1997_013info.pdf

BUENOS AIRES, 8 de enero de 1997
VISTA la actuación N° 00427/96 del Registro de la Auditoría General de la
Nación, y
CONSIDERANDO:
Que por Ley N° 24.156 se creó la Auditoría General de la Nación como
Organo de Control Externo del Sector Público Nacional.
Que el artículo 117 de la precitada Ley establece que la entidad tendrá a su
cargo el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera,
patrimonial, legal, así como el dictamen de los estados contables financieros, entre
otros, de la Administración Central, Organismos Descentralizados, Empresas y
Sociedades del Estado.
Que asimismo su artículo 118 – en su inciso e) – determina que la entidad
tendrá a su cargo controlar la aplicación de los recursos provenientes de las
operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean
necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento.
Que en el marco de las mencionadas funciones la Gerencia General de
Deuda Pública ha realizado una auditoría de gestión del Programa de Rehabilitación
de Infraestructura de Salud, Préstamo N° 516/OC-AR-BID. Las tareas de campo se
desarrollaron entre el 01/06/96 y el 30/08/96.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General de Deuda Pública.
Que dicho Informe fue puesto en conocimiento del Organismo auditado con
fecha 19/11/96, recibiéndose la respectiva respuesta el 03/12/96 en los términos que
constan a fs. 39/41, los cuales no ameritan modificaciones al mismo, dejándose
constancia de hechos posteriores a la finalización de la auditoría que modificarían
situaciones observadas en el Informe y que serán verificadas en una próxima
auditoría.
Que la mencionada respuesta ha merecido las consideraciones que se
exponen a fs. 42, de las cuales surge la ratificación del Informe elaborado por la
Gerencia General de Deuda Pública.
Que el Colegio de Auditores, en Sesión del 18/12/96 ha dado su aprobación
a todo lo hasta aquí actuado.
Que el artículo 123 de la Ley No 24.156 señala que el Presidente de la
Auditoría General de la Nación ejerce la representación del órgano;
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
RESUELVE:
ARTICULO 1°: Aprobar el Informe elaborado por la Gerencia General de Deuda
Pública, que obra a fs. 46 a 76 de la Actuación N° 00427/96-A.G.N., sobre Auditoría
de Gestión del Programa de Rehabilitación de Infraestructura de Salud, Préstamo N°
516/OC-AR-BID.
ARTICULO 2°: Poner en conocimiento del Ministro de Salud y Acción Social la
presente resolución.
ARTICULO 3°: Regístrese, comuníquese a la Comision Parlamentaria Mixta Revisora
de Cuentas. Cumplido, archívese.
RESOLUCION
N° 13/97
INFORME DE AUDITORIA DE GESTION
AL SEÑOR MINISTRO DE
SALUD Y ACCIÓN SOCIAL
DR. ALBERTO MAZZA
S
/
D
En uso de las facultades conferidas por el Artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la Auditoría
General de la Nación procedió a efectuar un examen en el ámbito del PROGRAMA DE
REHABILITACION DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD, Préstamo N° 516/OC-AR del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
1.- OBJETO DE LA AUDITORIA
Examen de la ejecución del plan de acción con relación al logro de los objetivos y/o
metas del PROGRAMA DE REHABILITACION DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD
desde su puesta en marcha hasta el 31 de diciembre de 1995.
2.- ALCANCE DE LAS TAREAS DE AUDITORIA
La tarea se realizó conforme a las normas de auditoría aprobadas por la Auditoría
General de la Nación, incluyendo el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos y las
condiciones contractuales previstas en el Préstamo, de acuerdo con la información puesta a
disposición por el ente auditado.
En el curso de las tareas de campo se desarrollaron los siguientes procedimientos:
- Análisis del cumplimiento de las cláusulas del Convenio de Préstamo con el Banco
Interamericano de Desarrollo.
- Análisis de la documentación sobre definición y estructura del Programa.
- Relevamientos y entrevistas en la Unidad Ejecutora Central (UEC), Unidades
Ejecutoras Provinciales (UEPs) y diversas oficinas y funcionarios del Ministerio de Salud y
Acción Social y de la Secretaría de Salud.
- Relevamiento y entrevistas in situ en las Provincias de Neuquén y Córdoba.
- Obtención y análisis de documentación técnica específica.
- Revisión y análisis de los Informes de Avance del Programa de Rehabilitación de la
Infraestructura de Salud presentados ante el BID.
- Cotejo de la información anterior y otras especialmente solicitadas u obtenidas desde
la UEC, la Secretaría de Hacienda (Control de Presupuesto y Dirección Nacional de Proyectos
con Organismos Internacionales) o en los relevamientos in situ.
Las tareas de campo se desarrollaron entre el 1º de junio y el 30 de agosto de 1996.
3.- MARCO DE REFERENCIA
El Programa de Rehabilitación de Infraestructura de Salud quedó formalizado, a partir
de la firma del Préstamo N° 516/OC-AR, el 10 de marzo de 1988, siendo objetivo del mismo la
construcción y el equipamiento de 11 (once) hospitales con una disponibilidad estimada de
3.000 (tres mil) camas.
La gestación del Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud comenzó
varios años antes de la firma del Convenio de Préstamo, con encuentros en los que se
analizaron y discutieron los aspectos particulares del requerimiento sanitario entre las
autoridades de salud de cada provincia y la Nación.
El 14 de agosto de 1987 en el ámbito de la Secretaría de Salud se estableció, tal como lo
estipula el Decreto 1328/87, la Unidad Ejecutora Central, cuya misión principal consistió en
programar, coordinar y ejecutar el Programa a nivel nacional.
Por Resolución Nº 804/88 del Ministerio de Salud y Acción Social se crearon las
Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs). Las mismas son responsables del seguimiento,
control y vigilancia del Programa en sus respectivas jurisdicciones, siguiendo los lineamientos
establecidos por la UEC, en concordancia con las políticas nacionales, las condiciones
estipuladas en el Convenio de Préstamo y en los Convenios de Participación suscriptos entre el
Ministerio de Salud y Acción Social y los Gobiernos Provinciales.
El costo total del Programa original, según se detalla a continuación:
CUADRO N° 1
MATRIZ DE COSTO Y FINANCIAMIENTO
SEGUN CONTRATO ORIGINAL
APORTE
ITEM
BANCO
LOCAL
TOTAL
1.
INGENIERIA Y ADMINISTRACION
800
10.440
11.240
1.1.
Unidad Ejecutora Central
800
6.080
6.880
1.2.
Unidades Ejecutoras Provinciales
4.360
4.360
2.
COSTO DIRECTO
96.580
139.820
236.400
2.1.
Construcciones
82.580
73.690
156.270
2.2.
Equipos y edificios
14.000
2.3.
Equipos médicos y hospitalarios
3.
COSTOS CONCURRENTES
3.1.
Fortalecimiento Institucional
3.2.
Dotación médica y materiales
3.3.
Aumento costos operacionales
3.4.
Asistencia Técnica
4.
GASTOS FINANCIEROS
23.180
4.1.
Intereses
21.930
4.2.
Comisión de compromiso del Banco
4.3.
Fondo de inspección y Vigilancia
4.4.
Interés. Créditos Proveedores
TOTAL
3,75%
78,80%
14.000
66.130
66.130
4.440
18.010
22.450
4.440
4.290
8.730
7.880
7.880
5.840
5.840
6.730
29.910
7,48%
9,97%
21.930
4.020
1.250
125.000
%
4.020
1.250
2.710
2.710
175.000
300.000
100,00%
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: UEC - Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud.
El Programa fue reformulado por los representantes del BID y de la República
Argentina con fecha 10 de enero de 1991. Dicha reformulación obedeció a la sanción de las
leyes nacionales de Reforma del Estado (Nº 23.696) y de Emergencia Económica (Nº 23.697),
dirigidas a la racionalización estructural del gasto público y social, con la participación de los
Estados Provinciales y Federal. Se planteaba la necesidad de atender orgánicamente al sector
salud, sistematizando el uso de las distintas fuentes de recursos que lo financian (público, obras
sociales, privado), optimizando sus asignaciones a fin de concretar las condiciones necesarias
para el desarrollo y ejecución a nivel nacional del futuro plan sectorial (Plan Federal de Salud).
A raíz de esta reformulación la Nación ratificó ante las provincias la decisión para el
desarrollo íntegro del Programa (11 hospitales), condicionándola a una efectiva participación de
cada jurisdicción en la constitución de la contraparte nacional, mediante recursos propios.
De resultas de este requerimiento financiero, confirmaron su participación las provincias
de Córdoba, Chaco, Neuquén y Salta.
Como consecuencia de lo descripto anteriormente, el costo total del Programa, que
originalmente ascendía a u$s 300.000.000, por el Convenio de Reformulación del 13 de mayo
de 1991 se fijó en u$s 107.770.000, según se visualiza en el Cuadro Nº 2.
CUADRO N° 2
MATRIZ DE COSTO Y FINANCIAMIENTO
SEGUN REFORMULACIÓN DEL 13/5/91
ITEM
1.
1.1.
1.2.
INGENIERIA Y ADMINISTRACION
Unidad Ejecutora Central
Unidades Ejecutoras Provinciales
2.
2.1.
2.2.
2.3.
BANCO
APORTE
LOCAL
TOTAL
%
800
800
7.600
6.000
1.600
8.400
6.800
1.600
7,79%
COSTO DIRECTO
Construcciones
Equipos y edificios
Equipos médicos y hospitalarios
31.110
20.560
1.950
8.600
41.450
26.130
2.920
12.400
72.560
46.690
4.870
21.000
67,33%
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
COSTOS CONCURRENTES
Fortalecimiento Institucional
Dotación médica y materiales
Aumento costos operacionales
Asistencia Técnica
6.110
4.120
12.550
6.180
4.820
1.280
270
18.660
10.300
4.820
1.280
2.260
17,32%
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
GASTOS FINANCIEROS
Intereses
Comisión de compromiso del Banco
Fondo de inspección y Vigilancia
Interés. Créditos Proveedores
6.970
6.600
1.180
8.150
6.600
1.180
370
7,56%
107.770
100,00%
TOTAL
1.990
1.180
370
44.990
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
62.780
Fuente: UEC - Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud.
4.- OBJETO DEL PROGRAMA
El objetivo del Programa es contribuir a la puesta en marcha de un proceso de
modernización de hospitales, basado en el desarrollo programado de un sistema de servicios de
salud provincial que mejore la calidad de la atención y asegure cobertura universal.
Las metas específicas para llevar a cabo el objetivo son:
a) Recuperar el recurso físico en salud y adecuar su organización y funcionamiento para
satisfacer la demanda y mejorar la calidad de la atención, disminuyendo los factores de riesgo
de la población.
b) Fortalecer la red de servicios de nivel secundario, de complejidad intermedia.
c) Desarrollar el funcionamiento de los servicios contribuyendo al mejoramiento de la
capacidad operativa de los establecimientos de salud.
d) Cooperar con el proceso de descentralización de los servicios y programas de salud.
5.- PLAN DE ACCION DEL PROGRAMA
El Programa fue reformulado en base a tres componentes fundamentales:
a) Subprograma de Construcción y Equipamiento de Obra Civil: Su objetivo es
construir y equipar 4 hospitales ubicados en las provincias de Córdoba, Chaco, Neuquén y
Salta.
b) Subprograma de Fortalecimiento Institucional: Está dirigido a elaborar sistemas,
métodos y procedimientos de operación y mantenimiento, así como la capacitación del personal
de los hospitales previstos en el Programa, con el fin de optimizar la capacidad operativa de
éstos y de la red de servicios de su influencia en las provincias participantes.
c) Subprograma de Asistencia Técnica: Se incorpora este componente con el objeto de
perfeccionar y ejecutar el imprescindible relevamiento y diagnóstico del sector Salud en la
totalidad de las veinticuatro jurisdicciones, atendiendo íntegramente los tres subsectores que
componen la Red de Servicios: público, privado y obras sociales.
El BID se aviene a la renuncia presentada por la contraparte local por la suma de u$s
80.000.000 de los recursos del Préstamo, mediante nota OP2/AR-388 del 4 de octubre de 1991.
Finalmente, con fecha 17 de junio de 1992, el Banco aprobó mediante Nota FAR1409/92 la nueva MATRIZ DE COSTO Y FINANCIAMIENTO del Programa, estableciéndose
el costo total definitivo en u$s 107.984.000. De este monto el Banco se comprometió a
financiar hasta u$s 45.000.000, debiendo el aporte local ser no menor a u$s 62.984.000.
De acuerdo a la última reformulación, se expone en el Cuadro N° 3, la apertura
definitiva del Programa, detallada por fuente de financiamiento y por items componentes del
mismo.
CUADRO N° 3
MATRIZ DE COSTO Y FINANCIAMIENTO
SEGUN REFORMULACIÓN APROBADA EL 17/6/92
B.I.D.
APORTE
LOCAL
ITEM
monto
1.
1.1.
INGENIERIA Y
ADMINISTRACION
Unidad Ejecutora Central
%
monto
TOTAL
%
monto
%
788
0,73%
7.600
7,04%
8.388
7,77%
788
0,73%
6.000
5,56%
6.788
6,29%
1.2.
Unidades Ejecutoras Provinciales
1.600
1,48%
1.600
1,48%
2.
COSTO DIRECTO
29.546
27,36%
43.015
39,83%
72.561
67,19%
2.1.
Construcciones
24.671
22,85%
22.015
20,38%
46.686
43,23%
2.2.
Equipos y edificios
4.875
4,51%
2.3.
Equipos médicos y hospitalarios
3.
COSTOS CONCURRENTES
6.320
3.1.
Fortalecimiento Institucional
4.330
3.2.
Dotación médica y materiales
3.3.
Aumento costos operacionales
3.4.
Asistencia Técnica
1.990
1,84%
4.
GASTOS FINANCIEROS
8.346
7,73%
4.1.
Intereses
7.896
7,31%
4.2.
Comisión de compromiso del Banco
4.3.
Fondo de inspección y Vigilancia
4.4.
Interés. Créditos Proveedores
TOTAL
4.875
4,51%
21.000
19,45%
21.000
19,45%
5,85%
10.640
9,86%
16.960
15,71%
4,01%
4.350
4,03%
8.680
8,04%
4.820
4,46%
4.820
4,46%
1.280
1,19%
1.280
1,19%
190
0,18%
2.180
2,02%
1.729
1,60%
10.075
9,33%
7.896
7,31%
1.729
1,60%
1.729
1,60%
450
0,42%
107.984
100,00%
450
0,42%
45.000
41,67%
62.984
58,33%
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: UEC - Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud.
La Matriz del Cuadro Nº 3 ha sufrido variaciones con posterioridad a su aprobación,
producto de transferencias entre Categorías, conservándose el mismo costo total del Programa.
Dichas transferencias han sido aprobadas por el Banco mediante Notas FAR-3115/94, CAR1014/95 y CAR-2895/95. Por lo tanto, la matriz en base a la cual la UEC efectuó los análisis
sobre el estado de avance del Programa era la vigente en cada período.
Los fondos del BID se aplicaron a las inversiones edilicias y de Equipamiento Fijo,
Fortalecimiento Institucional y Asistencia Técnica, y al sostenimiento del personal de la UEC.
Las provincias se comprometieron a sostener todos los gastos futuros de operación, cediendo la
Nación a las provincias todas las inversiones realizadas y asumiendo las obligaciones por la
deuda externa contraída.
6.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
6.1. EJECUCION DEL PROGRAMA
6.1.1. ESTADO DE EJECUCION AL MOMENTO DE REFORMULACIÓN
En el Cuadro Nº 4 se muestra la ejecución a diciembre de 1991 del Programa, respecto
al costo del Programa reformulado.
CUADRO N° 4
EJECUCION REAL DEL PROGRAMA AL 31/12/91
REFERIDA A MATRIZ VIGENTE A ESA FECHA
ITEM
COSTO
EJECUTADO
EJECUTADO
REFORMULADO
AL 31.12.91
AL 31.12.91
(u$s)
(%)
1.
INGENIERIA Y ADMINISTRACION
8.400
4.136
49,24%
1.1.
Unidad Ejecutora Central
6.800
4.136
60,82%
1.2.
Unidades Ejecutoras Provinciales
1.600
2.
COSTO DIRECTO
72.560
2.1.
Construcciones
46.690
2.2.
Equipos y edificios
2.3.
Equipos médicos y hospitalarios
21.000
3.
COSTOS CONCURRENTES
18.660
3.1.
Fortalecimiento Institucional
10.300
3.2.
Dotación médica y materiales
4.820
3.3.
Aumento costos operacionales
1.280
3.4.
Asistencia Técnica
2.260
4.
GASTOS FINANCIEROS
8.150
6.628
81,33%
4.1.
Intereses
6.600
808
12,24%
4.2.
Comisión de compromiso del Banco
1.180
5.370
455,08%
4.3.
Fondo de inspección y Vigilancia
370
450
121,62%
4.4.
Interés. Créditos Proveedores
107.770
10.764
9,99%
TOTAL
4.870
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: UEC - Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud.
Cabe destacar que hasta fines de 1991 se registraron retrasos fundamentados en los
motivos que se detallan a continuación:
a) Durante los años 1985 a 1989 se trabajó básicamente sobre los proyectos de los
hospitales de Chaco, Misiones y Formosa como muestra representativa de los once hospitales.
El programa médico correspondiente fue revisado con participación de las autoridades de salud
de las provincias a fin de definir los requerimientos sanitarios locales y los criterios básicos de
equipamiento médico.
b) En el período 1989 a 1990 se completaron los proyectos y legajos licitatorios de los
once hospitales que componían el Programa; se licitaron los hospitales de Chaco, Formosa ,
Misiones y Córdoba. El BID no responde respecto a las licitaciones de Chaco y Misiones;
mientras continúa el proceso licitatorio de precalificación de empresas para el Hospital de
Córdoba.
c) Durante 1991 se reformuló el Programa, de acuerdo a lo expresado en el punto 5,
quedando limitado a la construcción y equipamiento de cuatro hospitales. En este año se
realizaron los llamados a precalificación de empresas para la construcción de los hospitales de
Chaco, Neuquén, Salta y Córdoba, en virtud de haber aceptado las citadas provincias financiar
el 40 % de las obras civiles y equipamientos fijo y médico.
d) Se desistió de construir los otros 7 hospitales, por no poder las provincias integrar la
contrapartida local.
e) Existieron factores de carácter institucional, por modificaciones de políticas debido a
los numerosos cambios de Ministros de Salud y Acción Social y de Secretarios de Salud a nivel
nacional y provincial.
f) La lenta instrumentación, por parte de las provincias, de las normas correspondientes
necesarias para la concreción de los Subprogramas.
La combinación de los elementos citados precedentemente desplazaron alrededor de tres
años la operatoria del Programa, provocando que al 31 de diciembre de 1991 no hubiera
ninguna ejecución física en los Items Costo Directo (Construcciones, Equipos y Edificios y
Equipos Médicos y Hospitalarios) y Costos Concurrentes ( Fortalecimiento Institucional,
Dotación Médica y Materiales, Aumento Costos Operacionales y Asistencia Técnica) y con el
consecuente gasto de mantenimiento de la Unidad de Coordinación que alcanzó el 60,82 %, de
lo presupuestado a la fecha.
Asimismo, las erogaciones en concepto de Comisiones de Compromiso por la no
utilización de los recursos del Préstamo ascendió al 455,08% del presupuesto, a la misma fecha,
según surge del Cuadro N°4.
6.1.2. ESTADO DE EJECUCION AL 31 DE DICIEMBRE DE 1995
El primer depósito en la Cuenta Especial “Secretaría de Salud” Préstamo N° 516/OCAR por la suma de u$s 3.000.000, se efectuó el 29 de setiembre de 1988.
El Banco ha reconocido desembolsos realizados por el Gobierno Nacional desde marzo
de 1987 con cargo a la contrapartida nacional.
En el año 1992 se procedió al análisis y preadjudicación de las licitaciones
correspondientes a los cuatro hospitales del Programa (Licitaciones Públicas Internacionales
04-H/88 y 05-H/91). Firmados los contratos respectivos se iniciaron las obras en el mes de
agosto de 1992.
CUADRO N° 5
EJECUCIÓN TOTAL DEL PROGRAMA
ACUMULADA A FINES DE 1990, 1991, 1992, 1993, 1994 Y 1995
1990
1.998
4.136
5.621
7.996
9.820
13.641
8.388
162,63%
1.1.
1.2.
INGENIERIA Y
ADMINISTRACION
Unidad Ejecutora Central
Unidades Ejecutoras Provinciales
1.998
4.136
5.621
7.996
9.820
13.641
6.788
1.600
200,96%
2.
2.1.
2.2.
COSTO DIRECTO
Construcciones
Equipos y edificios
1.485 11.786 30.873
1.485 11.786 30.873
88.258
85.508
2.750
75.741
50.366
4.375
116,53%
169,77%
62,86%
2.3.
Equipos médicos y hospitalarios
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
COSTOS CONCURRENTES
Fortalecimiento Institucional
Dotación médica y materiales
Aumento costos operacionales
Asistencia Técnica
4.
4.1.
4.2
4.3
GASTOS FINANCIEROS
Intereses
FIV
C. de compromiso del Banco
1.
TOTAL
1991
1992
1993
EJECUTADO
COSTO
EJECUCION
1994 ACUMULADO PROYECTADO PORCENTUAL
AL 31.12.95
AL 31.12.95
ITEM
21.000
6.507
4.490
2.017
16.960
8.575
4.820
1.280
2.285
8.821
2.673
450
5.698
11.205
4.992
450
5.763
6.895
4.716
450
1.729
162,51%
105,85%
100,00%
333,31%
7.316 10.764 13.877 27.098 49.514
119.611
107.984
110,77%
5.318
473
694
4.151
6.628
808
450
5.370
6.771
1.133
450
5.188
7.316
1.516
450
5.350
38,37%
52,36%
88,27%
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: UEC - Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud.
El cronograma de desembolsos se debió adecuar a la MATRIZ DE COSTO Y
FINANCIAMIENTO (Cuadro N° 3), teniendo en cuenta los circuitos económico-financieros
que surgen de la multiplicidad de actores institucionales con distintos grados de incumbencia: el
Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales, las Áreas de Salud, Economía y empresas
prestadoras de servicios públicos, como así también los tiempos necesarios requeridos para las
distintas etapas del Programa (gestión, aprobación, llamado a licitación para la ejecución de
obras civiles y para la adquisición de bienes).
Las variaciones operadas entre las distintas categorías de financiamiento, que no
alteraron el total proyectado, se originaron en lo siguiente:
- El monto de certificación de trabajos adicionales no contemplado en la matriz original
se consignó en la categoría de Costos Directos.
- Los incrementos establecidos en el Dto. PEN N° 1936/93 (que permitió reajustes del
precio total de la obra por períodos anuales y abarcaba lo relacionado a: mano de obra,
materiales, equipos y subcontratos) y la Disposición N° 1138/93 (que convalidó un aumento de
la escala salarial en el año 1993 exclusivamente de la mano de obra y por lo tanto las empresas
contratistas trasladaron el citado aumento al comitente), ambas normativas emanadas de la
Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de
la Nación.
- Variaciones en la alícuota del Impuesto al Valor Agregado.
El incremento en la categoría Ingeniería y Administración se fundamenta en la mayor
duración del Programa respecto a la prevista. Los atrasos verificados en el Programa
determinaron que los gastos de la Unidad Ejecutora Central fueran, al 31 de diciembre de 1995,
el doble de los previstos en el Proyecto.
La baja ejecución en la categoría costos concurrentes es el resultado de no haberse
instrumentado el componente dotación de medicinas y materiales, como así también no haberse
ejecutado totalmente los componentes de Fortalecimiento Institucional y Asistencia Técnica.
El incremento observado en el componente Gastos Financieros se sustenta
particularmente en el pago de Comisiones de Compromiso por el no uso de los fondos del
Préstamo debido a la demora en la implementación del Programa. Al 31 de diciembre de 1995,
las erogaciones en concepto de Comisión de Compromiso fueron casi tres veces y media a la
prevista en el Proyecto.
Se presenta en el Gráfico Nº 1 la comparación entre las Curvas de Inversiones prevista
originalmente, la reformulada en 1992 y la realmente ejecutada.
GRAFICO N° 1
INVERSION REAL VS.PROYECCIONES
300000
300000
INVERSIONES (MILES U$S)
275000
250000
245000
205000
200000
160000
150000
119611
120000
100000
90000
107984
57000
80000
50000
37000
0
0
1988
0
1989
7316
0
1990
9000
10764
1991
25000
13877
1992
49514
27098
1993
1994
1995
1996
AÑO S
INVERSIONES PREVIST AS (1988)
INVERSIONES PREVIST AS (1992)
INVERSIONES REALIZADAS
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: UEC - Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud
Si se analizan niveles de ejecución del nuevo cronograma a diciembre 1993, se observa
un desvío del 52,5% por debajo de lo previsto; a diciembre 1994 la ejecución era inferior en un
45%; y a diciembre 1995 se observa un desvío positivo del 9,03% respecto al cronograma
corregido, según se visualiza en el Gráfico N° 1.
Es necesario destacar que el exceso en la ejecución por sobre lo previsto obedece a la
incorporación de construcciones adicionales, variación en la alícuota del IVA y reajustes
originados por el Dto. P.E.N. N° 1936/93 y la Disposición N° 1138/93 de la Dirección Nacional
de Relaciones del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y los
gastos superiores a lo proyectado para la Unidad Ejecutora Central y por las Comisiones de
Compromiso.
En cuanto a los desembolsos de fondos a la fecha de este examen, correspondientes al
BID y Aporte Local, los mismos se detallan en los Cuadros Nº 6 y Nº 7 en forma acumulada al
31 de diciembre de 1995.
CUADRO N° 6
ESTADO DE EJECUCION DE FONDOS B.I.D.
ITEM
1.
1990
1991
1992
Y
1993
1994
EJECUTADO
COSTO
EJECUCION
ACUMULAD PROYECTADO PORCENTUAL
O
AL 31.12.95
AL 31.12.95
1.1.
INGENIERIA
ADMINISTRACION
Unidad Ejecutora Central
641
702
760
788
96,45%
1.2.
Unidades Ejecutoras Provinciales
641
702
760
788
96,45%
2.
COSTO DIRECTO
740
8.490 18.755
30.654
32.726
93,67%
2.1.
Construcciones
740
8.490 18.755
28.255
28.351
99,66%
2.2.
Equipos y edificios
2.399
4.375
54,83%
2.3.
Equipos médicos y hospitalarios
3.
COSTOS CONCURRENTES
4.201
6.320
66,47%
3.1.
Fortalecimiento Institucional
2.267
4.225
53,66%
3.2.
Dotación médica y materiales
3.3.
Aumento costos operacionales
3.4.
Asistencia Técnica
4.
GASTOS FINANCIEROS
4.1.
4.2
4.3
Comisión de compromiso del Banco
1.934
2.095
92,32%
1.167
1.258
1.583
1.966
3.123
5.046
5.166
97,68%
Intereses
473
808
1.133
1.516
2.673
4.596
4.716
97,46%
Fondo de Inspección y Vigilancia
694
450
450
450
450
450
450
100,00%
1.167
1.258
2.323 11.097 22.580
40.661
45.000
90,36%
TOTAL
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: U.E.C. - Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud.
CUADRO N° 7
ESTADO DE EJECUCIÓN DEL APORTE LOCAL
ITEM
1990
1. INGENIERIA Y ADMINISTRACION
1.1. Unidad Ejecutora Central
1.2. Unidades Ejecutoras Provinciales
1991
1992
1993
1994
EJECUTADO
ACUMULADO
AL 31.12.95
COSTO
EJECUCION
PROYECTADO PORCENTUAL
AL 31.12.95
1.998
4.136
5.621
7.355
9.118
12.881
7.600
169,49%
1.998
4.136
5.621
7.355
9.118
12.881
6.000
1.600
214,68%
3.296 12.118
3.296 12.118
57.604
57.253
351
43.015
22.015
133,92%
260,06%
2. COSTO DIRECTO
2.1. Construcciones
2.2. Equipos y edificios
745
745
2.3. Equipos médicos y hospitalarios
21.000
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
COSTOS CONCURRENTES
Fortalecimiento Institucional
Dotación médica y materiales
Aumento costos operacionales
Asistencia Técnica
2.306
2.223
10.640
4.350
4.820
1.280
190
21,67%
51,10%
4.
4.1.
4.2
4.3
GASTOS FINANCIEROS
Intereses
Fondo de Inspección y Vigilancia
Comisión de compromiso del Banco
4.151
5.370
5.188
5.350
5.698
6.159
396
1.729
356,22%
4.151
5.370
5.188
5.350
5.698
5.763
1.729
333,31%
TOTAL
6.149
9.506 11.554 16.001 26.934
78.950
62.984
125,35%
83
43,68%
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: U.E.C. - Programa de Rehabilitación de Infraestructura de Salud.
En el Cuadro N° 8 se sintetiza el estado de avance en la ejecución de los fondos B.I.D. y
locales al 31 de diciembre de 1995.
CUADRO N° 8
EJECUCIÓN ACUMULADA AL 31/12/95
REFERIDA AL TOTAL DEL PROGRAMA
FINANCIACION
PROYECTADO EJECUCION
% DE EJECUCION
PRESTAMO B.I.D.
45.000
40.661
90,36%
APORTE LOCAL
62.984
78.950
125,35%
Unidad Monetaria: Montos en miles de dólares.
Fuente: U.E.C. - Programa de Rehabilitación de Infraestructura de Salud.
Del Cuadro Nº 8 surge que la ejecución acumulada correspondiente a fondos del B.I.D.
alcanza a $ 40,661 millones, que representan un avance del 90,36%; mientras que el aporte
local es de $ 78,950 millones, que significa un 125,35% del aporte local total proyectado. Esto
último se debió a las causas mencionadas anteriormente.
Se ha logrado desarrollar una metodología de trabajo que incluye la coordinación
interinstitucional de sectores sociales (acción social - educación - salud); la supervisión y
control de seguimiento y la auditoría interna y externa.
De esta forma se han englobado aspectos que sólo se habían aplicado aisladamente en el
país en cuanto a proyectos y procesos de gestión relativos al área social.
6.1.3. ESTADO DE EJECUCION DE OBRAS
De acuerdo a la inspección ocular efectuada ( Neuquén y Córdoba ) pudo verificarse que
las obras han sido ejecutadas en un todo de acuerdo con las Especificaciones Técnicas
Generales y Particulares, comprobándose niveles de terminación acordes a las reglas del arte.
Asimismo, de la documentación auditada pudo establecerse que en cuanto al
Subprograma Construcciones, las cuatro obras se encuentran ejecutadas aproximadamente en
un 95%.
Se halla instalado, y en la etapa de pruebas de funcionamiento, la totalidad del
Equipamiento de Edificios (Equipamiento Fijo) correspondiente a los sectores de Cocina,
Lavadero, Anatomía Patológica, Esterilización y Morgues de los cuatro hospitales.
Habiéndose adjudicado las licitaciones para el Equipamiento Médico de los cuatro
hospitales, la firma de los contratos correspondientes se halla a la espera de la aceptación, por
parte del Ministerio de Economía y de la UEC, de las condiciones de financiación establecidas
por las entidades financieras propuestas por cada una de las firmas adjudicatarias.
Estos equipamientos médicos deben ser solventados con fondos de aporte provincial. A
la fecha de finalización de las tareas de campo no se encontraba incorporado el equipamiento
médico como tampoco su contratación. Asimismo, con excepción del hospital de la provincia
del Chaco, no se han podido constatar las actas de recepción provisorias y/o definitivas de obras
del resto de los hospitales.
6.2. RELEVAMIENTOS Y ENTREVISTAS IN SITU EN NEUQUEN Y CORDOBA
Neuquén: El Hospital “El Progreso” está emplazado en un área urbana de la ciudad de
Neuquén con un importante desarrollo residencial. Este Hospital actuará como establecimiento
de mediana complejidad, complementándose con otros recursos existentes en la provincia y la
región.
El diseño arquitectónico se estructura en dos niveles, con una superficie cubierta de
10.971,10 m2, y prevé una expansión armónica futura de hasta el 20% de su capacidad inicial,
contemplando la suficiente flexibilidad para la incorporación de futuros cambios tecnológicos.
Su construcción está finalizada. A la fecha del presente informe, no se constató la existencia de
actas de recepción de obras, parciales o definitivas.
Córdoba: El Hospital de Niños “de la Santísima Trinidad”, consiste en una edificación
de tres plantas con una superficie de 21.000 m2. Se halla ubicado en el departamento Capital de
la provincia de Córdoba.
Dicho Hospital ha sido estructurado en base a una trama geométrica compuesta por
unidades funcionales, patios y circulaciones. Esta distribución edilicia posibilita un elevado
desarrollo horizontal de las funciones médicas.
La construcción del citado Hospital se encuentra en un grado de avance del 96%,
previéndose la entrega del mismo para el mes de Septiembre de 1996. A la fecha del presente
informe, no se constataron actas de recepción de obras parciales o definitivas.
6.3. SISTEMA ADMINISTRATIVO-CONTABLE
Se han detectado algunos problemas operacionales:
Falta de procedimientos de archivo tendientes a resguardar la documentación
respaldatoria de las inversiones y procedimientos efectuados. En relación con esto se ha
observado: a) una difícil identificación de Certificados de Obra en Área Administración de la
UEC por no utilizar los nombres consignados en los Certificados propiamente dichos, b)
dificultad en el seguimiento de los fondos de garantía de las obras y las pólizas de sustitución
correspondientes.
Falta de adecuados sistemas de procesamiento de información de la documentación
técnico-administrativa y ausencia de normas de control interno. Se han comprobado: a) Área
Administrativa: errores en la imputación de las cargas impositivas contenidas en cada
certificado de obra, agravados con las diferentes alícuotas de IVA vigentes; b) Área Ejecución y
Administración de Contratos: demoras en respuestas y aprobaciones de documentación técnica
de las diferentes Instalaciones.
7.- CONCLUSIONES
7.1. El Programa de
Rehabilitación de la
Infraestructura de Salud constituye un
proyecto de alcance social que conjuga y potencia acciones combinadas de los servicios de
salud y fortalecimiento institucional.
7.2. El Préstamo N° 516/OC-AR del Banco Interamericano de Desarrollo, destinado a
financiar el Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Salud, fue firmado el 10 de
marzo de 1988 y ascendía originalmente a u$s 125.000.000 contemplándose una contrapartida
local equivalente a u$s 175.000.000, lo cual hacía ascender el monto total del Programa a u$s
300.000.000.
7.3. El objetivo original del Programa era la construcción y equipamiento de once
hospitales con una disponibilidad de alrededor de tres mil camas.
7.4. El proceso de definición de requerimientos sanitarios de las provincias, la
confección de proyectos y el desarrollo de los procesos licitatorios, no fue realizado de acuerdo
a los tiempos acordados en el Contrato de Préstamo, que fijaba la iniciación de todas las obras
para marzo de 1990.
Las dificultades económicas que atravesó el país a partir de la firma del Préstamo,
provocaron el retraso en el inicio de las obras previstas y condujeron a la necesidad de la
reformulación del Programa en 1991 y 1992, condicionándolo al aporte de recursos propios por
parte de las jurisdicciones provinciales.
7.5. Como consecuencia de lo anterior, el Programa se redujo a la construcción de
cuatro hospitales en las provincias de Córdoba, Chaco, Neuquén y Salta que aceptaron las
nuevas condiciones. El monto original del Programa se ajustó a esa reformulación, fijándose en
u$s 107.984.000. Su financiamiento provenía del Préstamo N° 516/OC-AR en un monto de u$s
45.000.000 y u$s 62.984.000 de contrapartida local.
7.6. Los retrasos señalados motivaron erogaciones en exceso respecto de las previstas
originalmente, en particular en los gastos correspondientes a la Unidad Ejecutora Central y los
pagos en concepto de Comisión de Compromiso por la no utilización del Préstamo. A fines de
1991, a más de tres años de la firma del Convenio de Préstamo original, aún no se habían
efectuados gastos en construcciones ni equipos. Sin embargo, se habían erogado u$s
10.764.000, de los cuales u$s 4.136.000 correspondían a la Unidad Ejecutora Central y u$s
5.370.000 a Comisión de Compromiso.
7.7. El grado de avance en la ejecución física de los cuatro hospitales que integran el
Programa reformulado alcanzaba, al 31 de diciembre de 1995, al 95%, encontrándose instalado
y en la etapa de prueba de funcionamiento la totalidad del Equipamiento Fijo de Edificios.
7.8. A la fecha de finalización de las tareas de campo, no se suscribieron los contratos
relativos al equipamiento médico de los cuatro hospitales.
7.9. No se constató la existencia de Actas de Recepción Provisorias y/o Definitivas de
Obras, emitidas por las empresas contratistas, con excepción del Hospital de la provincia de
Chaco.
8.- FECHA DE FINALIZACIÓN DEL INFORME
BUENOS AIRES, 30 de Octubre de 1996.