boletín - Libertad y Desarrollo

BOLETÍN 3940-03
17 de noviembre de 2006
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Establece la obligación de portar un dispositivo de
posicionamiento satelital en las naves de pesca artesanal
que indica
INICIATIVA
: Moción del senador Sr. Larraín
COMISIÓN
: De Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura
ORIGEN
: Senado
INGRESO
: 2 de agosto de 2005
CALIFICACIÓN
: Sin urgencia
ARTICULADO
: Artículo único
OBJETO DE LA INICIATIVA
Exigir que las naves artesanales de más de 15 (y hasta 18 1) metros eslora
deban utilizar un sistema de posicionamiento satelital (tal como ya se exige
para los armadores industriales).
CONTENIDO ESPECÍFICO
Artículo único.-
Agregase la siguiente frase final en el inciso segundo del artículo 64 B de la
ley 18.892, General de Pesca y Acuicultura, cuyo texto refundido, coordinado
y sistematizado, está contenido en el decreto supremo N º 430 del Ministerio
de Economía, Fomento y Reconstrucción: "También estarán sometidos a esta
obligación los armadores de naves para la pesca artesanal de eslora total,
igual o superior a 15 metros."
1
Por disposición legal, las naves de pesca artesanales no pueden tener más de 18 metros de eslora (o de largo) (artículo 2º,
Nº 15, de la ley General de Pesca y Acuicultura).
-3-
17 de noviembre de 2006
ISSN 0787-0415
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Problema
real.
Las frecuentes intromisiones en las diversas áreas de pesca, de naves
inscritas en registros pertenecientes a regiones distintas de aquellas en las
que realizan sus faenas, hacen imperioso adoptar medidas eficaces tendientes
a regularizar esta situación que afecta a numerosos pequeños pescadores
artesanales de todas las regiones y particularmente de la VII Región del Maule
a la que represento.
El problema dice relación con un tipo de embarcación que, de acuerdo con el
artículo 2º número 15 de la Ley 18.892, General de Pesca y Acuicultura, es
considerada embarcación pesquera artesanal, pero cuyo tamaño y capacidad
de pesca la ponen más cerca de una embarcación mediana, que produce un
gran perjuicio a los verdaderos pescadores artesanales.
2.- Tratamiento
similar.
De acuerdo con la experiencia adquirida en la aplicación de la normativa en
vigor, para evitar esta y otras prácticas irregulares y sancionarlas eficazmente
de acuerdo con el ordenamiento pesquero vigente, se ha mostrado de la
mayor utilidad la obligación de instalar un dispositivo de posicionamiento
automático en el mar.
Es necesario tener presente que si bien en la discusión del proyecto de ley
que modifica la Ley General de Pesca y Acuicultura, con el objeto de
perfeccionar la regulación del sector, actualmente en trámite ante este
Honorable Senado, se han planteado algunas ideas en este sentido, el
alcance de dichas proposiciones y la extensa tramitación de que
necesariamente será objeto dicha iniciativa, obligan a sustraer este sensible y
urgente tema de aquel proyecto y dar pronta solución a este problema de gran
interés para el sector pesquero artesanal.
En efecto, es este sector productivo que representa un importante grupo social
en toda la extensa costa nacional, el que se verá directamente beneficiado por
esta medida que no viene sino a hacer efectiva la normativa vigente, que
protege los derechos de los pescadores artesanales en el ámbito territorial de
las cinco millas marinas y de las aguas territoriales e interiores.
Es así como, al extenderse la obligación de instalar un dispositivo de
posicionamiento automático en el mar, a las naves de una eslora total, igual o
superior a quince metros, se posibilitará una fiscalización eficaz del
cumplimiento de las restricciones legales, que impedirá la intromisión de estas
naves en áreas en que no les está permitido realizar sus actividades de
extracción del recurso pesquero.
4
-4-
17 de noviembre de 2006
ISSN 0787-0415
II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
La pesca es una actividad económica amparada por el artículo 19, Nº 21, de
la Constitución Política, que junto con garantizar dicha actividad, declara que
puede (no necesariamente debe) ser regulada mediante normas de rango
legal.
Siendo así toda la actividad pesquera puede y de hecho está regulada por la
ley general de pesca y acuicultura, de cuya modificación –puntual- se trata en
este proyecto de ley.
Por otra parte, la pesca corresponde, dentro del Código Civil, a un modo de
adquirir denominado captura, que es una forma de “ocupación”, en cuya virtud
alguien se hace dueño de las cosas que a nadie pertenecen, como son los
peces que viven libremente en las aguas del mar u otras masas y cauces
naturales. La Constitución, en su artículo 19, Nº24, junto con garantizar el
dominio, encomienda a la ley los modos de adquirir la propiedad, y de usar,
gozar y disponer de ella, así como las limitaciones que se deriven de su
función social. La citada ley de pesca contiene, entonces, la regulación de ese
modo de adquirir, y las modalidades y obligaciones que se imponen a quienes
lo ejercen, entre las cuales se encontraría la que se viene proponiendo,
respecto de los pescadores artesanales que usen determinadas
embarcaciones.
Por tales motivos, el proyecto versa sobre materia propia de ley.
COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- Antecedente.
Las modificaciones propuestas a la ley general de pesca y acuicultura han sido
numerosas desde la aprobación de la ley Nº 18.892 , que no alcanzó a regir en
su primitiva versión, porque fue modificada antes de su entrada en vigencia.
Desde marzo 1990 a la fecha se pueden contabilizar numerosos proyectos
de ley para modificar, en diversas materias y con mayor o menor extensión,
dicha ley.
Este proyecto es uno más de esa extensa lista, y responde a las continuas
fricciones habidas entre pescadores adscritos a los distintos regímenes que la
ley regula, dos de los cuales, destinados a armadores industriales y
pescadores artesanales, han concitado generalmente la preocupación de los
legisladores.
5
-5-
17 de noviembre de 2006
ISSN 0787-0415
Ello tiene su explicación, precisamente, en que existen regímenes diversos,
con requisitos diversos y facultades o privilegios, que son asequibles para
unos y no para otros. Todo lo cual incide en los costos que se deben pagar
por acceder a la actividad de la pesca, de suerte tal que la propia ley ha
generado el incentivo para adscribirse al sistema donde los costos sean
menores, cumpliendo con ciertos requisitos y características.
Así por ejemplo, las naves pesqueras artesanales no pueden tener más de 18
metros de eslora ni más de 50 TRG2. Por lo tanto, pueden existir naves
artesanales de considerable tamaño, pero favorecidas con normas dictadas a
favor de los artesanales, como que se reserva para ellos una zona exclusiva
de 5 millas desde la costa, se les ha eximido durante varios años del pago de
patente y tienen un sistema simplificado de tributación.
Las naves artesanales de más de 15 metros de eslora suelen denominarse
“artesanales grandes”. A ellas se refiere este proyecto de ley.
3.- Posicionamiento
satelital.
El posicionamiento satelital surge de la ley N° 19.521, originada en una moción
de diputados, signado como boletín 1199-033 que gravó con ese mecanismo
de control a las naves pesqueras industriales.
La norma, en parte inicialmente resistida, porque significaba un costo, permite
efectuar una fiscalización en tiempo real respecto de la posición de las naves.
Como se sabe, no solo por la separación de las 5 millas reservadas a la
pesca artesanal, sino por la existencia de zonas de pesca, la autorizaciones
otorgadas para esta actividad no tienen carácter nacional, sino que se
circunscriben a zonas específicas (muchas veces solo a una). De ahí que
determinar si una nave cumplió con haber operado en la zona autorizada fue
una necesidad del sistema de pesca legal. Existen diversas razones por las
cuales una nave en plena actividad pesquera, puede interesarse en capturar
fuera de su zona para la cual se encuentra habilitada.
Con anterioridad a la existencia del sistema de posicionamiento satelital, la
fiscalización residía casi exclusivamente en el control desde el aire mediante
aeronaves, generalmente de la Armada, que podían establecer la ubicación de
las pesqueras.
El posicionamiento satelital permite, entonces, una mayor precisión en la
fiscalización, incluso si una nave debe navegar –legítimamente- fuera de su
zona, como, por ejemplo, cuando las pesqueras industriales cruzan las 5
millas de reserva artesanal hasta llegar a su zona autorizada. Si efectúan un
lance de pesca dentro de las 5 millas sin autorización, la maniobra y la
reducción de velocidad son detectadas por el sistema de posicionamiento
satelital y la autoridad marítima dispone así de un medio de prueba para
2
El TRG es una medida náutica permanente para cada nave, y corresponde a la capacidad total comprendida bajo la cubierta
superior y todas las superestructuras (puente de mando, por ejemplo), independientemente de que esa capacidad sea utilizada
en llevar carga, tripulación, maquinaria, combustible, etc. Depende de su estructura y dimensiones, y la determina el fabricante.
3
Reseña Legislativa Nº 192 y Nº 293.
6
-6-
17 de noviembre de 2006
ISSN 0787-0415
cursar la correspondiente infracción.
4.- Proyecto
razonable.
El proyecto tiene el mérito de reconocer que una nave artesanal de 15 o más
metros de eslora y hasta los 18, no tiene la misma calidad de artesanal que las
de menor envergadura. De hecho, el concepto de artesanal puede atribuirse
al antiguo pescador con bote a remos, que hoy día es prácticamente
inexistente. La pesca artesanal se desarrolla con bote a motor y con aparejos
de cierta tecnología.
Por eso exigir a los “artesanales grandes” un mecanismo de fiscalización como
el que ya existe para los industriales, tiene sentido.
Si bien los artesanales grandes pueden pescar dentro de las 5 millas de
reserva y más allá, como los industriales, existen dos casos en que la
fiscalización es necesaria: cuando pescan en una zona para la cual no están
autorizados (por ejemplo, los de la VIII en la IX), o cuando utilizan aparejos
prohibidos en la milla uno desde la costa. En efecto, la ley de la pesca prohíbe
actividades pesqueras extractivas con aparejos de pesca que afecten el fondo
marino (artículo 5º), aparejos que podrían ser utilizados por pesqueros
artesanales grandes dentro de la milla marina de prohibición.
Ahora bien, no ha sido fácil establecer el posicionamiento satelital para estos
pescadores artesanales. La ley N° 19.849 (Diario Oficial de 26 de diciembre de
2002) estableció para las naves artesanales de eslora igual o superior a 15
metros, inscritas en el Registro de la I y II Regiones, la obligación de instalar y
mantener en funcionamiento a bordo un dispositivo de posicionamiento
automático en el mar.
Pero dicha norma, que debía comenzar a regir dentro de 18 meses desde su
publicación (esto es, el 26 de junio de 2004), quedó sin efecto por la dictación
de la ley N° 19.977 (Diario Oficial de 8 de noviembre de 2004) que eliminó
dicha obligación.
Ello es una muestra más de las fricciones que se producen al interior de la
actividad pesquera entre actores económicos sujetos a distinto régimen para
desarrollar, no obstante, una misma actividad productiva.
El proyecto, entonces, vuelve a establecer la obligación y a equiparar, en este
aspecto puntual, a artesanales grandes con industriales.
7
-7-
17 de noviembre de 2006
5.- Consideración general
sobre la
actividad
pesquera.
ISSN 0787-0415
Poco a poco se ha ido abriendo paso el concepto de cuota individual transable
de captura, que es el mecanismo que mejor puede regular el esfuerzo
pesquero, a la vez que permite una actividad más permanente durante todo el
año. A ello tiende la actual vigencia del límite máximo de captura por armador,
que si bien no es lo mismo que una cuota individual transable y transmitible por
herencia, es mejor que la “carrera olímpica” a que daba lugar el régimen de
plena explotación.
Sin embargo, la ley de pesca contiene una división entre industriales y
artesanales, que constituye una fuente de tensiones al interior de la actividad, y
que la perjudica. Cada vez que se establecen privilegios a favor de quienes se
suponen más débiles, se produce el efecto de que quienes acceden a dichos
privilegios, tienen un desincentivo para crecer, pues si pasan el límite que
divide los “chicos de los grandes”, los pierden.
La realidad se ha ido imponiendo, en cierto modo, con el reconocimiento de la
existencia de artesanales grandes, que en verdad, no son más que industriales
pequeños, pero adscritos, en parte al sistema regulatorio de la pesca
artesanal.
Una equiparación del sistema, en lo tributario y en la regulación pesquera
misma, sería saludable, siempre que cada pescador, artesanal o industrial,
chico o grande, dispusiera soberanamente de una cuota individual, negociable
según sus conveniencias. Ello, posiblemente, no anularía completamente la
necesidad de un posicionamiento satelital, a menos que la cuota individual
pudiera capturarse en cualquier parte, sin excederla, por cierto, caso en el
cual, la fiscalización relacionada con el posicionamiento satelital, perdería la
relevancia que hoy día se le atribuye.
6.- Conclusión.
El proyecto es positivo porque establece simétricamente, un mecanismo de
control válido para pescadores industriales y artesanales grandes, como es la
obligación de mantener a bordo un sistema de posicionamiento satelital.
Lo ideal sería avanzar hacia una regulación menos dependiente del ejercicio
de las atribuciones de la autoridad, y más confiada en la racionalidad
económica de los actores, como un sistema general de cuotas individuales
transables de captura, que con limitaciones, hoy día existe solo en el sector
industrial mediante los límites máximos de captura por armador.
8
-8-