2016_042info.pdf

INFORME CONSOLIDADO
“AUDITORÍA DE GESTIÓN DEL FONDO PARA LA CONVERGENCIA ESTRUCTURAL
DEL MERCOSUR (FOCEM) CON ÉNFASIS EN OBRA PÚBLICA”
Entidades Fiscalizadoras Participantes:
Auditoría General de la Nación (AGN) – República Argentina
Tribunal de Contas da União (TCU) – República Federativa de Brasil
Contraloría General de la República (CGR) – República del Paraguay
2015
1
Prefacio
En cumplimiento a lo dispuesto en la Reunión Ordinaria realizada en 2013, respecto del Plan de
Acción desarrollado durante el período 2014-2015 de la Organización de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores del Mercosur y Asociados (EFSUR), que prevé la realización anual de
una auditoría coordinada, preferentemente, en proyectos del Fondo de Convergencia Estructural del
Mercosur (FOCEM), las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de la República Argentina, la
República Federativa del Brasil y la República del Paraguay realizaron una auditoría coordinada
sobre el FOCEM con énfasis en los proyectos de obra pública.
El tema de auditoría se eligió en base a la relevancia que tienen para FOCEM los proyectos de obra
pública aprobados por el Consejo del Mercado Común y que benefician a los países miembro, y por
los riesgos inherentes derivados de la significación y materialidad que estos proyectos conllevan.
Complementariamente, el objeto específico de auditoría de cada país abarca los proyectos de obra
pública de FOCEM en ejecución. Para el caso de la República Argentina se incluyó el universo de
proyectos; en el caso de la República Federativa del Brasil se abarcó solamente el proyecto de
Ponta Porã, que era el único en ejecución a la fecha de la auditoría; en el caso de la República del
Paraguay la muestra auditada comprendió el 17,08% del total de proyectos y el 12,1% de los
proyectos de obra pública.
Los técnicos integrantes de la auditoría han participado de entrenamientos en técnicas de auditoría
y en el tema a ser investigado (capacitaciones presenciales y remotas), conocimientos que fueron
utilizados durante las fases de planificación y ejecución de las auditorías. En ese sentido, en 2011
se realizó un curso virtual de auditoría de desempeño con las EFS participantes. En 2014, se realizó
un curso de auditoría de obra pública, y en 2015 un curso de auditoría de obras de viviendas. Estos
cursos fueron impartidos en forma virtual por el Tribunal de Contas da União.
Durante la fase de planificación se discutieron cuestiones de auditoría que integraron la matriz de
planificación y que orientaron los trabajos de todos los equipos. La planificación de esta auditoría
coordinada se consensuó y formalizó en la reunión de representantes de EFSUR realizada en marzo
de 2014 en la ciudad de Nuestra Señora Santa María de la Asunción, República del Paraguay. A
partir de ello, si bien durante la fase de ejecución cada EFS realizó una auditoría de FOCEM con
énfasis en obra pública en sus respectivos países, este ejercicio siguió –como se ha mencionado –
una planificación previamente consensuada.
Durante 2014 y 2015 se realizaron varias videoconferencias con el objeto de intercambiar ideas
sobre diversos aspectos relacionados con la consolidación de los informes de las EFS participantes,
en las que se presentaron los resultados de las auditorías nacionales y se discutieron los temas que
integrarían el presente Informe Consolidado, que desde ya, presenta los principales
hallazgos/observaciones de auditoría identificados por las EFS participantes.
Finalmente se aclara que tanto la coordinación general y administración del proceso que culmina
mediante este Informe Consolidado, incluida la consolidación de los Informes Nacionales, quedó a
cargo de la Auditoría General de la Nación, ya que Argentina desempeña la Secretaría Ejecutiva de
EFSUR.
2
Lista de Siglas
AGN – Auditoría General de la Nación (Argentina)
CGR – Contraloría General de la República
CMC – Consejo del Mercado Común
COF – Convenio FOCEM
CRPM – Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur
EFS – Entidades Fiscalizadoras Superiores
EFSUR – Organización de las Entidades Fiscalizadoras del Mercosur y Asociados
FOCEM – Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento Institucional del Mercosur
INCOSAI – International Congress of Supreme Audit Institutions
INTOSAI – International Organization of Supreme Audit Institutions
MERCOSUR – Mercado Común del Sur
OE – Organismo Ejecutor
Olacefs – Organización Latinoamericana y del Caribe de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
POA – Plan Operativo Anual
SUE – Subunidad Ejecutora
TCU – Tribunal de Cuentas de la Unión (Brasil)
UTF/SM – Unidad Técnica del FOCEM /Secretaría del Mercosur
UTNF - Unidad Técnica Nacional del FOCEM
3
Índice
Prefacio............................................................................................................................... 2
1. Introducción .................................................................................................................... 5
1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 5
1.2 Objeto de la Auditoría ................................................................................................ 5
1.3 Objetivos y alcance de la auditoría............................................................................ 6
1.4 Organización del Informe .......................................................................................... 9
2. Visión General ................................................................................................................ 9
2.1. Utilización de fondos para proyectos FOCEM. (Cuestión I.1 de la matriz de
planeamiento). .............................................................................................................. 13
3. Observaciones de Auditoría y Recomendaciones Asociadas ....................................... 32
Observaciones (hallazgos) ............................................................................................ 33
4. Consideraciones Finales............................................................................................... 38
5. Recomendaciones Generales ....................................................................................... 40
4
1. Introducción
1.1 Antecedentes
La EFSUR fue creada el 26 de julio de 1996, mediante el “Acta de Asunción”, que ratificó el
“Memorándum de entendimiento entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores de los Países del
Mercado Común del Sur (MERCOSUR)”. Está integrada por las EFS de Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay, Uruguay, y Venezuela.
Sus objetivos son fomentar el desarrollo y el perfeccionamiento de sus instituciones miembro
mediante la promoción de acciones de cooperación técnica, científica y cultural, en el campo del
control y de la fiscalización del uso de los recursos públicos de la Región (Estatuto EFSUR,
capítulo I, artículo 2).
Desde su inicio, se han realizado esfuerzos conjuntos para abordar diversos temas comunes a la
problemática regional, lo que permite reconocer esta experiencia como una de las más antiguas y
fundacionales de la temática de auditoría de instituciones internacionales.
En los últimos años, se han realizado varias auditorías coordinadas, enfocadas en el programa más
importante que financia el MERCOSUR, el Fondo para la Convergencia Estructural del
MERCOSUR (FOCEM), creado por la Decisión CMC N° 45/04.
El FOCEM está destinado a financiar programas para promover la convergencia estructural;
desarrollar la competitividad; promover la cohesión social, en particular de las economías menores
y regiones menos desarrolladas, y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el
fortalecimiento del proceso de integración.
Las auditorías coordinadas realizadas en los últimos años por EFSUR son las siguientes:
•
2009: Relevamiento del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR
(FOCEM).
•
2010: Auditoría de los proyectos FOCEM en ejecución.
•
2011: Auditoría del “Programa de Acción MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa".
1.2 Objeto de la Auditoría
Auditoría de gestión en relación a los proyectos de obra pública financiados por FOCEM en los
Estados Parte de Argentina, Brasil y Paraguay. Si bien la República Oriental del Uruguay es
beneficiaria de proyectos FOCEM, la EFS de Uruguay no ha participado de esta auditoría.
En particular, los proyectos financiados y ejecutados en el período auditado para cada país que
fueron objeto de esta auditoría son:
5
República Argentina
• “Vínculo de interconexión en 132 kv. ET Iberá – ET Paso de los Libres Norte” desarrollado
en la provincia de Corrientes.
• “Intervenciones Integrales en los Edificios de Enseñanza Obligatoria en los Departamentos
General Obligado, Vera, 9 de Julio, Garay y San Javier – Provincia de Santa Fe” en la
provincia de Santa Fe.
República Federativa del Brasil
• Ampliación del Sistema de Agotamiento Sanitario de Ponta Porã, ubicado en Mato Grosso
do Sul, en la frontera con Paraguay.
República del Paraguay
• Auditoría especial de obras al “llamado MOPC Nº 168/2010, LPI ad referéndum de firmas
constructoras para las obras de rehabilitación y pavimentación asfáltica del tramo:
Concepción – Vallemí, a ser financiadas con recursos del Fondo para la Convergencia
Estructural del MERCOSUR (FOCEM)”, periodos fiscales 2010 al 2013.
Paraguay tiene en ejecución una mayor cantidad de proyectos FOCEM. Algunos de ellos fueron
auditados previamente a la realización de este informe por la Contraloría General de la República.
Por ello no integraron la muestra de esta auditoría. Sin embargo, las observaciones y
recomendaciones se tomaron en cuenta en este informe a partir de las respectivas matrices de
hallazgos.
1.3 Objetivos y alcance de la auditoría
El examen fue realizado de conformidad con las normas de INTOSAI, y las normas de auditoría
externa de cada EFS participante, y sobre la base de la “Matriz de Planeamiento” acordada por las
Entidades Fiscalizadoras Superiores pertenecientes a EFSUR.
La “Matriz de Planeamiento” incorpora cuatro cuestiones a responder, cada una con sus respectivas
sub-cuestiones, relacionadas con aspectos específicos de los Programas analizados:
I – ¿Cuál es el grado de cumplimiento de los aportes y la utilización de fondos por FOCEM?
I.1 ¿Se han cumplido con los aportes estipulados por FOCEM?
I.2 ¿Se han asignado la totalidad de los fondos disponibles?
6
II – ¿Cuál es el grado de cumplimiento de los procesos administrativos esperados de los proyectos
de obra pública seleccionados aprobados por FOCEM, por parte del organismo ejecutor de cada
proyecto?
II.1 ¿El organismo ejecutor ha cumplido en tiempo y forma con el procedimiento normado para
adquisiciones de proyectos de obra pública FOCEM seleccionados, hasta el llamado a
licitación?
II.2 ¿El organismo ejecutor ha cumplido en tiempo y forma con el procedimiento normado para
adquisiciones de proyectos de obra pública FOCEM seleccionados, desde el llamado a
licitación hasta la firma del contrato?
II.3 ¿El organismo ejecutor ha cumplido en tiempo y forma con las obligaciones vinculadas
con la ejecución de proyectos seleccionados?
II.4 ¿El proyecto ejecutivo fue adecuado para la licitación / ejecución de obra y su
cumplimiento?
III – ¿Los proyectos se ejecutan de acuerdo con su cronograma (físico y financiero), con atención al
criterio de economía?
III.1. ¿Se ha cumplido con las metas físicas previstas para las obras y proyectos seleccionados?
III.2. ¿Se ha cumplido con el cronograma financiero de las obras y proyectos seleccionados?
III.3. ¿Se han ejecutado las obras seleccionadas de acuerdo a su presupuesto?
IV – ¿Los controles de regularidad y de gestión están siendo ejecutados en tiempo y forma?
IV.1 ¿El control de los proyectos seleccionados se realiza conforme al Reglamento de FOCEM
y normas nacionales / locales?
1.3.1 Criterios
Los criterios utilizados para fundamentar los análisis de auditoría operativa se basan en los
principios administrativos referentes al ciclo de planificación, dirección, ejecución y control,
comúnmente definidos como PDCA.
En particular, las etapas relevantes del ciclo específico de la obra pública son: elegibilidad,
proyecto ejecutivo, licitación, adjudicación, contrato, ejecución y recepción.
Además de utilizar como fuente para los criterios las normas que rigen los procedimientos
administrativos, contrataciones y adquisiciones de bienes en cada uno de los países participantes, se
utilizaron las normas FOCEM, las normas de INTOSAI y otras específicas de cada país.
En particular las normas FOCEM utilizadas son:
• Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 19/04.
• Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 45/04. (Creación FOCEM).
• Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 18/05.
7
•
•
•
•
Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 01/10.
Decisión CMC N° 41/12
Decisión MERCOSUR/CMC/DEC N° 22/15
Decisión CMC N° 04/14
Dado que la normativa de obra pública en cada país participante, como asimismo las competencias
en materia de obra pública de las respectivas EFS son diferentes, la Contraloría General de la
República Bolivariana de Venezuela realizó un análisis comparativo sobre esta temática que se
adjunta a este informe.
1.3.2 Métodos Utilizados
Los trabajos se realizaron en conformidad con las normas de auditoría aceptadas en el ámbito de
INTOSAI y explicitadas por las ISSAI's, obedeciendo los principios y normas internacionalmente
aceptados en lo referente a las auditorías operativas. Es importante destacar además que se
respetaron las normas internas de las EFS participantes sobre la ejecución de los trabajos de esa
naturaleza.
Durante la fase de planificación de la auditoría, se realizaron investigaciones bibliográficas,
reuniones con administradores, con especialistas, y un taller en Nuestra Señora Santa María de la
Asunción, República del Paraguay, en marzo de 2014.
Los países participantes tuvieron la posibilidad de utilizar varias herramientas de auditoría
presentadas en los cursos de capacitación realizados y en el taller de planificación, para identificar
las observaciones de auditoría. En este sentido, durante los procedimientos de auditoría aplicados a
los responsables de la gestión de los proyectos auditados se utilizaron técnicas como:
•
•
•
•
Análisis documental, revisión de cálculos e inspección in situ
Obtención de informaciones sobre el pliego de licitación y sobre el contrato
Procedimiento para la determinación de muestras de auditoría
Revisión de los precios unitarios y de los cuantitativos de la planilla presupuestaria de la
obra, con base técnicas de muestreo estratificado, por la cual fueron seleccionados los ítems
más materialmente relevantes
• Aplicación del programa detallado de trabajo para la auditoría de obra pública
• Confección de la Matriz de hallazgos
1.3.3 Limitaciones al Alcance
Paraguay
Respecto de la auditoría realizada por la Contraloría General de la República del Paraguay, en lo
referido a la representatividad de la muestra, lo verificado corresponde sólo al 12,1 % del monto
total de los proyectos financiados por el FOCEM en el país, dada la imposibilidad de acceso al
Proyecto Construcción de la Línea de Transmisión 500 kv Itaipú-Villa Hayes, encarada por la
Entidad Binacional Itaipú que representa el 64,12 % del monto total de proyectos, por no contar
con la autorización de ambas Cancillerías.
8
Por la limitación propia de los recursos humanos y tiempo disponibles del equipo de auditoría
designado para realizar la labor, el período de análisis del proyecto se realizó a partir de la
contratación del Convenio de Financiación COF N° 05/10 que regula las condiciones de ejecución
y financiamiento. Es decir que los aspectos relativos a la elegibilidad y diseño ejecutivo, no fueron
analizados, como así tampoco lo referente a la economía de las ofertas adjudicadas.
Por otra parte, la Contraloría General de la República del Paraguay realizó, con carácter previo a
esta auditoría coordinada, la auditoría de los siguientes proyectos FOCEM de obra pública:
• Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso y circunvalación de Asunción.
• Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento del laboratorio de control de Alimentos.
• MERCOSUR YPORÁ, promoción de acceso al agua potable y saneamiento básico en
comunidades en situación de pobreza y extrema pobreza.
• Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso y circunvalación de Asunción.
• Pavimentación asfáltica sobre empedrado del Tramo Alimentador de la Ruta 8.
Estas auditorías no formaron parte de las tareas encaradas en esta auditoría coordinada. Solamente
se tomaron en cuenta para la elaboración de los hallazgos, las matrices de observaciones
confeccionadas por la EFS de Paraguay. Ello se realizó a los efectos de hacer más robustas las
conclusiones de este informe.
En consecuencia, el alcance de la auditoría se ha visto limitado por las circunstancias descriptas.
1.4 Organización del Informe
En el primer capítulo del informe se ha presentado una introducción general de la auditoría.
En el siguiente capítulo 2, llamado “visión general”, se describe el funcionamiento del FOCEM, los
proyectos de obra pública en ejecución y sus principales características.
En el tercer capítulo, se indican los principales hallazgos de los países sobre los proyectos objeto de
auditoría, estructuradas en función de las cuestiones y sub-cuestiones de auditoría de la Matriz de
Planificación oportunamente aprobada.
En los dos últimos capítulos, se presentan de modo agregado las conclusiones y las principales
recomendaciones de las EFS. En este marco estas recomendaciones se enuncian a partir de las
categorías que resumen el alcance – de modo genérico y conceptual - del ejercicio de planificación,
incluidas sus cuestiones y sub-cuestiones.
2. Visión General
9
Grado de cumplimiento de los aportes y la utilización de fondos por FOCEM. (Cuestión I de
la matriz de planeamiento).
Aportes estipulados por FOCEM. (Cuestión I.1 de la matriz de planeamiento).
El Reglamento FOCEM en su Capítulo I “INTEGRACIÓN DEL FOCEM”, artículo 3° “Fuentes de
recursos del FOCEM” establece que los recursos estarán integrados por aportes regulares anuales
de los Estados Parte de acuerdo a lo previsto en el Artículo 6° de la Decisión CMC Nº 18/05;
aportes voluntarios de los Estados Parte y recursos provenientes de terceros países u organismos
internacionales y; recursos resultantes de cuentas remuneradas, que se incluirán en el presupuesto
del FOCEM del año siguiente.
La Decisión CMC Nº 18/05 en su artículo 6° establece que el aporte de los Estados Parte será de
100 millones de dólares estadounidenses y será integrado conforme a los siguientes1 porcentajes:
Cuadro N° 1: Porcentaje de aportes de los Estados Parte
País
%
Argentina
27
Brasil
70
Paraguay
1
Uruguay
2
Fuente: elaboración propia sobre la base de la Decisión CMC N° 18/05.
Con relación a las fechas para incorporar los aportes, el artículo 4° “Fechas para efectuar los
aportes regulares anuales” del Reglamento FOCEM, determina que el primer aporte se realice el 31
de mayo; y el segundo aporte el 30 de noviembre de cada año respectivamente.
En cuanto a la integración de los aportes de cada país, se pudo verificar lo siguiente:
Argentina
En el Cuadro N° 2 se detallan las fechas, montos y cumplimiento de plazos en la integración de los
aportes por parte de la Argentina. Como puede observarse de los 16 aportes semestrales que hasta
el momento se efectuaron, 13 de ellos presentan demoras que van desde 1 a 274 días, y el resto fue
realizado en tiempo y forma (uno de ellos con 185 días de anticipación).
Con relación al monto de los aportes realizados por Argentina se comprueba la correspondencia
con lo comprometido en Reglamento.
1
La Decisión MERCOSUR/CMC/DEC N° 22/15, de fecha 16 de julio de 2015, incorpora a la República
Bolivariana de Venezuela en los porcentajes de aporte de Estados Parte.
10
Cuadro N° 2: Aportes de la República Argentina. Reales y según FOCEM.
Año
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Semestre
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
Fecha
Aporte
Teórica
31/05/2006
30/11/2006
31/05/2007
30/11/2007
31/05/2008
30/11/2008
31/05/2009
30/11/2009
31/05/2010
30/11/2010
31/05/2011
30/11/2011
31/05/2012
30/11/2012
31/05/2013
30/11/2013
En millones de USD.
Monto
Fecha
Monto Real Atrasos Diferencias
Teórico Aporte Real Aportado
(dias)
Montos
6,75
6,75
10,13
10,13
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
06/03/2007
18/04/2007
28/06/2007
28/05/2008
28/05/2008
29/05/2008
03/07/2009
20/11/2009
31/07/2010
17/12/2010
01/06/2011
30/01/2012
23/07/2012
21/12/2012
23/08/2013
13/05/2014
6,60
6,56
10,45
10,14
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
13,50
279
139
28
180
-3
-185
33
-10
61
17
1
61
53
21
84
164
-0,15
-0,19
0,33
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información suministrada por la UTNF Argentina y datos relevados del FOCEM.
Brasil
En el Cuadro N° 3 se detallan las fechas, montos y cumplimiento de plazos en la integración de los
aportes por parte de Brasil. Como puede observarse de los 16 aportes semestrales que debían
aportase, se adeudan los correspondientes al año 2013. Con relación a los atrasos en los plazos de
integración identificados, puede observarse que no son significativos.
11
Cuadro N° 3: Aportes de la República Federativa del Brasil. Reales y según FOCEM. En millones de USD
Año
2006
2006
2007
2007
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2011
2011
2012
2012
2013
2013
Semestre
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
I
II
Fecha
aporte
Regular
31/05/06
30/11/06
31/05/07
30/11/07
31/05/08
30/11/08
31/05/09
30/11/09
31/05/10
30/11/10
31/05/11
30/11/11
31/05/12
30/11/12
31/05/13
30/11/13
Monto
aporte
Regular
17.500.000
17.500.000
26.250.000
26.250.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
Fecha
Aporte
Efectivo
27/07/07
27/07/07
02/11/07
02/11/07
10/04/08
05/01/09
27/05/09
07/07/10
07/07/10
08/11/10
29/06/11
05/12/11
06/11/12
08/01/13
31/12/14
31/12/14
Monto
aporte
Efectivo
17.500.000
17.500.000
26.250.000
26.250.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
35.000.000
Demora
(dias)
422
239
155
-28
-51
36
-4
219
37
-22
29
5
159
39
579
396
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información publicada por la CRPM.
Paraguay
Se ha cumplido con los aportes estipulados por FOCEM mediante el depósito de los recursos
correspondientes a la cuota de la República del Paraguay en tiempo y forma, en cuenta bancaria
designada por la Secretaría del Mercosur, s/Art. 6 de la Decisión CMC Nº 18/05.
Los aportes realizados y depositados en la Cuenta Corriente del Banco Nacional de Fomento Nº
4985/9 "Secretaría Administrativa del Mercosur/FOCEM" (art. 5, inc. 1 R/FOCEM) se consignan
en el cuadro siguiente.
Cuadro N° 4: Aportes de la República del Paraguay. En USD
AÑO
IMPORTE
ANUAL USD
2010
1.000.000
2011
1.000.000
2012
1.000.000
2013
1.000.000
Nota: Cuotas semestrales en moneda nacional (Guaraníes), equivalentes a USD 500.000 según tasa de cambio oficial
del Banco Central del Paraguay (art. 4 R/FOCEM).
Fuente: Nota Dirección del Tesoro D.T.Nº 333 del 6/06/14
12
2.1. Utilización de fondos para proyectos FOCEM. (Cuestión I.1 de
la matriz de planeamiento).
La creación del FOCEM, con sede en Montevideo, tuvo lugar con la Decisión CMC Nº 45/04.
Luego, la Decisión CMC Nº 18/05 estableció las normas para su integración y funcionamiento, y la
Decisión CMC Nº 24/05 definió su primera reglamentación.
El FOCEM está destinado a financiar programas para promover la convergencia estructural;
desarrollar la competitividad; promover la cohesión social, en particular de las economías menores
y regiones menos desarrolladas, y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el
fortalecimiento del proceso de integración.
El Artículo 30 del Reglamento del FOCEM establece que el Fondo desarrollará los siguientes
Programas:
I) Programa de Convergencia Estructural: los proyectos dentro de este programa deberán contribuir
al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y regiones menos desarrolladas,
incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integración fronteriza y de los sistemas de
comunicación en general. El Programa comprende los siguientes componentes:
i) Construcción, modernización y recuperación de vías de transporte modal y multimodal que
optimicen el movimiento de la producción y promuevan la integración física entre los
Estados Parte y entre sus sub-regiones.
ii) Exploración, transporte y distribución de combustibles fósiles y biocombustibles.
iii) Generación, transporte y distribución de energía eléctrica.
iv) Implementación de obras de infraestructura hídrica para contención y conducción de agua
bruta, de saneamiento ambiental y de macrodrenaje.
II) Programa de desarrollo de la Competitividad: los proyectos encuadrados dentro de este
programa deberán contribuir a la competitividad de las producciones del MERCOSUR, incluyendo
procesos de reconversión productiva y laboral que faciliten la creación de comercio intraMERCOSUR, y proyectos de integración de cadenas productivas y de fortalecimiento de la
institucionalidad pública y privada en los aspectos vinculados a la calidad de la producción
(estándares técnicos, certificación, evaluación de la conformidad, sanidad animal y vegetal, etc.);
así como a la investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos. El Programa
comprende los siguientes componentes:
i) Generación y difusión de conocimientos tecnológicos dirigidos a sectores productivos
dinámicos.
ii) Metrología y certificación de la calidad de productos y proceso.
iii) Trazabilidad y control de sanidad de animales y vegetales y garantía de la seguridad y de la
calidad de sus productos y subproductos de valor económico.
iv) Promoción del desarrollo de encadenamientos productivos en sectores económicos
dinámicos y diferenciados.
13
v) Promoción de la vitalidad de sectores empresariales, formación de consorcios y grupos
productores y exportadores.
vi) Fortalecimiento de la reconversión, crecimiento y asociatividad de las PYMES, su
vinculación con los mercados regionales y promoción de la creación y desarrollo de nuevos
emprendimientos.
vii) Capacitación profesional y en auto-gestión, organización productiva para el cooperativismo
y el asociativismo e incubación de empresas.
III) Programa de Cohesión Social: los proyectos encuadrados dentro de este Programa deberán
contribuir al desarrollo social, en particular, en las zonas de frontera y podrán incluir proyectos de
interés comunitario en áreas de la salud humana, la reducción de la pobreza y el desempleo. El
Programa comprende los siguientes componentes:
i) Implementación de unidades de servicios y la atención básica en salud con miras a aumentar
la esperanza de vida y, en particular, disminuir las tasas de mortalidad infantil; mejorar la
capacidad hospitalaria en zonas aisladas y erradicar enfermedades epidemiológicas y
endémicas provocadas por la precariedad de las condiciones de vida.
ii) Enseñanza fundamental, educación de jóvenes y adultos y enseñanza profesional con miras a
disminuir las tasas de analfabetismo y de deserción escolar, aumentar la cobertura del
sistema educativo formal en la población, promocionar la educación destinada a cubrir las
necesidades específicas de especialización y la disminución de las disparidades al acceso de
la educación.
iii) Capacitación y certificación profesional de trabajadores, concesión de micro crédito,
fomento del primer empleo y de renta en actividades en economías solidarias, orientación
profesional e intermediación de mano de obra, con miras a la disminución de las tasas de
desempleo y subempleo; disminución de la disparidad regional incentivando la creación de
empleo en las regiones de menor desarrollo relativo y mejorar la situación de los jóvenes en
el mercado de trabajo.
iv) Combate a la pobreza: identificación y localización de las zonas más afectadas por la
pobreza y exclusión social; ayuda comunitaria; promoción del acceso a la vivienda, salud,
alimentación y educación de sectores vulnerables de las regiones más pobres y de las
regiones fronterizas.
IV) Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración: los
proyectos encuadrados dentro de este programa deberán atender la mejora de la estructura
institucional del MERCOSUR y su eventual desarrollo. Una vez cumplidos los objetivos de los
Proyectos, las estructuras y actividades que pudieran resultar, serán financiadas en partes iguales
por los Estados Parte. Los Proyectos dentro de este Programa deberán contribuir a aumentar su
eficiencia y favorecer su evolución.
En relación a la distribución de los recursos FOCEM, la Decisión CMC N° 18/05 en su artículo 10°
determina que se distribuirán entre los Estados Parte conforme a los siguientes porcentajes:
14
Cuadro N° 5: Porcentaje de distribución de recursos FOCEM
País
%
Argentina
10
Brasil
10
Paraguay
48
Uruguay
32
Fuente: elaboración propia sobre la base de la Decisión CMC N° 18/05.
Asimismo dicha Decisión establece que los recursos no asignados durante cada año presupuestario
se sumarán a los recursos del año siguiente, y serán distribuidos de acuerdo con lo establecido en el
párrafo anterior.
Entre diciembre del año 2005 y julio del año 2006, los Estados Parte y la República Bolivariana de
Venezuela, firman y aprueban el Acuerdo Marco y el protocolo de Adhesión de esta última al
Mercado Común del Sur.
En consecuencia, el 06 de diciembre del año 2012, se hace oficial la participación de la República
Bolivariana de Venezuela al FOCEM por medio Decisión CMC N° 41/12.
Esta decisión, en su artículo 1°, enuncia que la participación se dará por medio de contribuciones
anuales de USD 15,5 millones que serán destinados a financiar proyectos de los demás estados
parte, así como de proyectos pluriestatales en los que estos estados participen. La distribución se
dará en cumplimiento con la Decisión N° 18/05.
En el artículo 3° enuncia que contribuirá además con un monto de USD 11,5 millones anuales que
serán destinados a financiar proyectos presentados por este Estado Parte, así como de proyectos
pluriestatales en los que éste participe.
15
De lo expuesto se desprende la siguiente distribución:
APORTE REPUBLICA
BOLIVARIANA DE VENEZUELA
U$S 27 millones.
48% Paraguay.
Distribucion
32% Uruguay.
10% Argentina.
Proyectos Locales y Pluriestatales
de los demas Estados Parte
Proyectos Locales y Pluriestatales
Propios
U$S 15.5 millones.
U$S 11.5 millones.
10% Brasil.
Los aportes de la República Bolivariana de Venezuela comienzan a ser incluidos en los
presupuestos anuales del FOCEM a partir del ejercicio 2013. De la documentación FOCEM
relevada2 se verificó que el 27 de octubre de 2013 realizó aportes por USD 18 millones para ser
aplicados a las cuotas correspondientes al ejercicio 2013.
Finalmente la Decisión CMC 18/05 determina que el FOCEM deberá también prever los recursos
necesarios para el financiamiento de las actividades en el ámbito de la Secretaría del MERCOSUR.
La aplicación de los fondos FOCEM por país es la siguiente:
Argentina
A la fecha de finalización de las tareas de campo la República Argentina ha recibido la suma de
USD 84.404.385 asignando sólo el 48,2% de dichos fondos, esto es, USD 42.190.136 (ver Cuadro
N° 6 y Gráfico N° 1).
Los años 2011 y 2012 son los de mayor utilización de fondos junto al 2015, esto se debe a que a
partir de diciembre de 2010 comenzaron a aprobarse los proyectos en la República Argentina.
2
“Acta – 01/2014 del Consejo de Administración del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (CA-FOCEM), en la cual
se encuentra como Anexo IV el documento: MERCOSUR/VI CA-FOCEM/DT N° 02/14 Informe sobre el funcionamiento del FOCEM
presentado por la CRPM al mes de julio de 2014.
16
Cuadro N° 6 y Gráfico N° 1: Uso de recursos asignados a la República Argentina
Año
2006/2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
TOTAL
Recursos
SubUso de
Asignados a
utilización
Recursos
Argentina
de Recursos
9.850.664 1.097.700
9.837.500
899.950
9.750.000
490.975
9.750.000 2.837.776
9.934.951 11.160.482
7.835.887 18.003.951
12.955.051 2.684.583
11.490.332 5.014.719
81.404.385 42.190.136 39.214.249
Fuente: elaboración propia sobre la base de información suministrada por la UTNF de Argentina y prepuesto FOCEM 2014.
Actualmente los proyectos elevados por la UTNF Argentina y aprobados por FOCEM se detallan
en el Cuadro N° 7.
Cuadro N° 7: Proyectos aprobados por FOCEM. En dólares estadounidenses.
N°
1
Proyecto
"MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa.
PAMA"
Descripción
Es un proyecto de lucha contra la fiebre aftosa, que se aplica de
manera complementaria a los programas sanitarios nacionales.
Consiste en la construcción de una línea de transmisión con una
"Interconexión en 132 kV entre ET 500 longitud de 70 km (aprox.) entre la Estación Transformadora de 500
2 kV Iberá y ET 132 kV Paso de los Libres kV Iberá y Paso de los Libres que permitirá mejorar la oferta de
Norte de la Provincia de Corrientes" energía regional y la interconexión al sistema energético nacional.
Plazo de ejecución previsto: 18 meses.
Desarrollo de un portal web que potenciará la competitividad de las
"Pymes Exportadoras de Bienes de pymes argentinas proveedoras de bienes de capital, plantas llave en
Capital, Plantas Llave en Mano y
mano y servicios de ingeniería, con un plan de acción estratégico de
3
Servicios de Ingeniería del Ministerio de marketing internacional y un portal B2B para hacer negocios
Relaciones Exteriores y Culto"
integrado al portal oficial argentino de comercio exterior. Plazo de
ejecución previsto: 36 meses.
"Intervenciones Integrales en los
Edificios de Enseñanza Obligatoria en Trata sobre la ampliación y adecuación de 72 espacios educativos de
4 los Departamentos General Obligado, los niveles Inicial, Primaria y Secundaria de gestión estatal provincial.
Vera, 9 de Julio, Garay y San Javier, de Plazo de ejecución previsto: 33 meses.
la Provincia de Santa Fe"
El proyecto intenta generar un ámbito de integración para la
incubación de proyectos innovadores de I+D empresariales y
desarrollar las condiciones necesarias para el aumento del VA de las
cadenas productivas en el campo de la salud. Además, desarrollará
"Investigación, Educación y
capacidades y ofrecerá soluciones al problema del creciente
5
Biotecnología aplicada a la Salud"
envejecimiento de la población y sobre enfermedades crónicas e
infecciosas (entre ellas, enfermedades degenerativas que afectan a
los sistemas cardiovascular, nervioso, inmunológico y endocrino),
tanto a nivel de diagnóstico, tratamiento o medidas sanitarias. Plazo
de ejecución previsto: 36 meses.
Se trata de la construcción de 17 laboratorios con fines académicos
"Polo de Desarrollo Local y Regional
en la UNAJ, además de la realización de actividades de
Universidad Nacional Arturo Jauretche
6
perfeccionamiento académico y capacitación técnica, así como
(UNAJ), Partido de Florencio Varela, en
actividades de promoción social y cultural, incluyendo los gastos de la
la Provincia de Buenos Aires"
Unidad Ejecutora
País
Costo total
FOCEM
Contrapartida
Unidad Ejecutora
Regional (4
países +
Bolivia)
16.339.527
13.888.598
2.450.929
Comité MERCOSUR Libre de
Fiebre Aftosa (CMA)
Argentina
34.250.745
23.720.911
10.529.834
Secretaría de Energía de
Corrientes
Argentina
672.000
552.500
119.500
Secretaría de Relaciones
Económicas Internacionales,
Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto
4.134.351
Unidad de Gestión FOCEM
dependiente del Ministerio
de Economía y del Ministerio
de Educación del Gobierno
de la Provincia de Santa Fe
Argentina
12.683.275
8.548.924
Regional
10.061.400
7.063.000
2.998.400
Instituto de Investigación en
Biomedicina del CONICET
(AR), Instituto Pasteur (UY),
Fundación Osvaldo Cruz
(BR) y Ministerio de Salud
(PY)
Argentina
21.947.935
13.951.400
7.996.535
Universidad Nacional Arturo
Jauretche (UNAJ)
Fuente: elaboración propia sobre la base del presupuesto FOCEM 2014.
17
Brasil
De acuerdo al relevamiento de datos realizado junto a la UTNF-Brasil, había 5 proyectos en Brasil
apoyados con recursos financieros provenientes del FOCEM en diciembre/2013.
A continuación, se presenta una tabla con un resumen de estos 5 proyectos:
TablaN° 1: Resumen de los proyectos FOCEM aprobados para Brasil en 12/2013
N°
DENOMINACIÓN
DEL PROYECTO
ORGANISMO
EJECUTOR
COF
N°
Código
de
Programa
Código de
Componente
VIGENCIA
DESDE
VIGENCIA
HASTA
(original)
VIGENCIA
HASTA
(uª
prórroga)
COSTO
ORIGINAL
DEL
PROYECTO
EN USD
RECURSOS
ORIGINALES
DEL FOCEM
EN USD
1
"Ampliaçao do
Sistema de
Saneamento de
Ponta Porã"
06/10
CMC Nº
05/10
257 e 319
01/12/10
01/06/12
20/01/15
6.136.207,63
4.496.136,33
2
Projeto
"Adensamento e
Complementação
Automotiva no
Âmbito do
MERCOSUL"
Projeto
"Qualificação e
Integração de
Fornecedores da
Cadeira
Produtiva de
Petróleo e Gás"
Investigação,
educação e
biotecnologias
aplicadas à
saúde.
Empresa de
Saneamento
de Mato
Grosso do Sul
S.A SANESUL
ABDI
10/10
II
I, IV e VI
16/12/10
16/12/12
Mediante
aprovação
POA anual
3.929.244,00
2.960.881,12
ABDI
11/10
II
I, IV e VI
16/12/10
16/12/12
Mediante
aprovação
POA anual
3.672.236,19
2.849.063,41
Fundação
Oswaldo
Cruz, pelo
Brasil;
Instituto de
Biomedicina
de Buenos
Aires,
Argentina;
Laboratório
de Saúde
Pública do
Ministério da
Saúde e Bemestar Social,
Paraguai;
Instituto
Pasteur de
Montevideu,
Uruguai.
Companhia
Riograndense
de
Saneamento CORSAN
03/11
II (2)
IX
20/12/11
Indefinido
Obs:
Solicitada à
UTNF/Brasil
a
prorrogação
do convênio
através do
Ofício
056/2013
de
11/11/2013.
2.347.586,50
1.648.086,50
04/13
I
iv
06/11/13
05/11/15
2.508.854,82
1.601.765,56
3
4
5
Saneamento
Urbano Integrado
Aceguá - BRA e
Aceguá - ROU
Fuente: elaborado por la UTNF de Brasil.
18
Se verificó que sólo 2 proyectos se refieren a obra pública: (i) la Ampliación del
Sistema de Saneamiento de Ponta Porã/MS; y (ii) el Saneamiento Urbano Integrado en
Aceguá, ciudad ubicada en el límite entre Brasil y Uruguay.
Se verificó, en ocasión de la planificación del trabajo, que la obra de ampliación del
Sistema de Saneamiento de Ponta Porã/MS se encontraba en ejecución. Por esa razón,
ese fue el único objeto incluido en la muestra de la auditoría y sobre el cual los
procedimientos de la matriz de planificación fueron aplicados.
En cuanto a la inspección in situ, se verificó también que la obra estaba cerca de su
conclusión.
Con respecto al nivel de utilización de los recursos FOCEM disponibles, los fondos
disponibles alcanzan en 2014 a USD 81.316.885, mientras que los proyectos en
ejecución llegan a USD 44.440.585. En consecuencia, el porcentaje de subutilización
representa el 45% de los fondos totales.
Gráfico N° 2: Brasil, grado de utilización de los fondos FOCEM (en %)
Utilizado
Sin Utilizar
45%
55%
Fuente: elaboración propia sobre la base de información provista por la UTNF de Brasil.
Paraguay
Los recursos aprobados para el Paraguay alcanzan la suma de USD 628.020.574, que
corresponden al 63,6% de todos los proyectos aprobados para la región (USD
987.277.965). Hasta 2014 se financiaron veinte (20) Proyectos, de los cuales, uno (1)
fue rescindido, en tanto que de los diecinueve (19) restantes, seis (6) están finalizados y
trece (13) se hallan en ejecución.
Al respecto del total aprobado para Paraguay, USD 428.297.657 ya han sido
desembolsados por el FOCEM al 31/07/14, correspondiendo al 68,2% de lo aprobado,
porcentaje que indica el alto grado de implementación de los recursos FOCEM
19
destinados. De los diecisiete (17) proyectos en vigencia, sólo cuatro (4) exhiben
desembolsos inferiores al 30%, en tanto que los dieciséis (16) restantes presentan
valores entre el 63 y 100%, que sustentan lo afirmado.
De igual manera, del total de los recursos FOCEM invertidos, el 93,73% corresponde a
Obras Públicas del tipo I) Programa de Convergencia Estructural, correspondiendo el
67,95 % destinado a la Generación y Transmisión de energía (Componente iii); 28,19 %
a la Construcción de Vías (Componente i); y 4,84 % a la Infraestructura Hídrica
(Componente iv). Es de destacar que con destino al componente iii del mismo programa
(generación, transmisión y distribución de energía eléctrica), se han aprobado USD
506.833.911, más de la mitad del presupuesto total aprobado del FOCEM. Debe
señalarse que de ellos, USD 400 MM corresponden a un solo proyecto: la
“Construcción de la Línea de Transmisión 500 kV Itaipú - Villa Hayes, de la
Subestación Villa Hayes y de Ampliación de la Subestación Margen Derecha Itaipú”.
En consecuencia, más del 40% del presupuesto aprobado para Proyectos del FOCEM
corresponde a un único proyecto de naturaleza energética.
Consecuentemente del restante 6,27 % de los recursos aprobados se utilizan el 2,62 %
para los del tipo II) Programas de desarrollo de la competitividad, y el 3,66 % para los
del tipo III) Programas de Cohesión Social.
Gráfico N° 3: Uso de recursos asignados a la República del Paraguay
82.003.401
Subutilización de
recursos
12%
628.020.574
Monto de proyectos aprobados
subutilización
Fuente: elaboración propia sobre la base de información provista por la UTNF de Paraguay.
Prórroga del FOCEM
Como hecho posterior al cierre de las tareas de campo se tomó conocimiento de la
Decisión MERCOSUR/CMC/DEC N° 22/15, de fecha 16 de julio de 2015, por la cual
se aprobó la continuidad del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR
20
(FOCEM) y de la Unidad Técnica FOCEM (UTF), creada para la evaluación y el
seguimiento de la ejecución de los proyectos.
En su artículo 3° se determinó que el monto total anual de las contribuciones de los
Estados Parte al FOCEM será de 127 millones de dólares y será integrado de acuerdo
con los siguientes aportes anuales: Argentina: USD 27 millones; Brasil: USD 70
millones; Paraguay: USD 1 millón; Uruguay: USD 2 millones; Venezuela: USD 27
millones.
Respecto a los recursos del FOCEM destinados al financiamiento de los proyectos de
los Programas I y III, serán distribuidos entre los Estados Parte según los siguientes
porcentajes: a los proyectos presentados por Paraguay 43,65%, a los proyectos
presentados por Uruguay 29,05%, a los proyectos presentados por Argentina 9,1%, a los
proyectos presentados por Brasil 9,1%, y a los proyectos presentados por Venezuela:
9,1%.
Por último el artículo 6 determina que: “Con vistas a aumentar la efectividad del
FOCEM en la promoción de la convergencia estructural de la región, los Estados Parte
se comprometen a buscar mecanismos de fortalecimiento de la gestión institucional del
FOCEM y de complementación con los demás instrumentos regionales de
financiamiento para el desarrollo. Con ese objetivo, se crea un Grupo de Trabajo Ad
Hoc, vinculado al Grupo Mercado Común (GMC). El GMC deberá presentar un
informe final sobre los referidos temas antes de la Reunión del Consejo del Mercado
Común.”.
Proyectos FOCEM
Los proyectos financiados FOCEM en el MERCOSUR, a la fecha de elaboración del
presente informe, ascienden a 46 por un total de USD 1.534.257.603, siendo el
financiamiento de FOCEM por USD 1.005.813.336. La diferencia de USD
528.444.267 corresponde a la contrapartida local de cada país. Es decir, que la
incidencia del financiamiento FOCEM sobre el monto total de los proyectos alcanza el
66%. Cabe aclarar que del total de proyectos, a la fecha, se han rescindido tres.
El mayor beneficiario es la República del Paraguay con 18 proyectos, le siguen Uruguay
con 12 proyectos, Brasil y Argentina con 5 y 4 proyectos respectivamente; finalmente
se aprobaron 3 proyectos pluriestatales y 4 institucionales (Ver Gráficos N° 4 y 5).
21
Gráficos Nros 4 y 5: Cantidad y monto de proyectos aprobados por país. En USD.
PLURIESTATALES
INSTITUCIONALES
34.506.050
673.900
440.352.764
URUGUAY
975.433.247
PARAGUAY
BRASIL
ARGENTINA
13.737.687
69.553.955
18
12
4
Argentina
5
Brasil
4
Paraguay
Uruguay
3
Institucionales Pluriestatales
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información provista por UTNF de Argentina.
La incidencia del financiamiento de FOCEM varía en cada país. En el caso de proyectos
institucionales, éstos están financiados por FOCEM en casi el 100%. El Gráfico N°6
detalla el porcentaje del financiamiento del Fondo a los proyectos de cada país. Cabe
aclarar que el porcentaje de aporte local no es fijo, sino que en cada proyecto se
establece el monto a financiar por cada país y el correspondiente a FOCEM; por ello es
que varían los porcentajes entre países. El porcentaje mínimo a financiar con fondos
locales es del 15%, según lo establecido por el Reglamento FOCEM.
22
Gráfico N° 6: Porcentaje de aporte FOCEM por país.
77,32%
67,25%
75,02%
99,55%
68,26%
0,00%
58,04%
ARGENTINA
BRASIL
PARAGUAY
URUGUAY
VENEZUELA
INSTITUCIONALES
PLURIESTATALES
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información provista por UTNF de Argentina.
Proyectos con componentes de obra pública
De los 43 proyectos financiados por el FOCEM existen 26 que poseen componente de
obra pública, con un monto que asciende a la suma de USD 1.471.912.525
representando casi el 96% del total. En el Cuadro N° 8 se detalla la cantidad de
proyectos y sus montos por país beneficiario, como así también si corresponden a
proyectos pluriestatales o proyectos que desarrolla la Unidad Técnica FOCEM de la
Secretaría Mercosur.
Cuadro N° 8: Cantidades, montos y porcentajes de incidencia de proyectos de obra pública.
23
ARGENTINA
BRASIL
PARAGUAY
URUGUAY
INSTITUCIONALES
PLURIESTATALES
4
3
17
12
4
3
3
1
15
6
0
1
69.553.955
13.737.687
975.433.247
440.352.764
673.900
34.506.050
68.881.955
6.136.207
963.462.659
425.791.179
0
7.640.525
INCIDENCIA
MONTO PARA
PROYECTOS DE
OBRA PUBLICA
99,03%
44,67%
98,77%
96,69%
0,00%
22,14%
TOTAL PROYECTOS
43
26
1.534.257.603
1.471.912.525
95,94%
PAISES
PROYECTOS
VIGENTES
PROYECTOS
OBRA
PUBLICA
MONTOS
VIGENTES
MONTOS PARA
PROYECTOS DE
OBRA PUBLICA
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información provista por UTNF de Argentina.
Del análisis desarrollado sobre los proyectos que contienen componentes de obra
pública surge que el 50% corresponde a infraestructura vial (13 proyectos), el 15% a
infraestructura de servicios públicos (4 proyectos), el 11% a energía eléctrica (3
proyectos), el 8 % a vivienda (2 proyectos) y el 8% a educación (2 proyectos);
finalmente el 4% corresponde a turismo (1 proyecto) y otro 4% a biodiversidad (1
proyecto).
Gráfico N° 7: Cantidad de proyectos clasificados por rubro de obra pública y porcentaje sobre el
total.
VIVIENDAS, INFRAESTRUCT
URA, EQUIPAMIENTOS Y
SERVICIOS
2
8%
INFRAESTRUCTURA
BIOSEGURIDAD
1
4%
INFRAESTRUCTURA
EDUCATIVA
2
8%
INFRAESTRUCTURA
ENERGETICA
3
11%
INFRAESTRUCTURA VIAL
13
50%
INFRAESTRUCTURA
SERVICIOS PUBLICOS
4
15%
INFRAESTRUCTURA
TURISTICA
1
4%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información provista por UTNF de Argentina.
Con relación al porcentaje de incidencia del financiamiento FOCEM en cada rubro de
obra pública, en el monto de los proyectos se observa que el financiamiento de FOCEM
se concentra en Infraestructura Energética (52,6%) e Infraestructura Vial (39%). Ambos
totalizan la suma de USD 1.347 millones. También se identifican proyectos de obra
24
pública en vivienda, educación y servicios públicos que reciben poco más del 8% del
financiamiento total, lo que significa una financiación del orden de los USD 118
millones (Ver Gráfico N° 8 ).
Gráfico N° 8: Montos de proyectos clasificados por rubro de obra pública y porcentaje sobre el
total. En USD.
VIVIENDAS, INFRAESTRUCT
URA, EQUIPAMIENTOS Y
SERVICIOS, 22.620.562
INFRAESTRUCTURA
VIAL, 573.997.362
INFRAESTRUCTURA
BIOSEGURIDAD, 4.800.000
INFRAESTRUCTURA
EDUCATIVA, 34.631.210
INFRAESTRUCTURA
ENERGETICA, 773.724.379
INFRAESTRUCTURA
TURISTICA, 1.302.730
INFRAESTRUCTURA
SERVICIOS
PUBLICOS, 60.836.282
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información provista por UTNF de Argentina.
En cuanto a los proyectos de cada país analizados en este informe, a continuación se
describen sus características más importantes.
Argentina
Los proyectos objeto de análisis son:
 "Interconexión en 132 kV entre ET 500 kV Iberá y ET 132 kV Paso de los
Libres Norte de la Provincia de Corrientes".
25
 "Intervenciones Integrales en los Edificios de Enseñanza Obligatoria en los
Departamentos General Obligado, Vera, 9 de Julio, Garay y San Javier, de la
Provincia de Santa Fe".
El proyecto "Polo de Desarrollo Local y Regional Universidad Nacional Arturo
Jauretche (UNAJ), que se desarrolla en el Partido de Florencio Varela, en la Provincia
de Buenos Aires", no ha sido incluido ya que al momento de inicio de las tareas de
campo la UTNF de Argentina informó que se encontraba en etapa de elaboración el
borrador del COF FOCEM.
"Interconexión en 132 kV entre ET 500 kV Iberá y ET 132 kV Paso de los
Libres Norte de la Provincia de Corrientes".
El proyecto tiene por finalidad contribuir a la mejora de la oferta de energía regional y
la calidad de servicio a usuarios finales, potenciando la radicación de inversiones. Su
propósito es fortalecer el Sistema de Transmisión de 132 kV en la zona de influencia de
Iberá y Paso de Los Libres, así como su interconexión con Uruguayana, Brasil.
El proyecto se ejecutó a través de los siguientes componentes: 1) Campo de Línea en
132 kV en ET Iberá (existente); 2) LAT 132kV ET 500/132 kV Iberá – ET 132/33/13,2
kV, Paso de los Libres Norte. 3) ET 132/33/13,2 kV, Paso de los Libres Norte. 4) LAT
132 kV ET Paso de los Libres Norte – ET Paso de los Libres Sur. 5) Ampliación ET
132/33/13,2 kV Paso de los Libres Sur (existente).
Los beneficios esperados son: Incrementar potencia al sistema de energía existente;
aliviar la carga en las estaciones transformadoras existentes en la zona de influencia del
proyecto, Provincia de Corrientes; mejorar la calidad del servicio público de
electricidad en la región, reduciendo la cantidad y duración de fallas del sistema;
potenciar la radicación de inversiones productivas en la zona de influencia del proyecto;
propiciar el intercambio de energía eléctrica con la República de Brasil a través de la
Conversora de Uruguayana.
Cuadro N° 9: Descripción principal del proyecto.
COF: Nº y fecha
Programa
FOCEM
Duración
Nº 07/10, 16 de diciembre de 2010. Addendum 01, 1° de junio de 2012.
I) Programa de Convergencia Estructural
iii) Generación, transporte y distribución de energía eléctrica
18 meses
Organismo Ejecutor Secretaría de Energía de Corrientes.
Costo USD
FOCEM: 13.116.000
CONTRAPARTIDA LOCAL: 5.941.519
26
COF
Costo USD
Addendum
TOTAL: 19.057.519
FOCEM: 23.720.911
CONTRAPARTIDA LOCAL: 10.529.834
TOTAL: 34.250.745
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información suministrada por la UTNF.
Mapa N° 1: Tramo de la obra en la Provincia de Corrientes.
Fuente: Secretaría de Energía de la Provincia de Corrientes.
"Intervenciones Integrales en los Edificios de Enseñanza Obligatoria en los
Departamentos General Obligado, Vera, 9 de Julio, Garay y San Javier, de la
Provincia de Santa Fe".
El proyecto tiene por finalidad garantizar el acceso, permanencia y culminación de la
educación común obligatoria a los alumnos que concurren a los niveles Inicial, Primario
27
y Secundario de Gestión Estatal en poblaciones vulnerables de la Provincia de Santa Fe,
a través de la generación de espacios educativos inclusivos que permitan la creación y
recreación de la cultura, la formación para el trabajo y la participación ciudadana con
criterio de equidad.
El propósito del proyecto es contribuir al incremento de la calidad educativa a través de:
a) la ampliación y adecuación de 72 espacios educativos de los niveles Inicial, Primaria
y Secundaria de gestión estatal, de los Departamentos: General Obligado, Vera, 9 de
Julio, Garay y San Javier de la Provincia de Santa Fe; el diseño de nuevos mecanismos
de gestión para administrar la demanda de infraestructura; así como la capacitación de
los representantes de la comunidad educativa para la Gestión del Riesgo, en las
escuelas intervenidas.
El proyecto se ejecuta a través de los siguientes Componentes: 1) Mejoramiento de la
infraestructura en 72 centros educativos estatales de la Provincia de Santa Fe. 2)
Fortalecimiento Institucional.
Cuadro N° 10: Descripción principal del proyecto.
COF: Nº y fecha
Nº 08/10, 16 de diciembre de 2010.
III) Programa de Cohesión Social
Programa FOCEM
Duración
ii) Enseñanza fundamental, educación de jóvenes y adultos y enseñanza
profesional con miras a disminuir las tasas de analfabetismo y de deserción
escolar, aumentar la cobertura del sistema educativo formal en la población,
promocionar la educación destinada a cubrir las necesidades específicas de
especialización y la disminución de las disparidades al acceso de la educación.
33 meses.
Sub Secretaría de Proyectos de Inversión y Financiamiento ExternoMinisterio de Economía.
Organismo Ejecutor
Dirección Provincial de Infraestructura y Equipamiento Escolar Ministerio de Educación.
FOCEM: 5.212.585
Costo USD
CONTRAPARTIDA LOCAL: 2.721.314
TOTAL: 7.933.899
FOCEM: 8.548.924
Costo USD
CONTRAPARTIDA LOCAL: 4.134.351
Addendum
TOTAL: 12.683.275
28
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información suministrada por la UTNF.
Brasil
El proyecto analizado es el siguiente:
 Ampliación del Sistema de Saneamiento Sanitario de Ponta Porã, ubicado en
Mato Grosso do Sul, en la frontera con Paraguay
Entre los proyectos aprobados para la utilización de los recursos provenientes del
FOCEM, consta la Ampliación del Sistema de Saneamiento Sanitario de Ponta Porã,
ubicado en Mato Grosso do Sul, en la frontera con Paraguay, el único en ejecución en
Brasil.
El proyecto fue aprobado por la Decisión del CMC N° 05/10 por un monto total de
USD 6.136.207,63, de los cuales USD 4.496.136,33 serían aportados por el FOCEM y
USD 1.640.071,30 por Brasil a título de contrapartida nacional.
Según lo dispuesto en la Nota Técnica (NT 81/SPI/MP) emitida por el Ministerio de
Planificación, Presupuesto y Gestión, del análisis de viabilidad económica y financiera
del referido proyecto, surge que "la implantación de un Sistema de Saneamiento
Sanitario posee importancia sanitaria y ambiental, ya que su ausencia permite que las
aguas residuales sin tratamiento o disposición adecuada contaminen el suelo, las aguas
superficiales y subterráneas, convirtiéndose en foco de proliferación de enfermedades".
Según la nota citada, antes del proyecto se atendía a menos del 10% de la ciudad con la
red colectora, y las aguas residuales colectadas no recibían tratamiento, lanzándose en
estado natural en el sistema de drenaje pluvial (colecta y drenaje de aguas de lluvias) o
en los cursos de agua que cortan el perímetro urbano.
Con la implementación del proyecto de la actual ampliación del sistema, se vislumbra
un escenario de aproximadamente 96% de las residencias en la ciudad de Ponta Porã
con sus conexiones de aguas residuales lanzadas directamente a la red colectora para su
posterior tratamiento y lanzamiento en el curso del agua, atendiendo las demandas del
municipio con un horizonte que abarca hasta el año 2028.
La ampliación del sistema actual de saneamiento sanitario de Ponta Porã/MS
promocionada por medio de los recursos del FOCEM se vincula a otras dos
ampliaciones ejecutadas en el ámbito del Plan de Aceleración del Crecimiento (PAC-1 y
PAC-2).
La ampliación actual comprende las Cuencas VIII y IX del municipio de Ponta
Porã/MS, que ha sido licitada fraccionada en dos licitaciones en la modalidad Concurso
Público Internacional - Pliego de licitación 001/2011 y 002/2011 -, respectivamente.
Está distribuida de la siguiente forma:
29
a)
contratación de una empresa para la ejecución de obras de ampliación;
b)
adquisición de tubos y conexiones en PVC, que se emplearán en la
ampliación, considerando por tipo las de menor precio por ítem.
Inicialmente, las licitaciones han previsto la adquisición y ejecución de 79,72 km de red
colectora para atender a 5.695 conexiones domiciliarias, así como la ejecución de una
Estación de Tratamiento de Aguas Residuales (ETE São Tomaz) y dos Estaciones de
Elevadoras de Agua Residual Bruta (EEEB Marambaia y São Tomaz) con las
respectivas líneas de presión. Ha sido prevista la provisión e instalación de los equipos,
maquinarias y abastecimiento eléctrico para el funcionamiento de la ETE y de las
EEEB.
Posteriormente, han sido realizadas dos reprogramaciones añadiendo, al final, una
longitud de la red colectora de 94,53 km, y reduciendo las conexiones domiciliarias a
4.000 unidades.
Otra alteración que ha sido incorporada al contrato fue el desplazamiento del conducto
de lanzamiento de agua residual tratada en 4 km de la ETE. Esa alteración ha ocurrido
debido a las determinaciones hechas por el Instituto de Medio Ambiente de Mato
Grosso do Sul, de la Dirección de Estado de Medio Ambiente, Planificación, Ciencia y
Tecnología - Imasul/Semac.
Al final, el contrato tuvo la adenda de R$ 1.248.276,21 más (15,06%) de lo inicialmente
acordado. Han sido realizadas otras reprogramaciones físicas de los parámetros incrementos y supresiones -, pero que no sobrepasaron los límites establecidos por ley y
por la jurisprudencia del TCU.
Paraguay
El proyecto analizado es el siguiente:
 Obras de Rehabilitación y Pavimentación Asfáltica del Tramo: Concepción –
Vallemí
La Contraloría General de la República del Paraguay realizó una Auditoría Especial de
Obras al “Llamado MOPC Nº 168/2010 LPI Ad Referendum de Firmas Constructoras
para las Obras de Rehabilitacióny Pavimentación Asfáltica del Tramo: Concepción –
Vallemí, a ser financiadas con Recursos del Fondo para la Convergencia Estructural
del Mercosur (FOCEM), Periodo 2010 a 2013”.
El tramo auditado, Concepción – Vallemí, posee una extensión aproximada de 170 km,
siendo el monto total de los contratos la suma de G. 439.598.368.028 (guaraníes
cuatrocientos treinta y nueve mil quinientos noventa y ocho millones trescientos sesenta
y ocho mil veintiocho).
Los mismos son financiados con recursos del Fondo de Convergencia Estructural del
MERCOSUR (FOCEM), en virtud de la Decisión CMC Nº 06/10 (02/08/2010) – COF
Nº 05/10 (14/10/2010) y Contrapartida Local.
30
La Obra “Rehabilitación y Pavimentación Asfáltica del Tramo: Concepción – Vallemí”
se eligió en base a la relevancia del mismo como obra pública que conforme al
Componente I del FOCEM, promueve la Convergencia Estructural del MERCOSUR, y
por los riesgos del no logro de objetivos por percances o eventos denunciados en la
propia prensa, referentes a los importantes atrasos por falta de liberación de franjas
principalmente y cuya resolución no se veía cercana.
Complementariamente, por la importancia económica, política y social de las
inversiones realizadas en el ámbito de la ejecución de obras públicas en el Paraguay,
pues conforme al cuadro de inversiones en Proyectos FOCEM en el país, era la de
mayor monto contractual, después de la obra encarada por la Entidad Binacional Itaipú,
no accesible al control gubernamental de la Contraloría General de la República del
Paraguay, sino a través de la autorización de los gobiernos respectivos.
Mapa N° 2: Obras de Rehabilitación y Pavimentación Asfáltica del Tramo: Concepción – Vallemí.
.
Fuente: Elaboración EFS de Paraguay.
Obra 1: Concepción (Prog. 0+000) – Prog. 51+000 - Longitud: 51,00 Km.
Contratista: Consorcio Tagatiyá, Contrato Nº 417 del 27/12/10.
Monto Contractual: G. 134.889.690.164
31
Obra 2: Prog. 51+000 – Prog. 111+063 - Longitud: 60,63 Km.
Contratista: Ingeniería de Topografía y Caminos S.A. (T & C S.A.), Contrato Nº
415/2010 del 27/12/10
Monto Contractual: G. 157.500.108.748
Obra 3: Prog. 111+063 – Prog. 169+080 (Vallemí) - Longitud: 58,02 Km.
Contratista: Benito Roggio E Hijos S.A., Contrato Nº 416/2010 del 27/12/10
Monto Contractual: G. 147.208.569.116
El monto total de los contratos asciende a la suma de G. 439.598.368.028 (guaraníes
cuatrocientos treinta y nueve mil quinientos noventa y ocho millones trescientos sesenta
y ocho mil veintiocho).
Los contratos son financiados con recursos del Fondo de Convergencia Estructural del
MERCOSUR (FOCEM), en virtud de la Decisión CMC Nº 06/10 (02/08/2010) – COF
Nº 05/10 (14/10/2010) y Contrapartida Local de la forma siguiente:
TOTAL PROYECTO:
99.788.564 USD
APORTE FOCEM:
75.309.383USD
CONTRAPARTIDA LOCAL
• EXIGIBLE:
• NO EXIGIBLE:
13.562.249 USD
10.916.932 USD
El Crédito Presupuestario para cubrir los compromisos derivados de los contratos está
previsto en el Subgrupo O.G. 520, Fuente de Financiamiento 10 y 30 del Presupuesto
General de Gastos de la Nación, para los Ejercicios Fiscales 2010 al 2014, determinados
en los Certificados de Disponibilidad Presupuestaria respectivos.
3. Observaciones de Auditoría y Recomendaciones
Asociadas
El presente capítulo expone las observaciones identificados por las EFS participantes de
la auditoría coordinada sobre las que hubo un consenso significativo, en especial
aquellas que contribuyen a una mejor comprensión de la importancia del FOCEM para
el Cono Sur, además de las que señalan la necesidad de una mejora de algún aspecto
puntual de la gestión de obra pública de los programas auditados. También se exponen
sus recomendaciones asociadas.
32
Observaciones (hallazgos)
De modo consistente con la Matriz de Planificación oportunamente aprobada, estas
Observaciones se estructuran de acuerdo con las cuestiones y subcuestiones de auditoría
planteadas.
Relativas a FOCEM
I -¿Cuál es el grado de cumplimiento de los aportes y la utilización de fondos por
FOCEM?
I.1 ¿Se han cumplido con los aportes estipulados por FOCEM?
 Se ha verificado el cumplimiento de los aportes de cada país al FOCEM,
tanto en Argentina, como en Paraguay. En Argentina se identificaron
demoras en la realización de aportes cercanas en promedio a los 90 días, con
relación a los plazos estipulados en la Decisión CMC 18/05.
 En la República Federativa del Brasil se observó el incumplimiento de los
aportes correspondientes al año 2013.
I.2 ¿Se han asignado la totalidad de los fondos disponibles?
 En ninguno de los países se ha ejecutado la totalidad de fondos disponibles.
En la República Argentina de los USD 84.404.385 asignados, sólo fue
aplicado a proyectos el 48,2%, esto es, USD 42.190.136.
 En la República Federativa del Brasil, de los USD 81.316.885 disponibles, se
han utilizado el 55%, por un monto de USD 44.440.585.
 En la República del Paraguay se ha utilizado el 88% de los fondos
disponibles. Existe un remanente de USD 82.003.401 para financiación de
nuevos proyectos para el 2014.
Recomendaciones
 Observar los plazos previstos para la integración de aportes FOCEM y su
utilización.
 Gestionar el proceso de elaboración y aprobación de proyectos FOCEM de
forma de lograr un alto porcentaje de asignación de los fondos, y evitar su
subutilización.
33
 Evaluar las razones de la falta de aplicación de los fondos FOCEM a
proyectos elegibles, con el objeto de favorecer la utilización de los fondos
disponibles.
Relativas a los proyectos de obra pública auditados
II -¿Cuál es el grado de cumplimiento de los procesos administrativos esperados de
los proyectos de obra pública seleccionados aprobados por FOCEM, por parte del
organismo ejecutor de cada proyecto?
II.1 ¿El organismo ejecutor ha cumplido en tiempo y forma con el procedimiento
normado para adquisiciones de proyectos de obra pública FOCEM seleccionados,
hasta el llamado a licitación?
 Existen considerables atrasos entre la fecha en que el proyecto es
considerado elegible y la firma del COF. (Argentina: proyecto Corrientes,
proyecto Santa Fe)
 Los convenios incluyen errores formales (imprecisión en el objeto y
alcance). (Brasil: proyecto Punta Porá)
 La exigencia del pliego de realizar una visita técnica previa, y en un mismo
día y horario predeterminado por el licitante, transforma a esta cláusula en
restrictiva para la debida competencia entre los potenciales oferentes.
(Brasil: proyecto Punta Porá)
 La adquisición de los servicios de contratistas para la ejecución de obras se
realizó conforme la normativa establecida. (Paraguay: Proyecto ConcepciónVallemí)
 La contratación de los Servicios de Consultoría para Fiscalización de las
obras, no correspondió a normas, faltando la concreción de las actividades 6,
7, 9 (art. 65 R/FOCEM) y 10 del cronograma elaborado por la UNE a ese
efecto. (Paraguay: proyecto Concepción-Vallemí)
 Los proyectos no son adecuados, y carecen de requisitos para una ejecución
efectiva. (Paraguay: proyecto Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento
del laboratorio de control de Alimentos)
 El proyecto carece de Marco Lógico. (Paraguay: proyecto MERCOSUR
YPORÁ, promoción de acceso al agua potable y saneamiento básico en
comunidades en situación de pobreza y extrema pobreza).
II.2 ¿El organismo ejecutor ha cumplido en tiempo y forma con el procedimiento
normado para adquisiciones de proyectos de obra pública FOCEM seleccionados,
desde el llamado a licitación hasta la firma del contrato?
34
 Los antecedentes de las contrataciones no incluyen en todos los casos
documentación que acredite el cumplimiento de la normativa nacional en
materia de compras y contrataciones. (Argentina: proyecto Corrientes,
proyecto Santa Fe)
 Los expedientes licitatorios tienen debilidades de control interno (falta de
acta de apertura de ofertas, falta de informes técnicos, falta de fechas, firmas,
foliatura). (Argentina: proyecto Corrientes, proyecto Santa Fe)
 Se verificaron atrasos en los plazos para el otorgamiento de la no objeción
por parte de la UTF, generando la anulación y convalidación posterior del
contrato, lo que motivó atrasos en el inicio de los servicios. (Brasil: proyecto
Punta Porá)
 Se identificaron deficiencias en la presentación de la planilla presupuestaria
del pliego de licitación (detalle insuficiente, falta de precios unitarios,
ausencia de bonificaciones de gastos indirectos). (Brasil: proyecto Punta
Porá)
 Se verificaron atrasos en el llamado a contratación para contratista y
fiscalizadora para la ejecución de las obras (Paraguay: proyecto
Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso y circunvalación de
Asunción; Paraguay: proyecto Pavimentación asfáltica sobre empedrado del
Tramo Alimentador de la Ruta 8)
II.3 ¿El organismo ejecutor ha cumplido en tiempo y forma con las obligaciones
vinculadas con la ejecución de proyectos seleccionados?
 De la solicitud y consulta de información en la visita al OE, no se tuvieron a
la vista los pedidos de autorización para la construcción de la Línea de Alta
Tensión o la nueva Estación Transformadora Paso de los Libres Norte.
(Argentina, proyecto Corrientes)
 Se han cumplido las condiciones establecidas en la cláusulas del COF para la
obtención de los desembolsos.(Paraguay: proyecto Concepción-Vallemí)
 Se verificaron períodos de incumplimiento de la integración de fondos de
contrapartida local para el financiamiento de costos, con la consecuente
paralización de los trabajos por parte de las contratistas afectadas. (Paraguay:
proyecto Concepción-Vallemí)
 Se ha cumplido parcialmente con las obligaciones vinculadas a la ejecución
de los proyectos, encontrándose diferencias en los registros contables
(Paraguay: proyecto Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso
y circunvalación de Asunción)
35
II.4 ¿El proyecto ejecutivo fue adecuado para la licitación / ejecución de obra y su
cumplimiento?
 Los proyectos son sujeto de modificaciones técnicas no debidamente
fundamentadas con antelación al proceso licitatorio, lo que determina
diferencias entre la ejecución y el proyecto originalmente proyectado.
(Argentina: proyecto Corrientes, proyecto Santa Fe; Paraguay: proyecto
Concepción-Vallemí, proyecto Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras
de acceso y circunvalación de Asunción).
 En algunos casos, el perfil técnico finalmente ejecutado fue diferente al
originalmente proyectado y evaluado. (Paraguay: proyecto ConcepciónVallemí)
 Los proyectos son sujeto de ampliaciones una vez terminadas las obras
objeto de la licitación. (Argentina: proyecto Corrientes, proyecto Santa Fe;
Paraguay: proyecto Concepción-Vallemí).
 Las debilidades de planificación identificadas generan variaciones en los
plazos de ejecución, costos unitarios y costos totales, en algunos casos
significativos. (Argentina, proyecto Corrientes; Paraguay: proyecto
Concepción-Vallemí, proyecto MERCOSUR YPORÁ, promoción de acceso
al agua potable y saneamiento básico en comunidades en situación de
pobreza y extrema pobreza)
Recomendaciones
Cumplimentar los procedimientos normados por el Reglamento FOCEM en
materia de contrataciones.
Advertir a la Unidad Ejecutora sobre la impropiedad de la obligatoriedad de
realización inspección previa por parte la licitante, en un único día y horario,
sin justificar apropiadamente que ese procedimiento es indispensable para la
perfecta ejecución del contrato.
Fortalecer el diseño de proyectos para garantizar su ejecución en tiempo y
forma, con estudios técnicos, cálculos y cantidades precisas, de forma que
los ítems de las planillas de oferta, los planos y los proyectos no tengan que
ser sucesivamente adecuados a las necesidades reales de obra.
Incorporar en el proyecto ejecutivo todas las autorizaciones y fundamentos
necesarios para su adecuada ejecución.
Justificar y respaldar normativamente la aplicación de una prelación jurídica
diferente de la establecida por FOCEM.
36
Fortalecer los mecanismos y procedimientos de control interno en la
tramitación del convenio y los expedientes licitatorios.
Evaluar la propuesta de mejoras en el procedimiento de no objeción de las
contrataciones por parte de la UTF.
III – ¿Los proyectos se ejecutan de acuerdo con su cronograma (físico y
financiero), con atención al criterio de economía?
III.1. ¿Se ha cumplido con las metas físicas previstas para las obras y proyectos
seleccionados?
 No se cumplen las metas físicas en términos de duración de los proyectos,
verificándose atrasos significativos en la ejecución de las obras que afectan
el plazo de entrega. (Argentina: proyecto Corrientes, proyecto Santa Fe;
Brasil, proyecto Punta Porá; Paraguay: proyecto Concepción-Vallemí,
proyecto Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso y
circunvalación de Asunción, proyecto Pavimentación asfáltica sobre
empedrado del Tramo Alimentador de la Ruta 8, proyecto Laboratorio de
Bioseguridad y Fortalecimiento del laboratorio de control de Alimentos,
proyecto MERCOSUR YPORÁ - promoción de acceso al agua potable y
saneamiento básico en comunidades en situación de pobreza y extrema
pobreza).
 En algunos casos las metas físicas no podrán ser cumplidas, debido a las
modificaciones técnicas realizadas. (Paraguay: proyecto ConcepciónVallemí)
III.2. ¿Se ha cumplido con el cronograma financiero de las obras y proyectos
seleccionados?
 No se ha cumplido con el cronograma financiero previsto. (Argentina:
proyecto Corrientes, proyecto Santa Fe; Paraguay: proyecto ConcepciónVallemí, proyecto Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso y
circunvalación de Asunción).
III.3. ¿Se han ejecutado las obras seleccionadas de acuerdo a su presupuesto?
 Los incumplimientos de metas físicas y del cronograma financiero previsto
generaron diferencias entre la previsión presupuestaria y los gastos
ejecutados, en algunos casos significativas. (Argentina: proyecto Corrientes,
proyecto Santa Fe; Paraguay: proyecto Concepción-Vallemí, proyecto
Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso y circunvalación de
Asunción).
37
Recomendaciones
Observar que la ejecución de los proyectos se realice de acuerdo con el
cronograma previsto.
Cumplir con las metas físicas programadas.
Ejecutar el presupuesto de acuerdo con la programación prevista,
cumplimentando el cronograma financiero y físico programado.
Asegurar con tiempo las partidas presupuestarias nacionales (contrapartidas)
para el financiamiento de los Proyectos.
IV. ¿Los controles de regularidad y de gestión están siendo ejecutados en tiempo y
forma?
IV.1 ¿El control de los proyectos seleccionados se realiza conforme al Reglamento
de FOCEM y normas nacionales / locales?
 El control de proyectos seleccionados conforme el reglamento FOCEM solo
se cumple parcialmente (falta de inspecciones técnicas y contables -Art. 73
inc.1-; demoras en la presentación de informes semestrales de seguimiento –
Art. 75, inc.2-; falta de remisión del informe de auditoría externa al
organismo de control interno – Art. 77 inc.4-). (Argentina: proyecto
Corrientes, proyecto Santa Fe)
 No se ha cumplido con el Art. 27, inc. e) del Reglamento FOCEM, en cuanto
a la realización de auditorías internas. (Paraguay: proyecto ConcepciónVallemí)
 No se cumplen los controles establecidos por el Reglamento FOCEM
(Paraguay: proyecto Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras de acceso
y circunvalación de Asunción, proyecto Pavimentación asfáltica sobre
empedrado del Tramo Alimentador de la Ruta 8).
Recomendaciones
Cumplir con los controles previstos reglamentariamente, en tiempo y forma.
4. Consideraciones Finales
El presente informe es resultado de la auditoría coordinada realizada sobre el FOCEM
por las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de Argentina, Brasil y Paraguay.
38
Bajo la coordinación de la Secretaría Ejecutiva de EFSUR, los equipos de auditoría de
las EFS participantes desarrollaron la matriz de planificación, programa detallado y
guías a ser utilizados en la evaluación de las acciones de FOCEM y otras tareas de
auditoría en sus respectivos países.
La primera cuestión de auditoría, conforme lo expuesto en la Matriz de Planificación, se
refirió al grado de cumplimiento de los aportes y la utilización de fondos por FOCEM.
Se observa, tanto en Argentina, como en Brasil y Paraguay, el cumplimiento de los
aportes al FOCEM. Sin embargo, se verifica en todos los países una sub-ejecución de
recursos FOCEM.
En Argentina, se han aprobado cuatro (4) proyectos por un monto de USD 69.553.955.
De ellos, tres (3) se refieren a obra pública, de los cuales dos (2) se encontraban en
ejecución al momento de desarrollo de esta auditoría.
En Brasil, se han aprobado cinco (5) proyectos por un monto de USD 45.705.222, de los
cuales dos (2) corresponden a obra pública. Sin embargo, solo uno (1) se encuentra en
ejecución.
En Paraguay, se han aprobado 20 proyectos por un monto de USD 987.277.965 de los
cuales, seis (6) se encuentran en conclusión y trece (13) en ejecución, siendo uno (1)
rescindido; a cuyo respecto, el 93,73 % corresponden a Obras Públicas del Programa (I)
de Convergencia Estructural, 2,62 % para los Programas (II) de Desarrollo de la
Competitividad y el 3,66 % para los Programas (III) de Cohesión Social. El porcentaje
de desembolso alcanzado de 68,2 %, correspondiente a USD428.297.657, se puede
concluir el alto grado de implementación de tales proyectos.
La segunda cuestión de auditoría se relaciona con el grado de cumplimiento de los
procesos administrativos esperados de los proyectos de obra pública seleccionados
aprobados por FOCEM, por parte del organismo ejecutor de cada proyecto. Se han
identificado atrasos en el proceso de aprobación, y vicios formales e incumplimientos
normativos en los procesos de licitación y ejecución.
En Argentina se han identificado atrasos significativos entre la fecha en que el proyecto
se considera elegible y la firma del COF, debilidades de control interno en los
antecedentes de las contrataciones, modificaciones técnicas previas al proceso licitatorio
sin suficiente fundamento y ampliaciones posteriores a la terminación de las obras, que
generan variaciones en los plazos de ejecución, y los costos.
En Brasil, se identificaron disconformidades con las normas nacionales, así como
también con la Decisión CMC 01/2010 (Reglamento FOCEM), pero que no han
comprometido el proceso de licitación y la ejecución de la obra. Por otra parte, no han
sido detectadas irregularidades que posibilitaran la nulidad de los actos del Ministerio
de Planificación y de Sanesul o que ocasionaran daños al erario que motivaran una
paralización de la obra, en la actualidad, con 87% de los servicios concluidos.
En Paraguay, se han identificado incumplimientos normativos en relación con la
contratación de servicios de consutoría, proyectos inadecuados, atrasos en los llamados
39
a contratación, y cumplimientos parciales en la integración de fondos y las obligaciones
relacionadas con la ejecución de proyectos.
La tercera cuestión de auditoría se refiere a la ejecución de los proyectos de acuerdo con
su cronograma físico y financiero, con atención al criterio de economía. Se verificó en
los proyectos auditados incumplimientos tanto de las metas físicas como financieras
establecidas, debido a falencias en la planificación, contingencias no previstas, y
dificultades procedimentales. Ello derivó en la modificación de los montos
contractuales y variaciones en los plazos de ejecución. (Argentina, Paraguay)
Por último, respecto de la última cuestión de auditoría, referida a la ejecución en tiempo
y forma de los controles de regularidad y de gestión, tanto en Argentina como en
Paraguay se han detectado incumplimientos con los procedimientos previstos por el
Reglamento FOCEM.
5. Recomendaciones Generales
El Fondo de Convergencia Estructural constituye una herramienta esencial para
contribuir a un desarrollo equitativo entre los países integrantes del MERCOSUR y
disminuir las desigualdades estructurales que caracterizan a sus países integrantes.
Los resultados obtenidos de la auditoría coordinada realizada permiten efectuar las
siguientes recomendaciones generales.
 Medidas para mejorar la gestión regional y en cada país, en relación a los
aportes y ejecución de recursos FOCEM
En cuanto a la gestión regional, la principal cuestión identificada es la subutilización de
recursos FOCEM, que resulta más significativa en Argentina y Brasil. Las causas se
refieren principalmente a las demoras existentes en el proceso de identificación, gestión
y aprobación de proyectos. Cabe recomendar una evaluación de las debilidades
existentes en el referido proceso, tendiente a identificar en cada país las razones de la
demora existente, y encarar acciones para fortalecer los procesos administrativos para la
aprobación de proyectos.
En atención a la disponibilidad existente para financiación de nuevos proyectos para el
2014 (USD 285.458.511)3, es conveniente el aprovechamiento de los fondos de modo a
incrementar aquellos proyectos que tiendan a disminuir las divergencias estructurales de
los países miembros del MERCOSUR. En ese sentido, las UTNF de cada país miembro
o asociado, debe coordinar acciones con las Unidades Ejecutoras de los diversos
estamentos de Estado para la presentación de proyectos aptos de ser financiados por este
fondo.
3
Según Presupuesto FOCEM 2015.
40
 Medidas para mejorar la gestión regional y en cada país, en relación a los
procesos administrativos:
En el marco regional, se recomienda fortalecer las herramientas de planificación y
gestión de proyectos, y establecer reglas claras en la materia, orientadas a estandarizar
los procesos de gestión.
En particular, se sugieren las siguientes medidas para cada país:
Argentina
• Identificar las razones de los atrasos en los procesos de gestión de los proyectos,
y acrecentar los controles administrativos para fortalecer el control interno.
Brasil
• Realizar diagnóstico y análisis situacionales.
• Realizar una planificación plurianual con objetivos, metas y plazos detallados,
preferentemente con base en el diagnóstico y en los análisis conjuntos de
situación que sean elaborados, con vista a orientar los Planes Operativos
Anuales (POA).
• Recomendar a la Dirección de Planificación e Inversiones Estratégicas del
Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión, como Unidad Técnica
Nacional del FOCEM (UTNF), para que, junto a la Unidad Técnica FOCEM
(UTF), proponga mejorías en el procedimiento de no objeción de las
contrataciones, teniendo en consideración los dictámenes previstos en la Ley
General de Licitaciones - 8.666/1993.
Paraguay
Las Unidades Ejecutoras deben adecuar sus gestiones a lo establecido en los
compromisos internacionales asumidos, COF correspondientes; en la legislación
nacional vigente en la materia, así como en sus propias normas, y condiciones
contractuales establecidas, en ese sentido buscará:
• Ajustar las decisiones administrativas tendientes a la contratación de servicios
inherentes a la ejecución y fiscalización de los Proyectos, en vistas al
cumplimiento de los objetivos establecidos en la MML.
• Arbitrar los medios para efectuar las rendiciones de cuentas en plazos, para la
oportuna solicitud de los desembolsos FOCEM.
• De igual manera, asegurar con tiempo las partidas presupuestarias nacionales
(contrapartidas) para el financiamiento de los Proyectos.
41
• Verificar efectivamente (revisar) que los Proyectos Ejecutivos, de las Obras
aprobadas, utilizados para los Llamados a oferta pública, sean aptos para los
fines propuestos.
 Medidas para mejorar la gestión regional y en cada país, en relación a la
planificación e implementación de los cronogramas físicos y financieros
A nivel regional, se recomienda fortalecer los procesos de planificación y previsión de
plazos, costos y proyectos técnicos, estableciendo los cronogramas físicos y financieros
con mayor precisión para evitar los problemas identificados.
En particular, y en relación con cada país, se recomienda lo siguiente:
Argentina
• Perfeccionar la planificación de los proyectos y los procesos licitatorios para
evitar modificaciones técnicas y ampliaciones no previstas que afecten el
cumplimiento de plazos y las previsiones presupuestarias de los gastos.
Brasil:
• Perfeccionar el cumplimiento de requisitos en materia de confección de
presupuestos, en lo referente a precios unitarios y bonificaciones.
Paraguay:
• Establecer los cronogramas físicos y financieros a partir de Planes o Programas
de Trabajos reales, basados en Proyectos cuyos Diseños Finales de Ingeniería
han sido elaborados a nivel de detalles.
•
Prever las partidas presupuestarias, tanto locales como internacionales
(FOCEM), en atención estricta de las normas administrativas establecidas.
• Prever todas las posibles contingencias que se pueden presentar y adoptar las
medidas que mitiguen los efectos consecuentes.
 Medidas para mejorar la gestión regional y en cada país, en relación a los
controles de los proyectos
Se recomienda a las UTNF(s) de los países miembros y asociados apoyar el control de
los proyectos aprobados, a través de la coordinación de acciones para la inclusión de los
mismos en los planes anuales de fiscalización de los organismos gubernamentales de
control interno. Fortalecer y verificar la realización oportuna de los controles previstos
por el Reglamento FOCEM.
En conclusión, el FOCEM debe realizar esfuerzos para intensificar la utilización de los
recursos. En particular, los proyectos de obra pública auditados conforman un
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componente del FOCEM que tiene una alta incidencia en el objetivo general del Fondo,
ya que el desarrollo de infraestructura es un componente esencial para promover el
proceso de convergencia estructural entre los países miembro del MERCOSUR.
Asimismo, la experiencia acumulada por FOCEM en el proceso de gestión de proyectos
de obra pública debe utilizarse para fortalecer los circuitos que integran el ciclo de los
proyectos, que comprenden las etapas de identificación, aprobación, planificación,
ejecución y control.
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