f_004_14_02_10.pdf

GCIA. DE ENTES
REGULADORES Y
EMPRESAS
PRESTADORAS DE
SERVICIOS PÚBLICOS
Dto. Sector Infraestructura
Informe aprobado por Resolución
AGN 004/14
OBJETO DE AUDITORÍA
Estudio especial de seguridad vial
vinculado a los aspectos de la
infraestructura vial.
PERIODO AUDITADO
1995 hasta diciembre de 2012.
NORMATIVA
ANALIZADA/MARCO
NORMATIVO APLICABLE
Leyes
24.449 - 26.363.
Decretos
87/01 - 1020/09 - 1787/08.
Resoluciones
DNV
405/01 - 1659/10 - 2308/11.
AGN
130/08 - 75/96 - 221/01 - 148/0363/12 - 149/08
96/11 - 47/08.
AUTORIDADES AGN
Presidente
Dr. Leandro O. Despouy
Auditores Generales
Dr. Vicente Brusca
Dra. Vilma Castillo
Dr. Francisco Fernández
CPN Oscar Lamberto
Dr. Alejandro Nieva
Dr. Horacio F. Pernasetti
AGN
Hipólito Yrigoyen 1236
(C1086AAV)
CABA – Argentina
Tel.: (54 11) 4124-3700
Fax: (54 11) 4124-3775
[email protected]
www.agn.gov.ar
SEGURIDAD VIAL. INFRAESTRUCTURA
Dirección Nacional de Vialidad (DNV)
Órgano de Control de las Concesiones Viales (OCCOVI)
Estudio Especial
ACLARACIONES PREVIAS
CONCLUSIONES
La sanción de la Ley 26.363, de
Seguridad Vial, y la creación de un
organismo específico, la Agencia
Nacional de Seguridad (ANSV),
dependiente del Ministerio del Interior
y Transporte, se proponen reducir la
tasa de siniestralidad en el territorio
nacional, en el marco de un plan
estratégico y con la asignación de
recursos específicos.
La ANSV ha tomado como modelo
procedimientos y prácticas de España,
uno de los países líderes en materia
de avances y logros en el campo de la
seguridad vial.
División Seguridad Vial. De recursos técnicos limitados, no
coordina ni centraliza las actividades específicas a esta
temática que se desarrollan en diversas áreas de la DNV.
Tiene formalmente un Plan Estratégico de Seguridad Vial,
pero carece de programas y metas concretas evaluables. El
Convenio de Cooperación con la ANSV no produjo efectos ni
tuvo principio de ejecución, lo que ha impedido el desarrollo de
acciones fundamentales que requieren la coordinación de
ambas reparticiones. En consecuencia, estos entes no tienen
un programa conjunto de tratamiento de los “puntos negros” o
tramos de concentración de accidentes en la red nacional.
Costo de los accidentes
- Vinculados a las víctimas. Equipos
de emergencia que asistieron al
accidente, costos médicos de
hospitalización, terapias, internación y
tratamientos de rehabilitación;
valoración de las pérdidas de
productividad por lesiones que
implican discapacidades,
indemnizaciones; y los costos
humanos propiamente dichos
(valoración de la vida humana).
- Costos administrativos. Los
generados por el tratamiento
administrativo del siniestro: policía,
judiciales (fiscales y jueces),
compañías de seguros; y los gastos
burocráticos asociados: informes,
formularios, etc.
-Costos materiales. Según el daño del
vehículo, reparación o sustitución,
pérdidas materiales de los usuarios
afectados y reparación de los
elementos de la carretera, defensas,
mobiliario urbano, elementos de
señalización e iluminación, etc.
Para proponer acciones eficientes en
seguridad vial es necesario
comprender primero por qué ocurren
los accidentes. En el proceso de
conducción intervienen tres
factores: el Conductor, el Vehículo
y el Camino (CVC). El camino incide
en un 2 a 3% del total de los
accidentes; el conductor, en 65 a 67%
y solo el 2% se le asigna al vehículo.
En este trabajo nos interesa
especialmente la combinación de los
factores Conductor y Camino, factor
que representa entre un 24 y un 27%
de la totalidad de los accidentes.
Normas de Diseño. Como las utilizadas para proyectar los
caminos están desactualizadas en lo técnico, la DNV
encomendó elaborar las nuevas Normas de Diseño
Geométrico, pero esta actualización, con aprobación
administrativa de la DNV desde 2010, aún no fue puesta en
vigencia. No haber agotado las instancias para la puesta en
práctica de la nueva normativa, que insumió recursos
humanos y erogaciones, constituye un punto débil en materia
de compromiso institucional con la construcción de caminos
más seguros.
Base de datos de accidentes. La Base SIAT de la DNV lleva
un significativo retraso de 5 años en exponer sus registros.
Aún no han logrado recomponer la integridad de toda la Red,
al no incluir datos de la red vial concesionada, dependiente del
OCCOVI. Ambos organismos descargan recíprocamente
responsabilidades en el otro y aducen que esta irregularidad
está superada, lo cual pudo ser comprobado en el presente
estudio. Para avanzar en políticas de seguridad vial, hay que
contar con un sólido sistema de captura y tratamiento de los
datos de siniestralidad.
Gestión del OCCOVI. Es insuficiente y algunas acciones se
presentan inconsistentes y aisladas. Por ej., su organigrama
no contiene un área específica; su operativa no está
organizada por un plan rector o programa específico y
tampoco sigue el Plan Estratégico de la DNV; no tiene una
base de datos que registre la siniestralidad en los corredores
viales y no produce informes ni indicadores para evaluar la
evolución de la siniestralidad de la red compuesta por los
principales corredores viales.
Tampoco su dependencia de la DNV le ha servido para
fortalecer su gestión. Sostiene la visión de que la mayoría de
los accidentes se produce por fallas humanas, lo cual puede
ser hoy considerado una actitud oficial negligente, por provenir
En Argentina se ha producido un
fuerte aumento de la motorización y
por ende del tránsito, lo cual implica
mayor exposición al riesgo. Esto
conlleva problemas operativos y
aumenta la siniestralidad en caminos
no diseñados para soportar
volúmenes crecientes de tránsito y
cambios en su composición.
Para ampliar la capacidad vial, en
nuestro país lo más común es duplicar
la calzada de las autovías. En rutas
convencionales (un carril por sentido),
la mayor exposición al riesgo en
maniobras críticas causa una de las
tipologías más frecuentes de
accidentes graves con muertos.
En los últimos años se han acentuado
los problemas estructurales de nuestra
infraestructura. Por falta de políticas
eficaces de planificación no se ha
establecido un “sistema integrado” que
asigne una adecuada participación a
cada modo de transporte. Entre otros
efectos no deseados, esto trajo una
transferencia relativa de carga del
ferrocarril al camión, a pesar de la
economía comparativa del ferrocarril.
Construir autopistas es una solución
incompleta, pues si bien la duplicación
o separación física de las calzadas es
muy efectiva en términos de reducción
de accidentes con víctimas, no
resuelve la totalidad de la
problemática (por ej., en la Autopista
Buenos Aires-Rosario se registra alta
siniestralidad).
Las actuales carreteras, casi todas del
tipo convencional, deben ser
revisadas desde el punto de vista de
la seguridad para detectar sus
falencias.
Está comprobado que la
inconsistencia entre la velocidad de
diseño y la deseada hace que los
índices de accidentes sean hasta 4
veces mayores en curvas que en
tramos rectos.
de una autoridad responsable de la infraestructura vial. En el
mismo sentido, el asumir que hay un solo organismo
responsable de la seguridad no constituye una adecuada
posición de cooperación tendiente a detectar deficiencias de
seguridad en las rutas. Se percibe un bajo compromiso
institucional con la problemática y no hay signos de que
intente revertir su posición. Las consideraciones al presente
Estudio Especial realizadas por el organismo también
fortalecen esta opinión.
Agencia Nacional de Seguridad Vial. Ha logrado
posicionarse como el organismo líder en seguridad vial con
base en campañas relacionadas con el factor humano y el
factor vehículo. Ha creado un área específica con funciones
asignadas por decreto, lo que constituye un punto positivo de
su estructura. Sin embargo, algunas de sus acciones
principales, aunque formalmente encaminadas, no se han
hecho efectivas. El objetivo de esa área es realizar estudios y
trabajos de campo para definir un mapa global de rutas
nacionales y su riesgo asociado. Ese trabajo debiera
completarse con un adecuado diagnóstico que justifique la
propuesta de las obras de remediación. No obstante, por la
desarticulación entre la Agencia y el organismo encargado de
realizar las obras –la DNV–, el circuito no logrará completarse,
de modo que hasta ahora los relevamientos de riesgo vial son
productos ineficaces.
No se han implementado a) las Inspecciones y Auditorías de
Seguridad Vial, diseñadas para detectar problemas de
seguridad en carreteras en servicio ni b) la identificación de
Tramos de Concentración de Accidentes, que debe ser
complementada por un tratamiento posterior, de obras
correctivas. Iniciativas informadas por la Agencia van en este
sentido. No obstante, para hacerse efectivas, deben contar
con el compromiso y la necesaria coordinación con la DNV,
que hasta ahora no se ha mostrado receptiva a los insumos de
la Agencia.
El convenio de cooperación entre la Agencia y la DNV se
agotó en los aspectos meramente formales, no tuvo principio
de ejecución. Es de importancia vital que los dos organismos
articulen políticas y coordinación de acciones, pues comparten
jurisdicción y escenario: el de la red nacional de caminos.
Observatorio de la Agencia. Una de sus funciones es la
estimación anual del daño económico producido por los
siniestros viales. La información de costos a nivel país es de
gran importancia para mostrar los efectos de las lesiones
causadas por el tránsito sobre las personas y para justificar las
solicitudes presupuestarias asociadas a los programas de
seguridad vial.
El Observatorio no realiza regularmente esta estimación, pero
ha emitido el informe “Costo de los Accidentes de Tránsito en
Argentina para el período 2008-2009”. Un último antecedente
estimaba que el costo de los accidentes en Argentina en 2007
fue de 6000 millones de dólares. Según la OMS, la Argentina
es uno de los países con mayor subregistro en materia de
seguridad vial, en parte por la dispersión de los organismos
que recolectan la información. La OMS estima que el impacto
económico para un país es de aproximadamente un 2% de su
PBI.
Contar con esta estimación sería útil a las Administraciones en
el proceso de asignación de recursos y prioridades en las
políticas de mejora de la seguridad vial.
Estadísticas de siniestralidad. La base de datos utilizada por
la Agencia es la generada por su Observatorio. Esta base
sigue los lineamientos del IRTAD desde 2010, lo que implica
su estandarización internacional, paso importante para
consolidarla, pues para evitar el subregistro la somete a más
controles y exigencias, en particular, la de cruzar información
con el Ministerio de Salud.
Estadísticas y tendencias. El Informe IRTAD 2011 registra
una disminución, con respecto a 2010, de la cantidad de
choques, de muertos y de personas gravemente heridas. En
contraste con las cifras oficiales, las estadísticas de entes no
gubernamentales reportan cerca de 7500 muertos para 2012
–un promedio de 21 por día–, cifras sensiblemente más altas
que las oficiales. Apenas publicado, ese informe fue
descalificado por la Agencia por carecer de rigor científico
metodológico.
No abordamos en este Estudio las controversias sobre las
estadísticas de los entes que desde diferentes visiones e
intereses están vinculados a la seguridad vial, pero sí hemos
analizado la metodología aplicada por los organismos
gubernamentales, señalamos tanto sus deficiencias como sus
avances. Si el Estado consolida sus estadísticas,
tornándolas confiables e indiscutibles, las polémicas por el
número de muertos se agotarán y darán paso a las acciones
necesarias para que el número de víctimas de accidentes
disminuya definitiva y sostenidamente, objetivo principal de
las políticas públicas en seguridad vial.
MEJORAS DE LA INFRAESTRUCTURA. PRINCIPALES ASPECTOS A CONSIDERAR
 Mejoras en la sección transversal de un camino (corte ideal por un plano vertical y
perpendicular al eje, en un punto cualquiera).
 Banquinas, integrándolas a la misma superficie de la calzada, a modo de carril
adicional más estrecho.
 Áreas de descanso y servicio, ya que manejar en forma continua por largos períodos
de tiempo reduce la aptitud psicofísica de los conductores.
 Las márgenes del camino, su configuración, influyen en la accidentalidad, en particular
la presencia de árboles u otros elementos fijos próximos a la calzada en los que se
puede impactar en caso de despistes.
 Sistemas de contención (barreras de seguridad –o defensas): protegen de impactos
contra elementos próximos a la calzada y contienen las salidas de los vehículos de la
calzada.
 Condiciones superficiales de los pavimentos: la adherencia neumático-pavimento,
debida a una textura inadecuada, produce la pérdida del control del vehículo.
 Los crónicos problemas de los organismos de control en la calibración de los equipos
que miden este parámetro (Mu-meter), denunciados muchas veces por la AGN, han
imposibilitado exigir, al menos a los Concesionarios de la Red Troncal, el cumplimiento
de los valores mínimos admisibles prácticamente desde el inicio de las concesiones.
 Deficiente señalización horizontal (marcas viales pintadas en la calzada; la más común
es la línea de borde de calzada). Se debe a ineficaces gestiones de mantenimiento y al
empleo de pinturas que incumplen las especificaciones técnicas y brindan escasa
retrorreflectancia durante la noche.
 Rectificaciones en el trazado o diseño geométrico para mejorar la distancia de
visibilidad, reducida en determinados sectores por las curvas, por cambios de
pendiente o por la vegetación de las márgenes del camino.
 A medida que los núcleos poblacionales crecían y el paso de las rutas se convertía en
barreras urbanas y zonas de enorme peligro para los habitantes, se desarrollaron las
“travesías urbanas” (pasos urbanos), donde se modifican las características del entorno
vial e incluso de la calzada misma.
 Es necesario someter a las rutas existentes a revisiones sistemáticas de la seguridad:
las denominadas “Inspecciones de Seguridad Vial”, que se están implementando en
otros países.