MESA DE POLÍTICAS MIGRATORIAS DE F ORO CIUDADANO DOCUMENTO POSICIÓN CAMPAÑA PLAN POBLACIÓN MIGRANTE EN RD DE REGULARIZACIÓN DE La Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo no. 13, establece que “Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”. (Unidas, 1948). Migrar es un derecho que asiste a todas las personas sin distinción de raza, color, religión o condición económica. A pesar de que en las últimas décadas la migración trasnacional ha registrado un aumento significativo, el hecho de migrar no es nuevo y en la mayoría de los casos ocurre por situaciones o eventos concretos que impactan la vida familiar o individual. Generalmente se emigra con el fin de obtener mejores condiciones de vida. Para tener una idea de la magnitud del fenómeno a escala global, hay que considerar el dato de la Oficina Internacional para las Migraciones (OIM), que establece que en el mundo hay 214 millones de personas que se encuentran fuera de su país de origen. Este aumento de la población migrante se ha producido paralelamente a los procesos de globalización y de liberalización de las economías a nivel mundial. Sin embargo, todo el discurso globalizador se ha centrado en aspectos económicos, mientras cada vez más las políticas gubernamentales son más restrictivas para la población que migra, tanto en relación al acceso a servicios como en la colocación de trabas administrativas, que dificultan o imposibilitan la obtención de documentos que avalen un estatus migratorio regular. Las razones de migrar están vinculadas a malas condiciones de vida en el país de origen como desempleo, pobreza, represión política, catástrofes naturales, entre otras. Estas razones aunadas a las dificultades que confrontan las personas para ingresar al territorio de otro Estado con su autorización y las políticas migratorias restrictivas, generan una presión que conduce a muchos/as a buscar acciones alternativas como la trata o tráfico, lo que implica grandes riesgos para la vida e integridad física de quienes migran y la vulneración de sus derechos. República Dominicana como país de origen, tránsito y destino de migrantes, no escapa de esta realidad. Por un lado, cerca de 1.5 millones de dominicanos/as residen en el exterior principalmente en Estados Unidos, Puerto Rico y España. Mientras que por otro, cerca del 4.2% de las personas residentes en el país son inmigrantes, en su mayoría provenientes de Haití (Migraciones, 2009 ). POBLACIÓN INMIGRANTE EN REPÚBLICA D OMINICANA ELEMENTOS DEL CONTEXTO Por lo general, cuando se habla de población migrante en República Dominicana se asocia de inmediato a la población haitiana y sobre ésta se enfocan todas las acciones restrictivas, de control, o las políticas migratorias como lo denomina el Estado dominicano. Sin embargo, es importante tener en cuenta que en el país hay un significativo número de migrantes de nacionalidades diversas, de ahí que es necesario considerar esta realidad, para llevar a cabo políticas inclusivas de la población migrante y para ejecución de políticas de regularización migratoria. La cantidad de migrantes en República Dominicana a nivel general no ha podido ser determinada, ya que el Estado no ha realizado ningún levantamiento que así lo especifique. En el Censo Nacional de Población y Vivienda del 1981 y del 2001, se registra la población de diez grupos migratorios mayoritarios: Tabla 1. Población inmigrante a República Dominicana empadronada en los censos de población de 1981 y 2002, según país de origen Población inmigrante País de origen Censo de 1981 Censo del 2002 Alemania 226 1,680 China 1,193 1,192 Colombia 404 1,552 Cuba 1,536 2,255 España 2,739 2,430 Estados Unidos 11,369 3,012 Francia 229 834 Italia 448 2,300 Puerto Rico 4,577 2,897 Venezuela 882 4,704 Haití 60,162 61,863 Resto del mundo 4,591 11,510 Total 88,356 96,229 Fuente: CNPV 1981 y 2002 Como se puede ver en la tabla 1, la población haitiana es la que tiene más presencia en el país. Sin embargo, es importante destacar que tanto para éste como para otro grupo, las estadísticas son conservadoras y tienen un sub-registro importante, pues aquí se resalta sólo la población que está registrada en la Dirección General de Migración. A pesar de esto, la mayor preocupación, en términos de cifras, está sobre la población migrante haitiana, sobre la que no hay datos precisos en los últimos años, sino más bien ideas y opiniones prejuiciadas por las difíciles relaciones históricas entre ambos pueblos. Históricamente, el trato dado a estos grupos migratorios ha estado determinado en gran medida, por la nacionalidad y posibilidades de inversión. En los siglos XVl y XVll los/as grandes empresarios/as y autoridades, especialmente agrícolas, se vieron obligados a incentivar la migración, trayendo a diferentes grupos canarios de distintas ciudades y por distintas razones, en algunos casos simplemente, para evitar las despoblaciones de algunas ciudades o bien para aumentar el desarrollo agrícola, ganadero y otros oficios. SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN HAITIANA En la parte anterior pudimos ver los principales grupos migratorios que tienen presencia en el país. La mayor cantidad reportada según el Censo Nacional de Población y Vivienda-CNPV- 2002 es la población Haitiana, cuya presencia tiene elementos históricos de suma importancia y sobre la cual la legislación dominicana, en términos de migración, ha estado enfocada. El ingreso de migrantes de nacionalidad haitiana a República Dominicana se remonta a los tiempos de la ocupación haitiana entre 1822-1844, hecho histórico que ha sesgado negativamente la reciproca valoración de los pueblos y ha marcado el discurso hasta nuestros días. Desde inicios del siglo XX se verifica un incremento significativo de la inmigración haitiana hacia R.D., en el contexto de las intervenciones militares norteamericanas a ambos lados de la isla, crisis económica y política del Estado haitiano y desarrollo del capitalismo industrial en el Estado Dominicano, uno de cuyos componentes más importantes, a saber la industria azucarera, demandaba mano de obra barata que asegurara los mayores niveles de rentabilidad posibles. Hasta finales de la década de los ochenta la inmigración se basaba fundamentalmente en el modelo de contratación de contingentes bajo esquemas de negociación Estado- Estado, Estado Haitiano-Sector Privado dominicano, aunque también fue significativa la inmigración irregular, a partir de 1970, que se ha venido intensificando y diversificando desde del 90 hasta la actualidad. La mayoría de los inmigrantes haitianos entraban a trabajar como braceros temporeros y con un carnet eran acreditados como inmigrantes por el Estado dominicano, es decir su ingreso al país estaba autorizado. Generalmente, estos inmigrantes no retornaban Haití, sino que permanecían en los ingenios formando bateyes. Esto abarató más los costos de producción en el sector azucarero, que se vio eximido de pagar los costes de retorno de los trabajadores braceros hacia su país de origen. En los bateyes, los inmigrantes procrearon y sus hijos fueron inscritos por los oficiales del Estado Civil como dominicanos, ya que no estaban afectados por la excepción de tránsito consignada en el artículo 11 de la Constitución (vigente hasta el 26 de enero del 2010). Según el propio Reglamento de la Ley General de Migración (sección 5, literal b, vigente hasta el 16 de agosto del 2004), se consideraba en tránsito al extranjero que estaba en el país por un periodo menor de 10 días. La inmensa mayoría de la población migrante haitiana (según diversas fuentes entre los 500 mil y 800 mil personas) y sus descendientes están afectados por la indocumentación, situación que agrava su condición de vulnerabilidad en un contexto de pobreza, desigualdad e inequidad estructural, que afecta también a más del 43 %1 de la población nacional. Sin embargo, en otro informe publicado por el PNUD en el 2010, se estableció que los inmigrantes haitianos, fundamentalmente debido a su situación de indocumentación, se encuentran en una condición de pobreza más grave aún que la que afecta a la población nacional dominicana más pobre.2 La política migratoria del Estado dominicano, se ha caracterizado por desenvolverse en el marco de la informalidad, asumiendo como mecanismo de regulación de los flujos migratorios, principalmente el haitiano, las deportaciones masivas. A finales de los noventa, el debate nacional con relación al tema migratorio fue intenso y fueron preeminentes las voces de actores que abogaban por la definición de un marco normativo e institucional que sentara las bases para la aplicación de una política migratoria más formal y coherente, que vea la situación de manera general, no enfocada en un solo grupo migratorio, que trabajara el tema desde las diferentes 1 Porcentaje calculado hasta fines 2004 según el Banco Mundial, citado por el PNUD en el site: http://www.pnud.org.do/pobreza. 2 PNUD. “Derechos y Capacidades” volumen 3, 2010. aristas que representa, tanto para el país receptor como para el emisor y que garantice derechos. El debate se prolongó hasta el año 2004, en el que tuvo lugar la promulgación de la Ley General de Migración 285-04, la cual ha sido criticada por representantes de diversos sectores especialmente, por las ONG que trabajan el tema migratorio e intelectuales especialistas en la materia, por considerarla incompleta, incoherente, desfasada y no orientada a fortalecer el estado de derecho, sino más bien, orientada a desconocer muchos de los derechos de las personas migrantes y signada por un excesivo enfoque policiaco. MARCO LEGAL MIGRATORIO Una de las debilidades históricas del Estado dominicano en materia de migración, ha sido la no elaboración de planes de regularización de la población migrante que llega al país. La visión de migración que se ha quedado en la frontera dominico-haitiana, centrándose en medidas de control y por lo general de manera coyuntural, no para responder a un plan que tenga estas acciones como resultado. Durante más de sesenta años, las instituciones encargadas de gestionar las migraciones en República Dominicana, tuvieron que ajustar sus disposiciones administrativas al texto de la Ley de Migración de 1939, hasta que la misma fue derogada por la Ley 285 en el año 2004. Sin embargo, el reglamento que está llamado a operativizar la nueva ley no ha sido elaborado por el Consejo Nacional de Migración, lo que ha obligado a las entidades que ejecutan la política migratoria, a intentar complementar el vacío normativo con las directrices del reglamento de aplicación de la antigua ley. Esto ha dado paso a la confusión, arbitrariedad y discrecionalidad en los procedimientos migratorios administrativos. La elaboración del reglamento de aplicación de la Ley General de Migración, se ha visto afectada por el proceso de Reforma Constitucional, iniciado en el año 2006 por la gestión gubernamental del presidente Leonel Fernández, quien dispuso que el reglamento no sea asumido como prioridad, hasta tanto no se contara con la nueva constitución. Sin embargo, después de seis meses de haber sido promulgada la misma (26 de enero de 2010), no se ha impulsado ninguna iniciativa para promover la puesta en marcha el plan, aunque Esta inactividad por parte de las autoridades, ha acarreado un problema mayúsculo en materia migratoria y de nacionalidad, ya que la falta de documentación migratoria por parte de los padres-madres afecta significativamente a sus descendientes que, de acuerdo al nuevo marco constitucional, no pueden ser considerados dominicanos. Por otro lado, desde el 2009, el Consejo Nacional de Migración ha estado discutiendo un Plan de Regularización para las personas migrantes. Este plan, contemplado en la Ley General de Migración, establece como plan piloto iniciar por el registro de la población migrante haitiana. Sin embargo, este levantamiento no garantiza la regularización de su estatus migratorio. La elaboración y puesta en marcha de este plan está consignada en el artículo 151 de la Ley de Migración, en el que se ordena la preparación de un Plan Nacional de Regularización de Extranjeros ilegales. Después de 5 años de haber promulgado la Ley 285-04 no se había presentado una propuesta para el Plan de Regularización. Sólo hasta el 10 de junio de 2009 fue tratado el tema, en el marco un seminario internacional organizado por el Ministerio de Interior Policía sobre Políticas Migratorias y Experiencias de Regularización. La propuesta de Plan de Regularización que ha sido presentada formando parte de la última propuesta de Reglamento para la Ley de Migración, se encuentra inactiva y ha generado resistencia por parte de los actores gubernamentales que se han expresado sobre el tema como el presidente Consejo Nacional de Fronteras, presidente de la JCE, Fuerza Nacional Progresista y Cancillería. El sociólogo y experto en el tema Wilfredo Lozano, así como el Servicio Jesuita a Refugiados y Migrantes, han aceptado bajo reservas la propuesta de plan. El Secretario de Interior y Policía se muestra decidido a impulsar su implementación, muestra de esto lo constituye la agenda de medios que agotó el año pasado para promover la aceptación del plan por parte de la opinión pública. Como parte del Contexto internacional, hay que destacar que en Latinoamérica, Colombia, Ecuador, Costa Rica y Panamá han realizado procesos exitosos de regularización y en Brasil recientemente se aprobó una ley de amnistía que se estima beneficiará a más de 200, 000 inmigrantes. En España se han realizado a partir de 1985 seis procesos de regularización. La propuesta de Plan de Regularización es una oportunidad que hay que aprovechar, por cuanto podría suponer la asignación de una categoría migratoria a un número significativo de inmigrantes que actualmente se encuentran en situación de indocumentación. POSICIONAMIENTO DE LA MESA DE POLÍTICAS MIGRATORIAS DE F ORO CIUDADANO La Mesa de Políticas Migratorias de Foro Ciudadano reconoce que la propuesta de Plan para la Regularización de Extranjeros/as del Ministerio de Interior y Policía, constituye un significativo avance visto como insumo para la discusión sobre el necesario proceso de normalización de la situación migratoria del país. Por lo tanto, instamos a que el interés por éste tema sea retomado. La implementación del Plan de Regularización, es un mandato del art. 151 de la Ley General de Migración. La ejecución de este mandato se hace impostergable, ya que la regularización migratoria es la herramienta más idónea para lograr la regulación y gestión eficaz de los flujos migratorios que tienen como escenario a la república dominicana. Sería inaceptable pues, que esta iniciativa no se concretice en el corto o mediano plazo, tomando en cuenta que éste es uno de los déficits más notorios de la ley 285-04 a los 6 años de su puesta en vigencia. Por otro lado, al analizar la propuesta oficial encontramos algunas omisiones que deben ser salvadas, Por ejemplo, el documento que define que el plan debería precisar cuáles serán los medios de prueba que deberán aportar los/as inmigrantes de acuerdo a la categoría migratoria a la que apliquen. Así mismo, entendemos que las iglesias, las organizaciones de inmigrantes, las organizaciones comunitarias, sindicatos, gremios, empresarios y organizaciones de base deben participar en la implementación del Plan. La participación de las organizaciones de la Sociedad Civil es muy importante, no solo por la colaboración material que pudieran brindar, sino que también sería positivo contar con la legitimad que las mismas pudieran aportar. Consideramos que no es pertinente proceder a captar los datos biométricos de los inmigrantes como fase previa a la regularización, debido a la posibilidad de que este componente del Plan sea percibido como una medida orientada a la mera identificación, persecución y expulsión de los inmigrantes, más que a su regularización. Tanto la captura de los datos biométricos como la Regularización deben realizarse en una misma fase. Otro factor que contribuiría a facilitar la buena acogida del plan y a garantizar su éxito, sería la intensificación de los esfuerzos para desmantelar las redes implicadas en las operaciones de trata y tráfico de personas y su sometimiento a la justicia en condiciones que no den lugar a la impunidad. Estas medidas deben ser acompañadas de un sistemático monitoreo y sanción de los que emplean mano de obra inmigrante para someterla a condiciones de laborales de explotación contrarias a nuestro Código de Trabajo y al derecho internacional. Otra elemento importante, es que hay que velar porque la eventual regularización no implique una aplicación retroactiva de la ley General de migración, para preservar de este modo la constitucionalidad y legitimidad del proceso. Por tanto, hacemos un llamado a todos los actores involucrados, tanto gubernamentales como de la Sociedad Civil, a hacer el esfuerzo de arribar a un acuerdo ante la eventual implementación de esta propuesta, la cual sin duda, puede ser mejorada en varios aspectos.