2000_004info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Ministro de Cultura y Educación:
Dr. Manuel Guillermo GARCIA SOLA
Pizzurno 935 - 1° Piso
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION efectuó un examen en el ámbito del MINISTERIO
DE CULTURA y EDUCACION, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. OBJETO DE LA AUDITORIA
Relevamiento del sistema administrativo-contable que soporta la ejecución
presupuestaria del Programa 29 - Formación, Perfeccionamiento y Actualización Docente, como
así también la evaluación de consistencia de la información producida en materia de ejecución de
Metas Físicas correspondiente al Ejercicio 1998.
2. ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Res. Nº 145/93, dictada en virtud
de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156, habiéndose
practicado los siguientes procedimientos:
2.1. Relevamiento del circuito administrativo-contable de liquidación, ejecución
presupuestaria y pago, y del sistema de control implementado en orden a la verificación de la
adecuada aplicación de los fondos transferidos a las jurisdicciones provinciales.
2.2. Pruebas de procedimiento, mediante metodologías globales y/o por muestras,
según los casos, a través de verificaciones sobre el circuito administrativo y de registro por el
que se tramitan los Formularios C-41, se recepcionan los fondos de la TESORERIA GENERAL
DE LA NACION y posteriormente se los transfiere a las jurisdicciones provinciales.
2.3. Respecto a las adquisiciones de bienes con destino a las jurisdicciones
provinciales y a partir de una muestra de nueve contrataciones seleccionadas en función de la
significatividad de sus montos y por su vinculación a alguna de las metas formuladas, se
relevaron los procedimientos de contratación, de recepción, de pago de facturas y de remisión de
los elementos a las jurisdicciones provinciales.
2.4. Con relación a la información producida por el Organismo en materia de
ejecución de metas físicas, que fuera remitida a la OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO,
se verificó y analizó la documentación que la respalda, los criterios aplicados para el
relevamiento de la información y los procedimientos de control imperantes en cuanto a la
1
metodología utilizada en el cómputo de los datos que soportan los niveles de Metas Físicas
informados como ejecución del ejercicio.
Las tareas de campo propias del objeto del examen se desarrollaron entre el 10 de
marzo y el 4 de junio de 1999. Por otro lado con fecha 17/09/99, el respectivo proyecto de
informe fue puesto a consideración del Organismo auditado sin que, dentro del plazo estipulado,
se obtuviera respuesta del mismo.
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1. Relevamiento Preliminar
El Programa 29 - Formación, Perfeccionamiento y Actualización Docente integra el conjunto de Programas desarrollados por el Ministerio de Cultura y Educación para la
transformación del sistema educativo, prevista en la Ley Federal de Educación -N° 24.195- y los
acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación, cuya conformación, misión y funciones se
disponen en la mencionada Ley.
En tal sentido, por Resolución 32/93 del Consejo Federal de Cultura y Educación
(C.F.C.E.) sobre “Alternativas para la formación, el perfeccionamiento y la capacitación
docente”, se establecen las bases para la creación de la Red Federal de Formación Docente
Continua, aprobándose con posterioridad por Resolución 36/94, también del C.F.C.E., el
Documento Constitutivo de la misma, en el que se prevé que la Secretaría de Programación y
Evaluación Educativa opere como Cabecera Nacional.
Asimismo, los artículos 18, 46 inc. i), 53 inc. g), 56 inc. c), 66 inc. c) y d) de la
Ley Federal de Educación orientan la organización y la puesta en funcionamiento de la Red
mencionada.
La Red Federal de Formación Docente Continua se define como un “sistema que
asegura la circulación de la información para concretar las políticas nacionales” y como el
“marco organizativo para el desarrollo de un plan federal de formación docente continua”.
Conforman esta Red veinticuatro “Cabeceras” jurisdiccionales (designadas por
cada gobierno provincial) y una “Cabecera Nacional” en el Ministerio de Cultura y Educación de
la Nación con responsabilidades de “coordinación” y “asistencia técnica y financiera”.
La estructura del crédito presupuestario del Programa 29 - Formación,
Perfeccionamiento y Actualización Docente al 31-12-98 surge de lo dispuesto en tal sentido por
la Decisión Administrativa N° 6 del 6 de enero de 1998, por la que se efectuó la distribución de
créditos previstos por la Ley N° 24.938 de Presupuesto de la Administración Nacional para el
ejercicio 1998, y por el conjunto de normas mediante las cuales posteriormente se decidieron
modificaciones al Crédito Inicial.
2
De acuerdo a ello se exponen en el siguiente cuadro las cifras a nivel de inciso,
señalándose –adicionalmente- la variación porcentual de cada ítem.
-En $Inciso
1
2
3
4
5
Total
Crédito Inicial
855.462
130.347
1.920.969
273.000
52.105.106
55.284.884
Crédito Vigente
855.462
120.347
6.486.722
10.021.783
31.010.502
48.494.816
Variación %
0,0 %
-7,7 %
237,7 %
3571,0 %
-40,5 %
-12,3 %
La Unidad Ejecutora de este programa es la Dirección Nacional de Formación,
Perfeccionamiento y Actualización Docente y la Ley N° 24.938 subdivide la estructura
programática en tres Actividades a saber:
Actividad 01 – Dirección y Coordinación
Actividad 02 – Formación docente
Actividad 03 – Perfeccionamiento y Actualización Docente
Asimismo, determina la siguiente estructura de Metas y Producción Bruta:
DENOMINACION
ASISTENCIA PARA LA FORMULACION Y
DESARROLLO DE CAPACITACION DOCENTE
ASISTENCIA A LAS CABECERAS PCIALES. DE
LA RFFDC
ASISTENCIA A LOS INSTITUTOS DE FORMACION
DOCENTE
UNIDAD DE MEDIDA
CANTIDAD
CURSOS
15.000
DOCENTE CAPACITADO
800.000
EQUIPO INFORMATICO
100
TECNICO CAPACITADO
24
EQUIPO INFORMATICO
700
TECNICO CAPACITADO
700
DIRECTOR CAPACITADO
3.120
PROFESOR CAPACITADO
17.000
DOCENTE CAPACITADO
30.000
CURSOS
100
CAPACITADOR CAPACITADO
500
CAPACITACION DOCENTE EN C.B.C.
CAPACITACION A DISTANCIA.
CAP. DE CAPACITADORES EN AREAS DEL
CONOCIMIENTO.
CAP. DE LOS EQUIPOS TECNICOS DE SUPERV.
DOCENTE CAPACITADO
DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTIFICAS,
ALUMNO PARTICIPANTE
ACADEMICAS., ETC.
DISTRIBUCION DE PUBLICACIONES S/ APLIC.
EJEMPLAR DISTRIBUIDO
LEY FEDERAL DE EDUCACION
FORM. DE BIBLIOTECAS PEDAG. P/ DOCENTES
LIBRO PROVISTO
FORM. Y CAPACIT. DE RECURSOS HUMANOS EN
TECNICO CAPACITADO
PLANIFICACION Y GESTION EDUCATIVA
CAPACITADOR CAPACITADO
REGISTRO POR DOCENTE, DE CURSOS DE CAP.
CERTIFICADO EXPEDIDO
REALIZADOS EN EL PAIS
3.200
900.000
250.000
2.000.000
300
1.200
700.000
3
El accionar presupuestario del Programa se perfecciona a través de dos
modalidades de operación, a saber:
a) Transferencias de elementos,
b) Transferencias de fondos para la realización de cursos de capacitación
Las transferencias de bienes se perfeccionan a partir de adquisiciones efectuadas
directamente por el Ministerio y remitidos posteriormente a las Jurisdicciones Provinciales. En
cada caso se emiten constancias que acompañan el material enviado, las que deben volver al
Ministerio con la firma del directivo responsable.
Asimismo la cabecera nacional realiza transferencias de fondos a las cabeceras
provinciales y a instituciones reconocidas para la ejecución de acciones de capacitación docente.
En tal sentido, la operatoria se resume básicamente en dos instancias, a saber:
a) A partir de una Resolución Ministerial o de la Secretaría de Programación y
Evaluación Educativa según los casos, se emite la Orden de Pago (Form. C-41) con destino a la
cuenta B.N.A. N° 4972/36.
b) Una vez depositados los fondos por la T.G.N. en la mencionada cuenta se
dispone en cada caso, formalizada a través de una Resolución de la Subsecretaría de
Programación Educativa, la transferencia de fondos a la Cabecera Provincial o a la Institución
respectiva, debiendo rendir expresa y documentadamente cuenta de la inversión que realicen con
los fondos asignados, en orden a lo dispuesto por las Resoluciones Nros. 128 y 129/95.
La transferencia de fondos se la efectúa mediante instrucción al B.N.A. con firma
conjunta de la Dirección Nacional y del Servicio Administrativo Financiero, con destino a la
cuenta bancaria de la Cabecera Provincial o de la Institución Educativa, según corresponda.
Por último y a efectos de una mejor comprensión de los niveles primarios de
responsabilidad de las distintas acciones ejecutadas por el Programa, se detallan someramente las
distintas áreas en las que se estructura la Dirección Nacional:
a) Programa Nacional de Gestión de la Capacitación Docente - Circuito A-D
El Programa está dedicado fundamentalmente a la implementación de programas
de capacitación de docentes en actividad, correspondientes a los niveles Inicial y a los tres ciclos
de la Educación General Básica.
Su accionar se expone a través de las Metas 1073-39 “Cursos” y 1073-116
“Docente Capacitado”. Cabe aclarar que las mismas son dos unidades de medida distintas para
exponer una sola acción emprendida.
4
b) Programa Nacional de Capacitación, Organización y Gestión para Equipos de
Conducción - Circuito F-G
Su responsabilidad está referida a los programas de capacitación correspondientes
a Supervisores, Directores de Escuelas y Rectores de Institutos de Formación Docente.
Para este sector la estructura de Metas es la siguiente:
Meta 1072-596 “Director Capacitado” de Institutos de Formación Docente,
Meta 275-195 “Capacitador Capacitado” en Equipos de base de Cabecera y
tutores,
Meta 960-116 “Docente Capacitado” para Niveles de Supervisión,
Meta 277-96 “Técnico Capacitado”,
Meta 277-195 “Capacitador Capacitado”,
Meta 249-39 “Curso” bajo la modalidad Capacitación a Distancia.
c) Programa Nacional de Actualización Académica para Profesores de
Profesorado - Circuito E
Las acciones del área se exponen a través de la Meta 1072-100 “Profesor
Capacitado”.
d) Programa Nacional de Olimpíadas
Su acción se estructura básicamente a través del financiamiento a distintas
Instituciones para la realización de las Olimpíadas Nacionales de Matemática, Física, Biología,
Química, Informática y Geografía.
A este Programa le corresponde la Meta 568-275 “Alumno participante” y bajo la
denominación Desarrollo de actividades científicas-académicas, olimpíadas, ferias de ciencias,
etc.
e) Programa Prociencia
El Programa se origina inicialmente a partir de un convenio entre el
MINISTERIO y el CONSEJO NACIONAL DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS Y
TÉCNICAS, y su objeto estaba referido fundamentalmente a la capacitación a distancia en
Matemáticas, Física, Química y Ciencias Naturales. En la actualidad, se ha ampliado el universo
de materias antes señalado, conservando su modalidad de capacitación a distancia y destinada a
docentes de todo el país correspondientes al Tercer Ciclo de la EGB y Nivel Polimodal.
Su acción se explicita a través de la Meta 981-116 “Docente Capacitado”, con la
denominación Capacitación Docente en Contenidos Básicos Comunes.
5
f) Unidad Técnica de la Red Electrónica Federal de Formación Docente
Su acción está referida a afianzar el funcionamiento de la mencionada Red con
apoyo a las Cabeceras Provinciales, sus equipos técnicos, desarrollo de sus bases informáticas y
capacitación para la gestión.
Las metas que le competen al área son las siguientes:
Meta 1071-96 “Técnico Capacitado” en Cabeceras Provinciales
Meta 1072-96 “Técnico Capacitado” en Institutos de Formación Docente
Meta 1246-214 “Certificado Expedido”
Por último, referido específicamente a trasferencias de elementos, el Programa ha
definido las siguientes metas:
Meta 1071-94 “Equipo Informático” a Cabeceras Provinciales
Meta 1072-94 “Equipo Informático” a Institutos de Formación Docente
Meta 553-98 “Ejemplar Distribuido”
Meta 1245-112 “Libro Distribuido”
3.2. Ejecución Presupuestaria y de Metas Físicas
En el Cuadro siguiente se expone la Ejecución Presupuestaria del Programa 29 al
31/12/98 y a nivel del Devengado, la que ha sido obtenida de una base de datos de registros
presupuestarios proporcionada por la Dirección General de Administración, información que es
coincidente con la producida por la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION.
-En $PARTIDA
Inciso 1
Inciso 2
Inciso 3
Inciso 4
Inciso 5
Total
FF
11
11
11
11
11
CREDITO
VIGENTE
AL 31/12/98
855.462
120.347
6.486.722
10.021.783
31.010.502
48.494.816
PART.
%
1,8 %
0,2 %
13,4 %
20,7 %
63,9 %
100,0%
EJECUCION DEL PART. % RELAC. %
DEVENGADO
DEV/CRED
.
816.896,58
1,8 %
95,5 %
101.958,90
0,2 %
84,7 %
5.073.106,38
10,9 %
78,2 %
9.345.055,56
20,2 %
93,2 %
31.007.189,16
66,9 %
99,9 %
46.344.206,58
100,0 %
95,6 %
A continuación se expone la situación en materia de ejecución de Metas y
Producción Bruta al cierre del ejercicio 1998. La información fue obtenida de la remisión
efectuada por el Organismo a la OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO con fecha 9 de
febrero de 1999, en orden a lo dispuesto por la Resolución SH Nº 544/98 para la materia.
6
COD.
DENOMINACION
1073 ASISTENCIA PARA
LA FORMUL. Y
DESARR. DE CAPAC.
DOCENTE.
1071 ASISTENCIA A LAS
CABECERAS
PROVINCIALES DE
LA RFFD
1072 ASISTENCIA A LOS
INSTITUTOS
DE FORMACION
DOCENTE
COD.
UNIDAD DE MEDIDA
39
CURSOS
116 DOCENTE CAPACITADO
800.000
285.600
285.600
0
94
EQUIPO INFORMATICO
100
50
100
50
96
TECNICO CAPACITADO
24
24
24
0
94
EQUIPO INFORMATICO
700
700
700
0
96
TECNICO CAPACITADO
700
700
700
0
DIRECTOR
CAPACITADO
100
PROF. CAPACITADO
595
INSTIT. ACREDITADO
116 DOCENTE CAPACITADO
3.120
2.980
2.980
0
17.000
----30.000
10.548
----29.385
10.548
--29.385
0
---0
596
981 CAPACIT. DOCENTE
EN C.B.C.
249 CAPACITACION A
DISTANCIA
275 CAP. DE
CAPACITADORES EN
AREAS DEL
CONOCIMIENTO
960 CAP. DE LOS
EQUIPOS TECNICOS
DE SUPERVISION
568 DESARROLLO DE
ACTIVIDADES
CIENTIFICAS, ACAD.
ETC.
553 DISTRIBUCION DE
PUBLICACIONES
S/APLICACION L.F.E.
277 FORMACION Y
CAPACIT. DE REC.
HUMANOS
EN PLANIFICACION
Y GESTION
EDUCATIVA
1245 FORMACION DE
BIBLIOTECAS
PEDAGOGICAS PARA
DOCENTES
1246 REGISTRO POR DOC.,
DE CURSOS DE CAP.
REALIZ. EN EL PAIS
PREVIST. REPROG. EJEC. DESVIO
S/LEY
AL
AL
31/12/98 31/12/98
15.000
7.567
7.567
0
39
CURSOS
100
24
4
-20
195
CAPACITADOR
CAPACITADO
500
4.801
4.801
0
3.200
3.200
3.200
0
116 DOCENTE CAPACITADO
275
ALUMNO
PARTICIPANTE
900.000
900.000
900.000
0
98
EJEMPLAR
DISTRIBUIDO
250.000
250.000
250.000
0
96
TECNICO CAPACITADO
300
300
300
0
195
CAPACITADOR
CAPACITADO
1.200
1.510
1.510
0
112
LIBRO PROVISTO
2.000.000 2.000.000
0
214
CERTIFICADO
EXPEDIDO
2.000.000
700.000
285.600
285.600
0
7
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1. De la operatoria en general
4.1.1. Al efectuar la T.G.N. el pago de fondos, depositándolos en la cuenta B.N.A.
Nº 4972/36, se completan todas las etapas de la ejecución presupuestaria. Es decir, en ese
momento todas las instancias del proceso y registro presupuestario - del Compromiso, del
Devengado y del Pagado - se hallan cumplidas y ejecutadas, sin embargo la ejecución física
propiamente dicha, no ha ocurrido aún.
Lo señalado no implica anomalías en los procedimientos aplicados, sino que es
consecuencia inexorable de la propia naturaleza que presenta la operatoria correspondiente.
En tal sentido, debe tenerse presente que toda vez que se ejecuta el Presupuesto
por el Inciso 5 y la ejecución física no está asociada en forma inmediata a la ejecución
financiera, sino a un conjunto de acciones que ‘a posteriori’ debe realizar el beneficiario de los
fondos, existe un inexorable desfase temporal entre la ejecución contable-financiera del
Presupuesto y la propia ejecución física.
Cabe agregar que al cierre del ejercicio se encontraban con Devengado ejecutado,
pero pendientes de pagar por la Tesorería General de la Nación, las transacciones que se detallan
a continuación:
Resolución
Res. SPEE N° 472
Res. SPEE N° 472
Res. SPEE N° 519
Res. SPEE N° 570
Res. SPEE N° 594
Res. SPEE N° 565
Res. SPEE N° 565
Res. SPEE N° 615
Res. SPEE N° 616
Res. SPEE N° 227
Total
Form.
41
“
“
“
“
“
“
“
“
“
N° Sidif
66767
78346
68130
78848
80289
80048
85050
85053
94651
104088
Fecha
Importe en $ Imputación
08/09/98
372.575
561
08/09/98
620.094
561
10/09/98
450.000
516
13/10/98
325.000
516
20/10/98
1.000.000
574
19/10/98
450.865
516
03/11/98
1.081.562
516
03/11/98
700.000
516
02/12/98
650.000
561
28/12/98
168.000
561
5.818.096
Los aspectos precedentemente señalados, junto con otros que se indicarán más
adelante, se constituyen en factores que impiden una adecuada correlación entre la ejecución
financiera y la propia ejecución física.
4.1.2. El Programa opera con una cuenta bancaria (Puente), abierta en el B.N.A.
bajo el N° 4972/36, en la que se depositan los fondos girados por la T.G.N. y desde la cual, la
Dirección Nacional junto con el Servicio Administrativo, instruyen al B.N.A. para la
8
efectivización de las transferencias a las cuentas de las Cabeceras Provinciales o Instituciones
Educativas, según corresponda. Al respecto no se exhibió documentación de la que surgiera
constancia de la aprobación explícita por parte de la T.G.N. de la modalidad descripta, la que de
alguna manera desvirtúa los objetivos perseguidos por el modelo de Cuenta Unica del Tesoro.
No obstante cabe señalar que la existencia de la mencionada cuenta ha sido
adecuadamente informada en el Anexo del Cuadro 0.1 de la documentación de cierre dispuesta
por la Resolución SH N° 544/98, junto con otras cuentas que el Organismo tiene abiertas en el
Banco Nación Argentina por fuera de la CUT.
Efectuado el análisis de la referida cuenta surge que su saldo al 31/12/98 de $
1.008.208,40 se integra por los siguientes conceptos:
-En $Concepto
Fondos Ejercicio 1997 Pendientes de Transferir
Depósito transitorio de otro Programa
Fondos Ejercicio 1998 Pendientes de Transferir
Total
Importe
164.766,40
579.363,00
264.079,00
1.008.208,40
A su vez los fondos correspondientes al ejercicio 1998 se integran como sigue:
-En $Concepto
Fondos pendientes de transferir con ingreso TGN efectuado
Transferencias efectuadas sin ingreso de fondos de TGN
Total
Importe
2.717.613,00
-2.453.534,00
264.079,00
De los análisis efectuados surge que, si bien los fondos del Programa 29
integrantes del saldo al cierre del año 1998 de la Cuenta B.N.A. N° 4972/36 no son de
significación, ello si sucede al comienzo del mencionado ejercicio y durante algunos meses del
año analizado (Mayo, Junio, Julio y Agosto).
Cabe agregar que la documentación verificada respalda adecuadamente los
movimientos pertenecientes al Programa 29, en la referida cuenta.
4.1.3. Los Estados de Transferencias y Rendiciones Efectuadas (Años 1994/99)
exponen diferimientos importantes en el cumplimiento de las rendiciones (Res. N° 128/95) por
parte de las Cabeceras Provinciales, los que se sitúan en un promedio del 45 %, ello respecto del
total de fondos transferidos en el período señalado. Tal es así que en el análisis efectuado sobre
una muestra de las rendiciones enviadas por las cabeceras provinciales durante el ejercicio
analizado, se detectan comprobantes emitidos en ejercicios anteriores.
9
Cabe agregar que las rendiciones afectan al total de lo transferido y no se hallan
referenciadas específicamente a determinada trasferencia. De acuerdo a lo informado por el
Organismo, a partir del ejercicio 1999 se dispuso por un lado, requerir a la cabecera provincial
que indique la transferencia a la que corresponda cada rendición en cuestión y, por otro lado, se
decidió no efectuar una nueva transferencia de fondos a aquellas provincias cuyo estado de
rendición supere el 25 % de pendientes. Esto último y de acuerdo a los casos verificados, ya se
encuentra en implementación.
Con respecto a las instituciones educativas el análisis se efectuó sobre una
muestra de siete destinos y el estado de pendiente de rendición, en promedio, se sitúa en
alrededor del 23 %.
4.1.4 De la documentación analizada respecto al Programa Prociencia no surge
que el mismo constituya una persona jurídica distinta al organismo auditado, siendo además que
la actividad se realiza en la sede y con personal propio del Ministerio, por lo que la imputación
presupuestaria utilizada -partida 5.1.6. Transferencias al Sector Privado para financiar Gastos
Corrientes-Actividades Científicas o Académicas- no se considera adecuada. No obstante el
sector produce las rendiciones de gastos en orden a lo dispuesto por la Res. N° 129/95.
4.1.5. Por Resolución Ministerial N° 2560 del 14 de diciembre de 1998 se dispone
transferir a distintos establecimientos incluidos en el “Componente Infraestructura – Pacto
Federal Educativo” con destino al financiamiento de etapas de obra, la cantidad de
$ 535.100, fundamentándose la medida a partir de la existencia de saldos remanentes de créditos
en el Programa 29, Actividad 03, Inciso 5, Pda. Principal 8, Pda. Parcial 1.
De acuerdo a los registros presupuestarios del Organismo, la medida se
implementa con cargo al Programa 29 a través del Form. C-41 SIDIF N° 101564 de fecha
22/12/98.
4.2. De los procedimientos aplicados en la adquisición de elementos que se
constituyen en Unidades de Medida de algunas Metas Físicas.
Para el ejercicio 1998 se previó, entre otros objetivos y/o metas, la provisión de
libros para la formación de Bibliotecas Pedagógicas para Docentes en las escuelas y el
suministro de equipos informáticos a Cabeceras Provinciales y a Institutos de Formación
Docente.
A tal efecto, el Organismo auditado realizó diversas contrataciones, entre las que
se incluyen varias referidas a la adquisición de libros y una a la adquisición de equipamiento
informático.
Del análisis practicado en una muestra constituida por ocho contrataciones
directas por la adquisición de libros y una licitación pública para el equipamiento informático,
surge lo siguiente:
10
a) Adquisiciones de libros
Las contrataciones directas han sido encuadradas en la excepción prevista por el
artículo 56, inciso 3°, apartado g) del Decreto –Ley 23.354/56, ratificado por ley 14.467, vigente
conforme al artículo 137, inciso a) de la Ley N° 24.156.
En tal sentido, corresponde señalar que dicho artículo y su reglamentación
determinan dos condiciones que se deben cumplir para que el encuadre resulte procedente. Una
es la exclusividad de hecho o de derecho y otra la inexistencia de sustitutos convenientes,
siempre que tales extremos sean fundadamente acreditados en las respectivas actuaciones,
aportándose para ello el correspondiente informe técnico.
Como consecuencia del análisis efectuado a las citadas contrataciones se ha
podido constatar que:
1) En todas las contrataciones analizadas se ha impuesto al proveedor la
obligatoriedad de declarar su condición de distribuidor exclusivo. En tal sentido corresponde
señalar que dicha caracterización comercial no es exactamente la reserva fehaciente del
privilegio exclusivo de venta al que se refiere la normativa vigente (3° párrafo del inciso 9 de la
reglamentación), ello es así a partir de que la instancia de distribución presume y habilita la
existencia de posteriores etapas de venta..
2) Con respecto a la inexistencia de sustitutos convenientes, tampoco ha sido
acreditada en las respectivas actuaciones de compra, toda vez que las fichas técnicas
incorporadas en las contrataciones sólo se remiten a una descripción del contenido y/o temática
de los libros a ser adquiridos, por lo que no pueden ser considerados como los informes técnicos
requeridos para avalar la excepción a la norma general de contrataciones (Licitación Pública Artículo 55 de la ley ).
No obstante lo señalado y en referencia a los precios convenidos en las
contrataciones, cabe informar que, a tenor de la documentación aportada por el Organismo, éstos
resultan ser aproximadamente entre un 60 ó 65 % menores a los precios de venta al Público y/o
“precio de tapa”.
Cabe agregar que, en algunas de las contrataciones analizadas, tanto la garantía de
oferta como la de adjudicación han sido constituidas a través de pagarés, siendo que la cuantía de
aquellas supera el monto límite habilitado para poder adoptarse tal modalidad de instrumentación
(Dec. N° 2293/93, inc. 34, ap. g).
b) Adquisición de equipamiento informático
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No existen comentarios que destacar con relación a la tramitación de la Licitación
Pública N° 13/98 a partir de la cual se emite -entre otras- la Orden de Provisión N° 504/98
(Renglones 1 y 2), imputados a la ejecución presupuestaria del año 1998 del Programa 29.
No obstante ello en referencia a los procedimientos contables y de Recepción
Definitiva de los elementos involucrados, cabe efectuar los siguientes comentarios:
1) El pedido de adquisición se lo efectuó con fecha 2/01/98 y la adjudicación fue
de fecha 25/11/98 - Res. Min. N° 2386. La recepción definitiva al 31/12/98, sólo se la efectúa
por un parcial de los elementos involucrados.
2) No obstante ello, según los registros contables del Organismo, al 31/12/98 se
ejecuta totalmente el Devengado de dicha transacción, mediante el Form. C-41 Sidif 109661 por
$ 872.794,34. De acuerdo a lo informado por el auditado, se optó por dicho procedimiento en
orden a evitar la pérdida del crédito presupuestario respectivo, toda vez que la contratación se
encontraba en plena ejecución.
3) Al 21 de mayo de 1999 permanecían, en custodia del proveedor, 591 equipos
de los 800 adquiridos.
4.3. De la información referida a la ejecución de Metas Físicas
4.3.1. De acuerdo a lo señalado en 3.1., el Crédito Inicial fue reducido en un 12,3
% y la ejecución del devengado alcanzó al 83,8 % del mencionado Crédito Inicial. A su vez, y tal
como se indicara en 4.1.1., $ 5.818.096 permanecían al cierre del ejercicio sin efectivizar por
parte de la T.G.N, importe que alcanza al 10,5 % del Crédito Inicial.
Por su parte, el Organismo auditado decidió reformular al 31/12/98 la proyección
de Metas Físicas, igualándola prácticamente a los niveles de ejecución, es por ello que -en
general- no se detectan desvíos entre los parámetros reformulados y los efectivamente
ejecutados.
Se destaca que, debido a la muy nutrida estructura de Metas y Unidades de
Medida existente y al hecho que, en la instancia de presupuestación no se correlaciona cada Meta
Física con un parcial específico del Crédito Presupuestario, no es posible discernir si la variación
en la ejecución de las Metas Físicas guarda proporcionalidad con la disminución de los recursos
presupuestarios ocurrida.
Cabe agregar, respecto al conjunto de metas vinculadas a: la realización de cursos;
la capacitación de docentes, directores o capacitadores; etc., que la información computada como
realización de metas físicas se origina fundamentalmente en datos enviados o cargados
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informáticamente por las propias cabeceras provinciales. En tal sentido, el Organismo ha
informado que, si bien dicha información está sometida a una serie de procesos de validación y
verificación, dicha metodología debía estar complementada por un plan de monitoreos ‘in situ’
por parte de la Cabecera Nacional, el cual no pudo ser implementado con la intensidad prevista a
partir de los ajustes presupuestarios aplicados, en especial en partidas como la de Pasajes y
Viáticos.
En consecuencia y debido a que las bases informáticas de las que se obtiene la
información de metas, están sujetas a un permanente proceso de actualización y validación, se
detectaron en algunas metas, diferencias entre los niveles de ejecución informados en su
oportunidad y los que se obtuvieran al momento de efectuarse la presente labor de auditoría.
Cabe señalar que no se ha verificado la utilización de indicadores a través de los
cuales se pueda analizar y comparar las situaciones ‘ex ante’ y ‘ex post’, mostrando claramente
el impacto de cada acción emprendida.
4.3.2. Se efectúan a continuación comentarios específicos de las principales Metas
Físicas analizadas:
a) Metas 1073-39 y 1073-116
El Organismo ajusta la información de estas metas a los datos que surgen de la
Meta 1246-214 “Certificado expedido” por considerar, con un adecuado criterio de prudencia,
que dicha información surge del Registro por Docente de los Cursos realizados en el País.
La información específica de las metas bajo análisis, surge de la carga efectuada
por las cabeceras provinciales y, tal como se señaló, es sometida a distintas pruebas de
validación y consistencia en sede del sector responsable y, consecuentemente sujetas a procesos
de depuración por parte de las Provincias.
b) Metas 1071-96 y 1072-96 “Técnico Capacitado”
Metas 1071-94 y 1072-94 “Equipo Informático”
El Programa de capacitación de acuerdo a los antecedentes solicitados, se basa
fundamentalmente en la asistencia técnica a las cabeceras y a los Institutos de Formación
Docente mediante reuniones, las que pueden ser presenciales o a través de recursos informáticos.
La provisión del equipamiento informático correspondiente se concretó con la
emisión de la Orden de Provisión N° 504 del 25/11/98, cuyos componentes han sido
recepcionados parcialmente en 1998 y completados durante el año 1999.
De ello surge que, al cierre del ejercicio 1998, no se ha efectuado la efectiva
distribución de los equipos a las Cabeceras Provinciales, ni a los Institutos de Formación
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Docente. De acuerdo a lo informado por el auditado ésta será efectuada durante el primer
semestre de 1999.
c) Meta 568-275 “Alumno Participante”
La información referida a la participación de alumnos es remitida por las
entidades organizadoras de las distintas Olimpíadas. Cabe destacar que en la Olimpíada
correspondiente a Matemáticas se consignó una participación de 780.000 alumnos, información
que fuera suministrada telefónicamente por la entidad organizadora, sobre cuya veracidad no se
ha efectuado, por parte de la Unidad Ejecutora, ningún procedimiento de validación.
d) Meta 1245-112 “Libro Provisto”
De acuerdo a la documentación suministrada por el Organismo la distribución de
libros correspondiente al Ejercicio 1998 se conforma de la siguiente manera:
Concepto
Adquisiciones Presupuesto 1998
Videos – Kit Unico – Supervisores
Módulos McyE
Ediciones Prociencia
Total Libros
Cantidad de
Libros
1.046.565
3.000
450.177
256.476
1.756.218
Gasto Presupuestario
Año 1998 – En $
9.094.346,00
De las verificaciones efectuadas sobre muestras de constancias de recepción
(varias provincias) surgen los siguientes comentarios:
1) La recepción se la efectúa en función de kits y bultos, si bien el contenido de
los kits está uniformado, en los remitos no se evidencia la efectiva cantidad de libros recibidos.
2) Se detectan recepciones conformadas por personas distintas a la máxima
autoridad de la escuela y otras sin el pertinente sello de la escuela.
3) Al momento de efectuarse la presente auditoría la transportista había rendido el
85 % del total de remitos involucrados.
d) Meta 1072-100 “Profesor Capacitado”
Se trata de cursos de duración plurianual, por lo que el dato de Meta Física podría
ser considerado, con más precisión, como “Docente en proceso de Capacitación”.
5. RECOMENDACIONES
5.1. En orden a lo señalado en 4.1.2. respecto a los saldos en la cuenta Puente, se
sugiere acelerar los tiempos operativos de modo de minimizar las inmovilizaciones financieras.
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5.2. Profundizar la implementación de los procedimientos de control planificados,
en orden a lograr una importante reducción de los niveles de pendientes de rendición por los
montos transferidos a las cabeceras provinciales y a entidades.
5.3. De verificarse que el Programa Prociencia carece efectivamente de
personalidad jurídica distinta a la del propio Ministerio, la imputación presupuestaria deberá
ajustarse a la propia naturaleza de los distintos gastos que se realizan.
5.4. Previamente al dictado de la Resolución Ministerial N° 2560, hubiera sido
necesario producir las pertinentes modificaciones de los Créditos, de manera de lograr una
exposición rigurosa de la ejecución presupuestaria del Programa 29.
5.5. Tal como se señala en 4.2 a) no surge que dichas adquisiciones cumplan con
los requisitos necesarios para recurrirse al procedimiento de selección de proveedores aplicado.
En consecuencia, a los efectos de fundamentar adecuadamente el encuadramiento elegido, se
haría necesario demostrar en las actuaciones correspondientes que, en función de los volúmenes
adquiridos, la editorial del libro en cuestión podría transformarse "de hecho" en el único
proveedor posible.
De no poderse, por este procedimiento, satisfacer adecuadamente los
requerimientos reglamentarios, el Organismo debería evaluar cuál es el procedimiento de
selección de proveedores aplicable, teniendo en cuenta que la regla general es la contenida en el
artículo 55 de dicho ordenamiento.
Por otro lado y en materia de garantías, se recomienda no aceptar su constitución
mediante pagarés, cuando el importe de éstos supere el límite establecido en la normativa
vigente.
En referencia a la Licitación Pública N° 13/98 por equipamiento informático,
corresponde señalar que los procesos de contratación deben adecuar sus tiempos de operación de
modo tal que su cumplimentación se la efectúe dentro del ejercicio para el cual se previó su
crédito presupuestario, en orden a evitar procedimientos como el que se menciona en el apartado
1) del Punto 4.2.b).
5.6. La información producida en materia de transferencias de elementos debe
ajustarse a los niveles efectivamente transferidos. En otro aspecto, se debe perfeccionar la
exposición de los remitos por envíos de libros, en cuanto que éstos expresen indubitablemente
las cantidades recepcionadas.
5.7. Analizar, tanto en la instancia de presupuestación como en la de remisión de
transferencias, la posibilidad de correlacionar el aspecto financiero con el componente físico que
se estima financiar.
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Esta metodología permitiría, por un lado fundamentar cuantitativamente la
reformulación de metas físicas que eventualmente se realizara y, por otro lado, efectuar
seguimientos comparativos entre los niveles físicos que se estimaron financiar y los datos físicos
que se obtengan de los beneficiarios de las transferencias.
Por otro lado, al momento de producirse el informe anual sobre ejecución de
Metas Físicas referidas a la capacitación docente, al legajo que contiene la información emanada
de los distintos sectores integrantes de la Dirección Nacional correspondería agregar precisiones
respecto a los criterios aplicados en la consolidación de datos, diferenciando asimismo aquellos
cursos que se inician y terminan en el ejercicio de aquellos cuya duración es plurianual, de
manera de respaldar adecuadamente en esa instancia, los datos informados.
Por último cabe recomendar la formulación de indicadores que comparen las
unidades producto, utilizadas en varias de las metas, con relación a las poblaciones totales a
atender. Esta metodología posibilitaría determinar el impacto de cada acción emprendida y,
consecuentemente profundizar los niveles de análisis para la evaluación de la gestión ( Ej.
“Docente Capacitado” respecto de “Total Docentes a Capacitar”).
BUENOS AIRES,
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