la empresa puede
preferir hacer I+D internamente al considerar que éste es
un elemento específico y clave de su negocio. En segundo
lugar, la empresa solo subcontratará esta actividad si con
ello obtiene un beneficio superior a su realización interna, lo cual solo ocurre cuando la pyme puede ser más
eficiente en calidad y coste, algo que no siempre es factible. En tercer lugar, aunque la Administración suele ver
con buenos ojos la participación de estas empresas, no
existen actualmente en los contratos de I+D+i cuotas de
participación de pymes. En cuarto lugar, el contratista
principal dispone de un poder de compra (monopsonio)
importante, lo que le facilita fijar las condiciones del contrato y obtener de las pymes concesiones en el precio
(solo cuando no existen suministradores alternativos la
empresa puede negociar unas condiciones más favorables). Por último, la apropiación sobre los resultados de
la innovación puede ser inferior: el contratista principal
13
Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede estar preocupado porque
la compañía pueda no existir para mantener o actualizar el equipo durante
su vida útil.
48
puede ser el único comprador y además puede tener un
acceso elevado al conocimiento que ha generado la innovación. Este entorno crea un ambiente de incertidumbre
para las pymes, que puede limitar los atractivos que ofrece la innovación en este sector.
49
7
los riesgos de
la innovación
Las actividades relacionadas con la innovación, incluidas
las de seguridad y defensa, están sujetas a tres clases principales de riesgos: técnicos, económicos y de plazo. Estos
tres tipos de riesgos, además de influir en la propia actividad, influyen en la posición competitiva de la empresa en
el largo plazo, pues pueden dar lugar a un producto caro
y de limitadas prestaciones, de escasa utilidad y con pocas
posibilidades de comercialización. La materialización de
estos riesgos puede suponer una fuente de retrasos y sobrecostes y ser la causa de que un equipo o sistema nunca
entre en su fase de producción, con el consiguiente dispendio social y pérdida de beneficios para la empresa.
Los riesgos técnicos están fundamentalmente asociados con
la consecución de las prestaciones del sistema, como, por
ejemplo, la precisión de un misil o la capacidad de detección de una patera con inmigrantes ilegales. El carácter
innovador implica superar las prestaciones actuales a partir
de tecnologías más avanzadas o emergentes. En este proceso la incertidumbre de las nuevas tecnologías y su integración en el producto final hace que las arquitecturas y diseños inicialmente delineados no sean con frecuencia los
apropiados y no alcancen en los ensayos los valores deseados, lo que requiere añadir, modificar o sustituir componentes y tecnologías, y realizar nuevas pruebas. Este ciclo se
puede repetir varias veces, pero cuando su número es ele51
vado puede acabar por comprometer los recursos y los medios puestos a disposición de esta actividad, así como dilatar la duración del proyecto. Esta es una de las razones por
las que algunos proyectos de investigación y desarrollo, incluso con una clara visión de las necesidades y las opciones
de diseño, no finalizan con éxito.
Especialmente ardua es la gestión de la complejidad
intrínseca de estos programas, caracterizados a menudo
por sistemas que contienen un elevado número de subsistemas y componentes hechos especialmente a medida,
como, por ejemplo, un motor de avión que tiene 22.000
piezas (Hobday, 1998). La explosión combinatoria de
evaluar todas las opciones de diseño a partir de los posibles componentes requiere una poda importante del
árbol de exploración, que debe hacerse con especial
cuidado para evitar abandonar caminos prometedores,
así como persistir en callejones sin salida que en última
instancia no contribuyan a mejorar el valor del producto
final (una táctica similar a la que utilizan los buenos jugadores de ajedrez).
Presumiblemente, cuanto mayor es el número de componentes y subsistemas hechos a medida, más dificultades se
presentan a la hora de tomar decisiones válidas sobre la
arquitectura del sistema. Esto es debido a que los cambios
en el diseño de estos componentes pueden tener amplias
repercusiones sobre el resto del sistema, motivado por sus
efectos colaterales e impredecibles sobre su comportamiento.14 Los mecanismos de realimentación de los usuarios y
otros actores involucrados en el proyecto son en estos casos un elemento clave del proceso de coordinación, aparte
de las clásicas tareas de planificación, gestión de riesgos
y control de cambios. Esta capacidad de coordinación
proporciona una ventaja competitiva a aquellas empresas
Las técnicas de diseño modular buscan precisamente minimizar estos
efectos mediante la división del sistema en módulos menos complejos que
guardan un débil acoplamiento entre ellos. Sobre los métodos de ingeniería
usados se puede consultar DAU (2001).
14
52
que demuestren una mayor habilidad para aplicar estos
mecanismos en beneficio del proyecto.
No menos riesgos tiene la industrialización del nuevo producto. Para ello es necesario desarrollar métodos de producción cuyo coste sea asumible por el comprador, es
decir, la Administración. Esto a menudo plantea encontrar
un adecuado equilibrio entre costes y prestaciones, en el
que sacrificios en uno u otro sentido aumenten el valor final
del producto. De nuevo se pueden precisar considerables
rediseños, cambios de ingeniería, refinamientos del producto e innovaciones de proceso hasta encontrar un método
razonablemente barato.
Otros factores que añaden complejidad al proceso incluyen
el cumplimiento de determinadas normas, como, por ejemplo, estándares sobre interfaces para garantizar la interoperabilidad entre ejércitos, normas de seguridad de uso o
condiciones medioambientales de operación del sistema
(temperaturas, vibraciones, etc.). El éxito del sistema puede
también quedar comprometido cuando se precisan cambios doctrinales u organizativos para usarlo de forma óptima. En estos casos es necesario desarrollar nuevos conceptos operativos y experimentar con el nuevo sistema hasta
encontrar la forma de uso más efectiva, lo que en terminología OTAN se conoce como Concept Development and
Experimentation (CD&E).
La necesidad de fijar con anterioridad el camino de innovación (y las complejas tareas tecnológicas asociadas) y
plasmarlo en un contrato puede introducir importantes rigideces en este proceso de innovación, que pueden convertirse en una fuente de ineficiencia cuando se perciba la
necesidad de reasignar recursos de forma flexible como
consecuencia del cambio en el camino de la innovación,
que tienen que ser acordados por las partes involucradas
sin la ayuda del mecanismo del mercado. Esta coordinación para reasignar recursos tiende a crecer cuanto mayor
sea la complejidad y el número de participantes en el proyecto y puede acabar teniendo un efecto negativo en la
53
calidad del producto final o retardos en la ejecución. Esto
requiere combinar una planificación rígida con medidas
que aporten una cierta flexibilidad para afrontar situaciones imprevistas.
Gestionar esta complejidad requiere la utilización de un
conjunto de buenas prácticas en la gestión de programas,
que las empresas deben dominar para reducir riesgos y
maximizar la posibilidad de éxito. Existe un amplio número
de normas y buenas prácticas, que en algunos casos son
de obligado cumplimiento, tanto en el ámbito civil (por
ejemplo, la norma ISO 15288 System Life Cycle Process)
como en el ámbito militar (por ejemplo, el conjunto de
normas DoD 5000 Defense Acquistion System). Estas prácticas incluyen métodos para gestionar el riesgo y el cambio, y así evitar (o al menos controlar) la anteriormente
mencionada explosión combinatoria, garantizando con
ello una eficiencia mínima del proceso innovador. No obstante, hay que ser consciente de que las normas no son la
panacea y que tan solo ayudan a reducir y mitigar el riesgo, quedando siempre un componente residual que es
materialmente imposible de eliminar.
La consecuencia de todas estas dificultades es que la duración o el coste del proceso se hagan excesivos, con lo que
el éxito de todo el proceso de innovación quede comprometido. Como hemos visto, el proceso de gestación de un
nuevo sistema tiene un ritmo que no se puede artificialmente acortar en exceso (Freeman, 1986, 123), mientras que
por otra parte la competencia internacional hace que la
ventana de oportunidad de la innovación sea limitada y
pueda perderse si las empresas de otras naciones toman
la delantera y consiguen un producto mejor con un coste
menor. Aunque las fronteras nacionales constituyen a
veces una protección eficaz, estas barreras no siempre
son suficientes para aislar la posible competencia exterior.
Por lo tanto, la identificación temprana de la oportunidad
puede ser un paso clave para poder ofrecer un producto
atractivo al usuario.
54
Esta lenta maduración de los sistemas de seguridad y defensa (que para los grandes proyectos puede fácilmente
superar una década) hace que los beneficios de la fase
futura de producción tarden en llegar. Una vez terminado
con éxito el desarrollo del proyecto, existe un periodo de
tiempo (conocido popularmente como “el valle de la
muerte”) hasta que se lanza el contrato de producción
donde se conocerá el número de unidades que hay que
producir. Ambos elementos suponen otro factor de incertidumbre que hay que tener en cuenta. No es infrecuente en
las primeras fases sobredimensionar el número de unidades que se deben adquirir, que posteriormente, debido
a restricciones presupuestarias (motivadas por el incremento de costes sobre el valor inicialmente estimado, o
simplemente por otras prioridades como reducción del
déficit o aumento de los gastos sociales), disminuyen considerablemente, del mismo modo que se dilata en el tiempo la contratación del suministro. Por otra parte, el precio
del producto final se fija en base a los costes de producción, sobre el que se permite añadir un determinado margen comercial, cuando el suministrador es único, aunque
con frecuencia el valor está sometido a auditorías de costes. Esto significa que los beneficios esperados de la innovación no estan completamente asegurados ni pueden
tener un valor excesivamente alto, por lo que deben ser
cuidadosamente analizados cuando la empresa invierte
en esta área y ni las tecnologías ni los productos finales
ofrecen grandes perspectivas de ser explotados con éxito
en otros sectores de la economía. Esta incertidumbre se
extiende también a las ventas internacionales de este tipo
de material, que pueden estar sujetas a diversos avatares
como se comentará más adelante.
Por último, el ciclo de vida del material de seguridad y defensa, es decir, el periodo que va desde su concepción hasta su retirada del servicio, se caracteriza por su larga duración que, en el caso de algunas plataformas, alcanza o supera los cuarenta años. La renovación de este material por
55
tanto es lenta y de carácter cíclico e inestable, en la que se
suceden épocas de grandes banquetes (vacas gordas) y
otras de grandes hambrunas (vacas flacas). Este carácter
puntual, no repetitivo, de la actividad innovadora obliga a
las empresas a un mayor dinamismo en la creación y gestión
de equipos de proyecto y asignación de recursos a los mismos, pues se corre el peligro de crear una excesiva infraestructura para esta actividad que carezca de un número
suficiente de proyectos para amortizarla.15
En resumen, uno de los riesgos más importantes de la innovación en seguridad y defensa es que los proyectos
pueden no alcanzar el éxito deseado, algo que puede ser
más probable cuando las estimaciones y previsiones no
han tenido en cuenta las dificultades intrínsecas de esta
tarea. Debido a que las actividades de innovación se
caracterizan por que una parte importante de los costes
incurridos son irrecuperables para la empresa, debido a su
especificidad, la empresa (así como la propia sociedad)
puede encontrarse con que los beneficios esperados se
desvanecen y que la reutilización de alguno de los resultados parciales en otros proyectos y áreas de negocio puede ser bastante escasa.
En algunos casos, las actualizaciones de media vida pueden paliar ese
carácter tan puntual.
15
56
8
La contratación
de los
proyectos de
investigación y
desarrollo
Los contratos de I+D suelen establecer como entrega final un diseño o un prototipo del sistema en diferentes grados de materialización, como, por ejemplo, una maqueta, un prototipo de laboratorio o un prototipo para su evaluación y ensayo en un entorno real.
Sin embargo, en otras ocasiones la actividad innovadora se centra en la mejora los procesos y actividades asociados a las misiones y cometidos de la seguridad y la defensa, como, por ejemplo,
el desarrollo y la experimentación de nuevos conceptos operativos. En este entorno, los aspectos sociales y técnicos pueden ser
tan complejos como para requerir la formación de equipos especializados en los que participan las empresas para analizar y
evaluar el concepto que parece más efectivo (CD&E). De esta
forma se puede identificar con más garantía los requisitos de los
sistemas y medios que precisa el nuevo concepto. Otros contratos
previos pueden consistir en la elaboración de documentos en los
que se analiza la viabilidad del sistema a partir de diversos estudios de ingeniería, que pueden estar contrastados con datos
reales y cuyo resultado final es un diseño sobre papel del sistema.
La fase previa a la contratación: elaboración de requisitos y preparación
de ofertas
La identificación de una necesidad operativa y la conveniencia
de desarrollar un producto para cubrirla abre las puertas a la
57
financiación de proyectos de carácter innovador. Pero, para
ello el Ministerio debe traducir la necesidad en un conjunto de
requisitos técnicos que se puedan implementar, así como reservar fondos suficientes del presupuesto para esta actividad en
base a una estimación del coste del proyecto. En ambos casos
el Ministerio se encuentra con carencias de información que
las empresas pueden resolver, pues poseen un conocimiento
mayor. Las consultas y el diálogo continuo con la industria
permiten determinar a través de sucesivas aproximaciones el
alcance del proyecto con suficiente exactitud. Esta colaboración es importante, pues posibilita la presentación de una
memoria del proyecto en el Ministerio y su aprobación, lo que
permite la iniciación del correspondiente expediente de contratación. Este paso es crítico, dado que suele existir un amplio
número de proyectos candidatos y que los limitados recursos
existentes hacen que la competencia entre ellos sea bastante
elevada, pues no todos serán financiados: solo aquellos proyectos que reúnan los mayores méritos serán los elegidos.
Durante esta fase las empresas pueden aprovechar las oportunidades que se les ofrecen para aumentar sus probabilidades de éxito antes de la publicación oficial del concurso.
Así, a través de propuestas no solicitadas y otras actividades de marketing las empresas pueden convencer de la
bondad de un programa o proyecto de I+D. Las empresas
deben ser conscientes, en estos casos, que los beneficios
esperados del programa deben ser comprendidos por la
cadena de toma de decisión del Ministerio, la cual puede
ser particularmente larga, de forma que se disponga de argumentos suficientes para que el proyecto de la empresa
sea elegido. Esta forma de actuación tiende a lentificar el
proceso de contratación y puede suponer un importante sobrecoste que las empresas deben considerar.16
16
Uno de los problemas que las empresas pueden encontrar es el de proteger durante esta fase su innovación y su propiedad intelectual, para evitar
que estas ideas innovadoras sean ofrecidas a posibles rivales o simplemente se integren en los propios pliegos de prescripciones técnicas. La empresa
debe asegurar por lo tanto la debida confidencialidad de su conocimiento
y tomar las medidas que sean necesarias para ello.
58
La propia definición de requisitos es una actividad intrincada, que con frecuencia es incapaz de eliminar su carácter
ambiguo, contradictorio, incoherente o incompleto. A
menudo las especificaciones, en vez de orientarse hacia
prestaciones y funcionalidades que precisa la misión y que
dejan mayor libertad al diseñador y le permiten un mejor
diseño, se basan en especificaciones de producto a partir
de diversas fuentes (como, por ejemplo, otros sistemas
existentes en el mercado), en las que suele existir una cierta tendencia a una especificación excesiva. La empresa,
por lo tanto, puede tener dificultades para encontrar el
camino óptimo de la innovación al limitarse de forma artificial el posible número de opciones y alternativas. El escenario menos deseable es aquel en que la empresa se
enfrenta a rigideces que, en última instancia, se revelan
como excesivas e innecesarias para el uso esperado del
sistema durante la misión. Las recomendaciones de las
empresas en este ámbito pueden ser especialmente útiles
al facilitar la elaboración de unos requisitos ajustados a las
necesidades y en todo caso implementables.
Estimar el valor económico del proyecto es complicado
para la Administración, pues al contrario que la empresa no tiene un conocimiento tan preciso sobre plazos,
prestaciones y costes. La colaboración de la empresa
puede ser aquí también esencial para fijar el valor de la
contraprestación asociada a la innovación. Estas razones explican por qué la Administración negocia con las
empresas estos contratos, acordando de manera conjunta prestaciones finales y coste de la innovación, buscando así una solución que se considere eficiente para
ambas partes. La ley de Contratos del Sector Público
(30/2007) permite fórmulas como el procedimiento
negociado o el diálogo competitivo, que pueden ser
más flexibles a la hora de realizar esta negociación,
siendo el procedimiento negociado el que se usa con
más frecuencia. El diálogo competitivo tiene sentido
cuando la Administración encuentra objetivamente im59
posible definir los medios para satisfacer su necesidad
o evaluar lo que el mercado puede ofrecer en forma de
soluciones técnicas, financieras o legales, por lo que el
uso de este método tiene un carácter más excepcional.
A pesar de las posibilidades que ofrece esta forma de
contratación, no se ha materializado todavía en un proyecto concreto de innovación.
El análisis, y en su caso la negociación, por parte de la
empresa de los requisitos es un aspecto relevante dado
el impacto que algunos tienen sobre el coste final. El
riesgo que pueden correr las empresas en estos casos es
el de infravalorar la complejidad que entraña el desarrollo de un nuevo producto, riesgo que puede ser más
elevado de lo que parece. Las empresas que habitualmente trabajan para estos ministerios gozan en este
sentido de cierta ventaja, ya que la experiencia de proyec-tos anteriores les dota de un conocimiento tácito que
les permite tener una visión más clara de los objetivos de
las Fuerzas Armadas, así como de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y un entendimiento más detallado de
las diferentes partes del problema y de sus interrelaciones, facilitándoles una selección más fiable de las tecnologías que habrá que utilizar y del camino que es necesario seguir para obtener el producto deseado. Todo ello
les permite, además, una estimación más precisa
del coste del proyecto.
La menor sensibilidad a los costes cuando se trata de una
importante necesidad en el campo de la seguridad y la
defensa da a la empresa en principio una posición ventajosa, pues le permite proponer ambiciosos proyectos de
innovación que pueden aportarle importantes ventajas
competitivas. Además, si el número de ofertantes es limitado, la empresa tiene una menor necesidad de hacer concesiones sobre el precio final. Sin embargo, esta cómoda
posición puede ser más aparente que real. Los ministerios
son clientes inteligentes y sofisticados que disponen cuando
lo necesitan del adecuado asesoramiento técnico (bien
60
interno o externo).17 Además, los ministerios tienen una
considerable capacidad de negociación al ser conscientes
que la adjudicación facilitará a la empresa contratos de
larga duración para la producción, soporte y futuras
modernizaciones del sistema. Por otra parte, la existencia
de pocos rivales no es garantía de baja competencia, pues
los beneficios futuros de la fase de producción pueden ser
un incentivo para una competencia especialmente intensa.
La presencia de otras ofertas es una importante vara de
medir para rechazar propuestas que se revelen poco competitivas. En estos casos, no resulta fácil a las empresas
hacer un adecuado balance entre riesgos y beneficios futuros al presentar sus propuestas, si se tiene en cuenta la
propia incertidumbre de la actividad de innovación.
La adjudicación de los contratos de I+D
Fijados los pliegos que regirán el contrato de I+D, el
Ministerio deberá evaluar las ofertas y estimar la que sea
más ventajosa. No es infrecuente que algunos de los contratos sigan el procedimiento negociado sin publicación
del anuncio de licitación, es decir, solo las empresas que
invita el Ministerio pueden presentar ofertas. Esto requiere
que las capacidades de las empresas en el campo de la
innovación sean bien conocidas por el Ministerio, lo que
precisa de una cierta labor de marketing.
Ser adjudicatario requiere la presentación de propuestas
impecables en las que se resalten las principales ventajas y
la utilidad operativa del sistema frente a las propuestas
alternativas que ofrezcan rivales y competidores. Además
es necesario demostrar la viabilidad del proceso de innovación con un plan de trabajo sólido y creíble, en el que
sea fácil para la Administración evaluar el progreso, plan
que deberá ir acompañado de una estimación de los cos En el caso del Sistema de Observación y Prospectiva Tecnológica (SOPT)
de la SDGTECIN.
17
61
tes y riesgos para evitar valoraciones incorrectas que sean
fuente de problemas durante la ejecución del proyecto.18
Preparar estas ofertas puede suponer un coste no desdeñable, y con frecuencia irrecuperable, para las empresas,
cuyo valor crece con la complejidad del proyecto. Durante
este periodo y por motivos de igualdad de oportunidades
el diálogo entre la empresa y la Administración en concursos abiertos suele estar bastante restringido, por lo que el
apoyo que precisan las empresas para preparar sus propuestas puede no ser tan completo como el deseado.
La preparación de propuestas es, por lo tanto, una capacidad primordial que deben tener las empresas que aspiren a recibir fondos para actividades relacionadas con la
innovación. Esto supone habilidad y destreza para presentar ofertas atractivas con un presupuesto razonable, así
como preparar toda la extensa documentación administrativa que acompaña a la oferta19 en un plazo de tiempo
relativamente breve, que muchas veces no supera los dos
meses. La empresa necesita disponer, por lo tanto, de un
equipo especializado en esta actividad que, aunque es
relativamente fácil de tener en las grandes empresas,
puede suponer una dificultad añadida para las medianas
y pequeñas, que pueden precisar el apoyo de empresas
expertas en la redacción de este tipo de documentos.
La reputación de la empresa, es decir, su buen hacer en
proyectos anteriores de contenido innovador tiene aquí un
peso particularmente alto. La dificultad de observar y verificar la calidad del trabajo hace que la Administración
confíe más en aquellas empresas que han demostrado en
el pasado una trayectoria de éxito, siendo esta una de las
mejores credenciales para ser beneficiario de estos fon Esto puede dar lugar, por ejemplo, a proyectos inacabados por falta de
fondos, los cuales exigen largas negociaciones hasta obtener nuevos recursos y continuar el proyecto, y puede ocasionar la pérdida de masa crítica
del equipo del proyecto que a veces puede ser irremediable. Sobre la dificultad de estimar plazos y costes, ver Marshall & Meckling (1962).
19
En Francia, el programa RAPID (Regime d’appui aux PME pour
l’innovation duale) prevé procedimientos abreviados de contratación.
18
62
dos. Este hecho suele favorecer a las empresas que llevan
más tiempo trabajando en el sector.
El proceso de selección está bastante burocratizado para
garantizar su objetividad. Para los proyectos más complejos requiere la creación de un equipo evaluador formado
por personas con conocimientos en diferentes áreas. La
evaluación no resulta sencilla pues, por una parte, las ofertas suelen ofrecer soluciones muy diferentes cuya comparación no resulta sencilla; y, por otra, por la propia incertidumbre del proceso de innovación (se compite por proporcionar un producto que no existe y que no se puede evaluar físicamente). Los criterios de adjudicación desempeñan
un papel esencial para determinar la propuesta de mayor
mérito, lo que hace necesario que durante la preparación
de ofertas las empresas realicen un cuidadoso análisis de
estos criterios para conseguir la máxima valoración. Estos
criterios suelen combinar la calidad de la oferta (diseño)
con el coste, con el objeto de adjudicar la que ofrezca el
mejor valor por un precio equitativo, y no se guían como
en otros concursos por criterios puramente económicos (la
oferta más baja). En general, el precio de la prestación de
servicio se establece en base a los costes directos del proyecto, al que se le permite añadir como costes indirectos
una fracción de los gastos generales de la organización
cuyo consumo es imputable al proyecto, así como una
cantidad en concepto de margen comercial. Un factor
intangible pero importante en este tipo de proyectos,
caracterizados por la incertidumbre, es demostrar en la
oferta la viabilidad del proyecto más allá de la duda razonable debido a la natural aversión al riesgo que suele
caracterizar a la Administración.
El número de empresas que pueden licitar es con frecuencia bajo, pues los requisitos de solvencia en muchos casos
los cumplen solo unas pocas. No obstante, basta con que
haya dos empresas para que la licitación sea muy reñida,
pues por una parte los contratos son pocos, grandes en
valor y plurianuales, y por otra el premio es elevado al
63
recibir la empresa fondos para hacer investigación y desarrollo, que pueden dar ventajas competitivas para optar a
la fase de producción, e incluso a la de exportación. Bien
es cierto que, en algunos casos, como ya se ha comentado, puede ser más interesante para las empresas (¡y para
la Administración!) formar consorcios y uniones temporales
de empresas para acumular suficientes capacidades industriales y afrontar el proyecto con solvencia, en vez de competir entre ellas.
Ejecución del contrato
La Administración suele tener un papel bastante relevante
durante la ejecución de contratos con contenido innovador,
existiendo una fuerte interacción entre la oficina del programa y la empresa. Esta estrecha colaboración es necesaria
para garantizar el éxito del proyecto. Las incertidumbres
que rodean los procesos de innovación hacen que con frecuencia surjan eventualidades que requieren tomar decisiones para elegir la mejor senda de innovación, por lo que
ambas partes tienen que estar coordinadas para ser eficientes y lograr el mejor sistema posible. Los limitados recursos
de personal con los que a veces cuentan las oficinas de
programa, o su elevado grado de rotación, dificulta en ocasiones esta necesaria colaboración.
La necesidad por parte de la Administración de verificar la
calidad del trabajo y la debida diligencia de la empresa
durante la ejecución del proyecto lleva a que la empresa
sufra revisiones, inspecciones y auditorías –de tipo técnico
o de costes– que le obligan a proporcionar información
detallada respecto a los avances y costes incurridos, lo que
le puede suponer un esfuerzo administrativo y una
sobrecarga adicional. Estas revisiones son necesarias para
que la Administración tenga una buena visibilidad y pueda ajustar los pagos al esfuerzo invertido y los objetivos
conseguidos. Si estos controles se muestran excesivamente
64
rígidos, pueden restar flexibilidad e incentivos para economizar y reasignar recursos cuando hay partes del proyecto
que se han revelado como carentes de valor en la consecución del objetivo final.
Aunque la financiación de la I+D por parte de la Administración supone una ayuda importante, estos pagos suelen ser
con frecuencia dilatados en el tiempo, lo que requiere, en
ocasiones, disponer de un soporte financiero temporal en
proyectos de presupuesto elevado y larga duración hasta
recuperar los gastos incurridos. Este es un coste que las empresas deben tener en cuenta al elaborar sus presupuestos.
Los contratos suelen recoger cláusulas que limitan la libertad de la empresa para subcontratar ciertas actividades.
Así, se suele exigir que la selección de las empresas más
relevantes de la cadena de suministro se realice mediante
un proceso de licitación en el que la Administración se
reserva el derecho de aprobar el adjudicatario final. Este
inconveniente puede ser más teórico que real, pues rara
vez la Administración se opone al adjudicatario que la
empresa propone, al tener esta última un mejor conocimiento del riesgo que conlleva la subcontratación y que,
en última instancia, podría comprometer el éxito del proyecto. Solo en casos excepcionales podría repercutir sobre
acuerdos de colaboración a largo plazo, que generalmente suelen encerrar ventajas para el contratista principal y
sus proveedores preferidos.
Dado que los contratos siempre son incompletos y no pueden prever todas las posibles contingencias (que pueden no
ser pocas en el campo de la I+D+i), en la práctica es frecuente la necesidad de renegociar y de alcanzar acuerdos
cuando surjan nuevos e importantes retos en el camino de la
innovación que recomienden abandonar el actual y seguir nuevas rutas. Así, los requisitos cambian con el tiempo
conforme el usuario y el diseñador entiendan mejor el sistema y las nuevas implicaciones de sus decisiones sobre el
diseño, mientras que la tecnología puede evolucionar con la
aparición de nuevos elementos, como, por ejemplo, un or65
denador más potente, un gestor de base de datos más sofisticado o un nuevo tipo de material. Esto puede requerir
compromisos por ambas partes para, por un lado, evitar que
la empresa incurra en perdidas y, por otro, para que la
Administración se encuentre finalmente con un producto de
valor inferior. Aunque la ley fija límites a este proceso
de negociación, lo más frecuente es que este sufra modificaciones y ampliaciones, de mayor o menor calado, como
consecuencia de estas inevitables contingencias.20
La aprobación de las modificaciones y cambios de ingeniería sobre el diseño original permite que la empresa recupere
parte de los costes extra incurridos como consecuencia de
imprevisiones producidas por la falta de información que
padece la mayoría de los proyectos de investigación y desarrollo. Sin embargo, esta financiación extra tiene en general
un límite cuando su valor crece en exceso y no se logra
obtener un producto que suponga una mejora sustancial de
prestaciones a un coste asumible por la Administración. Las
empresas, no obstante, pueden disfrutar en estos casos de un
trato más benévolo o de una segunda oportunidad, ya que
por una parte se encuentran sin rivales y por otra siempre es
difícil para la Administración abandonar un proyecto cuando los gastos incurridos son elevados y perder, de esta
forma, toda la inversión realizada.
La fijación de un precio máximo en los contratos supone,
en muchos casos, un rígido corsé sobre los recursos dedicados a esta actividad caracterizada por la incertidumbre.
El sistema de coste fijo supone un mayor estímulo para
terminar la investigación con la menor inversión de recursos posible, pero ello puede impactar de forma negativa
en el proceso de innovación cuando el proyecto no está
claramente definido, y dar unos resultados de inferior calidad cuando los fondos se agotan. Por el contrario, la
financiación sobre costes incurridos proporciona una
La propiedad estatal se explica, en algunos casos, por la necesidad de
arbitrar de forma económica la resolución de estas contingencias en favor
del Estado y, en última instancia, de la sociedad.
20
66
mayor flexibilidad para explorar diferentes caminos, aunque este último método tiende a prolongar indefinidamente
los proyectos. Los EE. UU. usan fórmulas elaboradas como
cost plus incentive o target cost with incentive fee, ya que
estas permiten asumir desviaciones de coste proporcionando una mayor flexibilidad cuando la línea de innovación
elegida se muestra prometedora (Markowski y Hall, 1998).
En España, no se suelen usar estas fórmulas y los contratos
tienen un valor máximo que no es fácil de modificar. Lo
más frecuente es contratar la investigación por fases o
incrementos, lo que permite un ajuste variable de los recursos dedicados a esta actividad en función de los resultados
obtenidos en las diferentes fases. Un problema similar se
plantea cuando las empresas adjudicatarias subcontratan
algunas actividades de innovación. En estos casos, las
pymes pueden encontrarse con que tienen que asumir un
riesgo excesivo cuando el contrato se negocia a un precio
fijo, teniendo en cuenta su menor poder de negociación
con el contratista principal.
Aunque los fondos de I+D del Ministerio de Defensa suelen
proceder de partidas destinadas a inversiones en esta actividad, no es infrecuente que programas de suministro
incluyan ciertas actividades de innovación o desarrollos
previos a la producción para personalizar la solución a las
necesidades del usuario. En estos casos, se juntan en un
único contrato actividades de desarrollo y de producción,
lo que supone un riesgo importante cuando se trata de un
coste fijo y existe una cierta ambigüedad e incertidumbre
sobre el alcance del sistema que hay que entregar, o de
las dificultades propias del desarrollo. Este caso puede ser
menos infrecuente de lo que parece y darse, por ejemplo,
en la contratación de sistemas que contienen una parte
importante de software. De nuevo las empresas deben ser
conscientes de los riesgos que llevan aparejados estos
proyectos que, aunque no están clasificados como de I+D,
tienen en mucho casos una componente de innovación relevante.
67
En resumen, la incertidumbre general de los proyectos de
I+D hace que no sea infrecuente que se incurra en sobrecostes y retrasos, mientras que las prestaciones no alcanzan siempre el nivel deseado. Estos efectos, inherentes e
inevitables en este tipo de actividad, deben ser cuidadosamente vigilados por la empresa, pues si son excesivos pueden poner en entredicho esta actividad y restarle oportunidades para obtener un futuro contrato de producción. La
demostración de que la empresa ha aplicado lo mejor en
esfuerzo y su juicio para alcanzar los objetivos, puede ser
insuficiente para la continuidad del proyecto o la adjudicación de nuevos proyectos de investigación, sobre todo en
épocas de restricciones presupuestarias o cuando otros
proyectos han sido mejor gestionados. En este sentido, no
hay que olvidar que la Administración, en última instancia,
debe rendir cuentas a la sociedad de la eficacia con la que
está utilizando los fondos invertidos en esta actividad, y
debe evitar que los contribuyentes tengan la percepción de
que su dinero se invierte en actividades no rentables.
La contratación de la innovación en
proyectos internacionales
Muchas de las prácticas y dificultades que se han comentado son de aplicación en programas internacionales. En
estos casos, los órganos de contratación son transnacionales y las ofertas se presentan habitualmente en consorcios.
Operar en este contexto supone un reto para las empresas.
Afortunadamente, organizaciones como el CDTI o los propios ministerios suelen prestar una ayuda inestimable a las
empresas para facilitar su participación en estos consorcios.
68
9
áreas
tecnológicas de
interés para la
seguridad y la
defensa
Las áreas tecnológicas de interés para la defensa son muchas (Martí, 2006). Enumerar y comentar todas las tecnologías que incluyen es una labor ardua y extensa que está
fuera del marco de este trabajo. El concepto de tecnología
es muy amplio y recoge infinidad de métodos y procesos
asociados al desarrollo y producción de un bien destinado
a este sector. Por otra parte, las áreas tecnológicas de interés para la seguridad y la defensa cambian según evolucionan las misiones y cometidos de las Fuerzas Armadas y de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y según el papel
relevante que estas tecnologías desempeñan en su cumplimiento. Por ejemplo, hoy el interés está dirigido sobre todo
hacia tecnologías que permiten anticipar las amenazas, y
poder actuar en tiempo usando armás más precisas y que
ocasionen menos daño.
Algunas de estas tecnologías tienen un carácter horizontal,
es decir, son aplicables a una gama amplia de productos
de seguridad y defensa, mientras que otras tienen un carácter más vertical y son aplicables solo a una clase o familia
de productos. En este apartado se describen brevemente
las principales áreas tecnológicas en las que la innovación
puede aportar más valor. Una taxonomía exhaustiva de todas las tecnologías de interés para la seguridad y la defensa se puede encontrar en la Agencia Europea de Defensa.
Para aquellos interesados en conocer las áreas considera69
das prioritarias en España se puede consultar la citada Estrategia de Tecnología e Innovación del Ministerio de Defensa.
El campo de la aeronáutica es un área de especial interés
para la seguridad y la defensa por su capacidad de proyectar con rapidez todo tipo de medios en la zona de
operaciones, desde personal a material logístico, medios
de observación, o material ofensivo. Aviones, helicópteros,
satélites, misiles y vehículos aéreos no tripulados requieren
de la tecnología aeronáutica para su diseño y desarrollo.
Dentro de esta área hay que considerar los motores y sistemas de propulsión de estos aparatos. Especial relieve
tiene la interfaz del piloto con el avión para manejar el
aparato. Esta área exhibe un carácter bastante dual y
muchas tecnologías aplicables a la aeronáutica militar son
aplicables al campo de la aeronáutica civil. Además los
sistemas aeronáuticos constituyen un punto focal que estimula muchas tecnologías estratégicas desde el punto de
vista industrial.
El área de armamento y materiales energéticos incluye las
tecnologías relacionadas con la munición como cabezas de
guerra, espoletas, pólvoras, explosivos, cañones, piezas de
artillería y minas. Se trata de un área con pocas aplicaciones civiles donde los avances más importantes se sitúan en
las ciencias de materiales. Los sistemas de energía dirigida
y cinética están todavía en un estado inmaduro para poderse aplicar a las necesidades de seguridad y defensa. Las
armas no letales pertenecen a otra área de investigación de
claro interés con el objeto de evitar daños irreversibles, pero
hasta el momento no han sido muchas las innovaciones en
este campo. Las aplicaciones civiles de estas tecnologías se
pueden considerar, en general, limitadas.
El desarrollo de armas biológicas y químicas no es importante, pues España es signataria de diversos tratados para
evitar su uso y proliferación. Sin embargo, los medios de
defensa contra estas armas son especialmente relevantes
al poder ser las Fuerzas Armadas o los ciudadanos vícti70
mas de un ataque de este tipo de origen militar o terrorista. Entre ellos hay que citar los sistemas de alerta temprana y de protección personal, los vehículos capacitados
para operar en un entorno contaminado sin sufrir daños,
o los medios de descontaminación. A pesar de ello, una
capacidad de producción mínima de estos agentes puede
ser necesaria para evaluar los diferentes métodos de protección. Estos medios pueden tener aplicaciones civiles en
el campo de la industria química (protección frente a
nubes y vertidos tóxicos ocasionados por accidentes) y de
la salud pública (desarrollo de drogas y vacunas).
La fabricación de componentes electrónicos es un área de
especial interés para la Seguridad y la Defensa, pues
muchos equipos y sistemas contienen este tipo de componentes como, por ejemplo, los sistemas de mando, control,
comunicaciones, inteligencia e información. Estos componentes son esenciales para garantizar la avanzada funcionalidad y las prestaciones de estos sistemas.
La electrónica, el software o las comunicaciones están
presentes en la mayoría de los sistemas de información y
comunicaciones, y constituyen en muchos casos el porcentaje mayor del coste del nuevo sistema. De especial
interés son las tecnologías relacionadas con los ordenadores de altas prestaciones, la interfaz de usuario, la
seguridad de la información, los sistemas de modelado
y simulación, las redes de datos y sistemas de transmisión, los equipos de procesamiento de señal y, en general, todas las aplicaciones informáticas orientadas a las
operaciones de seguridad y defensa. Las capacidades
que aportan estas tecnologías permiten dar respuesta a
importantes necesidades de tipo operativo como un conocimiento mejor de la situación (sensores) y una capacidad de respuesta más rápida, precisa y matizada (armas inteligentes), facilitando compartir la información y
la toma de decisión en colaboración, gracias a una
mayor capacidad para obtener, procesar, presentar y distribuir la información. Estas tecnologías tienen un carác71
ter claramente dual y, aunque la innovación procede
muchas veces del campo civil, también se da con frecuencia el caso contrario.
En sistemas terrestres el área más importante para la
seguridad y la defensa es la ingeniería mecánica relacionada con el vehículo y, en particular, el diseño de
motores avanzados para su propulsión, como, por
ejemplo, motores híbridos (diésel-eléctricos, etc.) y de
vehículos no tripulados con capacidad de operar autónomamente; una tecnología que lidera el sector civil,
cuyos progresos y desarrollo se aplican también a este
sector.
Los sistemas de guiado, navegación y control son sistemas esenciales en las operaciones de seguridad y
defensa y que tradicionalmente ha liderado como el
sistema NAVSTAR-GPS.21 Estos sistemas son necesarios
para el control de vehículos y aeronaves y para guiar
las diferentes armas y vehículos no tripulados. Estas
tecnologías tienen también importantes aplicaciones en
el campo civil donde la explotación de esta información
puede facilitar la gestión de muchos negocios como,
por ejemplo, los sistemas para la gestión de flotas de
vehículos.
Los sistemas relacionados con la guerra de información
son también especialmente importantes en este ámbito. Entre ellos hay que considerar aquellos relacionados con la
identificación, los sistemas de ataque y protección electrónica, incluidas las medidas y contramedidas ópticas. Esta
es un área tecnológica con características específicas para
la defensa, como sistemas de identificación amigo/enemigo, medios de vigilancia electrónica del espectro, contramedidas para anular los sistemas de observación del adversario, etc. En el campo de la seguridad, las tecnológicas se centran en la protección de vehículos contra explosivos improvisados activados de forma remota, o los
Navigation Satellite Timing and Ranging-Global Positioning System.
21
72
sistemas de identificación por radiofrecuencia para identificar objetos como contenedores, o personas como el pasaporte electrónico.
Los materiales son un área de especial interés para la seguridad y la defensa, ya que ciertos sistemas requieren prestaciones muy específicas para satisfacer los requisitos operativos, como blindajes, materiales eléctricos, magnéticos,
ópticos, materiales de alta resistencia, y materiales para
funciones especiales. Los materiales se caracterizan por
tener aplicaciones en el campo civil, aunque el mercado en
ciertos casos puede no tener un gran tamaño.
Las áreas más importantes que son específicas de los sistemas navales, están relacionadas con los sistemas y elementos de propulsión, el control de la supervivencia y las tecnologías relacionadas con los vehículos sumergibles a gran
profundidad. Aunque las dos primeras exhiben cierta dualidad, la última es probablemente muy específica de la
defensa.
Los sistemas nucleares tienen poco interés en España al ser
un país no nuclear y no usarse este tipo de propulsión en
nuestras plataformas navales.
Los sistemas de potencia eléctrica son importantes porque
muchos sistemas necesitan de esta alimentación para el
funcionamiento de sus componentes eléctricos y electrónicos. Estos sistemas se caracterizan por tener una exigencia
elevada tanto en prestaciones (gran densidad de potencia)
como de entorno de operación. Estas necesidades cubren
desde sistemas para alimentar radares a baterías para
equipos de comunicación portátiles. Las aplicaciones civiles
de estos sistemas son bastante amplias, pues se aplican a
los múltiples equipos que hoy en día precisan de potencia
eléctrica.
Los sensores y láseres son otros elementos esenciales en
este sector. Incluyen sensores acústicos, electro-ópticos,
radares y láseres para detectar objetos y medir distancias que tienen aplicación en el campo civil, como, por
ejemplo, radares para control de tráfico. Gravímetros y
73
gradiómetros tienen utilidad para el guiado de algunas
armas sofisticadas como misiles intercontinentales, aunque no suponen una necesidad para nuestras Fuerzas
Armadas. Magnetómetros y gradiómetros magnéticos
tienen aplicación para detectar naves y otros objetos
sumergidos. El control de las signaturas de los sistemas
militares tiene como objetivo reducir la capacidad de
detección por el adversario en el campo de operación
con este tipo de sensores, mientras que los obscurecedores tienen un objetivo similar. Los equipos de inspección
son también importantes en la lucha contra el terrorismo
y el crimen organizado para detectar armas, explosivos
o drogas.
Si analizamos las áreas en las que nuestra industria ha
trabajado más habría que citar las relacionadas con plataformas aéreas, navales y terrestres, y con sistemas de
mando, control, inteligencia y comunicaciones donde, bien
con tecnología propia o integrando tecnología de otros
suministradores, en algunos casos extranjeros, se han desarrollo diversos sistemas para las Fuerzas Armadas, así
como las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En
muchos casos, la innovación ha procedido del campo civil,
como, por ejemplo, sistemas de propulsión, equipos de
información y comunicaciones, etc., probablemente debido
a que se trata de áreas donde es más fácil innovar o aplicar la innovación procedente de otros sectores (Martin,
1993).
Tecnologías duales
Como se ha comentado en el apartado anterior, muchas de
las tecnologías citadas son también aplicables al campo civil. La elección de tecnologías duales para innovar en el
campo de la seguridad y la defensa puede ser muy importante, pues, por una parte, si la tecnología existe en el campo civil, se reduce el riesgo (y los costes) del proyecto al
74
usarse una tecnología madura y contrastada, aunque existen
gastos adicionales como obtener una licencia de uso o la
adaptación de la tecnología al entorno de seguridad y defensa. Por otra parte, si el desarrollo es específico de la
seguridad y la defensa, pero existen posibilidades de comercialización en el campo civil, los posibles beneficios para la
industria serán considerablemente superiores.
Este incentivo puede ser importante para la industria si la
demanda de los mercados de la seguridad y la defensa se
muestra limitada y no se esperan grandes compras tras la
dotación inicial. Sin embargo, estas tecnologías no siempre son de aplicación en el campo civil; y, cuando lo son,
pueden precisar profundas transformaciones que pueden
prolongar considerablemente las actividades de investigación y desarrollo tecnológico. Por ejemplo, aunque defensa fue inicialmente pionera en comunicaciones móviles, la
telefonía móvil ha requerido de un largo proceso y de un
enorme esfuerzo (más allá de la financiación de defensa)
hasta su transformación en un negocio de gran volumen y
considerables beneficios.
Uno de los argumentos que hoy en día más se maneja es
el de la convergencia entre tecnologías relacionadas con la
seguridad y la defensa y las civiles. Y, aunque existe un
amplio número de tecnologías de origen común, también
hay tecnologías con un escaso interés civil (y viceversa).
Incluso cuando se da esa comunalidad, determinadas prestaciones necesarias para las misiones de seguridad y
defensa pueden hacer que el producto final tenga poca
aplicación en el campo civil (prestaciones innecesarias,
excesivos costes). Sin embargo, se debe mencionar que la
convergencia entre las tecnologías aplicables a la defensa
y las aplicables a la seguridad es bastante elevado, y la
reutilización es más factible, como, por ejemplo, el campo
de la seguridad ciudadana, la protección de fronteras contra la inmigración ilegal, o la protección civil ante catástrofes naturales.
75
El programa COINCIDENTE (Cooperación en Investigación Científica y Desarrollo de Tecnologías Estratégicas) del Ministerio de Defensa está precisamente
orientado a aprovechar las tecnologías desarrolladas en el ámbito civil que puedan ser de aplicación
en proyectos de interés para la defensa.
El procedimiento para convocar los procesos de
selección de los proyectos de I+D de interés para la
defensa están recogidos en la Orden Ministerial
DEF/1453/2010. BOE 136/2010. El programa
admite propuestas para desarrollar demostradores
que satisfagan una necesidad real o potencial de la
defensa de acuerdo con las prioridades tecnológicas
establecidas por el Ministerio. Un caso de éxito sería
el proyecto para desarrollar un Sistema de Simulación de Fluidos y Estructururas (SIFES) desarrollado
por la empresa Next Limit en colaboración con el
CEHIPAR y la Escuela Superior de Ingenieros Navales de la UPM.
Iniciativa para fomentar las tecnologías duales
76
10
Algunas
tendencias
futuras
Integración de la industria de
seguridad y defensa con otras áreas
civiles
El hecho de que ciertas tecnologías tengan aplicación
tanto en el ámbito civil como en el de la seguridad y
defensa favorece que las empresas que operen en ambos sectores disfruten de importantes sinergias y que
exista en la práctica una mayor integración entre
ambas. En un mercado caracterizado por la variabilidad de la demanda, se hace más atractiva una mayor
integración al compensar los ciclos bajos de la demanda en un sector con los ciclos altos del otro. Este hecho
se puede observar con claridad en algunos sectores
como el aeronáutico o el electrónico donde son frecuentes las empresas de carácter mixto. Sin embargo, estas
empresas siguen manteniendo separadas las divisiones
de productos civiles y las de seguridad y defensa,
lo que hace pensar que esta integración tiene límites,
que la compartición de activos para soportar indistintamente proyectos de una y otra área no muestra la debida eficiencia y flexibilidad, y que las ventajas que
aporta la organización en unidades de desarrollo y
producción especializadas siguen siendo todavía significativas.
77
Programas de I+D internacionales
En determinadas circunstancias es ineficiente realizar la
producción de bienes y servicios para la seguridad y la
defensa a escala nacional, bien porque no existen
dichas capacidades e infraestructuras industriales, bien
porque son insuficientes para lograr un producto final
completo, o bien porque su creación tiene un coste desproporcionado no asumible por una nación en solitario.
El desarrollo y la fabricación conjunta entre varios países
aliados de un nuevo equipo o sistema es una solución
que permite compartir costes, aunar recursos y experiencia, y así lograr un producto más avanzado y de menor
coste, difícil de afrontar de forma autónoma. Las ventajas
de esta forma de colaboración han hecho que los Estados miembros de la Unión Europea hayan usado este
método en el pasado (ejemplo paradigmáticos serían los
aviones Eurofighter o A-400M). Los programas con
carácter transatlántico (con participación de los
EE. UU.) han sido menores. En España se han dado
acuerdos de compensación industrial asociados a la
compra de sistemas, como sería el caso del EF-18, o de
acuerdos de colaboración para la venta de sistemas a
terceros países, como es el caso del sistema de armas
AEGIS sobre la fragata F-100. Dado el creciente coste y
complejidad de los sistemas principales de armas, es
más que probable que esta forma de colaboración entre
naciones amigas se mantenga, e incluso crezca, en el
futuro.
Los programas internacionales requieren la negociación de
acuerdos entre gobiernos para colaborar de manera conjunta en la elaboración de una solución industrial a una necesidad de seguridad y defensa. Su negociación no es fácil y con
frecuencia requiere un largo periodo de maduración. Los
diferentes calendarios nacionales de adquisiciones y las distintas preferencias nacionales sobre las características del
producto final y la dificultad de repartir proporcionalmente el
78
trabajo entre las industria nacionales son la principales causas que frenan la consecución de acuerdos rápidos y eficientes en esta materia.
La ejecución de estos programas tampoco está libre de problemas. Los retrasos y sobrecostes son frecuentes debido a
los importantes problemas de coordinación que conllevan
tanto por parte de los compradores (cambios en los requisitos, cambios en los presupuestos) como de los suministradores (formación de consorcios internacionales, gestión del
programa), lo que eleva las dificultades de estos programas
en comparación con otros puramente nacionales (Hartley,
2007, capítulo 33). Estas dificultades pueden ser tan insuperables que den lugar al abandono de socios a mitad del
programa, e incluso a su cancelación. La duración de estos
programas y los diversos avatares a los que pueden estar
sometidos, hace que la consecución de beneficios haya que
verla, por lo tanto, desde una perspectiva del largo plazo y
de la toma de posiciones estratégicas en el sector.
El papel de la Unión Europea
La competencia de la Unión Europea en una Política
Exterior y de Seguridad Común y la consolidación de
una Política de Defensa Común,22 así como el creciente
papel de la Unión en la lucha contra el terrorismo y el
crimen organizado, aspectos recogidos en el Tratado
de Lisboa de 2009, están también favoreciendo este
tipo de programas. La nueva política de Defensa
Común establece una Estrategia de Seguridad y fija las
capacidades que deben aportar los Estados miembros
para apoyar esta política. Para soportar el desarrollo
22
El reciente tratado franco-británico sobre defensa, firmado en noviembre
de 2010, parece una iniciativa encaminada a estrechar lazos de cooperación entre las dos potencias militares más importantes de la Unión Europea
y se ha producido un tanto al margen de las actividades de la UE en esta
materia.
79
de estas capacidades se han creado también nuevas
instituciones, entre las que hay que destacar la Agencia
Europea de Defensa constituida en el año 2004, recogida también en el propio Tratado de Lisboa. De manera similar, la Unión Europea ha creado diversas agencias relacionadas con la seguridad como Europol,
Frontex o ENISA.
Esta nueva visión hace que las condiciones de autonomía
y soberanía en seguridad y defensa tengan un sabor
cada vez más europeo y crea un entorno en el que las
mejoras de eficiencia en el suministro de medios para
esta actividad se pueda poner en práctica compartiendo
trabajos y aumentando la especialización, ya que la
generación de interdependencias estratégicas entre las
naciones europeas no se ve como un riesgo de especial
relevancia. Esta forma de proceder traerá consigo ventajas para las Fuerzas Armadas, así como de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, de los Estados miembros en términos de equipos más baratos, con mejores
prestaciones y más interoperables.
En este nuevo entorno las capacidades operativas no se
fijan exclusivamente a escala nacional, sino que se consensuan con los otros Estados miembros para cubrir las carencias detectadas. De particular importancia es el papel que
desempeña la Agencia Europea de Defensa elaborando
estudios técnicos y de viabilidad; promoviendo proyectos
de investigación y tecnología a nivel de la Unión Europea;23
definiendo requisitos y estándares que sirvan de base para
lanzar programas de adquisición internacionales; coordinando y supervisando el desarrollo de capacidades militares; y apoyando la consolidación de un mercado único de
la seguridad y la defensa dentro de la Unión. Algunos
ejemplos de proyectos de investigación y tecnología conjuntos son: el Joint Investment Programme on Force Protec La visión de los Estados miembros en esta materia se puede consultar el
documento elaborado por la Agencia A European Defence Research & Technology Strategy, accesible en su página web.
23
80
tion, el Innovative Concepts and Emerging Technologies o
el Future tactical Unmaned Aerial System.24 La Agencia
pretende también dar cobijo a iniciativas de colaboración
entre varios Estados facilitando la puesta en marcha de
programas conjuntos. Cuando estos programas tienen una
gran entidad, se llevan a cabo normalmente por medio de
organizaciones ad hoc para la gestión de un programa
específico, como es el caso del Eurofighter (NETMA), o de
organismos internacionales para gestionar varios simultáneamente, por ejemplo, la Organisation Conjointe de Coopération en matière d’ARmement (OCCAR).
La Comisión Europea, en particular su Dirección General de
Industrias y Empresas, ha abogado siempre por mejorar la
base industrial y tecnológica del sector. Sin embargo, los
Estados miembros han preferido, hasta hace pocos años,
tratar estas cuestiones nacionales amparados en el artículo
346 (ex 296), lo que constituía el obstáculo principal para
que este sector de la economía se beneficiara de las ventajas del mercado único y así facilitar su progreso. Sin embargo, este papel poco activo en el pasado, basado en algunas
declaraciones generales, parece estar cambiando. Así,
recientemente la Comisión ha publicado una comunicación
interpretativa del artículo 296 (actualmente 346) para evitar
abusos de los Estados a la hora de limitar las normas de
libre mercado en el sector de la defensa, así como una
«Estrategia para una industria de defensa más fuerte y
competitiva».25 Además la propia Comisión, en su deseo de
integrar la industria de defensa al mercado único, ha elaborado una Directiva específica sobre contratación pública en
el ámbito de la Seguridad y la Defensa (2009/81/EC), que
ofrece un marco de contratación más adaptado a la problemática de este sector. Otra importante Directiva es la
24
La industria española está demostrando una elevada competitividad
para ser adjudicataria de estos proyectos. Los retornos para nuestra industria han superado en exceso la cantidad que España aporta a los dos primeros proyectos (129 % y 114 %, respectivamente) de acuerdo con los
datos facilitados por el Ministerio de Defensa.
25
COM (2007) 764 final de 5.12.2007.
81
2009/43/EC relacionada con la transferencia intracomunitaria de productos relacionados con la defensa, cuyo objetivo es simplificar los trámites dentro de la Unión para el
comercio de estos equipos, reduciendo los costes asociados
a su obtención. Ambas directivas deben transponerse a la
legislación española en un plazo de dos años.
Implicaciones para la industria
Este nuevo escenario tiene un impacto importante sobre las
actividades de innovación de la industria española, que se
puede resumir en los siguientes puntos:
• L os planes de adquisición y la demanda de innovación
en este campo no van a quedar únicamente fijados por
las necesidades nacionales, sino que estarán íntimamente ligados a los compromisos europeos adquiridos
en materia de capacidades operativas y programas de
obtención conjuntos.
• E
n los programas conjuntos, las prestaciones de los
sistemas se acordarán entre los Estados miembros y las
adquisiciones se organizarán en programas multilaterales de geometría variable en función de las necesidades específicas que tengan las Fuerzas Armadas, así
como las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,
y de la especialización que busquen.
• L a tendencia a abrir los mercados nacionales de seguridad y defensa al resto de los Estados miembros va a
ofrecer a la industria nuevas oportunidades que no
debe desperdiciar.26 Esta deberá demostrar habilidad
para adaptarse y tener éxito en este entorno más mul26
En este sentido la página web de la EDA, donde se anuncian las compras de los Estados miembros, supone una importante ayuda para que la
industria presente sus propuestas.
82
tinacional donde la demanda es mayor y en el que
existen mayores expectativas de beneficios, pero también más competencia. Este entorno obligará a las empresas a reforzar sus actividades de marketing y colaboración con socios extranjeros y en particular con los
de la Unión Europea.
• E
ste marco, sin embargo, no es especialmente favorable para la industria española, que tiene que competir con la capacidad y experiencia de empresas
europeas más grandes y consolidadas, que gozan
de economías de escala en sus actividades relacionadas con la innovación. Esto implica que las empresas deben buscar sus nichos apropiados en los
que sean suficientemente fuertes para competir, o
buscar alianzas para trabajar de forma conjunta
(consorcios, Joint Ventures) en proyectos, cuando la
colaboración prometa mejores expectativas y resultados, de forma que logren consolidar con el tiempo
ciertas posiciones de excelencia que les asegure el
liderazgo en algunos productos y áreas tecnológicas, como única forma de sostenerse en el largo
plazo. En un tono más positivo habría que decir que
la participación de la industria española en estos
programas le va a permitir acercarla a tecnologías y
métodos de trabajo más avanzados, algo que será
sin duda beneficioso en el medio plazo.
• E
n los programas conjuntos entre Estados seguirá existiendo una presión para que la industria nacional participe como suministrador en una proporción similar al
número de sistemas que adquiere. Sin embargo, la
presión sobre los costes hará que este papel no se base
exclusivamente en criterios de rígido reparto industrial,
sino estará tamizada también por criterios de capacidad industrial y de eficiencia, donde las empresas que
se muestren más competitivas resultarán ganadoras.
83
• L os programas de puras compensaciones industriales
en este contexto podrían desempeñar un papel menos
relevante, siendo reemplazados por otros de colaboración de mayor calado, donde los acuerdos conjuntos de desarrollo y fabricación se extiendan más allá
de satisfacer necesidades nacionales y alcancen futuras ventas a terceros países.
Mayor competitividad internacional
La mayor apertura de los mercados de seguridad y defensa
y la necesidad de obtener productos avanzados a precios
asequibles puede facilitar la organización de una I+D
más abierta a la competencia internacional. Esto está, sin
embargo, mediatizado por el doble objetivo de atender
las necesidades nacionales de seguridad y defensa, así
como el de potenciar la capacidad de la industria, lo que
hace que esta posibilidad parezca de momento remota, a
excepción de los programas internacionales. Solo las empresas extranjeras con una base industrial local o que suministren elementos críticos tienen alguna posibilidad, aunque puede que no sean infrecuentes en el futuro propues-tas
de innovación, en cuya cadena de suministro aparezcan
en el primer nivel empresas extranjeras.
El problema que se puede presentar en el largo plazo es
que, si la evolución del equipamiento de Seguridad y Defensa continúa creciendo en complejidad, el número de
contratistas principales capaces de afrontar determinados
proyectos tenderá a decrecer, produciéndose una concentración del mercado (Sutton, 2001). En ese caso la supervivencia de las empresas solo será posible mediante fusiones y acuerdos de colaboración transnacionales, o su especialización en determinados subsistemas.
84
11
Beneficios de
innovación en
seguridad y
defensa
Los principales beneficiarios de la innovación en defensa son,
sin duda, las propias Fuerzas Armadas, así como las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado, que sacan provecho de
equipos y sistemas más avanzados que les permiten cumplir
mejor su misión y contribuir, en definitiva, a los objetivos de
política exterior y de defensa en España, así como de la
seguridad interior. Sin embargo, en esta sección nos vamos a
centrar en los beneficios que supone para la industria esta
actividad, que también son importantes. Estos beneficios son,
sin embargo, difíciles de medir.27 Algunos son más directos y
claros, mientras que otros son más intangibles y arduos de
evaluar, aunque no por ello dejen de notarse en el largo plazo.28 Así, la existencia de algunas importantes empresas
españolas no se entendería sin la contribución financiera de
la que han gozado en esta materia durante muchos años,
gracias al Ministerio de Defensa, el Ministerio de Industria y
en menor medida el Ministerio de Interior, como se puede
observar en la siguiente figura en la que se muestra la importante contribución del presupuesto de I+D a la defensa.
Los beneficios de la innovación, no obstante, tienen un lento e impredecible proceso de maduración desde la creación del conocimiento, su aplicación a un producto y su éxito en el mercado. En última instancia, la adjudicación de un proyecto supone en cierta medida un acto de fe.
28
Las inversiones en innovación, como hemos visto, son costosas. En este
sentido, sería interesante realizar estudios agregados para estimar con más
precisión los retornos obtenidos en esta área.
27
85
Fuente: Eurostat.
Beneficios directos
La financiación de la innovación en el campo de la
seguridad y la defensa brinda a la industria una excelente oportunidad para experimentar en productos innovadores y nuevas tecnologías. Si esta actividad se
aprovecha adecuadamente, se puede obtener un producto competitivo que permite llegar a una posición de
liderazgo en un determinado segmento del mercado y
garantizar una línea de negocio al dejar atrás a rivales
y competidores.
Si bien es cierto que el liderazgo nacional puede ser suficiente para conseguir un balance positivo, hoy en día,
parece recomendable que las empresas intenten alcanzar
un liderazgo internacional como forma de lograr una
mayor rentabilidad a los elevados costes no recurrentes de
desarrollar un nuevo producto. Como ejemplo de empresas que son líderes podemos citar a Indra en equipos de
guerra electrónica, simuladores y radares (Lanza 3D), o a
EADS-CASA en aviones de transporte militar.
86
Ser un líder internacional en un determinado producto
puede facilitar la entrada en el mercado de seguridad y
defensa de otras naciones cuando sus empresas no disponen de suficientes recursos para realizar I+D o sus actividades en esta materia no han tenido éxito (fragatas para
Noruega o Australia, aviones de transporte militar medio
para Turquía, etc.). Sin embargo, hay que ser conscientes
que la venta de este tipo de material no es fácil, requiere
de apoyo institucional y está sujeta a normas legales y
autorizaciones administrativas, cuando no está condicionada por razones de política exterior. En un sector industrial caracterizado por una larga cadena de suministro, el
éxito de esta actividad tiene un papel esencial en la formación de tejido industrial.
La consolidación de estas líneas de negocio gracias a
la I+D tiene un efecto positivo en la creación de empleo, la facturación, el crecimiento de capacidad o los
beneficios de la empresa, mientras que las innovaciones de proceso pueden tener como resultado una mejora de la productividad y, en última instancia, de la
competitividad.
Fuente: Secretaría de Estado de Comercio.
87
Reutilización de resultados
La financiación del I+D en seguridad y defensa tiene una
contrapartida importante en el sentido de que la propiedad industrial del nuevo desarrollo pasa a ser de aquel
que lo ha financiado, es decir, de las Fuerzas Armadas.
Esto es así bien porque la Administración desea reservarse
el derecho de ceder esta propiedad a un fabricante distinto y disponer así de un suministrador alternativo; bien para
evitar a toda costa que este conocimiento caiga en manos
de un posible adversario, obviando de este modo la proliferación de cierto tipo de armamento, aunque a veces esta
vigilancia se realice de forma más fácil con el control de
la exportación de material de defensa.
Esto plantea una desventaja para la empresa, que puede
ver cómo el conocimiento generado es finalmente explotado por otras empresas o que no puede usarlo en otras
actividades. En la práctica, esta desventaja es menos real
de lo que parece, pues, en primer lugar, el nuevo desarrollo
se apoya normalmente en conocimientos previos que la
empresa posee y sobre los que puede tener derechos de
propiedad intelectual. En segundo lugar, siempre existe un
conocimiento implícito que la empresa adquiere durante la
innovación, que garantiza a la empresa ventajas difíciles
de superar en la fase de producción por competidores,
aunque las grandes empresas pueden reaccionar vigorosamente frente a pymes en proyectos de producción de gran
valor económico. Por otra parte, en pocas ocasiones, el
Ministerio de Defensa se opone a la difusión y explotación
del conocimiento financiado por él. Además, rara vez se
cobran royalties elevados por su uso fuera del ámbito de la
defensa (exportaciones, sector civil). Esto es así porque
generalmente se prefiere no gravar en exceso a la industria
para mejorar su posición competitiva internacional y garantizar con ello su sostenimiento en el largo plazo.
Sin embargo, la reutilización de las ventajas obtenidas
para crear negocio en otras áreas no es fácil en la prácti88
ca. La transferencia de tecnología a otras aplicaciones,
incluidas las civiles, es complicada. La experiencia del Reino Unido en esta materia no ha sido muy positiva (Molas,
2002) y la norteamericana tampoco lo es en exceso (James, 2004,20). La propia identificación de posibles aplicaciones no es simple y, una vez identificadas, hacen falta
habitualmente diferentes rediseños y adaptaciones hasta
obtener un producto que el mercado acepte. Por otra parte, la disparidad de los proyectos de I+D en seguridad y
defensa hace que la reutilización del conocimiento y la
creación de sinergias entre proyectos sean limitadas. Además, ciertos productos demandan requisitos muy exigentes
cuya contrapartida civil no precisa. Por ejemplo, un avión
de combate comparte pocas características y elementos
comunes con un avión de transporte civil. Esto hace que
ciertos conocimientos y habilidades muy especializadas no
pueden ser transferidos con facilidad a otras áreas y mercados, por lo que, en ciertos casos, solo son reutilizables
conocimientos generales de ingeniería o de gestión de la
innovación, como se comenta con más detalle en el siguiente apartado.
Aunque se pueden citar algunos casos de éxito de aplicación civil de tecnologías y artefactos inicialmente orientados a la seguridad y la defensa, su número tampoco es
muy elevado (quizá el horno microondas, un desarrollo de
Raytheon, se pueda considerar un paradigma, pero la conversión del magnetrón en un horno para calentar alimentos
tampoco fue un proceso ni rápido —llevó más de veinte
años— ni sencillo).29 Esto sugiere que el éxito de una tecnología en seguridad y defensa no garantiza que alcance
automáticamente ese mismo éxito en otros mercados, pues
estos se rigen por diferentes parámetros. Además, el des29
En cualquier caso, los programas que tuvieron como resultado aplicaciones civiles fueron en muchos casos proyectos de gran envergadura, como,
por ejemplo, la energía nuclear, que en el caso de España son difíciles de
materializar, dada la escasa dimensión de nuestro presupuesto en esta
área.
89
conocimiento de estos mercados constituye en principio
una barrera para que la empresa logre explotar con éxito
la tecnología que ha obtenido.
La exportación de este tipo de material, por otra parte,
tampoco resulta sencilla. Los fondos nacionales para realizar I+D pueden ser insuficientes para lograr un equipo
suficientemente competitivo en el mercado internacional. La
venta de material de seguridad y defensa está condicionada por la concesión de licencias de exportación,
muchas veces establecidas por razones de tipo político. La
compra nacional del producto y el apoyo gubernamental a
su venta son factores claves para convencer al país comprador y poder cerrar la operación. Por último, no es infrecuente que el usuario final exija cambios en el diseño, que
requieran actividades adicionales de innovación (para las
que puede no existir apoyo institucional), o que el país
comprador exija la concesión de offsets para su industria
local, que en última instancia reduzcan el margen comercial de la venta.
En resumen, las empresas deben sopesar las capacidades
industriales que adquieren en términos económicos amplios para determinar hasta qué punto pueden internalizar
los beneficios de la actividad de innovación orientados a
la seguridad y la defensa como, por ejemplo, otros sectores, o la exportación, so pena de encontrarse con un bajo
retorno.
Beneficios indirectos
Aunque es difícil, si no imposible, por ser un beneficio claramente intangible, evaluar los estándares de calidad, las
metodologías de gestión de programas, los procedimientos
de ingeniería de sistemas, de desarrollo de software, de
integración de productos, de prueba, o de producción; las
tecnologías específicas que se aplican en los programas de
seguridad y defensa suelen ser relativamente sofisticadas y
90
acaban permeando en toda la cadena de valor terminando
por extenderse al resto de la economía de una u otra forma.
Este capital intangible, fruto de las actividades innovadoras,
ayuda a las empresas a mejorar su gestión de programas,
su productividad, su conocimiento, la formación de su personal investigador, sus curvas de aprendizaje en el empleo
de determinadas tecnologías y su competitividad, explicando así, de alguna forma, la exitosa expansión que han tenido algunas industrias del sector en áreas no relacionadas
con bienes y servicios para la seguridad y la defensa, como,
por ejemplo, EADS-CASA, Indra o GMV, que actualmente
mantienen un importante liderazgo en el mercado nacional
e internacional. Estos beneficios se dan incluso si la actividad de innovación no tiene al final el éxito esperado. Es
más, de proyectos fallidos se suelen extraer siempre importantes lecciones que mejorarán o guiarán futuras actividades de innovación.
91
12
CONCLUSIONES
Este trabajo ha presentado un somero análisis de la actividad de innovación en Seguridad y Defensa, una actividad
necesaria para mantener las capacidades de las Fuerzas
Armadas y de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado y, en definitiva, del bienestar de nuestra sociedad
en términos de una mayor protección, cuya sofisticación
puede potenciar el desarrollo industrial y la creación de
líderes en el mercado. En él se han puesto de relieve las
oportunidades que ofrece a las empresas, aunque también
ha servido para mostrar algunas de las barreras para innovar, así como algunas de las dificultades para alcanzar
el éxito, que son más de las que, a primera vista, puede
parecer a quien no esté especializado o familiarizado en
estos temas. Mientras que la financiación de la innovación
tiene la ventaja de estar totalmente soportada por la Administración, la incertidumbre de esta actividad, así como el
largo periodo hasta la recuperación de la inversión, pueden frenar el atractivo inicial que ofrece la innovación en
este sector.
Como se ha podido observar, la innovación en Seguridad
y Defensa no es una tarea aislada, sino que al contrario es
necesaria la contribución de un gran número de actores:
usuarios, universidades, pymes, suministradores de equipos, contratistas principales e integradores, para que la
innovación tenga éxito. En este entorno, la falta de infor93
mación y la incertidumbre son un freno importante para la
innovación. Con frecuencia las empresas desconocen las
necesidades reales de las Fuerzas Armadas, así como de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y estas últimas desconocen, a veces, las posibilidades, y los límites, que hoy
ofrece la tecnología. Todo ello hace que las transacciones
sobre innovación sean especialmente costosas. Se han
apuntado y comentado aquí algunos pasos que las empresas pueden dar para colaborar con éxito en el ciclo de la
innovación.
El estudio ha hecho patente las posibilidades que ofrece la
innovación en Seguridad y Defensa para que las empresas
refuercen y mejoren su base tecnológica e industrial. Se ha
presentado un resumen de las áreas tecnológicas de interés
en las que la industria podría recibir ayudas potenciales
para la innovación. Aunque esta actividad innovadora se
orienta a las necesidades concretas de los Ejércitos y de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, esta trae consigo con
frecuencia diversos beneficios tanto directos como indirectos, por ejemplo, mejoras de competitividad y posibilidades de comercializar el producto más allá de estos clientes, bien en mercados internacionales bien en productos
civiles cuando las tecnologías son claramente duales.
La innovación en este sector, si quiere tener éxito, no debe
olvidar las actividades en esta área de otras empresas o
de organismos internacionales. Como se ha visto a lo largo del documento, las disponibilidades presupuestarias
establecen un límite importante para realizar actividades
de innovación en este sector en el que las necesidades
siempre superan los recursos disponibles. En este contexto,
las políticas de adquisiciones y apoyo a la industria de
otras naciones con un presupuesto muy superior, como los
EE. UU.30, pueden reducir los efectos positivos de una política nacional en esta materia. Esto exige elegir con precau Según la última comparativa de la EDA, el presupuesto de los EE.UU. en
2009 más que quintuplica el valor del presupuesto de los europeos en el
capítulo de adquisiciones incluido los gastos de I+D.
30
94
ción nichos y oportunidades donde se pueden conseguir
ventajas frente a programas de innovación que llevan a
cabo otras naciones.
El deseo del equipo de expertos que ha realizado este
trabajo ha sido fundamentalmente el de contribuir a clarificar cómo se llevan a cabo los procesos de innovación en
Seguridad y Defensa para empresas, profesionales o público en general interesado en esta materia. Si como resultado de su lectura el lector tiene una visión más clara del
proceso, o si ello aporta algún valor positivo para mejorar
las capacidades de las Fuerzas Armadas, así como de
nuestro tejido industrial en este sector, el grupo de trabajo
dará por bien empleado el tiempo, el esfuerzo y la ilusión
que ha dedicado a este tema.
95
13
bibliografía
Alic, John A. - Branscomb, Lewis M. - Brooks, Harvey – Carter, Ashton B. Epstein, Gerald L. (1992), Beyond Spin-off: Military and Commercial Technologies
in a Changing World, Harvard Business School Press, Cambridge (MA).
Arrow, Kenneth J. (1962), “Economic Welfare and the Allocation of Resources for
Invention,” in Richard Nelson (ed.), The Rate and Direction of Inventive Activity,
Princeton, N. J., Princeton University Press.
DAU - Defence Acquisition University (2001), System Engineering Fundamentals,
Fort Belvoir, Virginia 22060-5565.
Dowdell, P. - Braddon, D. (2005), Revolution in the Defence Electronics Market?
An economic analysis in sector change, Defence Economics Research Unit, University of the West of England, Bristol.
EDA (2009), Study on R&D/R&T Contracting policies in Support of Small and
Medium Enterprise, Brussels.
EU Project OMC-PTP (sin fecha), Exploring Public Procurement as a Strategic Inonvation Policy Mix Instrument.
Freeman, Christopher (1986), The Economics of Industrial Innovation, The MIT
Press, Cambridge, Massachusetts.
Hartley, Keith - Sandler, Todd, editors (1995, 2007), Handbook of Defence Economics, Volume I & II, North Holland Publishing Company.
Hobday, Mike (1998), Product Complexity, Innovation and Industrial Organisation, Working Paper, CoPS Publication No. 52, Sussex Policy Research Unit.
James, Andrew D. (2004), U.S. Defence R&D Spending: An Analysis of the
Impacts, PREST, University of Manchester.
Markowski, Stefan - Hall, Peter (1998), Challenges of Defence Procurement.
Defence and Peace Economics, Vol. 9, pp. 3-37.
MDE - Ministerio de Defensa (2010), Estrategia de Tecnología e Innovación para
la Defensa, ETID, Madrid. Disponible en la página web del Ministerio.
97
Martí, Carlos (2006), Tecnología de la Defensa. Análisis de la Situación Española, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado (UNED), Madrid.
(2008), “El sector industrial de la defensa en Europa”, en Cuaderno del
CESEDEN n.º 105, La Industria y la Tecnología en la Política Europea de
Seguridad y Defensa.
Marshall, A. W. - Meckling, W.H. (1962), Predictability of the Costs, Time and
Success of Development, The RAND Corporation, Santa Monica (CA).
Martin, Stephen (1993), Advanced Industrial Economics, Blackwell Publishers,
Cambridge, Massachusetts, USA.
Molas Gallart, Jordi (2002), “Coping with dual-use: a challenge for European
research policy”, in Journal of Common Market Studies, Volumen 40(1), pp. 155165.
Oxford Economics (2009), The economic case for investing in the UK defence
industry, Final report, Oxford.
OCDE (2002), Manual de Frascati, Paris.
Ortega, Vicente - Gamella, Manuel - Coomonte, Rafael - Illescas, Elisa - Martí,
Carlos (2010), Investigación, Desarrollo e Innovación en el Sector de Defensa.
Análisis de la situación (1998-2008), Cuadernos Cátedra Isdefe-UPM.
Parker, Geoffrey (1995), The Cambridge Illustrated History of Warfare. The Triumph of the West, Cambridge University Press.
Suarez, James M. (1972), “Profits and Performance of Aerospace Defence Contractors”, in Journal of Economic Issues, 10:2, pp. 386-402.
Sutton, John (2001), Technology and Market Structure. Massachusetts Institute of
Technology, The MIT Press, Cambridge (MA).
Simon, Herbert A. (1978), Rational decision-making in business organizations,
Nobel Memorial Lecture, Stockholm.
Tirole, Jean (1988), The theory of industrial organization, MIT press, Cambridge,
MA.
Williamson, Oliver E. (1979), “Transaction-Cost Economics: The governance of
Contractural Relations” in Journal of Law and Economics, Vol. 22, No. 2, pp.
233-261. October.
98
documentos cotec
sobre oportunidades tecnológicas
Documentos editados
N.º 1: Sensores.
N.º 2: Servicios de información técnica.
N.º 3: Simulación.
N.º 4: Propiedad industrial.
N.º 5: S
oluciones microelectrónicas (ASIC) para todos los sectores industriales.
N.º 6: Tuberías de polietileno para conducción de agua potable.
N.º 7: Actividades turísticas.
N.º 8: Las PYMES y las telecomunicaciones.
N.º 9: Química verde.
N.º 10: Biotecnología.
N.º 11: Informática en la Pequeña y Mediana Empresa.
N.º 12: La telemática en el sector de transporte.
N.º 13: Redes neuronales.
N.º 14: Vigilancia tecnológica.
N.º 15: M
ateriales innovadores. Superconductores y materiales
de recubrimiento.
N.º 16: Productos alimentarios intermedios (PAI).
N.º 17: Aspectos jurídicos de la gestión de la innovación.
N.º 18: Comercio y negocios en la sociedad de la informa
ción.
N.º 19: Materiales magnéticos.
N.º 20: Los incentivos fiscales a la innovación.
N.º 21: Minería de datos.
N.º 22: Wireless.
99
N.º 23: Robótica y Automatización.
N.º 24: Los informes tecnológicos en patentes.
N.º 25: Diseño e innovación. La gestión del diseño en la
empresa.
N.º 26: Invernaderos de plástico.
N.º 27: C
laves para el nanomundo.
N.º 28: R
eutilización de la información del Sector Público.
N.º 29: Innovación en Defensa y Seguridad.
100
documentos cotec
sobre necesidades tecnológicas
Documentos editados:
N.º 1: Sector lácteo.
N.º 2: Rocas ornamentales.
N.º 3: Materiales de automoción.
N.º 4: Subsector agroindustrial de origen vegetal.
N.º 5: Industria frigorífica y medio ambiente.
N.º 6: Nuevos productos cárnicos con bajo contenido en grasa.
N.º 7: Productos pesqueros reestructurados.
N.º 8: Sector de la construcción.
N.º 9: Sector de la rehabilitación.
N.º 10: Aguas residuales.
N.º 11: Acuicultura.
N.º 12: Reducción de emisiones atmosféricas industriales.
N.º 13: El mantenimiento como gestión de valor para la empresa.
N.º 14: Productos lácteos.
N.º 15: Conservas vegetales.
101