1997_057info.pdf

BUENOS AIRES, 28 de abril de 1997
VISTA la actuación nro 00723/95 del registro de la Auditoria General de la
Nación y,
CONSIDERANDO:
Que la Ley 24.156 aprobó el Régimen de Administración Financiera y los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, creando la Auditoria General de la
Nación como órgano de control externo.
Que el artículo 117 de la precitada ley establece que la entidad tendrá a su
cargo el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera,
patrimonial y legal, entre otros, de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Que en el marco de las mencionadas funciones se realizó un informe de
Auditoría referente a “ANALISIS DE LA CUENTA DE INVERSION DE RECURSOS DE
LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES”. La tarea de campo se
desarrolló entre los meses de abril de 1995 y abril de 1996.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General del Control Comunal, Entes Reguladores y Privatizaciones.
Que el Colegio de Auditores Generales, en su sesión del día 01/04/97, prestó
conformidad al informe que se trata.
Que el artículo 123 de la Ley no 24.156 señala que el Presidente de la
Auditoría General de la Nación ejerce la representación del órgano;
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
R E S U E L V E:
ARTICULO 1°: Aprobar el informe elaborado por la Gerencia General de Control
Comunal, Entes Reguladores y Privatizaciones, respecto de la Auditoría practicada
“ANALISIS DE LA CUENTA DE INVERSION DE RECURSOS DE LA MUNICIPALIDAD
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES” que obra a fs. 150/244 de la Actuación
00723/95- AGN.
ARTICULO 2°: Poner en conocimiento del SEÑOR JEFE DE GOBIERNO DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES y de la SINDICATURA GENERAL DE LA CIUDAD DE
BUENOS AIRES la presente Resolución.
ARTICULO 3°: Regístrese, comuníquese a la COMISION PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS. Cumplido, archívese.
RESOLUCION
N° 57/97
CUENTA DE INVERSION DE RECURSOS AÑO 1993
ANALISIS PRELIMINAR.
En ejercicio de las conferidas por el artículo 118 de la Ley 24. 156, la Auditoría
General de la Nación ha procedido a examinar la Cuenta de Inversión de Recursos de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por el ejercicio finalizado el 31 de diciembre de
1993, siendo el primero auditado por la AGN, detallada seguidamente en el apartado 1. La
Cuenta de Inversión de Recursos constituye información preparada y emitida por la Dirección
General de Contaduría General de la entidad auditada en orden a sus funciones específicas.
Nuestra responsabilidad es la de realizar un examen de los sistemas de generación
de la información contable-financiera, de la conformidad formal de la cuenta de inversión con las
normas que regulan su preparación y presentación y del análisis de los estados y cuadros que
forman parte de ella, detallados en el apartado 1 siguiente, con el objetivo de producir un
informe de análisis preliminar de la Cuenta de Inversión de Recursos de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, perteneciente al año 1993.
1. OBJETO DE AUDITORIA
Cuenta de Inversión de Recursos por el ejercicio finalizado el 31/12/93,
Presupuesto 1993, conformada por doce (12) ANEXOS, a saber:
I) Aspectos Legales.
II) Estado de Ejecución del Presupuesto.
III) Estado de la Evolución de los Residuos Pasivos.
IV) Estado de la Constitución de Residuos Pasivos.
V) Estado de la Ejecución de los Recursos y Financiamiento.
VI) Esquema de Ahorro Inversión y Financiamiento.
VII) Estado de Movimiento de Fondos.
VIII) Estado de Resultados.
IX) Estado de la Deuda Pública Municipal.
X) Estado de los Responsables.
XI) Estado de los Depósitos en Garantía.
XII) Notas a los Estados Contables (que forman parte integrante de la misma).
2. ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORIA
Nuestro examen fue realizado de acuerdo con las normas de auditoría aprobadas
por la AGN mediante Resolución Nº 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el
artículo 119 inc. d) de la Ley 24.156. Dichas normas son compatibles con las dictadas por la
F.A.C.P.C.E.
Al respecto es dable resaltar que la auditoría realizada implicó examinar
selectivamente los elementos de juicio que respaldan la información expuesta en la Cuenta de
Inversión de Recursos y no tiene por objeto detectar delitos o irregularidades intencionales.
Asimismo incluye el análisis de la aplicación de las normas pertinentes para su preparación y de
la razonabilidad de las estimaciones de significación hechas por la Dirección General de
Contaduría General de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Para la información indicada en el apartado 1, nuestro trabajo se limitó a verificar
la adecuación de la evidencia: en virtud de comprobaciones respecto de que las actividades
formales de control de los sistemas se aplican en la práctica, comprobaciones matemáticas,
revisiones conceptuales, cotejo de los estados contables con los registros de contabilidad para los
Anexos que conforman el presente Informe.
Corresponde destacar que la evaluación realizada ha recaído sobre aspectos
pertenecientes a los siguientes anexos: I) Aspectos Legales, II) Estado de Ejecución del
Presupuesto, IV) Estado de la Constitución de Residuos Pasivos, V) Estado de la Ejecución de
los Recursos y Financiamiento, IX) Estado de la Deuda Pública Municipal, X) Estado de los
Responsables.
3. ACLARACIONES PREVIAS
El enfoque de auditoría para la Cuenta de Inversión está dado fundamentalmente
por la correspondencia entre lo autorizado al Departamento Ejecutivo, según sus programas de
gobierno implícitos o explícitos en la formulación original del Presupuesto Municipal, y lo que
éste ha cumplido en la práctica.
Complementariamente, se analizan si los sistemas de ejecución y de control de la
administración comunal - la distribución y ejecución presupuestaria, el de contabilización, etc.están en un entorno de control interno confiable, cierto, uniforme, íntegro y compatible.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
Resumen de las Observaciones:
1) En mérito a la brevedad, nos remitimos a lo expuesto en el punto 2) de
CONSIDERACIONES PREVIAS respecto de las conclusiones arribadas por parte de la A.G.N.
en relación a los circuitos administrativo, contable y presupuestario.
2) Consideraciones que inciden respecto de la información contenida en los
estados contables y que atentan contra la totalidad y certeza de lo registrado:
.Confusión respecto de la normativa aplicable a cada sector.
.Superposición de funciones.
.Duplicidad de cargos y tareas.
.Inadecuada delimitación de la responsabilidad de funcionarios y agentes.
.Falta de continuidad en el accionar.
3) Los estados contables pertenecientes a la Cuenta no surgen de registros
rubricados llevados de conformidad con las normas legales vigentes, lo que ocasiona falta de
confiabilidad en la verificación de las cifras expuestas.
4) No se han podido validar los saldos iniciales correspondientes al Estado de la
Deuda Pública, Patrimonial, de Responsables; como así tampoco los inherentes a la posición
financiera de la Comuna al inicio del ejercicio 1993.
5) En orden a las debilidades del sistema de control interno detectadas, de las
verificaciones efectuadas a través de procedimientos de revisión analítica y básica de validación
de saldos; se arribó, prima facie, a las siguientes conclusiones:
El sistema existente no asegura que el universo de las transacciones que en la
práctica se inician, ejecutan y registran hayan cumplido rigurosamente los pasos administrativos
que le den el carácter de autorizadas.
Tampoco puede asegurarse que el universo de las transacciones autorizadas hayan
tenido el proceso de imputación presupuestaria correspondiente, o dicho de otra forma, no hay
constancias inequívocas de su inicio, ejecución y registro.
A título de ejemplo, se han detectado respecto al análisis efectuado en el rubro
"Recursos no Tributarios", los siguientes incumplimientos; en cuanto a importes ingresados no
declarados en la Cuenta General:
Sin perjuicio de la poca significatividad del importe en cuestión, se deja
constancia que según surge de la pertinente documentación respaldatoria obrante en los
respectivos papeles de trabajo correspondientes a la Dirección General de Museos perteneciente
a la Secretaría de Educación y Cultura, un importe de $20.000 que la Contaduría General no ha
contabilizado monto alguno en relación a estos conceptos.
Asimismo en los puntos 9) y 10) se expone lo concerniente a los Gastos
denominados “Gastos Pendientes de Regularización”.
6) No existe un adecuado resguardo ni acceso restringido a los archivos de
documentación respaldatoria.
No se advierte una adecuada segregación de funciones que promueva y facilite el
control interno.
Adicionalmente, no queda claro como se entroncan y complementan las tareas
llevadas a cabo por la Dirección General de Planificación Presupuestaria, con las de Contaduría,
para ejercer el control de la ejecución presupuestaria.
Los archivos de la documentación relacionada con los movimientos de fondos son
deficientes, e impiden el acceso con rapidez y precisión.
7) En lo que respecta a la Cuenta de Inversión de Recursos de la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires por el ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1993; cabe
consignar que conforme lo expuesto en el punto 2 del Anexo I "Aspectos Legales" no existe en
el ente auditado disposición alguna referente a la confección de la citada Cuenta, sin embargo
adopta los lineamientos enunciados en la Dec-Ley 23.354/56 (Contabilidad Nacional) derogada
y del Artículo 95 de la Ley 24.156. Tal adaptación no cuenta con el respectivo acto
administrativo emanado de autoridad competente, situación indefinida que reitera y acumula la
falta de uniformidad y exposición respecto de ejercicios anteriores, de la información en ella
contenida.
8) No existe un cuerpo normativo orgánico, ordenado y permanente sobre las
disposiciones referidas a la registración del gasto en sus diferentes etapas, las mismas resultan
fragmentarias, no sólo porque provienen de diferentes áreas sin quedar explicitadas su vigencia y
complementariedad, sino porque además no se origina en un plan maestro presupuestariocontable, en el que se incluya todas las etapas del gasto y la apropiación a éstas mediante
reglamentaciones diversas.
9) En Diciembre de 1991 no sólo se sancionó el Decreto por el que se aprobaban
las Normas Anuales de Ejecución Presupuestaria de 1992, sino que también es sancionado el
Decreto N° 6140 por el Departamento Ejecutivo en el que se dispone: En vista de imponer una
sólida disciplina en el control de la ejecución presupuestaria y financiera, se adopta un régimen
de programación y control de la misma en lo que respecta a ingresos y erogaciones, con el fin de
evitar deudas flotantes de carácter compulsivo y determinando una estricta correspondencia entre
los créditos presupuestarios, su compromiso y su pago. De allí que, los titulares, funcionarios y
agentes de la Administración General y Organismos Descentralizados, cualquiera sea su nivel
jerárquico, no podrán ordenar, autorizar o dar curso a erogaciones o compromisos que excedan
del crédito presupuestario correspondiente.
A Diciembre de 1993 existían $91.071.920,22 encuadrados en la situación
descripta en el párrafo precedente.
10) Concordante con el punto anterior, como se explica en la Nota 4 a los Estados
Contables, la entidad ha preparado el Estado de Ejecución Presupuestaria al 31/12/93
consignando como "Gastos Pendientes de Regularización" por un monto de $91.071.920,22 que
involucran “erogaciones sin la correspondiente norma legal aprobatoria o no prosperan las
modificaciones presupuestarias que permitan dar imputación en las partidas específicas”. Esto
se refiere tanto a la administración central, como también a los organismos descentralizados. Y
se señala que correspondería al Honorable Concejo Deliberante convalidar los gastos en
cuestión.
El procedimiento del organismo auditado, en regularizar de oficio montos
comprometidos sin autorizar y no incluidos en afectación de crédito alguna, sin que se encuentre,
sustento legal y documental para su realización, genera una manifestación global, sin
discriminación por institución o por objeto del gasto, de un compromiso sin crédito
correspondiente. De esta manera la exposición de las erogaciones pierden correspondencia con
los fines presupuestados, cuya importancia relativa de los montos en cuestión asciende al 3,12%
de la afectación provisoria al 31/12/93.
Dicha situación encuentra explicación en el hecho de que se efectivizan pagos en
forma extrapresupuestaria, proceder que, entre otras cosas, implica:
a) Sustraer de la intervención, en tiempo y forma del ejercicio del control interno
de la Hacienda Pública Municipal, vulnerando las disposiciones contenidas en las normas
administrativo-contables que son de aplicación.
b) Generar la existencia de cuentas activas por "operaciones pendientes", no
habiendo podido obtener a través de la Contaduría General de la M.C.B.A. evidencia documental
necesaria y suficiente que permita validar las mismas y, en su caso, aparearlas con las sumas que,
-no estando provisionadas en el concepto de residuo pasivo-, se devenguen luego de la
correspondiente autorización de estos Gastos, competencia del Honorable Concejo Deliberante,
que en esta instancia se denuncia el significativo atraso detectado en 18 meses promedio que el
cuerpo legislativo se toma para su tratamiento.
11) La Cuenta General que nos ocupa no contiene información relacionada con la
Contabilidad Patrimonial Municipal.
Sin perjuicio de ello, de la consecución de distintos procedimientos alternativos
tendientes a satisfacer el objetivo de existencia de la pertinente información contable, surgió que:
El Departamento Patrimonio, bajo la órbita de la Dirección General de Contaduría
General de la M.C.B.A. emitió el “Balance de Situación Patrimonial”, para el ejercicio 1993,
cuyas observaciones son las que se detallan:
- Falta de exposición del Balance General Patrimonial correspondiente al ejercicio
1993 en la Cuenta de Inversión de Recursos en análisis.
- Deficiencias de controles preventivos que aseguren un adecuado funcionamiento
de los Controles Contables Básicos (validez, exactitud e integridad de las imputaciones
efectuadas), básicamente por la falta de un control por oposición entre la información registrada
por el Departamento Administrativo (de Patrimonio) y la existencia física de bienes, situación
ésta que atenta contra la totalidad y certeza de lo registrado, ello con el agravante de la
inexistencia de recuentos.
12) Con respecto a la Deuda Judicial Consolidable Ley 23.982, es dable destacar
que de la realización de procedimientos alternativos de auditoría, a los fines de obtener
elementos de juicio que permitan aseverar la integridad de lo registrado en concepto de
movimientos producidos en la contabilidad de la Comuna, tales como, entre otros, la
confrontación entre la información brindada por el listado de acreedores preparado por la
Dirección General Técnica Administrativa de la Secretaría de Hacienda y Finanzas al 5/1/95
respecto de la Deuda Consolidada y lo denunciado en la Cuenta, surge una diferencia de
$16.847.717,83, producto de una falta de exposición en el Estado que nos ocupa.
La referida omisión se discrimina de la siguiente manera: por un importe de
$9.724.102,83 -Expte. 1337/92DGMGE -Consejo Federal de Inversión y por un importe de
$7.123.615 -Expte. 1352/CG/93 -INMAR S.A.
El ente auditado ha propuesto la exposición de los montos en cuestión en la
Cuenta de Inversión de Recursos para el Ejercicio 1995. La verificación y control de los
mismos, se realizará una vez remitida la aludida Cuenta a la A.G.N., por parte de la Comuna.
Buenos Aires, 28 de junio de 1996.
CONSIDERACIONES PREVIAS
ASPECTOS DE SIGNIFICATIVA IMPORTANCIA QUE TIENEN
INCIDENCIA EN LA INFORMACION CONTENIDA EN LOS
ESTADOS CONTABLES BAJO ANALISIS.
RESPECTO DE LA EVALUACION DEL CONTROL INTERNO
1) ESTRUCTURA ORGANICA FUNCIONAL DE LA M.C.B.A.
2) CONCLUSIONES ARRIBADAS POR LA A.G.N. RESPECTO
DE LA EVALUACION DE CIRCUITOS ADMINISTRATIVOCONTABLE Y PRESUPUESTARIO PERTENECIENTES A LA
M.C.B.A.
3) CUESTIONES ATINENTES A LAS
CONTROL DE LOS SISTEMAS.
ACTIVIDADES
DE
RESPECTO DE LA EVALUACION DEL CONTROL INTERNO
1) DEL ANALISIS DE LA ESTRUCTURA ORGANICA FUNCIONAL DE LA M.C.B.A.
ASPECTOS RELEVANTES:
Las modificaciones ocasionadas en las estructuras organizacionales en el período
en análisis se originan en la aplicación del Decreto Nº 2388/92 del Ejecutivo Municipal y el
Decreto Nacional Nº 766/93 PEN de racionalización administrativa, partiendo de la ratificación
de disposiciones anteriores y su adecuación a los decretos municipales nros. 2659/92, 670/92 y
677/92 y los decretos de dictado posterior que modifican o derogan estructuras tal como el
Decreto Nº 590/93, entre otros.
Durante el período que transcurre desde el 1-1-93, fecha en la cual la Ley 24.156
(arts. 117, 1er. párr. y 118) otorga a la A.G.N. competencia en materia de control externo en
relación con la M.C.B.A. y el presente informe; se observa en general que la mecánica empleada
en la creación y modificación de las estructuras organizacionales de las diferentes Secretarías
dependientes del Departamento Ejecutivo, han generado confusión respecto de la normativa
aplicable a cada sector y miembros del personal relacionado a los circuitos administrativos, y la
preparación y aprobación de la documentación que respalda las operaciones que realiza la
Comuna, originando en algunos casos superposición de funciones, duplicidad de cargos y tareas,
inadecuada delimitación de la responsabilidad de funcionarios y agentes, lo cual se traduce en
ineficacia operativa y deterioro funcional de la administración municipal.
La constante búsqueda de un orden dentro de la administración municipal que
contemple la dificultosa implementación de los Decretos mencionados, la recurrencia de los
dictados de los mismos, se traduce en desorden administrativo.
La Norma se dicta a fin de ajustar, mejorar o adecuar la organización
administrativa al logro de una mayor eficiencia y efectividad en el accionar de la M.C.B.A. lo
que da origen a un nuevo decreto que amplia, reduce o transfiere determinadas unidades
orgánicas y/o misiones o funciones con la consiguiente modificación funcional a fin de su
adecuación a instancias ya sea trascendentes o coyunturales de efímera validez y vigencia
transitoria.
La excesiva complejidad normativa hace a la falta de precisión y certeza sobre la
Norma, su vigencia y alcance, quedando la implementación de las modificaciones sujetas al
criterio de quien tiene otorgada la facultad para establecer la operatoria respecto de las diferentes
unidades orgánicas (criterios de organización). La existencia de un esquema de organización
donde las metodologías a implementarse son fácilmente adaptables a los cambios que se operan
en las unidades de primer nivel, deja librado a criterios de difusa perdurabilidad la
instrumentación que permita llevar adelante estrategias que logren efectivizar las metas o fines
propuestos.
Es del caso preguntar si las distorsiones contempladas en los decretos de
estructura y su implementación, entre otros aspectos, no serían en parte subsanables cuando la
Norma que faculta, requiriera cumplimentar exigencias o formalidades que jerarquicen su
aprobación.
Si bien los estilos y culturas que coexisten en el ámbito de la M.C.B.A. difieren
sustancialmente, ello sólo especifica y conforma un determinado esquema de organización y, por
ende, un determinado sistema de administración a adoptar. La consolidación de una estructura
estable y sola que contemple el interés general de la Administración Municipal tiende a
garantizar la continuidad básica y la coherencia de las acciones dentro del estilo de conducción
que la línea formal o informal ejercite.
CONCLUSION
Por lo tanto, de lo expuesto surgen las siguientes consideraciones que inciden
respecto de la información contenida en los estados contables y que atentan contra la totalidad y
certeza de lo registrado:
.Confusión respecto de la normativa aplicable a cada sector.
.Superposición de funciones.
.Duplicidad de cargos y tareas.
.Inadecuada delimitación de la responsabilidad de funcionarios y agentes.
.Falta de continuidad en el accionar.
2) RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES ARRIBADAS POR LA A.G.N. RESPECTO DE
LA
EVALUACION
DE
CIRCUITOS
ADMINISTRATIVO-CONTABLE
Y
PRESUPUESTARIO PERTENECIENTES A LA M.C.B.A.
PRINCIPALES PROBLEMAS ENCONTRADOS:
DEL PRESUPUESTO:
El Presupuesto Municipal no opera como herramienta de planificación y control debido a:
.Atrasos significativos y generalizados en la registración contable de las ejecuciones
presupuestarias.
.Ineficaz control presupuestario respecto de los ingresos y su aplicación.
.No se cuenta con registros patrimoniales que evidencien la evolución de los activos y pasivos
corrientes.
.La información brindada carece de valor informativo y no permite una adecuada toma de
decisiones.
.Las normas aplicadas en materia de administración financiera han quedado superadas con la
sanción de la ley 24.156.
DEL CIRCUITO ADMINISTRATIVO-CONTABLE:
En general:
Sistemas administrativos, contables y de control ineficaces:
.De bajo nivel de respuesta, ejecutados a través de procedimientos manuales y falta de
mecanismos de control.
.Sistema de información no confiable e inoportuno.
.Preponderancia de la estructura informal de comunicaciones hacia abajo y viceversa.
.Debilitamiento general del sistema de control interno imperante. Ineficaz.
En particular:
Circuito General de Pagos:
Resolución Nº 102/94AGN:
.Los pagos no son efectuados conforme un orden cronológico de ingreso de documentación y/o
fecha de vencimiento para su liquidación y pago.
.No existe un mecanismo efectivo para la inutilización de facturas que evite su reingreso al
circuito.
.La mayoría de las órdenes de pago generan intereses por incumplimiento de los plazos de pago.
.Los recibos oficiales no se emiten en formularios prenumerados.
.Atraso promedio en el pago de las distintas facturas ronda los 10 meses.
.El circuito de pagos a proveedores, principal factor en el desorden administrativo.
Circuito de Compras y Contrataciones:
Resolución Nº 67/95AGN
.Gestión administrativa ineficiente y burocrática.
.Centralización normativa y de políticas de compra ineficaz.
.Debilitamiento general del control interno respecto de la descentralización en la ejecución.
Circuito Patrimonial:
Resolución Nº 66/94AGN aprobada por la Resolución Conjunta Nº 170-S-94 del Senado y
Cámara de Diputados de la Nación:
.Deficiente e ineficaz comunicación intersectorial respecto de los movimientos patrimoniales.
.Inexistencia de información actualizada e integrada.
.No se cuenta con información oportuna de las concesiones vigentes, ni de los bienes entregados
con las mismas.
Circuito de Responsables:
Resolución Nº 66/94AGN aprobada por la Resolución Conjunta Nº 170-S-94 del Senado y
Cámara de Diputados de la Nación:
.Rendición extemporánea.
.Incumplimiento generalizado en los plazos de rendición de cuentas.
.Inexistencia de un listado de registros de cargos por responsables.
Circuito de Registración Contable (Depto. Estados Contables Consolidados):
Resolución Nº 66/94AGN aprobada por la Resolución Conjunta Nº 170-S-94 del Senado y
Cámara de Diputados de la Nación:
.Indebida separación de funciones tanto como las asignaciones de tareas intersectoriales,
ineficiente y/o ausencia de comunicación entre las áreas involucradas.
.Atraso significativo y generalizado en las registraciones.
.Las registraciones no brindan información confiable, oportuna y útil.
3) CUESTIONES GENERALES ATINENTES A LAS ACTIVIDADES DE CONTROL
DE LOS SISTEMAS.
En orden a las debilidades del sistema de control interno detectadas, de las
verificaciones efectuadas a través de procedimientos de revisión analítica y básica de validación
de saldos; se arribó, prima facie, a las siguientes conclusiones:
- El sistema existente no asegura que el universo de las transacciones que en la práctica se
inician, ejecutan y registran hayan cumplido rigurosamente los pasos administrativos que le den
el carácter de autorizadas.
- Tampoco puede asegurarse que el universo de las transacciones autorizadas hayan tenido el
proceso de imputación presupuestaria correspondiente, o dicho de otra forma, no hay constancias
inequívocas de su inicio, ejecución y registro.
- No existe un adecuado resguardo ni acceso restringido a los archivos de documentación.
- No se advierte una adecuada segregación de funciones que promueva y facilite el control
interno.
- Los archivos de la documentación relacionada con los movimientos de fondos son deficientes,
e impiden el acceso con rapidez y precisión.
En particular, respecto de los procedimientos básicos de validación de saldos:
Los procedimientos aplicados apuntaron a obtener elementos de juicio que
permitan aseverar la integridad de lo registrado en concepto de los movimientos producidos en la
contabilidad presupuestaria y contable-financiera de la Comuna.
Las pruebas sustantivas consistieron en:
1) Cotejo entre los saldos expuestos en la Cuenta de Inversión con los registros contables de la
Contaduría General.
2) Revisión relacionada de los registros contables y la correspondiente documentación
comprobatoria. (Por muestreo).
Al respecto, se realizó como tarea de auditoría, un control por oposición entre la
información suministrada por la Contaduría General, expuesta en la Cuenta de Inversión y la
correspondiente a los distintos registros contables soportes de la misma, surgiendo lo siguiente:
A) Cuestiones Particulares de los Estados Contables que conforman la Cuenta bajo
análisis.
B) Cuestiones Generales de los Estados Contables que conforman la Cuenta bajo análisis.
A) Cuestiones Particulares de los Estados Contables que conforman la Cuenta bajo análisis
ESTADO DE EJECUCION PRESUPUESTARIA:
Registros de Ejecución Presupuestaria:
La Cuenta en su confección final con cifras globales, se nutre de los registros desagregados por
“listados de movimientos por partidas subparcial” elaborados por el Departamento “Control
Presupuestario”, que se exponen por jurisdicción (Secretarías).
Estos listados serían el soporte de registro contable del Estado ya que no se pasan o transcriben
en ningún libro rubricado. Tampoco se encuentran firmados por responsable administrativo
alguno y sólo están foliados por el sistema de computación.
ESTADO DE CUENTA DE LOS RESPONSABLES
(Departamento interviniente: RESPONSABLES)
Registros de responsables: Se registran los fondos otorgados a los responsables de las distintas
reparticiones y la rendición de los mismos mostrando el saldo pendiente de rendición y además
dentro de los rendidos los que están pendientes de control.
Dentro de cada repartición se encuentran separados los distintos tipos de fondos: Caja Chica,
Fondo Permanente, etc.
(Carpetas de hojas móviles rubricadas por el Contador General, no foliadas)
Balance de responsables:
Se confecciona mensualmente, sus saldos son acumulativos, se expone por Secretaría.
Estado de cuenta: Es el balance de responsables anual expuesto por Secretaría y resumen
general.
ESTADO DE MOVIMIENTOS DE FONDOS
(Departamento interviniente: Estados Contables Consolidados)
-Caja diaria confeccionada por Tesorería General. Se imputan débitos y créditos y se elabora el
balance diario y mayor diario, a partir de estos se prepara el balance del mes que luego de
efectuados los controles con el Depto. Control Presupuestario y realizados los ajustes por
transferencias y errores se realiza el balance de sumas y saldos anual, que sirve de base para la
preparación del Estado de Movimientos de Fondos.
-Organismos descentralizados: se confecciona con el estado de movimientos de fondos que
remite cada descentralizado.
ESTADO DE LOS DEPOSITOS EN GARANTIA
(Departamento interviniente: Estados Contables Consolidados)
- Se confeccionan fichas por cada empresa que realiza el depósito de la garantía en el Banco
Ciudad. Las fichas son manuales y se identifican con un número de cuenta, y se agrupan por nº
de rubro de acuerdo al servicio (obra, alquileres, publicidad, etc.)
- El Banco Ciudad confecciona un parte diario con el detalle de los depósitos realizados
adjuntando las boletas de depósitos.
- Se concilian las fichas con el parte diario. Se prepara el estado de los depósitos en garantía.
Las fichas no están rubricadas ni foliadas, son móviles.
CONSTITUCION DE LOS RESIDUOS PASIVOS
(Departamento interviniente: Estados Contables Consolidados)
Los residuos pasivos se componen por los compromisos aprobados que todavía no se han
mandado a pagar (pendiente de orden de pago) y los mandados a pagar que no se han cancelado
(pendiente de pago).
Esta información surge del Estado de la Ejecución Presupuestaria elaborado por el Departamento
Estados Contables Consolidados.
EVOLUCION DE LOS RESIDUOS PASIVOS
La información para la elaboración de este cuadro se obtendría de las cajas diarias en donde se
imputa a la cuenta Ejercicios Vencidos y el presupuesto al que corresponde el gasto.
Los pagos de Residuos Pasivos correspondientes al ejercicio lo determinaría el Concejo
Deliberante por medio de una Ordenanza en donde se indica el presupuesto al que corresponden.
El saldo de Residuos Pasivos contable se confronta con el de Control Presupuestario.
El procedimiento utilizado para incluir las modificaciones que afectan a los Residuos Pasivos de
ejercicios anteriores, expuestos en el Estado de Evolución, se lleva a cabo con la remisión por
parte de la Tesorería General de las Cajas diarias, donde se encuentran los pagos que se han
realizado, posteriormente de acuerdo a la fecha de imputación de estos pagos, es decir, a que
presupuesto corresponden, se detraen de los saldos de R.P. de ejercicios anteriores, contenidos en
un sistema de computación que se utiliza en el Depto de Estados Contables Consolidados.
Los saldos contenidos en el Estado de Constitución del ejercicio coinciden con los totales
correspondientes a los pendientes de pago y pendiente de órdenes de pago expuestos en el Estado
de Ejecución Presupuestaria.
B) Cuestiones Generales de los Estados Contables que conforman la Cuenta bajo análisis.
COMENTARIOS
Los estados contables mencionados en el punto A) no surgen de registros
rubricados llevados de conformidad con las normas legales vigentes, lo que ocasiona falta de
confiabilidad en la verificación de las cifras expuestas.
No se han podido validar los saldos iniciales correspondientes al Estado de la
Deuda Pública, Patrimonial, de Responsables; como así tampoco los inherentes a la posición
financiera de la Comuna al inicio del ejercicio 1993.
No es adecuado el método de archivo y custodia de la documentación
respaldatoria, dado que no existe un archivo de recibos por número correlativo. Son conservados
por la persona que los emitió y según su propio criterio, en los distintos Departamentos
dependientes de la Contaduría General.
ANEXO I
Respecto de los Aspectos Legales:
CONSIDERACIONES GENERALES
1) PERSONERIA JURIDICA - LEYES DE APLICACION:
Según lo establece la ley orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires, Ley 19.987, en su artículo primero:...”la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, es
una PERSONA JURIDICA PUBLICA ESTATAL, la cual ejerce el gobierno y administración de
la Ciudad de Buenos Aires de conformidad con las atribuciones y deberes que se establecen en la
presente ley...”
Asimismo, resulta importante destacar que el municipio constituye una entidad
autárquica y no autónoma. Es decir, que como persona autárquica, tiene atribuciones para
administrarse a si misma, de acuerdo a su ley de creación.
Por lo tanto, las leyes de aplicación para la Comuna son:
* Ley orgánica 19.987
* Ley de Contabilidad 23.354/56
* Decretos, ordenanzas y demás reglamentaciones de su actuación.
* Reglamento interno.
2) FUNCIONES Y ACTIVIDADES PRINCIPALES
En forma sintética, se pueden señalar cuatro grandes actividades de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires:
* Poder de policía municipal
* Régimen tributario
* Servicios públicos
* Servicios sociales
El poder de policía municipal se refiere a la función primordial de defender y
mantener el orden público en la Comuna mediante la prevención y represión de las infracciones,
a cuyo fin dicta las correspondientes ordenanzas.
El régimen tributario municipal reconoce los tres tipos clásicos de contribuciones:
* Impuestos municipales
* Tasas municipales
* Contribuciones de mejoras
La prestación de servicios públicos y realización de obras públicas entre los que se
puede enunciar: transporte de pasajeros, provisión de aguas corrientes, etc.
La prestación de servicios sociales, que abarcan los relativos a seguridad, higiene,
beneficencia y moralidad pública, educación y salud.
3) EN LO ATINENTE A LA INFORMACION SUJETA A AUDITORIA
La M.C.B.A. presenta por cada ejercicio anual sus estados contables llamados
“Cuenta de Inversión de Recursos”.
Al efectuar un análisis preliminar de estos estados contables surge que:
Están compuestos por los Estados mencionados en el párrafo de Objeto de la
Auditoría, acompañados por información complementaria, presentados en moneda histórica.
La ley Orgánica Nº 19.987 en su artículo 31 inc. ll), atribuye al Intendente
Municipal el deber de presentar anualmente durante el período ordinario de sesiones la Cuenta
de Inversión de Recursos; siendo facultad del Tribunal de Cuentas Municipal, órgano de
contralor de los recursos, emitir opinión sobre la misma a efectos de su elevación al Concejo
Deliberante para su tratamiento. (art. 85, art. 86 inc d).
El Tribunal de Cuentas Municipal no está en funcionamiento a pesar de estar
prevista su creación en la Ley Orgánica Municipal.
Dadas las atribuciones conferidas al Tribunal de Cuentas Municipal por Decreto
Nº 2759/92 (B.M. 19431 - “Impleméntase a partir de lo prescripto en el artículo 117 de la ley
24.156, párrafo 3ro. el funcionamiento del Tribunal de Cuentas Municipal, creado por el
artículo 85 de la Ley Orgánica Nº 19.987”). El mencionado decreto establece el sometimiento
de la aprobación del Reglamento que regule la organización y funcionamiento del citado
Tribunal al Departamento Ejecutivo, no habiéndose dictado la norma al respecto.
En relación con el nombramiento del Contador General, establecido por el artículo
32 de la referida ley orgánica, requiere sea aprobado por la Sala de Representantes a propuesta
del Intendente y designado por concurso de antecedentes; no existe constancia alguna que
documente la adopción de tal procedimiento.
Es del caso mencionar la responsabilidad exclusiva y excluyente de la Contaduría
General establecida en el Decreto Nº 2471/92 (B.M. 19.378), respecto de la registración de las
cuatro etapas del gasto en vigencia para el ejercicio en análisis. (Ver ANEXO Marco Legal en
Materia Presupuestaria)
Respecto a la confección de las Cuentas de Inversión de Recursos de la M.C.B.A.,
no se ha encontrado normativa aplicable.
En lo que respecta a la Cuenta de Inversión de Recursos de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires por el ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1993; cabe consignar
que conforme lo expuesto en el punto 2 del Anexo I "Aspectos Legales" no existe en el ente
auditado disposición alguna referente a la confección de la citada Cuenta, sin embargo adopta los
lineamientos enunciados en la Ley 23.354/56 (Contabilidad Nacional) derogada y del Artículo
95 de la Ley 24.156. Tal adaptación no cuenta con el respectivo acto administrativo emanado de
autoridad competente, situación indefinida que reitera y acumula la falta de uniformidad y
exposición respecto de ejercicios anteriores, de la información en ella contenida.
La confección de la Cuenta de Inversión de Recursos está a cargo de la
Contaduría General de la M.C.B.A., órgano rector del sistema de contabilidad.
En otro orden, la Ordenanza Municipal Nº 43.311 por Decreto Nº 19/89 (B.M. Nº
18.453) dispone que a los fines del cierre de cuentas, el ejercicio que termina el 31/12 de cada
año, se entenderá prorrogado hasta fin de febrero del ejercicio siguiente.
Asimismo, las Normas Permanentes de Ejecución Presupuestaria establecen que,
se apropiará al ejercicio:
1) Recursos:
- Lo recaudado efectivamente hasta el 31/12.
- Coparticipación Federal recaudada hasta el 31/12, prescindiéndose en este caso
de su fecha de ingreso a la Tesorería Municipal.
2) Erogaciones:
- Todas las erogaciones (corrientes y de capital) devengadas hasta el 31/12,
entendiéndose como tales las que a esa fecha registran una obligación firme de
pago.
- Los anticipos por obligaciones contractuales destinadas a la ejecución de obras o
trabajos.
De lo expuesto, surge que, sin perjuicio de las observaciones indicadas que en
cada Anexo del presente se explicita:
La prórroga mencionada en relación al cierre de cuentas se traduciría en un
ejercicio presupuestario de 14 meses de duración puesto que al 31/12 se considera la afectación
provisoria a esa fecha mientras que las etapas subsiguientes, la definitiva y cumplida, se
proyectarían al 28/2 del ejercicio siguiente.
ANEXO II
Respecto del Estado de Ejecución Presupuestaria:
Previa a toda consideración es del caso resaltar lo que sigue (Ver anexo marco
legal en materia presupuestaria):
El Decreto Nº 2592/77 establece, entre otras pautas, el procedimiento contable de
registración de compromisos en curso de formación.
Las Normas Permanentes y Anuales de Ejecución Presupuestaria fijan, entre otras
disposiciones, normas para la realización de compensaciones crediticias.
Fuera de estas dos normativas y el Decreto Nº 2166/93 en el que se especifica las
normas para el ingreso de afectaciones preventivas al sistema de ejecución presupuestaria, la
primera derivada de Contaduría-Control Contable y la segunda de la Dirección General de
Planificación Presupuestaria, no se detectan otras normativas de detalle referidas a la registración
del gasto en sus diferentes etapas.
Dentro de Contaduría-Control Contable, se establecen otro tipo de normas para la
Rendición de Cuentas: Caja Chica, Fondos Permanentes y Fondos con Cargo de Rendir Cuenta,
así como de Liquidación de Ordenes de Pago. Dichas normas adquieren en algunos casos su
reglamentación de acuerdo a la Secretaría en la que se aplican, además de que algunos fondos
como el Fondo con Cargo de Rendir Cuenta, el objetivo propuesto en su creación (pagos a
organismos oficiales, haberes del personal, entre otros) no coincide plenamente con la utilización
actual de los mismos.
Si bien cada uno de estos fondos debe cumplir -en su registración por Contaduríatodas las etapas del gasto, no estaría reglamentado el procedimiento de su registración.
Por lo que las normativas referidas a la registración del gasto en sus diferentes
etapas, resultan fragmentarias, no sólo porque provienen de diferentes áreas sin quedar
explicitadas su actualidad y complementariedad, sino porque no se origina en un plan maestro
presupuestario-contable, en el que se incluya todas las etapas del gasto y la apropiación a dichas
etapas de reglamentación diversas.
Respecto del Estado que nos ocupa, como se explica en la Nota 4 a los Estados
Contables, la entidad ha preparado el Estado de Ejecución Presupuestaria al 31/12/93
consignando como "Gastos Pendientes de Regularización" por un monto de $91.071.920,22 que
involucran “erogaciones sin la correspondiente norma legal aprobatoria o no prosperan las
modificaciones presupuestarias que permitan dar imputación en las partidas específicas”. Esto se
refiere tanto a la administración central, como también a los organismos descentralizados. Y se
señala que correspondería al Honorable Concejo Deliberante convalidar los gastos en cuestión.
A continuación se inserta más abajo, un detalle de la composición por concepto de
los referidos gastos pertenecientes a la Administración Central:
Entonces, el total de gastos expuesto en el Estado de Ejecución Presupuestaria del
Consolidado General ascienden a: $ 91.071.920,22. De los cuales, $ 34.212.106,65 corresponden
a Administración Central y $ 56.859.813,57 a los Organismos Descentralizados. (discriminados
en los cuadros subsiguientes)
GASTOS PENDIENTES DE REGULARIZACIÓN
POR EL RUBRO: ADMINISTRACION CENTRAL
CONCEPTO
Transferencia CO.MU.VI.
Intereses
Juicios
Transferencia Subterráneos
Juicio y Embargo
Transferencia Cuenta 22788
Cuota 9 Mantenim. Urbano
Empresa Siemens
Empresa Red Newnet
Débito Bcrio. Teléfonos
Alquiler Esmeralda 633
Comisiones Débito Bcrio.
Empresa CLIBA
Fundación Banco Ciudad
Ajuste Comisión 0,5%
Comisión Trimestral
Comisión 0.5%
Convenio Multilateral
Expropiación Incidente
Comisión FOCOEX
Préstamo Bco. Nación
Alquileres
Alquiler Av. de Mayo 567
Préstamo Bco. Ciudad
Total
IMPORTE
1.103.405,35
5.074.376,09
340.617,04
3.734.118,99
9.549.811,00
101.570,99
183.901,29
281.893,54
1.103,81
653.655,75
62.535,98
2.658.098,18
56.594,00
14.985,00
3.353.751.91
29.479.35
1.621.695,93
36.632,46
297.664,00
47,77
3.479.561,34
67.742,00
119.976,00
1.388.888,88
34.212.106,65
%
3,23
14,83
1,00
10,91
27,91
0,30
0,54
0,82
0,003
1,91
0.18
7,77
0,17
0,04
9,80
0,09
4,74
0,11
0,87
10,17
0,20
0,35
4,06
100,00
POR EL RUBRO: ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
DISCRIMINACION DE LOS GASTOS SEGUN:
1) LOS ESTADOS DE LA CUENTA DE INVERSION.
importe en pesos (*)
4.566.029,50
Compl.Teatral E.S.Discépolo
4.156.697,22
C.C.G.San Martín
18.020.872,08
T.M.G.San Martín
31.352.345,49
Teatro Colón
Total
58.095.944,29
(*) cifras al 28/02/94.
2) REGISTROS DE CADA ORGANISMO.
importe en pesos
4.272.321,43
Compl.Teatral E.S.Discépolo
3.981.730,34
C.C.G.San Martín
17.253.416,31
T.M.G.San Martín
31.352.345,49
Teatro Colón
Total
56.859.813,57
El total consignado en el Estado de Movimientos de Fondos Consolidado, no
surge de la sumatoria de dicho rubro expuesta en el Estado de Movimientos de fondos de cada
uno de los organismos. Para arribar a ese monto resulta necesario recurrir a los registros que
utiliza cada organismo para rendir cuentas a la Contaduría General.
Esta diferencia de $ 1.236.130,72 surge como consecuencia de considerar
diferentes fechas de cierre. En caso del Consolidado General de Movimientos de Fondos la
fecha es al 28/02/94, mientras que en el propio de cada Organismo es al 31/12/93.
El procedimiento del organismo auditado, en regularizar de oficio montos
comprometidos sin autorizar y no incluidos en afectación de crédito alguna, sin que se encuentre,
sustento legal y documental para su realización, genera una manifestación global, sin
discriminación por institución o por objeto del gasto, de un compromiso sin crédito
correspondiente. De esta manera la exposición de las erogaciones pierden correspondencia con
los fines presupuestados, cuya importancia relativa de los montos en cuestión asciende al 3,12%
de la afectación provisoria al 31/12/93.
Asimismo, esta forma de presentación está en desacuerdo con las normas
contables, generando un mayor cargo a los resultados del ejercicio, sin perjuicio del tratamiento
del tema de la previsión del crédito presupuestario necesario para ello, sin efectos retroactivos de
ningún tipo.
La metodología de comprometer crédito asignado, generando, paralelamente, la
existencia de activos pendientes de regularización en función de la realización de pagos
extrapresupuestarios; origina la necesidad de efectuar una salvedad indeterminada en relación a
la razonabilidad de la situación emergente del estado que nos ocupa, toda vez que de no operarse
el cumplimiento de las instancias inherentes al reconocimiento presupuestario de las
erogaciones, dentro del año inmediato posterior, se produciría la perención de la cuenta (Gastos
Pendientes de Regularización) que se encontraren en dicha situación, pudiendo distorsionar el
resultado del ejercicio correspondiente.
Dicha situación encuentra explicación en el hecho de que se efectivizan pagos en
forma extrapresupuestaria, proceder que, entre otras cosas, implica:
a) Sustraer de la intervención, en tiempo y forma del ejercicio del control interno
de la Hacienda Pública Municipal, vulnerando las disposiciones contenidas en las normas
administrativo-contables que son de aplicación.
b) Generar la existencia de cuentas activas por "operaciones pendientes", no
habiendo podido obtener a través de la Contaduría General de la M.C.B.A. evidencia documental
necesaria y suficiente que permita validar las mismas y, en su caso, aparearlas con las sumas que,
-no estando provisionadas en el concepto de residuo pasivo-, se devenguen luego de la
correspondiente autorización de estos Gastos, competencia del Honorable Concejo Deliberante,
que en esta instancia se denuncia el significativo atraso detectado en 18 meses promedio que el
cuerpo legislativo se toma para su tratamiento.
La situación expuesta debe ponderarse dentro del marco general que se deriva de
la persistencia de las debilidades de control interno detectadas en el relevamiento del sistema
administrativo-contable de la Dirección General de Contaduría General, en el cual entre otras
cosas se pusieron de manifiesto, a través de los respectivos Informes de Ejecución Presupuestaria
elaborados por la Gerencia de Control Comunal, (aprobados por el Colegio de Auditores según
las Resoluciones Nros. 176/94, 65/95 y 175/95), las siguientes deficiencias:
A continuación se sintetizan observaciones que han tenido y tienen plena vigencia
en la actualidad.
- Atrasos significativos y generalizados en la registración contable de las
ejecuciones presupuestarias.
- Falta de coordinación en las tareas de registro de ejecución presupuestaria.
- No se cuenta con registros patrimoniales que evidencien la evolución de los
activos y pasivos corrientes.
- No hay registros confiables de los activos físicos que permitan realizar
controles sobre los ingresos provenientes de los mismos.
- No se registra en Contaduría General los créditos provenientes de recursos
devengados y no cobrados en ningún año de vigencia de la deuda contraída
por deudores morosos.
- No existen cuentas corrientes de proveedores.
- Atendiendo a la significativa importancia que reviste el control de recursos,
no existe delegación de la Contaduría General en la Dirección General de
Rentas; aunque sí existe en otras dependencias que registran ingresos propios
como los teatros San Martín, Santos Discépolo y Colón.
- No existe control de ejecución física y los programas se convierten en meras
aperturas presupuestarias.
- Las ejecuciones presupuestarias se realizan por las clasificaciones
económicas y por objeto del gasto. No se ejecuta ni por finalidad-función ni
por programas, tal como figura en el presupuesto de sanción. “
Se transcribe a continuación la conclusión arribada en el referido informe:
“El Presupuesto, tal como se presenta en sus distintas etapas, no es adecuado
para demostrar ni la formulación ni el cumplimiento de las políticas y planes de acción y
producción de bienes y servicios.”
ANEXO III
Respecto de la Constitución de los Residuos Pasivos:
La información requerida en este punto es expuesta en el Anexo IV de la Cuenta
de Inversión de Recursos, que refleja los Residuos Pasivos, constituidos en función de la
diferencia entre las erogaciones comprometidas en el ejercicio y lo pagado.
El artículo 5 de la Ordenanza 21704 establece que:...”al cierre de cada ejercicio
la Contaduría General formulará mediante resolución que comunicará al Departamento
Ejecutivo, la nómina de los compromisos contraídos durante su vigencia que no hubieran sido
cancelados a esa fecha...”.
Dicho listado lo confeccionará en base a sus registraciones y a las comunicaciones
que a dicho efecto le hagan llegar las reparticiones competentes.
Se destaca que la Ordenanza Municipal incorpora a los compromisos contraídos
que no hubieren sido cancelados al cierre del ejercicio tanto los gastos “pendientes de orden de
pago” como los “pendientes de pago”.
Los artículos subsiguientes ordenan el tratamiento respectivo en cuanto a los
efectos administrativos de su perención.
En lo que atañe a la constitución de los Residuos Pasivos en el ejercicio que se
informa se inserta el CUADRO “A” en el que se transcribe sintéticamente, los montos
residuados en la Administración Central y Organismos Descentralizados respecto del ejercicio
anterior.
Del análisis efectuado en el Anexo IV "CONSTITUCION DE LOS RESIDUOS
PASIVOS" al 31 de Diciembre de 1993, se expone en CUADRO “B” aquellas Jurisdicciones
que porcentualmente, tuvieron mayor incidencia en la constitución de Residuos Pasivos, respecto
de sus créditos presupuestarios.
Asimismo, se adjunta una breve reseña del tratamiento conferido a los Residuos
Pasivos conforme lo considera la normativa aplicable en la M.C.B.A. y su comparabilidad con la
Ley de Contabilidad Pública (Dec.Ley 23354/56) (CUADRO C). Aclarando que si bien esta
última ley se encuentra derogada, la Comuna adopta para su aplicación los lineamientos
generales en ella establecida de acuerdo a lo expuesto en el 4to. párrafo de ASPECTOS
LEGALES perteneciente a la Cuenta de Inversión de Recursos - Ejercicio 1993.
CUADRO “A”
CONSIDERACIONES GENERALES:
De la comparación de los montos residuados respecto del ejercicio anterior se
puede concluir:
Respecto a Administración Central:
Los Residuos Pasivos fueron inferiores en un 29,25 % respecto al año 1992,
producto de una disminución de un 30,44 % en las erogaciones corrientes y una disminución del
10,39 % en las erogaciones de capital.
Respecto a Organismos Descentralizados:
Los Residuos Pasivos fueron inferiores en un 47,70 % respecto al año 1992, producto de
una disminución del 47,37 % en concepto de erogaciones corrientes y una disminución del 96,64
% en concepto de erogaciones de capital.
CUADRO “B”
CONSIDERACIONES GENERALES:
De acuerdo a la composición de los Residuos Pasivos, según las cifras
denunciadas en el referido cuadro:
Respecto a la Administración Central:
• El 52 % (o sea más de la mitad de lo residuado), corresponde a compromisos pendientes de
orden de pago y pendientes de pago de las Secretarías de: PRODUCCIÓN Y SERVICIOS Y
DE SALUD
Respecto a organismos Descentralizados:
• El 62 % corresponde a compromisos pendientes de orden de pago y pendientes de pago del
TEATRO COLÓN.
ANEXO IV
Respecto del Estado de Ejecución de los Recursos y Financiamiento:
Recursos Tributarios:
Se expone a continuación los siguientes cuadros:
- Evolución de los Recursos respecto del ejercicio anterior:
- Comparación entre el cálculo de recursos y lo efectivamente ingresado.
- Conceptos más significativos de la Recaudación.
- Composición de la Recaudación Tributaria.
- Composición de la Recaudación Tributaria por Impuesto.
- Asignación de Recursos por Jurisdicción.
- Detalle del cálculo de recursos y lo ingresado respecto de los Organismos Descentralizados.
Recursos No Tributarios:
Se han detectado respecto al análisis efectuado en el rubro "Recursos no
Tributarios", los siguientes incumplimientos; en cuanto a importes ingresados no declarados en
la Cuenta General:
Sin perjuicio de la poca significatividad del importe en cuestión, se deja
constancia que según surge de la pertinente documentación respaldatoria obrante en los
respectivos papeles de trabajo correspondientes a la Dirección General de Museos perteneciente
a la Secretaría de Educación y Cultura; un importe de $20.000, que la Contaduría General no ha
contabilizado monto alguno en relación a estos conceptos.
ANEXO V
Respecto de la situación Patrimonial:
BALANCE GENERAL PATRIMONIAL EJERCICIO 1993
BIENES DEL DOMINIO PUBLICO..................................................1.683.012,78
ALUMBRADO PUBLICO................................88.823,00
VIA PUBLICA (RELOJES).....................................11,00
VIA PÚBLICA (ACCESORIOS)...............................1,00
PAVIMENTOS............................................1.467.819,95
PLAZAS PARQUES Y PASEOS........................1.111,56
CEMENTERIOS........................................................1,00
OBRAS DE ARTE (VIA PUBLICA).................84.016,44
OBRAS DE ARTE (DEPOSITO)...........................465,02
ENSANCHE Y APERT. DE CALL. Y AVD.......1.729,06
SEÑALIZACION LUMINOSA..........................21.350,36
SEÑALIZACION VERTICAL...........................16.474,00
PARQUIMETROS...............................................1.027,00
MEJORAS EN PAVIMENTOS...................................1,00
CENTRO RECREAC. ACTIVA..................................2,76
PUENTES EN LA VIA PUBLICA..........................179,63
BIENES DEL DOMINIO PRIVADO............................................39.014.980,72
INMUEBLES........................................................................4.004,08
H. Concejo Deliberante........................3,00
Administración Central..................3,957,08
Reparticiones Descentralizadas...........43,00
Bienes en Poder de Terceros.................1,00
BIENES DE USO PERMANENTE.................................22.641.556,24
BIENES DE CONSUMO Y TRANSFORMACION.........16.369.420,40
H. Concejo Deliberante ..........................0,00
Reparticiones Descentralizadas................0,00
Administración Central.............16.369.420,40
TOTAL DEL DOMINIO....................................................................40.697.993,50
La Cuenta General que nos ocupa no contiene información relacionada con la
Contabilidad Patrimonial Municipal.
De la consecución de distintos procedimientos alternativos tendientes a satisfacer
el objetivo de existencia de la pertinente información contable, surgió que:
En la Cuenta General correspondiente al ejercicio 1992 se expone la situación al
cierre del patrimonio de la Comuna anexando el Estado Contable denominado “Balance General
Patrimonial”.
El Departamento Patrimonio, bajo la órbita de la Dirección General de Contaduría
General de la M.C.B.A. emitió el “Balance de Situación Patrimonial”, para el ejercicio 1993,
cuyas conclusiones son las que se detallan:
- Atento las normas particulares aplicables según la actividad que desarrolla el
ente: el estado contable referido no reúne las cualidades o requisitos de la información contable,
no cumple con las normas de valuación, medición del patrimonio, ni de exposición.
- En consecuencia, la situación Patrimonial descripta en el mencionado Balance,
no permite reflejar las existencias al iniciarse el ejercicio, las variaciones producidas durante el
mismo como resultado de la ejecución del Presupuesto General, por otras causas y la situación al
cierre.
- Del seguimiento operado en la evaluación de los sistemas de Control Interno,
efectuado oportunamente en la Dirección de Patrimonio de la Dirección General de Contaduría
General de la M.C.B.A., se desprende la recurrencia en las deficiencias informadas en el Informe
de Auditoría aprobado por Resolución Nº66/94AGN y la correspondiente Resolución
parlamentaria Nº 170-S-94 emanada de los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados
de la Nación. En ella, se objetaba el “grave apartamiento de las normas legales, técnicocontables y de gestión verificados en la referida área municipal”. Así como la necesidad de que
se disponga lo conducente a su inmediata regularización, y la adopción de las medidas
disciplinarias y sancionatorias previstas por la normativa legal de aplicación.
- Las mismas (deficiencias) implican la inexistencia de controles preventivos que
aseguren un adecuado funcionamiento de los Controles Contables Básicos (validez, exactitud e
integridad de las imputaciones efectuadas), básicamente por la falta de un control por oposición
entre la información registrada por el Departamento Administrativo (de Patrimonio) y la
existencia física de bienes, situación ésta que atenta contra la totalidad y certeza de lo registrado,
ello con el agravante de la inexistencia de recuentos.
- Abundando en falencias detectadas se resalta la falta de uniformidad y
exposición de la información patrimonial respecto del ejercicio anterior. Este hecho se agrava,
teniendo en cuenta lo expuesto en el primer párrafo del presente punto, en cuanto a que no se ha
declarado situación patrimonial alguna en el presente ejercicio auditado. La exposición de
Estados Contables no es resorte volitivo del funcionario responsable de su preparación; que de
acuerdo a la Ley Orgánica Municipal es el Contador General; si no del acatamiento al plexo
normativo administrativo-contable vigente de que trata. Es aquí, cuando predomina lo
expresamente manifestado por el Congreso Nacional, en lo referente a la adopción de las
medidas disciplinarias y sancionatorias previstas por la normativa legal de aplicación
- Es del caso resaltar, que como resultado de las observaciones formuladas
oportunamente se incluyó como proyecto de auditoría el rubro Inmuebles.
Resumen de las Observaciones respecto de la situación Patrimonial de la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires:
- Falta de exposición del Balance General Patrimonial correspondiente al ejercicio
1993 en la Cuenta de Inversión de Recursos en análisis.
- Deficiencias de controles preventivos que aseguren un adecuado funcionamiento
de los Controles Contables Básicos (validez, exactitud e integridad de las imputaciones
efectuadas), básicamente por la falta de un control por oposición entre la información registrada
por el Departamento Administrativo (de Patrimonio) y la existencia física de bienes, situación
ésta que atenta contra la totalidad y certeza de lo registrado, ello con el agravante de la
inexistencia de recuentos.
ANEXO VI
Respecto de la Deuda Judicial Consolidable Ley 23.982:
Este punto se encuentra expuesto en el ANEXO IX de Estado de la Deuda Pública
Municipal de la Cuenta de Inversión, que refleja la Deuda de Origen Judicial cuya información
allí consignada se refiere a los juicios consolidables por Ley 23.982 que fueron girados a la
Nación para su cancelación de acuerdo a lo expresado según la Nota Nº 8 a los Estados que
conforman la Cuenta de Inversión de Recursos - Presupuesto 1993.
Al respecto, es dable destacar que de la realización de procedimientos alternativos
de auditoría, a los fines de obtener elementos de juicio que permitan aseverar la integridad de lo
registrado en concepto de movimientos producidos en la contabilidad de la Comuna, tales como,
entre otros, la confrontación entre la información brindada por el listado de acreedores preparado
por la Dirección General Técnica Administrativa de la Secretaría de Hacienda y Finanzas al
5/1/95 respecto de la Deuda Consolidada y lo denunciado en la Cuenta, surge una diferencia de
$16.847.717,83, producto de una falta de exposición en el Estado que nos ocupa.
La referida omisión se discrimina de la siguiente manera: por un importe de
$9.724.102,83 -Expte. 1337/92DGMGE -Consejo Federal de Inversión y por un importe de
$7.123.615 -Expte. 1352/CG/93 -INMAR S.A.
Los montos en cuestión se encuentran detallados en el listado de acreedores
emanado de la Dirección Técnica de la Dirección General de Contaduría General para ser
expuestos en el correspondiente Estado de la Deuda Consolidada bajo los términos de la Ley
23.982, perteneciente a la Cuenta de Inversión de Recursos para el Ejercicio 1995. La
verificación y control de su inclusión por parte de ésta, se realizará una vez remitida la misma a
la A.G.N., por parte del ente auditado.
ANEXO VII
ANEXO
ESTADISTICO
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
EJECUCION PRESUPUESTARIA CLASIFICADA CONFORME LAS SIGUIENTES
ETAPAS DEL GASTO - EJERCICIO 1993
ORGANISMO
C.C.G.S.M.
C.T.E.S. Discépolo
Teatro Colón
Teatro San Martín
I.M.P.S.
Total
VIGENTE
5.700.830,00
7.376.320,00
43.338.470,00
20.401.160,00
11.580.640,00
88.397.420,00
PROVISORIA
857.349,25
4.642.725,74
29.403.994,79
11.116.423,78
8.267.400,40
54.287.893,96
CUMPLIDA
115.661,06
3.808.662,00
21.401.781,82
8.328.551,41
7.689.312,70
41.343.968,99
TOTAL DE EROGACIONES AUTORIZADAS POR TIPO Y OBJETO DEL GASTO
Erogaciones Corrientes
- Personal
- Bs. y Serv. no Pers.
Erogaciones de Capital
- Bs. de Capital
- Construcc. p/Terceros
Total
87.867.080,00
62.171.520,00
25.695.560,00
% 99,40
% 70,33
% 29,07
530.340,00
245.240,00
285.100,00
% 0,60
% 0,28
% 0,32
88.397.420,00
% 100,00
ANEXO VIII
MARCO LEGAL DE LA M.C.B.A. EN MATERIA PRESUPUESTARIA.
En materia contable, financiera y presupuestaria, la M.C.B.A. se rige por lo
normado por la Ley Orgánica Municipal, la Ley de Contabilidad Nacional -en sus artículos
derogados por la Ley 24.156 (art. 137) - , normas internas de contabilidad, las Normas
Permanentes de Ejecución Presupuestaria de la M.C.B.A., y las Normas Anuales de Ejecución
Presupuestaria de la M.C.B.A.
La Ley de Contabilidad Nacional constituye el marco general contablepresupuestario de la Municipalidad en lo que respecta a la elaboración de los estados contables
que componen la Cuenta General del Ejercicio:
* Ejecución del Presupuesto general, que deberá reflejar lo autorizado por cada
crédito y lo comprometido a cargo de los mismos.
* Lo calculado y efectivamente ingresado en el ejercicio.
* Residuos Pasivos.
* Evolución de los Residuos Pasivos correspondientes a ejercicios anteriores.
* Movimiento de fondos, títulos y valores operados en el ejercicio.
* Activo y Pasivo del tesoro al cierre del ejercicio.
* Situación financiera al cierre del ejercicio.
* Cuenta Patrimonial, que deberá reflejar las existencias al iniciarse el ejercicio y
las variaciones producidas durante el mismo.
* Deuda Pública al comienzo y final del ejercicio.
También para las adquisiciones de bienes y servicios municipales será de
aplicación la Ley de Contabilidad Nacional, en lo referente al Reglamento de Contrataciones del
Estado. Igualmente para la contratación de obras públicas regirán las disposiciones de la Ley N°
13.064 y sus modificaciones, con excepción de la publicación de anuncios que se hará en el
Boletín Municipal y los depósitos (arts. 14 y 21) que serán hechos en el Banco Ciudad.
En cuanto a las Normas Permanentes y Anuales de Ejecución Presupuestaria de la
M.C.B.A., es necesario destacar antes de realizar su desarrollo, que la tarea contablepresupuestaria de la M.C.B.A. está a cargo de la Contaduría General y la Dirección de
Planificación Presupuestaria -ambas dependientes de la Secretaría de Hacienda y Finanzas.- y
dichas Normas son confeccionadas por la segunda, quien tiene a su cargo la función de formular
el proyecto de Presupuesto General de Gastos y Recursos, mientras que la Contaduría General
registra las operaciones económico-financieras, llevando la contabilidad central de la ejecución
del presupuesto municipal.
En cuanto a la normativa contable-financiera interna, se irá desarrollando en cada
ítem.
Mecanismos de previsión y ejecución presupuestaria. Las cuatro etapas del gasto. Sectores
intervinientes.
Para concretar el producto presupuesto, se comienza con la elaboración del
proyecto y se concluye con la autorización, ejecución y control del mismo. En estas diferentes
etapas los sectores intervinientes son:
A) Contaduría General.
Ejerce el control interno de la Hacienda Pública Municipal, y el registro de sus
operaciones, llevando el servicio de contabilidad de acuerdo con la Ley Orgánica Municipal y
demás disposiciones vigentes. Por lo tanto son sus funciones:
- Registrar las operaciones económico-financieras de la administración municipal,
llevando la contabilidad central de la ejecución del presupuesto, el movimiento de fondos y
valores, y la contabilidad patrimonial.
- Observar bajo su responsabilidad, las órdenes de pago que no concuerdan con la
ordenanza general del presupuesto y demás disposiciones.
- Controlar y aprobar las rendiciones de cuentas, o expresar los reparos que éstas
merezcan por no ajustarse a las normas vigentes.
- Elevar el proyecto de presupuesto y memoria del organismo.
La Contaduría, cuenta además en su estructura con un Departamento de Auditoría,
que tiene asignado funciones de auditoría interna de la Hacienda Comunal, y simultáneamente
tareas de fiscalización externa de Empresas públicas, privadas y/o mixtas vinculadas con la
Municipalidad.
Por Decreto N° 2471/92 (B.M. 19.378) se establece que la contabilidad
presupuestaria en las cuatro etapas (Afectación Preventiva, Afectación Provisoria, Definitiva,
Cumplida) es de responsabilidad exclusiva y excluyente de la Contaduría General. No pudiendo
ningún otro sector u organismo realizar registraciones o emitir información que se refiera a la
ejecución del presupuesto municipal. Toda información económica, financiera y contable será
procesada por la Secretaría de Hacienda y Finanzas, a la que se transfieren equipos y sistemas
para el procesamiento de dicha información.
El anterior Decreto fue parcialmente modificado por el Decreto 2166/93, en el que
se establece que la afectación preventiva del gasto, a partir del 03/01/94, estará a cargo de las
unidades ejecutoras de los distintos programas del Presupuesto. Les corresponderá a cada una de
las Direcciones Técnicas Administrativas de las Secretarías ingresar las afectaciones preventivas
al Sistema de Ejecución Presupuestaria. Quedando a cargo de la Contaduría General el registro
de las afectaciones del gasto en sus etapas Provisoria, Definitiva y Cumplida.
B) Dirección Nacional de Planificación Presupuestaria.
Asesora en los aspectos relativos a la elaboración del Presupuesto de Gastos y
Cálculo de Recursos y tiene las siguientes funciones:
- Formular el proyecto de Presupuesto General de Gastos y Recursos.
- Elaborar las Normas Anuales de Ejecución del Presupuesto Municipal.
- Confeccionar los instructivos, formularios y otros elementos necesarios para
elaborar las solicitudes de modificaciones presupuestarias a efectuar por las respectivas
Jurisdicciones.
- Dichas solicitudes de modificaciones presupuestarias son enviadas por las
autoridades de cada Jurisdicción a la Dirección General de Planificación Presupuestaria estando
ésta autorizada a efectuar las actualizaciones que estime conveniente.
- Comunicar a las Jurisdicciones y a la Contaduría General, las modificaciones
presupuestarias respectivas, una vez aprobadas por las autoridades competentes.
- Llevar un registro de obligaciones que comporten compromisos sobre ejercicios
futuros a fin de asegurar su inclusión en los créditos presupuestarios de los ejercicios
involucrados.
C) Jurisdicciones.
Se entiende por Jurisdicciones a las distintas unidades que componen -según
clasificación institucional del presupuesto - el Departamento Ejecutivo Municipal: Intendente y
Secretarías.
Las Jurisdicciones poseen una unidad administrativa-contable que ha de proceder
a efectuar la previsión del gasto y de su registración hasta la etapa de Afectación Preventiva y de
su tramitación hasta la reserva provisoria de contratación.
A su vez, dentro de la Jurisdicción, cada categoría programática o programa que
desarrolla, posee una o varias unidades ejecutoras, responsables de la programación y
administración de los recursos del programa, subprogramas, proyectos y actividades que lo
conforman (serían en este caso las Direcciones Generales). Dichas unidades ejecutoras cuentan
también con una unidad administrativa-contable que ha de prever el gasto y controlar su
tramitación hasta la etapa de Afectación Provisoria y su registración hasta la etapa de Afectación
Preventiva.
Teniendo en cuenta que el Departamento Ejecutivo por disposición de las Normas
Permanentes de Ejecución Presupuestaria, puede efectuar compensaciones crediticias entre
unidades presupuestarias y decidir modificaciones dentro de la suma total de erogaciones fijadas
(a excepción de Personal y Construcción p/ Terceros), fija a cada Jurisdicción su techo
financiero, una vez que la Secretaría de Hacienda y Finanzas, a través de la Dirección General de
Planificación Presupuestaria, efectuó la estimación del Cálculo de Recursos.
Para el cálculo del proyecto de Presupuesto de gastos, cada unidad ejecutora ha de
elevar sus requerimientos de recursos financieros al Secretario de Jurisdicción, debiendo
justificar adecuadamente la valorización financiera de la utilización de dichos recursos.
A partir de lo elevado por cada unidad ejecutora, la Jurisdicción consolida por
partida principal el presupuesto de su área, previamente efectuadas las correcciones y ajustes que
considere necesario.
Una vez aprobado el proyecto de presupuesto por el Honorable Consejo
Deliberante (que lo discute con cada Secretario de programa y por partida) el procedimiento se
halla encuadrado por la siguiente normativa:
a) Decreto 2592/77 “Registración de compromisos en curso de formación”.
Establece el procedimiento contable de registración de compromisos en curso de formación,
cursograma (general y de detalle), etapas, formularios, normas a consultar, responsables de
ejecución.
También desarrolla bajo los mismos términos el procedimiento para la
elaboración del “Estado Mensual de Créditos y Afectaciones” de compromisos en curso de
formación. Las funciones básicas fijadas para las áreas contables son:
- Registrar los créditos presupuestarios y sus modificaciones.
- Efectuar compensaciones de créditos presupuestarios.
- Encuadrar legalmente los pedidos de compra.
- Elaborar un estado mensual de créditos y afectaciones.
El estado mensual de créditos y afectaciones deberá comprender las registraciones
del 1 al 30 de cada mes y movimientos acumulados. Se confecciona en tres ejemplares. Original
y duplicado se remiten a la Secretaría respectiva y el triplicado queda en la repartición.
b) Normas Permanentes y Anuales de Ejecución Presupuestaria, elaboradas por la
Dirección General de Planificación Presupuestaria.
En las mismas se fijan, entre otras disposiciones, normas para la realización de
compensaciones crediticias, cuyos formularios y responsables autorizantes no coinciden con los
del decreto analizado (tampoco se aclara si los modifica) aún cuando la práctica los haya
reemplazado. Se debería verificar si el procedimiento de registración utilizado por las
Jurisdicciones, compatibiliza en los hechos ambas normativas.
Máxime que las normas anuales de ejecución presupuestaria, instituyen
formularios de Proyección de Afectaciones Preventivas y de Compromisos, en los que se
programa para cada uno de los meses del año las afectaciones preventivas y provisorias, para
determinar la ejecución anual del presupuesto, así como la Proyección Anual de Producción
Terminal y de ejecución física de Proyectos. Habría que verificar, por un lado si dichos
formularios son cumplimentados en tiempo y forma por las jurisdicciones y el tipo de
compatibilización con el “Estado Mensual de Créditos y Afectaciones”. Y por otro, si este último
formulario es elaborado en tiempo y forma y convalidado por la Contaduría General (si es que
no fue reemplazado en la práctica).
Como conjunción de ambas normativas, consideramos que el procedimiento
utilizado por las jurisdicciones sería el siguiente:
Las unidades administrativas de cada unidad ejecutora, estima el gasto a realizar y
determina la partida presupuestaria a afectar, según la naturaleza del gasto, verificando la
existencia de crédito presupuestario para afrontarlo. De no existir crédito disponible o si fuera
insuficiente, debe proponer compensación crediticia entre partidas, de acuerdo a las
prescripciones de las Normas Permanentes y Anuales de Ejecución Presupuestaria Municipal,
que desarrollaremos en el punto siguiente.
Las solicitudes de modificaciones presupuestarias que requieran la autorización
del Departamento Ejecutivo o la Secretaría de Hacienda y Finanzas, serán elaboradas de acuerdo
a los procedimientos y formularios establecidos por las Normas entredichas, y enviadas por la
autoridad de la jurisdicción a la Dirección General de Planificación Presupuestaria quien les dará
curso, a través de la elevación de un informe de aprobación.
Una vez autorizadas, por las autoridades competentes es responsabilidad de la
Dirección General de Planificación Presupuestaria comunicar a las jurisdicciones y Contaduría
General las modificaciones presupuestarias respectivas.
El procedimiento a seguir se acopla aquí con el que corresponda a:
De existir crédito disponible, la unidad administrativa de la Jurisdicción emite
planilla de afectación preventiva que agregará al pedido de gasto. Registra la imputación
consignada en dicha planilla para su control interno, y gestiona ante autoridad competente la
autorización para efectuarlo. Si es autorizado, registra a través de su ingreso al Sistema de
Ejecución Presupuestaria la afectación preventiva y realiza el proceso de compra.
Por su parte, la Contaduría General rubrica las planillas de afectación preventiva,
y posteriormente autoriza el pago de las facturas respectivas.
Fuera de estas dos normativas y el Decreto 2166/94 en el que se especifica las
normas para el ingreso de afectaciones preventivas al sistema de ejecución presupuestaria, la
primera derivada de Contaduría-Control Contable y la segunda de la Dirección General de
Planificación Presupuestaria, no se detectan otras normativas de detalle referidas a la registración
del gasto en sus diferentes etapas. Dentro de Contaduría-Control Contable, se establecen otro
tipo de normas como, Normas para la Rendición de Cuentas: Caja Chica, Fondos Permanentes y
Fondos con Cargo de Rendir Cuenta, así como de liquidación de Órdenes de Pago. Pero dichas
normas adquieren en algunos casos su reglamentación, de acuerdo a la Secretaría en la que se
aplican, además de que algunos fondos como el Fondo con Cargo de Rendir Cuenta, el objetivo
propuesto en su creación (pagos a organismos oficiales, haberes al personal, cortesía y
homenajes, estudios e investigaciones, fletes, pasajes) no coincide plenamente con la utilización
actual de los mismos.
Si bien cada uno de estos fondos debe cumplir -en su registración por Contaduríatodas las etapas del gasto, no estaría reglamentado el procedimiento de su registración.
Por lo que las normativas referidas a la registración del gasto en sus diferentes
etapas, resultan fragmentarias, no sólo porque provienen de diferentes áreas sin quedar
explicitadas su actualidad y complementariedad, sino porque no se originan en un plan maestro
presupuestario-contable, en el que se incluya todas las etapas del gasto y la apropiación a dichas
etapas de reglamentaciones diversas.
Otra prueba de ello es que en Agosto de 1992 se dicta la Resolución N° 451/92
donde se establece que las jurisdicciones que eleven actuaciones de compromisos
presupuestarios deberán indicar, si las mismas se encuentran dentro de la programación de la
ejecución presupuestaria aprobada.
La Secretaría de Hacienda y finanzas previo a dar curso a dichas actuaciones
deberá girar a la Dirección General de Planificación Presupuestaria, en forma diaria, la planilla
N° 100 “Control de Ejecución Presupuestaria” con el detalle de dichas actuaciones.
Por su parte, la Dirección General de Planificación Presupuestaria intervendrá la
planilla N° 100 y la remitirá para su conformidad a la Subsecretaría de Hacienda, la que una vez
conformada, la gira nuevamente a la Dirección antedicha para su archivo. Aparentemente la
intención de esta resolución es lograr un registro actualizado de ejecución de compromisos, el
que a su vez debe guardar relación con la programación presupuestaria propuesta, lo que
permitiría cierto control de la marcha de la ejecución del presupuesto. No obstante no queda
totalmente claro el objetivo de la norma y cuál de las dos secretarías ejerce el control de la
ejecución presupuestaria.
Si bien el “Estado Mensual de Créditos y Afectaciones” se corresponde a la
ejecución presupuestaria en la etapa de afectación preventiva y la planilla N° 100 a la etapa de
afectación provisoria, que el primero pertenezca a su control a la esfera de Contaduría General, y
el segundo a la Dirección General de Planificación Presupuestaria, pone de manifiesto la
carencia de un plan presupuestario contable que permita no ya el control de gestión, sino el
control interno de la actuación de los sectores intervinientes en el desenvolvimiento de la
ejecución presupuestaria.
Dicho control se asume en la práctica con el dictado desordenado de decretos y
resoluciones, a través de los cuales, los tres sectores intervinientes en el proceso de elaboración y
ejecución del presupuesto, intentan ejercer entre ellos cierto control y en aspectos específicos,
con el objetivo de lograr concretar adecuadamente la programación financiera del gasto y el
cumplimiento de las normas prescriptas para realizarlo.
Normas Permanentes de Ejecución Presupuestaria.
(Ordenanza N° 43.311-Decreto N° 49- Enero/89 - B.M. 18.453)
Haremos mención a las disposiciones más significativas de los 25 artículos que
conforman dicha ordenanza.
- A los fines del cierre de cuentas, el ejercicio que termina el 31/12 de cada año, se
entenderá prorrogado hasta fin de febrero del ejercicio siguiente.
- Se apropiará al ejercicio:
1- Recursos:
. Lo recaudado efectivamente hasta el 31/12.
. Coparticipación Federal recaudada hasta el 31/12 prescindiéndose en este caso
de su fecha de ingreso a la Tesorería Municipal.
2- Erogaciones:
. Todas las erogaciones (corrientes y de capital) devengadas hasta el 31/12,
entendiéndose como tales las que a esa fecha registran una obligación firme de pago.
. Los anticipos por obligaciones contractuales destinadas a la ejecución de obras o
trabajos.
- Constituirán residuos pasivos los compromisos contraídos en el ejercicio que no
hayan sido cancelados (pagados) al cierre del mismo.
- Se autoriza al uso del crédito de corto plazo, por el monto equivalente al 20% del
monto total a que asciende el Presupuesto General de Gastos de cada ejercicio.
- Todo gasto legítimamente contraído será imputado por la Contaduría General a
las partidas respectivas. Cuando haya sido llevado a cabo sin la autorización correspondiente
(fuera de crédito presupuestario) será registrado en cuentas de orden, provisoriamente.
En estos casos deberá cumplirse con el Art. 33 de la Ley Orgánica Municipal, en
el que se establece que las órdenes de pago que no concuerden con el presupuesto serán
observadas por la Contaduría General, y hasta tanto se constituya el Tribunal de Cuentas
Municipal, remitidas al Consejo Deliberante.
- Los gastos que se atienden con recursos afectados y/o cuentas especiales no
podrán exceder el monto de los mismos. (excepto pavimentación, recabados de calzadas de
calles y arreglo de aceras ).
- El Departamento Ejecutivo podrá efectuar compensaciones crediticias entre
unidades presupuestarias y disponer modificaciones que considere necesarias dentro de la suma
total de erogaciones fijadas, con estas limitaciones:
- No podrá modificar el crédito total autorizado en la partida principal 1
“Personal” (a excepción del crédito adicional).
- No podrá transferir a otro destino los créditos autorizados para la partida
principal 7 “Construcción por Terceros”, ni los de las partidas principales Personal, Bienes y
Servicios No Personales, y Bienes de Capital, cuando integren la inversión real.
- Los mayores costos que se reconozcan en las obras públicas durante la ejecución
de cada presupuesto, se imputarán, independientemente del ejercicio en que se produzca su
realización, en la respectiva partida de obra.
Normas Anuales de Ejecución del Presupuesto de Gastos y Cálculo de Recursos de la
M.C.B.A.
Se han analizado las Normas Anuales del período 1990-94. Dichas normas van
acompañadas de instructivos diseñados por la Dirección General Presupuestaria para la
confección de las solicitudes de modificaciones presupuestarias tramitadas por las diferentes
jurisdicciones.
Las correcciones de un ejercicio a otro de dichas Normas están centradas en
precisar los límites en los gastos de las diferentes Jurisdicciones, en lo que respecta a contraer
compromisos o erogaciones que excedan del crédito presupuestario respectivo, (o sea gastos
ilegítimos), como así también al cumplimiento estricto de las compensaciones crediticias según
lo normado por las Normas Permanentes y Anuales de Ejecución Presupuestaria de la M.C.B.A.,
y al cumplimiento del régimen de programación presupuestaria propuesto una y otra vez.
Dicha insistencia señalaría que si bien la decisión de cada Jurisdicción tanto en la
previsión como en la afectación preventiva del gasto, toma como punto de partida la valoración
financiera de los programas a su cargo, dicha decisión no deja de ser, actualmente, más de tipo
incremental, que presupuestaria.
De allí que las Normas Anuales de Ejecución Presupuestaria -que analizaremos
ahora- necesiten enfatizar la programación financiera y física de los recursos por parte de cada
programa y jurisdicción, al mismo tiempo que hace hincapié en las erogaciones contraídas
ilegítimamente. Por orden del Departamento Ejecutivo, en 1992 se fijan límites cada vez más
precisos para realizar compensaciones crediticias. Tal es así que las Normas de Ejecución
Presupuestaria de 1992 resta a los Secretarios de Jurisdicción, la posibilidad de decidir
compensaciones crediticias entre partidas. Pueden proponer cambios en los recursos financieros
de los programas a cargo, pero la decisión es tomada por el Secretario de Hacienda y Finanzas.
Normas de Ejecución Presupuestaria de la M.C.B.A. -1993-.
Analizaremos primero las Normas Anuales de Ejecución Presupuestaria de 1993,
que resultan similares a las de 1990, 1991 y 1992, mencionando aquellos aspectos en los que
difieren, y analizaremos las normas de ejecución presupuestaria de 1994 en forma particular, en
aquellos aspectos en los que difieren de las anteriores.
Responsabilidad de ejecución.
1) El titular de cada jurisdicción designa por Resolución el responsable de cada
programa a ejecutar por la misma.
2) El responsable de cada programa durante la ejecución del presupuesto podrá:
* Preparar la programación de la ejecución del presupuesto.
* Proponer cambios en los objetivos y metas, así como en los recursos reales y
financieros para la ejecución del programa a su cargo.
* Deberán adoptar los recaudos necesarios a efectos de contar hasta la finalización
del ejercicio con disponibilidades crediticias suficientes para financiar mayores costos.
* Producir información permanente acerca de la ejecución del programa (avances
y evaluación de cumplimiento) e informar anticipadamente a los niveles superiores de los
obstáculos que impedirían el cumplimiento de metas y objetivos.
* Reubicar personal en las distintas actividades que componen un programa y/o
subprograma (excepto agentes de la Planta de Personal Permanente con tareas de conducción).
Límites máximos para gastar.
Constituyen límites máximos para gastar los créditos asignados a las partidas
parciales (de los programas, subprogramas y proyectos), así como las partidas parciales de la
jurisdicción 99 “Obligaciones a cargo del Tesoro” y cualquier otra partida parcial que no tenga
carácter programático.
También constituyen un límite máximo para gastar los créditos asignados a las
partidas subparciales de las siguientes partidas principales:
. Servicios financieros.
. Transferencias para financiar Erogaciones Corrientes.
. Transferencias para financiar Erogaciones de Capital.
. Aportes, Préstamos, Adelantos.
Los créditos asignados a nivel de actividades no son limitativos. No obstante las
modificaciones presupuestarias realizadas deberán ser comunicadas dentro de las 24 hs. de
efectuadas a la Dirección General de Planificación Presupuestaria.
Modificaciones presupuestarias
La compensación de los créditos presupuestarios (a excepción de Unidades
Hospitalarias) se aprobarán mediante las siguientes disposiciones: (reglado por art. 13 de las
Normas Permanentes de Ejecución Presupuestaria 43311 -B.M. 18453 - Enero/89)
1) Por Decreto del Departamento Ejecutivo.
a- Cuando afecten partidas principales y parciales de distintos programas; entre
éstos y las actividades comunes y centrales; y entre los subprogramas de un programa.
b- Cuando se realicen entre partidas principales de distintos proyectos, que
compone un programa o entre distintos programas.
c- Cuando se realice entre partidas parciales de la partida principal 1 “Personal”.
d- Cuando se realice entre las partidas principales 4 y 5 “Transferencia para
financiar Erogaciones Corrientes” y “Transferencia para financiar Erogaciones de Capital”
respectivamente.
2) Por Resolución del Secretario de Hacienda y Finanzas.
a- Cuando se realice entre las partidas principales de la Jurisdicción 99
“Obligaciones a cargo del Tesoro”, excepto entre las partidas 4 y 5 (“Transferencias”).
b- Cuando créditos de la partida parcial 20 “Servicios Públicos Básicos”, de la
partida principal 2 “Bienes y Servicios no personales” se transfieren a otra partida parcial de esa
u otra principal dentro de un mismo programa, subprograma o proyecto.
c- Cuando se realice entre partidas parciales y subparciales de las principales 4 y 5
(Transferencias para financiar erogaciones corrientes y de capital respectivamente).
d- Cuando se realice dentro de las partidas parciales de la principal 2 “Bienes y
Servicios No Personales”; dentro de un mismo programa, subprograma o proyecto.
e- Cuando se realice entre las partidas parciales de la principal 2 y la principal 6
“Bienes de Capital”, dentro de un mismo programa, subprograma o proyecto.
f- Compensaciones crediticias entre partidas parciales de la principal 2 y la
principal 4, dentro de un mismo programa, subprograma o proyecto.
g- Cuando se realice entre obras pertenecientes a un mismo proyecto.
Las disposiciones d- a g- , correspondían en las Normas Anuales de 1990 y 1991
por Resolución del Secretario de Jurisdicción. A partir de 1992 corresponden su autorización al
Secretario de Hacienda, como ya se mencionó anteriormente. De allí, que también fueron
eliminados de los arts. 8 y 9 de las Normas de Ejecución Presupuestaria del 90 y 91 los
siguientes párrafos:
“En el caso que la solicitud de aumento de crédito presupuestario para uno o
varios programas, contemple su financiamiento a través de la disminución de los créditos de
otro y otros programas de la propia jurisdicción; debe indicar la conformidad del responsable
del área cedente de los créditos.”
“Si las fuentes de financiamiento fueran los créditos presupuestarios de otras
jurisdicciones, deberá contarse con la expresa conformidad de las autoridades de las mismas”.
(art.9)
Y si se eliminaron esos párrafos es porque el Departamento Ejecutivo puede hacer
compensaciones crediticias entre partidas principales de varios programas y jurisdicciones
(excepto Personal y Obras Públicas) y el Secretario de Hacienda entre partidas parciales y
subparciales dentro de un mismo programa (excepto las que son de autoridad del Intendente),
limitando de esta manera los “desmadres” en la ejecución de presupuestos, por parte de las
Secretarías.
Las normas de ejecución presupuestaria de 1994, vuelven a otorgar a los
Secretarios de Jurisdicción la posibilidad de autorizar compensaciones crediticias, siempre que
afecten partidas de un mismo programa y entre los subprogramas de un programa (disposiciones
d- a g- anteriormente descriptas).
También en las normas de ejecución de 1994, dentro de las disposiciones
generales, se incluyen dos artículos referidos a:
* En todo trámite de autorización de gastos deberá indicarse el costo de la medida
y la imputación presupuestaria correspondiente.
Nuevamente se observa la intención de “atar” los gastos a sus costos de acuerdo a
la programación financiera de los recursos.
* El Departamento Ejecutivo dispondrá los pagos correspondientes a erogaciones
de ejercicios vencidos de facturas de servicios públicos básicos emitidas por empresas
privatizadas.
Acerca de los compromisos sobre ejercicios futuros, modifica el Decreto 7035/87
que reglamenta a dichos compromisos en los siguientes aspectos:
a) -Cuando se contraigan obligaciones que comprometan ejercicios posteriores
que superen el 20% en forma individual o acumulada del crédito presupuestario vigente, deberá
requerirse antes de formalizar la operación autorización expresa de la Secretaría de Hacienda y
Finanzas, con la intervención de la Dirección General de Planificación Presupuestaria, a la cual
deberán elevarse los antecedentes respectivos. En el Decreto 7035/87 la autorización y elevación
de antecedentes correspondía a la Secretaría de Economía.
b) -Los distintos administradores de crédito que contraigan este tipo de
obligaciones deberán remitir a la Dirección General de Planificación Presupuestaria (antes era a
la Dirección General de Finanzas), dentro de los cinco días de asumidas, la información referida
a créditos a afectar, montos, y ejercicios que abarcan para cada una de las operaciones.
c).-El registro de tales obligaciones será llevado por la Dirección General de
Planificación Presupuestaria a los efectos de asegurar su inclusión en los créditos presupuestarios
de los ejercicios involucrados, mientras que en el Decreto citado tal obligación era asumida por
la Dirección General de Finanzas.
3) Por disposición del Director General de Planificación Presupuestaria.
Cuando se transfieren créditos de la partida principal “Construcción Por Terceros”
a cualquier otra, dentro de un proyecto, excepto cuando se trate de la partida principal
“Personal”.
Solicitud de Modificaciones Presupuestarias.
Las solicitudes de modificaciones presupuestarias que efectúan las distintas
jurisdicciones, se hacen en formularios que confeccionó la Dirección General de Planificación
Presupuestaria con sus respectivos instructivos.
Los importes se determinan sobre la base de la ejecución real y en función de lo
proyectado hasta finalizar el ejercicio.
Dichos formularios deberán mencionar la unidad ejecutora del programa,
justificar exhaustivamente la modificación presupuestaria, y ser firmada por el responsable del
programa.
En otro formulario se ha de consignar, además de los datos recién descriptos lo
siguiente: Crédito de Sanción, Crédito Vigente (acumulado afectado preventivamente);
Ejecución Proyectada (afectación preventiva que se proyecta ejecutar hasta el final del ejercicio);
Ajuste Solicitado; Crédito Ajustado (diferencia entre el Crédito Vigente y el solicitado).
También llevará la firma del responsable del programa.
Para analizar la incidencia de las modificaciones presupuestarias en el encuadre
del presupuesto general se elabora a otro formulario más agregado, cuya confección estará a
cargo de la respectiva Jurisdicción.
En el mismo se tiene en cuenta el total de créditos asignados por partida a nivel de
programa, subprograma y actividad. El ajuste solicitado será el resultado del total de
compensaciones a nivel de programa, subprograma, y actividades. La diferencia entre el total del
crédito vigente y el Ajuste solicitado, otorgará el Crédito Ajustado. Este formulario (el
consolidado, diríamos) lleva la firma y el sello del responsable de respectiva Jurisdicción.
Plan de Trabajos Públicos.
Previo al llamado de licitación para la ejecución de obras públicas, además de la
intervención de la Secretaría que ejecute el proyecto, será requisito imprescindible, la
intervención de la Contaduría General, a los efectos de registrar el preventivo.
Personal.
La planta de personal de cada jurisdicción queda afectada a los programas,
subprograma, proyectos, actividades y obras, asignados por presupuesto. Los traslados de
personal entre programas deben contar con la expresa conformidad del responsable del programa
cedente del agente.
Régimen de Programación y Control de la Ejecución Presupuestaria.
En Diciembre de 1991 no sólo se sancionó el Decreto por el que se aprobaban las
Normas Anuales de Ejecución Presupuestaria de 1992, sino que también es sancionado el
Decreto N° 6140 por el Departamento Ejecutivo en el que se dispone: En vista de imponer una
sólida disciplina en el control de la ejecución presupuestaria y financiera, se adopta un régimen
de programación y control de la misma en lo que respecta a ingresos y erogaciones, con el fin de
evitar deudas flotantes de carácter compulsivo y determinando una estricta correspondencia entre
los créditos presupuestarios, su compromiso y su pago. De allí que, los titulares, funcionarios y
agentes de la Administración General y Organismos Descentralizados, cualquiera sea su nivel
jerárquico, no podrán ordenar, autorizar o dar curso a erogaciones o compromisos que excedan
del crédito presupuestario correspondiente.
La pregunta que inmediatamente surge, es quien autorizaba esos gastos ilegítimos,
teniendo en cuenta que por las Normas Permanentes de Ejecución Presupuestaria y la Ley
Orgánica Municipal, todo gasto ilegítimo debe ser observado por Contaduría General y remitido
al Consejo Deliberante.
¿O la normativa existente no alcanza a ejercer el control de la ejecución
presupuestaria?
Sólo se podrán asumir compromisos cuando existan saldos disponibles en los
créditos presupuestarios. Si fueran insuficientes, deberán ofrecerse las compensaciones que
correspondan, precisando los cambios en el objeto del gasto. Así es que, todas las jurisdicciones
y organismos descentralizados, deban programar en cada ejercicio, la ejecución física y
financiera de sus presupuestos, ajustándose a los formularios e instructivos del citado decreto.
Toda iniciativa no contemplada en el presupuesto aprobado, obligará a reformular
la planificación presupuestaria.
Las afectaciones preventivas deberán ser comunicadas semanalmente por las
jurisdicciones y organismos descentralizados a la Subsecretaría de Hacienda de acuerdo a los
formularios mencionados.
Como es notorio, este decreto confirmaría los conceptos volcados anteriormente
acerca de que el manejo presupuestario y por tanto financiero, toma en cuenta “formalmente” la
contabilidad presupuestaria.
Los formularios citados por el Decreto N° 6140. no reemplazan a los mencionado
por las Normas del 92, sino por el contrario, son complementarios. Mientras que los de las
Normas, se refieren a la afectación preventiva, los que ahora analizaremos se refieren a las
afectaciones provisorias, o sea el nivel compromiso del gasto.
Proyección de Compromisos.
Se trata de la programación para cada uno de los meses del año de los
compromisos provisorios para determinar la ejecución anual del presupuesto. Será elaborado por
el responsable del programa, indicando jurisdicción; programa, subprograma y proyecto; la
denominación de los conceptos en cuestión por clasificación económica y por objeto del gasto
que correspondiere, indicando una proyección de los montos respectivos a afectar, por medio de
los compromisos provisorios, para cada uno de los meses.
Programación de Proyectos.
Indica en porcentajes los avances físicos de los proyectos y obras para cada uno
de los meses del año. El total anual debe ser igual al previsto en el presupuesto anual. Este
formulario es elaborado y firmado por el responsable del programa.
Proyección de la Producción Terminal.
Brinda información sobre la cuantificación de la producción terminal a realizarse
a nivel de cada programa y subprograma, en cada uno de los meses del año.
Habría que verificar si los formularios son cumplimentados en tiempo y forma por
las jurisdicciones. Y si dicha programación guarda relación con la posterior ejecución del
presupuesto. Y por otro lado, verificar si la Dirección General de Planificación Presupuestaria
ejerce control sobre la cuestión anterior, así como de los obstáculos que tuvieron las Secretarías
para cumplir con la programación física y financiera de sus recursos. Si el control existe, que
tipo de tareas derivan de la información volcada en dichos formularios que posibiliten un control
de gestión, si se tiene en cuenta que el formulario de Proyección de la Producción Terminal,
brinda información sobre la cuantificación de la producción terminal en cada uno de los meses
del año, a realizarse a nivel de programa y subprograma.
Adicionalmente, no queda claro cómo se entroncan y complementan las tareas
llevadas a cabo por la Dirección General de Planificación Presupuestaria, con las de Contaduría,
para ejercer el control de la ejecución presupuestaria.