2001_004info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
SUBSECRETARIA DE PUERTOS Y VIAS NAVEGABLES
AL SEÑOR SUBSECRETARIO DE
TRANSPORTE POR AGUA Y PUERTOS
Lic. Daniel LEVY
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION efectuó un examen especial en ámbito de la
ex-Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, con el objeto que se detalla en el
apartado 1.
1. OBJETO.
Efectuar un relevamiento del sistema de información sobre metas y objetivos que
sustenta los resultados obtenidos por el Programa 91 - “Formulación y Conducción de
Políticas Portuarias y de Vías Navegables”, durante el ejercicio 1998.
2. ALCANCE.
El examen fue practicado de acuerdo con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION aprobadas por la Resolución Nº 145/93,
dictada en virtud de lo establecido en el artículo 119, inciso d) de la Ley Nº 24.156,
habiéndose circunscripto básicamente a la realización de relevamientos de los circuitos
administrativos involucrados y al análisis de información y documentación seleccionada
en base a parámetros de significatividad.
Cabe destacar que para el ejercicio bajo análisis, el programa en cuestión no
incluyó la planificación de la actividad a desarrollar ni las metas físicas a alcanzar. Ante
1
su ausencia, se utilizaron las políticas y objetivos que remitió el Poder Ejecutivo
Nacional, junto con la Ley de Presupuesto del ejercicio 1998.
La denominación de las áreas que se consignan en el presente informe se
corresponde con la vigente al momento de las tareas de campo. Estas últimas se han
desarrollado desde el 2 de marzo hasta el 11 de Junio de 1999.
Con posterioridad, habiendo remitido copia del proyecto de informe al organismo
auditado, éste produjo diversos comentarios, los que han sido incorporados en los
acápites pertinentes en la medida en que los elementos de juicio aportados así lo
permitieron.
3. ACLARACIONES PREVIAS.
3.1.
Al no definirse metas que traduzcan los objetivos trazados en la política
presupuestaria ni formularse tareas a cumplir o insumos a utilizar, se dificulta
severamente la evaluación de la gestión en términos de eficiencia, economía y eficacia.
Sin embargo, la Subsecretaría determinó en su política presupuestaria para 1998 los
objetivos
de
Descentralización,
Desregulación
y
Privatización
de
Servicios,
enumerando las políticas a seguir en tal sentido:
- Efectuar las tareas necesarias para concretar la habilitación de puertos y promover el
desarrollo portuario.
- Privatización del servicio ferroviario del Puerto de Buenos Aires (Puerto Nuevo).
- Profundizar la desregulación de la actividad, introducida por Decreto Nº 817/92.
- Favorecer la privatización de operaciones en puertos provinciales.
- La implementación de las políticas detalladas debe traducirse en la disminución de
costos portuarios, que conduzcan a una merma de precios de fletes y servicios
portuarios.
2
Por otra parte se incluyó en dicha política presupuestaria una actividad
denominada “Modernización Portuaria”, que posee financiamiento externo y tiene por
objeto la realización de obras de modernización de la infraestructura, resguardo del
medio ambiente y actividades de capacitación.
También se mencionaron en la política a cumplir, el incremento y la continuación
de las actividades de dragado y señalización de las vías navegables.
3.2. Descripción del programa 91.
Las actividades que realiza la Subsecretaría se pueden agrupar en:
a) Infraestructura Portuaria. Su actividad se concentra en los relevamientos y controles
conducentes a la habilitación de puertos, en orden a la Ley Nº 24.093
y normas
concordantes.
b) Dragado y Balizamiento.
Las tareas desarrolladas en esta actividad son todas
aquellas que se vinculan con alcanzar o mantener suficiente profundidad y ancho en
las vías navegables, y su adecuada señalización. Dichas tareas son efectuadas bajo
las modalidades de concesión (en el tramo que abarca desde el puerto de Santa Fe al
océano) y mediante personal y equipamiento propios de la Administración (en el resto
de las vías navegables) .
c) Modernización Portuaria. Es un proyecto que abarca la realización de obras de
mejoramiento portuario y de resguardo del medio ambiente, como asimismo de
capacitación para una mejor administración portuaria.
El mismo cuenta con
financiamiento del BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO por CIENTO
CUATRO MILLONES DE DOLARES ESTADOUNIDENSES (u$s 104.000.000), con una
contrapartida nacional de igual valor.
3.3. Presupuesto.
3
El Programa 91 tuvo un crédito original de $ 148.582.414, recayendo la
responsabilidad por su ejecución en la Subsecretaría. La desagregación del crédito por
inciso es la siguiente:
GS. PERS
14.806.414
TRANSFCIAS.
107.816.000
BS CONS. 2.226.820
SERV.NO PERS.
8.860.900
BS. DE USO
14.872.280
Asimismo, el crédito fue abierto por actividad sin determinar producción para
cada una de ellas.
La apertura del presupuesto por actividades específicas, da cuenta
de la siguiente situación:
CODIGO
DENOMINACION
Actividad 01 Conducción y Coordinación
CREDITO INICIAL
93.648.083
Actividad 02 Ejecución y Control Dragado y
Balizamiento
Actividad 03 Formulación y Ejecución de la
Política Portuaria
Actividad 04 Modernización Portuaria Préstamo BID 962 OC-AR
Actividad 06 Modernización Portuaria Préstamo BID 895 OC-AR
TOTAL
21.825.053
UN.EJECUTORA
Subs.Ptos.y
V.Nav
Dir.Nac.Vias Nav.
2.369.078
D.N. Infraest.Port
30.630.200
UCP
Préstamo
BID 962 OC-AR
UCP
Préstamo
BID 895 OC-AR
110.000
148.582.414
3.4. Infraestructura Portuaria.
Las acciones vinculadas con la infraestructura portuaria, son desarrolladas por la
Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria.
Las mismas están orientadas
principalmente hacia la fiscalización técnica y operativa de las actividades de los
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puertos.
Dichas acciones se materializan en la realización de inspecciones y
relevamientos in-situ, de los puertos nacionales y privados que existen en el país. Sus
actividades de control se ejercen en concordancia con lo dispuesto en la Ley Nº 24.093
y demás normativa vinculada. El procedimiento seguido con respecto a los puertos que
no han solicitado su habilitación, es el de la intimación.
Asimismo, la Dirección citada debe ejercer relevamientos periódicos sobre los
puertos ya habilitados (pedidos de informe, relevamiento de infraestructura, tareas de
observación e inspecciones) estando facultada para suspender o cancelar la
habilitación de aquellos operadores que no se ajusten a las normas vigentes.
Se han cotejado los procedimientos de inspección de varios expedientes por los
que tramitan pedidos de habilitación, siendo común en todos ellos la realización de un
acta por parte de un agente de la Dirección que respalda la actividad de control, pero
generalmente no se deja constancia en ella de los elementos o circunstancias que
impiden dar curso a la habilitación, conforme los requisitos exigidos en la
reglamentación correspondiente. Aclaradas o resueltas dichas circunstancias por los
solicitantes, se procede a la aprobación de la habilitación, mediante decreto del
PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Finalmente, la Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria ejerce también la
planificación y coordinación de actividades con otros entes del ámbito portuario. En
este sentido, el organismo auditado dio cuenta de los acuerdos de cooperación
portuaria celebrados con los puertos de Génova, Rotterdam, Quebec y Panamá.
3.5. Dragado y Balizamiento.
3.5.1. Actividad concesionada. A partir del 1º de mayo de 1995, la empresa Hidrovía
SA (constituida por Jan De Nul NV, Kocourek SA, Horacio Albano SA. y EMEPA SA) se
hizo cargo de la concesión por 10 años del dragado y la señalización de la vía
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navegable, comprendida entre el km. 584 del río Paraná (puerto de Santa Fe) y el km.
205,3 Canal Punta Indio por el Canal Emilio Mitre. Para el ejercicio 1998 el trabajo se
encontraba en su etapa 3 de ejecución. Ello se corresponde con la realización de
trabajos de mantenimiento del dragado a ser alcanzado en la etapa 2 (32 pies de
profundidad), en la mayor parte de la vía concesionada. La empresa percibe una tarifa
por el paso de las embarcaciones, al tiempo que el Estado le paga un subsidio de
CUARENTA MILLONES DE DOLARES ESTADOUNIDENSES (u$s 40.000.000)
anuales, pagaderos en forma trimestral siempre que cumpla el programa de trabajo
ajustado, incluido en el proyecto definitivo, en tiempo y forma. Cabe agregar que el
contrato previó también la cesión de diversas embarcaciones a la concesionaria,
debiendo ésta absorber 390 agentes integrantes del personal de la Subsecretaría . En
caso de no hacerlo, la empresa resultaría multada mediante el descuento de U$S
3.000 por agente no absorbido en el subsidio trimestral correspondiente, por los doce
(12) primeros aportes trimestrales.
No existiendo un ente regulador que ejerza el control de la concesionaria, el
mismo es competencia del responsable del programa.
Existe en ámbito de la
Subsecretaría, una Comisión de Seguimiento de la Concesión encargada de asesorar
al Señor Subsecretario –entre otras cuestiones- sobre la procedencia de cada pago
trimestral del subsidio. Asimismo, se ha contratado a una consultora integrada por las
firmas Deloitte & Co., Estudio Gradowczyk & Asoc. S.A.T., Hydrocéano Consultores
S.A. y Estudio Severgnini, Robiola, Grinberg & Larrechea, para que realice las tareas
de apoyo a la Comisión de Seguimiento en la supervisión técnica y ambiental y
auditorías económico-administrativas, contable y legal de los trabajos concesionados.
A los efectos de verificar este punto, se cotejó la documentación que se agrega
como antecedente del pago de cuotas trimestrales del subsidio en cuestión. Asimismo,
se analizaron los “perfiles” de diversos puntos del tramo concesionado, tomando
conocimiento de las profundidades denunciadas en las mediciones y chequeando las
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mismas en diversas puntos y accesos, según surge de los Boletines Fluviales
(confeccionados en ámbito de la Subsecretaría).
Por otra parte, el contrato de concesión con la empresa Hidrovía S.A. fue
renegociado mediante un Acta Acuerdo de fecha 03/10/97, previa intervención de la
SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y dictamen favorable de la COMISION
BICAMERAL
DE
REFORMA
DEL
ESTADO
PRIVATIZACIONES (de fecha 14/07/97).
Y
SEGUIMIENTO
DE
LAS
Las diversas cuestiones incluidas en la
citada Acta Acuerdo, tuvieron reflejo financiero durante el ejercicio 1998 bajo análisis,
siendo sus principales aspectos los siguientes:
- Resarcimiento por gastos de sustitución. El contrato original previó la entrega a la
concesionaria de dragas y balizadores, obligación que no se concretó por carecer tales
embarcaciones de certificación de seguridad para la navegación, expedida por las
autoridades navales estipuladas en el pliego. En consecuencia, Hidrovía debió incurrir
en el alquiler de embarcaciones y en la movilización y desmovilización de equipamiento
propio para cumplir el objeto de la concesión, en los términos previstos.(U$S
21.408.073.-más IVA- por sustitución de la Draga 256C y U$S 1.314.000. -más IVApor reemplazo de balizadores).
- Reparación de la draga 256-C “Capitán Núñez”. Entre el equipamiento a ser utilizado
por la concesionaria se encontraba la citada embarcación (de muy escaso calado),
cuya capacidad de trabajo la distinguía del resto del equipamiento a ser cedido a
Hidrovía S.A.. En atención a la imposibilidad por parte de la Administración, de entregar
la draga 256-C en la condición y plazo previstos, se acordó que la empresa
concesionaria se encargue de su reparación como así también de gestionar las
certificaciones especificadas en el pliego, ante el American Bureau of Shipping (ABS) y
la Prefectura Naval Argentina, a cambio de un pago total de U$S 9.952.000 (más IVA)
por parte de la Subsecretaría.
- Diferencia de señales (boyas) entre su existencia a la fecha de la oferta y la de inicio
de la concesión.(U$S 785.225. más IVA).
- Ampliación del objeto contractual, de acuerdo a lo siguiente:
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a) Extensión de la concesión del km. 205,3 del Canal Punta Indio al 239,1 con las
mismas características técnicas que el resto de la ruta concesionada (U$S 9.987.841
por el dragado de apertura y la señalización y U$S 953.966 anuales por el
mantenimiento del dragado y de la señalización).
b) Constitución de zonas de cruce (U$S 3.346.660. por el dragado de apertura y U$S
238.452 anuales por el dragado de mantenimiento).
c) Constitución de áreas de dragado experimental (un pago de U$S 3.076.807, a ser
tramitado junto con el subsidio trimestral que corresponda).
- Ampliación del término de la concesión de 10 a 18 años, en atención a haberse
dejado sin efecto en forma definitiva el compromiso de entrega de los equipos flotantes.
- Cambios en el cuadro tarifario.
3.5.2. Actividad realizada por la Dirección Nacional de Vías Navegables.
Su
competencia está dada por todas las vías navegables, excepto el tramo concesionado.
Su responsabilidad consiste en lograr la navegabilidad en el área de su competencia, a
través de trabajos de dragado y señalización, con personal embarcado y equipamiento
propios.
En este sentido, las acciones llevadas a cabo
durante el ejercicio 1998 se
orientaron a salvar o atenuar la gravedad de las emergencias provocadas por
inundaciones en el Noreste Argentino. Así se realizaron construcciones, refuerzos y
ampliaciones de defensas en las ciudades de Formosa, Goya, Reconquista, Puerto
Barranqueras, Paso De La Patria y Ceibas. Se requirieron detalles sobre el grado de
avance, costos e insumos utilizados en los trabajos realizados en Formosa, Goya y
Reconquista.
En la necesidad de verificar las respuestas brindadas, se solicitaron
todas aquellas anotaciones, documentos comerciales o elementos de juicio, que
integren el sistema de información gerencial existente.
Con relación al personal con que cuenta la Subsecretaría de Puertos y Vías
Navegables para concretar esta actividad se tomó conocimiento de que el organismo
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auditado tiene el 22% de su personal destinado en la Administración General de
Puertos, estando compuesta su dotación total de la siguiente manera:
DESTINO (Distrito y ubicación geográf.) PERS. SINAPA
SSPyVN AGP
SSPyVN (Sede)
141
16
Paraná Superior (Corrientes)
100
1
Paraná Medio (Paraná)
91
0
Paraná Inferior (Rosario)
52
2
Río de la Plata (Buenos Aires)
33
34
Puertos Patagónicos (Cdro. Rivadavia)
1
0
Quequén-Mar Del Plata (Quequén)
6
0
Río Uruguay (Concep.Uruguay)
36
1
Bahía Blanca
19
0
TOTALES POR ESCALAFON
479
54
TOTAL PLANTA OCUPADA
P. EMBARCADO
SSPyVN AGP
0
0
121
4
108
1
63
19
10
l7l
0
0
29
0
32
7
40
1
403
203
1139
En cuanto al equipamiento existente para proceder al dragado y señalización de
los tramos no concesionados, la Dirección Nacional de Vías Navegables ha informado
que cuenta con 118 embarcaciones en total (dragas, balizadores, remolcadores, entre
otras).
Sin embargo, en base al “Resumen de Gestión Operativa” de la Dirección
Nacional, las embarcaciones utilizadas durante l998 con motivo de las inundaciones
fueron sólo 20.
Por otra parte, la ejecución analítica del presupuesto permitió tomar
conocimiento de diversas reparaciones de embarcaciones por un valor total de $
3.037.197, que según las actuaciones pertinentes fueron devengadas durante los
ejercicio 1993 y 1994, siendo autorizado su pago en el ejercicio 1998 mediante
“legítimo abono”.
Los expedientes por los que tramitaron los pagos respectivos,
presentan -sintéticamente- los siguientes elementos de juicio:
- Reclamo de las empresas prestatarias (durante 1997) por servicios de reparación o
mantenimiento realizados durante los ejercicios 1993 o 1994.
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- Remitos emitidos en oportunidad de la recepciòn de los trabajos (1993 y 1994)
conformados por capitanes, jefes de máquina, técnicos mecánicos o ingenieros
navales, responsables de las embarcaciones reparadas.
- Informe técnico de los trabajos realizados, a posteriori del reclamo de pago.
- Cuadro comparativo de precios cotizados por distintos prestadores de los servicios en
cuestión, para verificar los precios reclamados.
- Dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos.
- Resolución del Señor Secretario de Transporte autorizando el gasto mediante su
reconocimiento por legítimo abono y ordenando la instrucción de actuaciones
sumariales.
3.6. Modernización Portuaria. Se formuló un proyecto de modernización portuaria, a
concretarse entre los años 1997 y 2001, dirigido a contribuir a la reducción de costos
de transporte en el comercio exterior, aumentando la eficiencia del sector. El programa
cuenta con un financiamiento externo de U$S 104.000.000, provisto por el BANCO
INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Entre los condicionamientos del Banco, cabe
destacar la necesidad de asegurar una “contrapartida local”: el Estado debe garantizar
que la sumatoria de las inversiones nacional, provinciales y privadas alcancen un
importe igual a la suma que presta el Banco. En consecuencia, el costo del proyecto
de modernización portuaria fue estimado en U$S 208.000.000. La inversión a realizar
en el ejercicio 1998 bajo examen, ascendió -según el crédito original presupuestado en
las actividades de Modernización Portuaria- a la suma de U$S30.740.200.
Los componentes que hacen al objeto del proyecto, en base al informe que
acompaña al contrato de préstamo (aprobado por Decreto Nº 595/97), son los
siguientes:
- Ingeniería y Administración. Abarca el mantenimiento de la Unidad Coordinadora del
Programa, la supervisión de obras y el reembolso de los préstamos que financiaron los
estudios de pre-factibilidad (U$S 9.608.000).
10
-
Mejoramiento
Portuario.
Es
el
componente
de
mayor
peso
financiero
(U$S149.700.000) y comprende las siguientes obras: en Concepción del Uruguay
(Entre Ríos), la construcción de un muelle en los sitios 14, 15 y 16 y la rehabilitación de
los sitios 3 y 4. En Puerto Deseado (Santa Cruz), la construcción de un muelle en el
sitio 10, rehabilitación del sistema de defensas en sitios 1 y 2, y mejoramiento del
acceso terrestre y de caminos internos. En Puerto Madryn (Chubut), ampliación del
sitio 3 para carga general y construcción de un espigón secundario y nuevo muelle
pesquero. En el Puerto Nuevo (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires), reparación
de frentes de atraque, adquisición e instalación de nuevas grúas y otros equipos para
manipuleo de contenedores, relocalización de patios ferroviarios, implantación de una
estación de transferencia de contenedores y remodelación de intersecciones viales.
Este componente del crédito previó también otros proyectos portuarios a confirmar, en
Rawson (para mitigar el impacto ambiental provocado por el sistema de pesca
artesanal) y en Quequén (para extender la escollera).
- Seguridad y Protección ambiental.
Comprende la implementación de sistemas,
compra de equipos y ejecución de servicios, para mejorar las condiciones ambientales
y de seguridad en los puertos y rutas de navegación argentinos (U$S16.000.000).
- Costos Concurrentes. Incluye estudios, asesoría especializada y capacitación, para
apoyar o complementar el desarrollo de otros componentes del programa. Se orientó
hacia la realización de un inventario de necesidades ambientales y a la contratación de
asesoramiento para compilar todas las normas de aplicación en ámbito portuario
(U$S4.900.000).
- Gastos Contingentes. Se estimó la incursión de gastos imprevistos en U$S9.952.000.
- Costos Financieros.
Incluye intereses, comisiones de compromiso y el fondo de
inspección y vigilancia (U$S17.840.000).
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.
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4.1. Se seleccionaron dos puertos con habilitación acordada, como asimismo una
terminal cuyas autoridades no habían iniciado -a la fecha de relevamiento- el trámite
pertinente, requiriéndole al organismo auditado la documentación que acredite las
tareas cumplidas. En base a las evidencias obtenidas de la muestra seleccionada, y tal
como lo reconoce la Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria en su Nota Nº
173/99, ésta no cuenta con documentación que refleje actividades de control
posteriores a la habilitación.
No obstante ello, en oportunidad de tomar conocimiento de este informe, el
organismo auditado agregó copia de las actas de inspección de diversos puertos,
dando cuenta de procedimientos de control en puertos con habilitación ya otorgada,
pero no así de intimaciones formuladas a aquellos puertos que no habían solicitado la
misma (Punta Loyola y San Nicolás).
4.2. La procedencia del pago del subsidio a la concesionaria por el trimestre
Agosto/Octubre de 1998 fue aconsejada por la Comisión de Seguimiento de la
Concesión y la consultora actuante, basándose en el cumplimiento de los trabajos
previstos en la planificación por el trimestre en cuestión y en la inexistencia de
reclamos en aspectos de señalización, correspondiendo efectuar los siguientes
comentarios:
4.2.1. Con respecto a lo primero, se compararon las actividades de dragado previstas
en el plan de trabajos confeccionado por Hidrovia SA. para el segundo semestre de
1998, con la actividad denunciada por la concesionaria durante agosto, septiembre y
octubre del mismo año (que consta en los informes mensuales de seguimiento
elaborados por la consultora).
El resultado de dicha comparación no permite
corroborar lo dictaminado previo al pago del subsidio, toda vez que en los informes
correspondientes a septiembre y octubre -en el subtítulo “Cumplimiento del Plan de
Trabajos”- se señala que lo actuado por Hidrovía difiere de lo previsto en el Plan del
concesionario. En el análisis de las diferencias, se indica como causa principal de las
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mismas que parte del equipamiento disponible fue desmovilizado durante el trimestre
en cuestión.
Independientemente de la menor actividad real con respecto a lo planificado,
cabe destacar que Hidrovía cumplió con los requerimientos del pliego en términos de
profundidad efectiva disponible, de 32 pies en casi la totalidad de la vía navegable
(según surge de Boletines Fluviales del período, como asimismo de mediciones
practicadas por Hidrovía conjuntamente con personal técnico de la consultora y de la
Subsecretaría). Además, las acciones realizadas por la concesionaria -correspondidas
con las actividades de control impulsadas por la Comisión de Seguimiento- son las que
más fielmente traducen los objetivos y políticas trazados por la Subsecretaría para el
programa 91-Formulación y Conducción de Políticas Portuarias y de Vìas Navegables.
En este sentido, el organismo auditado -en oportunidad de tomar conocimiento
de este informe- destaca que “. . . lo trascendente para la conformidad de certificación
de obra es que el Concesionario haya cumplido las metas en cuanto al objeto principal
de la concesión, . . .”. A su vez, da cuenta de haber instruido a la consultora de apoyo
para que -en lo sucesivo- informe, en el tratamiento sobre el avance del Plan de
Trabajos, si del mismo surge alguna observación con respecto al cumplimiento del
objeto principal del contrato.
4.2.2. En cuanto a la aprobación de lo actuado por la concesionaria con respecto al
balizamiento, se consultó a terceros (Prefectura Naval Argentina, Servicio de
Hidrografía Naval y a diversas asociaciones de pilotos y prácticos) acerca de la
existencia de reclamos o situaciones que afecten la seguridad en la navegación,
durante el trimestre agosto/octubre. La respuesta obtenida fue, en todos los casos,
confirmatoria de una adecuada señalización.
4.3. De las operaciones presupuestarias que se relacionan con la renegociación del
contrato con Hidrovía SA, se seleccionó el expediente 554-712/98 por el cual se pagó
13
la segunda cuota de un total de U$S 30.490.588,42 por diversos conceptos, siendo los
gastos por sustitución de la draga 256-C el más significativo. De los elementos de
juicio considerados para su análisis, se destaca el informe técnico elaborado por la
Comisión de Seguimiento de la Concesión, que se aproxima bastante al valor
convenido en el Acta Acuerdo.
Según dicho informe, el valor reconocido a la
concesionaria para restituir los gastos incurridos hasta el 31/12/96,
incluye los
siguientes conceptos:
Alquiler draga Vespucci
Alquiler draga Manzanillo II
Movilización y Desmovilización draga Marco
Polo
Sobrecostos de mantenimiento
Mantenimiento de la Tasa Interna de Retorno
U$S
U$S
U$S
3.838.672
2.809.470
4.238.000
U$S
U$S
409.611
1.904.247
Total Gastos Sustitución Draga 256-C (al U$S 13.200.00
31/12/96)
0
4.3.1. El valor considerado para establecer los alquileres de las embarcaciones
Vespucci y Manzanillo II durante 1996, fue fijado en base a los costos realmente
incurridos por Hidrovía y certificados contablemente por la consultora. La razonabilidad
de los alquileres mensuales pagados fue estimada a partir de los valores que se
publican en una revista especializada de procedencia holandesa (denominada NIVAG)
que recopila información de todo el equipamiento existente en el mercado internacional.
De su lectura surge que los alquileres computados por las naves sustitutas son
armónicos con los valores publicados en la revista.
4.3.2. Gastos de movilización y desmovilización de la draga Marco Polo. Su valuación
se aproxima a los gastos directos e indirectos de traslado de la embarcación -propiedad
de Jan De Nul-, que ascienden a U$S 4.285.981,32 y se componen de:
- La facturación de la empresa Jan De Nul NV a la concesionaria, por servicios
prestados entre el 01/12/95 y el 27/09/96 (gastos buque Marco Polo). Estos importes
ascendieron a U$S 2.292.925,65 y fueron certificados por la consultora.
14
- La facturación de diversos proveedores a Hidrovía SA. por gastos locales de
movilización del buque Marco Polo entre el 01/05/95 y el 31/10/96, por un total de U$S
1.993.055,67. Estos importes fueron certificados por un auditor independiente distinto
de la consultora actuante.
No se pudo precisar porqué no coinciden los lapsos de aplicación de cada
concepto, como tampoco la falta de certificación de los costos locales de movilización
por parte de Deloitte y sus asociados. Con posterioridad a la conclusión de las tareas
de campo, el auditado gestionó la intervención de la consultora Deloitte & Co. S.R.L.,
quien manifestó que la facturación a Hidrovía de los proveedores afectados al servicio
de buques, surge de documentación comercial y está registrada en los libros IVA
Compras y Diario General correspondientes (Informe Especial del 31/08/99).
4.3.3. Los sobrecostos por mantenimiento se obtuvieron mediante la comparación de
los costos previstos por la utilización de la draga 256-C (según oferta de la empresa)
con los costos de mantenimiento estimados para las naves sustitutas. Así, el cómputo
de este concepto se integró de la siguiente manera:
DRAGA
LAPSO
COSTO MANTENIMTO.
TOTAL
Draga 256-C
12 meses
U$S 3.349.896
Vespucci:
Manzanillo II
11 meses
7 meses
U$S 279.158 p/mes
Menos
U$S 163.946 p/mes
U$S 279.443 p/mes
Difcia. a favor de Hidrovia
U$S 1.803.406
U$S 1.956.101
U$S 3.759.507
U$S 409.611
La capacidad de producción de cada una de las naves sustitutas no es
sustancialmente inferior a la de la draga 256-C. A priori, no surgen las razones que
justifiquen igualar los gastos de mantenimiento previstos para 12 meses de uso de
dicha draga, con los de 18 meses en que se utilizaron alguna de las dragas sustitutas.
15
Según los resultados de entrevistas mantenidas con funcionarios de la Comisión
de Seguimiento y de las explicaciones brindadas por dicha Comisión -en oportunidad
de tomar conocimiento de este informe-, la draga 256-C fue diseñada y construida
especialmente para operar en el Río de la Plata (gran capacidad de cántara en relación
a su poco calado).
Sin perjuicio de ello, los elementos de juicio aportados por el organismo no
permiten descartar la existencia de eventuales errores de previsión por parte de
Hidrovía S.A. en su oferta original, que pueden haber incidido en la diferencia de costos
de mantenimiento considerados en este concepto y que no serían adjudicables a la
falta de entrega de la draga 256-C.
4.4. Los expedientes que dan cuenta del procedimiento empleado para gestionar la
reparación de embarcaciones (que concluyó con su pago mediante legítimo abono)
merecen los siguientes comentarios:
4.4.1. No hay elementos que demuestren la necesidad de los trabajos realizados ni
quién los autorizó.
Se desconoce si todos los servicios prestados eran los que
efectivamente se requerían.
4.4.2. La real prestación de los servicios pagados descansa en los agentes o
funcionarios que conformaron los remitos de las empresas, emitidos en oportunidad de
la finalización de los trabajos. Entre las personas que certifican dichas prestaciones
figuran capitanes, jefes de máquinas, técnicos e ingenieros. Existen servicios por valor
de $ 184.140 conformados en 1994 por una persona que fue dada de baja en el año
1990.
Asimismo, se compulsaron remitos que amparan servicios por $ 581.812,
recibidos de conformidad por personas cuyas funciones o capacidad técnica no
guardan relación con las prestaciones certificadas.
16
Por su parte, el responsable informó que solicitará la instrucción del
correspondiente sumario, con referencia a la conformación de trabajos en 1994 por
parte de una persona que fue dada de baja en 1990.
4.4.3. El Informe Técnico encomendado a fin de merituar la autenticidad de los trabajos
reclamados por las prestatarias sólo se refiere a las firmas, sellos y aclaraciones de los
responsables de las unidades. No se expide acerca del estado previo ni posterior de
las unidades reparadas, ni hace mención de haber analizado documentación de las
embarcaciones o de algún otro elemento técnico que dé cuenta de la realización de los
trabajos.
4.4.4. En las actuaciones se incluyó un cuadro comparativo integrado con cotizaciones
solicitadas a distintas empresas del ramo, sin agregar las constancias que acrediten
tales requerimientos y sin adjuntar las respuestas que testimonien las cotizaciones
obtenidas. Habiéndose solicitado la confirmación de los precios cotizados a diversas
empresas consultadas, la firma Proamar SA. informó que no le fueron requeridas
cotizaciones por las reparaciones consignadas en el expediente 554-002671/97MEyOSP.
Con posterioridad, el organismo auditado informó que lo actuado con relación a
este punto tuvo carácter excepcional, para establecer si los precios reclamados se
ajustaban a valores de mercado. Asimismo señala que la solicitud de cotización a
Proamar S.A. se realizó en forma telefónica.
4.4.5. Se reparó el yate 551-B por un valor total de $ 46.000, que incluyó la reparación
integral de sus motores Deutz 8 cilindros 160 HP y un motor generador FIAT CP 3 de
120 HP. Durante 1998, dicha embarcación fue declarada en desuso (actuación del
MEyOSP nº 554-1806/98) en el mismo ejercicio en que se procedió al pago de las
reparaciones.
La declaración de la condición de desuso fue dispuesta por la
Delegación de la Dirección General de Administración. Según comentarios hechos por
17
el responsable con posterioridad, la declaración en desuso no incluyó a los motores, los
que fueron desmontados y se encuentran depositados en el Departamento Distrito
Paraná Superior, disponibles para su uso.
4.4.6. Entre los remitos de la firma Establecimiento Diesel Bs.As.SA., por la reparación
de diversas embarcaciones, se incluye la reparación mecánica de 3 vehículos
automotores por un valor total de $19.129.
Los automotores en cuestión no se
encontraban en sede de la Subsecretaría, a fin de verificar su existencia y estado
actual.
En oportunidad de tomar conocimiento de este informe, el auditado señaló el
destino actual de las tres unidades, identificadas por los siguientes dominios: WAE 666,
VZY 500 y C-1.067.764.
4.5. Las reparaciones de embarcaciones comentadas en el punto anterior, se pagaron
durante el ejercicio 1998 de legítimo abono, por un valor total de $ 3.037.197. Las
resoluciones nºs 128, 195, 286 y 288/98 de la Secretaría de Transporte autorizando
cada gasto, ordenaron a su vez la iniciación de actuaciones sumariales para deslindar
responsabilidades.
Habiéndose solicitado precisiones sobre su tramitación,
la
Subdirección General de Administración del SAF 357 informó que no se han iniciado
los sumarios correspondientes.
4.6. La actividad desplegada por la Dirección Nacional de Vías Navegables durante el
ejercicio 1998, no apuntó principalmente al cometido de mantener el dragado y la
señalización de las áreas no concesionadas.
Los esfuerzos de la Administración
estuvieron orientados a evitar la inundación de ciudades afectadas por la emergencia
climática declarada en el Noreste Argentino. En cuanto al balizamiento se repusieron
30 señales y se cambiaron 26.
18
4.7. El avance de los trabajos realizados en Goya, Formosa y Reconquista durante el
año 1998, no es verificable con las “planillas diarias de avance” obrantes en el área
correspondiente. Según lo manifestado, los elementos de juicio necesarios para
verificar el avance al 31/12/98 se encuentran en los respectivos distritos. Los insumos
y costos requeridos para tales trabajos no forman parte de un sistema de información
gerencial apto para la toma de decisiones. No es posible conocer los detalles de un
trabajo dado en forma centralizada e integral. Por ejemplo los requerimientos de horas
hombre son informados por el SAF 357; los insumos de combustibles surgen de los
partes de provisión de cada embarcación, los repuestos utilizados en las reparaciones
son reflejo del sistema de almacenes llevado por los distritos, etc.
Con posterioridad, el responsable informó que la dispersión de la documentación
respondió a la situación de extrema emergencia que se debió cubrir, sin perjuicio de
indicar que se toma debida nota de tal circunstancia para el futuro.
4.8. La Subsecretaría poseía al 31/12/98 la titularidad de 118 embarcaciones, de las
cuales 20 fueron utilizadas en el distrito Paraná Superior (Resumen de Gestión
Operativa 1998) y 1 fue cedida a Hidrovía. Independientemente, de la información
obtenida (Nota S.S.P. y V.N. Nº 488/99) surge que la draga 258-C se encuentra en el
distrito Río de la Plata (con número de inventario 1914) y en el distrito Quequén (con
número 1916). Asimismo, la entidad auditada tiene una planta de personal embarcado
que, según presupuesto de 1998, fue de 632 personas.
Con posterioridad a las tareas de campo, el organismo auditado ha señalado
que en el año 1998 hubo 62 embarcaciones activas (en diversos distritos y por
convenios con distintos entes), pese a que oportunamente sólo se informó actividad en
el distrito Paraná Superior. Además, ha aclarado que la draga 258-C se encuentra en
el distrito Quequén, siendo la draga 257-C la que tiene asiento en el distrito Buenos
Aires. Con relación al personal embarcado, el auditado ha informado que el mismo
19
también desempeña tareas de mantenimiento y guardia de seguridad de los buques, en
referencia a las funciones a realizar en las embarcaciones inactivas.
4.9. El préstamo BID 962-OC AR, de financiación del proyecto de Modernización
Portuaria, previó entre sus componentes administrativos, el reembolso de U$S 767.960
por estudios de pre-factibilidad, financiados con otros préstamos del BID. Al 31/12/98,
dicha suma se encontraba pendiente de utilización, pese a que pudo haber sido
afectada a partir del 04/02/98.
Al no haberse realizado la citada absorción de
préstamos anteriores, se devengaron comisiones de compromiso durante 11 meses del
año 1998, por la suma en cuestión.
Por su parte, la Coordinación del proyecto entendió que existe la posibilidad de
que efectivamente la situación se haya verificado, indicando que ha sido planteado el
tema ante el BID. Asimismo, es de opinión que el Banco debió cancelar toda situación
de contratos anteriores junto con el primer desembolso del crédito en trámite.
4.10. La ejecución presupuestaria de fuente 22 es una información que procesa la
Unidad Ejecutora del Proyecto.
Se requirieron precisiones acerca de la ejecución
presupuestaria por las sumas erogadas con fuente de financiamiento 22, tanto a la
Unidad Coordinadora del préstamo como al SAF 357. No se obtuvo detalle contable de
dicha ejecución presupuestaria.
A fin de tomar conocimiento de la ejecución del
proyecto, se consultó el “Estado de Inversiones” incluido en los Estados Financieros del
préstamo BID 962-OC AR al 31/12/98, que consigna una inversión efectivamente
aplicada de U$S 1.596.614,76. Se comparó el cronograma de inversiones previsto en
el proyecto de Modernización Portuaria (que abarca un período de cinco años) con lo
efectivamente utilizado del préstamo al 31/12/98 (primer año de ejecución), surgiendo
el siguiente cuadro:
COMPONENTES
DEL PROYECTO
PREVISTO
EJECUTADO AL 31/12/98
S/CRONOGR
BID
Nación Provincias
20
TOTAL
Ingeniería y Admin
Coordinac. y Admin.
Mejoramiento Port.
Seguridad ambiental
Costos Concurrentes
Cursos Capacitación
Gastos Contingentes
Costos Financieros
Intereses
Comisión Crédito
Inspección Banco
Total
9.608.000,00
375.050,66 348.744,96
723.795,62
149.700.000,00
16.000.000,00
4.900.000,00
53.134,30
8.283,02
61.417,32
8.536,99
488.842,28
8536,99
650.864,83
152.000,00
162.022,55 1.596.614,76
9.952.000,00
17.840.000,00
208.000.000,00
152.000,00
580.184,96 854.407,25
162.022,55
Debe tenerse presente que lo efectivamente ejecutado no incluye los pagos
invertidos en la obra de Puerto Madryn, que ascienden a U$S 1.403.927,79 ni tampoco
incluyen la suma de U$S 1.576.399,63 por transferencias de fondos pendientes de
rendición.
En consecuencia, la utilización del préstamo al 31/12/98 fue de U$S
3.560.512,38 (un 3,42% de la financiación acordada, en el primer año de ejecución del
proyecto que abarca un quinquenio).
4.11. Entre los días 22 y 28 de abril de 1999, se efectuó una reunión de seguimiento
del Programa de Modernización Portuaria, integrada por autoridades nacionales y por
los enviados del BID. De su contenido, se desprende lo siguiente:
4.11.1. De todas las obras previstas en el componente Mejoramiento Portuario, la única
en ejecución es la de Puerto Madryn, cuyo avance físico en oportunidad de la primera
reunión de seguimiento de l999 fue del 39%, contra un 42% programado. Corresponde
señalar que el primer año de ejecución del proyecto incluye todas aquellas tareas
previas a la “elegibilidad del préstamo”, que son necesarias para comenzar los trabajos.
4.11.2. De las demás obras proyectadas, cabe destacar que la Subsecretaría ha
propuesto excluir los trabajos programados para el Puerto Nuevo de Buenos Aires,
dado que no podrían ponerse en marcha en tanto no se tenga una definición sobre la
ampliación que se está proyectando para dicho puerto. Por otra parte, a la fecha del
21
presente no se ha concretado un acuerdo en ese sentido con el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires. De la comparación de las obras previstas para el Puerto Nuevo (ver
punto 3.6.) con el proyecto de ampliación definido como obstáculo para la realización
de aquellas, no se distinguen puntos en común. En razón de los elementos de juicio
aportados, los trabajos previstos en el proyecto de Modernización Portuaria para el
puerto de Buenos Aires podrían concretarse aunque la ampliación del mismo no se
apruebe.
Debe tenerse en cuenta también que la justificación principal para admitir, como
contrapartida local, las inversiones en las terminales privadas de Puerto Nuevo (U$S
68.000.000) era su relación con las obras de mejoramiento en dicho puerto.
Con respecto a los trabajos a realizar en Puerto Deseado (Santa Cruz), los
mismos fueron retirados del programa por decisión de la provincia.
4.11.3. La Subsecretaría ha propuesto la inclusión de otras obras en el programa de
Modernización Portuaria que, a la fecha, no han sido aprobadas por el BID:
- Proyecto de Vinculación Marítima Continente - Isla Tierra del Fuego, consistente en la
construcción de instalaciones portuarias en Río Gallegos y en Río Grande, que
permitirían realizar un servicio de conexión por ferry (a concretarse mediante iniciativa
privada), sin necesidad de pasar por territorio chileno.
- Extensión y acondicionamiento del Muelle Luis Piedrabuena (Chubut), a fin de
habilitarlo para recibir cruceros transoceánicos.
4.11.4. Los costos estimados en el informe del proyecto de Modernización Portuaria,
sufrieron modificaciones en el transcurso de su ejecución. Así, el valor de los trabajos
de Puerto Madryn se previeron en U$S 18.100.000 mientras que las obras en ejecución
son de U$S 13.344.000.
El proyecto original del Puerto Quequén era de U$S
20.000.000 y en la actualidad es de U$S 35.000.000. El del puerto de Rawson era
originariamente de U$S 7.000.000 y actualmente es de U$SS 14.000.000.
22
A raíz de todo lo señalado en el punto 4.11. surge que la selección de las obras
necesarias para alcanzar el Mejoramiento Portuario y la estimación de sus costos (que
permitieron determinar el valor del préstamo y la contrapartida local), se efectuaron con
imprecisiones.
5. RECOMENDACIONES.
5.1. Proceder a la planificación de la actividad a desarrollar, definiendo objetivos y
metas a alcanzar en concordancia con los recursos materiales y humanos disponibles.
Desarrollar un sistema integral de información gerencial y de control de gestión para la
toma de decisiones, que le permita determinar al responsable de la ejecución del
programa si las acciones desarrolladas están alcanzando de manera efectiva y
económica los objetivos trazados.
5.2. Reglamentar la ejecución de tareas de control previas y posteriores a la
habilitación de puertos, en ámbito de la Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria.
5.3. Dar cumplimiento a lo ordenado por las resoluciones nºs 128, 195, 286 y 288/98 de
la Secretaría de Transportes, en lo relativo a la apertura de instrucciones sumariales a
efectos de deslindar responsabilidades, por reparaciones realizadas a bordo de
diversas embarcaciones de la Dirección Nacional de Vías Navegables.
5.4. Analizar la necesidad de mantener la totalidad de las embarcaciones que posee la
Subsecretaría, en concordancia con los objetivos trazados en la política presupuestaria
del programa 91. En igual sentido, definir cuál es la mejor estrategia a adoptar con
relación a la planta de personal ocupada, de la cual existen 258 personas afectadas al
servicio de la Administración General de Puertos.
BUENOS AIRES,
23