2013043142 - Superintendencia Financiera de Colombia

ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL,
PÚBLICO
Concepto 2013043142-001 del 4 de julio de 2013
ASEGURADORA,
CARÁCTER
Síntesis: Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra la de
calificar la naturaleza de interés público o de servicio público de las actividades que
desarrollan sus entidades vigiladas, no obstante, la caracterización sobre ese particular ha
sido definida por la Constitución Política de Colombia y por la Corte Constitucional a
través de su jurisprudencia.
«(…) comunicación mediante la cual solicita se indique la naturaleza del servicio que
prestan las entidades sometidas al control y vigilancia de esta Entidad, “si se trata de un
servicio público o de interés público”.
Al respecto, debemos manifestarle que dentro de las funciones asignadas a esta
Superintendencia no se encuentra la de calificar la naturaleza de interés público o de
servicio público de las actividades que desarrollan sus entidades vigiladas, no obstante, la
caracterización sobre ese particular ha sido definida por la Constitución Política de
Colombia y por la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia, tal como se expone a
continuación:
1.
El propio constituyente primario califica de interés público las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación y dispone que las mismas “solo
pueden ser ejercidas previa autorización del Estado conforme a la ley” (Artículo 335 de la
Constitución Política de Colombia).
Es con referencia en el anterior postulado que la Honorable Corte Constitucional se ha
pronunciado a través de sus providencias sobre el alcance de la noción de interés público en
las actividades que desarrollan las entidades vigiladas por esta Superintendencia, tal como
se reseña a continuación:
En Sentencia C-955 de 20001 esa Corporación manifestó:
“No se olvide que la actividad de intermediación financiera, en el estado social de
derecho, supone responsabilidades; y tiene una función social que implica
obligaciones, lo que sencillamente significa que su libertad, lejos de ser absoluta o de
hallarse exenta de controles e intervenciones, está marcadamente restringida y
dirigida por el Estado.
Tampoco puede desconocerse el carácter de interés público de dicha actividad,
aunque sea desempeñada por particulares, de modo que el Estado debe intervenir en
ella según lo disponen los artículos 334 y 335 de la Constitución. (Subraya nuestra)
1
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
1
Más aún, la ley -y en lo que a ella corresponde, la Junta Directiva del Banco de la
República- se encuentran obligadas a “delimitar (subraya la Corte) el alcance de la
libertad económica” cuando así lo exija, entre otros factores, el interés social”.
En idéntico sentido, en Sentencia C-640 de 20102 reiteró el carácter de interés público de la
actividad financiera en los siguientes términos:
“La actividad financiera, bursátil y aseguradora es, pues, una actividad esencial para
el desarrollo económico; constituye principal mecanismo de administración del
ahorro del público y de financiación de la inversión pública y privada y está fundada
en un pacto intangible de confianza. Se trata de la confianza por parte de los usuarios
en que las obligaciones derivadas de la respectiva obligación serán rutinariamente
satisfechas. Y esa confianza está a su vez cimentada en una regulación adecuada y en
la convicción pública de que las entidades que hacen parte del sistema están vigiladas
técnica y profesionalmente. Esa confianza ha de ser permanente, continua, y
totalmente extendida para que el sistema funcione. La historia económica global
reciente demuestra que este no es un planteamiento meramente teórico: en el
momento en que se rompe la confianza, el sistema financiero se paraliza, y con él la
economía que de él depende. Las personas empiezan a desconfiar del sistema, y de su
capacidad de cumplir la promesa contenida en cada una de las millones de
transacciones diarias que dentro de él se realizan. El mantenimiento de esa confianza
pública es el objetivo principal de la intervención del estado en este tipo de
actividades. En eso, principalmente, consiste el carácter de “interés público” que la
Constitución le imprime a este tipo de actividades, y de ahí el particular diseño
institucional con el cual el constituyente dotó al Estado para permitirle la intervención
en este tipo de actividades económicas. (Subraya fuera del texto original)
(…)
En conclusión, de manera análoga a la actividad financiera y bursátil, la actividad
aseguradora ha sido considerada expresamente por la Constitución colombiana como
actividad de interés público, por razones que surgen, no sólo del hecho de que a
través de ella se manejan, aprovechan e invierten recursos del público, sino porque es
una actividad que exige una permanente y detallada intervención por parte del Estado,
en distintos niveles competenciales también definidos en la propia Constitución, para
garantizar que los actores económicos y la sociedad en general puedan confiar, de
manera permanente y continua, en que las entidades que la ejercen van a cumplir
cabalmente las obligaciones a que se comprometen con la suscripción de las pólizas
de seguros, si llega a ocurrir el evento que activa dicho cumplimiento. La
desaparición de esa confianza, que suele ser súbita, compromete gravemente la
estabilidad, no sólo del sector asegurador, sino de la economía en general”. (Subraya
nuestra)
2.
De igual modo, en cuanto corresponde a la definición de si determinada actividad se
enmarca en la categoría de los denominados “servicios públicos”, encontramos que el
mismo constituyente primario concibió la prestación de tales servicios como una función
inherente a los fines del Estado social de derecho a través de la cual se garantiza la
2
M.P. Dr. Mauricio González Cuervo.
2
realización eficiente a todos los habitantes del territorio Nacional, bien sea directamente por
el Estado o indirectamente por entidades organizadas o por particulares (Artículo 365 de la
Constitución Política). Tales servicios, conforme a la misma carta fundamental, deben
adelantarse bajo un régimen jurídico determinado por el legislador (CP. Art 150 Numeral
23).
Es así como, con fundamento en los mencionados postulados el artículo 48 de nuestra Carta
Política reconoce el derecho a la seguridad social de todos los habitantes en Colombia y
prescribe que “es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley” (la Ley 100 de 1993
asigna la función de administrar los sistemas de seguridad social integral a las siguientes
entidades: las sociedades administradoras de fondos de pensiones, las Administradoras de
Riesgos Laborales y las Entidades Promotoras de Salud, sujetas a las vigilancia de esta
Entidad)3.
De otra parte, no existiendo precepto constitucional que catalogue como un “servicio
público” las actividades o servicios realizados por las demás entidades sometidas a la
vigilancia de esta Superintendencia, ha sido la misma Corte Constitucional, como máximo
tribunal de su jurisdicción, la Autoridad encargada de interpretar las normas y principios de
orden constitucional, atribuyendo el carácter de servicio público respecto del quehacer de
determinadas entidades del sector financiero y asegurador. A continuación transcribimos
apartes de algunas de las providencias expedidas con ese alcance:
1. Sentencia C-224 de 2009. Magistrado Ponente Doctor Jorge Iván Palacio Palacio.
“La sujeción a la previa autorización del Estado de las actividades previstas en el
artículo 335 de la Constitución, encuentra su fundamento en que las mismas
“comprometen el orden público económico y los intereses particulares de los
usuarios, lo que exige garantizar la confianza en el sistema financiero. Además, por la
importancia que reviste la actividad financiera dentro de un sistema de mercado, y
por la necesidad de que sea prestada en forma permanente, continua, regular, general
y en condiciones de igualdad para todos los usuarios, tal actividad ha sido calificada
por la jurisprudencia de esta Corporación, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado como un servicio público”. (Subraya nuestra)
Idéntica posición fue plasmada en la Sentencia SU -447 de 20114 mediante la cual esa
corporación reiteró que la actividad financiera constituye un servicio público.
2. Sentencia SU-157 de 1999. Magistrado Ponente Doctor Alejandro Martínez Caballero.
Reiterada en la Sentencia T-578 de 2001 y más recientemente en la T-146 de 2012, entre
otras.
3
Dichas entidades se encuentran sometidas a la inspección, vigilancia y control por parte de la
Superintendencia Financiera de Colombia con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 663 de 1993
(Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), el Decreto 1295 de 1994, la Ley 1562 de 2012 y el Decreto 4185
de 2011, respectivamente.
4
Magistrado Ponente. Dr. Mauricio González Cuervo.
3
“…pese a que no existe norma que de manera expresa así lo determine, en el derecho
Colombiano es claro que la actividad bancaria es un servicio público, pues sus nítidas
características así lo determinan. En efecto, la importancia de la labor que
desempeñan para una comunidad económicamente organizada en el sistema de
mercado, el interés comunitario que le es implícito, o interés público de la actividad y
la necesidad de permanencia, continuidad, regularidad y generalidad de su acción,
indican que la actividad bancaria es indispensablemente un servicio público”.
(Subraya nuestra)
3. Sentencia T-105 de 1996. Magistrado Ponente Doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
Reiterada en Sentencia T-589 de 20095
“El seguro obligatorio de accidentes de tránsito, obedece a un régimen impositivo del
Estado que compromete el interés general y busca de manera continua y regular
satisfacer necesidades de orden social y colectivo, en procura de un adecuado y
eficiente sistema de seguridad social que propenda por un mejor modo de vida. Así,
la actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público, atendiendo a su propia naturaleza, reviste un interés general y,
por tanto, no escapa al postulado constitucional que declara su prevalencia sobre
intereses particulares, lo cual se concreta en la posibilidad de atribuirle al servicio del
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito prestado por entidades particulares, el
carácter de servicio público”. (Subraya nuestra)
(…).»
5
Magistrado Ponente. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
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