2001_063info.pdf

INFORME DEL AUDITOR
Al Señor Ministro de
INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA
Ing. Carlos M. BASTOS.
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen especial en el ámbito de la ex Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable dependiente por entonces de la
Presidencia de la Nación con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. OBJETO DE LA AUDITORÍA
• Relevamiento y medición de la ejecución física y financiera del Proyecto 07 “Sistema
Distribuidor sobre el Río Pilcomayo-Provincia de Formosa” a cargo de la
Subsecretaría de Recursos Hídricos.
• Análisis de los procedimientos de contratación de las obras.
• Análisis de la Información remitida a la Oficina Nacional de Presupuesto.
2. ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN dictadas en virtud de las facultades conferidas por el
artículo 119 inciso d) de la Ley 24.156.
A fin de dar cumplimiento a las tareas encomendadas, se aplicaron los siguientes
procedimientos de auditoria: entrevistas con funcionarios de áreas administrativas y técnicas,
relevamiento y análisis de antecedentes documentales, cotejo de montos certificados con montos
liquidados, confrontación del avance de obra ejecutada con lo previsto contractualmente, cotejo
de montos de programación y ejecución financiera al cierre de cada ejercicio, verificaciones
matemáticas, análisis de información remitida por el Organismo, relevamiento de circuitos de
programación y contratación de obras y verificación de registraciones.
Las tareas propias del objeto de examen fueron desarrolladas entre el 15 de junio y el 22
de noviembre de 1999 en el edificio sede de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable.
1
Cabe destacar que la denominación de las áreas que se consignan en el presente informe, se
corresponden con la vigente al momento del desarrollo de las tareas de campo.
Mediante Nota AO5 N° 190, del 9 de noviembre de 2000, se remitió copia del proyecto
de informe de la auditoría practicada a la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS, solicitando la
remisión de los comentarios o aclaraciones que a su entender correspondiesen. Otorgada
mediante Nota AO5 N° 213 del 15 de diciembre, una prórroga de diez (10) días hábiles
solicitada por el organismo auditado, éste se expide señalando que -en general- no existen
comentarios que formular, incorporando tres aclaraciones que han sido debidamente
consideradas por el equipo de auditoría actuante.
3.- ACLARACIONES PREVIAS
3.1.- PROYECTO 07: “Sistema Distribuidor sobre el Río Pilcomayo -Provincia de Formosa”
3.1.1.- Unidad Ejecutora - Transferencia de Competencias
La Subsecretaría de Gestión de los Recursos Hídricos, dependiente del Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos, fue hasta el 22 de Agosto de 1997 la Unidad Ejecutora del
Proyecto 07, que formaba parte integrante del Programa 46. En el ámbito de dicha Subsecretaría, la
Dirección Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (DNGRH) fue el órgano responsable de la
administración y ejecución del citado Programa.
A partir de esa fecha, el Decreto N° 756/97 dispuso eliminar la mencionada Subsecretaría
de Estado y la DNGRH pasó a depender de la Subsecretaría de Obras Públicas asumiendo las
funciones originalmente asignadas a la primera.
Por último, el Decreto N° 146 del 5 de Febrero de 1998, dispuso la transferencia de la
Dirección Nacional de Gestión de Recursos Hídricos al ámbito de la Secretaría de Recursos
Naturales y Desarrollo Sustentable de la Presidencia de la Nación, a cuyo cargo quedó la
ejecución de los proyectos integrantes del Programa 46, que a partir de esa fecha pasaron a
formar parte del Programa 17 “Recursos Hídricos”.
3.1.2.- Antecedentes del Proyecto
En el marco del Memorándum de Entendimiento sucripto entre la República Argentina y la
República del Paraguay con fecha 14 de septiembre de 1993, “Sobre Correcciones de Urgencia en la
Zona de Desvíos del Río Pilcomayo y Diseño y Construcción de un Sistema Interceptor para la
Distribución Equitativa de sus Aguas”, se encaró la ejecución de un proyecto integrado por un
conjunto de obras hidráulicas de corrección y mantenimiento, destinadas a alcanzar los siguientes
objetivos de corto y mediano plazo: atenuar el retroceso del cauce del río en el área de su cuenca
2
inferior, garantizar una distribución equitativa de sus aguas entre el territorio de ambas repúblicas,
evitar el desvío permanente del cauce del río en áreas consideradas críticas, etc.
Por otra parte, los estudios realizados para la elaboración del proyecto ejecutivo,
determinaron que la solución definitiva de los problemas originados como consecuencia de las
características hidrológicas del río Pilcomayo (extraordinaria producción de sedimentos y gran
variabilidad en su régimen de caudales), sólo resultaría posible mediante la ejecución de obras de
regulación de caudales en el área de su cuenca superior, en territorio boliviano, creándose a tal
fin la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo, con fecha 9 de
febrero de 1995.
La ejecución del proyecto trinacional permitiría alcanzar, además de la regulación del
caudal de las aguas del río, el logro de otros objetivos de largo plazo: abastecimiento de agua a
poblaciones aledañas a sus áreas de influencia, generación de energía hidroeléctrica, riego,
atenuación de crecidas, retención de sedimentos, estabilización del cauce divagante del río, etc.
3.2.- Descripción del Proyecto Binacional “Sistema Distribuidor y Atenuador del Retroceso
del Cauce del Río Pilcomayo”
3.2.1.- Marco Institucional
El proyecto es un emprendimiento de carácter binacional a desarrollar en forma conjunta
entre la República Argentina y la República del Paraguay, cuya administración y ejecución se
encuentra a cargo de la “Comisión Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del Río
Pilcomayo”, creada por Acuerdo de Canje del 5 de agosto de 1994, aprobado mediante Ley N°
24.697 de la República Argentina y su similar N° 543 de la República del Paraguay.
La citada Comisión Binacional, fue constituida como un organismo con personería
jurídica internacional, autonomía de gestión administrativa, técnica y financiera para el
cumplimiento de sus objetivos específicos, y se encuentra integrada por un delegado de cada país
miembro, que mantiene vinculación con las autoridades de las Altas Partes contratantes a través
de sus respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores.
3.2.2.- Objetivos y Características Técnicas
El proyecto se encuentra destinado a mitigar los efectos negativos del impacto ambiental
producido por fenómenos naturales de colmatación y retroceso espontáneo del cauce del río, así
como evitar la desertificación de una extensa región de esteros y bañados, protección y desarrollo de
actividades productivas y poblaciones ribereñas, fauna, flora, etc.
El Sistema Interceptor esta integrado por las siguientes obras:
I.- Obras de Entrada: canales de ingreso de aguas en ambas márgenes del río.
3
II.- Obras de Distribución: ejecución de un dique distribuidor, obras de control hidráulico y
canales hidroequilibrantes.
III.- Obras Complementarias: trabajos de protección de puntos críticos para evitar el cambio
drástico del cauce del río.
El sistema prevé utilizar como “Obras de Entrada” los canales de ingreso de agua
existentes o aquellos que deban construirse en caso de resultar necesario.
3.2.3.- Costo del Proyecto Binacional
El costo total estimado del proyecto fue determinado en la suma de $ 30.500.000.- y su
financiamiento ha sido previsto mediante un préstamo del Fondo Financiero para el Desarrollo
de la Cuenca del Plata (FONPLATA).
El monto total del préstamo asciende a $ 26.500.000.-, a otorgarse en partes iguales a la
República Argentina y a la República del Paraguay. El saldo restante de $ 4.000.000.- será
integrado directamente por ambos países.
La ejecución del proyecto se previó iniciar durante el ejercicio 1996, mediante la
inclusión de la respectiva contrapartida nacional en la Ley de Presupuesto General de Gastos
y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional, con imputación presupuestaria al
Programa 46, Proyecto 07 en jurisdicción del Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Públicos.
3.2.4.- Estado de Trámite del Proyecto Binacional
Mediante Convenio de fecha 14 de junio de 1996, suscripto entre la Secretaría de Obras
Públicas y la Comisión Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo, se
encaró la confección del Diseño Final de Proyecto Ejecutivo del “Sistema Distribuidor de Aguas
y Atenuador del Retroceso del Cauce del Río Pilcomayo (Sistema de Control)”, de acuerdo con
los requerimientos exigidos por FONPLATA a de fin autorizar el llamado a licitación pública
nacional e internacional para contratar la ejecución de las obras.
El respectivo procedimiento de contratación estuvo a cargo de la Comisión Binacional
Administradora de la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo, designándose a la Secretaría de Obras
Públicas como órgano responsable de su liquidación y pago por un monto total de $ 171.820,00.y un plazo de ejecución de tres meses a partir de la fecha de firma del contrato, con asignación
presupuestaria a la partida correspondiente al proyecto binancional.
Al respecto, cabe destacar, que si bien no fueron remitidas las actuaciones que dieron
origen a la suscripción del mencionado contrato, su ejecución financiera se verificó a través
de las respectivas órdenes de pago, conforme se detalla en el punto 3.4.2.3. “Cuadro de
Composición del Gasto por Período de Ejecución”.
4
Asimismo se señala que, al cierre de las tareas de campo de la presente auditoría, la
Comisión Binacional se encuentra gestionando ante FONPLATA la aprobación del crédito
necesario para financiar la construcción y supervisión de las obras.
3.3.- Obras de Entrada (Territorio Argentino)
Independientemente de la gestión desarrollada en relación al Proyecto Binacional, y
frente a la imperiosa necesidad de detener el retroceso del cauce del río, así como de permitir el
ingreso de sus aguas al territorio argentino y paraguayo, ambos países encararon entre 1991 y
1994 la ejecución de un sistema de captación de aguas bajas integrado por canales de acceso y
obras hidráulicas de corrección.
Ante el fracaso de los mencionados trabajos y atendiendo a la grave situación
provocada en la provincia de Formosa por la falta de ingreso de aguas durante 1995, la
Secretaría de Obras Públicas de la Nación suscribió el 27 de noviembre de ese mismo año,
un contrato con la Dirección Provincial de Vialidad de Formosa, a fin de ejecutar las obras
necesarias para restablecer y mantener el aporte de aguas en la zona del ex-asentamiento de
Santa Teresa.
Las objeciones formuladas por la República del Paraguay a la ejecución de los
trabajos previstos, aduciendo un probable retroceso o desvío permanente del cauce del río
hacia el territorio argentino, determinaron la necesidad de efectuar una redefinición de las
obras propuestas, que se llevó a cabo mediante Acta Complementaria de fecha 06 de
diciembre de 1995, manteniéndose el monto original del contrato ($ 1.000.000.-) y un
plazo de ejecución de un mes.
Los nuevos trabajos, denominados “Obras Vinculadas con el Río Pilcomayo en el
Territorio de la Provincia de Formosa –Zona Terminal Río Pilcomayo-“, consistieron en la
ejecución de defensas contra inundaciones, acondicionamiento para bombeo de agua a
poblaciones asentadas en sus áreas de influencia y ejecución de caminos de acceso a la zona de
obras, con imputación presupuestaria al Ejercicio 1995-Proyecto 07.
En ese orden, cabe destacar, que si bien no fueron remitidas las actuaciones que
dieron origen al mencionado contrato, su ejecución financiera se verificó a través de las
respectivas órdenes de pago (Punto 3.4.2.3 Cuadro de Composición del Gasto por Período
de Ejecución).
Entre tanto, y conforme a lo previsto en Acuerdo de Cancilleres, el 15 de agosto de 1995,
la República del Paraguay había iniciado la apertura de una toma de agua de dos kilómetros de
longitud en el cauce colmatado del Río Pilcomayo, penetrando 300 m. en la entrada natural
“Farías” con el objeto de conducir el caudal de aguas bajas hacia la Cañada del Hacha, en
territorio argentino. Finalmente, la ejecución de los trabajos debió interrumpirse como
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consecuencia de la gran cantidad de basura vegetal existente en el área de obras, cuya limpieza a
solicitud de la Cancillería Argentina también quedó a cargo de la República del Paraguay.
La intervención del gobierno paraguayo en territorio argentino fue decidida en el marco de
negociaciones binacionales, ante la imposibilidad de acceder con maquinarias a la zona de obras
desde el lado argentino y por ser considerada la mejor alternativa técnica, no sólo para prolongar la
vida útil del canal paraguayo, sino también para el mantenimiento de todo el sistema.
A comienzos de 1996, y ante un nuevo fracaso de los trabajos realizados para permitir el
ingreso de las aguas al territorio argentino durante el período de sequías, se consideró como
alternativa técnica la ejecución de obras de dragado y mantenimiento del Canal Farías.
3.3.1.- Expediente N° 561-2.5074/96-MEyOySP-. “Dragado y Mantenimiento de Canales para
Equilibrar la Captación de Caudales en la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo”
Los trabajos consistieron básicamente en la apertura del Canal Farías y su posterior
mantenimiento por un plazo de 3 años.
El objetivo principal de las obras es asegurar el ingreso de caudales hacia el territorio
argentino, a fin de satisfacer las necesidades de poblaciones asentadas en las áreas de influencia
del río, así como evitar que se produzcan desequilibrios en la distribución de sus aguas entre el
territorio de la República Argentina y del Paraguay.
3.3.1.1.- Referencias Generales:
Comisión Técnica Asesora
Presupuesto Oficial
Régimen de contratación
Autorización Contratación Directa
Apertura de las ofertas
Adjudicación de la obra
Empresa contratista
Financiación de la obra
Monto original del contrato
Plazo original de ejecución
Fecha de inicio de los trabajos
Inspección de obra
Modificación de obra
Monto definitivo del contrato
Plazo de obra definitivo
Fecha prevista finalización obra Res. N° 135/97-SOPActa de Recepción Provisoria
Acta de Recepción Final Total
Creada por Resolución N° 143 del 20/06/96-CCIPHPP$ 5.100.000 + IVA
Artículo 9, Inciso 4) Ley 13.064 de Obras Públicas
Dto. N° 604/96; Resol. N° 856/96-MEyOySP-; Disp. N° 1/96-SSRH17/07/96 en la sede de la CCIPHPP.
Resolución N° 40-MEyOySP- del 22/08/96
Pagliettini S.A.
100 % Fondo del Tesoro Nacional (FTN).
$ 5.069.004 + IVA ($ 6.133.494,80). Firma del Contrato 28/08/96
36 meses, fecha prevista de finalización de las obras 12/09/99
12/09/96
A cargo de CCIPHPP según acuerdo del 09/09/96
Resolución N° 135-SOP- del 19/12/97
$ 8.102.895,69
20 meses (16 meses menos de lo previsto como plazo original)
31 de marzo de 1998
15 de abril de 1998
15 de octubre de 1998
3.3.1.2.- Antecedentes Contractuales:
6
•
Procedimiento de Licitación
El 23 de febrero de 1996, la Dirección Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos,
informó a la Secretaría de Obras Públicas la necesidad impostergable de realizar las tareas
destinadas a permitir el ingreso de las aguas del Río Pilcomayo al territorio de la República
Argentina, en la Provincia de Formosa, propiciando la suscripción de un Convenio
Interinstitucional entre la Secretaría de Obras Públicas, la Delegación Argentina de la Comisión
Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo y la Comisión de
Coordinación Interjurisdiccional del Programa Hidrovía Paraguay-Paraná (CCIPHPP), con el
objeto de licitar la concesión para la construcción y mantenimiento de las mencionadas obras.
Mediante el citado Convenio, suscripto el 10 de mayo de 1996, y a efectos de agilizar el
trámite del proceso licitatorio, se propició contratar la ejecución de las obras por el régimen de la
Ley 13.064, asignándose entre las partes las siguientes responsabilidades específicas:
1. Secretaria de Obras Públicas: proveer los recursos necesarios para financiar la ejecución de
las obras y de aquellos gastos que demande el procedimiento de licitación, constituyéndose en
comitente de las obras.
2. Comisión de Coordinación Interjurisdiccional del Programa Hidrovía Paraguay-Paraná:
confección del pliego de bases y condiciones, desarrollo del proceso licitatorio, evaluación de
las propuestas, calificación de los oferentes y asistencia técnica hasta la suscripción del
Contrato.
3. Delegación Argentina ante la Comisión Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del
Río Pilcomayo: elaboración del Proyecto Ejecutivo, de las especificaciones técnicas y de los
estudios que sirvieron de base para la ejecución de las obras.
En mayo de 1996, el comité de evaluación técnica de la Comisión Interjurisdiccional del
Programa Hidrovía Paraguay-Paraná, informó a la Secretaría de Obras Públicas la necesidad de
comenzar la ejecución de las obras, en forma previa a iniciarse el período anual de crecidas,
etapa durante la cual, los desbordes en las aguas del río impiden el acceso a la zona donde deben
efectuarse los trabajos.
En ese orden, se consideró que el plazo mínimo necesario que demanda el trámite de la
licitación pública, excedería el término previsto para iniciar los trabajos en el período indicado,
propiciándose encarar la ejecución de los trabajos mediante el procedimiento de contratación
directa por razones de urgencia.
Por Decreto N° 604 del 05 de junio de 1996, el Poder Ejecutivo instruyó al Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos, a fin de que proceda a la contratación urgente de las obras de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 9°, inciso c) de la Ley 13.064.
•
Adjudicación de las Obras
7
Por Disposición N° 1, del 4 julio de 1996, la Subsecretaría de Gestión de los Recursos
Hídricos, encomendó a la Comisión de Coordinación Interjurisdiccional del Programa Hidrovía
la elaboración del pliego de bases y condiciones, la convocatoria de por lo menos tres empresas
de reconocida idoneidad técnica en la materia, recepción de las propuestas y emisión del
dictamen de evaluación de los oferentes.
Al acto de apertura de las ofertas fueron convocadas a participar cuatro empresas,
adjudicándose las obras a la firma Pagliettini S.A. por la suma de $ 5.069.004 (sin IVA) y un
plazo contractual de 36 meses, estimándose como fecha de finalización de los trabajos el día 12
de septiembre de 1999.
•
Ejecución de la Obra
El contrato fue suscripto el 28 de agosto de 1996, labrándose el Acta de Inicio de Obra el día
12 de septiembre del mismo año, es decir, un mes después de lo previsto en el plan de trabajos
original. En la misma fecha se suscribió un Certificado de Anticipo de Fondos en concepto de
Movilización de Obra, por un monto equivalente al 10 % del valor total del contrato, conforme lo
previsto en el artículo 16 del Pliego de Cláusulas Especiales.
La ejecución de los trabajos se previó llevar a cabo en dos etapas: apertura del Canal Farias y
mantenimiento de las obras por un plazo de tres años.
De acuerdo con los valores informados en las Planillas de Certificación de Obra, el avance
en la ejecución de los trabajos se desarrolló conforme se detalla en el Anexo I del presente informe.
•
Modificación de Obra
El Pliego de Especificaciones Técnicas previó para el ítem 2 “Dragado, Excavación,
Carga y Transporte de Suelo”, un volumen de 1.100.000 m3, a ejecutarse en un plazo de tres
años.
La magnitud de los sedimentos aportados por el río como consecuencia de las crecidas
extraordinarias registradas durante el período estival 1996-1997, provocaron fenómenos de
colmatación y taponamiento prematuro en el área de influencia del sistema argentino,
determinando en forma anticipada el agotamiento total del volumen previsto para la ejecución
del mencionado ítem.
En ese orden, mediante Resolución N° 135 del 19 de diciembre de 1997, la Secretaría de Obras
Públicas, aprobó una modificación del contrato original para la ampliación del ítem 2, estableciendo
como nueva fecha de finalización de los trabajos el día 31 de marzo de 1998.
La mencionada modificación contractual, determinó para el Item 2 un incremento de
570.000 m3, así como la finalización anticipada del plazo de ejecución de las obras 16 meses
8
antes de la fecha prevista originalmente en el contrato, provocando una reducción proporcional
en el período de mantenimiento de la misma.
Tal incremento, contempló un volumen de 220.000 m3 (20 % del volumen original), a precio
de contrato, y de 350.000 m3 a precio de contrato con un descuento del 5 %, así como la reducción en
el volumen del Item 4a en proporción al nuevo plazo de contrato.
CERTIFICACIÓN DE OBRA
9,000,000.00
8,000,000.00
M
O
N
T
O
S
7,000,000.00
6,000,000.00
5,000,000.00
4,000,000.00
3,000,000.00
2,000,000.00
1,000,000.00
0.00
1
3
5
7
9
11
13
15
17
19
21
23
25
27
29
31
33
35
CERTIFICADOS
Certif. Acumulada Prevista
Certif. Acumulada Ejecutada
De acuerdo con los valores indicados en el cuadro de certificación de obra que se adjunta
como Anexo I del presente informe, surge que al 31 de marzo de 1998 la empresa Pagliettini
S.A. ha certificado la suma de $ 7.798.616,11, labrándose el Acta de Recepción Provisional de
los trabajos el día 15 de abril de 1998 y el Acta de Recepción Final Total de Obra el día 15 de
octubre del mismo año. Al respecto cabe destacar, que se ha verificado a esa fecha la existencia
de un remanente del monto contractual por la suma de $ 304.279,57 (IVA incluido).
Como consecuencia de la finalización anticipada de las obras, se consideró la necesidad
de continuar con las tareas de dragado y mantenimiento del Canal Farias.
3.3.2.- Expediente N° 618-000526/97-MEyOySP-. “Dragado y Mantenimiento de Canales para
Equilibrar la Captación de Caudales de la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo”
3.3.2.1.- Referencias Generales
Inicio del trámite de contratación
Llamado a Licitación Pública Nacional
Presupuesto Oficial
Régimen de Contratación
Plazo de ejecución previsto
Resolución N° 1.477/97-MEyOySP- (23/12/97)
Resol. N° 6/98-SOP- (09/01/98) Creación Unidad de Evaluación y Seguimiento
$ 8.723.000 (incluye IVA)
Ley 13064
36 meses
No obstante la ampliación del mencionado Item 2, se consideró indispensable continuar
con posterioridad al 31 de marzo de 1998 con las tareas de dragado y mantenimiento de los
9
canales de acceso de aguas, recalculando el volumen de material a dragar. Por tal razón,
mediante Resolución N° 1.477/97-MEyOySP- se dispuso aprobar los pliegos para efectuar un
nuevo llamado a licitación pública nacional, a fin de contratar los trabajos una vez finalizado el
contrato con la empresa Pagliettini S.A.
Mediante Resolución N° 6-MEyOSP- del 9 de enero de 1998, se autorizó el llamado a
licitación pública nacional de acuerdo con el régimen previsto por la Ley 13.064, imputándose los
gastos a la partida presupuestaria 46-07-55-96-4-2-2 para el ejercicio 1998 y siguientes.
Posteriormente, y en virtud de lo dispuesto por el Decreto N° 146/98, que ordenó la
transferencia de la Dirección Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, del ámbito del
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos a la órbita de la Presidencia de la Nación Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable-, se decidió suspender la apertura del
llamado a licitación previsto para el día 24 de febrero de 1998.
Por último, con fecha 2 de noviembre de 1998, y ante la falta del presupuesto necesario
para continuar con el trámite del llamado a licitación, el señor Subsecretario de Recursos
Hídricos, dispuso el archivo de las respectivas actuaciones.
3.4.- Ejecución Presupuestaria del Proyecto 07
3.4.1.- Medición de la Ejecución Física
Teniendo en cuenta que el Proyecto Binacional no ha tenido comienzo de ejecución durante
el período 1995/1998, la medición de la ejecución física del Proyecto 07 se limitó a la medición de la
certificación correspondiente a los siguientes contratos: “Obras Vinculadas con el Río Pilcomayo en
el Territorio de la Provincia de Formosa –Zona Terminal Río Pilcomayo-” (1995), “Diseño Final del
Proyecto del Sistema Distribuidor y Atenuador del Retroceso del Cauce del Río Pilcomayo”,
“Dragado y Mantenimiento de los Canales Tendientes a Equilibrar la Captación de Caudales en la
Cuenca Inferior del Río Pilcomayo” (1996/1998), y a los trabajos correspondientes a servicios de
apoyatura técnica, siendo el resultado obtenido de un 96,85 % del monto total de los contratos en
ejecución en el período auditado.
OBRA
Obras Vinculadas con el Río Pilcomayo en el Territorio de la Provincia de
Formosa -1995 -.
Diseño Final del Proyecto del Sistema Distribuidor de Aguas y Atenuador del
Retroceso del Cauce del Río Pilcomayo – 1996 -.
Dragado y Mantenimiento de los Canales Tendientes a Equilibrar la Captación
de Caudales en la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo – 1996/1998 -.
Servicios de Apoyatura Técnica
TOTAL GENERAL
MONTO DE
CONTRATO
(en pesos)
MONTO
EJECUTADO
(en pesos)
% de
EJECUCIÓN
FÍSICA
1.000.000,00
1.000.000,00
100,00
171.820,00
171.820,00
100,00
8.102.895,69
7.798.616,11
96,24
371.900,00
9.646.615,69
371.900,00
9.342.336,11
100,00
96,85
3.4.2.- Ejecución Financiera
10
3.4.2.1.- Evolución del Crédito por Ejercicio. Modificaciones Presupuestarias
Por Resolución N° 115/95 de la Secretaría de Obras Públicas, se autorizó efectuar una
modificación presupuestaria que permitió incorporar al Proyecto 07 en el ejercicio 1995,
mediante compensación de partidas con el Proyecto 03 “Desagües Pluviales”, por la suma de
$ 1.000.000.-, ambos proyectos correspondientes al Programa 46, con idéntica finalidad y
función presupuestaria.
El siguiente cuadro expone la evolución del crédito asignado al proyecto 07, desde el
inicio de su ejecución financiera en 1995 hasta el cierre del ejercicio 1998, con sus respectivas
modificaciones presupuestarias.
EJERCICIO
1995
Programa 46
1996
Programa 46
1997
Programa 46
1998
Programa 46
Programa 17
CRÉDITO
INICIAL
MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Total
Norma
Monto
Acumulado
0,00 Res. N° 115/95-SOP-
% Modif.
Crédito
Inicial
CRÉDITO
DEFINITIVO
1.000.000,00
1.000.000,00
(*) 100
1.000.000,00
1.700.000,00 D.A. N° 446/96
1.500.000,00
1.500.000,00
88,24
3.200.000,00
1.880.000,00 Res. N° 45/97-SGRHDisp. N° 12/97-SOP-
1.250.000,00
2.000.000,00
1.250.000,00
3.250.000,00
66,49
172,87
5.130.000,00
-279.882,00
279.882,00
155.018,00
313.000,00
-300.965,00
-279.882,00
279.882,00
434.900,00
747.900,00
446.935,00
-20,40
100,00
155,39
267,22
159,69
1.372.000,00 D.A. N° 224/98
0,00 D.A. N° 224/98
Res. N° 523/98-SRNDSRes. N° 779/98-SRNDSRes. N° 1.034/98-SRNDSTOTAL PROYECTO 07
4.952.000,00
5.917.053,00
1.092.118,00
446.935,00
10.869.053,00
(*) El cálculo de porcentajes se efectuó sobre la 1ra. Modificación Presupuestaria, ya que el Proyecto 07 durante el Ejercicio 95
no contaba con asignación de crédito inicial.
Durante el ejercicio 1999, no se ha verificado asignación de créditos para la ejecución del
proyecto en análisis.
3.4.2.2.- Crédito Asignado al Proyecto 07 (Programas 46 y 17)
11
6000000
5000000
4000000
C. Inicial
3000000
C. Vigente
2000000
1000000
0
1995
1996
1997
1998
Del análisis de la información relevada surge que el crédito inicial asignado al Proyecto 07,
guarda relación con la certificación prevista para cada ejercicio financiero, así como las
reprogramaciones y el crédito vigente asignado, se corresponden con la ejecución física y financiera
acumulada en cada período presupuestario.
Las diferencias verificadas entre el crédito inicial autorizado en la Ley de Presupuesto y
el crédito vigente asignado al cierre de cada ejercicio financiero, -que en el año 1997 alcanzó un
incremento del 172,9 %-, responde en cada caso, a los desvíos registrados en la ejecución física
del proyecto, de acuerdo a lo previsto en la curva de avance programado de obra.
3.4.2.3.- Composición del Gasto por Período de Ejecución
A fin de determinar la composición del gasto se identificaron los montos registrados
como devengado en las planillas de ejecución presupuestaria (SIGRAC), cotejando dichos
importes con los montos correspondientes a los certificados de obra según surge de las órdenes
de pago emitidas para su respectiva liquidación y pago.
P
Año
(a)
(b)
46
1995
46
1996
46
1997
Intereses %(k)
p/mora ($)
(c)
(d)
19.561,88
0.47
Certificación
($)
(e)
%(k)
(f)
1.000.000,00
100
2.459.561,45
93.47
3.957.203,29
94.41
Proyecto
($)
(g)
%(k) Servicios de
(h)
Apoyatura
Técnica ($)
(i)
%(k)
(j)
Devengado ($)
(c+e+g+i)
(k)
1.000.000,00
171.820,00
6.53
2.631.381,45
214.700,00
5.12
4.191.465,17
46
1998
1.052.817,11
96.40
39.300,00
3.60
1.092.117,11
17
1998
329.034,22
73.62
117.900,00
26.38
446.934,22
Total
19.561,88
8.798.616,07
171.820,00
371.900,00
9.361.897,95
COMPOSICIÓN DEL GASTO POR ITEM
12
9 3 ,9 8 %
Intereses por m ora
C ertificación
Proyecto
Serv. A poy. Técnica
1 ,8 4 %
3 ,9 7 %
0 ,2 1 %
COMPOSICIÓN DEL GASTO POR AÑO
16,44%
10,68%
1995
28,11%
1996
1997
44,77%
1998
La ejecución financiera de proyecto 07 representa el 86,13 % de los créditos definitivos
asignados durante el período 1995/1998.
3.5.- Costo Total Estimado del Proyecto
Conforme surge de la documentación remitida por el organismo auditado, del costo total
previsto ejecutar para el Proyecto 07 al 31 de diciembre de 1998 ($ 33.619.615,69) se
contrataron $ 9.646.615,69 que representan el 28,69 % del mencionado costo total, según se
detalla en el siguiente cuadro:
Monto Total Previsto a
Contratar al 31/12/98
($)
1. Obras Vinculadas c/el Río Pilcomayo en el territorio de la Pcia. De
1.000.000,00
Formosa- Zona Terminal Río Pilcomayo.
Objeto de Contrato
Monto Total
Contratado al 31/12/98
($)
1.000.000,00
13
2. Sistema Distribuidor y Atenuador del Retroceso del Cauce del Río
Pilcomayo
2.a. Dragado y Mantenimiento de Canales p/equilibrar captación de
caudales cuenca inferior Río Pilcomayo.
2.b Dragado y Mantenimiento De los Canales p/equilibrar captación de
caudales cuenca inferior Río Pilcomayo.
3. Diseño Proyecto Sistema Distribuidor- INGENOA Soc. de Hecho.
4. Servicios de Apoyatura Técnica
TOTAL
(*) Costo Rep. Argentina: F.F. 11 -Contrapartida NacionalF.F. 22 -FONPLATACosto Rep. Paraguay:
Costo Total Proyecto Binacional:
15.250.000,00
------------------
8.102.895,69
8.102.895,69
8.723.000,00
-----------------
171.820,00
371.900,00
33.619.615,69
171.820,00
371.900,00
9.646.615,69
$ 2.000.000.$ 13.250.000.$ 15.250.000.$ 30.500.000.-
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1.- Sistema de Registro de Ejecución Física:
La Unidad Ejecutora no ha organizado un sistema de archivo o de registro que reúna
información actualizada sobre la ejecución física del proyecto. La documentación
correspondiente a los certificados de obra constituye el único elemento que permite conocer el
grado de avance de las obras y contratos que lo integran.
4.2.- Información remitida a la Oficina Nacional de Presupuesto:
4.2.a.- Criterio adoptado para exponer la información:
La modalidad con que la Unidad Ejecutora informa a la Oficina Nacional de Presupuesto
la programación y ejecución física del proyecto, responde al criterio con que fue aprobada la
apertura presupuestaria del crédito asignado en los distintos ejercicios financieros.
En efecto, la Partida 4.2. refleja una única apertura presupuestaria de obra para todo el
proyecto, aún cuando el mismo se encuentra integrado por distintas obras.
En consecuencia, los registros de ejecución presupuestaria y los formularios de Gestión
Física remitidos a la ONP, informan la ejecución del proyecto sin discriminar los contratos que
forman parte del mismo, circunstancia que impide su identificación dentro del presupuesto, así
como el seguimiento de su ejecución física y financiera.
4.2.b.- Estado de Avance en la Ejecución Física del Proyecto:
La exposición de los porcentajes de avance por proyecto en forma global distorsiona la
información relacionada con el avance físico de cada obra.
14
4.2.c.- Costo Total del Proyecto:
.- Los valores informados a la Oficina Nacional de Presupuesto como costo total del
proyecto en cada ejercicio financiero, difieren del costo total programado de las obras que lo
integran.
.- Los trabajos ejecutados durante 1995, correspondientes al contrato “Obras Vinculadas
con el Río Pilcomayo en el Territorio de la Provincia de Formosa–Zona Terminal Río
Pilcomayo”, no fueron incluidos en la programación financiera de los formularios presentados a
partir de 1997.
Dicha circunstancia determina que se informen dos fechas distintas como inicio del
proyecto (01-10-95 y 01-07-96), correspondiendo la segunda al comienzo de las obras de
Dragado y Mantenimiento del Canal Farias.
4.3.- Modalidad de Contratación de las Obras de Dragado:
Teniendo en cuenta las características hidrológicas del Río Pilcomayo, de
extraordinaria producción de sedimentos y gran variabilidad en su régimen de caudales, la
modalidad de contratación adoptada para la ejecución de las obras correspondientes al Canal
Farías, no resultó adecuada a fin de alcanzar los objetivos previstos en relación al
mantenimiento de las obras.
En efecto, la contratación de un volumen fijo de dragado, podría provocar como en el
caso en análisis, un agotamiento anticipado del volumen previsto en el contrato, originando la
necesidad de efectuar modificaciones contractuales que acarreen erogaciones presupuestarias no
previstas.
4.4.- Obras de Mantenimiento:
No obstante las razones invocadas por el responsable respecto a la necesidad de efectuar
los trabajos de mantenimiento del Canal Farias, no se ha verificado el cumplimiento de las
mencionadas tareas previstas en el contrato original, ni se han concretado posteriormente
contrataciones por tal concepto.
Ello se señala teniendo en cuenta que los efectos producidos por la falta de
mantenimiento de los canales (colmatación del cauce, falta de ingreso de las aguas al territorio
argentino) podrían producir, entre otras, las siguientes consecuencias:
.- Situaciones de emergencia como las que dieron origen a la contratación directa analizada.
.- Pérdida de las inversiones realizadas en relación a las obras ejecutadas.
.- Dificultades en la concreción del Proyecto Binacional por retroceso del cauce del río.
.- Desvío definitivo del cauce del río en áreas consideradas críticas.
.- Conflictos locales e internacionales por falta de ingreso de aguas.
15
.- Impacto Ambiental.
4.5.- Artículo 15- Ley 24.156:
De los antecedentes relevados no surgen constancias que acrediten el cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 15 de la Ley 24.156 -aprobación de gastos con incidencia en ejercicios
futuros- en relación al proyecto 07, toda vez que el mismo no ha sido incluido en las planillas de
inversión plurianual anexas a la Ley de Presupuesto.
4.6.- Previsiones Presupuestarias. Obras de Mantenimiento
Teniendo en cuenta que el crédito asignado para el ejercicio 1998 fue destinado a
financiar los trabajos correspondientes a la modificación de obras del Canal Farias y que durante
el mencionado ejercicio fue aprobado el nuevo llamado a licitación para continuar con el
mantenimiento de las mismas, se señala que no existen constancias que acrediten la previsión de
crédito legal para financiar la ejecución de ambas obras.
Tampoco se acreditan gestiones durante los ejercicios 1998 y 1999 para la obtención del
crédito necesario que permita proseguir el trámite del nuevo llamado a licitación que finalmente
fue dejado sin efecto.
4.7.- Anticipo de Fondos:
Constituyendo el anticipo de fondos un supuesto de excepción al principio general de la
contabilidad pública, en cuanto establece que todo pago debe efectuarse después de realizado el
servicio o ejecutado los trabajos, no surgen de las actuaciones analizadas las razones que
justifiquen la incorporación en el Pliego de Cláusulas Especiales, de una previsión que autorice
el pago anticipado del Item “Movilización de Obra” por un monto de $ 613.349.- equivalente al
10 % del precio total del contrato, ni su aprobación por instancia competente.
4.8.- Retenciones Impositivas:
Las retenciones impositivas calculadas sobre los certificados de obra liquidados y
pagados por el Servicio Administrativo Financiero de la Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable no se ajusta a los porcentajes previstos por la normativa vigente (artículo
9, inciso b), Resolución General 18/97-DGI-AFIP) al aplicarse a estas obras el porcentaje
correspondiente a inmuebles destinados a vivienda (artículo 9, inciso c) de la misma norma).
En consecuencia, el total de deducciones efectuadas sobre los certificados de obra en
concepto de retenciones por IVA debió haberse calculado a una alícuota del 13,88 % y no del
6,94 % lo que implica una diferencia de $ 22.834,98.-.
4.9.- Recepción de las obras:
16
En las actuaciones relevadas no existen constancias de la resolución aprobatoria de las
Actas de Recepción Provisional y Definitiva de las obras por parte de autoridad competente del
organismo auditado, conforme lo dispuesto por los artículos 60 y 61 del Pliego de Bases y
Condiciones para el llamado a licitación.
4.10.- Trámite de Contratación:
Si bien se consideran acreditadas las razones que invoca la Unidad Ejecutora respecto a
la necesidad impostergable de iniciar la ejecución de las obras con anterioridad a las crecidas de
noviembre de 1996, a fin de evitar que se postergue el ingreso de aguas al territorio argentino
por un nuevo período consecutivo, se verificaron contingencias en el trámite de licitación
originadas en el cambio del régimen de contratación a adoptar (concesión de obra pública o
régimen de la Ley 13.064), que determinaron finalmente la necesidad de efectuar una
contratación directa por razones de urgencia.
5. RECOMENDACIONES
Teniendo en cuenta los comentarios y observaciones formulados en el apartado
precedente corresponde efectuar las siguientes recomendaciones:
5.1.- La Unidad Ejecutora debe implementar un sistema de registro válido, confiable y suficiente
que reúna en forma periódica y actualizada, información correspondiente a la ejecución física de
todas las obras y contratos que integran el proyecto.
5.2.a y b.- La exposición de la información relacionada con la ejecución física y financiera del
proyecto debe permitir la oportuna identificación y seguimiento de los distintos contratos que lo
integran.
5.2.c.- Los valores informados a la Oficina Nacional de Presupuesto como costo total del
proyecto, así como la fecha de inicio del mismo, deberían coincidir con la información que surge
de los antecedentes remitidos por la Unidad Ejecutora.
5.3.- En el caso de ejecución de obras de mantenimiento, como el verificado en el supuesto en
análisis, la Unidad Ejecutora debería evaluar la posibilidad de implementar sistemas de
contratación por resultados, evitando contratar volúmenes fijos que resulten incompatibles con la
necesidad de alcanzar los objetivos previstos en las bases del contrato.
5.4.- Teniendo en cuenta las razones invocadas para autorizar la contratación de las obras, así
como las características propias del río Pilcomayo –extraordinaria sedimentación y gran
variabilidad en su régimen de caudales, que requiere efectuar intervenciones de carácter
permanente-, se impone la necesidad de efectuar las obras de mantenimiento con posterioridad a
cada creciente anual.
17
En ese orden y teniendo en cuenta las recomendaciones efectuadas por parte de la Comisión
Binacional durante 1999, respecto a la necesidad de evitar la interrupción de flujos de aguas a los
esteros y bañados en el territorio argentino, se torna imprescindible evaluar la conveniencia y
oportunidad de reiniciar las gestiones interrumpidas a efectos de continuar con el mantenimiento
previsto de las obras.
5.5.- En el caso de ejecución de proyectos plurianuales, la Unidad Ejecutora deberá dar
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 24.156, a fin de prever su inclusión en
las respectivas planillas de inversión anexas a la Ley de Presupuesto General de la
Administración Nacional.
5.6.- Conforme lo dispuesto por los artículos 4° y 7° de la Ley de Obras Públicas, el organismo
auditado debe abstenerse de autorizar llamados a licitación y/o modificaciones de obra que no
cuenten con la asignación de crédito legal suficiente.
5.7.- Las razones que justifiquen el pago de anticipos de fondos al contratista deben hallarse
incorporadas en las respectivas actuaciones administrativas, y ser debidamente aprobadas por
autoridad competente.
5.8.- Las retenciones impositivas efectuadas por el organismo auditado sobre los certificados de
obra, deben ajustarse a lo dispuesto por la normativa vigente en la materia, correspondiendo en
consecuencia aplicar el porcentaje establecido por el artículo 9 inciso b) de la Resolución
General 18/97-DGI-AFIP).
5.9.- Las actuaciones administrativas deben contener constancias que acrediten la convalidación
por parte de autoridad competente de las Actas de Recepción Provisoria y Definitiva de las
obras.
BUENOS AIRES,
18