INTERIOR 15 – Ficha PNR EU Presidencia luxemburguesa 2015

DELIBERACIONES LEGISLATIVAS.
PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
SOBRE EL USO DE DATOS PNR PARA LA PREVENCIÓN, DETECCIÓN,
INVESTIGACIÓN Y PERSECUCIÓN DE DELITOS DE TERRORISMO Y OTROS
DELITOS GRAVES
1. BASE JURÍDICA. PROCEDIMIENTO
Artículos 82 (1) (d) y 87 (2) (a) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Procedimiento legislativo ordinario.
2. GRUPO DEL CONSEJO Y FECHA DEL CONSEJO EN EL QUE SE ESPERA
SEA CONSIDERADA LA PROPUESTA
Los debates técnicos se están llevando a cabo en el ámbito del Grupo de Asuntos
Generales incluida la Evaluación (GENVAL) y reuniones de Consejeros JAI. Ya se han
producido aproximaciones tanto en el CATS como en el Consejo JAI desde enero de
2011. Los Jefes de Estado y de Gobierno, con ocasión del Consejo Europeo informal de
12 de febrero de 2015, insistieron en la necesidad de contar con una Directiva PNR
sólida y efectiva con un alto nivel de garantías en materia de protección de datos.
Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 8-9 de octubre y de 3-4 de diciembre
de 2015.
3.- CONTENIDO
La propuesta presentada obliga a las compañías aéreas a suministrar a los Estados
miembros de la UE los datos de los pasajeros que entren o salgan del territorio de la
UE, con una previsión a medio plazo de evaluar e incluir los vuelos intracomunitarios
tras la experiencia de aquellos países que se hayan acogido a la posibilidad de
recogerlos a nivel nacional, garantizando un alto nivel de protección de la privacidad y
datos personales. Se establecen una serie de normas comunes que han de seguir los
EM,s para instaurar sus propios sistemas PNR nacionales (apuesta por tanto, por un
sistema descentralizado europeo), todo ello con el objetivo de mejorar la seguridad
interior de la UE (Estrategia de Seguridad Interior) a través de la lucha antiterrorista y
contra la criminalidad grave.
Principales puntos del contenido de la propuesta:
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Las compañías aéreas deben transferir los datos sobre los pasajeros de los vuelos
externos a la UE, contenidos en los sistemas de reserva de las compañías (tipo
“Amadeus”), a la unidad designada del Estado miembro de llegada o de salida
(Passenger Information Unit). Los Estados miembros analizarán y conservarán los
datos a fin de prevenir, detectar, investigar y perseguir las formas graves de
delincuencia y el terrorismo. Se ha incluido la posibilidad de que aquellos EM,s que
lo decidan puedan recoger datos de los vuelos intracomunitarios. Su experiencia
permitirá su evaluación a los dos años, a nivel comunitario, para su extensión a
todo el ámbito UE.
Sobre los usos concretos de los datos, se distinguen en la propuesta varias
finalidades, siempre en el marco de la lucha contra el terrorismo y la delincuencia
grave, que van desde el establecimiento de perfiles para limitar el campo de
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búsqueda hasta el contraste con las bases de datos policiales o el uso de los datos en
la persecución penal de los delitos.
Lo aspectos concretos más sensibles de la propuesta tienen que ver con:
. Los principios de necesidad y proporcionalidad.
. El ámbito de aplicación.
. Periodos de retención de datos
. Inclusión de los vuelos intra-comunitarios
. Protección de datos.
. Transferencia de datos a terceros países.
4.- EVOLUCIÓN Y ESTADO DEL PROCEDIMIENTO
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El 2 de febrero de 2011 la Comisión presentó la vigente propuesta de Directiva
del PE y del Consejo sobre el uso de los datos PNR en materia de lucha
antiterrorista y contra la delincuencia grave.
En el Consejo JAI de 9 de Junio de 2011 la mayoría de los EMs manifestaron
su acuerdo global sobre el fondo y forma. No obstante, en ese periodo se
publicaron los informes, sobre la propuesta de Directiva, del Supervisor
Europeo de Protección de datos, de la Agencia de Derechos Fundamentales,
Grupo de trabajo del artículo 29 y Secretaría General del Consejo, que veían
serias implicaciones con los principios de necesidad y proporcionalidad en la
limitación de Derechos Fundamentales.
La presidencia danesa logró un Acuerdo General en el Consejo JAI del 26-27
de Abril de 2012, en el que presentó un “package” que recibió suficiente
respaldo para iniciar las negociaciones con el Parlamento europeo. No
obstante, al final de la Presidencia, debido a cuestiones relacionadas con otros
expedientes JAI, el Parlamento europeo bloqueó las conversaciones en marcha
sobre varios asuntos, entre ellos esta propuesta de Directiva.
La presidencia irlandesa planificó un debate sobre determinadas cuestiones
relativas al PNR en el Consejo de 6/7 de Junio de 2013. Previamente, el 24 de
Abril, la Comisión LIBE del Parlamento europeo pretendía celebrar un debate
sobre el conjunto de enmiendas propuestas por el ponente a la propuesta de la
Comisión, pero solo después de que se votara una primera enmienda a la
totalidad y se rechazara, lo que no ocurrió. Dicha enmienda, que suponía el
rechazo de la propuesta legislativa, fue aprobada por 30 votos a favor y 25 en
contra. el Pleno, en su reunión de Junio de 2013, mandató de nuevo a la
Comisión LIBE a seguir trabajando en esta iniciativa legislativa.
El 27 de Junio de 2013 LIBE volvió a debatir la propuesta de Directiva PNR,
esta vez para establecer plazos de presentación de enmiendas y tratar de
involucrar a los distintos grupos parlamentarios y ponentes en la sombra en el
trabajo legislativo.
En Julio de 2013, a la luz del debate en el Consejo de Junio, que acordó un set
de medidas de cooperación, sobre la problemática de los yihadistas que viajan
a zonas de conflicto y la amenaza que suponen a su regreso para la seguridad
interior, varios Ministros de Interior decidieron enviar una carta al Presidente
de la Comisión LIBE para poner de manifiesto la importancia de disponer de
una norma como la Directiva PNR para la lucha contra el terrorismo y animar a
continuar con los trabajos para contar con ella lo antes posible.
Varios acontecimientos a lo largo de 2014 marcaron la evolución de este
asunto:
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- En primer lugar, la amenaza real y creciente de los denominados
“combatientes extranjeros”, que viajan a Siria y otras zonas de conflicto, y sobre
todo los “retornados”, una vez adquirida experiencia en combate y con un
mayor grado de radicalización, lo que los convierte en “células durmientes” o
“lobos solitarios” con posibilidad de cometer atentados terroristas en territorio
europeo en cualquier tiempo y lugar, de los que hay elocuentes ejemplos en la
Unión Europea.
- La constatación de dicha amenaza en reiterados informes del Coordinador
Anti Terrorista de la UE. El establecimiento de medidas reforzadas de
cooperación por parte del Consejo de la Unión Europea. La acción coordinada
de los Estados miembros más afectados (entre los que está España). La
extensión a toda la UE de las medidas de cooperación reforzada acordadas por
el Grupo de países más afectados y el establecimiento de una hoja de ruta con
objetivos concretos, que se evaluaron en el Consejo de diciembre.
- El Consejo Europeo celebrado el 30 de agosto de 2014 reconoció
expresamente la amenaza para la seguridad de la Unión Europa que supone el
conocido como “Estado islámico de Irak y Levante” (ISIL) o “Estado Islámico”
(IS) debido, ahora también Daesh, sobre todo debido a la ingente cantidad de
individuos que se están sumando a sus filas procedentes de lugares diversos y,
especialmente, de Europa, y lo que supone su retorno a nuestros países tras su
experiencia bélica y su mayor radicalización. El Consejo Europeo abogó por
una implementación acelerada de las veintidós medidas adoptadas en junio
de 2013 por el Consejo referidas a cuatro áreas prioritarias: prevención de la
radicalización, detección de viajes sospechosos, investigación y persecución
penal y cooperación con terceros países. El Consejo es, además, requerido a
proponer acciones adicionales, si así se contempla. El Consejo Europeo pidió al
Consejo y al Parlamento Europeo que finalicen los trabajos legislativos para
poder contar con una norma europea que permita la recogida y análisis de
datos de registro de pasajeros (PNR) antes de final de 2014.
- En el debate del Consejo JAI de 9/10 de octubre de 2014 Los Ministros
acordaron una hoja de ruta con medidas concretas, entre las que se encontraba
el tratar de reactivar la tramitación legislativa de la Directiva sobre datos PNR
haciendo llegar al Parlamento Europeo su perentoria necesidad y ayudando a
la Presidencia a este fin.
- Por otra parte, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en su
Resolución 2178/2014, pide a los Estados miembros de la ONU que refuercen
su compromiso en la lucha anti-terrorista mediante, entre otras medidas, la
penalización de viajar al extranjero con propósito terrorista.
- El 11 de noviembre de 2014 la Comisión LIBE celebró un debate sobre la
Directiva PNR UE.
2015 viene marcado por las acciones terroristas atribuidas al yihadismo
internacional que han tenido lugar en todo el mundo. La situación ha llevado a
que las Instituciones movieran ficha y se diseñaran medidas de gran calado
para reforzar la cooperación e incorporar el valor añadido europeo. En
resumen, las iniciativas han sido:
- Declaración conjunta de los Ministros de Justicia e Interior llevada a cabo con
ocasión del Consejo informal de Riga, el 29 y 30 de enero de 2015.
- Resolución del Parlamento Europeo de 11 de febrero de 2015 sobre medidas
anti-terroristas, en la que se compromete a trabajar para finalizar su tarea sobre
la Directiva PNR antes de finalizar 2015.
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- Medidas adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno en su reunión
informal de 12 de febrero de 2015.
- - Conclusiones del Consejo JAI de 12-13 de marzo de 2015 sobre acciones
específicas a llevar a cabo en los próximos meses.
- - Nueva Estrategia de Seguridad Interior, cuyo proceso de renovación finaliza,
por mandato del Consejo Europeo, en julio de 2015 y que consiste en las
Conclusiones del Consejo de diciembre de 2014, la Agenda Europea de
Seguridad de la Comisión y las Conclusiones del Consejo que se van a adoptar
en el Consejo JAI del 16 de junio.
- En 2015, tanto el Consejo Europeo como el Consejo y la Comisión han abogado
por que se finalicen cuanto antes los trabajos legislativos que permitan
disponer de una Directiva PNR de la UE “sólida y efectiva” con fuertes
garantías en materia de protección de datos.
- El Ponente de la Directiva, Mr. Kirhope, ha presentado su segundo informe
sobre la propuesta de Directiva. Finalizado el plazo de presentación de
enmiendas por los grupos parlamentarios (más de 800), se ha debatido el 4 de
junio de 2015. A la espera del debate en Pleno posiblemente en setiembre de
2015.
La Presidencia luxemburguesa del Consejo en el segundo semestre de 2015 ha
planificado que, en el apartado de los debates legislativos, los Ministros de Interior
discutan el expediente interinstitucional de la Directiva PNR, se tomen orientaciones
políticas ante el desarrollo de los trílogos y se les informe del estado de los trabajos al
respecto.
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5.- VALORACIÓN
España, desde el principio, se ha posicionado claramente por la necesidad de
una Directiva como la tratada para la lucha antiterrorista y contra la delincuencia
grave, puesto que, dado que se trata de datos que ya recogen las compañías aéreas,
resulta difícilmente explicable porqué privamos a las Autoridades encargadas de
garantizar la seguridad en la UE de un instrumento que ha demostrado sobradamente
su utilidad para los fines para los que se contempla. Se trata de un objetivo clave en el
desarrollo de la Estrategia de Seguridad Interior renovada 2015-2020.
En cuanto a la proporcionalidad de la medida, se considera acorde al objetivo
que se persigue puesto que no podemos olvidar que se trata del terrorismo y la
delincuencia grave, fenómenos ambos con un alto coste para la sociedad europea. Es
difícilmente explicable como no se presentan reparos al tratamiento de los datos PNR
por compañías privadas de aviación mientras se desconfía de manera secular de las
Autoridades y Agencias responsables de prevenir y luchar contra los fenómenos
criminales de mayor gravedad a los que nos enfrentamos las sociedades avanzadas.
Por supuesto, debe alcanzarse un elevado nivel de protección de datos, en
consonancia con la Carta de Derechos Fundamentales, para lo que deben establecerse
las oportunas garantías. Es decir, el instrumento es absolutamente necesario para el fin
para el que se ha creado, por lo que los requisitos de protección de datos no pueden
constituir un hándicap que lo haga inútil o lo limite de manera que no llegue a
alcanzar la efectividad deseable.
Sobre cuestiones específicas que se han debatido hasta el momento, España se
ha pronunciado con claridad por un sistema descentralizado, por la inclusión de los
vuelos intracomunitarios, a favor de la eliminación del concepto transnacional, a
tener en cuenta la lista de delitos de la Orden Europea de Detención y Entrega como
referencia o por una clara ampliación de los periodos de retención de datos, todo ello
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con el objetivo de hacer la herramienta lo más eficaz posible para la lucha contra el
terrorismo y la delincuencia grave.
España ha apoyado la propuesta de la Presidencia danesa constitutiva del
Acuerdo General del Consejo de abril de 2012, que debe considerarse como base de
las negociaciones en los trílogos con el Parlamento Europeo.
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