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Primer gobierno de izquierda:
Una lectura de Derechos Humanos al
Gobierno de Mauricio Funes
(2009-2014)
San Salvador, El Salvador
Agosto 2014
FESPAD Ediciones
Primer gobierno de izquierda:
una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes (2009-2014)
Esta publicación ha sido realizada en el marco del proyecto “Fortaleciendo la vigilancia social y la
participación en el cumplimiento del marco jurídico e institucional de mujeres, jóvenes y comunidades”,
con el auspicio de Irish Aid y Christian AID. El documento ha sido elaborado con la participación y
colaboración del equipo técnico de los programas de Seguridad Ciudadana y Justicia Penal, Derechos
Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales y Transparencia y Anticorrupción de la Fundación de
Estudios para la Aplicación del Derecho –FESPAD–.
Junta Directiva de FESPAD
Lic. Oscar Armando Velado Morales
Presidente
Lic. Orlando Elías Castillo
Vicepresidente
Lic. José Elenilson Nuila Delgado
Secretario
Lic. Abraham Abrego
Director Ejecutivo
Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho FESPAD.
25 Calle Pte. No. 1332, Colonia Layco, San Salvador, El Salvador, C.A.
Apdo. Postal 2806. Tel/pbx: (503) 2236-1888. Fax: 2236-1833
http://www.fespad.org.sv E-mail: [email protected]
Este documento publicado en agosto de 2014, es de exclusiva responsabilidad de FESPAD.
No expresa el pensamiento de las entidades auspiciantes.
CONTENIDO
Presentación
Primera parte
La seguridad ciudadana y justicia penal............................................................................ 7
Introducción…..............................................................................................................……
Reseña de la evolución de la política de seguridad……..................................................
Derecho a la vida…………………....................................................................................
La seguridad pública............................................................................................................
El enfoque preventivo..........................................................................................................
Poblaciones especialmente vulnerables.............................................................................
Juventudes.............................................................................................................................
Rehabilitación y reinserción social....................................................................................
Caso de estudio: el proceso de la “tregua” entre pandillas y la pacificación
en los territorios....................................................................................................................
IX. Conclusiones y recomendaciones.......................................................................................
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
9
11
14
15
22
27
41
45
54
57
Segunda parte
Los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales......................................... 61
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.
Introducción……….............................................................................................................
Libre determinación de El Salvador....................................................................................
Igualdad entre hombres y mujeres en el goce de los DESC............................................
El derecho a trabajar en condiciones de trabajo equitativas
y satisfactorias......................................................................................................................
El derecho a la libertad sindical..........................................................................................
Derecho de toda persona a la seguridad social.................................................................
Derecho a la protección de la familia.................................................................................
Derecho a un nivel de vida digno.......................................................................................
Derecho a la salud.................................................................................................................
Derecho a la educación.........................................................................................................
Derecho a participar en la vida cultural.............................................................................
Conclusiones y recomendaciones. ....................................................................................
63
65
68
70
73
75
77
78
85
88
90
90
Tercera parte
Transparencia, acceso a la información y anticorrupción............................................... 101
Introducción…….............................................................................................................…
I. Compromisos internacionales en favor de la transparencia y el combate
de la corrupción...................................................................................................................
II. Derecho de acceso a la información pública.....................................................................
III. Rendición de cuentas ..........................................................................................................
IV. El control y juzgamiento de actos de corrupción.............................................................
V. Conclusiones y recomendaciones......................................................................................
103
105
108
122
122
128
Siglas utilizadas............................................................................................................................... 130
Bibliografía....................................................................................................................................... 135
Fuentes de internet......................................................................................................................... 139
PRESENTACIÓN
La presente publicación tiene un simbolismo particular. Constituye una mirada desde la perspectiva de los
derechos humanos al primer Gobierno de izquierda en el país, por parte de las organizaciones y actores
sociales – no solo FESPAD –, ya que la forma en que se ha producido este documento ha implicado la
participación de líderes comunitarios, sindicales, organizaciones, jóvenes, mujeres, entre otros.
Es indudable que siendo un Gobierno de izquierda a quien se evalúa–históricamente más cercano a las
demandas de las organizaciones populares – las expectativas resultan más altas, aunque rápidamente se
llega a la cuenta que la realidad limita lo que se puede cambiar o transformar en materia de derechos
humanos.
El informe hace una valoración de la gestión del presidente Mauricio Funes, desde el inicio de su
gestión en 2009 hasta su •nalización en 2014, no en forma aislada sino como producto de un ejercicio
de observación y monitoreo que ha partido de los insumos y opiniones de las y los destinatarios del
proyecto “Fortaleciendo la vigilancia social y la participación en el cumplimiento del marco jurídico e
institucional de mujeres, jóvenes y comunidades”.
Como resultado se tiene un documento que aborda los ejes principales del trabajo de FESPAD: seguridad
ciudadana y justicia penal; derechos económicos, sociales, culturales y ambientales; y transparencia y
combate a la corrupción, siempre desde una perspectiva de análisis de las políticas públicas, programas
y las acciones gubernamentales en el marco del cumplimiento de los derechos humanos.
El análisis pretende ser balanceado, objetivo, sustentado técnicamente, reconociendo los avances,
señalando los elementos críticos, y en particular identi•cando recomendaciones para los sucesivos
gobiernos.
Agradecemos a todas y todos los líderes de las comunidades, sindicatos, organizaciones, mujeres y jóvenes
que se involucraron e hicieron posible este informe. También agradecemos a Irish Aid y Christian AID,
por el invaluable apoyo y acompañamiento a este proyecto que contribuye desde nuestro punto de vista
a que la gente se involucre en el quehacer de su Gobierno y exija el respeto de los derechos humanos.
Abraham Abrego
Director Ejecutivo
PRIMERA PARTE
La seguridad ciudadana y la justicia penal
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
INTRODUCCIÓN
La inseguridad y el crimen fueron temas de urgencia social y política desde el inicio del Gobierno
de Mauricio Funes, que heredó los problemas enraizados en políticas públicas desproporcionadamente
represivas y sesgadas. Sin duda, el reclamo de la sociedad para mejorar la seguridad fue tema de
importancia y las políticas de seguridad introducidas por este Gobierno retomaron varios componentes
que habían sido desatendidos por mucho tiempo: la prevención social, la reinserción, la rehabilitación y
la atención a las víctimas.
A la entrada del Gobierno de Funes, los medios de comunicación dominantes habían generado un
sentido colectivo de crisis en donde la inseguridad fue presentada como un tema que había desbordado
la capacidad del Estado (Ejecuciones extrajudiciales, 2011). Al partir de la noción de que la inseguridad
es compuesta por dos elementos --la incidencia de los hechos de violencia y la percepción subjetiva de
la persona de su riesgo--, los medios de comunicación efectivamente impactan en la seguridad e inciden
en la opinión pública y en el sentido de seguridad de la población. Durante los cinco años del Gobierno
de Funes, esta in•uencia de los medios de comunicación continuó, lo que hizo difícil cualquier propuesta
política ante la criminalidad del país.
En 2009, los homicidios ya habían llegado a ser el indicador casi único para hablar de la violencia, y
las pandillas fueron señaladas como la amenaza principal. Poco discurso público analizaba las otras
manifestaciones de violencia que afectaban a la población, como la violencia sexual, acoso en los centros
escolares, la violencia psicológica o económica, por mencionar algunas. Las presiones mediáticas para
enfocar el tema de la seguridad en los homicidios tuvieron consecuencias signi•cativas, ya que mucho
del discurso político-mediático respondía a este dato como indicador único de la efectividad de la política
de seguridad.
A lo largo de los cinco años se detectaba las contradicciones entre una política de seguridad escrita, que
re•eja una orientación teórico más integral y mejor fundamentada en cuanto a los factores de riesgo
que el país enfrenta, y la implementación de la misma por los tres ministros distintos. Los componentes
fueron equilibrados y consistían en el control y represión del delito; prevención social de la violencia y el
delito; sanción, rehabilitación y reinserción laboral; reparación social del delito y atención a las víctimas.
Además, la política contempló los elementos relacionados con la modernización y profesionalización
de las instituciones y funcionarios, lo que incluyó avances en la construcción del Sistema Nacional de
Datos, Estadísticas e Información, una deuda que se arrastraba desde muchos años antes. Este sistema
-aún no avanzado en su implementación- resultó obligación para el Estado cuando entró en vigencia la
Ley Especial integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres.
La territorialización de la política de seguridad fue otro avance que impactó la relación entre el Gobierno
central y los gobiernos locales. La Estrategia Municipal para la Prevención Social de la Violencia (EPV)
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
fue introducida en 2010 y actualizada en 2012. Este instrumento sirvió de guía para establecer una
ruta crítica para gobiernos locales en prevenir la violencia desde una visión integral y multisectorial.
La experiencia de los Consejos Municipales de Prevención de Violencia (CMPV) en los que FESPAD
ha participado1 como parte de la sociedad civil, por lo general han demostrado que en el ámbito local
las instituciones estatales, comunidades, líderes y las organizaciones no gubernamentales (ONG) son
capaces de proponer soluciones a la problemática de la violencia. La falta de recursos desde el Gobierno
central sigue siendo uno de los obstáculos que afecta el alcance del trabajo territorial.
A continuación se presentan algunos de los temas más destacados de los cinco años de la gestión de
Funes.
1- FESPAD participó activamente en los CMPV de los municipios de Apopa, Mejicanos, Ciudad Delgado, Ilopango, y
Soyapango. Asimismo, participó en la concepción y creación de los CMPV.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
I. Reseña de la evolución de la política de seguridad
Como se mencionó antes, los avances más signi•cativos en materia de seguridad se encuentran en
nuevas políticas públicas. Con las cifras tan altas de homicidios y otros delitos, parece lógico hacer de
la prevención de la violencia y la delincuencia un propósito nacional prioritario, que involucre a todas
las instancias del Gobierno. Sin embargo, los Gobiernos anteriores no invirtieron en esta línea y las
iniciativas nuevas de prevención participativa han sido desarrolladas de forma incipiente y sin ningún
impacto nacional. Esto a pesar de que el Ejecutivo presentó un plan estratégico de seguridad pública,
el cual contempló cinco ejes: a) control y represión del delito; b) prevención social de la violencia y el
delito; c) ejecución de las penas y medidas (sanción, rehabilitación y reinserción social); d) atención a
las víctimas; e) reforma institucional y legal. Asimismo, dentro de estos ejes la Policía Nacional Civil
(PNC) desarrolló su plan “Batalla por la paz”, que consistía en cinco componentes: a) operatividad; b)
investigación; c) sistema de patrullajes; d) prevención social de la violencia; e) transparencia y rendición
de cuentas.
De igual forma, el Ejecutivo diseñó una estrategia de prevención de violencia, liderada por la Secretaria de
Asuntos Estratégicos y, más en concreto, por la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización
(SSDTD), acompañada por otras instancias del Estado como la PNC, Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública (MJSP), Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), entre otras.
Dicha Estrategia de Prevención de Violencia (EPV), se planteó a partir de dos vertientes fundamentales:
a) Política de seguridad y b) Política de desarrollo territorial. La EPV era, ante todo, una secuencia de
trabajo en el territorio que busca articular y apoyar todos los esfuerzos coordinados, entre Gobierno
central, gobiernos municipales, ong, empresa privada y otros, por medio de un proceso muy orientado de
participación ciudadana. En ese sentido, se crearon los Consejos Municipales de Prevención de Violencia
(CMPV). Aunque en cada municipio los CMPV pueden variar, la aspiración es que se integren de forma
mínima gracias a los siguientes sectores:
Alcalde o alcaldesa y dos miembros del Concejo; jefe del Cuerpo de Agentes Metropolitanos (CAM);
responsable de la instancia de promoción social del gobierno municipal; representante del Ministerio
de Educación (MINED); representante del Ministerio de Salud o Instituto Salvadoreño del Seguro
Social (ISSS); jefe de Delegación, Subdelegación o puesto de la PNC; representante del sector justicia;
representante del CNSP u otra instancia de gobierno con arraigo laboral en el territorio; representante
de asociaciones intercomunales; representante de redes o asociaciones juveniles; representante de
redes o asociaciones de mujeres; representante de iglesias; representante de cooperativas y gremiales;
representante del sector comercio y empresarial; representante de medios locales de comunicación social;
otros representantes cuya inclusión se considere necesaria.
En otro orden, los CMPV no buscan generar más burocracia en el municipio, por lo que donde ya existan
instancias locales representativas de la población (por ejemplo, Comités de Desarrollo Local –CDL u
otros similares) se deberán ampliar y fortalecer para que cumplan con el objetivo de trabajar en el tema
de prevención de violencia.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Todas estas políticas públicas perdieron impulso y apoyo popular ante el acontecimiento del domingo 20
de junio de 2010, en donde 11 personas murieron calcinadas cuando un grupo criminal atacó a balazos,
roció gasolina y le dio fuego a un microbús de la ruta 47 en la ciudad de Mejicanos, en el departamento
de San Salvador. Una de las víctimas tenía 18 meses de edad. Dos días después, el martes 22, falleció
otra persona en el hospital donde era atendida por las quemaduras sufridas. Minutos antes de la dantesca
quema del bus, en la misma zona ejecutaron a balazos a dos niñas –una de 7 y otra de 9 años– y al
cobrador dentro de una unidad de la ruta 32.
Tras esa situación, el Gobierno reconoció la ine•cacia de las leyes y los planes de corte exclusivamente
represivo, los que consideró una herencia deplorable y el punto de partida para un verdadero cambio. Pese
a eso, el Ejecutivo, por la presión social ejercida ante la gravedad de la situación, de manera impulsiva
y populista presentó el anteproyecto de Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones,
Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal2, junto con una propuesta de reforma al artículo
345 del Código Penal3, con el cual se castiga en la actualidad a las agrupaciones ilícitas.
Además, las propuestas del Gobierno central pusieron en riesgo el trabajo de las organizaciones sociales.
Con dicha ley y a través de fórmulas subjetivas y ambiguas, se ha promovido la persecución de toda
persona y organización relacionada directa o indirectamente con los grupos criminalizados. En cuanto
al artículo 7 de la Ley de Proscripción de Pandillas4 se debe señalar que viola la garantía constitucional
y procesal de la presunción de inocencia. La ley y la reforma propuestas no consideran su aplicación
práctica real por la falta de e•ciencia y efectividad •scal, las limitaciones en la investigación policial, los
niveles de impunidad judicial y el hacinamiento en los centros penales.
En su segundo informe anual de labores ante la Asamblea Legislativa, el Ejecutivo anunció un proyecto
en que adelantaba “la puesta en marcha del Servicio Militar Obligatorio de Protección Civil. El proyecto
es integrar para su protección a 5000 jóvenes en riesgo de ingresar a las pandillas. Durante 6 meses
recibirán orientación para su rehabilitación a través de adiestramiento militar sin armas y formación
vocacional para generar un cambio de conducta y facilitar su inserción a la vida productiva del país”
(Presidencia de la República de El Salvador, 2010). Pese a las disposiciones más integrales que la política
de seguridad anunciaba, como sus antecesores, el mandatario actuó de forma errada al abordar la violencia
con medidas limitadas en sus reales efectos, estigmatizadoras, simplistas y violatorias de los derechos
humanos tanto de las víctimas de los hechos delictivos y la impunidad como de aquellas producto de
atropellos cometidos por agentes estatales.
2- Decreto legislativo Nº 458 del 1 de septiembre de 2010.
3- Art. 345, inciso quinto: Los que promovieren, cooperaren, facilitaren o favorecieren la conformación o permanencia de la
agrupación, asociación u organización ilícita, serán sancionados con una pena de uno a tres años de prisión.
4 - Art. 7. Cuando se compruebe que todos los titulares o accionistas de una persona jurídica privada permiten, colaboren,
apoyen, •nancien o participen en nombre o representación de ellas en la comisión de alguna actividad ilícita relacionada al
artículo 2 de la presente Ley, siempre y cuando se compruebe que no haya existido coacción alguna, se ordenará, a través del
juez que conozca el caso, la disolución de la persona jurídica privada respectiva y se librará o•cio a la autoridad competente
para que proceda. Si los que realizan tales acciones son administradores, directivos o mayoría de accionista se aplicará una
sanción de cinco a cincuenta salarios mínimos.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
El año 2012 se vio condicionado por diferentes hechos que marcaron el rumbo de instituciones de
Gobierno y organizaciones de la sociedad civil que trabajan en prevención de violencia. Uno de los
acontecimientos fue la tregua entre las pandillas, en especial entre el Barrio 18 y la Mara Salvatrucha.
Dicha tregua ha tenido como objetivo establecer una reducción considerable en los homicidios que se
registran a causa de los con•ictos entre las pandillas.
En ese sentido, la tregua ha colocado en la agenda política el tema de prevención de violencia en sus tres
dimensiones, a través de la rehabilitación y la reinserción social de jóvenes que pertenecen a las pandillas.
Desde las organizaciones sociales se ha manifestado una voz a favor del diálogo y la negociación, siempre
y cuando se hagan con transparencia y dentro del marco de la ley. Por tanto, como resultado de este
proceso se ha tenido una drástica reducción de homicidios y otras actividades delictivas.
Para el sostenimiento de la tregua, los miembros activos de las pandillas han exigido demandas puntuales
al Estado salvadoreño: programas de reinserción, talleres de formación técnica y laboral, tratamiento
en las cárceles de acuerdo con las leyes y respeto de los derechos humanos para ellos y sus familiares,
entre otras. Asimismo, en julio de 2012 el Secretario General de la Organización de Estados Americanos
(OEA), el diplomático chileno Miguel Insulza, visitó el país, para iniciar y potenciar un trabajo más
integral entre el Estado salvadoreño y dicho organismo panamericano. Este acontecimiento puso a
prueba el compromiso anunciado en la política de seguridad de buscar soluciones integrales, incluyendo
la rehabilitación y reinserción. En contradicción de una política pública que habla de rehabilitación
y reinserción, el Gobierno de Funes nunca asumió una responsabilidad directa de evaluar y adaptar
medidas desde las lecciones aprendidas en el proceso llamado “tregua”, para gestionar una nueva política
en relación a la reinserción de las pandillas. Más bien, propuso una línea de diálogo que dejó difusa la
propuesta de tratar directamente con los jóvenes en los centros penales o en los municipios declarados
“libres de violencia”.
A principios de 2014, el Gobierno a través del ministro de Justicia y Seguridad Pública, Ing. Ricardo
Perdomo, dio a conocer de manera pública un documento sobre el proceso de paci•cación nacional del
Gobierno de El Salvador, en el cual se desechó por completo el proceso de la tregua entre pandillas
(Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, 2013). Los componentes fundamentales del nuevo proceso
de paci•cación son los siguientes:
REPRESIÓN focalizada, para llevar ante la justicia a los responsables y desmontar la
organización de las pandillas, el crimen organizado y la narcoactividad.
PREVENCIÓN de la violencia, con programas educativos, productivos, religiosos,
recreativos, culturales y recuperación de espacios públicos, orientados a los jóvenes en
riesgo que no han ingresado a pandillas y no hayan cometido hechos delictivos.
REINSERCIÓN social y económica, mediante la generación de empleos decentes y la
incorporación al sistema de previsión social.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
REHABILITACIÓN de personas que han cumplido penas o están privadas de libertad
para optar a los programas de reinserción social económica.
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL para aumentar la capacidad operativa
y las condiciones del personal de la PNC, incrementar los controles y mejorar la
infraestructura en los centros penales, mejorar la coordinación con la Fiscalía General
de la República (FGR) y aprobar leyes que fortalezcan el combate a la delincuencia.
CONSTRUCCIÓN DEL PACTO SOCIAL POR LA SEGURIDAD a partir del
diálogo en el ámbito municipal entre los principales actores económicos, políticos,
sociales, religiosos y líderes comunitarios. Se propuso la busqueda de un diálogo
amplio y participativo, transparente y legítimo, que le dé sostenibilidad al proceso y en
el que tengan espacio diversos operadores de paz que realizan trabajos de prevención.
Asimismo, en ese documento se mani!esta que el diálogo con las pandillas debería ser
realizado por los representantes de la sociedad civil que integran la Comisión Nacional
de Diálogo por la Seguridad y que han elaborado la propuesta para la construcción
del Pacto Social, quienes deberían dialogar entre sí y las pandillas, y no solo con los
mediadores principales de la tregua antes pactada.
II. Derecho a la vida
Si bien es cierto que los homicidios no son el único indicador de la violencia y el estado de seguridad en
el país, sí son la señal evidente de la gravedad de la situación. Las tasas de homicidio sirven de indicador
de cambios sobre el tiempo en el comportamiento delictivo y no sufren de las mismas di!cultades para
determinar la brecha entre el delito cometido y las denuncias respectivas (la cifra “negra”).
Además, se puede relacionar las tasas de homicidio sobre el tiempo con las políticas criminales aplicadas
en el momento. Los números y hechos demuestran que la actuación estatal represiva no ha reducido la
violencia y la delincuencia. Pese a las expectativas generadas con las iniciativas Mano Dura y Súper
Mano Dura, los años 2004 y 2005 cerraron con importantes alzas en la cifra de homicidios intencionales
respecto a los números alcanzados en los años anteriores.
HOMICIDIOS1999
1999 - 2008
Homicidios
2008
AÑO
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
HOMICIDIOS 2,270 2,341 2,374 2,346
2,388
2,933 3,812
3,928
3,497 3,179
Fuente: construcción propia con datos de la PNC, IML y FGR.
HOMICIDIOS 2009 – JUNIO 2014
14
2008
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Homicidios 2009-Junio2014
HOMICIDIOS
2009 – JUNIO 2014
AÑO
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(parcial)
HOMICIDIOS
4,382
4,005
4,371
2,576
2,490
1,806
Fuente: construcción propia con datos de la PNC, IML y FGR
En 2009 inició un repunte de los homicidios tras la instalación del nuevo gobierno y las autoridades d
En 2009 inició un repunte de los homicidios tras la instalación del nuevo Gobierno y las autoridades de
seguridad pública. En el primer semestre de ese año se registran 2,148 homicidios con un aumento del
38.2 % con relación al mismo periodo de 2008. El año 2009 !nalizó con 4,382 homicidios contabilizados.
III. La seguridad pública
En esta sección se analizan algunos temas que han afectado la seguridad pública en el país durante el
quinquenio presidencial 2009-2014. En cada caso, el tema fue presentado por el Gobierno de Funes como
un eje importante para mejorar la seguridad y combatir el delito.
1. Academia Nacional de Seguridad Pública
La Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP) es una de las instituciones creadas en el marco de
los Acuerdos de Paz de 1992, cuya misión es formar de manera integral y con excelencia académica a
policías que brindan el servicio público de la seguridad, que debe estar basado en el respeto y garantía
de los derechos humanos. La formación de las y los profesionales de la seguridad pública, están
fundamentadas en una serie de principios rectores, como el respeto a la dignidad humana, equidad,
solidaridad, integridad, tolerancia y disciplina.
Antes de que tomara posesión la administración del presidente Mauricio Funes el primer día de junio
de 2009, la !losofía institucional se vio amenazada por una serie de situaciones que afectaban el normal
desempeño de la ANSP. Eso abarcó desde actitudes prepotentes de las personas encargadas de la
administración hasta ciertos privilegios a determinados grupos dentro de las instituciones proveedoras
de bienes y servicios. Pero lo más grave fue la vulneración de derechos de las y los estudiantes del
nivel básico, existencia de casos de discriminación por género y acoso sexual, entre otros problemas
identi!cados por algunos agentes policiales entrevistados.
Ante esta situación, la administración nombrada por el presidente Funes se comprometió a generar
cambios institucionales. En su Plan Estratégico 2009-2014 se señalaron líneas estratégicas encaminadas
a dar un salto de calidad en la preparación de nuevos agentes policiales, mediante la formación con
calidad educativa, investigación académica, direccionamiento estratégico con efectiva coordinación
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
entre la PNC y la ANSP, institucionalización de la equidad de género y gestión efectiva y transparente
de los recursos.
Con relación a la calidad educativa, la institución ha llevado a cabo, en los últimos años, actividades para
mejorar los procesos formativos. Las alumnas y alumnos del nivel básico son capacitados durante once
meses en ciencias y técnicas policiales combinadas con asignaturas jurídicas y humanísticas, práctica
integrada (consistente en simulaciones de operativos, procedimientos e intervenciones policiales, bajo la
tutela de docentes e instructores). Por último, pasan a la etapa de entrenamiento en el servicio, en la que,
además de completar su formación, realizan una labor de apoyo a la PNC en diversos lugares del país.
Según algunas personas entrevistadas, la institución siempre ha contado con esta currícula, pero durante
gestiones anteriores el proceso de formación de las y los agentes policiales era superado por una visión
militarista, limitadora de la creatividad y violadora de los derechos humanos, tanto del alumnado como
de la población. En la actualidad, la ANSP ejecuta un modelo educativo que busca el desarrollo integral
de los aspirantes a policías y que permite la transmisión de conocimientos, fomenta valores y habilidades
para que, cuando los graduados salen de la Academia, sean capaces de cumplir con sus deberes y
obligaciones sin violentar derechos (O•cial de la PNC, 2013).
Otras personas entrevistadas (Participantes, 2013) ven positivo que se fortalezcan las áreas humanísticas
en la educación para las y los estudiantes de la ANSP, así como en los cursos de especialización y de
ascenso, porque hay más énfasis en la protección de los derechos del personal policial y la ciudadanía;
pero consideran que se ha dejado de lado la doctrina y disciplina institucional. Esto ha dado como
resultado que en las diferentes promociones se gradúen algunos agentes policiales sin mística de servicio
y, en el peor de los casos, vulnerables ante cualquier hecho de violencia que tengan que enfrentar.
Otro logro en el tema educativo es la creación del Instituto Especializado en Educación Superior Academia
Nacional de Seguridad Pública5, que tendrá la facultad de impartir carreras de corte universitario del área
de Seguridad Pública y Ciencias Policiales. Esta institución estará adscrita al MJSP y podrá extender
títulos o•ciales de técnicos, tecnólogos, licenciaturas y maestrías a los integrantes de la PNC, de
conformidad con los cursos de ascenso que aprueben para cada categoría policial.
Sobre la institucionalización de la equidad de género, desde junio de 2009 se han realizado acciones
encaminadas a romper con la brecha de inequidades de género. Por ejemplo, se revisó y actualizó la
malla curricular, donde se desarrollan 22 asignaturas o submódulos de formación. Si bien no existe
una asignatura denominada Equidad de género o Derechos de la mujer como parte del abordaje de la
equidad de género en la formación policial y según lo establecido en el Plan Estratégico Institucional sí
se desarrolla como un eje transversal en la formación de los profesionales en la seguridad pública.
Como parte del desarrollo de este eje transversal, se han efectuado diversos procesos de inducción al
personal docente e instructores policiales para facilitar dicha transversalización con enfoque de derechos
humanos. Gracias a ello, en todos los módulos de formación se aborda ahora la equidad de género.
5- Decreto ejecutivo no. 15, publicado en el Diario O•cial no. 158, 29 de agosto de 2013.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Para prevenir la violencia de género al interior de la ANSP, se emitió la circular No. 8/2009, que contiene
las instrucciones para prevenir y sancionar el acoso sexual y otras formas de violencia de género, en
especial contra las mujeres, ya sea que estén o no relacionadas con la institución y cuyos casos ocurren
dentro o fuera de las instalaciones en el que resultase involucrado personal de la institución académicopolicial. En la circular se instruye que al tener conocimiento de cualquier caso de acoso sexual, se
procederá con la agilidad debida a realizar las investigaciones correspondientes para constatar los hechos,
deducir las responsabilidades administrativas pertinentes y dar aviso inmediato a la FGR. En noviembre
de 2011, la institución presentó su Política de Igualdad e Equidad de Género (PEIG), que contiene siete
líneas estratégicas mediante las que se implementarían medidas especiales para disminuir las brechas
de desigualdad persistentes en la institución y se incorporarían criterios de equidad de género en la
normativa, procedimientos, mecanismos, organización, funcionamiento y cultura institucional.
En relación con la formación inicial para ser policía, en la administración 2009-2014 aumentó de forma
signi•cativa el número de mujeres. En las últimas promociones de la ANSP (que abracan de la número
105 a la 110, del nivel básico, categoría de agentes) ingresaron un total de 2,468 estudiantes, de los cuales
1,445 (58.55%) fueron hombres y 1,023 (41.45%) fueron mujeres (ANSP, 2013).
Sobre la gestión efectiva y transparencia, la ANSP cuenta con la Unidad de Acceso a la Información
Pública (UAIP) y la O•cina de Información y Respuesta (OIR). La UAIP fue fundada el 26 de agosto de
2011, con lo que la ANSP fue una de las primeras instituciones en cumplir con lo establecido en la Ley de
Acceso a la Información Pública (LAIP). Esta unidad constituye el principal mecanismo para garantizar
el derecho de acceso de toda persona a la información pública de la ANSP. La UAIP funciona para el
público desde el 4 de mayo de 2012.
2. La Inspectoría General de la Policía Nacional Civil
La Inspectoría General de la PNC fue establecida por los Acuerdos de Paz de 1992, con el objeto de
realizar vigilancia y contraloría de la actividad policial, para garantizar que la actuación de sus miembros
fuese transparente, apegada a la Constitución, la ley y respetuosa de los derechos humanos. Si bien es
cierto que, al revisar el texto de los Acuerdos de Paz, se advierte que se concibió la institución como
una dependencia policial, en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la PNC de 1992 se estableció que
la Inspectoría General sería dependiente jerárquica y funcionalmente del Viceministerio de Seguridad
Publica y no del Director General de la Policía Nacional Civil. Esta distinción se hizo con la •nalidad de
garantizar la independencia e imparcialidad de las actuaciones de dicha institución contralora.
Con la llegada a la Presidencia de la República de Carlos Mauricio Funes Cartagena y ante la expectativa
de cambio en el abordaje del problema de la seguridad pública y la depuración de la PNC, como eje
importante en el combate a la criminalidad, en julio de 2009 llegó a la Inspectoría General de la Policía
Nacional Civil la abogada Zaira Navas. Ella ya contaba con una trayectoria en la defensa de los derechos
humanos. Desde su nombramiento se observaron señales claras de cambio en la institución, pues buscó
fortalecer el recurso humano y técnico, con la •nalidad de mejorar los resultados en la investigación y
17
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
depuración de la corporación policial. Además, formuló una propuesta de Ley Orgánica de la Inspectoría
General, como una forma de lograr la autonomía e independencia necesarias para el ejercicio de sus
atribuciones.
Le dio impulso a procesos disciplinarios abiertos contra o•ciales de alto nivel, por faltas muy graves.
Al mismo tiempo, inició otros procesos similares contra varios o•ciales señalados de haber cometido
delitos graves, algunos relacionados con el narcotrá•co y con violaciones graves a los derechos humanos.
Muestra de ello fue el caso del ex Director General de la PNC, Ricardo Meneses, quien fue investigado
por vínculos con José Natividad Luna Pereira (“Chepe Luna”, asesinado en julio de 2014 en territorio
hondureño), quien había sido señalado por las autoridades como tra•cante de drogas y de personas.
Después, el mismo funcionario fue investigado por vínculos con Carlos Alberto Rivas Barahona, un
pandillero condenado a varios años de prisión por la comisión de delitos como homicidio y extorsión. En
abril de 2010, como resultado de esas investigaciones, el comisionado Ricardo Meneses fue destituido
de la corporación policial.
Como una forma de entorpecer el trabajo de la Inspectoría General, a •nes de 2010 varios diputados de
los partidos ARENA, GANA, PCN y PDC formaron una Comisión Especial en la Asamblea Legislativa,
con la •nalidad de investigar los supuestos abusos e ilegalidades cometidas por la Inspectora y frenar los
procesos abiertos contra 21 altos o•ciales indagados en su mayoría por vínculos con el crimen organizado
y el narcotrá•co. Esa comisión fue declarada inconstitucional por la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, en mayo de 2011.
La labor desempeñada por la Inspectora General fue reconocida tanto en el ámbito nacional como
internacional (Navas, 2010). La Inspectoría comenzó a cobrar la con•anza ciudadana, de manera que en
2009 el número de denuncias recibidas contra personal policial fue de 1,900. De mayo de 2010 a junio
de 2011, la Inspectoría realizó 187 supervisiones a bartolinas policiales, con el objeto de veri•car las
condiciones de las personas que guardan detención, lo que se tradujo en recomendaciones pertinentes
ante las jefaturas policiales. Se investigaron también 114 denuncias relativas a procedimientos policiales,
con el objeto de veri•car el cumplimiento de la ley y el respeto de los derechos humanos (Ministerio de
Justicia y Seguridad Pública, 2011). De junio de 2011 a mayo de 2012, la Inspectoría resolvió un total de
1,170 denuncias contra personal policial, de un total de 2,000 denuncias recibidas (Ministerio de Justicia
y Seguridad Pública, 2011).
El 23 de enero de 2012, luego de que el presidente Mauricio Funes juramentara como director general
de la PNC al general Francisco Ramón Salinas, la Inspectora General Zaira Navas renunció al cargo,
con lo que se interrumpió el proceso de transformación y mejora de la institución que había iniciado.
A partir de esa fecha, la Inspectoría General estuvo acéfala hasta el 17 de julio de 2012, cuando fue
juramentado Carlos Rodolfo Linares Ascencio, exjuez especializado de Santa Ana, quien en el año 2001
fue señalado como portador de un título irregular, emitido por la Universidad de Las Américas, según
el informe del Fiscal Especial Dr. Roberto Vidales. En el acto de juramentación expresó su compromiso
con la imparcialidad a la hora de resolver los casos que se le plantearan al frente de la institución. No
obstante, a menos de dos meses de haber asumido el cargo, el nuevo Inspector General emitió resolución
18
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
de archivo de•nitivo del proceso instruido contra los o•ciales Godofredo Adalberto Miranda, Pedro
Baltazar González Rodríguez, Douglas Omar García Funes y otros por caducidad de la acción. Según una
nota periodística (La Prensa Grá•ca, 2012), el Inspector General expresó que la ex inspectora Zaira Navas
incurrió en violaciones de derechos de los o•ciales indagados, como el de la presunción de inocencia.
Con el archivo de las investigaciones, la mayoría de estos o•ciales regresaron a puestos claves dentro
de la corporación, sin que importara el hecho de que fueron señalados de tener vínculos con el crimen
organizado.
Durante la corta gestión del Inspector Rodolfo Linares Ascencio y no obstante las obligaciones impuestas
por la Ley de Acceso a la Información Pública, no se publicaron datos que permitieran conocer el
porcentaje de resolución de casos denunciados. Tan sólo se publicó que de enero a diciembre de 2012, se
recibieron un total de 2584 denuncias contra el personal policial6. Ello di•cultó analizar la e•cacia que
tuvo la institución en ese periodo de gestión.
En octubre de 2013, el presidente Mauricio Funes juramentó al abogado Ricardo Salvador Martínez como
nuevo Inspector General. Ese nombramiento fue aplaudido por el Fiscal General de la República, Luis
Martínez, y por el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, David Morales. Sin embargo
a seis meses de gestión, aún no había dado muestras claras de su compromiso con la depuración policial
y de que se continuaran promoviendo acciones para lograr la independencia jerárquica de la institución.
3. Militarización
La distinción entre los conceptos de seguridad pública y defensa nacional es clave en todo estado
democrático de derecho. Ella constituye una garantía de respeto a los derechos humanos e implica el
sometimiento de las instituciones estatales a lo previsto en la Constitución de la República.
Esta separación de funciones fue uno de los pilares de los Acuerdos de Paz, •rmados el 16 de enero de
1992 por el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN).
Eso reformó de manera drástica la doctrina y gestión de la Fuerza Armada, al mismo tiempo que posibilitó
la creación de la PNC como una institución dirigida por autoridades civiles, cuya función primordial
sería el mantenimiento del orden y la seguridad pública. En concordancia con ello, la Constitución de la
Republica en el artículo 159 inciso 2º y 3º establece que las funciones de defensa nacional y seguridad
pública estarán adscritas a ministerios diferentes. El artículo 168 ordinal 17º establece que la dirección
de la PNC deberá estar bajo autoridades civiles. Por otra parte, en el artículo 212 del mismo cuerpo
normativo se establece que la misión de la Fuerza Armada se circunscribe a la defensa del territorio y
la soberanía nacional. Todo ello responde a que la seguridad pública (por ser un concepto mucho más
amplio, que comprende aspectos sociales, económicos y políticos) deberá estar con•ada a otros sectores
de la sociedad y del Estado.
6- Publicadas en el rubro “Estadísticas”, del sitio web de la Inspectoría General de la Policía Nacional Civil. http://www.
inspectoriapnc.gob.sv/quejden.php
19
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
No obstante esa regulación clara y expresa del asunto en la Constitución de la República, a pocos meses
de que el presidente Mauricio Funes Cartagena asumiera el cargo, dicho funcionario tomó la decisión
de involucrar a efectivos militares en asuntos propios de seguridad pública, lo que atentaba contra la
naturaleza civil con la fue concebida la PNC. Así, emitió los acuerdos ejecutivos No. 60, del 28 de
septiembre de 2009, y el no. 70, del 30 de octubre de 2009, mediante los cuales se amparó en la excepción
prevista en el artículo 168, ordinal 12º, de la Constitución. En el artículo 2 del Acuerdo Ejecutivo número
70, les otorgó a esos efectivos militares una serie de atribuciones, consistentes en realizar patrullajes
en territorios considerados de mayor incidencia delincuencial, realizar registros o requisas personales
a sospechosos de delitos, detenciones en •agrancia, brindar seguridad en el perímetro externo de las
instalaciones de los centros penitenciarios de adultos, niños y niñas en con•icto con la ley penal, entre
otras. El último decreto tendría una vigencia de 180 días contados a partir del 6 de noviembre de ese año.
Desde la emisión de tales acuerdos y pese a las críticas de varios sectores de la sociedad civil, el Presidente
de la República continuó con la decisión de involucrar a la Fuerza Armada en la estrategia para enfrentar
la problemática de seguridad pública. Así, desde inicios de su gestión comenzó a incrementar las
atribuciones de los efectivos de la Fuerza Armada. A guisa de ejemplo y según se pudo constatar mediante
visitas realizadas en junio de 2012 al Centro de Cumplimiento de Pena (conocido como “Apanteos”, en la
ciudad de Santa Ana) y al Centro Penal “La Esperanza” (ubicado entre los municipios de Ayutuxtepeque
y Mejicanos, en el departamento de San Salvador) eran efectivos militares los encargados de realizar
registros a las personas que pretendían ingresar en calidad de visita familiar de los internos. Esta situación
se mantuvo hasta los últimos días de gestión del presidente Funes. Muchos familiares que visitaban los
centros penales denunciaron ser víctimas de violaciones a derechos humanos en las requisas realizadas
por esos efectivos militares.
El proceso de militarización de la seguridad pública se profundizó el 22 de noviembre de 2011, cuando
el Presidente de la República nombró Ministro de Justicia y Seguridad Publica a quien hasta entonces
era el Ministro de la Defensa Nacional, el general de división (en servicio activo) David Victoriano
Munguía Payes. En el acto de juramentación, el Presidente expresó que la designación de un general de la
Fuerza Armada para ejercer funciones de Seguridad Pública no contravenía los Acuerdos de Paz, ya que
“la Policía continúa bajo la dirección de una autoridad civil, la seguridad pública y la defensa nacional
siguen estando adscritas a ministerios diferentes”. Tal decisión fue duramente criticada por diversos
sectores de la sociedad civil. Incluso, el presidente de la Asamblea Legislativa, diputado Sigfrido Reyes,
al ser consultado por los medios de comunicación, la cali•có como “un acto de severo retroceso al
proceso de democratización del país”7.
En enero de 2012, en franca contradicción con lo previsto en el artículo 159 y 168 ordinal 7º de la
Constitución de la República, el presidente Funes nombró al general Francisco Salinas como
Director General de la PNC. Este nombramiento y el del general Munguía Payes fueron impugnados
de inconstitucionales ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en acciones
emprendidas por varios ciudadanos de la sociedad civil.
7- Reportaje en elsalvador.com. (22/11/11). “Juramentan a Munguía Payés como nuevo Ministro de Justicia y Seguridad”.
Recuperado el 9 de mayo de 2013. http://www.elsalvador.com/ mwedh /nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=6403954
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Aún con militares de carrera al mando de las principales instituciones encargadas de la seguridad pública
y a otras medidas represivas adoptadas por el gobierno 2009-2014 (entre las que se encuentran, la
creación de la Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones
de Naturaleza Criminal, publicada en el Diario O•cial el 10 de septiembre de 2010 y el acuartelamiento
de agentes de la PNC, con la •nalidad de lograr un régimen de disponibilidad en el combate al delito),
hasta febrero de 2012 el promedio de 13 personas asesinadas se mantuvo. Esta tendencia sufrió un cambio
sensible, a partir de marzo de 2012, en el cual se registró un promedio de 8.26 personas asesinadas,
llegando a diciembre de 2012 con un promedio de 5.3 (Boletín Informativo, 2012). Por sí mismo, lo
anterior no constituye un indicador de e•cacia de las políticas represivas adoptadas por el gobierno de
Funes, pues tal como se analizará en otro apartado de este informe, la reducción de personas asesinadas
tuvo más vinculación directa con la denominada “tregua entre pandillas”, vigente desde marzo de 2012.
De enero a marzo de 2013 fueron asesinadas 545 personas8, con lo que se mantuvo la tendencia a la
baja observada desde marzo de 2012. Según la Presidencia de la República, ésta reducción signi•cativa
del número de muertes violentas en el país en gran parte se debió a la incorporación de 6,200 efectivos
militares en tareas de persecución y represión del delito. Así manifestó el presidente en su ponencia
del 19 de abril de 2013, dentro del Foro Inseguridad Ciudadana en América Latina: Una Amenaza al
Desarrollo, realizado en la capital de los Estados Unidos de América (Funes, 2013). A •nales de abril de
2013, ese mismo funcionario •rmó el decreto ejecutivo que ordenó disponer, por un año más, de 6,200
efectivos de la Fuerza Armada para que continuaran en funciones de seguridad pública. Junto con ello,
solicitó autorización a la Asamblea Legislativa para destinar diez millones de dólares para el pago de
salarios y aprovisionamiento de esos efectivos militares.
La decisión del Presidente de la República de con•ar la seguridad pública a militares de carrera se
mantuvo •rme desde el inicio de su gestión y no se revirtió. No obstante, la reducción de los asesinatos
observada a partir de marzo de 2012 (que fue la principal justi•cación para continuar en esa línea) no
fue su•ciente para legitimarla, pues ella es contraria a la Constitución y a lo dispuesto en los Acuerdos
de Paz. Con•ar la seguridad pública en manos de militares es peligroso, pues su formación implica el
riesgo del uso arbitrario de la violencia en detrimento de los derechos humanos de la población. Ejemplo
de ello fueron los abusos de autoridad cometidos por efectivos del ejército contra jóvenes que vivían en
comunidades de alta incidencia delincuencial, quienes por meras sospechas de pertenencia a un grupo
delincuencial muchas veces fueron violentados e incluso detenidos sin motivo o fundamento alguno.
Mediante sentencia de las doce horas y treinta minutos del día 17 de mayo de 2013, en el proceso
de inconstitucionalidad número 4-2012, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
declaró inconstitucionales los acuerdos ejecutivos mediante los cuales se nombró en noviembre de 2011
al General David Munguía Payes como Ministro de Justicia y Seguridad Publica y en enero de 2012
al General Francisco Salinas Rivera, como Director General de la PNC. Tal decisión parte de que los
8- Datos proporcionados por el Director del Instituto de Medicina Legal de San Salvador.
21
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Acuerdos de Paz de 1992, son fuente material histórica de la Constitución9, en virtud de su conformación
tripartita: de ser un pacto político, con incidencia jurídica y trascendencia social10.
En los acuerdos de paz, se concibió a la Policía Nacional Civil, como una institución de carácter netamente
civil e integrado a la ciudadanía, que tendría como función primordial garantizar la seguridad pública.
Por todo ello y teniendo en cuenta que la formación militar de ambos Generales, es incompatible con
los cargos de dirección que desarrollan en instituciones claves de la seguridad pública, se declaró la
inconstitucionalidad de ambos nombramientos, teniendo como efecto inmediato el cese de ambos en el
ejercicio de sus funciones.
La sentencia en comento, generó una serie de reacciones en diversos sectores de la sociedad, algunos a
favor de la decisión y otros en contra, debido a las repercusiones de esta decisión judicial, en el esquema
de seguridad pública que se implementó y la necesidad que impone de dar un giro en el abordaje del
problema grave de violencia social que vive el país. Es claro que las políticas públicas sobre seguridad
que se adopten a partir de hoy, además de ser efectivas en la reducción de los índices de violencia,
deben, fundamentalmente responder a las exigencias de un Estado de Derecho, debiendo apegarse a la
Constitución, la jurisprudencia constitucional y al espíritu de los acuerdos de paz. Asimismo las personas
que lideren las instituciones encargadas de crear e implementar tales políticas, deben ser civiles, que
cuenten con sólida formación en prevención, seguridad integral y derechos humanos.
No obstante lo anterior y sin tomar en cuenta el número importante de denuncias contra efectivos
militares por violaciones a derechos humanos reportadas en la PDDH y la FGR por jóvenes que viven
en comunidades con alto índice delincuencial, esa colaboración continuó durante toda la gestión del
presidente Funes. El 11 de abril de 2014, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
declaró que la colaboración que efectivos militares realizan en tareas de seguridad pública no contradice
la Constitución.
IV. El enfoque preventivo
1. Prevención de violencia armada
Sin lugar a dudas, los índices de violencia y delincuencia que existen en el país desmienten cualquier
discurso o!cial que a!rme que se está logrando una prevención de violencia efectiva. A pesar de que
no solo los homicidios y los femicidios son re"ejo de esta situación, en la actualidad son los hechos que
más impactan en la población salvadoreña. La violencia armada es una expresión que cobra particular
relevancia, dado que durante los últimos años la tendencia registrada indica que más del 70% de los
9- Página número 19, sentencia de Inconstitucionalidad número 4-2012, de las doce horas con treinta minutos del día 17 de
mayo de 2013, Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, El Salvador.
10- Página número 17, sentencia de Inconstitucionalidad número 4-2012, de las doce horas con treinta minutos del día 17 de
mayo de 2013, Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, El Salvador.
22
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
homicidios se cometen con arma de fuego y también una buena parte de los delitos contra la propiedad.
Según el último informe de Carga Global de la Violencia Armada, un total de 58 países presentan tasas
de muertes violentas de más de 10.0 casos por cada 100,000 personas. Estos países representan cerca de
dos tercios de todas las muertes violentas habidas en el mundo11.
Para medir el impacto que tienen las armas de fuego en la violencia en El Salvador, es necesario conocer
qué proporción de los delitos es cometida con armas de fuego. No todos los hechos de violencia se llevan
a cabo con este tipo de armas. Sin embargo, el impacto en la mortalidad de las víctimas es mayor cuando
se compara con la utilización de otro tipo de arma (cortopunzante, blanca, objeto contundente, etc.),
debido a la letalidad de las primeras.
Cantidad de homicidios cometidos con armas de fuego
Años 2009-2014
AÑO
2009
Total
4,382
Homicidios cometidos con arma Total
de fuego
Porcentaje
Hombres
Mujeres
2,877
449
3,326
75.95
2010
4,004
2,542
420
2,962
74.00
2011
4,366
2,546
502
3,048
79.85
2012
2,567
1,411
167
1,578
62.8
2013
2,499
1,578
101
1,679
67
Enero-marzo
2014
7,90
538
36
574
72.75
Total
18,608
11,492
1,675
13,167
70.75
Elaboración
propia,
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos delFuente:
Instituto
de Medicina
Legala partir de datos del Instituto de Medicina Legal
11- El Salvador fue el país más afectado por la violencia letal entre el 2004 y 2009, seguido por Irak y Jamaica.
23
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Como lo re•eja la tabla anterior, entre 2009 (año completo) hasta 2014 (primer trimestre), se han cometido
un total de 18,608 homicidios, de los cuales el 87% (es decir, 16,207 personas) de las víctimas mortales
fueron hombres, mientras que el 13% restante (2,387 casos) fueron mujeres. El año 2009 registra la
mayor cantidad de homicidios con 4,382 casos. Todos los sectores sociales han contado con víctimas de
la violencia, sin embargo, son los sectores más pobres que han sido los más afectados, en especial los
jóvenes, quienes presentan el número más alto de muertes violentas. Por eso se habla del “rostro joven
de la violencia”. Por ejemplo, en 2009 las edades de las víctimas de los homicidios oscilaban entre los
15 y 29 años de edad.
En relación con el tipo de arma utilizada, según el Instituto de Medicina Legal (IML), en promedio el
70.75% de los 18,608 homicidios fueron cometidos con armas de fuego. A partir de ese contexto, es
importante evaluar el trabajo desarrollado por las autoridades encargadas del control y registro de las
armas de fuego durante la administración del presidente Mauricio Funes. Pese a que la Ley de Control
y Regulación de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Artículos Similares (Ley de Armas),
aprobada en 1999, ha sufrido reformas importantes, los requisitos para las licencias y las matrículas
siguen permitiendo que las armas de fuego puedan llegar a manos de quienes no están capacitados para
usarlas. Se podría considerar el aumento de los requisitos para quienes quieran tener o portar armas de
fuego. Por ejemplo, no tener antecedentes de violencia intrafamiliar o que la persona no consuma bebidas
alcohólicas o drogas, entre otros.
Como parte de las reformas que ha sufrido esa Ley de Control y Regulación de Armas, en 2007 se aprobó
el establecimiento de la veda de armas en zonas que, a consideración del Presidente de la República,
tuvieran altas tasas de violencia y delincuencia. Esta medida se siguió aplicando en la administración
Funes. En 2012, se promovieron 103 vedas de armas de fuego en diferentes municipios, como: Sonsonate,
Acajutla, Sonzacate, Izalco, Ayutuxtepeque, Soyapango, Lourdes-Colón, San Salvador, Panchimalco,
San Martín, Santa Ana, entre otros (Memoria de labores, 2012).
Para algunos miembros del Consejo de Prevención de Violencia de Ciudad Delgado (CMPV Ciudad
Delgado, 2013), la medida de la veda de armas es algo novedoso y necesario para la reducción de la
violencia en los municipios. Sin embargo, consideran que el proceso para que se decrete una veda es
demasiado burocrático. Por esta razón, se aduce que algunas alcaldías no ejecutan esta medida, lo cual
trae problemas en los municipios donde sí se implementa, al darse una circulación ilegal de armas de
fuego.
Uno de los compromisos adquiridos por el actual gobierno fue darles cumplimiento a los tratados
internacionales relacionados con la materia, como la Convención Interamericana contra la Fabricación
y el Trá•co Ilícito de Armas (CIFTA) y el Plan de Acción de Naciones Unidas contra el Trá•co Ilícito
de Armas (UN-POA). En este último instrumento internacional se establece la creación de la Comisión
Nacional “para el desarme” y la “prevención de violencia armada”, que, según el PNUD, debe estar
formada por instituciones públicas (Fiscalía General, Policía Nacional Civil, Ministerio de Defensa,
Relaciones Exteriores y Ministerio de Justicia) y organizaciones de la sociedad civil, entre otros sectores.
En este sentido, desde 2010, se ha logrado establecer una mesa técnica para la prevención y control
24
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
de la proliferación y el trá•co ilegal de Armas Pequeñas y Ligeras, en virtud de los ejes de “Control y
represión del delito” y “Prevención social de la violencia” de la Política Nacional de Justicia, Seguridad
y Convivencia.
Las instituciones que componen la mesa técnica son la Academia Nacional de Seguridad Pública, la
Policía Nacional Civil (a través de las Divisiones de Armas y Explosivos y de Servicios Privados de
Seguridad), el Ministerio de Defensa Nacional, el MJSP (a través de la Dirección de Atención a Víctimas
y Testigos) y la Fiscalía General de la República. Las instituciones en mención tienen la asistencia
técnica y •nanciera del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Centro Regional de
Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC)
y el Fondo para el Logro de los Objetivos del Milenio. La •nalidad de este espacio es fortalecer a las
instituciones que lo conforman en materia de prevención y control de la proliferación y el trá•co ilegal
de las armas pequeñas y ligeras en el país.
La estrategia que se plantea el espacio interinstitucional es desarrollar un trabajo colegiado entre las
instituciones que ejercen una función •scalizadora de las armas pequeñas y ligeras, para generar mayor
nivel de e•cacia y e•ciencia en la prevención y control de la proliferación y el trá•co ilegal de APL en
el territorio nacional.
La mesa técnica cuenta con su plan de trabajo 2012, que contempla cinco componentes: 1) Fortalecimiento
e institucionalización de la mesa técnica; 2) Consolidación de los sistemas de información; 3)
Fortalecimiento de los mecanismos de custodia; 4) Prevención de la portación y tenencia de APL por
personas denunciadas por violencia intrafamiliar y 5) Formación y estudio sobre el problema de trá•co
ilegal de APL en el país.
A partir de estas propuestas, la mesa técnica ha tenido reuniones periódicas para dar seguimiento al plan
y dar respuesta al problema de la violencia armada en el país, desde estrategias para la prevención de
violencia armada hasta el control efectivo de los registros de armas y el combate al trá•co ilegal. Durante
2012, la Mesa Técnica detectó importantes vacíos legales que existían en las leyes reguladoras de armas
para presentar propuestas de reformas legales a la Asamblea Legislativa, por medio del Ministerio de
Justicia y Seguridad Pública.
En cuanto a la representación de organización de sociedad civil, hasta la fecha en este espacio no hay
presencia de sociedad civil, porque según representantes de las instituciones que forman la Mesa Técnica
es un primer esfuerzo por constituir un espacio de ese tipo. Sin embargo, se tiene previsto incluir en él a
más instancias, tanto estatales como no gubernamentales.
Otro logro de la presidencia Funes fue la •rma y rati•cación del Tratado de Comercio de Armas (TCA), de
las Naciones Unidas. El tratado establece normas internacionales vinculantes para el comercio de armas
convencionales, municiones y componentes, con el objetivo de erradicar su trá•co ilegal y promover de
paso la paz y la seguridad y favorecer el respeto a los derechos humanos. Queda pendiente socializar el
contenido del TCA con las instituciones a cargo del control y registro de armas, para que hagan cumplir
de manera efectiva este instrumento.
25
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
A pesar de estos avances en materia de regulación legal, queda pendiente el tema de prevención
propiamente dicho en relación con las armas de fuego. Durante la gestión de Mauricio Funes se realizaron
pocas acciones encaminadas a lograr, por una parte, sensibilizar a la población sobre la importancia de
la no portación y la no tenencia de armas de fuego y, por la otra, la regulación y aplicación efectiva de la
Ley de Control y Registro de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Artículos Similares.
2. La prevención social de la violencia
2.1
La Estrategia Nacional de Prevención Social de la Violencia en Apoyo a los Municipios
El impacto de la violencia (no solo la delincuencia) en el ámbito local en El Salvador afecta la calidad
de vida de la mayoría de la población. El gobierno de Funes se comprometió en dar atención a de corte
municipal por medio de la Estrategia Nacional de Prevención Social de la Violencia en Apoyo a los
Municipios. El planteamiento fue bien recibido desde organizaciones y personas que habían señalado
durante mucho tiempo la importancia de la prevención en una estrategia integral estatal para abordar los
niveles de violencia y delincuencia en el país.
El impacto de la estrategia fue limitado desde el gobierno central por falta de recursos, coordinación,
de!nición de roles y voluntad política en apoyo a los Consejos Municipales de Prevención de Violencia.
Los Consejos señalaron de!ciencias y di!cultades, que se hubieran podido superar si hubieran tenido
el apoyo adecuado para seguir adquiriendo conocimiento y experiencia. Sin embargo, los cambios
de gobiernos locales a partir de junio del 2012 afectaron los avances y no se asumieron las lecciones
aprendidas de los gobiernos anteriores. El resultado ha sido mixto y la valoración en general sobre
la estrategia es bastante crítica. Es evidente que, pese a la realidad predecible de cambios locales, el
gobierno central no anticipó mecanismos de sostenibilidad de los esfuerzos de prevención social a este
nivel territorial.
2.2
El Acuerdo por la seguridad y el empleo a nivel local (Pre-Paz)
Al principios del 2013, el gobierno del presidente Funes inició un proceso de “diálogo” con diferentes
sectores de la sociedad para hablar de este Acuerdo y se reunió con académicos, empresarios, líderes
políticos y religiosos y organizaciones de la sociedad civil. A !nes de agosto de 2012, el mandatario
anunció que el país se encontraba en “un escenario mucho más favorable para hacer una recti!cación de
nuestros políticas y hacer un enfoque integral al problema”. Según la información proporcionada por PrePaz (Fidel Recinos, Coordinador de Gestión Territorial, 2013), el Acuerdo por la seguridad comprende
cuatro ejes: a) Un programa de formación en protección civil; b) Parques de inserción laboral; c) Programa
de coordinación con gobiernos locales y d) La generación de empleo para jóvenes. En la coordinación con
las municipalidades se contempla el reforzamiento del Cuerpo de Agentes Metropolitanos y la creación
de un gabinete metropolitano de seguridad.
26
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Pre-Paz plantea que las alcaldías tendrán autonomía para ejecutar los planes y el •nanciamiento que
vendrá del Órgano Ejecutivo, así como también el compromiso de buscar iniciativas privadas para dar
alternativas de empleo y recreación para las/los jóvenes en edad de trabajar. Las estrategias deben ser
integrales, sobre todo en el acuerdo con las pandillas. Las municipalidades se han comprometido a
generar diálogo con la empresa privada para que acepte contratar jóvenes miembros de las pandillas que
no sean perseguidos por la ley. Sin embargo, en el ámbito municipal, existen muchas dudas sobre los
mecanismos de decisión y auditoría social de los diferentes proyectos programados.
En términos técnicos, el Acuerdo seguramente contempla los elementos básicos de una estrategia integral
para abordar la problemática local. Además, el apoyo •nanciero desde la cooperación internacional como
la Unión Europea y USAID contribuirá a estabilizar recursos disponibles en el ámbito local, aunque no
implica un plan sostenible desde el Estado para cumplir con los compromisos para la construcción de
una cultura de paz permanente.
No obstante este Acuerdo político, hace falta un marco normativo (Ley de prevención social de
la violencia) para garantizar la participación y de•nir la coordinación de las diferentes instituciones
del Estado en cumplir con proyectos y planes tan ambiciosos. De igual forma, un marco normativo
contribuiría a la sostenibilidad de los esfuerzos y evitaría que por estigma o discriminación comunidades
o personas sean excluidas de participar en estos programas, ya que son ellas quienes más necesitan una
intervención directa. Además, es importante reconocer que un proceso de verdadero “diálogo” con los
sectores de la sociedad no se limite a un momento de consulta por separado, sino implica un compromiso
de parte del Ejecutivo de seguir reuniéndose e incluso facilitando el encuentro democrático entre sectores
para construir acuerdos de consenso.
V. Poblaciones especialmente vulnerables
1. Mujeres
Uno de los sectores prioritarios para el gobierno 2009-2014 fueron las mujeres. Desde esa perspectiva se
implementaron varias acciones y estrategias que buscaron eliminar la violencia contra las mujeres.
La mayoría de instituciones que brindan atención especializada a las mujeres lo hace de manera dispersa,
por lo que no hay trabajo en coordinación entre las distintas instituciones que deben velar por el respeto
a los derechos humanos de las mujeres.
La atención prestada a las mujeres no cumple los principios de favorabilidad, integralidad, intersectorialidad,
laicidad y prioridad, que son el fundamento de la Ley Especial Integral para una Vida libre de Violencia
para las Mujeres. Por lo tanto, su no aplicación limita el desarrollo integral de la mujer y el verdadero
derecho de acceso a la justicia.
Aunque las leyes de protección a favor de mujeres han sido difundidas, eso no implica que la gente
acepte y/o cambie su comportamiento de acuerdo con su contenido. Hay muchos ejemplos de leyes y
normas que son ampliamente conocidas, pero que tienen poco impacto práctico.
27
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
1.1
Derechos de las mujeres en El Salvador
La situación de la mujer salvadoreña empezó a mejorar de forma considerable años antes de la entrada
del gobierno de Mauricio Funes y continuó durante su gestión. El reconocimiento de los derechos de la
mujer es amplio. Están contenidos en un conjunto de leyes de El Salvador. No obstante que la mayoría
de normativa otorga un trato igual a hombres y mujeres12, la realidad demuestra que todavía hay mucho
camino por recorrer y que el goce y disfrute de sus derechos fundamentales como educación, salud y
empleo aun encuentran desventajas frente al sexo masculino, producto de una sociedad culturalmente
machista y patriarcal.
Durante los gobiernos anteriores al de Mauricio Funes no hubo leyes especializadas ni programas concretos
que permitieran visibilizar que problemas como la violencia intrafamiliar o la violencia doméstica serían
atendidas desde el Estado por medio de políticas públicas que visibilizaran las grandes vulneraciones
a derechos fundamentales de las mujeres, para cambiar el paradigma de que la violencia ha dejado de
ser un problema del ámbito privado y que el Estado debe asumir sus compromisos para que la mujer
pueda vivir una vida con dignidad. Tampoco apostaron por contrarrestar el desempleo, el analfabetismo
y la discriminación contra la mujer. En este contexto, el gobierno de Funes tuvo que aplicar políticas
públicas verdaderamente inclusivas, que brindaran una manera integral para resolver las necesidades de
la población femenina.
1.2
Violencia contra la mujer
Al realizar un análisis de la situación de la violencia que enfrenta la mujer salvadoreña, las estadísticas
demuestran que esta problemática es permanente y que las mujeres siguen siendo víctimas de diferentes
tipos de violencia en distintos ámbitos de la sociedad. Por ejemplo, en 2008 el Instituto Salvadoreño
para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU) atendió un total de 5,901 casos de violencia contra la mujer
(ISDEMU, 2008) y cuatro años después, en 2012, fueron atendidos 916 casos menos, es decir, un total
de 4,98513. Para el mismo periodo de 2013, el número de casos subió a 6,651, cifra que re. situación de violencia contra las mujeres se ha mantenido más o menos estable. En el caso de los años
2008 y 2009, los registros muestran una leve disminución de casos atendidos, pero eso no re. existiera menos violencia contra la mujer, sino que pudiera ser que en el año 2013 la sensibilización
y empoderamiento de las mujeres permitió una mayor cultura de denuncia. El tema de debate sigue
en relación con la pregunta de si el aumento de denuncias de violencia contra la mujer se relaciona
estrictamente con un aumento de hechos o si re. o oo o
o sobre el derecho de denunciar y ser atendidas por las instituciones del Estado. De cualquier manera, el
reto de atender estos casos y, más allá, de prevenir que se sigan dando es enorme y requiere voluntad
política y asignación de los recursos necesarios.
12- Constitución de la República, Art. 3. Todas las personas son iguales ante la ley. Para el goce de los derechos civiles no
podrán establecerse restricciones que se basen en diferencias de nacionalidad, raza, sexo o religión.
13- Información facilitada por el ISDEMU, mediante solicitud realizada por Ley de Acceso a la Información Pública el 7 de
abril de 2014.
28
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Respecto a casos atendido por la Fiscalía General de la República (FGR) en el periodo comprendido
entre enero de 2013 y febrero de 2014 se denunciaron 46,91214 casos de delitos contra mujeres, de los
cuales solo 13,169 fueron judicializados. Es decir, sólo el 28% de la población femenina accedió al
Órgano Judicial, información que resulta bastante preocupante porque la institución podría estar ligada
a la persistencia de una cultura androcéntrica que naturaliza la violencia cometida contra mujeres, lo que
obstaculiza las posibilidades de garantizar la verdad, justicia y reparación.
Esa situación de violencia impulsó al gobierno de Funes a ejecutar algunos programas de atención y
prevención, como Ciudad Mujer, parte de la Secretaria de Inclusión Social, que ha sido uno de los
programas más exitosos entre la opinión pública; el Programa de Atención Integral del ISDEMU fue
diseñado para apoyar a mujeres víctimas de violencia; la campaña “La violencia contra las mujeres, es
violencia contra la sociedad”; el Centro de Orientación 126, que recibe llamadas las 24 horas y cuenta
con el apoyo de un equipo multidisciplinario; el programa radial Voz Mujer; la campaña sobre la trata de
mujeres y la estrategia de ventanillas móviles y •jas.
La implementación de esos programas ha incidido en visibilizar la violencia contra las mujeres como
una práctica que será castigada desde el Estado. Al mismo tiempo, ha fortaleciendo la seguridad de
muchas mujeres en denunciar este tipo de actos, aunque la efectividad de las instituciones responsables
de castigar esta problemática aún es ine•ciente. Además, persisten muchas di•cultades en calcular si el
aumento en diferentes niveles de denuncia reja la nueva conciencia de las mujeres sobre sus derechos
reja un aumento en el número de hechos de violencia contra ellas.
La organización de mujeres consultada15 también se pronunció respecto a este tipo de campañas en
los medios de comunicación, por lo que manifestó que el gobierno socializó la participación y el
conocimiento de los derechos humanos de las mujeres, lo que incidió en el empoderamiento y exigibilidad
del cumplimiento de sus derechos ante las instituciones del Estado y la sociedad misma.
1.3
Avances en materia legislativa y mecanismos de atención para una vida libre de violencia
para las mujeres.
En materia legislativa, las condiciones jurídicas a favor de las mujeres han mejorado, debido a la aprobación
de normativa que permite el acceso a justicia de las mujeres que enfrentan violencia, desde un abordaje
del derecho a la justicia y del respeto de los derechos humanos de las mujeres; La existencia de leyes
especiales de protección de la mujer exige la especialización y profesionalización de las instituciones que
deben detectar, prevenir, atender y sancionar la vulneración de sus derechos fundamentales que puedan
sufrir por su condición de ser mujeres.
En el periodo 2009-2014, los logros más importantes en materia de protección de derechos de las mujeres
fueron:
29
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
a) Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia Para las Mujeres 16
Mediante esa legislación, el Estado de El Salvador cumple con algunos de los compromisos
asumidos para la erradicación de la violencia. La normativa recoge el espíritu y principios de
la Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer
(Convención Belém do Pará17). Contar con una normativa que reconozca la problemática
de violencia contra las mujeres signi•ca un cambio de paradigma, en el cual la violencia
deja de ser considerada un problema del ámbito privado para ser un problema público de la
sociedad18, por el cual el Estado debe tomar medidas necesarias, e•cientes y e•caces para
prevenirlo y erradicarlo.
La novedad de la ley radica en la tipi•cación de una serie de delitos que se suman al ya
existente catálogo de ilícitos que establece el Código Penal salvadoreño. Delitos relevantes
como el femicidio o feminicidio son tipi•cados, por ejemplo. Además, creó sanciones par
conductas revictimizantes cometidas por personas en el ejercicio de la función pública.
Producto de su implementación fue cómo surgió la Política nacional para el acceso de las
mujeres a una vida libre de violencia. Esta política es un conjunto de objetivos y estrategias
de naturaleza pública que tiene como •nalidad garantizar el derecho de las mujeres a una
vida libre de violencia a través de su prevención y detección, atención, protección, sanción y
reparación; con el •n de proteger su derecho a la vida, la integridad física y moral, la libertad,
la no discriminación, la dignidad, la tutela efectiva, la seguridad personal, la igualdad real y
la equidad.
b) Ley de igualdad, equidad y erradicación de la discriminación contra las mujeres
Aprobada el 17 de marzo de 2011 y vigente desde el 16 de abril de ese mismo año, esa ley
reconoce la necesidad de erradicar la desigualdad histórica entre mujeres y hombres para
eliminar la discriminación contra las mujeres en cualquier ámbito de la sociedad, la política
y la economía. Eso establece un imperativo para el Estado de implementar mecanismos y
acciones que eliminen cualquier práctica discriminatoria para las mujeres, con lo que se
busca lograr, en materia de igualdad, la participación activa de las mujeres en el ámbito
nacional en los Consejos Consultivos y de Contraloría Social. Ese espacio les permite dar
seguimiento al cumplimiento de sus derechos y mejora también el apoyo incondicional de
los organismos de cooperación internacional para la ejecución de proyectos a favor de la
igualdad entre mujeres y hombres.
16- Entró en vigencia el 1 de enero de 2012 y establece como institución rectora de la ejecución de la ley al ISDEMU, cuyo
objetivo es vigilar y garantizar el cumplimiento y ejecución de la ley para el acceso a las mujeres a una vida libre de violencia.
17- Rati•cada por el Gobierno de El Salvador mediante el decreto legislativo 430, del 23 de agosto de 1995, Diario O•cial
no. 154, tomo 328.
18- Respecto a la violencia considerada un problema de la sociedad, el mismo presidente Mauricio Funes anunció, en 2012, la
campaña “La violencia contra las mujeres, es violencia contra la sociedad”, con el propósito de prevenir, combatir y erradicar
cualquier tipo de violencia contra las mujeres ya sea en el ámbito público como privado como estrategia para promover
mecanismos seguros de aviso, consulta y consejería para las mujeres en casos de violencia.
30
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
2. Defensores y defensoras de derechos humanos de la comunidad de lesbianas,
gais, transexuales, bisexuales e intersexo (LGTBI)
En El Salvador las violaciones a los derechos humanos, basadas en la orientación sexual, identidad y
expresión de género, constituyen un patrón generalizado y arraigado que somete a la población LGBTI
a torturas, malos tratos, agresiones, violaciones sexuales, crímenes de odio (asesinatos), así como la
negación de acceso al empleo y a la educación, un limitado acceso a la justicia, injerencias en la privacidad,
detenciones arbitrarias y exclusión en el disfrute de otros derechos. Estos patrones de violencia son
multiplicados por la situación de violencia generalizada que actualmente caracteriza a El Salvador, que
incorpora problemas con pandillas, narcotrá•co, trata de personas y otros aspectos graves ligados a la
seguridad.
Una de las principales causas que genera violencia contra la población LGTBI es la generalizada situación
de exclusión y marginación, expresada en la falta de reconocimiento a su expresión e identidad de género,
lo que se traduce en un trato desigual (en relación a la población heterosexual) respecto de sus derechos.
La Convención Americana de Derechos Humanos (CADH19) establece, en su artículo 1º, la obligación
de los Estados parte de respetar y garantizar los derechos y libertades reconocidos en la convención. Ese
mismo artículo prohíbe toda forma de discriminación por religión, raza, sexo o “cualquier otra condición
social”20. La misma obligación se encuentra consagrada en el artículo 2º de la Declaración Americana
sobre los Derechos y Deberes del Hombre, en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En interpretación del artículo 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos declaró que el texto “cualquier otra condición social” incluye
la prohibición de discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género, con lo que los
grupos de la comunidad LGTBI quedan comprendidos y protegidos dentro de dicha categoría21. El mismo
artículo 1º en su inciso 2º dispone que por persona debe entenderse “todo ser humano”, por lo que toda
persona sujeta a la jurisdicción de un Estado debe gozar de los derechos y las libertades que contiene la
Convención. A la luz de las disposiciones citadas, es menester que los Estados partes respeten, protejan
y garanticen todos los derechos contenidos dentro de la CADH a favor de los miembros de la comunidad
de gais, lesbianas, trans, bisexuales e intersexuales que estén sujetos a su jurisdicción, sin discriminación
alguna.
La transfobia y la incitación al odio es un aspecto que ha sido potenciado también por los medios de
comunicación. En el Estudio hemerográ•co sobre la población LGBTI de El Salvador (Centro de
Estudios Internacionales, 2012), del 1 de enero de 2004 al 31 de mayo de 2012 las noticias emitidas por
La Prensa Grá•ca y El Diario de Hoy refuerzan la discriminación (31%) y los estereotipos (15%)10, a
la vez que invisibilizan la problemática, ya que las notas periodísticas sobre crímenes de odio ocupan
19- El Salvador rati•có la Convención Americana de Derechos Humanos el 20 de junio de 1978.
20- Artículo 1.2 Convención Americana de Derechos Humanos.
21- Corte IDH. Caso Atala Rifo y Niñas Vs. Chile Fondo. Reparaciones y Costas Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie
C No. 239, págs. 84-85 y 98
31
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
un bajo porcentaje de los hallazgos. Al revisar de forma minuciosa ese estudio hemerográ•co, puede
observarse que los asesinatos de mujeres trans tienen un enfoque “amarillista”, donde se sugiere que es
la misma población LGTBI la que provoca ser asesinada. Estas noticias con frecuencia catalogan estos
asesinatos como resultado de la violencia común y no como un crimen derivado de la transfobia, pese a
la incuestionable crueldad con que se cometen (ASPIDH Trans et al, 2013).
Todo ello presupone un impacto desfavorable para las personas defensoras de derechos humanos de la
población trans, pues desde el principio de legalidad las actuaciones del Estado deben estar legitimadas
y previstas por la ley, ya que ésta es el único mecanismo de atribución de potestades a la administración
pública. Por tanto, al no existir leyes o protecciones concretas para la población trans, se genera un alto
nivel de inseguridad legal, exclusión y desprotección por parte del Estado, lo que en consecuencia trae
aparejada la vulneración a todos sus derechos humanos, por parte de instituciones del Estado como de la
población en general.
Un caso ejemplarizante de vulneración de derechos humanos de una defensora de derechos humanos
lo constituye el asesinato de Tania Vásquez, integrante de la junta directiva de COMCAVIS TRANS22
y coordinadora del proyecto Vida Digna. El 4 de mayo de 2013, ella fue víctima de un crimen de odio
por transfobia. La justicia aún no llega, por lo que su caso se ha sumado a la larga lista de asesinatos
perpetrados en contra de la población LGTBI que han quedado en el silencio cómplice y en la impunidad
por parte del Estado y sus instituciones.
En cuanto a la evaluación realizada por personas defensoras de derechos humanos de la población LGTBI
(Grupo Focal, 2014) respecto a los programas, acciones o políticas implementadas por el gobierno de
Funes para solucionar los graves problemas que aquejan a esa población, se destacó la creación de
la Dirección de Diversidad Sexual, organismo dependiente de la Secretaria de Inclusión Social, desde
donde se pretendía apoyar a dicha población en la defensa de sus derechos y se abrieron fuentes de
empleo para personas de la comunidad LGTBI. Otras acciones destacadas fueron en materia de salud
(gracias a protocolos de actuación en población trans) y el derecho al sufragio. Este último derecho está
vinculado directamente con el respeto al derecho de la identidad y los mecanismos de identi•car las
personas en el momento de emitir su voto.
3. Niñez y adolescencia
3.1
Avances
Durante los cinco años de gobierno (junio 2009- mayo 2014), El Salvador dio pasos signi•cativos en las
políticas dirigidas a la niñez y adolescencia. Estas han tenido un enfoque jurídico y social de protección
integral, con una política de garantías y con la intención de ser más incluyentes. Esto se propició en
2009 con la aprobación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA), en
que se establecen los derechos y deberes especí•cos del niño, niña y adolescente. Al mismo tiempo, se
22- Asociación Comunicando y Capacitando a Mujeres Trans con VIH en El Salvador, Organización Defensora de Derechos
Humanos de la Población LGTBI.
32
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
garantizaron los derechos de supervivencia, desarrollo, protección y participación del niño y niña como
sujetos de derecho, así como el principio de no discriminación y el interés superior como principio rector
que compromete la responsabilidad pública y privada.
Sumado a las transformaciones legislativas, se evidencian como avances la adecuación del Instituto
Salvadoreño para la Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA) a los mandatos de la LEPINA,
la creación del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CONNA), así como la instalación de
quince Juntas de Protección y tres Juzgados y una Cámara de la Niñez y Adolescencia especializados.
Las juntas funcionan en cada departamento del país (dos de ellas en el departamento de San Salvador).
También forma parte de este proceso la formulación y aprobación de la Política Nacional de la Niñez
y la Adolescencia para su ejecución en el período comprendido entre 2013 y 2023. Dicha política está
dirigida a todos los sectores de la población. Asimismo, se encuentra en elaboración una normativa
complementaria de la Política Nacional de la Niñez que es el Plan de Acción. Además, se cuenta con la
elaboración y aprobación de un Plan Estratégico del CONNA, que contiene metas claras y precisas para
el corto, mediano y largo plazo.
Las prioridades del gobierno de Funes se enfocaron en la política social. En el área educativa, se desarrolló
el programa social educativo “Vamos a la escuela”. Los diferentes subprogramas que lo constituyen
se ven apoyados a través del modelo de “Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno”. Dicho modelo integra,
en una propuesta curricular homogénea, una misma calidad formativa para todos los estudiantes, con
elementos como la innovación pedagógica, infraestructura, liderazgo, recursos humanos y otros que
hagan posible la eliminación de los obstáculos para el acceso y aprendizaje. Otros programas importantes
han sido los siguientes: el Programa de Paquetes Escolares, que incluye la dotación de uniformes, útiles
y zapatos a más de un millón de estudiantes en todo el territorio nacional. Esto contribuye al acceso y
a la permanencia del estudiantado en el sistema educativo y apoya en especial a las familias de escasos
recursos económicos; el Programa de Alimentación y Salud Escolar (PASE), que provee servicios de
alimentación complementaria a la población estudiantil de los centros escolares públicos; el Programa
Vaso de Leche, que bene•cia a 1.4 millones de estudiantes y cuyo objetivo es mejorar el estado nutricional
del estudiantado, para propiciar mejores condiciones de aprendizaje, enfocadas a mejorar la matrícula y
reducir la deserción escolar.
El Programa de Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas tiene como objeto brindar atención integral a
las familias y personas en situación de extrema pobreza y exclusión social. Esta estrategia del Sistema de
Protección Social Universal contempla intervenciones de carácter no contributivo que permiten ampliar
las capacidades básicas y promover la igualdad de oportunidades de las personas, las comunidades y
los hogares en condición de extrema pobreza y exclusión social en las comunidades rurales y en los
asentamientos urbanos de mayor precariedad. 23
En el plano de salud, las prioridades se enfocaron a consolidar el Sistema Nacional Integrado de Salud,
cuyo objetivo se orienta al fortalecimiento de la atención primaria de la salud y que todos los habitantes del
23- Programa Comunidades Solidarias Rurales. Disponible en http://www.proteccionsocial.gob.sv/index/index.php/
programas/comunidades-solidarias/comunidades-solidarios-rurales
33
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
país tengan acceso a servicios de salud equitativos de alta calidad. Además, se ejecutaron los programas
de VIH/SIDA, Tuberculosis y el de Equipos Comunitarios de Salud (ECOS) familiares y especializados.
En lo que respecta a la infraestructura, se cuenta con la construcción y equipamiento del nuevo Hospital
de Maternidad “Dra. María Isabel Rodríguez”, con el que se espera brindar una atención de calidad a la
mujer y a los niños recién nacidos.
En cuanto al presupuesto del Ministerio de Salud, entre 2010 y 2014 se incrementó en un 60 por ciento,
lo que ha ayudado a aumentar del 50 al 82 por ciento el abastecimiento de medicamentos en hospitales y
unidades de salud de la red pública, así como ampliar de manera signi•cativa la población inmunizada.
Por otro lado, se redujo la mortalidad materna de 52.8 muertes por cien mil habitantes a una tasa de 41.9;
lo que signi•ca 11 puntos menos.
3.2
Desafíos
No obstante los avances en materia legal y social, en El Salvador la niñez se ha visto afectada por diversos
problemas que atentan de manera directa contra sus derechos fundamentales y su integridad física y
moral. Se sabe que son muchos niños y niñas quienes han sufrido abusos sexuales, tienen problemas de
consumo de sustancias psicoactivas, son explotados laboral y sexualmente y enfrentan problemas que los
afectan de manera grave. Poco a poco, todo eso acaba con su vida y parece que la población en general
aún no visualiza la magnitud del problema.
3.3
Inseguridad en la niñez y adolescencia
A pesar de los avances en materia de derechos de la niñez derivados de la LEPINA, estos derechos no han
sido materializados en asignaciones presupuestarias que garanticen las intervenciones públicas en salud,
educación y seguridad para la niñez y adolescencia.
Hay muertes violentas, suicidios, lesiones, maltrato, abuso y explotación sexual en niñas, niños y
adolescentes. Esta es una realidad alarmante, que requiere de la de•nición de una estrategia nacional
orientada a la prevención y atención de la violencia, que actúe sobre los factores de riesgo relacionados
con las condiciones de pobreza y desigualdad.
Los problemas de inequidad que actualmente enfrenta El Salvador se expresan en la falta de oportunidades
de desarrollo para las personas adolescentes, tanto en zonas rurales, como urbanas y urbano-marginales,
así como en las manifestaciones de violencia en el hogar, la familia, la calle y la comunidad, las escuelas,
al igual que en las instituciones de atención y judiciales. Los anteriores son algunos de los diferentes
ámbitos donde los niños, niñas y adolescentes ven violentados sus derechos humanos, su dignidad, su
integridad y su intimidad.
A continuación se presenta una serie de datos e indicadores que dan cuenta de las violaciones a los
derechos de las niñas, niños y adolescentes en El Salvador.
34
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
4. Principales violaciones a los derechos de la niñez y adolescencia
4.1
Pobreza
La Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples (EHPM) re•eja que el 34.5% de los hogares se encuentra
en situación de pobreza. De estos, el 8.9% se encuentra en pobreza extrema, mientras que el 25.6% está
en pobreza relativa. En la zona urbana, el 29.9% de los hogares vive en pobreza; el 6.5% se encuentra
en pobreza extrema y el 23.4% en pobreza relativa. En el área rural, el 43.4% de hogares se encuentra en
pobreza, de los cuales el 13.6% está en pobreza extrema y el 29.8% en pobreza relativa24. La mitad de
todos los niños y adolescentes del país vive con menos de US$1.25 al día25.
La misma encuesta reporta un 39% del total de hogares que se ubican en situación de pobreza, con la
característica añadida que los mismos se encuentran bajo la responsabilidad de mujeres como jefas de
hogar.
4.2
Diferentes tipos de violencia
Homicidios
La violencia en el país afecta de una manera directa o indirecta a casi todos los y las niñas, pero los
más perjudicados son aquellos que viven en situación de pobreza, en comunidades marginadas, con
discapacidades o que viven en hogares desintegrados.
En el período de 2009 hasta 2011, la tasa de homicidios promedio para El Salvador fue de 70 por cada
cien mil habitantes26. En 2012 se registró una marcada disminución en el número de homicidios, que
bajó 70 a 41 por cada cien mil personas, lo que representó una caída del 41%27. En la siguiente tabla se
muestra el total homicidios de niñas, niños y adolescentes de 2010 hasta 2012:
Homicidios en niñas, niños y adolescentes por grupo de edad, entre
2010 y 2012
GRUPO DE
2010
2011
2012
EDAD
<1
4
8
3
1a4
3
6
6
5a9
4
7
4
10 a 14
79
85
39
15 a 19
394
480
229
TOTAL
484
586
281
Fuente: Elaboración
propia, a partir
de datos
Instituto
de del
Medicina
Legal,IML
(201-2012)
Fuente: Elaboración
propia
con del
base
en datos
Instituto
de Medicina
Legal, IML (2010-2012)
24- Dirección
de en
Estadística
Censos,
DIGESTYC,
Encuesta
Hogares
de yPropósitos
Múltiples,
Como seGeneral
observa
la tabla,y el
número
de homicidios
en de
niñas,
niños
adolescentes
tiene 2012-junio
mayor de
2013, pág. 130.
25- Niños de El Salvador. Descubriendo los derechos infantiles en El Salvador. Disponible en http://www.humanium.org/es/
el-salvador/
26- Banco Mundial. El Salvador estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia., pág. 21.
27- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Informe anual 2012, pág. 29.
35
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Como se observa en la tabla, el número de homicidios en niñas, niños y adolescentes tiene mayor
incidencia en la población de 15 a 19 años, con 1,103 asesinatos, cifra a la que le sigue la de la población
de 10 a 14 años, con 203 muertes.
En la siguiente tabla se re•eja el número de homicidios en niños, niñas y adolescentes desagregados por
sexo entre los años 2010 y 2012.
.
Homicidios en niños, niñas y adolescentes desagregados por sexo, 2010-2012.
AÑOS
Niños y
Niñas y
TOTAL
adolescentes
adolescentes
hombres
mujeres
2010
363
121
484
2011
463
123
586
2012
234
47
281
TOTAL
1060
291
1351
Fuente: Elaboración propia con base a estadística reportadas por Instituto de Medicina Legal ML 2010-2012
Es importante destacar la disminución de casos de homicidios en contra de la niñez y adolescencia en el
año 2012, que fue atribuida a la tregua entre las pandillas.
Resulta evidente que la población más afectada es la de los niños y adolescentes hombres, lo cual equivale
a un total de 1,060 homicidios para el período 2010-2012. Esto representa el 78.46% en comparación con
las niñas y adolescentes mujeres, que re•ejan 291 víctimas o el 21.54%.
Entre enero y septiembre de 2013, según el Instituto de Medida Legal, fueron asesinados 209 menores de
edad a causa de la violencia. Siete casos correspondían al rango de edad entre los que no había cumplido
ni siquiera un año de vida y los 11 años, mientras que 202 de las víctimas tenían edades comprendidas
entre 12 y 17 años. De las 209 víctimas, 178 eran niños y 31 niñas. Con respecto a las siete víctimas
menores de 11 años, cuatro de ellas eran mujeres y tres varones.
De la totalidad de los niños, niñas y adolescentes (NNA) víctimas de la violencia criminal, 144 fueron
asesinados con armas de fuego, 21 fueron lesionadas con arma blanca (puñal o machete), 12 de murieron
estrangulados; a 11 los golpearon con algún objeto contundente y siete de ellas recibieron heridas de
arma corto-punzante,
Los 209 asesinatos de niños y niñas que registra Medicina Legal se cometieron en 80 de los 262 municipios
que componen a El Salvador. La mayor parte corresponde a los departamentos de San Salvador (65
asesinatos), La Libertad (22), Usulután (20), Cuscatlán (18), Sonsonate (16), La Paz (15) y San Miguel
(13). San Salvador es el departamento que registra el mayor número de homicidios de menores de edad,
con 13 muertes violentas28.
28- “Un niño muere cada día en El Salvador a raíz de la violencia”. Disponible en http://www.elsalvador.com/mwe dh/nota/
nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=8296788. Con acceso realizado el 17 de junio de 2014.
36
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Un estudio elaborado por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) y el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) muestra que entre 2009 y 2012 hubo un total de 1.604
homicidios de niños de cero años hasta adolescentes menores de 17 años de edad29. En cuanto a los
feminicidios, de un total de 215 reportados por la PNC, 40 fueron cometidos contra menores de 17 años30.
Asociadas con el contexto de inseguridad y violencia social actual del país resultan ciertas expresiones
especí•cas de violencia que vulneran los derechos de la niñez y población adolescente: las masacres, las
desapariciones, la utilización de niños y niñas en extorsiones, la inseguridad y el temor de reclutamiento
por parte de las pandillas.
Violencia intrafamiliar
En 2013, 3,976 personas, en su mayoría mujeres, tuvieron que conducirse a los distintos establecimientos
de salud del país debido al maltrato físico, sexual o psicológico al que fueron sometidas. “Es la punta
del iceberg nada más, porque muchas no dicen cómo se lastimaron o simplemente no van a consultar”,
indicó Silvia de Morán, coordinadora del programa de lesiones de causa externa del Ministerio de Salud.
Los casos más graves se dieron en 297 víctimas, las cuales fueron recibidas en las unidades de emergencia
de los distintos hospitales del país. A diferencia de los casos atendidos por violencia social, donde impera
el uso del arma de fuego para atacar a la víctima, en los casos de violencia intrafamiliar la mayoría fueron
golpeadas o heridas con cuchillos o machetes. En total, 221 pacientes fueron llevadas a los hospitales por
los golpes que recibieron en sus casas.
Según los datos del Ministerio de Salud (MINSAL), en el 56% de los casos, la pareja o la expareja de la
víctima fue quien la agredió. Los amigos y conocidos ocupan el segundo lugar (35%) como perpetradores
de agresiones. En 22 de los casos, los agresores fueron los padres o padrastros. “Acá, el 73% de los casos
corresponde a pacientes femeninos de todas las edades”, añadió de Morán31.
Según los datos del MINSAL, la violencia psicológica es la que más afecta a la niñez y adolescencia.
El Ministerio de Salud reconoce la violencia como un problema de salud pública. En este sentido, esa
cartera de estado ha desarrollado el Programa de Atención Integral e Integrada a la Violencia en todas
sus formas, que contribuye a la uni•cación de criterios para el abordaje de la problemática con un mayor
nivel de especialización.
Violencia sexual
Otra situación que perjudica la integridad personal de las niñas, niños y adolescentes es la violencia sexual.
En su artículo 55, la LEPINA de•ne el abuso sexual como “toda conducta tipi•cada en el Código Penal,
que atente contra la libertad e integridad sexual de una niña, niño o adolescente para sacar ventaja o
provecho de cualquier clase o índole”. Además, cali•ca la explotación sexual como “cualquier forma de
29- Informe especial sobre el impacto de la violencia en los derechos de las niñas, niños y adolescentes en El Salvador,
pág. 49.
30- http//observatoriodelosderechosdelaniñezylaadolescencia.org
31- “Salud recibió 3,976 casos de violencia intrafamiliar en 2013”. Disponible en http://elmundo.com.sv/salud-recibio-3-976casos-de-violencia-intrafamiliar-en-2013. Con acceso realizado el 17 de junio de 2014.
37
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
abuso sexual mediante retribución en dinero o en especie, con intermediación o sin ella, existiendo o no
alguna forma de proxenetismo”.
El Instituto de Medicina Legal reportó que, entre 2010 y 2012, los casos relacionados con violencia
sexual (violaciones y otras agresiones sexuales) alcanzaron un total de 7,37132. Las principales víctimas
fueron niñas y adolescentes mujeres, de edades comprendidas entre los 10 y 14 años.
En 2012, las Juntas de Protección de la Niñez y Adolescencia recibieron un total de 6,484 denuncias
por amenazas o vulneraciones a derechos de niñas, niños y adolescentes. En el período comprendido de
enero a agosto de 2013, el número de denuncias alcanzó los 6,062 casos. La mayor vulneración fue sobre
el derecho a la integridad personal y el derecho a estar protegido frente al abuso y explotación sexual.
Por su parte, la Policía Nacional Civil (PNC) registró en el primer semestre de 2012 un total de 1,190
denuncias por delitos sexuales en contra de niñas, niños, adolescentes y mujeres.
El delito más denunciado fue el de violación en menor e incapaz, con 776 casos, seguido por el delito de
estupro, con 449 denuncias. A excepción del delito de violación, que se dio en mujeres de 18 a 30 años,
fueron las niñas y adolescentes de 0 a 17 años las más victimizadas. En la mayoría de casos, según el
registro de la PNC, la relación entre la víctima y el agresor no está determinada. En los casos en los que se
identi•ca a los agresores, prevalecen, en orden, las •guras del novio, padrastro, padre y tíos33. Es común
que las niñas, niños y adolescentes no expresen que están siendo abusados sexualmente, pero sí hay
algunos indicadores físicos y de comportamiento que pueden dar una señal de alerta sobre la existencia
de este tipo de abuso.
En marzo de 2012, el Ministerio de Salud elaboró los Lineamientos técnicos de atención integral a todas las
formas de violencia. Se trata de un instrumento que tiene como objetivo proporcionar orientación básica
al personal de salud para la ejecución de acciones de promoción, prevención, atención y recuperación
de la salud de las personas en situación de violencia en el ciclo de vida, desde el enfoque de derechos,
género e intersectorialidad.
Cabe mencionarse que las brechas de género tienen un énfasis especial en las niñas, evidenciadas en el
acoso y abuso sexual; falta de acceso a la educación sobre salud sexual y reproductiva (que no informa
a la población en cuanto a cómo vivir una sexualidad protegida y placentera); existencia de barreras
institucionales en el acceso de adolescentes a servicios integrales de salud sexual y reproductiva; relaciones
de género entre pares, marcadas por una visión patriarcal y machista que sustenta la dominación del
hombre hacia la mujer, lo que incluye ejercer control sobre su sexualidad.
32- Departamento Académico y estadístico del Instituto de Medicina Legal. Víctimas de delitos sexuales en personas menores
de 18 años. 2010-2012
33- Indicadores de violencia sexual. Violencia sexual. Resumen 2013.. Disponible en: http://observatoriodeviolencia.ormusa.
org/violenciasexual.php. Con acceso el 17 de junio de 2014.
38
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Niñez en abandono
El abandono es una forma de ruptura de los vínculos en forma temporal o permanente entre las niñas,
niños y adolescentes con su padre y su madre. No contar con este vínculo es una vulneración al derecho
que la niñez tiene de ser criada con su familia de origen, nuclear o ampliada. De forma adicional, el
abandono es considerado por la LEPINA como una vulneración al derecho de integridad personal y
constituye un incumplimiento a los deberes de los progenitores. De igual forma, los artículos 79 y 80 de
la LEPINA establecen esos derechos.
Según los registros del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
(ISNA), entre enero y septiembre de 2013 un total de 375 infantes (174 niñas y 201 niños) fueron
abandonados por sus padres o responsables34.
Violencia escolar
La educación formal es un factor de protección contra el riesgo de involucrarse en la violencia. Sin
embargo, la tendencia a la deserción sigue fuerte en el país (al respecto, véase el apartado de los DESCA
sobre educación). La seguridad en el ámbito escolar también afecta la permanencia, la terminación y
calidad del proceso educativo. Las diversas manifestaciones de violencia que existen en los centros
educativos y que alteran la dinámica escolar generan con!ictos que no siempre son de fácil resolución.
Frente a dicha situación, la respuesta institucional por lo general suele ser punitiva, concentrándose en
el control del comportamiento, sin que se consideren los factores que fomentan o desencadenan esa
violencia o el impacto que generan, es decir, sus consecuencias.
En los procesos de formación y diálogo en que participa FESPAD35 se observa que la docencia carece
de la formación profesional para enfrentar los múltiples niveles de con!icto y violencia. Si bien es cierto
que la mayoría conocen las prohibiciones de la ley en cuanto al uso de la violencia como herramienta
de disciplina, no signi"ca que hayan sido capacitados con nuevos métodos para poder garantizar un
ambiente escolar libre de violencia. Además, los y las adolescentes participantes en los procesos de
formación reportan que el uso de la violencia psicológica y verbal es generalizado tanto en docentes
como en alumnos.
Suicidios
Respecto a los suicidios, el Sistema de Información sobre Morbimortalidad (conocido por las siglas
SIMMOW) del Ministerio de Salud identi"ca que los “efectos tóxicos de sustancias de procedencia
principalmente no medicinal” (suicidios por envenenamiento) fueron, en el año 2009, la sexta causa de
muerte hospitalaria en niñas, niños y adolescentes de 10 a 14 años, con una tasa de mortalidad de 1por
cada 100,000 habitantes. Esa tasa fue de 8 por cada 100,000 habitantes en las personas adolescentes de
15 a 19 años36. Para 2011, el MINSAL reportó como primera causa de muerte en mujeres adolescentes
34- Cinco niños son maltratados cada día en El Salvador. Disponible en: http://www.laprensagrá"ca.com/2014/01/08/cinconinos-son-maltratados-cada-dia-en-el-salvador. Con acceso el 17 de junio de 2014
35- FESPAD ha capacitado docentes en más de siete municipios acerca de la LEPINA. Además, facilitó procesos de diálogo
e intercambio con docentes en Soyapango e Ilopango.
36- Ministerio de Salud, MINSAL. Boletín Integrado de Indicadores de Salud, 2009.
39
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
de 15 a 19 años la muerte auto in•igida por efectos tóxicos de sustancias de procedencia no medicinal.
Muchos de estos casos estaban relacionados con embarazos no deseados37.
Los registros del Ministerio de Salud señalan que entre enero y julio de 2013, 652 personas fueron
atendidas en los hospitales públicos tras intentar suicidarse. De ellas, 121 murieron por la gravedad de las
lesiones, 58 eran jóvenes entre 10 a 29 años. De esas 652 personas que intentaron suicidarse, 215 tenían
entre 10 y 19 años y 218 se encontraban entre los 20 y 29 años. Pero aún es más preocupante cuando las
estadísticas del Ministerio de Salud detallan que cinco niños menores de nueve años intentaron quitarse
la vida38.
Mientras crecen, las personas adolescentes experimentan fuertes sentimientos de depresión, confusión,
dudas de sí mismas, presión para lograr éxito, incertidumbre •nanciera y otros miedos. Para algunos
adolescentes, la formación de una nueva familia con padrastros y hermanastros puede perturbarlos e
intensi•carles sus dudas acerca de sí mismos. El suicidio aparenta ser una solución a sus problemas.
5. Un factor de riesgo: embarazos en la adolescencia
Según el artículo 24 de la Convención de los derechos del niño y la niña, se reconoce al derecho de la
niñez al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades
y la rehabilitación de la salud”. Asimismo, se establece el compromiso de los Estados en esforzarse por
“asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios”.
A pesar de que el Ministerio de Salud reporta avances en cuanto a la atención de salud de la niñez en El
Salvador, esta se ha visto afectada, con resultados adversos, por los embarazos precoces, el Vih-Sida, la
drogadicción y los suicidios.
El Salvador tiene una de las tasas más altas de natalidad de Latinoamérica, pues los embarazos en niñas,
adolescentes y jóvenes constituyen un problema alarmante que afecta el desarrollo de las mujeres y es un
riesgo para la salud sexual y reproductiva de adolescentes entre 10 y 19 años.
En nuestro país, hay un total de 1.3 millones de adolescentes entre 10 y 19 años, según el censo realizado
en 2007 por la Dirección General de Estadística y Censos. Esa cifra representa el 22.8% de la población
actual de El Salvador.
La LEPINA establece en el art. 24 que cualquier embarazo de una niña o adolescentes constituye un
“estado de alto riesgo obstétrico y perinatal”, y que, en consecuencia debe “recibir atención médica de
manera integral en las instituciones de salud pública”. En el país, el 33% de las adolescentes entre los
15 y 19 años ya tuvo su primera experiencia sexual, es decir, una de cada tres adolescentes ya inició
relaciones sexuales.
37- Ibídem, pág. 14.
38- Los jóvenes salvadoreños son los que más se suicidan. Disponible en: http://www.laprensagra•ca.com/2013/09/02/losjovenes-salvadorenos-son-los-que-mas-se-suicidan
40
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
En 2011, el Ministerio de Salud informó de 84,752 inscripciones prenatales, de las cuales el 31.4%
fueron de adolescentes. La inscripción de métodos de plani•cación familiar fue de 36%, la atención
institucional de partos en adolescentes supuso el 29.1%. Además, correspondió a este grupo poblacional
el 11% de muertes maternas.
Para 2013, el Ministerio de Salud recibió a 82,543 mujeres embarazadas para atención prenatal. El 32%
de ellas eran adolescentes. El año anterior fueron 26,445 niñas las que resultaron embarazadas. Dos de
cada tres embarazos no fueron planeados39.
VI. Juventudes
Caso de estudio: Violencia de cuerpos de seguridad contra jóvenes.
1. Percepción de la juventud en cuanto al trabajo de la Policía Nacional Civil.
Lo que se presenta a continuación está tomado de un breve informe elaborado por organizaciones de
la Red Juvenil Gritos y de una sistematización de •chas de registro llenadas por jóvenes describiendo
las violaciones que los agentes han hecho en su contra40. La metodología no se presta a conclusiones
de cantidad ni de representatividad, sino que más bien es un re!ejo de la percepción y realidad de las
juventudes del país, que evidencia una situación que se ha dado durante los años 2011-2012. El trabajo
de campo de FESPAD también con•rma la prevalencia de abuso policial en la vida de los y las jóvenes.
2. Informe de organizaciones juveniles
2.1
Accionar de la PNC hacia las juventudes del barrio san Jacinto, ciudad y departamento de
San Salvador.
El barrio san Jacinto se encuentra al sur poniente de la ciudad de San Salvador. Es un barrio con mucho
valor histórico debido a los asentamientos que hubo durante el período precolombino y a los hechos
posteriores durante el período republicano, en que se transformó de un poblado indígena independiente
en un barrio popular anexo de la capital salvadoreña. En la actualidad, cuenta con una población de
65,365, habitantes, de los que 26,000 son adolescentes y jóvenes que se encuentran entre las edades de
10 y 30 años. En el barrio hay alrededor de 30 a 40 comunidades, en las cuales se encuentran dos de las
más grandes pandillas del país: la Mara Salvatrucha (MS13) y el Barrio 18. Según los residentes en la
zona, el nivel de criminalidad en la zona ha aumentado en los últimos años. Los asaltos a mano armada,
extorsiones, amenazas y secuestros son algunos de los actos delincuenciales que se han hecho comunes.
Ante esta situación, los patrullajes de las autoridades han aumentado. El número de efectivos de la
policía en el barrio también ha crecido. Los y las jóvenes reportan que se les ve pasar en automóviles
39- Ministerio de Salud, MINSAL. Política de Salud Sexual y Reproductiva, San Salvador, agosto de 2012, pág. 13.
40- Este estudio aún inédito fue •nanciado por Interpeace y realizado en coordinación con FESPAD y la Red Gritos.
41
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
particulares, con fuerte armamento y hasta chalecos antibalas. También los militares realizan patrullajes
en la zona. Lejos de contribuir a la mejoría de la situación de inseguridad y criminalidad, eso ha aumentado
la represión de los cuerpos de seguridad hacia las juventudes. Los cateos, despojos de ropa, golpizas,
insultos y violencia psicológica son prácticas de los cuerpos policiales y militares.
Por ejemplo, un joven se convierte en sospechoso por el simple hecho de vestir una calzoneta, usar una
camisa •oja o un pantalón pegado al cuerpo, por cortarse de una manera diferente el cabello, por usar
expansiones en las orejas, por patinar en un parque o practicar “break dance”41. A los que tienen un
tatuaje se les interroga de una manera más violenta. Si tienen esas características corporales y salen en la
noche, el trato recibido de parte de las autoridades es mucho peor.
A las autoridades no se les puede reclamar ni exigir el respeto de los derechos de las juventudes, porque
verbalizan que ellos no poseen derechos, que son desocupados y que, por tanto, se dedican a cometer
actos delincuenciales. Desde su propia percepción, los jóvenes entienden que el “delito” que cometen es
ser jóvenes.
La policía no está capacitada en temas de prevención de violencia. Mucho menos los militares, quienes
convierten su accionar en una labor más represiva. Es por ello que debería prepararse a los organismos
encargados de brindar seguridad a la población bajo un modelo de seguridad ciudadana y juvenil.
También se debe de capacitar en el tema de culturas juveniles, para así poder reducir de alguna manera
la estigmatización que se tiene hacia los jóvenes.
La militarización de la seguridad también debe ser cambiada, ya que dentro de la labor del ejército
no está la de realizar patrullajes y apresar a las personas que cometen delitos, ya que dentro de su
entrenamiento no existe ningún tipo de formación que los capacite para trabajar de forma adecuada
estas áreas. Además, se deben trabajar mecanismos de denuncia de derechos humanos, que garanticen la
seguridad del denunciante. De esa manera, los jóvenes se sentirían con seguridad y no se callarían ante
los abusos de poder por parte de las autoridades policiales.
2.2
Accionar de la PNC hacia las juventudes en el municipio de Mejicanos, departamento de
San Salvador.
El municipio de Mejicanos está formado por seis zonas (Zacamil, zona centro, zona norte, Montreal, San
Ramón, San Roque), localizadas en comunidades marginales y afectadas por el fenómeno de violencia
de pandillas y maras, represión policial y militar e inseguridad.
Mejicanos cuenta con una diversidad de expresiones juveniles que han sido esquematizadas por la
PNC como originadas por jóvenes delincuentes, pandilleros, mareros y drogadictos. Esto se debe a una
representación social negativa de estos grupos.
41- Desde la década de 1980, es un estilo de baile surgido en los barrios pobres de los Estados Unidos. En la actualidad, es una
expresión juvenil urbana que se ha hecho popular en sectores marginados de diversas partes del mundo.
42
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
2.3
Accionar policial hacia las comunidades
En los informes de la PNC se evidencia un esquema de que todos los jóvenes que habitan en las comunidades
más con•ictivas y violentas (sobre todo, con presencia de pandillas o maras) son pandilleros, razón por la
cual son violentados con insultos, amenazas, intimidaciones y, en algunos casos, con agresiones físicas y
psicológicas. Al partir de ese supuesto, la policía irrespeta los espacios de recreación de los jóvenes. Por
ejemplo, el centro juvenil Zacamil, el parque de skate, las canchas deportivas y otros parques y espacios
públicos.
La juventud y las personas adultas han sido víctimas y testigos de los malos procedimientos por parte de
los agentes policiales al momento de realizar requisas, en especial contra las mujeres. Abusan de su poder
para dañar su integridad física y psicológica. No obstante, la PNC no atiende con prontitud los crímenes
que se cometen en las comunidades. Su presencia es tardía y muchos hechos se quedan en la impunidad.
Por parte de la PNC, existe poco apoyo y acercamiento con las juventudes organizadas para la
implementación de acciones de prevención de violencia y seguridad en el municipio de Mejicanos. La
policía no está bien informada y capacitada sobre los derechos de los jóvenes. Cuando se les exponen los
derechos de los jóvenes, varios son agredidos con mayor fuerza.
A pesar de haber presentado denuncias en contra de algunos policías y militares por agresiones hacia las
juventudes, los y las jóvenes no han visto cambios de procedimientos ni sanciones.
2.4
Accionar de la PNC hacia las juventudes en el cantón Lourdes, municipio de Colón,
departamento de La Libertad.
El departamento de La Libertad está dividido en 22 municipios. Entre ellos, el de Colón tiene una
población de 96,989 habitantes (según datos de la PNC), que se encuentran en 12 cantones o caseríos.
Según datos de la Policía Nacional Civil, del Instituto de Medicina Legal y del monitoreo de prensa
realizado por ORMUSA, San Salvador, La Libertad, San Miguel, Santa Ana y Sonsonate son los
departamentos más peligrosos del país. Esta clasi!cación se debe a que estos departamentos presentan
las tasas más altas de concentraciones urbanas y de muertes violentas, lo que los convierte en los lugares
más inseguros para la población, en especial para mujeres, niños, niñas y jóvenes.
El cantón Lourdes, en el municipio de Colón, encabeza el listado de los 25 lugares más peligrosos de todo
el territorio nacional detectados por el Instituto de Medicina Legal. Ese municipio únicamente cuenta con
dos delegaciones, dos subdelegaciones y un puesto móvil de la PNC, que no son su!cientes para atender
los múltiples problemas de seguridad, violencia intrafamiliar, robos y hurtos, asociaciones ilícitas de
pandillas, asesinatos, secuestros, violaciones y otros hechos que ocurren en la zona.
Durante mucho tiempo (unos 10 años atrás, en promedio), se ha considerado a este municipio uno de
los más violentos en su historial delictivo. Las muertes y violaciones a derechos humanos han sido
parte del pan de cada día de los habitantes. Cabe también destacar la brutalidad con la que los grupos
delictivos han asesinado y masacrado a sus víctimas, quienes no pueden esperar mayor incidencia de las
autoridades judiciales y de seguridad del municipio.
43
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Es importante señalar también que la PNC trabaja en algunas acciones que, hasta cierto punto, favorecen
la seguridad ciudadana del municipio. Por ejemplo, charlas de prevención en algunos centros educativos,
iglesias, grupos comunitarios, entre otras instituciones.
De especial preocupación es el actuar de los agentes de la PNC en Lourdes. Colón, especí•camente en la
colonia Jardines de Colón, comúnmente conocida como el Chaparral #1. Como expresión clara la gravedad
de los hechos que suceden en el ámbito municipal, esa comunidad Jardines de Colón ha sido durante
más de una década el hogar para delitos como violaciones, secuestros, extorsiones, homicidios, personas
desaparecidas, violencia intrafamiliar, acoso pandilleril, trá•co de armas y de drogas, asociaciones ilícitas
agravantes, complicidad de autoridades policiales, etc.
Los homicidios y su impunidad habían sido, hasta hace poco tiempo, una rutina. Los problemas de
pandillas se habían agudizado y la violencia entre jóvenes y demás miembros de la comunidad se
había naturalizado. La policía no acudía con e•cacia y e•ciencia a las emergencias que se presentaban.
Cuando se les llamaba, siempre referían otros números de teléfono y aparecían a las dos horas de los
acontecimientos. No es que esto a la fecha actual haya cambiado, sino más bien que se ha traducido en
otros sucesos delictivos. Con el proceso de tregua en El Salvador, los homicidios se han reducido de
manera signi•cativa en la comunidad.
La presencia policial es casi nula. Se ve un grupo de soldados acompañados de un agente policial unas
tres veces al mes. Cuando hacen sus rutinas diarias, atentan contra la dignidad de jóvenes que trabajan
o estudian y están fuera de grupos delincuenciales. Tal es caso de los jóvenes que practican deporte en
la cancha de la comunidad, quienes se reúnen algunas veces por semana. Cuando los policías los ven,
los detienen para hacer su rutina: pedir documentación de identidad y revisarlos para ver si portan algún
arma ilegal, etc. Al solicitar esta documentación abusan de su autoridad y los golpean. Muchas veces, los
jóvenes son acosados para brindar información que muchas veces no poseen.
Otro de los casos muy comunes es que, cuando sucede cierto delito, se llama inmediatamente a la PNC
y esta muy indiferente actúa unas horas después y no en el instante, como debiera ser. Además, la renta
y otros delitos son cometidos y la autoridad conoce a los autores de estos hechos. Muchas veces, la
impunidad gobierna los casos. En mayo y junio del 2012, por ejemplo, había una banda delincuencial que
asaltaba y robaba a personas que pasaban por la entrada principal de la comunidad (en la cual transitan
jóvenes, mujeres, niños/as, ancianos/as, personas que laboran y demás personas de la comunidad). Estos
sujetos tenían horas especí•cas de asalto, en especial las de mayor circulación (mañana y tarde/noche).
Muchas personas fueron agredidas hasta de forma física. Las luces de la calle habían sido quebradas, para
facilitar la oscuridad en la vía pública. Aun en esas condiciones, ni la alcaldía ni la policía (que había sido
informada del problema) se habían hecho presentes ni habían mostrado el mínimo interés por resolver el
caso. En conclusión, con hechos como ese la presencia policial se siente poco en la comunidad y actúa de
manera de•ciente e inapropiada ante los sucesos que le corresponde combatir y neutralizar.
44
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
VII. Rehabilitación y reinserción social
Ante la crisis multigeneracional de criminalidad y violencia, el derecho a la vida y los demás derechos
inherentes en la seguridad ciudadana y humana dependen de medidas correccionales efectivas. Es decir,
no es su•ciente prevenir la violencia antes de que ocurra (prevención primaria), ni reprimir y sancionar el
delito cometido, sino que también hay garantizar que no se repitan los hechos violentos con las personas
que hayan participado en ellos (prevención terciaria). En este último punto, el gobierno de Funes enfrentó
un reto enorme. Durante años, el sistema penitenciario ha sido señalado por las violaciones sistemáticas
de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad. Dentro de un contexto de violaciones
a la vida, la salud, la educación, la falta de cumplimiento de la ley penitenciaria y la carencia de programas
efectivos para la reinserción, es imposible hablar de la prevención de la violencia en un nivel terciario.
1. La política penitenciaria
Durante los años 2009 a 2014, la Dirección General de Centros Penales (DGCP) ha tenido que enfrentar
una situación de graves violaciones a los derechos humanos con su escaso presupuesto y sin que el
“sistema” en sí responda desde las diferentes instituciones responsables. Aunque esta situación no
justi•ca el incumplimiento de las obligaciones del Estado, es importante evidenciarla y dejar claro que
no toda la problemática y crisis penitenciaria es atribuible a la responsabilidad de la Dirección General.
El Órgano Ejecutivo tiene la obligación de liderar un proceso que involucre a todas las dependencias
competentes para abordar la crisis, así como buscar soluciones legislativas y judiciales para reducir
la población penitenciaria y empezar a cumplir las obligaciones del Estado orientadas a las personas
privadas de libertad.
Al inicio de la gestión del presidente Funes, la DGCP implementó varias acciones de importancia
simbólica y operativa para marcar la diferencia con administraciones anteriores. Por primera vez, las
graves violaciones a los derechos humanos al interior de los centros de reclusión fueron señaladas de
manera pública. El gobierno abrió las puertas para que la sociedad civil y familiares de los privados de
libertad, como testigos, pudieran observar las condiciones en que se encontraba la red de prisiones—así
se denomina ante la falta de una verdadero sistema— y dialogar con las autoridades sobre propuestas de
solución. Este último derecho de dialogo fue ganado por la presión no violenta de personas privadas de
libertad y sus representantes, en un proceso iniciado el 9 de febrero de 200942.
En este primer ejercicio de auditoría social, los participantes de FESPAD en dicha gira a los centros
penales pudieron observar un total colapso de la infraestructura, un estado deplorable de las condiciones
de salud y las clínicas penitenciarias, la insalubridad y múltiples casos de enfermedades prevenibles en
su mayoría. Los internos y las internas expresaron necesidades muy extensivas y diversas, como espacios
para desarrollar actividades, medicinas, programas de rehabilitación, trabajo, acceso a la escuela, mejoras
en la seguridad, respeto a sus familiares durante las visitas, etc.43
42- FESPAD participó como observadora en las reuniones con la PDDH con familiares de privados de libertad y las autoridades
penitenciarias para buscar una solución funcional a las denuncias hechas.
43- Notas tomadas en las visitas a los 19 centros penitenciarios entre septiembre y noviembre de 2009.
45
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
En este momento, la DGCP inició un proceso de establecer mesas de diálogo en cada uno de los centros
penitenciarios. Estas mesas, llamadas “Mesas de esperanza”, fueron formadas por familiares, las ong,
representantes de la DGCP y el centro penal, la PDDH y los jueces de vigilancia. La participación de
los y las internas fue condicionada por la DGCP si se cumplía con la eliminación total de la presencia
de ilícitos durante las requisas. Este último punto fue un factor clave en la reducción de importancia y
efectividad de las mesas. Cuando una parte del diálogo condiciona la participación a otra parte, se vuelve
una negociación por el derecho de participar. La responsabilidad del Estado de la seguridad al interior de
las prisiones es absoluta, así que ante la falta de control sobre el ingreso y la presencia de ilícitos por parte
de la seguridad de la institución se pretendió trasladar la responsabilidad a quienes deseaban participar en
el dialogo de solución a varias problemáticas.
La administración penitenciaria bajo el gobierno de Funes diseñó una política penitenciaria denominada
Carretera de Oportunidades con Justicia y Seguridad. La Dirección General fue liderada por tres directores
distintos, quienes a•rmaban que la política seguía vigente. Dicha política se desarrolló con base en cinco
componentes y un conjunto de líneas de acción que se sintetizan a continuación:
Componente
Líneas de acción
a) Justicia.
b) Atención a las necesidades de la
población interna para garantizar su
bienestar físico y psicológico.
c) Convivencia ordenada y segura de la
población interna y el personal.
d) Disminución del número de personas
detenidas.
e) Seguridad para evitar fugas, motines y
mantener la tranquilidad al interior de los
centros.
Las 26 líneas de acción se articulan en los
siguientes rubros:
A.
B.
C.
D.
E.
Centros penales justos.
Centros penales ordenados.
Centros penales seguros.
Centros penales con transparencia.
Centros penales con enfoque de género y
con atención especial a los niños y niñas de
las privadas de libertad.
El uso privilegiado de la prisión como herramienta de control social ha resultado en un sistema disfuncional.
Al mismo tiempo, la sociedad en general tiende a expresar actitudes vengativas hacia las personas que
se han encontrado culpables de haber cometido algún delito. Lo anterior se traduce de forma directa en
una falta de voluntad política desde los tres Órganos del Estado para proponer y •nanciar una reforma
total al sistema penal para reducir y eliminar las violaciones más y !"#$ %&$ '# #()&$ '# %$ *# $&!$
privadas de libertad. Entre ellas encontramos:
2. El hacinamiento
La cifra más alarmante en relación con los centros penales es de la sobrepoblación, que alcanza el 322%.
En 2009 se contabilizaban 22,101 personas privadas de libertad. Para el 5 de mayo de 2014, esa cifra
46
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
cerraba con 27,370 personas privadas de libertad dentro de una red de prisiones con una capacidad
estimada de 8,490. Es decir, en cinco años se incrementó el número total en 5,269 personas privadas
de libertad (Dirección General de Centros Penales, 2014). La población penitenciaria creció de manera
precipitada en el periodo del presidente Elías Antonio Saca (de 12,176 en 2004 a 22,101 en 2009), pero
el crecimiento desaceleró en los últimos dos años (de 27,033 en diciembre de 2012 a 27,370 en mayo de
2014)44.
Lejos de ser una mera descripción de un problema numérico para la población penitenciaria, el hacinamiento
encadena una serie de violaciones a los derechos humanos de esta población. El marco legal nacional e
internacional al respeto es muy completo. Sin embargo, el problema surge en la aplicación de esta gama
de legislación en materia penitenciaria. El resultado es la falta parcial o total de condiciones adecuadas
de infraestructura, alimentación para la población penitenciaria, el acceso a programas rehabilitadores, la
salud mental y física, el trabajo, la educación e, incluso, la seguridad física de los internos y la prevención
del delito desde los centros penales.
Hasta la fecha no se conoce una iniciativa de ley para abordar el problema de hacinamiento carcelario, a
pesar de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado al Estado salvadoreño
que busque alternativas para solucionarlo. Ante la ausencia de una ley de esta naturaleza, la situación de
sobrepoblación sigue siendo un tema que cada órgano del Estado aborda por separado y según sus propios
criterios. Los esfuerzos desde el Ejecutivo no han logrado un consenso para solucionar el problema. Hasta
el 5 de mayo 2014, la población penitenciaria era de 27,370 personas Además, existe un aproximado de
3,000 personas encarceladas en bartolinas policiales, pero quienes debieran de estar cumpliendo sus
penas y condenas en centros penitenciarios45.
3. Derecho a la vida
Según el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en El Salvador “entre el 2006 y
el 6 de mayo de 2010 se registraron los siguientes hechos de violencia, 19 motines, 49 riñas, 8 revueltas
y 72 homicidios” 46. Como se aprecia en el cuadro siguiente, no solo los homicidios son causa de muerte
en los centros penales. Sin embargo, se ha disminuido el número de muertes en el período presidencial
reciente.
4. Pacientes con enfermedades en fase terminal dentro del sistema penitenciario
salvadoreño.
Dentro de los centros penitenciarios, las condiciones no son adecuadas para mantener la salud de una
persona que entra sana. El hacinamiento, la falta de espacios y programas de salud física, la ausencia
de higiene, la ausencia de educación en salud preventiva, entre otras cosas, afectan la salud en general
44- Datos del 5 de mayo de 2014, proporcionados por la Dirección General de Centros Penales.
45- Entrevista con el Director General de Centros Penales, 30 de abril de 2014.
46- http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/PPL2011esp.pdf
47
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
de los privados de libertad. Sin embargo, es la población con enfermedades terminales la que sufre más
las condiciones antes mencionadas. Pese a que la ley habla de que podrán obtener su libertad en la fase
terminal de su enfermedad, el sistema —DGCP, jueces de vigilancia y peritos médicos de Medicina
Legal-- no monitorea la situación para actuar de manera oportuna en esos casos. De 2010 a 2013, la
DGCP reportó 60 casos de enfermedades terminales, entre ellas insu!ciencia renal y diferentes tipos de
cáncer.
5. Situación particular de mujeres privadas de libertad en centros penales
El sistema penitenciario registra 2,593 (9.47%) mujeres privadas de libertad hasta el 15 de mayo de
2014. Están albergadas en la Cárcel de Mujeres de Ilopango y en los centros penales de Quezaltepeque,
Sensuntepeque, Apanteos y San Miguel. FESPAD acompañó a la población de tres de estos centros
durante el año 2012 en procesos de formación en derechos humanos. Fue evidente la brecha signi!cativa
entre la realidad que viven ellas y lo planteado en el eje 3 de la Política Nacional de Justicia, Seguridad
Pública y Convivencia, que tiene como principio rector la equidad de género y la política penitenciaria
Carretera de Oportunidades con Justicia y Seguridad, en que se especi!can otras estrategias y acciones
pertinentes para la atención para la población femenina.
El enfoque de derechos humanos en la política penitenciaria y los programas de rehabilitación de los
privados y privadas de libertad deben ser las estrategias principales para abordar el tema de violencia
contra la mujer dentro y fuera de los centros de privación. Al terminar el gobierno de Funes, fue evidente
que, en efecto, durante los últimos cinco años se habían hecho cambios en cuanto a la atención a las
mujeres. Existen nuevos programas para ellas (como “Yo cambio” y la Granja Penitenciaria de Izalco)
y una mayor sensibilidad de parte de las autoridades. Este último fue inmediatamente perceptible en
las conversaciones sostenidas con las internas, en que por primera vez se dimensiona a la población
femenina en el discurso sobre los avances y retos dentro del sistema penitenciario y la red de prisiones47 .
No obstante los avances y una mayor conciencia, no existen políticas o protocolos especí!cos para
prevenir la violencia contra las mujeres dentro del sistema ni para las visitantes que acuden a los centros
penales. Las mujeres no reciben programas especí!cos para ayudarles a superar traumas y dependencias
con hombres violentos en su pasado. Los programas de ofensores sexuales y violencia intrafamiliar
impartidos a los hombres condenados por delitos relacionados no explicitan un enfoque de género.
En general, las mujeres que fueron consultadas en el marco del estudio en 2012 indican que su estado
de ánimo está sumamente afectado por la vulneración al derecho de sus hijos de mantener un vínculo
familiar. Pese a la normalización de las visitas familiares con menores de edad, los centros no cuentan
con seguridad y protocolos para visitas familiares. Además, las familias no cuentan con la seguridad
económica ni social para que otras personas asuman la tarea de llevar a los hijos e hijas al centro. De igual
preocupación es la separación a los cinco años de la niñez que acompaña a las internas. Eso deriva en un
47- Entrevista con Rodil Hernández, Director General de Centros Penales, 2014.
48
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
trauma psicológico y social tanto para la madre como para las hijas e hijos acostumbrados a una atención
constante de parte de sus madres y las demás internas en los sectores donde se encuentran.
Las mujeres entrevistadas también indicaban que tienen menos acceso al trabajo productivo (talleres) que
los hombres, que la situación de salud las agobia y que no perciben un mejoramiento. Aseguraban que no
se puede mejorar la salud cuando la alimentación es de•ciente. En cuanto a la educación, es preocupante
la situación del centro penal de Sensuntepeque, donde las mujeres han perdido el año entero de clases
debido a la falta de acceso a la escuela y al uso de su área de estudios, que ha sido destinado para albergar
internas que no pueden estar con la población general. No obstante, los hombres privados de libertad en
el mismo centro sí tienen acceso a la escuela y sus estudios no han sido interrumpidos.
6. Programas para el tratamiento integral de personas privadas de libertad
Dada la realidad de violencia delincuencial en el país, es preocupante la falta de políticas públicas
dirigidas a sensibilizar a la población en general sobre la importancia de la reinserción y rehabilitación
como medidas de prevención de reincidencia por parte de la población penitenciaria. Es importante
comprender que los programas que el Estado aplica durante la privación de libertad no son los su•cientes
o adecuados para garantizar la reinserción y rehabilitación. Mientras la DGCP, DGCI y el ISNA siguen
construyendo propuestas y programas para dar tratamiento a adultos y jóvenes en con!icto con la ley, no
hay una intervención adecuada e integrada en las personas que presentan factores de riesgos tanto antes
como después de cometer hechos delictivos.
La Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza
Criminal48 , en su artículo 10 requiere “una normativa especial que establecerá las condiciones de
retiro o deserción y rehabilitación de los miembros de las agrupaciones, asociaciones y organizaciones
criminales de las que trata la presente Ley”. Sin embargo, hasta la fecha no se ha creado dicha normativa,
que es complemento de la normativa en mención para abordar la rehabilitación.
Los equipos técnicos junto con los Consejos Criminológicos tienen el mandato de crear e implementar
los programas que atienden las necesidades psicosociales, así como de•ciencias de la población que
contribuyeron a su conducta delincuencial. Sin embargo, los equipos técnicos no son completos (solamente
7 centros de 19 cuentan con un equipo completo) y los recursos humanos no alcanzan a cumplir con las
necesidades que existen (Dirección General de Centros Penales, 2014). En este último punto, resulta
preocupante el dato que muestra que la población interna creció de 12,176 personas con 2,003 miembros
del personal de DGCP en el año 2004 hasta 27,370 personas privadas de libertad con solamente 2,723
miembros de personal en el año 2014 (Dirección General de Centros Penales, 2014).
Los centros penales cuentan con un listado de programas generales y especializados que, en su totalidad,
representan un modelo de atención integral. Sin embargo, de acuerdo con la experiencia de muchos
familiares, personas privadas de libertad y organizaciones con trabajo dentro de los centros, el alcance
48-Decreto legislativo N°. 458 del 1 de septiembre de 2010, publicado en el Diario O•cial N°. 169, 10 de septiembre de 2010.
49
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
de los programas es limitado y con frecuencia es vinculado con los cálculos de tiempo restante en el
cumplimiento de la pena. Eso deja sin adecuada atención a quienes están en proceso judicial, quienes
cuentan con largas condenas y otros más que no asisten a programas o!ciales de la Dirección General
de Centros Penales. Los Programas Generales no cuentan con estándares para su implementación y no
necesariamente son diseñados con la !nalidad de rehabilitar a la población atendida, ni hay evidencia de
que su desarrollo contribuya a este !n.
Se reporta que hay 18,536 personas que participan en esos Programas Generales -que consisten en
actividades religiosas, deportivas, de educación formal, arte y cultura- solo 1,658 personas internas
del sistema se encuentran dentro de programas especializados e impartidos por personal del sistema
penitenciario. Los programas especiales incluyen tratamiento y atención para drogodependencia,
alcoholismo, resolución de problemas y otras habilidades blandas, así como programas dirigidos a
agresores sexuales y temas familiares y de salud.
6.1
Derecho a la educación formal
Las personas privadas de libertad no solamente cuentan con un derecho a la educación como componente
clave en la rehabilitación, sino que también tienen una necesidad bien palpable de contar con acceso
a programas de educación formal por su condición. De acuerdo con las estadísticas manejadas por la
DGCP, son 2,130 personas privadas de libertad que no saben leer y escribir (Dirección General de Centros
Penales, 2014). Además, solo el 17.98% de la población reclusa ha terminado el bachillerato, 1.78%
posee estudios universitarios y 0.21 % ha realizado estudios técnicos. Estos datos indican que existen
21,911 personas privadas de libertad que carecen de educación formal para terminar su bachillerato y
optar al título correspondiente.
Si se considera que la población penitenciaria excede desde hace varios años los 20,000 internos o
internas, es interesante que la matrícula de estudio, tal como lo re"eja, no supera ni siquiera la mitad de
dicho estimado, lo cual es preocupante, porque sin especi!car la circunstancia por la que no reciben de
algún modo la educación, constituye una violación al mandato de la Constitución de la República que
señala que se le debe brindar educación y hábitos de trabajo a las personas que delinquen49, lo cual no se
está realizando en su máxima expresión.
6.2
Derecho de participar en actividades productivas
El nivel educativo de la población interna se relaciona con las limitaciones en cuanto a su formación
laboral y profesional. Según datos de la DCGP50, en la clasi!cación de internos por o!cio, el sistema
cuenta con zapateros (175), panaderos (909), electricistas (269), albañiles (2,832), carpinteros (746)
y fontaneros (32). Es decir, existe un total de 4,963 personas internas identi!cadas con estos o!cios y
que podrían estar en actividad productiva. Entre todas las actividades productivas que efectivamente se
49- Art. 27 de la Constitución
50- Datos de la Dirección General de Centros Penales hasta el 5 de mayo de 2014.
50
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
desarrollan, la Dirección General de Centros Penales reporta que son 6,026 personas internas las que
participan en carpintería, artesanía, confección textil, bordado a mano, dibujo y pintura, preparación de
alimentos, marroquinería, zapatería, manualidades, avicultura y horticultura, construcción, cosmetología,
entre otras.
Este énfasis en la actividad productiva representa un avance en el sistema. Sin embargo, la población
es muy grande y provoca el hacinamiento, la falta de recursos y la infraestructura que han impedido
el cumplimiento pleno del derecho de las personas privadas de libertad a participar en actividades
productivas. Además, el sistema carece de programas adecuados para formar personas en el ámbito
laboral que estrecha vinculación con el mercado laboral y las oportunidades reales para personas con
antecedentes penales.
7. Personas privadas de libertad en las bartolinas de la Policía Nacional Civil
Las bartolinas policiales existen para detener de manera temporal a aquellas personas acusadas de delitos
y quienes aún no han sido presentadas ante el Órgano Judicial. Esa detención debe cumplir con todas
las normas internacionales de los derechos de las personas privadas de libertad. En este caso, también
predomina el derecho a la presunción de inocencia.
No obstante y en franca contradicción con el principio de legalidad por mandato constitucional, la realidad
es distinta. En la mayoría de delegaciones, subdelegaciones y puestos policiales del país hay espacios
que, de forma improvisada, son utilizados para recluir personas, entre las que se encuentran hombres,
mujeres y hasta adolescentes que deberían estar sometidos a un régimen especial.
Esto se corrobora con la información proporcionada por la Unidad de Acceso a la Información Pública
de la Policía Nacional Civil. Hasta el 22 de abril de 2013, la PNC tenía un total de 3,442 personas
detenidas en las diferentes bartolinas policiales del ámbito nacional, de las cuales 2,580 se encontraban a
la orden de distintos tribunales del país y 862 personas estaban detenidas por el término de la detención
administrativa, a la orden de la Fiscalía General de la Republica.
Debido al hacinamiento del sistema penitenciario en general, la mayor parte de la población recluida en
las bartolinas son personas a las cuales se les ha impuesto la detención provisional como medida cautelar,
por lo que debieran de ingresar a un centro penitenciario que cuente con condiciones adecuadas, seguras
y que garanticen el mínimo necesario para satisfacer las necesidades de alimentación, salud, atención
médica y visita familiar de los reclusos.
La Dirección General de Centros Penales (como institución encargada de la política penitenciaria y de la
organización, funcionamiento y control de los centros penitenciarios) tiene dentro de sus principales roles
brindar custodia a las personas detenidas de forma provisional y garantizar los derechos de los internos
e internas, establecidos en la Constitución de la República y en el artículo 9 de la Ley Penitenciaria. Sin
embargo, al consultar con funcionarios de esa institución acerca de la población que se guarda detención
provisional en bartolinas policiales, ellos expresaron que desconocían el número exacto de personas en
51
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
tal situación, pues mientras no hayan ingresado a los centros penales bajo su control no son responsables
de la problemática que puedan enfrentar, debido a que han sido recluidos en las bartolinas por orden
de los jueces correspondientes, por el grave hacinamiento que enfrenta la mayoría de los 19 centros
penitenciarios del país.
Además de generar un problema de violación sistemática de derechos fundamentales de la población
detenida, lo anterior constituye un serio problema de seguridad pública. Las instalaciones improvisadas
donde funcionan la mayoría de bartolinas policiales no cumplen con los estándares mínimos que garanticen
la seguridad de los internos e internas, del personal encargado de darles custodia y, en consecuencia, de
la sociedad en general. Por eso, es frecuente que se den riñas dentro de las bartolinas o que se produzcan
fugas de personas detenidas que, sin mucho esfuerzo, violentan las maltrechas celdas donde los recluyen
o logran burlar a los custodios, quienes no han recibido ningún tipo de instrucción para hacer frente a esa
situación, pues no forma parte de sus atribuciones legales.
Una de esas experiencias fue el sonado caso de un joven de 23 años de edad, quien en marzo de 2013
fue asesinado al interior de las bartolinas de la subdelegación de la PNC de Los Planes de Renderos,
departamento de San Salvador, donde guardaba detención por el delito de homicidio. Fue ultimado por
varios sujetos armados que llegaron al lugar, sin que las autoridades pudieran evitarlo51. Así también, a
inicios de julio de 2013, mediante una nota periodística52 se conoció el caso de cinco supuestos pandilleros
que se fugaron de las bartolinas de la delegación policial de San Vicente, al cortar varios barrotes de una
de las celdas mediante el uso de sierras.
Al consultar con algunos encargados de las bartolinas visitadas en una investigación realizada por
FESPAD53 acerca de las razones por las cuales aceptan bajo su custodia a personas que debieran haber
ingresado al sistema penitenciario, pues ya se les decretó detención provisional, la mayoría comentaba que
se ha tomado la decisión de custodiarlas con la !nalidad de colaborar con la Dirección General de Centros
Penales, que les expresan que no tienen espacio para recibir más personas en los centros penitenciarios.
Otros encargados de centros de detención expresaron sentirse obligados a brindar este servicio, pues son
los jueces correspondientes los que mediante comunicación o!cial les ordenan recibirlos y custodiarlos
mientras dure la detención provisional, la que en muchos casos dura varios meses o incluso años, según
la gravedad del delito que se les atribuya a los presuntos hechores.
El alcance de esta problemática ha sido evidenciado por diferentes instituciones nacionales e
internacionales. Tal es el caso del Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria del Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, que a solicitud del gobierno de turno realizó una visita de trabajo
del 23 de enero al 1 de febrero de 2012, en la que se incluyó a diferentes centros penales y bartolinas
policiales, con la !nalidad de observar las condiciones en las que se encuentran las personas detenidas y
elaborar un informe al respecto.
51-Asesinan a pandillero en bartolinas de Los Planes, diario El Mundo, 2 de marzo de 2013. Disponible en el sitio web: http://
elmundo.com.sv/asesinan-a-pandillero-en-bartolinas-de-los-planes. recuperado el día 8 de julio de 2013.
52 - http://www.diariocolatino.com/es/20130708/nacionales/117660/Pandilleros-se-fugan-de-bartolinas-de-San-Vicente.htm
53- Delegación de Sonsonate; puesto policial El Cenizal de San Marcos, San Salvador, delegación de Mejicanos, San Salvador;
delegación de Montserrat, San Salvador; delegación de Apopa, San Salvador y delegación de San Miguel.
52
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Otra de las instituciones que, por mandato legal, se encuentra vinculada con este tema es la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos, que es la encargada de velar por la protección de todos los
derechos humanos. Según lo establece el artículo 11, numeral 5, de la Ley de la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos, ella tiene dentro de sus atribuciones “vigilar la situación de las
personas privadas de libertad”. No obstante lo anterior y pese a que tiene amplias facultades para realizar
inspecciones en las bartolinas policiales y elaborar los informes que considere necesarios con la •nalidad
de evitar violaciones a derechos humanos de las y los detenidos, el papel de esta institución en este tema
especí•co no ha sido su•ciente. Hasta el momento no ha incidido en las autoridades responsables de
solventar la problemática, por lo que su falta de acción ha contribuido a la profundización de la misma.
7.1
Hacinamiento en bartolinas policiales
A partir de datos proporcionados por la PNC y mediante las visitas realizadas a diferentes bartolinas
policiales, se ha establecido el grave hacinamiento y las deplorables condiciones en las que viven a diario
las personas privadas de libertad. La capacidad de las bartolinas solo permite albergar a 2,002 personas.
Sin embargo, hasta abril de 2013 había 3,443 detenidos, lo que implica que el nivel de hacinamiento era
del 71.93%. Por tanto, en donde existe capacidad para 10 en la actualidad hay cerca de 17 reos.
De las 64 unidades policiales que cuentan con bartolinas o centros de detención, no todas enfrentan
la misma situación de hacinamiento, pues algunas como el puesto policial de San Rafael Cedros,
departamento de Cuscatlán, al 22 de abril de 2013 solo reportaba una persona recluida. Las bartolinas
que presentan mayor hacinamiento son la delegación de Sonsonate, Santa Ana, San Miguel, Santa Tecla,
Lourdes-Colón y la subdelegación Chalatenango centro.
7.2
Infraestructura
De las 64 unidades policiales que cuentan con espacios para albergar personas detenidas, al menos 11
no poseen ni un mínimo de infraestructura adecuada. Esos son los casos de la delegación San Salvador
centro, San Vicente y las subdelegaciones de Ataco, Turín, San Rafael Cedros, Santa Cruz Analquito,
entre otras. No obstante ello, muchas de estas unidades tienen varias personas detenidas, como ocurre
en la delegación de San Vicente, que pese a no tener un mínimo de infraestructura reporta 162 personas
detenidas hasta el 22 de abril de 2013.
Respecto de los demás centros de detención policial y que según informe de la PNC cuentan con
infraestructura adecuada, mediante las visitas realizadas se observó que la mayoría de espacios utilizados
para el resguardo de personas privadas de libertad son lugares improvisados, pequeños, sin ventilación
ni iluminación adecuadas, lo que genera un ambiente húmedo, oscuro, nauseabundo, muy propicio para
la propagación de enfermedades infecciosas. Aunado a ello, ninguno de los lugares visitados cuenta con
adecuados servicios sanitarios ni duchas donde las personas puedan hacer sus necesidades •siológicas y
realizar su aseo personal con la debida frecuencia y en condiciones dignas.
53
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
VIII. Caso de estudio: el proceso de la “tregua” entre pandillas
y la paci•cación en los territorios
Al terminar un poco más de la mitad de la gestión presidencial de Mauricio Funes, en marzo de 2012
un acontecimiento inédito in!uyó de forma directa en el comportamiento delincuencial dentro del país y
abrió la oportunidad al Ejecutivo y a la sociedad de retomar el tema de la prevención violencia pandilleril.
Fue a "nales de marzo cuando el Ministro de Seguridad, general David Munguía Payés, admitió de forma
pública lo que el periódico digital El Faro ya había anunciado: la pandilla MS-13 y el Barrio 18 habían
acordado una especie de cese de fuego desde sus liderazgos que guardaban prisión en los centros penales.
Este acuerdo fue vinculado con el traslado de varios de estos líderes del centro penal de régimen de
seguridad máxima a penales de régimen normal. Fue claro que algo signi"cante había pasado por la
reducción drástica en la tasa de homicidios. Hasta marzo de 2012, la tasa promediaba 13.6 asesinatos
diarios, pero el sábado 10 de ese mes y año, tan solo un día después de que fueran trasladados los
pandilleros, hubo 10 homicidios. Al siguiente día, solo hubo dos y se continuó con tasas diarias al menos
de la mitad de los meses anteriores. Los líderes de la MS13 y del Barrio 18 habían dado muestras del
poderoso control que ejercen sobre sus estructuras, así como de la una comunicación e"caz con los
jóvenes en las calles del país54.
El año 2012 terminó con 2,576 homicidios, es decir 1,795 menos que en 2011. Eso dejó una cifra promedio
de 5 homicidios diarios. También permitió que, por primera vez en los últimos 30 años, hubiera “cero
homicidios” en tres días (14 de abril, 25 de agosto y 15 noviembre)55.
El Presidente de la República señaló que su gobierno no había sido partícipe de este proceso y mucho
menos había negociado con pandilleros, algo que se había asegurado tanto en instancias nacionales como
internacionales. El ex-ministro de Justicia y Seguridad Pública, David Munguía Payés, manifestó que
los traslados fueron realizados como un acto de humanidad en cumplimiento de la Ley Penitenciaria.
Sin embargo, la demanda de familiares e internos para realizar las evaluaciones correspondientes a los
internos de Zacatecoluca había sido ignorada por años, tanto por los jueces de vigilancia como por
las autoridades del sistema penitenciario. Quizá dichas evaluaciones hubieran resultado en un proceso
normal y legal de traslado sin recurrir a cuestionables arreglos que nunca fueron transparentados por las
autoridades de turno.
El escándalo público en reacción a un acontecimiento envuelto en mensajes contradictorios impedía un
debate abierto sobre las condiciones en centros penales, en especial el de Zacatecoluca, que las personas
privadas de libertad, sus familiares y organizaciones de derechos humanos han señalado durante muchos
años.
54- La nueva verdad sobre la tregua entre pandillas, www.elfaro.net. Publicado el 11 de septiembre de 2012. Disponible en:
http://www.salanegra.elfaro.net/es/201209/cronicas/9612/
55- Policía registra 2,576 homicidios en El Salvador durante 2012. En elmundo.com.sv. Publicado el 3 de enero de 2013. En:
http://elmundo.com.sv/policia-registra-2-576-homicidios-en-el-salvador-durante-2012
54
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
El 17 de septiembre de 2012, el periódico digital El Faro, en su noticia “Funes se vuelve a desmarcar
de la tregua entre pandillas”, hace referencia a una entrevista brindada por uno de los facilitadores del
proceso, el exguerrillero Raúl Mijango, en la que este negociador de la tregua señala: “Esto se ha hecho
parecer cosa de Monseñor Colindres y mía”. Sin embargo, el periódico señala que este mediador y el
exmilitar, ahora también ex-Ministro de Justicia y Seguridad Pública exponen que es una estrategia
vertida desde el despacho de este último y que además cuenta con el apoyo de su dirigente. En respuesta
a esto, el Presidente de la República, Mauricio Funes, declaró: “Nosotros no hemos parido esa tregua,
nosotros no hemos propuesto esa tregua, nosotros no nos hemos sentado a negociar con los pandilleros.
Esa fue una propuesta que vino al gobierno, el gobierno la analizó y una vez la analizamos y vimos que
podría producir reducción de asesinatos, entonces la facilitamos pero en ningún momento participamos
de ella”.
Los periodistas de El Faro, Carlos Martínez y José Luis Sanz, contradicen la versión del Presidente: “En
ese escenario de control de las instituciones implicadas, el general decidió echar a andar su plan de
diálogo. Tanto Mijango como el mismo Munguía Payés a!rman que el presidente Funes conoció desde
un primer momento los planes de diálogo con las pandillas, y los aprobó”.
A pesar de las distancias que el gobierno ha pretendido guardar con ese proceso, tanto el Presidente como
sus funcionarios han dado gestos de estar de acuerdo con el mismo y de promoverlo como una posible
solución a la criminalidad en el país. En especial, si se toma en cuenta que la tregua logró reducir los
homicidios un 52%. El primero de estos gestos a favor de abordar de manera directa el proceso iniciado
con la tregua es la ponencia que el propio mandatario salvadoreño ofreció en Washington D. C., la
capital de los Estados Unidos. En la misma, Funes destacó la estrategia que su gobierno llevaba para dar
respuesta a los problemas de seguridad dentro del país. En su ponencia, enunció que uno de los elementos
importantes para los resultados de la tregua era el papel de facilitación que tuvo su administración en el
proceso. Eso fue lo que Funes llegó a plantear durante el foro “Inseguridad ciudadana en América Latina:
Una amenaza al desarrollo” y en el que hizo la siguiente aseveración: “Se trata de dar sostenibilidad
a una tregua que no puede estar sometida a la voluntad de las partes (…) Estamos a tiempo y es una
oportunidad que no podemos desaprovechar”. Eso lo a!rmó después de reunirse con representantes del
BID y del BM. Como parte de esa facilitación, el mandatario salvadoreño planteaba que era relevante
responder a las demandas de los pandilleros, pues estas más que demandas extraordinarias se centraban
en el respeto de sus derechos inalienables: educación, empleo, salud, etc.
“Sí, está en sintonía con la participación del presidente (en Washington). Hace 35 días el presidente
nos ordenó iniciar este proceso, nos ordenó reorientar recursos del Ministerio de Agricultura (MAG),
del de Obras Públicas (MOP), del de Justicia (MJSP), del de Salud (MINSAL) y de la Policía (PNC)”,
expresó el viceministro de Justicia y Seguridad Pública, Douglas Moreno, después de una reunión con
dirigentes pandilleriles de los grupos MS-13 y Barrio 18 en la alcaldía de Ilopango. En esta reunión, el
viceministro y el director de PRE-PAZ señalaron que se había reorientado un millón de dólares para
apoyar ese proceso. Este fue el segundo de los gestos de parte del gobierno central en apoyo a la tregua
y quizá el primero en el que de manera pública se sentaron funcionarios y pandilleros para sostener una
reunión de trabajo.
55
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
A la vez, se le dio forma a un comité de seguimiento al proceso de la tregua de parte del Estado salvadoreño
y se facilitó la creación de la Fundación Humanitaria de El Salvador, que velará por la obtención de
“apoyo y recursos para mejorar las condiciones carcelarias del país y la promoción de alternativas para
la reducción de la violencia” .
Con el apoyo de la Unión Europea (UE), la Fundación Humanitaria (FH) e Interpeace, el diálogo entre
liderazgos continuó, según el mismo Raúl Mijango y los comunicados periódicos que salen •rmados por
las pandillas. Sin embargo, el gobierno de Funes nunca participó de forma abierta en coordinar esfuerzos
con la sociedad civil o con las iglesias para que este diálogo tuviera mayor respaldo e institucionalidad.
En el segundo semestre de 2013, el ministro Ricardo Perdomo presentó sin mayor publicidad un esquema
de “paci•cación”, que implicaba que la sociedad civil asumiera un rol en mantener y ampliar el diálogo
con las pandillas para buscar la reinserción social. No fue hasta •nes del gobierno de Funes que se abrió
la oportunidad de diálogo con la sociedad civil y las iglesias —en forma bastante limitada— sobre el
tema general de la seguridad. Al terminar el gobierno de Funes aún no había una oportunidad de crear
y hacer uso de mecanismos o•ciales para dialogar y conocer las propuestas de paci•cación de parte de
personas privadas de libertad y miembros de pandillas. Estas conversaciones quedaban limitadas a los
espacios creados por la UE, FH e Interpeace.
1. Proceso de paci•cación: la experiencia de Ilopango
El proceso de tregua entre pandillas llevó a que el exministro de Justicia, David Munguía Payés,
buscara implementar la segunda parte de la tregua, que se denominó Municipios Libres de Violencia,
en Santa Tecla, Ilopango, Quezaltepeque y Sonsonate. Esto fue parte de la estrategia de prevención
en las municipalidades. Por medio del alcalde Salvador Ruano, el municipio de Ilopango planteó su
compromiso para trabajar el tema de inserción con jóvenes de la mano con esta estrategia de prevención
y con el presupuesto que se asignará según el acuerdo con el exministro Munguía Payés quien a•rmó
poseer un monto de 72 millones de dólares para las 18 municipalidades que componen la iniciativa.
En Ilopango se comenzó el trabajo con las dos pandillas con una primera acción de la •rma de una
carta-compromiso por parte de los líderes de cada grupo, en la cual se acordó la construcción de la paz
en el municipio. De forma pública se comprometieron a reducir los homicidios y las extorsiones, estas
últimas de manera gradual, según expusieron las autoridades. Para ello, la alcaldía local brindó equipo
y asesoría técnica, para la construcción de una granja con la MS y una panadería con el Barrio 18.
Dicho esfuerzo ha llamado la atención de los medios y otras instancias que trabajan el tema de derechos
humanos, para darle seguimiento y apoyo. No obstante el compromiso de parte de los jóvenes, el trabajo
que se está realizando desde el gobierno local en materia de generar empleos y otra forma de subsistencia
económica no es sostenible y el presupuesto que sería asignado desde el gobierno central no se ejecutó.
Los proyectos no son diseñados para generar su•cientes ingresos para cubrir las necesidades de todas
las personas que •rmaron los acuerdos ni de sus familias. Tal situación provoca tensiones, porque los
jóvenes se han comprometido con cambiar sus actividades, pero no existen aún las salidas alternativas
reales para todos los involucrados en el pacto.
56
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
De igual manera, los jóvenes, sus familias y miembros de las comunidades se expresaron preocupados por
el acoso policial y militar en las zonas donde viven jóvenes miembros de pandilla que están participando
en la reinserción. Los abusos de autoridad restan credibilidad al Ejecutivo en cuanto al compromiso de
llegar a soluciones viables a la problemática de la violencia social. Además, las comunidades observan
los esfuerzos de los jóvenes y se preocupan que las autoridades, en vez de crear un ambiente de seguridad,
estén obstaculizando estos esfuerzos.
IX. Conclusiones y recomendaciones
1. Conclusiones
Al cerrar los cinco años de gobierno, aún no se ha presentado una evaluación pública de los avances en la
implementación de la política de seguridad. La información en el presente informe ha sido obtenida por
medio de la iniciativa de la organización FESPAD ante las instituciones, que han sido, en su mayoría,
muy colaboradoras en proveer los datos requeridos. Sin embargo, para que haya un análisis más completo
será importante contar con una rendición de cuentas desde el MJSP, necesaria para poder ver el nivel de
cumplimiento de la propuesta, así como su efectividad y e!cacia en mejorar la seguridad.
La percepción de las personas consultadas en el marco de la preparación para este informe indica
que los derechos relacionados en la seguridad ciudadana fueron impactados en forma positiva en los
avances en temas como la implementación del modelo de policía comunitario, la ampliación del análisis
criminológico para incluir investigación, combate y prevención más allá de los grupos que se denominan
pandillas y la participación ciudadana en diálogo para mejorar las condiciones penitenciarias. En este
último punto es importante mencionar la falta de consenso de opinión sobre el impacto de la denominada
“tregua” entre pandillas y el rol de gobierno en lograr una reducción en los homicidios.
Pese a los avances logrados en cuanto a legislación y políticas públicas con mayor enfoque de derecho,
falta mucho para hacer efectivo un abordaje integral a la problemática multifácetica de la violencia.
Varias situaciones continúan sin mejorarse en términos reales para los y las afectadas: las mujeres, la
niñez, adolescencia y juventud y sectores vulnerables como la comunidad LGBTI. Además, en este
periodo, pese a avances reales en el sistema penitenciario, persiste una falta de atención integral de parte
del Ejecutivo a la crisis humanitaria que existe para las personas privadas de libertad y, por extensión, a
sus familias y comunidades.
Es de mucha preocupación que además de las di!cultades de enfrentar una herencia difícil, ha habido
retrocesos en materia de seguridad democrática y ciudadana. Entre estos se encuentra el aumento de la
militarización de la seguridad pública, la situación de personas privadas de libertad en las bartolinas
policiales y la falta de respuesta contundente e integral ante el abuso de autoridad y violencia perpetuada
por agentes policiales e integrantes de la Fuerza Armada.
Con respecto a las poblaciones especialmente vulnerables, el gobierno de Funes marcó una diferencia
perceptible con gobiernos pasados en reconocer la obligación del Estado con estas personas. El reto
57
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
es enorme, debido a que la invisibilización y discriminación son de larga data y están respaldadas por
prácticas culturales en todos los niveles.
Con respecto al acontecimiento más controversial del gobierno de Funes, la llamada “tregua”, hay
que señalar que contribuyó a reducir el número diario de homicidios y ofreció una oportunidad inédita
para resolver un problema que no había respondido a las políticas públicas de más de 20 años. Por
desgracia, un proceso de diálogo y paci•cación que incluye la participación de personas vinculadas con
las pandillas, no fue aprovechado por el Estado. Una de las principales inquietudes que ha dejado el
acuerdo entre los líderes de las pandillas en el país es relacionado con en qué medida los causantes de la
violencia deben participar en la prevención de la misma. La pregunta no fue abordada de manera directa
ni por el Ejecutivo (que mantuvo posiciones bastante renuentes ante la inclusión de los “delincuentes”
en ese diálogo y propuesta) ni por los mediadores y facilitadores de los diálogos que se generaron en ese
proceso liderado por la Fundación Humanitaria e Interpeace.
Es urgente que el nuevo gobierno de Salvador Sánchez Cerén (2014-2019) escuche las propuestas concretas
de cómo prevenir la violencia con quienes ya han participado en ella o en grupos que han sido violentos
(prevención terciaria). Además, un proceso de diálogo que no está acompañado por hechos concretos de
todas las partes terminará frustrado. La juventud salvadoreña necesita más que oportunidades de empleo
e inserción escolar. También necesita las herramientas psicológicas, sociales y económicas para poder
aprovechar esas oportunidades.
2. Recomendaciones para el nuevo gobierno
El enfoque de seguridad ciudadana debe ser integral y coordinado. Para trabajar los problemas
de violencia e inseguridad se debe de cambiar la estrategia de abordaje.
Es urgente dar continuidad y profundidad a todos los elementos de la política de seguridad
del gobierno anterior, ya que los impactos dependen no de una reingeniería de documentos,
sino de un compromiso de dar igual importancia a todos los aspectos de la seguridad en la
implementación de la política y la aplicación de la ley
Se deben fortalecer las instituciones gubernamentales que tienen relación directa con la
seguridad pública. Dicho fortalecimiento no debe tener como base las políticas de represión
practicadas en el pasado inmediato, sino que deben apuntalar su estrategia desde el enfoque de
la prevención y de los derechos humanos. En todo caso, debe procederse con la investigación
y sanción de aquellos agentes que violan la ley. De igual manera, es urgente investigar y
erradicar aquellas estructuras y sistemas dentro de las instituciones de seguridad pública y
penitenciaria que propician condiciones para la corrupción, el abuso de poder y la comisión
del delito.
Deben promoverse redes de monitoreo en materia de derechos humanos, integradas por
distintos sectores de la sociedad, en las que también aporten aquellas instituciones dedicadas
a la transparencia y anticorrupción de los gobiernos.
58
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Se deben crear sistemas de mecanismos legales para la participación ciudadana de forma
directa en el tema de seguridad pública para la plani•cación, discusión y construcción de
propuestas, políticas y evaluación de programas.
Es necesario crear un observatorio de políticas públicas y monitoreo de violaciones a los
derechos humanos de las juventudes salvadoreñas.
Es prioritario que la Corte Suprema de Justicia y el Ministerio Público adopten todas las
medidas necesarias para asegurar el acceso a la justicia de las mujeres que enfrentan hechos
de violencia.
Es oportuno abordar casos de impunidad social e institucional en la violencia contra las
mujeres, porque ella es producto de una visión que la problemática es propia del ámbito
privado de las personas y no es visto como una responsabilidad estatal. Eso provoca detrimento
de la correcta aplicación del marco legal.
Es necesario promover cambios culturales y sociales para erradicar la violencia contra las
mujeres y adoptar medidas que contribuyan a sensibilizar y dar a conocer a toda la población
salvadoreña (pero, en especial, a los hombres) la normativa de protección de los derechos
humanos de las mujeres.
Es necesario que el Estado implemente mecanismos de contraloría en sus instituciones, con
el •n de comprobar la implementación de la normativa especializada, ya que en algunas
instituciones no se están aplicando las leyes de protección a favor de las mujeres.
Es importante que desde la Inspectoría General de la PNC se retomen las acciones necesarias
para el estudio, discusión y aprobación de la ley que regule a esa institución contralora y que
la consolide como un organismo autónomo e independiente jerárquica y funcionalmente de
la Dirección General de la Policía Nacional Civil, con la •nalidad de lograr la independencia
e imparcialidad necesaria para conocer los casos que se le presentan.
Se debe adoptar un papel más protagónico en la depuración de miembros de la corporación
policial, independientemente del nivel profesional en que se encuentren y teniendo como
principal objetivo mejorar el funcionamiento de la institución y la calidad de sus miembros,
así como generar con•anza en la ciudadanía, para denunciar hechos contrarios a la ley o que
atenten contra los derechos humanos.
Las políticas públicas del Estado deberán apuntar en dos direcciones. Por un lado, hacia las
causas estructurales de privación de los derechos de la infancia, como lo es la pobreza, y, por
otro, hacia la implementación de programas que atiendan las consecuencias del problema.
59
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Es fundamental que las políticas estén dirigidas no sólo al sector infancia, sino a la madre,
el padre, la familia y la sociedad en general, ya que hay que incorporándolos como sujetos
activos tanto en el diseño como en el control de las mismas.
Es imprescindible que el Estado invierta recursos su•cientes con criterios de e•ciencia y
efectividad, rendición de cuentas, ética en la gestión pública, seguimiento y evaluación de
las políticas y programas. Y debe hacerlo con la conciencia de que la inversión en la infancia
es fundamental para que los individuos alcancen una vida de mejor calidad, con salud,
productividad y completo desarrollo físico y mental.
El diálogo democrático participativo con la inclusión sin prejuicio de todos los sectores del
país sigue siendo una deuda, pese a la distorsión mediática de la idea. La prevención social
de la violencia requiere un liderazgo •rme en garantizar que todas las personas tengan voz
en proponer y resolver los problemas de seguridad, siempre y cuando las propuestas vertidas
estén dentro del marco de respeto a los derechos humanos.
60
SEGUNDA PARTE
Los derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales.
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
INTRODUCCIÓN
Durante el periodo que comprende este informe, el Estado salvadoreño se ha visto enmarcado en un
contexto que representa una transición hacia un cambio de paradigmas y un hacer distinto en políticas
públicas. En tanto ello, es ineludible referirse al tema del dé!cit !scal que preludia el período examinado.
Aun en esas condiciones, en este período 2009-2014 ha habido una inversión social mayor, lo que para
algunos sectores conservadores del país es visto como un elevado gasto público, ante el que ya no hay
posibilidades de aumentar los ingresos públicos.
Para poder seguir invirtiendo más en las áreas sociales y para mejorar los niveles de vida de la población,
las organizaciones sociales creemos que el Estado debe buscar los mecanismos para elevar sus ingresos,
ya que éste apenas capta el 15% del PIB, las personas que trabajan (cientos de miles) captan el 25% bajo
la forma de salario y 6,000 empresarios grandes y medianos se quedan con el 60% . Esa distribución
muestra que la riqueza se concentra en una minoría de empresarios. La carga tributaria de El Salvador
es una de las más bajas de América Latina, donde el promedio supera el 20%. Los gobiernos de Brasil y
Argentina captan el 34% del PIB. Los de Francia, Italia y Bélgica captan entre el 42 y el 45% del PIB.
Esos y otros gobiernos tienen altos ingresos y pueden cumplir con sus obligaciones constitucionales de
garantizar, salud, educación y otros DESC a la población. En cambio, en El Salvador sucede lo contrario.
En la actualidad, en materia socioeconómica El Salvador se per!la hacia diversos proyectos de inversión
público-privada. Desde la óptica del Estado, con ello se busca encaminar al país por el sendero del
desarrollo. Sin embargo, la ejecución de estos proyectos trae aparejada una colisión directa con los
derechos humanos de la población más vulnerable y, de manera indirecta, con los derechos humanos de
la población en general.
Una de las tres situaciones que el PNUD identi!ca de manera recurrente en la sociedad salvadoreña y que
no ha sido resuelta en El Salvador es “la tolerancia con la pérdida, desperdicio y fuga de su principal riqueza:
la gente” . Se considera que ante la falta de oportunidades económicas, uno de cada tres salvadoreños
emigra, lo que trae consecuencias negativas como la desintegración familiar y la desprotección de las
familias (en especial, de las mujeres, quienes se ven obligadas a ser jefas de familias monoparentales).
También se desprotege a niños, niñas y adolescentes, que no reciben una atención adecuada y se puede
favorecer un aumento de violencia e incorporación de jóvenes a grupos delincuenciales.
La pobreza total afecta a 2,521,776 personas (de un total de 6,249,262), de las cuales 1,764,001 están en
pobreza relativa y 757,775 en pobreza absoluta59, que impacta principalmente en el área rural. Se debe
analizar que este grupo considerable de personas representa el 40.6 % de los hogares en situación de
pobreza y que no tiene acceso a la canasta básica ampliada.
59- Ministerio de Economía. Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2012, pág 3.
63
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
En los 262 municipios del país hay pobreza extrema. En 12 de los 14 departamentos, la pobreza total
supera el 40%60. Estos datos parecen sugerir que El Salvador no será capaz de alcanzar el primer Objetivo
de Desarrollo del Milenio para 2015, consistente en erradicar la pobreza extrema y el hambre.
El presente informe recoge una valoración y evaluación desde el punto de referencia que distintas
organizaciones sociales tenemos del cumplimiento de los compromisos en derechos económicos, sociales
y culturales que el Estado salvadoreño ha asumido al ser signatario de distintos tratados internacionales
de derechos humanos.
60- Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho. Impactos de la evasión y elusión •scal en el derecho a una
alimentación adecuada. Fespad Ediciones, San Salvador, 2013.
64
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
I. Libre determinación de El Salvador
El Estado salvadoreño no ha elaborado un estudio sobre el impacto que ha tenido el Tratado de Libre
Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana -CAFTA-DR-, en el cual
se determine de manera particular la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales.
Tampoco se ha abordado acerca de las medidas que se han tomado para compensar sus consecuencias
negativas. Lejos de ello, en 2013 entró en vigor un nuevo tratado comercial denominado Acuerdo de
Asociación con la Unión Europea –AdA-, el cual profundiza más el impacto de los tratados comerciales
en los derechos humanos, en especial los relativos a los derechos económicos, sociales y culturales.
Pese a que en 2007 fue admitida una demanda de inconstitucionalidad en contra del CAFTA-DR, la Sala
de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia no ha dado su resolución de!nitiva al respecto.
El Estado salvadoreño también !rmó un acuerdo político con los Estados Unidos, denominado Asocio
para el Crecimiento, que, entre otras cosas, ha condicionado a El Salvador para que reforme el marco
legal interno en lo referente a permitir la asociatividad público-privada, la reforma de la función pública,
las leyes de comercio electrónico, el acceso a la información pública y la extinción del dominio. De no
cumplirse tales condicionantes, no se aprobarán fondos no reembolsables como los del Fomilenio II.
La institucionalidad jurisdiccional salvadoreña ha avanzado muy poco en cuanto a la justiciabilidad de
los derechos económicos, sociales y culturales. Es de reconocer que la actual formación de la Sala de lo
Constitucional ha emitido algunas resoluciones en donde prepondera este tipo de derechos ante derechos
de particulares. Sin embargo, otros tribunales de menor rango no los tutelan por distintas razones, entre
las cuales destacan los vacíos legales y la exigibilidad misma por parte de la población. Esto último se
deriva por la poca promoción y enseñanza de los derechos humanos que se hace desde el Estado, a pesar
de ser un mandato constitucional.
Pese al reconocimiento jurídico que se tiene para los pueblos indígenas, sus derechos económicos,
sociales y culturales no están garantizados en la práctica. Desde 1930, el Estado salvadoreño no ha
realizado un censo de las poblaciones indígenas y esa falta de estadísticas impide evaluar el ejercicio
efectivo de sus derechos.
El Estado salvadoreño no ha seguido los pasos especí!cos para formalizar el reconocimiento legal y
político en el país de los pueblos indígenas tanto en el ámbito nacional como local. En ese sentido, el
Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas expresó que la mayor parte de las iniciativas
de gobierno que tienen que ver con los pueblos indígenas están todavía en una fase incipiente. En 2011,
el Relator llamó al gobierno para que adoptara las reformas a la Constitución bajo consideración, que
asegurarían el reconocimiento legal de los pueblos indígenas junto con la rati!cación del Convenio 169
de la OIT61. Sin embargo, en el período examinado tales recomendaciones no tuvieron cumplimiento.
61- La situación de los pueblos indígenas en El Salvador. Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos
indígenas, James Anaya, junio de 2013.
65
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
A nivel normativo, los pueblos indígenas continúan invisibilizados a tal punto que no son reconocidos de
manera constitucional en sus derechos. A la fecha de redacción de este informe y a pesar de la exigencia
de los pueblos originarios62, no se ha rati•cado la reforma constitucional de los artículos 62 y 63, aprobada
el 25 de abril de 2012 y con la que se reconocerían los derechos de estos pueblos63.
En relación con la normativa internacional que regula sus derechos se encuentra la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos
Indígenas. El primero de los cuerpos normativos fue •rmado por el gobierno de El Salvador en 2007 y
aún falta su rati•cación. El segundo no ha sido suscrito aún.
La ausencia de cuerpos normativos que reconozcan los derechos de los pueblos indígenas da paso
al desinterés del Estado en asumir el deber que tiene de garantizar los derechos de las comunidades
ancestrales. El relator de las Naciones Unidas, James Anaya, observó la necesidad de que el Estado
impulse acciones más concretas de las ya existentes, orientadas al rescate de las manifestaciones culturales
(como la lengua y las tradiciones ancestrales) y su incorporación en los sistemas de protección social,
en particular los referidos a salud, educación, programas de asistencia económica para el crecimiento
productivo, así como los programas de tenencia de tierra, que deben ser acordes con patrones culturales
y necesidades de los pueblos indígenas64.
Los pueblos originarios han sido despojados de sus tierras de forma violenta o “legal”. Esto se agrava
cuando en la actualidad no existen políticas públicas orientadas a reconocer, garantizar y proteger los
territorios indígenas. Para 2011 se estimó que sólo el 5% de las personas indígenas en El Salvador
tenían seguridad jurídica sobre la tierra, con lo que se identi•ca la carencia de acceso a la misma. Los
esfuerzos que desarrolló el gobierno de El Salvador para la titulación de la tierra entre 2009 y junio de
2012 bene•ciaron a 28,000 personas, de las cuales, solamente 307 familias identi•cadas como indígenas
fueron bene•ciadas65. Sin embargo, eso no elimina la deuda histórica de este reconocimiento.
De acuerdo con el Relator Especial de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, James
Anaya, los territorios donde se encuentran los pueblos originarios de El Salvador se ven amenazados
por proyectos hidráulicos como los desarrollados en el río Sensunapán, que afectan a los municipios
de Juayúa, Salcoatitán, Nahuizalco, Sonzacate, San Antonio del Monte, Sonsonate y Acajutla, que se
encuentran a la ribera del río- Además, con esos trabajos se afecta a las comunidades indígenas en su
acceso al agua para consumo y usos agropecuario y doméstico. El informe del funcionario internacional
62- Bernal, Laura (11 de abril de 2013). Demandan rati•cación a reforma constitucional de pueblos originarios. Colatino.
http://www.diariocolatino.com/es/20130411/nacionales/114612/Demandan-rati•caci%C3%B3n--a-reforma-constitucionalde-pueblos-originarios.htm
63- El 12 de junio de 2014 fue rati•cada la reforma constitucional la cual reconoce de manera expresa la existencia de los
Pueblos Indígenas de El Salvador.
64- PNUD El Salvador (21 de agosto de 2012). “Declaración del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas”
http://www.pnud.org.sv/2007/content/view/1402/
65- Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, sobre la situación de los pueblos
indígenas de El Salvador
66
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
también identi!ca la amenaza de la explotación minera en los territorios de asentamientos indígenas,
debido a que sólo hay una norma transitoria que prohíbe otorgar licencias para dichos !nes66.
A pesar de las agresiones históricas acaecidas hacia los pueblos indígenas, en la actualidad existen alrededor
de 24 organizaciones indígenas67 que luchan por la defensa de sus derechos, las cuales identi!can como
prioridad lo siguiente: “Que el Estado Salvadoreño se comprometa a aportar la cuota en el organismo
internacional denominado Fondo de Población Indígena; generar un proceso de incidencia en la sociedad
para visibilizar lo indígena desde diferentes ángulos; desarrollar acciones legales que posibiliten reformar
la Constitución; generar un proceso en el movimiento social acerca de la necesidad de incorporar en sus
acciones la premisa de lo indígena como parte de las propuestas que se impulsen a nivel local, municipal,
departamental y nacional; resistencia y rechazo a la implementación de los Tratados de Libre Comercio;
generar acciones enrumbadas al derecho de los pueblos a la seguridad y soberanía alimentaria; lucha
y demanda de reformas legales y constitucionales por el derecho a la tierra”68 . De igual forma, en
agosto de 2012 y mediante la Declaración de Cuscatlán, las organizaciones indígenas sentaron posición
en defensa de la madre tierra, que se ve amenazada por las industrias extractivas69. No obstante, una
amenaza emergente que tienen los pueblos indígenas es el interés del gobierno de mercantilizar su cultura
mediante la promoción del turismo.
En cuanto a la participación política de los pueblos indígenas en los comicios electorales presidenciales de
2014, se reconoció el avance que representó para la población indígena el voto residencial. Organizaciones
indígenas de Nahuizalco manifestaron que el voto residencial les facilitó el acceso al sufragio y les
garantizó mayor respeto para la población originaria, al manifestar que “muchas veces hemos sentido
la intolerancia, la discriminación y la agresividad por parte de las personas en el pueblo que nos ven de
menos. Ahora que votamos en el cantón y somos todos del mismo lugar nos tenemos respeto y hay menos
con"ictos, a pesar de las diferencias políticas”70.
No obstante, la organizaciones indígenas del referido municipio identi!caron un nivel de abstencionismo
en la población, debido a que a muchas persona les correspondía votar en un cantón distinto al que
habitan, según el registro electoral, por lo que tenían que trasladarse grandes distancias para ejercer su
derecho al voto. Por lo anterior, consideran que es parte de la discriminación racial, al manifestar que
“sospechamos que las di!cultades y el desorden no tienen fundamentos técnicos, sino que re"ejan la
65- Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, sobre la situación de los pueblos
indígenas de El Salvador
66- Ibídem.
67- Mata, Mario y Martínez, Julio. Análisis del movimiento social Organizaciones campesinas, indígenas y trabajadores/as
del campo El Salvador, 2009, pág. 37. Recuperado el 1 de mayo de 2013 de http://es.scribd.com/doc/71504259/Movimientossociales-de-campesinos-e-indigenas-en-El-Salvador
68- Ibídem.
69- Colatino, (28 de agosto de 2012) “Pueblos indígenas rechazan políticas extractivas de transnacionales”. Recuperado el 30
de abril de 2013, de http://www.diariocolatino.com/es/20120828/nacionales/107024/Pueblos-ind%C3%ADgenas-rechazanpol%C3%ADticas-extractivas-de-transnacionales.htm
70- Informe sombra presentado por organizaciones de la sociedad civil salvadoreña en el marco de los Informes periódicos
tercero, cuarto y quinto presentados por el Estado de El Salvador, de conformidad con los artículos 16 y 17 del PIDESC.
Marzo de 2014.
67
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
intención de reducir el voto indígena y nuestra partición política. De ser así, estaríamos entonces ante un
caso de discriminación racial”71.
Una amenaza emergente que tienen los pueblos indígenas es el interés del gobierno de mercantilizar su
cultura. Muestra de lo anterior es que, sin tomar en cuenta la participación indígena en la formulación
de los procesos de desarrollo, los representantes de los Ministerios de Turismo de México, Belice,
Guatemala, Honduras y El Salvador, miembros de la Organización Mundo Maya (OMM), !rmaron el 16
de agosto de 2012, en San Salvador, una declaración en la que se comprometen a impulsar como destino
turístico la ruta maya, con el propósito de recibir 30 millones de turistas durante 201272.
La ausencia de cuerpos normativos que reconozcan los derechos de los pueblos indígenas da paso al
desinterés del Estado en asumir el deber que tiene de garantizar los derechos de las comunidades indígenas.
II. Igualdad entre hombres y mujeres en el goce de los DESC
Son notorios los esfuerzos del Estado en cuanto a asegurar la plena aplicación del principio de no
discriminación, el derecho a la igualdad y la promoción de los derechos de las mujeres. Es loable la
creación de instituciones como la Secretaría de Inclusión Social y el proyecto Ciudad Mujer. Asimismo,
se reconoce la aprobación de la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra
las Mujeres73, la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres , además del
marco normativo internacional que protege el ejercicio de los derechos de las mujeres rati!cado por El
Salvador. También se destaca la apertura para que organizaciones sociales que trabajan el tema de la
mujer participen en el diseño, ejecución y evaluación de la Política Nacional de la Mujer.
La discriminación de la que son víctimas las mujeres en El Salvador aún se ve perpetuada por los
prejuicios y condiciones sociales tradicionales de la cultura patriarcal, a pesar del considerable número de
instrumentos jurídicos y programas adoptados por el Estado salvadoreño. Por ejemplo, a las mujeres que
trabajan en o!cios domésticos (conocidas legalmente como trabajadoras del servicio doméstico, conforme
lo establece el artículo 77 del Código de Trabajo) aún no se les garantiza el respeto de sus derechos como
trabajadoras y siguen sin ninguna protección laboral, por lo que no se garantiza su contrato por escrito,
carecen de protección sobre la garantía de tener un salario mínimo, no están sujetas a un horario de 8
horas diarias (sino las que el patrono estime convenientes o necesarias para la prestación de los servicios,
obligándolas a prestar sus servicios en días de asueto, sin percibir el pago que les corresponde por ley).
En ese sentido, se evidencian condiciones de discriminación y “esclavitud”, pues según lo establece
el artículo 83 ordinal 3º se consideran causas de terminación de contrato sin responsabilidad para el
71- Ibid supra
72- Inventa Turismo. (17 de agosto de 2012). “Región busca nuevo impulso al multidestino Mundo Maya”. Recuperado el 21
de agosto de 2012
73- Pese a que El Salvador cuenta con la Ley Especial Integral para una Vida libre de Violencia para las Mujeres y Ley
de Igualdad, Equidad y Erradicación de la discriminación contra las mujeres, estas dos leyes no están siendo aplicadas por
algunas instituciones del Estado, en especial por el Órgano Judicial. Frente a todo ello, es claro que hay una visión aun muy
reservada para erradicar la violencia contra las mujeres desde su raíz más profunda que es la desigualdad.
68
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
patrono el “cometer el trabajador actos de insubordinación contra el patrono, su cónyuge, ascendientes,
descendientes u otras personas que habiten permanentemente en el hogar”, situación que de manera clara
violenta los derechos humanos y laborales de las trabajadoras domésticas, reconocidos nacional como
internacionalmente.
Las mujeres devengan menos del salario mínimo y en su mayoría no son incluidas en el sistema de
seguridad social. Tampoco el Estado ha establecido un mecanismo e•ciente que permita dar cumplimiento
al principio constitucional que establece que a igual trabajo igual remuneración, en especial cuando de
mujeres se trata.
Si bien las inspecciones laborales han aumentado en El Salvador (sobre todo porque se ha aumentado la
contratación de más inspectores de trabajo), aún persiste la precaria situación laboral de ciertas personas,
en especial de las mujeres que trabajan en las maquiladoras textiles, en muchas de las cuales no se
respetan las reglas de contratación y las condiciones laborales establecidas en el Código del Trabajo.
Sobre la participación política de las mujeres, El Salvador está a un nivel ligeramente inferior al promedio
de América Latina y el Caribe, que es de 20.7%48. De acuerdo con el último Censo de Población, en
El Salvador las mujeres constituyen el 52.7% de la población. Sin embargo, su participación en los
poderes públicos es desigual. Su trabajo dentro del Órgano Legislativo es una de las más bajas en la
región, aunque aumentó al 9% en el período 2000-2003 y del 9% a 19% en el período 2009-2012. Una
mayor presencia de mujeres (33.3%) se encuentra en la actual bancada de El Salvador en el Parlamento
Centroamericano (PARLACEN).
Si bien es cierto que durante los últimos cuatro años (2010-2014) se ha avanzado en acciones conjuntas
entre el gobierno con la sociedad civil encaminadas a erradicar de manera progresiva las prácticas y
actitudes discriminatorias en los distintos ámbitos en contra de las mujeres, las personas lesbianas, gay,
bisexuales, transgénero e Intersexual (LGBTI), así como también en perjuicio de las personas portadoras
del VIH-SIDA. No obstante, aún persisten prácticas y conductas institucionalizadas de intolerancia y
discriminación en razón de la orientación sexual. Por ejemplo, la Asamblea Legislativa aún discute
la aprobación de una prohibición constitucional para que personas del mismo sexo puedan contraer
matrimonio.
El Tribunal Supremo Electoral (TSE) y las asociaciones de la comunidad LGBTI •rmaron un acuerdo
el 7 de marzo de 2014, destinado a no entorpecer el derecho del sufragio a los miembros de la misma en
las elecciones presidenciales del 9 de ese mismo mes y año. El día de las elecciones, por ejemplo, a Rubí
López Moz, transgénero cuyo Documento Único de Identidad •gura a nombre de Rubén López Moz, se
le permitió votar sin ningún impedimento en el Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO).
La Asamblea Legislativa aún no ha rati•cado el protocolo facultativo de la CEDAW74, debido a la
presión que han ejercido los grupos conservadores nacionales y extranjeros.
74- Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer (CEDAW son sus siglas en inglés),
aprobada por Naciones Unidas en 1979 y, hasta la fecha, rati•cada por 187 países.
69
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Como ya se mencionó en este informe, hasta el 5 de mayo de 2014, las personas privadas de libertad
alcanzaban las 27,370; de ellas, 21,083 (78.96%) estaban ya condenadas y 5,619 se encontraban aún
procesadas. Del total de privados de libertad, 24,197 eran hombres y 2,505 eran mujeres 75. La situación
de hacinamiento en el caso del penal para mujeres en Ilopango es crítico, ya que su capacidad es para
albergar a 220 internas, pero EN julio del 2013 registraba una población de 2,084 personas.
El presupuesto para 2012 era de 1.96 dólares diarios para la alimentación de cada persona privada de
libertad. Es decir, un total de 0.65 dólares por cada uno de los tres tiempos mínimos de comida.
III. El derecho a trabajar en condiciones de trabajo equitativas
y satisfactorias
En el país sólo uno de cada 5 trabajos es decente76, por lo que la mayoría de estos no garantizan tres
condiciones básicas para convertirse en herramientas que construyan progreso: ofrecer una remuneración
justa, dar protección social para el trabajador y su familia y garantizar condiciones de seguridad77.
Según datos o•ciales, para 2013 de cada 100 personas en condiciones de trabajar, 59 estaban plenamente
ocupadas, 31 son subempleadas y sólo 6 no contaban con acceso a un empleo (en términos brutos, 165,439
estaban desempleadas y 836,499.478 subempleadas). La tasa de desempleo fue del 6.07% dentro de la
Población Económicamente Activa (PEA), que para ese año era de 2,724.754 personas. Con base en tales
datos, el desempleo se habría reducido en un 0.53% en el mismo año. En 2009, la cifra de desempleo
fue de 7.3% de la PEA. Es decir, durante el período examinado el desempleo se redujo en 1.23% de la
PEA78 .
Los indicadores señalan un avance en la reducción del desempleo. Sin embargo, eso no ha sido su•ciente
para disminuirlo de forma sustancial.
Aunque la tendencia de la tasa de desempleo ha sido a la baja en el período examinado, la magnitud de
trabajo en el sector informal es aún alarmante. Sobre todo porque ha habido una disminución de la tasa de
desempleo, pero, por el contrario, ha aumentado la tasa de subempleo, con el agravante de que el sector
informal no es cubierto por la seguridad social ni previsional.
El porcentaje de jóvenes que no estudia ni trabaja se mantiene en 21% y no hay signos que indiquen
75- Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. Dirección General de Centros Penales. Estadística penitenciaria al 24 de
febrero de 2014.
76- De acuerdo con la OIT, el trabajo decente se basa en el reconocimiento de que el trabajo es fuente de dignidad personal,
estabilidad familiar, paz en la comunidad, democracias que actúan en bene•cio de todos, y crecimiento económico, que
aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo de las empresas. http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/
decent-work-agenda/lang--es/index.htm
77- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- El Salvador. Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador
2013, pág. 10.
78- DIGESTYC (2012). Encuesta de hogares de propósitos múltiples. Recuperado de: http://www.digestyc.gob.sv/EHPM2012/
digestyc/resultado.pdf
70
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
que esto cambiará. La recién aprobada Ley de Juventud ofrece incentivos y programas enfocados en
este sector, pero para quienes no encuentran oportunidades de desarrollo todo se queda en el plano de lo
escrito. Muchos salvadoreños aún consideran el arriesgado camino de la migración como una salida para
“sacar adelante a la familia”79.
Entre los años 2009 y 2013 se registraron tres aumentos al salario mínimo80. El último fue avalado por
el presidente Mauricio Funes en julio de 2013, luego de una intensa disputa con los representantes de la
empresa privada en el Consejo Nacional del Salario Mínimo (CNSM). El aumento aprobado fue del 12%
para el sector privado, pero será aplicado en tres momentos: 4% en julio de 2013, 4% en enero de 2014
y 4% en enero de 2015.
Con el aumento del 4% correspondiente a 2013, los salarios mínimos vigentes para ese año en El Salvador
fueron: (1) sector comercio: $233.06; (2) sector maquila textil: $ 195.00; (3) sector industrial $ 228.07;
(4) sector agrícola: $109.20. Para enero del año 2015, el aumento del 12% se concretará en su totalidad
y los salarios mínimos quedarán así: 1) sector comercio e industria: $250.99; 2) sector maquila textil: $
210.00; 3) sector industria: $ 245.61; 4) sector agrícola: $117.60.
Aún con estos aumentos y comparado con la canasta de mercado81, los salarios siguen siendo insu!cientes,
en especial en el sector privado, lo que no permite a los trabajadores y a sus familias vivir de manera
adecuada.
Al margen de las discusiones de la su!ciencia o no del monto de los salarios vigentes, el gobierno
ha realizado esfuerzos signi!cativos por garantizar que se respeten los salarios mínimos legalmente
establecidos. Entre junio de 2012 y marzo de 2013, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social registró y
conoció de 1,477 casos de violación al salario mínimo. En concordancia con ello, impuso multas que en
total sumaron 22,813.74 dólares.
En cuanto a la permanencia en el empleo, la legalidad del despido de hecho en la legislación salvadoreña
es una amenaza constante para el sector privado. Por su parte, en el sector público también se han
registrado múltiples vulneraciones a este derecho, sobre todo en las alcaldías municipales.
En el sector privado, la incertidumbre laboral es constante. El artículo 38 ordinal 11° de la Constitución
de la República y el artículo 58 y siguientes del Código de Trabajo legalizan la posibilidad de que
los trabajadores y trabajadoras pierdan su puesto de trabajo sin motivo alguno. Ello se traduce en la
inexistencia del derecho de permanencia en el empleo para el sector privado. Asimismo, esa posibilidad
deriva en múltiples violaciones a derechos laborales, algunas que no son denunciadas, por temor a la
posibilidad del despido de hecho.
79- Supra, pág. 14
80- Ministerio de Trabajo y Previsión Social (2013). Salario Mínimo en El Salvador 2009-2013. Recuperado de: http://issuu.
com/prensamtps/docs/salario_minimo_comparativo_2009-2013-11/8?e=3394211/3240738
81- De acuerdo al Centro de Estudios para la Inversión y Comercio, CEICOM, el monto de la canasta de mercado para
el 2012 era de 738.1 Ver en: http://www.ceicom.org.sv/pdf/040112_coyuntura%20nacional_3%20a%C3%B1os%20de%20
funes%20vf.pdf
71
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
La mayoría de los casos de despidos de hecho en el sector privado no son registrados estadísticamente, pues
son parte de la dinámica “natural” de la oferta y demanda laborales. Sólo aquellos casos en que se reclama
la respectiva indemnización son registrados en las estadísticas de las instituciones gubernamentales.
Para el caso, al •nal del año 2012 estaban en trámite 7,877 juicios individuales de trabajo por diversas
violaciones a derechos laborales, entre ellas el reclamo de indemnización ante despidos de hecho.
En el sector público, las vulneraciones a la permanencia en el trabajo han persistido, sobre todo con la
utilización de la •gura de contratación mediante la modalidad de “servicios personales”. En 2012, el
grueso de violaciones en el sector público se dio en diversas municipalidades del país luego del cambio
de gobiernos locales, que se valieron de las •guras de “supresión de plaza o cargo” y de “puestos de
con•anza”, ambas contempladas en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM).
Un aspecto que contribuyó en forma relevante con la estabilidad laboral de los empleados públicos en el
período examinado fue gracias al cambio de precedente de la Sala de lo Constitucional, que estableció la
existencia de la estabilidad laboral aun en casos en que el servidor público estuviera bajo contrato, con
lo que rompió con la jurisprudencia anterior que no lo aceptaba. Esto posibilito que varios servidores
públicos bajo contrato que fueron despedidos fueran amparados. Eso incluyó al sindicalista de la
Asamblea Legislativa Luis Alberto Ortega, que fue despedido y a quien la Sala ordenó su restitución.
A •nales de 2012, el número de despedidos en las comunas sumaba más de 600 (casos públicos), en
alcaldías como Soyapango, Ilopango, Ayutuxtepeque, San Martín, Mejicanos, Izalco, San Luis Talpa,
Chinameca y La Unión.
Las estadísticas judiciales re!ejaron que en 2012 ingresaron 62 casos de solicitud de autorización de
despido82 de empleados públicos y se presentaron 477 procesos de nulidad de despido El número de
solicitudes de autorización para efectuar despidos contrasta con los más de 600 casos de despidos que
se conocieron de manera pública y con la cantidad de procesos de nulidad de despidos de empleados
municipales incoados en el mismo año.
En julio de 2012, la Asamblea Legislativa aprobó la denominada Ley de Incentivo para la Creación del
Primer Empleo de las Personas Jóvenes en el Sector Privado. La legislación detalla que los bene•ciarios
de esta normativa serán jóvenes entre los 18 y 29 años, que no tengan experiencia laboral, ni registro de
cotizantes en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social.
82- Dirección de Plani•cación Institucional de la Corte Suprema de Justicia. Informe estadístico de procesos laborales del año
2012. Proporcionado en formato digital por medio de correo electrónico por el licenciado Camilo Guevara Morán, Director
de Plani•cación Institucional.
72
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
IV. El derecho a la libertad sindical
Desde la entrada en vigencia de los Convenios 87 y 98 de la OIT, ha habido un aumento de contratación
colectiva de trabajo en el sector público. Sin embargo, persiste el obstáculo que limita su materialización,
ya que por lo general el Ministerio de Hacienda no lo incluye en el presupuesto •nanciero para su
materialización. Es decir, ha aumentado la contratación colectiva, pero existen obstáculos presupuestarios
para cumplirlos.
Desde 2010, las organizaciones de mujeres han trabajado para que el Estado salvadoreño rati•que el
convenio 189, que garantiza los derechos de las trabajadoras domésticas. Hasta la fecha, no se ha logrado.
En cuanto a la conformación de organizaciones sindicales se re•ere, los datos son bastante positivos.
Hasta diciembre de 2013, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MINTRAB) reportaba 89 sindicatos
inscritos en el sector público, de los cuales 74 están activos. En el sector privado –incluidas las autónomasexisten 344 sindicatos inscritos y sólo 182 activos. Asimismo, hay 192 organizaciones sindicales del
sector independiente inscritas, de las cuales solo 167 están activas. A esos datos se agregan 32 nuevas
juntas directivas en proceso de acreditación: 11 en el sector público, 11 en el privado y autónomas y 10
en el sector independiente.
En contraste, en 2009 existían un total de 243 sindicatos, todos del sector privado83. Es decir, que entre
2009 y 2013 se conformaron 382 nuevas organizaciones (89 del sector público). Ese dato es mucho más
signi•cativo si se compara con el número de nuevos sindicatos creados en el periodo 2005-2009, que
re!ejó un aumento de tan sólo 68 sindicatos (en 2005 había 175 sindicatos y 243 en 2009)84.
En total, a •nales de 2013 existían 625 sindicatos inscritos de los cuales 423 están activos, 170 en acefalía
(27.2 %) y 32 nuevas juntas directivas en proceso de acreditación85. Dichos sindicatos se encuentran
distribuidos en 35 federaciones y 6 confederaciones del sector privado; 5 federaciones y 1 confederación
del sector público86. No obstante y pese al aumento de organizaciones, el Estado no tutela los derechos
de sindicación tal como debiera, tanto en el sector público como en el privado, ya que aun cuando tiene
conocimiento de destituciones por motivos organizativos sindicales, así como destitución de directivos
sindicales protegidos con fuero, su intervención no ha garantizado el respeto de tales derechos.
Pese a que la libertad sindical y el derecho de huelga están reconocidos en la Constitución, en tratados
internacionales y en el Código del Trabajo, en la práctica el ejercicio de estos derechos encuentra una
serie de obstáculos. También existen limitaciones al derecho de huelga, ya que toda suspensión laboral
que desarrollan los trabajadores trae como consecuencia que la mayoría de las huelgas sean declaradas
ilegales desde el ámbito judicial.
83- Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho. Informe sobre la situación laboral y sindical. El Salvador 2012.
San Salvador, El Salvador.
84- Ibidem, supra.
85- Información de la O•cina de Estadística e Informática y del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de
Trabajo y Previsión Social, proporcionada mediante resolución 118-2013, de las trece horas y treinta minutos del once de
noviembre de 2013.
86- Ibidem, supra
73
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
En el sector privado también se registran violaciones a la libertad sindical. En este sector existe la tendencia
a una menor denuncia pública de los casos que se presentan por la mayor vulnerabilidad de la estabilidad
laboral existente. No obstante, diversos casos se registraron. Según el Balance anual de denuncias por
violaciones a derechos laborales 2013, publicado por diversas organizaciones defensoras de derechos
laborales, se registraron casos de discriminación sindical en empresas como Electric Desings, Fabrica
Florensi, Fabrica Samsew, Impresion Apparel, S.A de C.V, López Hermanos, Representaciones LYS,
entre otras87.
En febrero de 2013 se aprobó una serie de reformas a la Ley de Zonas Francas88, las cuales están
orientadas a bene•ciar a la empresa privada mediante el otorgamiento de mejores condiciones a las
inversiones extranjeras. Esos nuevos bene•cios responden a compromisos adquiridos por el Órgano
Ejecutivo con la empresa privada en 201189. El paquete de 46 cambios incluye exonerar a las empresas
del pago del Impuesto al Valor Agregado -IVA-, del impuesto de la renta e impuestos municipales por 10
años si la zona franca está ubicada en el Área Metropolitana de San Salvador y de 15 años si está fuera
de ese sector. La exención se basará en la inversión que realicen las empresas y en la cantidad de fuentes
de trabajo que se generen, debido a que la Organización Mundial del Comercio (OMC) prohíbe que la
dispensa de pagar tributos sea con base en las exportaciones.
Con la aprobación de estas reformas, se otorga una salida a la problemática que representa el hecho
de que en 2016 se vence el compromiso que el gobierno adquirió con la OMC para desmantelar zonas
francas. Además, el gobierno a•rma que la Ley de Zonas Francas servirá para atraer inversión extranjera,
lo cual comentaba la presidencia cuando apenas le faltaban 12 meses para completar sus cinco años de
administración90.
En 2012 fue presentada ante la Asamblea Legislativa la denominada Ley de Asocio Público Privado
(LAPP). La propuesta despertó la reacción negativa de diversos sectores de la sociedad salvadoreña, que
la catalogaron como una medida dictada desde el extranjero y como herramienta para impulsar nuevas
privatizaciones en el país. Dicha ley establece la posibilidad de que el Estado traslade a la empresa
privada la prestación de servicios, la explotación de recursos naturales y la realización de obras mediante
la •gura de la concesión.
Esa normativa fue aprobada de manera unánime (84 votos) por la Asamblea Legislativa el 23 de mayo de
2013, a pesar del desacuerdo expresado por organizaciones sindicales como el FESS,91 la CSTS92 y la
87- La Prensa Grá•ca (29 de enero de 2014). Balance anual de denuncias por violaciones de derechos laborales, pág. 42.
88- elsalvador.com (21 de febrero de 2013). Asamblea Legislativa reforma Ley de zonas francas. Recuperado de: http://www.
elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=7705287
89- elsalvador.com (21 de febrero de 2013). Asamblea Legislativa reforma Ley de zonas francas. Recuperado de: http://www.
elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=7705287
90- elsalvador.com (21 de febrero de 2013). Asamblea Legislativa reforma Ley de zonas francas. Recuperado de: http://www.
elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=7705287
91- Verdad Digital (2013, 12 de marzo de 2013). Organizaciones sindicales rechazan Asocio Público Privado. Recuperado de:
http://www.verdaddigital.com/index.php?option=com_content&view=article&id=3092:organizaciones-sindicales-exigenque-no-se-apruebe-el-asocio-publico-privado&catid=1:nacional&Itemid=27
92- Voces (9 de mayo de 2013). Sindicalistas contra Ley de Asocio Público Privado. Recuperado de: http://voces.org.
sv/2013/05/09/sindicales-contra-ley-de-asocio-publico-privado/
74
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
MPJL93. La ley no fue consultada con los trabajadores ni con la población en general, a pesar del impacto
económico de la misma. Luego de la aprobación, diversos sindicatos mantuvieron los cuestionamientos
a la normativa94.
La aprobación de la mencionada ley abre la posibilidad de que el Estado sea desplazado por las grandes
empresas para que éstas se bene!cien de las concesiones que se otorguen. Esto pone en tela de juicio el
papel del Estado como responsable del bienestar de la persona humana y la efectiva tutela de los derechos
de los trabajadores ante grandes poderes económicos.
Mediante resolución de la Sala de lo Constitucional95 se ordenó a la Asamblea Legislativa que emitiera
una ley que regulara el derecho de los trabajadores a gozar de una compensación económica al renunciar
a su trabajo de manera voluntaria. Esto con el objetivo de dar cumplimiento al derecho establecido en el
artículo 38 ordinal 12º de la Constitución, que se encuentra condicionado a la emisión de una ley, según
lo establecido en el artículo 252 de la misma normativa.
El 18 de diciembre de 2013 la Asamblea aprobó la denominada Ley Reguladora de Prestación Económica
por Renuncia Voluntaria y varias reformas a la Ley de Servicio Civil y Ley de la Carrera Administrativa
Municipal96. En la normativa emitida para el sector privado predominaron los intereses de la empresa
privada. En primer lugar, se acordó que la misma entrara en vigencia hasta el año 2015, con el objetivo
de que las empresas no tengan obligación de pagar el bene!cio a los trabajadores. Además, el monto al
que tendrá derecho el trabajador será sólo de 15 días de salario, sin que éste pueda exceder de dos salarios
mínimos, contrario a la propuesta de los trabajadores, que propusieron que fuese de 30 días de salario por
cada año de trabajo sin límite de años y con un techo de 6 salarios mínimos. Además, como condición
para tener derecho a la compensación se estableció que se debe acreditar por lo menos 2 años de trabajo.
En el sector privado, los sindicatos han mostrado poca actividad reivindicativa a pesar de que ese sector
es el menos favorecido en cuanto a salarios y estabilidad laboral. Precisamente, esta última incide de
manera negativa en la creación y desempeño de los sindicatos en este sector. Por otra parte, los sindicatos
que emprenden alguna reivindicación, muchas veces se enfrentan con la ine!cacia de las instituciones
para canalizar sus peticiones por vías legales.
V. Derecho de toda persona a la seguridad social
En comparación a la situación de 2009, 2013 reportó avances en la cobertura del sistema de pensiones.
93- FESPAD (27 de marzo de 2012). MPJL se opone a Ley de Asocio Público Privado. Recuperado de: http://www.fespad.
org.sv/mpjl-se-opone-a-ley-de-asocio-publico-privado/
94- FESPAD (13 de junio de 2013). MPJL rechaza aprobación de ley especial de Asocio Público Privado. Recuperado de:
http://www.fespad.org.sv/mpjl-rechaza-aprobacion-de-ley-especial-de-asocios-publico-privados/
95- Proceso 52/2005 53/2005.
96- Asamblea Legislativa (18 de diciembre de 2013). Asamblea aprueba Ley Reguladora de la Prestación Económica por
Renuncia Voluntaria. Recuperado de: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/asamblea-aprueba-leyreguladora-de-la-prestacion-economica-por-renuncia-voluntaria.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Tanto el número de a•liados como el de cotizantes se incrementó en ese período. Las a•liaciones
crecieron alrededor del 21% y las cotizaciones en más del 13%. Para febrero de 2013 se contabilizaban
2.386.599 a•liados y 627,749 cotizantes97 al sistema privado de pensiones, mientras que en junio de
2009 la a•liación era de 1,970,806 a•liados y 551,520 personas cotizantes98. Es decir, hubo un aumento
de más de 400 mil a•liaciones y de 76 mil cotizantes . El aumento es consecuente con el aumento del
empleo.
No obstante, en cuanto a la sostenibilidad •nanciera del sistema de pensiones en su conjunto y a la calidad
de los montos de las pensiones no existe certeza alguna99. El costo para honrar las pensiones impactó
fuertemente en las •nanzas públicas. El Estado ha a•rmado que no cuenta con un estudio completo y
con propuestas concretas sobre la situación actual y futura del sistema de pensiones. Eso lleva a una
incertidumbre a las personas jubiladas y por jubilarse. Para resolver el problema de la insostenibilidad de
las pensiones, en el corto plazo se prevé una reforma al sistema que busca ampliar en cinco años la edad
para jubilación tanto para mujeres como hombres. El Estado debería evaluar de manera profunda si el
Sistema Privado de Pensiones que inició en 1998 ha favorecido a trabajadores y pensionados o si, por el
contrario, conviene volver mixto el sistema previsional. Asimismo, debería revisar si el sistema privado
favorece más a las administradoras que a los trabajadores.
Pese a algunos intentos realizados, continúa la exclusión de los bene•cios de seguridad social a sectores
vulnerables como el doméstico e independiente. El sistema de seguridad social que fue adoptado en 1998
en El Salvador y que otorgó la administración del fondo de pensiones a organismos privados eliminó el
principio de solidaridad del sistema redistributivo público. Dicho sistema no establece los mecanismos
necesarios para garantizar el acceso de los trabajadores agrícolas y empleados domésticos, a la vez que
no bene•cia de manera equitativa a hombres y mujeres.
En 2012 se contabilizaban sólo 1800 personas dedicadas a realizar trabajo en el hogar que estaban a•liadas
al ISSS (93% de ellas mujeres)100. La iniciativa de dar cobertura social a trabajadores del hogar fue
lanzada en 2010. Para septiembre de 2013, el ISSS reportaba 2,614 personas a•liadas, o que promediaba
poco más de 650 inscripciones anuales. Abrir la posibilidad de brindar seguridad social a las personas
que se dedican a desarrollar los trabajos del hogar resulta signi•cativo a la luz de la universalidad de los
derechos humanos. Sin embargo, la cifra de a•liación es muy baja, si se parte de las proyecciones que en
97- Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones - ASAFONDOS (2013). Estadísticas. Recuperado
de: http://www.asafondos.org.sv/estadisticas.asp
98- Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones - ASAFONDOS (2013). Estadísticas. Recuperado
de: http://www.asafondos.org.sv/estadisticas.asp
99- De acuerdo con la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde):, un factor determinante de la deuda pública es la
responsabilidad del gobierno central de asumir la obligación de pagar las pensiones del Sistema Público de Pensiones a partir
del agotamiento de las reservas técnicas del ISSS e INPEP, mismas que al entrar en vigor la reforma previsional en mayo de
1998 solo duraron hasta cubrir una parte de las prestaciones de 2001, por lo que desde ese año se agregó una carga •nanciera
más al Estado de alrededor de 1.5% del PIB anual y para lo cual se ha tenido que emitir deuda por un total de 4,500 millones
de dólares. El saldo de la deuda previsional del gobierno con el FOP a diciembre de 2011 llegó a más de 3,100 millones de
dólares, lo que equivale al 13.5% del PIB. http://www.repo.funde.org/571/1/S-FIS-2013.pdf
100- Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones - ASAFONDOS (2013). Estadísticas. Recuperado
de: http://www.asafondos.org.sv/estadisticas.asp
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
su momento se hicieron en relación con la a•liación esperada (más de 10 mil) y del número de personas
que se dedican a esa labor (alrededor de 100 mil)101. El marco legal para extender el bene•cio es aún muy
débil, ya que se dejó a discreción de los patronos hacerlo o no. Por ello, es imprescindible fortalecerlo,
si se quiere producir efectos tangibles en ese ámbito de la población trabajadora.
La indebida retención de los aportes de los trabajadores persiste, a pesar de los esfuerzos de las instituciones
para contrarrestarlo. En el período comprendido entre junio de 2009 y septiembre de 2013, el ISSS multó
a 8,122 patronos por una cantidad que asciende a 1,019,861.14 dólares, en virtud de no trasladar los
aportes a la seguridad social. Entre enero y septiembre de 2013 se reportaban casi dos millones y medio
de dólares ($ 2,499,901.50) en concepto de aportes que no fueron traslados por 408 patronos, situación a
la que las autoridades del ISSS le dan seguimiento a través del Departamento Jurídico102.
Entre junio de 2012 y 2013 no se habían presentado variaciones signi•cativas en la situación de la
previsión social en El Salvador. La insostenibilidad •nanciera que se puso de relieve en el marco de la
reformas a la Ley de Pensiones en marzo de 2012 sigue latente. La reforma implicó una ampliación del
monto de las cotizaciones de los trabajadores, de las cuales el Estado podía echar mano y una reducción
del monto que las AFP cobran en concepto de comisión. El hecho de utilizar los fondos de pensiones para
gastos del Estado revela la profunda crisis económica salvadoreña y el inminente riesgo que eso implica
para la sostenibilidad •nanciera de las pensiones. Si el Estado no impulsa cambios económicos acertados,
será imposible que restituya el dinero que ha tomado de las cotizaciones de la población trabajadora.
VI. Derecho a la protección de la familia
En cuanto al cumplimiento de dos grandes compromisos del país, se destacan los avances signi•cativos
en el marco del cumplimiento de los derechos de los niños, las niñas y adolescentes con el diseño y
aprobación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA), en abril del 2009,
y la puesta en práctica en su totalidad en enero de 2011. Esa ley propone un enfoque sistémico de la
protección integral, con lo que se evita una visión fragmentada de la niñez.
De manera adicional se puede mencionar como avance importante la formulación y aprobación de la
Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, que fue diseñada a través de un
proceso participativo, democrático e inclusivo a nivel nacional y donde más del 50% de la población
consultada fueron NNA. También se cuenta con la Política Nacional de Educación y Desarrollo Integral
de la Primera Infancia y el reconocimiento al derecho a la educación es sustancial.
En la LEPINA se encuentran de•nidos funciones y niveles para la organización del Sistema de Protección
Integral en los ámbitos nacional y local, que están más desarrollados en los reglamentos y procedimientos.
101- FESPAD. (2013). Informe sobre la situación de los derechos laborales y sindicales. El Salvador 2012. El Salvador:
Ediciones FESPAD, San Salvador, .pág. 16.
102- Información de la División de aseguramiento, recaudación y bene•cios económicos, proporcionada por O•cina de
Acceso a la Información del ISSS, mediante resolución 0509/2013, del 11 de noviembre de 2013.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Como retos y desafíos se identi!ca que los vacíos dentro de la LEPINA han tenido como consecuencia
la falta de una clara de!nición de las jurisdicciones y responsabilidades de las instancias responsables de
echar a andar los sistemas locales de protección. Así, las municipalidades cuestionan su responsabilidad
directa en estos y las organizaciones no gubernamentales que trabajan a nivel local aún no visualizan
la importancia de su registro al Sistema Nacional de Registro de Entidades de Atención, obligación
por mandamiento de la ley como un requisito para integrar los Comités Locales de Protección, lo que
ha retardado su instalación. También debe ampliarse la sensibilización y compromiso de autoridades,
funcionarios y servidores públicos para darle prioridad a la atención integral de la niñez con base en la
LEPINA, que debe expresarse en presupuestos visibles y programas territoriales.
El Salvador aún no ha superado el reto de la transición para llegar al cambio de paradigmas que asegure
una articulación del Sistema de Protección Integral, que garantice el Interés Superior de la Niñez como
el centro para las decisiones que afectan a la NNA. Para la articulación del sistema es vital que todas
las instancias y actores, a distintos niveles (institucionales, locales, departamentales y nacionales) se
apropien de los Principios enunciados en la LEPINA -entre ellos el de corresponsabilidad- y de la nueva
estructura y funcionamiento, con el !n de reorientarlos o modi!carlos en cuanto a su jurisdicción y otros
aspectos para la aplicación de la misma.
En cuanto a la violencia contra la niñez, El Salvador no cuenta con un sistema de reunión de datos
integrado, lo cual complejiza una mirada integral de la problemática de la violencia contra la niñez. Sin
embargo, se puede asegurar que la niñez y adolescencia en el país viven bajo una constante exposición
a diferentes formas de violencia. Esto se ve re"ejado en las estadísticas del Informe del Estado de Niñez
y Adolescencia del CONNA, que reporta que en 2011 hubo 102 homicidios de NNA. Para 2012, esa
cifra mortal se redujo en un 50% y sólo como resultado de una tregua de las pandillas, pero recién se ha
incrementado debido a que este proceso no fue lo su!cientemente sólido. La comunidad y los centros
escolares siguen amenazados por las pandillas.
La implementación del Sistema de Protección Social Universal ya ha comenzado a rendir frutos. Se han
ampliado programas de atención como las transferencias monetarias condicionadas de educación y salud,
que se entregan a familias pobres a cambio de que envíen a los niños y las niñas a la escuela y reciban
un cuidado adecuado; la Pensión Básica Universal, que consiste en una ayuda de 50 dólares mensuales
que reciben las personas de 70 años y más en determinados municipios; el Programa de Apoyo Temporal
al Ingreso, que brinda asistencia por seis meses a mujeres y a jóvenes; Ciudad Mujer, que da atención
integral a mujeres de sus áreas de in"uencia; los programas de dotación de útiles escolares, uniformes
y zapatos, que favorecen a estudiantes de escuelas públicas y el programa de dotación de semillas, que
subvenciona a familias campesinas pobres.
A pesar de los avances en el reconocimiento de los derechos de las mujeres en El Salvador, su aplicación
y difusión aún son retos para las autoridades y organizaciones103. Según el Índice de Equidad de Género
(IEG), que todos los años elabora Social Watch y que mide la brecha entre hombres y mujeres en la
103- Informe de Social Watch (2012) http://www.socialwatch.org/es/informe2012
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
educación, participación económica y el empoderamiento político, El Salvador está entre los tres países
de América Latina y el Caribe en peor situación. En una escala en que 100 representa la igualdad total,
el país se sitúa en la posición 62, Guatemala en la 49 y Haití en la 48.
Las personas adultas mayores constituyen uno de los grupos poblacionales con las más grandes condiciones
de vulnerabilidad. Según los datos del último Censo Nacional de Población (2007), cerca de la mitad
de las personas adultas mayores son pobres. La precariedad del mercado del empleo y del trabajo, pero
en particular la desprotección social del sector agropecuario, determinan que la mayoría de la población
carezca de prestaciones laborales y, por tanto, una vez alcanzan la edad de jubilación, también carezcan
de una pensión básica que les permita una vejez digna e independiente.
Para el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, en El Salvador las personas adultas mayores
se encuentran en una situación de vulneración y exclusión por factores inherentes a su condición, porque
no reciben atención su•ciente del Estado o porque éste o algunos de sus integrantes violan sus derechos
humanos y porque la sociedad ignora o desconoce la dura realidad que viven104. Los adultos mayores
constituyen el 11% de la población y en los siguientes 15 años se proyecta que serán el 20%. Por eso es
importante plantear la necesidad de que el Estado les garantice una vejez digna y segura.
El gobierno de Funes brindó una pensión básica que les fue otorgada a ancianos en 70 de los municipios
más pobres. Pero debido a las grandes necesidades de estos resultó insu•ciente. Por eso, es necesario
hacer una revalorización de las pensiones que les permita un retiro digno y el derecho a una pensión básica
universal para aquellas personas mayores que no cuenten con otro ingreso. Este programa presidencial
inició en 2009 con 7 mil bene•ciarios de los 32 municipios más pobres del país. Luego fue extendido a
16,800 adultos mayores de los 53 municipios y al •nal de la gestión su cobertura llegaba a un total de
75 municipios. Los bene•ciados, que son personas mayores de 70 años, reciben una ayuda de 50 dólares
mensuales, así como una atención integral que incluye, entre otros, consulta odontológica, vacunación y
apoyo nutricional.
VII. Derecho a un nivel de vida digno
1. Derecho a vivienda digna
El Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano da cuenta que el dé•cit habitacional es de 360,301
viviendas, de las que 315,918 unidades forman el dé•cit cualitativo y 44,383 son el dé•cit cuantitativo105.
En el período que se examina, el Estado no logró construir el número de viviendas de interés social
proyectado en cinco años, lo que a su vez le impidió disminuir el dé•cit habitacional cuantitativo y
cualitativo. Al evaluar este programa, resulta que el proyecto tuvo una de•ciente ejecución, ya que si en
104- Periódico digital Voces (29 de enero de 2013). http://voces.org.sv/2013/01/29/pddh-rinde-informe-sobre-situacionactual-de-adultos-mayor/
105- http://www.nacionesunidas.org.sv/fodm-apus/index.php?option=com_content&view=article&id=120&Itemid=79
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
cinco años se proyectaba construir 25,000 unidades de vivienda, se supone que en un año correspondía la
construcción de 5,000. Si esa era una meta para buscar disminuir el dé•cit habitacional, fue muy baja y
dista mucho de las viviendas que el gobierno pudo construir durante el quinquenio analizado.
El 61% de los hogares tienen viviendas con, al menos, una carencia en servicios o materialidad106. En
muchos casos, las viviendas son tan precarias que no brindan la mínima seguridad y comodidad a sus
habitantes. La población rural tiene menor proporción de oportunidades de mejorar su vivienda que la de
la zona urbana (44% contra 61%)107.
Se reconoce que el Estado salvadoreño ha otorgado títulos de propiedad a familias108 que no contaban con
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra. No obstante, existen aún miles de familias que mantienen
una situación precaria y que no cuentan con una vivienda adecuada. En especial, aquellas que se instalan
a lo largo de la línea férrea o en zonas volcánicas, zonas verdes y terrenos privados.
En 2009, la Asamblea Legislativa aprobó el decreto 23, que contiene la Ley Especial para la Garantía de
la Propiedad o Posesión Regular de Inmuebles109. Esa ley establece un procedimiento expedito para que
se pueda desalojar a cualquier persona que no posea título de propiedad, lo que violenta el derecho de
audiencia, defensa, presunción de inocencia y la protección jurisdiccional del derecho a la propiedad y
posesión. Este decreto se emitió en un momento de la vida del país en la que buena parte de la población
en situación de pobreza se encuentra amenazada de desalojo, ya sea por particulares o por entidades
del Estado. Algunas de las causas de esa situación son: megaproyectos de inversión en turismo, la
reactivación del ferrocarril, las presas hidroeléctricas, la minería, la planta de gas licuado de La Unión,
la Carretera Longitudinal del Norte. Pero también hay causas anteriores, fundadas en la inseguridad
jurídica en cuanto a la posesión y propiedad de la tierra que sufre un buen sector poblacional: tierras
del ISTA, tierras propiedad de las cooperativas, loti•caciones ilegales, resoluciones judiciales, personas
desalojadas de sus tierras de origen, grupos familiares de personas indígenas, entre otros.
La incertidumbre de las personas que carecen de títulos de propiedad se ve acrecentada por el desarrollo del
programa denominado Casa Segura (iniciado en 2013 y que continúa en 2014), impulsado por miembros
de la Policía Nacional Civil en aras de mejorar la situación de inseguridad ciudadana. Las comunidades
son visitadas casa por casa y sus habitantes deben probar que son propietarios del inmueble que ocupan
mediante la presentación de facturas de pago de servicios (agua y energía eléctrica) y, además, el título de
propiedad del inmueble. Miles de familias carecen de títulos de propiedad, lo que en potencia las vuelve
candidatas para desalojos.
El Salvador es considerado el país con menor extensión territorial y con la densidad poblacional más alta
de la América continental. No obstante, en los últimas dos décadas los gobiernos han pasado por alto un
106- Dirección General de Estadística y Censo –DIGESTYC-. Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples 2012.
107- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- El Salvador. Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador
2013, pág. 10.
108- BID. Un espacio para el desarrollo: Los mercados de vivienda en América Latina y el Caribe en 2012. El Salvador
presentaba un dé•cit de vivienda del 58% (formado por personas que no tienen un techo para vivir o que habitan en viviendas
de mala calidad).
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
factor de carácter multidimensional como es la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra en el plano
individual y colectivo y la posibilidad de acceso a la misma. Eso ha invisibilizado a esa parte importante
de las estructuras sociales, políticas y económicas, que hace entrar en juego aspectos sociales, técnicos,
económicos, institucionales, jurídicos y políticos y garantiza la existencia digna de todo ser humano. No
obstante, es una problemática que a todas luces ha socavado (y continúa haciéndolo) a los sectores más
vulnerables y vulnerados de la sociedad.
En el país se calcula que cerca de 250 mil campesinos no poseen tierra. Es por eso que el Instituto
Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA) proyectó otorgar cerca de 90 mil escrituras de propiedad
en el quinquenio del gobierno de Funes110. Al !lo de cumplirse el cuarto año de gobierno, se estimaba
que se habían entregado 37 mil escrituras. Sin embargo, el problema de las personas sin tierra para
construir sus viviendas y cultivar sus productos es cada vez más grave.
Día con día se incrementa la cantidad de familias amenazadas de desalojo por la ejecución de megaproyectos
de inversión o por acciones de entidades del Estado, de particulares, resoluciones judiciales perjudiciales
a los intereses de las comunidades y la entrada en vigencia de leyes que atentan contra la seguridad
jurídica de la propiedad y posesión de inmuebles de sectores en situación de pobreza, como es el caso
de la Ley Especial para la Garantía de la Propiedad o Posesión Regular de Inmuebles, conocida como
decreto 23.
Como ejemplo, puede mencionarse que dicha normativa ha generado los primeros impactos a nivel
nacional. En medio de golpes, gas lacrimógeno, atropellos y un uso excesivo de la fuerza, la jueza Ingrid
Berríos del Juzgado de Paz de Intipucá procedió al desalojo de un aproximado de 90 familias campesinas
sin tierra que, desde inicios del proceso de reforma agraria, se había asentado con !nes de vivienda en el
inmueble conocido como Hacienda San Ramón, en el municipio de Intipucá, departamento de La Unión.
Desde el 18 de junio de 2012, un año después de ejecutado el desalojo por la aplicación del decreto 23,
los campesinos y campesinas de la Comunidad Los Ranchos en Intipucá continúan sobreviviendo a la
orilla de la carretera, a la espera de que el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA) les
entregue los tan ansiados títulos de propiedad. A la fecha de redacción de este informe, los trabajos se
encuentran en la etapa de medición de los terrenos.
2. Derecho a una alimentación adecuada
El derecho a una alimentación adecuada es un derecho humano fundamental no reconocido de manera
expresa en la Constitución de la República salvadoreña, pero sí consagrado de forma explícita en múltiples
instrumentos de derechos humanos, que son leyes nacionales por haber sido suscritos y rati!cados por
El Salvador.
La Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples, realizada por el Ministerio de Economía en 2011,
110- http://www.diariocolatino.com/es/20110511/nacionales/92344/El-ISTA-pretende-entregar-90-mil-títulos-de-propiedaddurante-la-gestión-Funes.htm
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
muestra que la pobreza afecta al 47.5% de la población (47.6% de las mujeres y 47.3% de los hombres).
Esa población no puede consumir la Canasta Básica Ampliada (CBA), que se compone de 11 alimentos
esenciales, así como gozar de vivienda, vestuarios y servicios básicos. El 32.03% de esa población está
en pobreza relativa, porque aunque no cubre con sus ingresos toda la CBA logra consumir los alimentos.
El 15.47% está en pobreza absoluta o extrema111, porque con sus ingresos no consume ni siquiera los
alimentos de la CBA. En cantidad de población, la pobreza total afecta a 2,952,494 personas (de un
total de 6,213,730 habitantes), de las cuales 1,990,940 están en pobreza relativa y 961,554 en pobreza
absoluta: 498,646 mujeres y 462,908 hombres. La pobreza es mayor en el área rural.
El Salvador tiene ahora casi el mismo número de niños, mujeres y hombres desnutridos que el que tenía
hace veinte años. Los progresos realizados hacia el logro de la meta de reducir a la mitad el número de
personas desnutridas han sido, por tanto, desalentadores. La prevalencia del hambre en el país es muy
similar a los datos mundiales: 1 de cada 8 personas en El Salvador no tienen su•cientes alimentos para
comer, ni en calidad ni en cantidad112.
La situación se agrava por las condiciones de pobreza, la escasa producción de alimentos, los bajos
niveles de ingreso y empleo, las medidas neoliberales adoptadas por los gobiernos en las últimas décadas
y la limitada inversión social del gobierno, entre otras113.
En los cálculos del gobierno, una familia del área urbana debe consumir 11 alimentos para no ser pobre
absoluta: pan francés, tortillas, arroz, carnes (res, cerdo, aves), grasas (aceite, margarina, aceite vegetal),
huevos, leche !uida, frutas (naranja, plátano y guineo), frijoles, azúcar y verduras (papa, cebolla, chile
verde, tomate, güisquil y repollo). En el área rural, la familia solo debe consumir 9 (se excluyen el pan
francés y las verduras). Aunque se trata de los alimentos mínimos que se necesitan para sobrevivir, no
para tener una dieta alimenticia adecuada, casi el 9% de los hogares urbanos y el 18.4% de los hogares
rurales no puede consumirlos. Por eso, entre otras razones, la Organización de Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) estima que el 12% de la población salvadoreña está subnutrida114,
es decir, tiene una ingesta de alimentos insu•ciente para satisfacer las necesidades de energía alimentaria
de manera continua.
La falta de una alimentación adecuada es la principal causa de los altos índices de desnutrición, que
afectan sobre todo a niños y niñas de 6 a 24 meses, el 38% de los cuales sufre anemia115. Las principales
causas de la pobreza y de la mala alimentación son la escasa producción de alimentos y la imposibilidad
que tiene una amplia franja de la población de satisfacer sus necesidades de consumo, debido a sus bajos
111- http://www.diariocolatino.com/es/20110511/nacionales/92344/El-ISTA-pretende-entregar-90-mil-títulos-de-propiedaddurante-la-gestión-Funes.htm
112- Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho. Impactos de la evasión y elusión •scal en el derecho a una
alimentación adecuada. Fespad Ediciones. San Salvador, 2013, pág. 11.
113- Ibídem,.
114- http://www.fao.org/hunger/hunger-home/es/
115- Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho. Impactos de la evasión y elusión •scal en el derecho a una
alimentación adecuada. Fespad Ediciones, San Salvador, 2013, pág. 11
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
niveles de ingreso y de empleo y a la limitada inversión social del gobierno. Pero el trasfondo de esa
injusta situación es la concentración de la riqueza en una minoría de la población.
La caída de la producción de alimentos y la cada vez mayor dependencia de alimentos importados se
debe principalmente a la política económica aplicada entre los años 1989 y 2009, que afectó a la pequeña
producción campesina y estimuló las importaciones. La reducción de aranceles, la liberalización y
encarecimiento de los insumos, la supresión de los precios de garantía a los productores y productoras,
la disminución de la asistencia técnica y la reducción del crédito al agro condujeron a un desplome de la
producción de arroz, hortalizas, carne, huevos y lácteos y a un estancamiento de la producción de maíz.
En 1990, El Salvador producía el 93% de los granos básicos que consumía y en la actualidad produce el
28% del arroz, el 54% del maíz y el 62% del frijol. Los porcentajes restantes se importan. En el caso de
las hortalizas, las importaciones cubren el 70% del consumo116.
Muchas comunidades tienen carencias alimenticias debido a que no poseen tierras para cultivar ni
recursos para hacerlo, no tienen acceso a créditos, viven en condiciones de extrema marginalidad y están
amenazadas de desalojo por la inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra.
La mortalidad infantil de menos de cinco años era de 16 por cada mil nacimientos117. El estudio del
Banco Mundial indica que la tercera parte de las muertes de niños y niñas se debía a la desnutrición. El
27% de niños y niñas en edad preescolar y el 21% de mujeres embarazadas sufrían de anemia. El estudio
concluye que “el consumo de una dieta variada y nutritiva es un reto en El Salvador, como lo re!ejan las
tasas de retraso de crecimiento y anemia”.
En el país, la diferenciación entre CBA urbana y rural no está de•nida a partir de un estudio que permita
su justi•cación. El argumento utilizado para hacer la referida distinción es, por lo general, a partir de
la a•rmación de que en la zona rural se producen los alimentos y muchas personas participan en ese
proceso, por lo que no deben comprarlos, lo que reduce el número de alimentos que la componen y el
costo de la misma. Sin embargo, existen muchas personas que habitan en las zonas rurales y que no
cultivan ningún tipo de alimento, por lo que tienen que comprarlos y consumirlos al mismo costo que las
personas que viven en la zona urbana.
La ca•cultura salvadoreña cuenta con una super•cie cafetalera boscosa de 229,921manzanas, que
equivalen a 160,944 hectáreas y que cuenta con una población total cercana a los 626.5 millones de
cafetos118. Por sí solo, el cultivo o producción del café no está vinculado de manera directa con el derecho
a una alimentación adecuada. No obstante, cuando la producción de éste es afectada por cualquier
causa, se reduce la capacidad adquisitiva de los trabajadores del campo que participan en el proceso de
producción, lo que genera falta de acceso a los alimentos de dichas personas.
116- Ibídem.
117- Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). http://www.unicef.org/spanish/infobycountry/elsalvador_
statistics.html
118- PROCAFE, La ca•cultura, la mayor reserva forestal de El Salvador, una barrera contra el cambio climático. San Salvador,
El Salvador, 2009, pág. 8.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
La roya es una plaga que ha afectado de fuerte manera los cultivos de café. Esta plaga se caracteriza
porque al reverso de las hojas se producen manchas cubiertas con un polvillo color anaranjado, lo que
provoca la caída prematura del grano. Eso genera una disminución en la cantidad y calidad de la cosecha.
Al •nal de 2012, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) reportó el peor brote de roya del
café de los últimos 50 años, lo que ha generado una reducción de, al menos, 400,000 mil quintales119.
Esa reducción se ha traducido en una menor contratación de personas que participan en las cortas de
café, quienes a su vez no pueden satisfacer sus necesidades primarias, lo cual atenta contra la seguridad
alimentaria y nutricional de las mismas.
El Programa Mundial de Alimentos identi•ca alrededor de 113,000 hogares dependientes del jornal
agrícola, de los cuales el 44% (50,000 hogares) son considerados como vulnerables ante la inseguridad
alimentaria, en un perímetro de 5 kilómetros alrededor de las áreas de cultivo de café. También señala
que el número de familias que depende de manera directa de la cosecha de café y que son vulnerables a la
reducción de la producción debido a la roya son 12,871120, lo que tiene un estimado de 64, 355 personas
entre mujeres, niños, niñas y hombres de todas las edades.
Los métodos químicos usados en la agricultura para controlar las plagas que afectan a las cosechas
impactan de forma directa en la salud de la población (en su mayor parte, masculina) que se dedica a esa
labor. En el país se registran entre 500 y 700 casos anuales de insu•ciencia renal crónica, por los cuales
el Estado gasta 17 millones de dólares al año para tratar el padecimiento. Las autoridades del Ministerio
de Salud han manifestado que una de las principales causas de esta enfermedad es la ocupación de
agroquímicos121.
En ese marco, el 5 de septiembre de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó -con 45 votos a favor de los
84 diputados que la componen- la reforma a la Ley de Control de Pesticidas, Fertilizantes y Productos
para Uso Agropecuario y la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, con las que se prohibiría y sancionaría
la venta, distribución, importación y uso de 53 agroquímicos en el país122. Ese proyecto de reforma no
fue aprobado por el presidente Mauricio Funes, cuya o•cina lo regresó con observaciones a la Asamblea
Legislativa. La objeción se basa en que, según Casa Presidencial, no está comprobado de forma cientí•ca
que los 11 agrotóxicos que se pretende prohibir y que circulan en el mercado afecten la salud de las
personas123. Ese alegato dejó de lado los indicadores que se han dado en el país con la utilización de estos
químicos. A la fecha de redacción del informe, aún no se ha de•nido nada más con relación a este tema.
119- Programa Mundial de Alimentos. Evaluación rápida sobre el efecto de la roya del café en poblaciones vulnerables
dependientes del sector en El Salvador, mayo de 2013.
120- Ibídem
121- Gerson Chávez. (28 de agosto de 2013). “Rea•rman que enfermedad renal la causan agroquímicos”. El Mundo. http://
elmundo.com.sv/rea•rman-que-enfermedad-renal-la-causan-agroquimicos
122- Itzchel Ochoa, (5 de septiembre de 2013) “Asamblea Legislativa aprueba reformas que prohíben pesticidas que dañan
la salud”. Asamblea Legislativa. http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/asamblea-legislativa-apruebareformas-que-prohiben-pesticidas-que-danan-la-salud
123- Miguel Vaquerano. (1 de octubre de 2013) “Presidente observa reforma a prohibición de agrotóxicos”. Verdad Digital.
http://www.verdaddigital.com/index.php/nacionales/6579-funes-observa-reforma-a-prohibicion-de-agrotoxicos
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Es de reconocer que el Estado salvadoreño, consciente de la problemática por la que atraviesa una franja
importante de la población, a través del gobierno que inició en junio de 2009, puso énfasis en el aumento
de la inversión social y vinculó las compras del Ministerio de Educación con pequeñas empresas que
producen uniformes y calzados y con ganaderos que le venden leche124. También ha entregado 33,000
títulos de propiedad a pequeños y pequeñas agricultores y créditos a intereses del 4% a varios miles
de agricultores. Incluso, creó el Banco de Desarrollo, que canaliza créditos hacia las micro y pequeñas
empresas. En materia •scal, liberó del pago de renta a 82,000 personas asalariadas que ganan entre
317 y 503 dólares al mes. Sin embargo, a pesar de lo positivo de esas acciones, se dan en el marco de
un estancamiento de la inversión privada y del Producto Interno Bruto (PIB) que afecta sus limitados
alcances. Por eso, a pesar del énfasis social de la política del gobierno, la pobreza total aumentó de 44%
en el 2009 al 47.5% en el 2011, mientras que la pobreza extrema se mantuvo en el 15%125.
El Programa de Agricultura Familiar (PAF) dotó de herramientas e insumos a 24 mil 471 productores
para dinamizar las cadenas productivas y de esa forma apoyar el autoempleo. Para 2012, se estimaba
que unos 1.300 grupos familiares producirían granos básicos que serían comprados por el gobierno para
brindar la alimentación en los centros escolares.
VIII. Derecho a la salud
1. Personas que viven con VIH-Sida
Si bien se reconoce que las cifras relacionadas con la respuesta que El Salvador ha dado al VIH-Sida
son alentadoras, aún persisten algunos inconvenientes como el provocado por la reducción global del
Presupuesto General de la Nación, que ha afectado el presupuesto asignado al sector salud y que sigue
siendo insu•ciente para cubrir de manera adecuada a la población, en particular a los grupos en situación
de vulnerabilidad. Tal es el caso de la reducción del 45% (810,000 dólares) que para el año 2013 sufrió
el presupuesto que se tenía asignado para la compra de medicamentos antirretrovirales para personas que
viven con VIH. Hasta diciembre de 2013 había un registro de 30,500 personas con VIH en el país, de los
cuales 7,970 reciben tratamiento antirretroviral en el sistema público de salud. A pesar de los esfuerzos
en la prevención, todavía se reportan alrededor de 1,600 casos nuevos año con año126.
Entre 2009 y 2012 se logró un descenso sostenido de casos detectados de VIH. El registro fue de cuatro
nuevos casos diarios detectados, lo que indica una disminución de 200 y 300 casos nuevos por año. No
obstante, la reducción del presupuesto para la prevención, atención y estrategias de sensibilización sobre
VIH no debería menguar. Tampoco se debería de creer que el VIH ya no es un problema y que, por ende,
ya no es un peligro.
124- Es de mencionar que el Gobierno presentó inconvenientes para el pago a algunos proveedores por la prestación de
servicios, los cuales posteriormente fueron superados.
125- Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho. Impactos de la evasión y elusión •scal en el derecho a una
alimentación adecuada. Fespad Ediciones, San Salvador, 2013, pág. 18.
126- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-.Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.
Informe del diálogo nacional de El Salvador sobre el VIH y el Derecho, 2013, pág. 7.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
El aborto sigue siendo ilegal cualesquiera sean las circunstancias que lo motiven127. Eso incluye cuando
está en peligro la vida de la madre, el aborto terapéutico, incesto y violación. Esto provoca que se continúe
con la práctica del aborto clandestino y que éste continúe como una de las causas principales de muerte
de las mujeres. Hasta la fecha, no ha habido avances de reformas a la legislación sobre el aborto.
Hay episodios de prácticas discriminatorias en los hospitales públicos de maternidad en contra de mujeres
que dan a luz y que son portadoras del VIH. La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos y
organizaciones sociales registran casos de pacientes128 que son coaccionadas a autorizar su esterilización
como una forma de evitar que madres que viven con VIH sigan teniendo hijos e hijas.
El tema de la salud pública de la población salvadoreña debe pasar a concebir la salud como un valor
social, cuyo goce da sentido y dignidad a la vida humana, a la vez que garantiza el pleno desarrollo de
las personas y de la sociedad.
2. Enfermedad renal crónica no tradicional
En El Salvador existe una enfermedad que se ha venido desarrollando en las comunidades agrícolas y que
afecta en predominio al hombre agricultor. Se le ha denominado Enfermedad renal crónica no tradicional
(ERCNT) y está relacionada con la presencia de sustancias toxicas en suelo, agua, plantas y animales
de las comunidades agrícolas donde existen determinantes sociales fundamentales como la pobreza y la
baja actividad económica. La pobreza es uno de los rasgos que caracteriza a las comunidades agrícolas
del país, a lo que se añade el hecho demostrado de que existe un alto nivel de contaminación ambiental.
Los agricultores salvadoreños trabajan sin ningún tipo de chequeo de protección. A veces lo hacen sin
camisa, mascarillas, capas, guantes, botas (hasta descalzos). Los mismos agricultores expresan que el
movimiento de la bomba va girando en su espalda con los agroquímicos adentro y les moja todo su
cuerpo con los plaguicidas. Estas sustancias se van al suelo, donde se acumulan y se contaminan los
mantos freáticos, ríos y pozos de abastecimiento de las comunidades rurales. Esto genera una exposición
de contaminación no sólo con el agricultor que recibe de forma directa el agroquímico, sino también
los animales que consumen el agua, las plantas, el suelo y el resto de la comunidad que se abastece del
recurso hídrico de los ríos y del nacimiento de agua o de los pozos de abastecimiento. Además, existe un
agravante: los trabajadores del campo no son bene!ciarios de seguridad social y, al enfermarse, deben
acudir al sistema público de salud, que de por sí presta una atención de!ciente.
3. Acceso a medicamentos
Después de una década de haber sido presentada una propuesta ante la Asamblea Legislativa, la Ley de
Medicamentos se aprobó casi por unanimidad: 80 de los 84 diputados que conforman el parlamento votaron
127- El Código Penal, en su artículo 133 estipula que “El que provocare un aborto con el consentimiento de la mujer o la
mujer que provocare su propio aborto o consintiere que otra persona se lo practicare, serán sancionados con prisión de dos a
ocho años”.
128- Como el caso que registra la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, bajo referencia SS-0545-12. Caso
de la joven G. E. Morales Hernández. Denuncia registrada en la Procuraduría en noviembre de 2012.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
a favor de esa ley. Su objetivo es bajar los precios de los medicamentos tanto de marca como genéricos,
además de mejorar el control de calidad de estos y fundar la Dirección Nacional de Medicamentos
(DNM), ente rector que debe veri•car el cumplimiento de la ley.
Además, se busca garantizar la institucionalidad para favorecer la accesibilidad, el registro, calidad,
disponibilidad, e•ciencia y seguridad de los medicamentos para la población, así como el uso racional
de los medicamentos. Los datos o•ciales precisan que la población será bene•ciada con la rebaja de
los costos de los productos farmacéuticos, que oscilará entre 35% y un 69% en 4,406 medicamentos
distribuidos en 1,233 conjuntos homogéneos (es decir, que tengan el mismo principio activo).
El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos consideró que la creación de la Ley tuvo enorme
relevancia, dado que ha sido conocido que el sector de medicamentos salvadoreño se ha caracterizado
por una de•ciente regulación y vigilancia, lo que ha permitido, por ejemplo, una serie de arbitrariedades
por parte de las empresas farmacéuticas a la hora de establecer los precios de venta al público y a la
inexistencia de mecanismos adecuados para ejercer control de calidad.
4. Derecho humano al agua y la explotación minera
Está claro que el gobierno salvadoreño busca atraer inversión extranjera directa a través de la generación
de distintas condiciones para que empresas y corporaciones mercantiles transnacionales que se dedican a
diversos rubros comerciales y •nancieros lo hagan. En agosto de 2012, el gobierno presentó el proyecto
de Ley de Suspensión Administrativa de los Permisos de Exploración Minera. De aprobarse, sentaría la
posibilidad de explotación minera en el país.
La Asamblea Legislativa del período 2012-2015 no ha rati•cado la reforma constitucional que fue
aprobada por mayoría legislativa en sesión plenaria del 19 de abril de 2012 por la legislatura 2009-2012,
que busca garantizar el derecho humano a la alimentación y al agua. Tampoco se han aprobado la Ley
por la Soberanía Alimentaria y la Ley General de Agua, ambas propuestas por organizaciones sociales y
que en la actualidad se encuentran en las comisiones legislativas respectivas.
El Estado tampoco ha aprobado un marco jurídico que regule la gestión sustentable del agua, a pesar de
la situación crítica de estrés hídrico en que se encuentra El Salvador.
El Salvador mantiene una potencial amenaza por proyectos mineros ubicados en zonas fronterizas con
otros países vecinos. Hasta el momento, no ha adoptado medidas para la defensa de la no contaminación
de los cuerpos de agua nacionales.
Hasta la fecha, el Estado salvadoreño ha sido demandado en dos ocasiones ante el CIADI, por dos
empresas mineras internacionales, que demandan una indemnización por expropiación indirecta que
suma los 500 millones de dólares. Si bien no se han perdido los casos, la defensa de El Salvador en los
arbitrajes interpuestos por las empresas mineras transnacionales son cubiertos desde el erario nacional
y se vuelven un gasto signi•cativo innecesario. La Mesa Nacional frente a la Minería Metálica ha
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
reiterado que las demandas millonarias contra el Estado salvadoreño constituyen el re!ejo evidente de las
injusticias inherentes a los Tratados de Libre Comercio y de los intereses que se de"enden en tribunales
como el CIADI.
El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos se ha pronunciado por la urgente aprobación de
las propuestas de Ley de Prohibición de la Minería Metálica y de la Ley General de Agua.
El Salvador ha sido considerado uno de los países con mayor contaminación y degradación ambiental
en el ámbito latinoamericano. Es la población en situación de pobreza y vulnerabilidad la que sufre los
embates de estas condiciones, que se profundizan con el cambio climático, los problemas relacionados
con el recurso hídrico, los desplazamientos humanos para dar espacio a los megaproyectos de represas
y minerías y a la escasez de alimentos. En de"nitiva, hacen más difícil el goce de los derechos humanos
más fundamentales, como los de la vida digna, la salud, la alimentación adecuada y el medio ambiente129.
El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos lamentó que históricamente no se hayan
atendido los problemas medioambientales que ahora irrespetan los derechos humanos de la población
salvadoreña, entre los que se encuentran sectores que demandan se les respete el derecho a ser informada
sobre proyectos como los mineros o hidroeléctricos, pero, a la vez, que se les permita participar en
la toma de decisiones. Ese funcionario también subrayó la importancia de garantizar a la población
salvadoreña el derecho de acceder a la justicia ambiental130.
IX. Derecho a la educación
En El Salvador, la tasa de asistencia escolar para el año 2011 fue de 32.4% del total de población de 4
años y más, lo que representó un total de 1,884,913 alumnos que asistieron a un centro educativo formal
en el territorio nacional. La tasa de asistencia escolar especí"ca de los hombres a nivel nacional es de
34.9% y de las mujeres de 30.1%. En el área urbana, la asistencia escolar especí"ca de los hombres es
de 35.4% y de las mujeres de 30.1%. En el área rural el 34.2% de los hombres asiste a un centro escolar,
mientras que las mujeres lo hacen en solo el 30.2%.
Las estadísticas indican que en 2011 el acceso institucional a centros de educación inicial entre los niños
y niñas menores de 3 años era inferior al 2%. El acceso a la educación parvularia era del 54.2% y de sólo
poco más de un tercio en bachillerato131. Por su parte, mientras la matrícula neta en educación básica
equivalía al 93.7 % de los niños y niñas, la de media alcanzaba solo el 35.4%. Estas tasas tan bajas en los
129- Informe PDDH. La situación del medio ambiente y sus impactos en los derechos humanos en El Salvador. http://issuu.
com/shandow/docs/pddh#download
130- Informe PDDH. La situación del medio ambiente y sus impactos en los derechos humanos en El Salvador. http://issuu.
com/shandow/docs/pddh#download
131- Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2013. Con base en datos del Ministerio de Educación, Censo Escolar y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2011.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
ciclos superiores re!ejan las di"cultades de permanecer y avanzar en el sistema educativo, lo que vuelve
muy difícil que la educación se convierta en la llave del futuro para todos132.
En el Informe del Grupo de Trabajo del EPU a El Salvador en 2010133, se sostuvo que en lo que concierne
al derecho a la educación -especí"camente en cuanto a mejorar las condiciones de acceso a la educación
secundaria, con especial énfasis en las zonas rurales-, el gobierno dispuso de los recursos su"cientes para
mejorar la calidad de la educación tanto primaria como secundaria a nivel nacional, incluyendo las zonas
rurales. No obstante, y pese que han transcurrido casi cuatro años, la inversión en educación sigue siendo
baja134, sobre todo en educación secundaria rural, donde no se ha podido mejorar la cobertura.
No hay inclusión dentro de la currícula educativa de las temáticas de derechos sexuales y reproductivos
para intentar disminuir no solo los embarazos no deseados en adolescentes, sino también para prevenir el
VIH y otras enfermedades de transmisión sexual.
Se reconoce que, en el período examinado, el MINED creó en su interior la Coordinación de Educación
en Derechos Humanos, para dar cumplimiento al mandato constitucional de la enseñanza de los derechos
humanos. No obstante, la enseñanza de los mismos sigue muy limitada en todos los niveles educativos
y a nivel nacional.
Es destacable que las familias de los alumnos en educación pública primaria no deben pagar cuotas
escolares y que se les proporcionan uniformes y zapatos. También es bien vista la aprobación de una ley
que permite la dotación diaria de un vaso de leche para los estudiantes de ese nivel educativo, así como
el impulso de la Escuela Inclusiva a Tiempo Pleno, que busca la formación integral de los estudiantes.
Sin embargo, esta Escuela debería abarcar todo el país, lo que pasa antes por aumentar la inversión en
educación.
Durante los primeros meses de 2013, el 98% de los estudiantes de un total de 4,968 centros educativos
había recibido los útiles escolares, uniformes y zapatos. De acuerdo con el gobierno, el programa de
Paquete Escolar favorece a más de 1.3 millones de estudiantes y más de 4 mil proveedores, como uno de
los programas sociales más relevantes de la gestión presidencial de Funes bajo el Sistema de Protección
Social Universal (SPSU).
Para 2011, se calculaba que 652,928 personas de 10 años y más no sabían leer ni escribir, lo que representó
una tasa de analfabetismo cercana al 12.8% a nivel nacional135. De esa cifra, el 8.0% correspondía a
mujeres, mientras que el 4.8% era el de los hombres.
132- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El Salvador. Informe sobre Desarrollo Humano El
Salvador 2013, pág. 10.
133- Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal, 8 de junio de 2010.
134- De acuerdo con el Banco Mundial, el gasto público en educación como porcentaje del PIB salvadoreño fue de 4.0%
(2009); 3.5% (2010) y 3.4% (2011). Recuperado en: http://datos.bancomundial.org/indicador/SE.XPD.TOTL.GD.ZS
135- Para calcular el analfabetismo en El Salvador, el Ministerio de Educación toma como base el censo 2007, el cual
estableció como población total 5,744,113, de habitantes y una población mayor de 15 años de 3,797,146. Según esas cifras,
la población analfabeta mayor de 15 años es de 682,399 personas, lo que arroja un índice de analfabetismo del 17.97%
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
En 2013, el gobierno invirtió un promedio de 52 dólares por estudiante, mientras que en administraciones
anteriores este rubro no llegaba a los 30 dólares. Este aumento ha permitido que, entre otras puntos
destacables, el programa de Alimentación Escolar brinde un refrigerio que contiene arroz, frijol, aceite,
azúcar, leche en polvo y bebida forti•cada dos veces por semana a un millón 339 mil estudiantes desde
parvularia hasta noveno grado, situados en 4,960 escuelas y 233 centros del Instituto para la Niñez y la
Adolescencia (ISNA).
X. Derecho a participar en la vida cultural
Secretaría de Cultura: destrucción del mural de la fachada de la Catedral Metropolitana; el archivo histórico
de la O•cina de Tutela Legal del Arzobispado de San Salvador; destrucción de sitios arqueológicos para
construcción de proyectos habitacionales (como el sitio El Cambio, en la jurisdicción de san Juan Opico);
destrucción de casas, edi•cios o templos religiosos declarados como bienes culturales; hurto y trá•co de
imaginería y piezas arqueológicas, entre otras.
No obstante que desde el gobierno se realizaron esfuerzos por desconcentrar las actividades culturales,
existen muy pocos espacios para la participación cultural de las personas, en especial de las que habitan
en las zonas rurales. También son muy pocos los sitios de esparcimiento para la población en las zonas
urbanas.
Se reconoce el aporte que las alcaldías hacen mediante los espacios públicos, de igual manera hay aportes
culturales de algunas empresas privadas y de organismos internacionales.
Un aspecto negativo en esta gestión de gobierno fue que no hubo trabajo conjunto con el sector artístico
y cultural. La aprobación del proyecto de ley de cultura se frustró, y hasta en forma pública; mientras
que la política nacional de cultura fue dada a conocer a tan solo dos semanas antes de que concluyera la
presidencia de Mauricio Funes.
XI. Conclusiones y recomendaciones
1. Conclusiones
La libre determinación de El Salvador
Durante el período que se informa, se han registrado importantes avances en las políticas públicas
dirigidas a cumplir con los derechos económicos y sociales de la población. Falta mucho por hacer, pero
ha habido algunas mejorías.
El Estado ha continuado en su negación del reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios
mediante la casi nula protección jurídica, ya sea por la adopción o rati•cación de los tratados internacionales
que garantizan sus derechos o por la inexistente normativa interna general. Lo anterior coloca a los
pueblos originarios en una posición de vulnerabilidad frente a las amenazas de los proyectos hidráulicos
y extractivos, al no hacer las respectivas consultas previas por no estar regulado dicho derecho.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
El Estado necesita aplicar lo estipulado en la Constitución de la República cuando establece que todas las
personas, ya sean éstas naturales o jurídicas, tienen derecho al acceso a la tierra. Por ello, las comunidades
Indígenas como tales no están limitadas a adquirir propiedades. Sin embargo, no existen registros de
tierras a favor de comunidades indígenas
En cuanto a la no discriminación contra la mujer, existen su•cientes leyes aprobadas que lo regulan,
al igual que su•cientes instituciones para tales •nes. No obstante, no se han creado los mecanismos
para materializarlo de forma efectiva, lo que permite que se sigan dando hechos de violencia contra las
mujeres sobre la base de su condición de tales.
Se reconoce el avance que se ha dado durante el período en cuanto a la inclusión de la comunidad LGTBI,
pese a ello siguen muy presentes las prácticas discriminatorias para este sector.
Igualdad entre hombres y mujeres en el goce de los DESC
Se reconoce como positivo que se haya aprobado legislación orientada a erradicar las brechas de género.
En 2010, se destaca la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, seguida
al año siguiente por la Ley de Igualdad, Equidad, y Erradicación de la Discriminación contra las Mujeres.
Además, se pusieron en marcha iniciativas como el programa Ciudad Mujer, que provee a las mujeres de
servicios especializados para salud, mejora de oportunidades económicas, acceso a la justicia y educación
no formal.
No obstante lo anterior, aún existen sensibles obstáculos para que las mujeres puedan desenvolverse en
un contexto libre de discriminación y desigualdad, en especial en el área rural. Las mujeres salvadoreñas
continúan con mayores problemas que los hombres para acceder a empleos remunerados y bajo
condiciones dignas.
Se destaca también la fundación del Banco de Desarrollo de El Salvador, de propiedad estatal, aprobada
por la Asamblea Legislativa en septiembre de 2011 y que comenzó a operar en 2012. Dicho banco
le otorgará créditos a largo plazo y a bajos intereses a las micro, pequeñas y medianas empresas. Sin
embargo, la banca de desarrollo tiene una cobertura muy limitada, pues el capital con que opera es muy
pequeño.
Es loable la iniciativa del programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), creado a principios de mayo
de 2010 y que bene•cia a más de 15 mil personas, sobre todo mujeres jefas de hogar y jóvenes de los 25
municipios más vulnerables del país, a quienes se les otorga un bono en efectivo de 100 dólares al mes
durante seis meses y se les capacita en determinados o•cios. Por desgracia, este programa, además de ser
de asistencia, no es permanente para las personas.
El derecho a laborar en condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias
En los últimos cinco años se registraron acciones positivas en torno a algunos derechos laborales. No
obstante, estas no han sido su•cientes para lograr pleno goce y respeto a los mismos. La consolidación de
los derechos laborales y sindicales requiere un papel más activo de parte del Estado, tanto en generar las
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
condiciones materiales necesarias para garantizar los derechos consagrados a favor de los trabajadores
y trabajadoras, como para fomentar una cultura de respeto entre funcionarios patronos y trabajadores.
Instituciones como el Ministerio de Gobernación hicieron más expeditos los trámites para otorgarle
personalidad jurídica a las asociaciones y fundaciones sin •nes de lucro. Entre julio y agosto de 2009 se
legalizaron 51 organizaciones, entre no gubernamentales, iglesias cristianas, fundaciones y asociaciones.
Una de las instituciones legalizadas fue la Asociación de Empresarios de Autobuses Salvadoreños
(AEAS), que llevaba 25 años con su legalidad en trámite. Esto contribuye con la generación de empleo.
En 2013 solo se registró aumento en el salario del sector privado y no en el sector público. Dicho aumento
es positivo en cuanto a capacidad adquisitiva. No obstante, éste no se determinó sobre las bases de las
necesidades materiales de la clase trabajadora. Además, a pesar de las buenas intenciones del Ejecutivo
en relación con que el aumento fuera más sustancioso e inmediato, los intereses de la empresa privada
prevalecieron en la determinación del aumento. Un factor que permitió lo anterior es la falta de una clase
trabajadora que reaccionara con fuerza para inclinar la balanza a sus intereses.
A pesar del aumento, los salarios existentes no garantizan que los trabajadores puedan satisfacer sus
necesidades materiales, morales y culturales, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 ordinal
2o de la Constitución.
Es importante señalar que el aumento escalonado del salario mínimo que se aprobó en 2013 anuncia un
estancamiento de los salarios hasta enero de 2015, situación que va en detrimento de las condiciones de
vida de la clase trabajadora salvadoreña.
El derecho a la libertad sindical
Hay avances tangibles en relación a la libertad de conformar organizaciones sindicales, sobre todo
en el sector público. En cuanto a libre ejercicio de la labor sindical se han registrado problemáticas
emblemáticas, tanto en el sector público como en el privado.
El Estado ha mejorado las condiciones para la creación de nuevas organizaciones sindicales, en el
período que se informa se han registrado 382 nuevas organizaciones sindicales mientras que en el anterior
únicamente 68. En total, para 2013 existían 423 organizaciones sindicales activas, 40 federaciones y 7
confederaciones.
No obstante lo anterior, los obstáculos al trabajo sindical -tanto por el Estado como por patronos privadosfueron reiterados durante 2013. Eso incluyó desde pocas facilidades para el goce de los permisos
sindicales, el despido de directivos hasta la amenaza de tomar represalias contra ellos, a pesar de la
garantía de estabilidad laboral que la Constitución establece.
Las organizaciones sindicales tienen sus propias valoraciones y preocupaciones sobre el anunciado
aumento al salario mínimo. Entre ellas •gura, de manera constante, la insu•ciencia del aumento planteado
y la falta de control sobre el eventual aumento de precios por parte de la empresa privada.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Se han constatado varios casos de claras violaciones a la garantía de estabilidad laboral que el artículo
47 inciso sexto de la Constitución reconoce a los directivos de organizaciones sindicales. Por ejemplo, la
destitución de directivos del Sindicato de Empresa Lido S.A. (SELSA).
La negociación de contratos colectivos aún no es vista como un proceso inherente a las buenas relaciones
laborales, pues se siguen poniendo obstáculos a la misma. Tampoco se ha logrado que estos sirvan para
uniformizar las condiciones de trabajo de la manera prescrita en el artículo 39 de la Constitución.
La propuesta de Código Procesal del Trabajo y el borrador de anteproyecto de Ley de la Función Pública
son de especial relevancia para los trabajadores y trabajadoras de todo el país pues en ellos están inmersos
los derechos e intereses de la mayoría de la clase trabajadora salvadoreña.
El desenlace de esa normativa incidirá, de manera negativa o positiva, en millones de personas salvadoreñas.
De ahí que ambas normativas son trascendentales y deberían ser abordadas por el Estado desde una
perspectiva de derechos humanos. Poara las organizaciones sindicales, esas normativas tendrían que ser
prioridades en sus agendas de trabajo.
La aplicación de la Ley Especial de Asocio Público Privado impactará sobre los empleados públicos,
pues con ella se trasladarán responsabilidades estatales al sector privado. Asimismo, las condiciones
laborales de amplios sectores de la población estarán determinadas por los capitales –extranjeros, en
apariencia- que resulten bene!ciados de las concesiones.
Derecho de toda persona a la seguridad social
En cuanto a la seguridad social se re!ere, resulta positivo el aumento de más de 94 mil cotizantes al ISSS
durante el período que se informa. Sin embargo, hay que señalar que el total de a!liados al Seguro Social
(773.627 personas) no representa el total de las personas que se supone están empleadas en El Salvador
(1,722, 815.52 personas). Es decir, no se ha logrado la correlación entre contar con un empleo y el acceso
a los servicios de salud que la ley señala.
Entre los esfuerzos gubernamentales de ampliar la cobertura del ISSS está la iniciativa de extender el
bene!cio al trabajo doméstico. El resultado de esa iniciativa ha sido mínimo, pues hasta septiembre de
2013 solo se contaba con 2,614 personas de ese sector de servicios a!liadas al ISSS, a pesar de que el
número aproximado de personas que se dedican a esa labor ronda las 100 mil.
Es relevante mencionar que el Estado debe aplicar mecanismos para que la práctica patronal de no
trasladar los aportes de seguridad social al Estado no siga siendo un factor altamente negativo para la
seguridad social. Sólo en el año 2013 se reportaron alrededor de dos millones y medio de dólares que
no fueron trasladados al Estado por 408 patronos. Según las autoridades del ISSS, entre los años 1951 y
2013, el monto retenido de manera indebida ronda los 96 millones de dólares.
Derecho a un nivel de vida digno
Los programas sociales que buscan una mayor producción de alimentos para garantizarle el derecho
humano a la alimentación adecuada a la ciudadanía deben de estar combinados con políticas públicas que
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
busquen aumentar sus impactos, ya que se ven minimizados por encontrarse en el marco de un modelo
económico que permite aumentar la riqueza de elites económicas y no reducir los precios de la CBA.
Debido a que el acceso a vivienda digna requiere de seguridad jurídica de tenencia de la tierra, el gobierno
debería garantizar el acceso a la propiedad y posesión de la tierra a familias amenazadas por desalojos.
Derecho a la salud
La política pública de Salud ha sido una de las mejor desarrolladas en el gobierno de Mauricio Funes,
pese a que enfrentara serios y diversos obstáculos. El mayor quizá fue el mismo modelo económico.
En El Salvador, el servicio de agua y de saneamiento es irregular, de baja calidad o inexistente. Las
fuentes super!ciales y subterráneas están contaminadas. Los acuíferos lucen sobreexplotados y las
cuencas hidrográ!cas yacen degradadas, lo que afecta a la vulnerabilidad del terreno. Eso aumenta la
situación de riesgo en la que vive la población y se desarrollan las actividades productivas136.
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), El Salvador es el país del
menor porcentaje de agua dulce por persona al año en la región centroamericana137.
Derecho a la educación
El Estado salvadoreño ha incrementado la inversión en el ramo de educación. Sin embargo, el incremento
no es su!ciente para ampliar los programas sociales a favor del mismo. El porcentaje con relación al PIB
de la inversión en educación sigue abajo del promedio latinoamericano.
Pese a los esfuerzos estatales, el sistema educativo salvadoreño sigue con muchas di!cultades en cuanto
a inversión, cobertura deserción escolar, repitencia, aumento de la escolaridad promedio, infraestructura
escolar, calidad de la educación, condiciones de trabajo de los profesores y profesoras, entre otras.
Derecho a participar en la vida cultural
Pese a los esfuerzos realizados por las instituciones culturales estatales por abrir la participación cultural,
aún convergen factores que la imposibilitan. Tal es el caso del bajo presupuesto para la entidad rectora.
Lo anterior lleva a que los espacios públicos de carácter cultural, como museos, bibliotecas, casa de la
cultura y teatros, entre otros, no resulten su!cientes o de fácil acceso para la población.
136- PNUD. (15 de abril de 2013). “Una misión francesa experta en gestión territorial del agua visitó el país para intercambiar
experiencias y buscar posibles programas de apoyo en coordinación con el Gobierno de El Salvador”. Recuperado el 15 de
abril de 2013, en http://www.pnud.org.sv/2007/content/view/1611/
137- Prensa Latina (22 de abril de 2013). “Urgen en El Salvador aprobación de ley para proteger el agua”. Recuperado el 24 de
abril de 2013. http://www.prensa latina. cu/index.php?option=com_content&task=view&idioma= 1&id=1339251 &Itemid
%20%20=1
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
2. Recomendaciones
La libre determinación de El Salvador
Con el propósito de garantizar los derechos de los pueblos indígenas, el Estado salvadoreño por medio
de la Asamblea Legislativa debe de rati•car la reforma de los artículos 62 y 63 de la Constitución, así
como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, a la vez que
debe suscribir y rati•car el Convenio 169 de la OIT, con el •n de reconocer los derechos humanos de los
pueblos originarios. Mientras no se reconozca de manera normativa el derecho de consulta de los pueblos
originarios se deben adoptar todos los mecanismos administrativos que permitan hacer las consultas
previas cuando los proyectos afecten de forma positiva o negativa a dichos pueblos.
El Estado salvadoreño debe crear mecanismos para que no continúe con la invisibilización de manera
general a la población originaria. También se debería de crear políticas públicas que permitan el pleno
goce de sus derechos.
Igualdad entre hombres y mujeres en el goce de los DESC
El Estado salvadoreño no debería limitarse sólo a la mera aprobación de leyes y creación de instituciones
que buscan erradicar la discriminación que padecen las mujeres en El Salvador. Más allá de eso, debería
trascender a materializar las acciones que permitan erradicar los prejuicios y condiciones sociales
tradicionales que den resultados concretos como la disminución de violencia contra ellas.
El Estado salvadoreño debe fortalecer la legislación y hacer un cumplimiento efectivo para que las
mujeres que trabajan en o•cios domésticos obtengan protección laboral, en cuanto al salario, pasivo
laboral y seguridad social.
Además, debe dar cumplimiento efectivo al principio constitucional que establece que a igual trabajo
igual remuneración, en especial cuando se trata de las mujeres.
El derecho a laborar en condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias
El Estado debería tener un rol más activo en la generación de empleo productivo. Esto implica revisar la
política económica de El Salvador y determinar acciones tendientes a la generación de fuentes de trabajo
en el sector público y privado. Esto encuentra fundamento en los artículos 2, 37 y 101 de la Constitución
de la República, según los cuales los habitantes tienen derecho al trabajo y el Estado tiene el deber de
poner todos sus recursos en función de generarlo y de establecer un orden económico que garantice una
existencia digna para el ser humano.
La generación de empleos en el sector público pasa por evaluar -de acuerdo con las necesidades y
posibilidades políticas y económicas- cuáles áreas de la económica deberían ser retomadas o desarrolladas
por el Estado, con el objetivo de generan empleo e ingresos a la hacienda pública. Tal es el caso de la
explotación de algunos recursos naturales o la prestación de ciertos servicios.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Para generar empleo en el sector privado deberían identi•carse ámbitos de la economía que pueden ser
desarrollados por la iniciativa privada y dar las facilidades •nancieras y administrativas para ello. Este
es el caso del comercio en pequeño y del turismo, en especial en las zonas menos desarrolladas del país.
Por los pocos avances en la reducción del desempleo y subempleo, son miles las personas que se ven en
di•cultades para acceder al empleo. Ello debe llevar a la re+,-/01 2, 3456,7 891 2, 7,: 6;7 39<=/;7 ,1
materia económica que permitan emplear de manera digna a la totalidad o la mayor parte de la PEA a la
mayor brevedad posible. Esto deviene en un imperativo desde la misma concepción del Estado, plasmada
en el artículo 1 de la Constitución de la República.
El Estado salvadoreño debe sincerar las estadísticas relativas al empleo, desempleo y subempleo. Aunque
la tasa de desempleo ha disminuido en los últimos años en El Salvador, la magnitud de trabajo en el
sector informal continúa alarmante, ya que si bien es cierto que ha habido una disminución de la tasa de
desempleo, pero ha aumentado la de subempleo.
El Estado y las organizaciones sindicales deben hacer los esfuerzos necesarios para determinar el monto
de los salarios mínimos sobre la base de criterios objetivos según lo dispuesto en el artículo 38 ordinal 2o
de la Constitución: un salario su•ciente “para satisfacer las necesidades normales del hogar del trabajador
en el orden material, moral y cultural”.
Junto a la generación de empleos debe existir un salario digno. Cualquier acción que genere empleo sin
garantizar un salario digno no representa otra cosa que no sea una mala política de empleo que se debe
corregir. El Estado no debe sobreponer la atracción de inversión extranjera directa por medio de tratados
comerciales, a costa de bajos salarios para las personas trabajadoras
Lo determinante para medir el éxito o fracaso de las acciones para generar empleo es el nivel de vida que
permite a la población salvadoreña, situación que se mide, entre otras cosas, por la capacidad adquisitiva
del salario mínimo y su incidencia en índices de desarrollo como la salud, la educación y la vivienda.
El derecho a la libertad sindical
El Estado salvadoreño debe dar irrestricto cumplimiento a la garantía de estabilidad laboral que la
Constitución establece en su artículo 47. Esto implica una institucionalidad capaz de evitar que dicha
garantía se vea afectada. A eso podría contribuir también la creación de mecanismos idóneos para evitar
y solventar con+/3>;7 69=;:96,7 ?4, @4,291 2,7,<=;39: ,1 69 A461,:93/01 69 6/=,:>92 7/12/396B C;: 6;
tanto, debe reformarse la normativa que obliga a los jueces a declarar las huelgas como ilegales.
Como parte de la institucionalidad que el Estado necesita para garantizar el respeto de la libertad sindical,
se recomienda crear en la Fiscalía General de la República una unidad especializada para conocer los
delitos relativos a derechos laborales y de asociación.
El Ministerio de Trabajo y Previsión Social debería de tener los mecanismos necesarios para prevenir,
sancionar y solventar cualquier vulneración a la libertad sindical de manera expedita.
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Se sugiere que instituciones como la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos y organizaciones no gubernamentales, en coordinación con el
Órgano Ejecutivo, impulsen una política de respeto a la libertad sindical mediante la sensibilización de
funcionarios y patrones al respecto.
El Estado debe abstenerse de obstaculizar el cumplimiento de los contratos colectivos una vez que
han sido suscritos por las partes. El Estado debería de tomar de base los contratos colectivos vigentes
para mejorar las condiciones laborales de trabajadores y trabajadoras en idénticas circunstancias, de
conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Constitución de la República.
Derecho de toda persona a la seguridad social
Se debe garantizar que toda la población empleada sea inscrita con goce de seguridad social de conformidad
con la ley. Para ello habría que establecer una coordinación entre las autoridades del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, la Fiscalía General de la República, y el Ejecutivo.
El Estado debe darle prioridad a sancionar, de forma tanto administrativa como penal, a los empresarios
privados que de manera irresponsable retengan los aportes a la seguridad social de sus trabajadores.
En cuanto al bene!cio de seguridad social para las personas empleadas del hogar se sugiere establecer un
mecanismo e!caz que permita la seguridad social universal.
El Estado salvadoreño debe emitir nuevas leyes laborales, como el Código Procesal de Trabajo y la Ley
de la Función Pública, desde una perspectiva de derechos humanos. Esto implica establecer regulaciones
que garanticen la más amplia tutela de los derechos de los trabajadores sobre la base de la dignidad
humana y la participación de estos en las decisiones de la administración pública. Además, implica
procesos de formación de ley que sean amplios y democráticos.
En relación con la Ley Especial de Asocio Público Privado, se recomienda al Estado salvadoreño hacer
una revisión de la misma a la luz de las necesidades de un desarrollo económico soberano. El contenido
de la normativa está orientado al debilitamiento del Estado y al fomento de la iniciativa privada de los
grandes capitales, misma que hasta la fecha no ha dejado resultados positivos para las condiciones de
vida de la mayoría de la población nacional.
La negativa situación !nanciera del Estado pareciera ser que justi!ca, con urgencia, la intervención
de la empresa privada nacional e internacional como un coinversor. No obstante, antes de entregar los
activos públicos a manos privadas, el Estado salvadoreño debería ampliar la base tributaria de manera
progresiva, eliminar la evasión y elusión. Y luego valorar la conveniencia o no de los asocios público
privados.
Derecho a la protección de la familia
La familia salvadoreña afronta múltiples obstáculos para vivir en contextos libres de violencia y
exclusión. Por ello, el trabajo infantil, la migración, la desintegración familiar y la violencia intrafamiliar
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Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
son problemas de gran magnitud en el país. El Estado debe buscar y promover la prevención primaria de
la violencia a través de la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales.
Se deben tomar las medidas e•caces para erradicar el trabajo infantil y garantizar que niños y niñas
asistan a la escuela. Son alarmantes las cifras del trabajo infantil. Para 2013 se calculaba que 191,599
niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años edad realizaban alguna actividad laboral en El Salvador.
Derecho a un nivel de vida digno
Si el Estado redujera en un 65% la evasión de impuestos, obtendría el 75% de los recursos necesarios
para garantizar el derecho a la alimentación adecuada, que alcanzarían un promedio anual de 1,480
millones de dólares.
Si el Estado salvadoreño controlara la evasión de impuestos podría generar buena parte de los recursos
que necesita para hacer efectivo el derecho a la alimentación adecuada de la población. Para ello tendría
que desarrollar con recursos públicos la banca estatal, garantizar crédito para la producción de alimentos
básicos, crear canales de comercialización que les ofrezcan buenos precios a la pequeña producción
campesina y garanticen una dotación continua de alimentos, ampliar la asistencia técnica y aumentar
sustancialmente la inversión en salud, educación, vivienda, medio ambiente, agua, saneamiento y
caminos rurales.
Aunque ha tenido algunos cambios por la vía impositiva y la orientación de la inversión pública, la
política •scal no ha eliminado las causas que socavan el derecho de cientos de miles de personas a
una alimentación adecuada. La carga tributaria apenas llega al 15% del PIB y el sistema impositivo es
regresivo, pues el 65% de los ingresos tributarios del gobierno proviene de impuestos indirectos y el
35% de impuestos directos. Además, la mitad de la renta la pagan las personas naturales y la otra mitad
proviene de la ganancia de los empresarios, a pesar de que su ganancia representa el 60% del PIB. A su
vez, los empresarios evaden el 35% de los impuestos, que en términos monetarios signi•ca una pérdida
para el gobierno de 1,719 millones de dólares, cifra superior a la inversión requerida para superar la
pobreza extrema y garantizarle una alimentación adecuada a toda la población. Los empresarios también
se bene•cian de 26 leyes que les permiten no pagar impuestos por 1,200 millones de dólares al año138.
El Estado por medio de la Asamblea Legislativa debe de adoptar los mecanismos normativos
constitucionales y legales para garantizar el derecho humano a la alimentación. Eso debe incluir la
reforma al artículo 69 de la Constitución, la prohibición de los agrotóxicos, regular los precios de la CBA
y eliminar los impuestos de la misma.
138- Investigación sobre el Gasto Tributario realizado por la Unidad de Análisis y Seguimiento del Presupuesto de la
Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa. Citado en FESPAD, Impactos de la evasión y elusión •scal en el derecho
a la alimentación adecuada, San Salvador, 2013; pág. 13
98
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Para sacar de la pobreza extrema a 961,554 personas se requiere una fuerte inversión pública que genere
empleo, mejore los salarios y las pensiones y eleve la dotación de alimentos básicos. Hay que aumentar la
oferta y generar una mayor demanda. No basta levantar la producción si la mayoría de la gente pobre no
eleva sus ingresos, es decir, su capacidad de consumo. Un plan de cinco años debe incluir una inversión
promedio anual de 1,480 millones de dólares. La cifra justa si se evitara el 65% de la actual evasión de
impuestos.
El Estado debe derogar la Ley Especial para la Garantía de la Propiedad o Posesión Regular de Inmuebles
(decreto 23), para que no se continúe con los desalojos forzosos de personas que no poseen seguridad
jurídica en la tenencia de la tierra.
Derecho a la salud
El Estado salvadoreño debe aumentar la recaudación !scal para así incrementar el presupuesto en salud,
lo que permitirá brindar acceso efectivo a medicamentos y a servicios de salud.
Si bien la aprobación de la Ley de Medicamentos posibilitó un abaratamiento de los precios de medicinas,
no se garantizó con ello el acceso a medicamentos a las personas que no pueden pagarlos.
El Estado salvadoreño debe mantener fuera de los Asocios Público Privados los servicios de salud
pública y del agua, para así evitar que el acceso a la salud sea mucho más restringido, en especial para los
sectores menos favorecidos. Debe rati!carse las reformas constitucionales para garantizar los derechos a
alimentación y agua. Además, se debe aprobar la legislación secundaria para tutelar el derecho al agua,
la soberanía alimentaria y prohibir la minería metálica.
Derecho a la educación
Si se relacionan los datos que para 2011 emitió la EHPM con los más recientes del Informe sobre
Desarrollo Humano 2013, que sostiene que los años promedio de escolaridad llegan a 7.5, se in!ere
que transcurridos dos años desde la última Encuesta de Hogares se perciben mejoras sustanciales en el
promedio de escolaridad. Es posible que este aumento obedezca a la ejecución del Programa Educativo
“Vamos a la escuela”.
La entrega de paquetes escolares incluye la dotación de útiles escolares, uniformes y calzado. Es, quizá,
el programa insignia del Ministerio de Educación, ya sea por la cobertura mediática del mismo o por el
impacto que provoca en la población, de manera particular en las familias de escasos recursos.
No es su!ciente haber aumentado el presupuesto en educación, si su distribución solo favorece aspectos
accesorios de la educación que, aunque importantes, lo son menos respecto de la inversión en la formación
y desempeño docente, ambientes educativos, mediación pedagógica, tecnología y mejores conocimientos.
El Estado salvadoreño debe mantener fuera de los Asocios Público Privados los servicios de educación,
para así evitar que el acceso a la educación sea mucho más restringido, en especial para los sectores
menos favorecidos y para la educación universitaria.
99
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Derecho a participar en la vida cultural
Se recomienda al Estado salvadoreño realizar las gestiones necesarias para que la Asamblea Legislativa
rati•que la reforma aprobada a la Constitución la cual reconoce a los pueblos indígenas y que agrega al
artículo 63 el inciso siguiente: “El Salvador reconoce a los pueblos indígenas y adoptará políticas a •n de
mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores y espiritualidad”. Además, se
recomienda la inclusión taxativa de sus derechos en las distintas leyes nacionales.
El Salvador debe rati•car de manera inmediata el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), relativo a pueblos indígenas y tribales en países independientes.
El Salvador debe desarrollar y actualizar la información estadística sobre la situación económica y social
de los pueblos indígenas, en particular en cuanto a pobreza, desnutrición, escolaridad y rendimiento
escolar, empleo, salarios, tenencia de la tierra y acceso a servicios básicos. También debe desarrollar un
registro especí•co que permita identi•car a la población indígena en el país.
100
TERCERA PARTE
Transparencia, acceso a la información
y anticorrupción.
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
INTRODUCCIÓN
Durante el Gobierno del presidente Mauricio Funes (2009–2014) en El Salvador se produjeron importantes
avances orientados a una gestión pública honesta y transparente, basada en ejercicios de rendición de
cuentas, acceso a la información pública, así como en la prevención y el combate de la corrupción
estatal. En particular, en esta administración gubernamental se establecieron y se comenzaron a aplicar
normas especiales y se creó una institucionalidad básica pero su•ciente para dar pasos decisivos en la
transparencia, la probidad y el buen manejo de los recursos públicos.
Junto con lo anterior, vale la pena destacar el esfuerzo por combatir la corrupción estatal. Por iniciativa de
la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (SSTA) y de la misma Presidencia de la República,
se han presentado más de 150 denuncias ante la Fiscalía General de la República (FGR) por casos
de corrupción, en donde se han visto involucradas importantes personalidades de administraciones
anteriores, incluido un ex Presidente de la República.
La oferta electoral del partido FMLN, que resultó ganador en las elecciones presidenciales de 2009,
incluyó un importante esfuerzo por desarrollar una gestión gubernamental orientada al cumplimiento
de los derechos humanos139, por lo que la administración presidencial de Mauricio Funes dio especial
atención a varios temas que por años habían sido excluidos de las agendas políticas del gobierno. En el
ámbito que nos ocupa, hay palpables e importantes desarrollos institucionales y un considerable esfuerzo
por aplicar la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP), que vio la luz en el quinquenio analizado.
Es importante resaltar que el primer decreto ejecutivo que el presidente Mauricio Funes aprobó, el mismo
día que tomó posesión de su cargo, el 1 de junio de 2009, fue el que fundó la Secretaría de Asuntos
Estratégicos (SAE), dentro de la cual incluyó a la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
(SSTA) como la entidad estatal responsable de diseñar y direccionar un sistema de transparencia
nacional, en particular dentro del Órgano Ejecutivo. Esta decisión ejecutiva tendría un enorme impacto
en los acontecimientos futuros que culminarían con la aprobación de la LAIP en diciembre de 2010 (cuyo
decreto legislativo fue publicado en abril de 2011140) y en la instalación de más de 150 o•cinas de acceso
a la información pública, tanto en el Órgano Ejecutivo como en los otros dos Órganos de Estado y las
262 municipalidades.
Con la vigencia de la LAIP, se inicia una nueva forma de entender las relaciones entre la sociedad
y las instituciones estatales. Este marco normativo impone obligaciones a la administración estatal y
mecanismos claros para que la población ejerza este derecho. Ahora se cuenta con herramientas para
erradicar la secretividad con la que se ha manejado la información pública en el pasado, para prevenir
y perseguir la corrupción, a la vez que se fortalecen la democracia, la ética y la justicia dentro de la
administración pública.
139- Programa de Gobierno 2009-2014 del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), pág. 83.
140- Decreto legislativo No. 534 del 2 de diciembre de 2010, publicado en el Diario O•cial No. 70, tomo 371 del 8 de abril
de 2011.
103
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Este desarrollo normativo e institucional emergente genera una atmósfera que es muy favorable para el
avance de otros derechos humanos. Uno de ellos es el de libertad de expresión y de pensamiento y, en
general, los derechos humanos de la comunicación. Al abrir la posibilidad de acceso a la información
estatal, la población tiene mejores opciones para buscar aquellos datos y documentos que contribuyan a
la reivindicación de sus derechos humanos.
El reto actual -en el que estamos empeñadas en FESPAD, en coordinación con varias redes – como la
Red por el Derecho Humano a la Comunicación (REDCO)– es la difusión del contenido de esa ley,
el fortalecimiento de la incipiente institucionalidad y la aplicación de los mecanismos existentes para
garantizar el acceso a la información pública. Es fundamental que toda la población (y en particular
algunos colectivos sociales y profesionales tales como periodistas comunitarios) conozca y exija el
cumplimiento de esta normativa, que permitirá aplicarla de forma íntegra.
104
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
I. Compromisos internacionales en favor de la transparencia
y el combate de la corrupción.
En marzo de 1996, 21 países integrantes de la Organización de Estados Americanos (OEA) suscribieron
en la ciudad de Caracas, República Bolivariana de Venezuela, la Convención Interamericana contra
la Corrupción (CICC). Este fue el primer tratado internacional referido en especí!co al tema de la
corrupción.
Poco tiempo después, en 1997, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
aprobó el Convenio de Lucha contra la Corrupción de Agentes Públicos Extranjeros en las Transacciones
Comerciales Internacionales.
El 23 de octubre de 2003, fue aprobada la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción
(CNUCC), que se convirtió en el primer instrumento universal legalmente vinculante en la lucha contra
la corrupción. Esta legislación contiene y propone la aplicación de medidas para detectar, investigar y
enjuiciar conductas corruptas, al mismo tiempo que hacía clara referencia a la recuperación del producto
del delito, a la promoción de medidas preventivas y a una más "uida cooperación internacional. Hasta la
fecha, quedan solo 6 países en América Latina y el Caribe que deben rati!car la CNUCC141.
Estas iniciativas regionales y universales, sumadas a los avances normativos internos, generaron marcos
amplios y especí!cos para la construcción de políticas anticorrupción, tanto preventivas como de
sanciones. En el actual contexto mundial, considerables desafíos aparecen para fomentar la transparencia
y la lucha contra la corrupción, tal y como lo destaca la siguiente descripción de Naciones Unidas:
141- Hacia una primera re•exión sobre políticas anticorrupción. Algunos insumos para la implementación de la Convención
de la ONU contra la corrupción desde la experiencia de América Latina, ONU, octubre de 2013.
105
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Medidas preventivas en la CICC y la CNNUC:
Marcos para políticas anticorrupción.
Convención Interamericana contra la
Corrupción (CICC)
Convención de las Naciones Unidas Contra la
Corrupción (CNNUC)
Artículo III (Resumen/Extractos)
Medidas Preventivas:
Normas de conducta
Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento
de dichas normas de conducta.
Instrucciones al personal de las entidades
públicas, que aseguren la adecuada comprensión
de sus responsabilidades y las normas éticas.
Sistemas para la declaración de los ingresos,
activos y pasivos de las personas que
desempeñan funciones públicas en los cargos
que establezca la ley y para la publicación de
tales declaraciones cuando corresponda.
Sistemas para la contratación de funcionarios
públicos y para la adquisición de bienes y
servicios
Sistemas adecuados para la recaudación y el
control de los ingresos del Estado.
Sistemas para proteger a los funcionarios
públicos y ciudadanos particulares que
denuncien de buena fe actos de corrupción.
Órganos de control superior, con el fin de
desarrollar mecanismos modernos para prevenir,
detectar, sancionar y erradicar las prácticas
corruptas.
Medidas que impidan el soborno de funcionarios
públicos nacionales y extranjeros.
Mecanismos para estimular la participación de la
sociedad civil y de las organizaciones no
gubernamentales en los esfuerzos destinados a
prevenir la corrupción.
Capítulo II. Medidas preventivas
Artículo 5
Cada Estado Parte, de conformidad con los
principios fundamentales de su ordenamiento
jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en
vigor políticas coordinadas y eficaces contra la
corrupción que promuevan la participación de la
sociedad y reflejen los principios del imperio de
la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y
los bienes públicos, la integridad, transparencia y
la obligación de rendir cuentas.
Cada Estado Parte procurará establecer y
fomentar prácticas eficaces encaminadas a
prevenir la corrupción.
Cada
Estado
Parte
procurará
evaluar
periódicamente los instrumentos jurídicos y las
medidas administrativas pertinentes a fin de
determinar si son adecuados para combatir la
corrupción.
Los Estados Parte, según proceda y de
conformidad con los principios fundamentales de
su ordenamiento jurídico, colaborarán entre sí y
con las organizaciones internacionales y
regionales pertinentes en la promoción y
formulación de las medidas mencionadas en el
presente artículo.
Esa colaboración podrá Comprender la
participación en programas y proyectos
internacionales destinados a prevenir la
corrupción.
106
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
El Salvador fue evaluado en el marco de la primera ronda del mecanismo de revisión para la
complementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) en la que
se evaluaron los avances de los compromisos contenidos en dos capítulos de la CNUCC: el capítulo III
sobre penalización y aplicación de la ley y el capítulo IV sobre cooperación internacional142.
La evaluación identi!có medidas que el Estado salvadoreño podría adoptar:
a) Tipi!car el soborno en el sector privado, el soborno transnacional y la responsabilidad penal
de personas jurídicas y sus representantes.
b) Tipi!car el trá!co de in"uencias cuando no exista recompensa económica que incluya
sanciones a parientes, cónyuges o terceros vinculados con el funcionario público que cometa
el delito y que sirva de testaferro.
c) Incluir la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un plazo no menor de 10
años.
d) Legislar medidas para eliminar las consecuencias de los actos de corrupción como
procedimientos jurídicos para anular o dejar sin efecto un contrato, revocar una concesión o
adoptar cualquier otra medida correctiva.
e) Contemplar la adopción de una ley de extinción del dominio que sea compatible con el marco
constitucional salvadoreño, pero que pueda incluir:
•
•
•
Que cuando el producto del delito se haya mezclado con bienes adquiridos de
fuente lícita, esos bienes sean objeto de decomiso hasta el valor estimado del
producto entremezclado;
Que los ingresos u otros bene!cios derivados del delito” sean objeto de
decomiso o de otras medidas; y
La posibilidad de exigir a un delincuente que demuestre el origen licito del
presunto producto del delito o de otros bienes expuestos a decomiso.
f) Legislar en materia de protección al denunciante.
Lo importante de esta adecuación al ordenamiento jurídico, según las valoraciones hechas sobre el caso
de El Salvador, será la posibilidad de cerrar todos los espacios en que se pueda generar la corrupción.
142-Contribución de la sociedad civil salvadoreña dentro del Mecanismo de Revisión para la Implementación de la Convención
de las Naciones Unidas.
107
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
II. Derecho de acceso a la información pública
1. Avances y obstáculos en la vigencia plena de la Ley de Acceso a la Información
Pública.
1.1
Avances
Entre 2012 y 2013, la sociedad salvadoreña ha contado con un importante marco institucional para
tramitar sus demandas informativas ante las instituciones gubernamentales y recibir las respuestas
correspondientes. De acuerdo con información de la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
(SSTA), hasta diciembre de 2013 se habían fundado O!cinas de Información y Respuesta (OIR) o
Unidades de Acceso a la Información Pública (UAIP), en los 14 ministerios que forman el Órgano
Ejecutivo (además de o!cinas en algunos hospitales y en las gobernaciones departamentales), en 65
instituciones autónomas y 4 en la Presidencia de la República. Otras 14 dependencias estatales también
hicieron lo propio: Asamblea Legislativa, Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ), Corte de Cuentas de
la República (CCR), Corte Suprema de Justicia (CSJ), Fiscalía General de la República (FGR), Procuraría
para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), Tribunal Supremo Electoral (TSE), Unidad Técnica
Ejecutiva (UTE) e Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)143. En el ámbito municipal, los
reportes indican que de las 262 alcaldías, sólo 48 han cumplido con este requisito.
El logro más signi!cativo, propiciado por la vigencia de la LAIP, en términos de fortalecimiento
institucional es, sin duda, la fundación del IAIP como una instancia autónoma que debe garantizar la
aplicación de la LAIP (Artículo 51 y siguientes). Es con la instalación de los primeros comisionados y la
primera comisionada de esta entidad que se asume la plena vigencia de esta ley, a partir de mayo de
2012. El IAIP, pese a las limitaciones !nancieras y a la fase de despegue en la que se encuentra, ha
comenzado a dar manifestaciones de ser un ente con vocación de servicio y de objetividad, al enfrentarse
a la cultura de opacidad y a la falta de vocación a la rendición de cuentas de muchas instituciones
estatales.
Por otra parte, también pueden señalarse avances en cuanto a las demandas informativas que la población
ha tramitado. Desde la entrada en vigencia de la Ley, se suman cerca de 20,500 formularios de información
que se han presentado ante diferentes entidades estatales. Eso comprueba que existe un progresivo interés
de la sociedad, en la medida que se da a conocer la existencia de esta norma. De cada diez requerimientos
informativos que se han atendido, ocho han sido entregados de forma completa, mientras que los otros
dos no se han entregado por ser información reservada, inexistente o no procedente144.
143- Gobierno abierto. Tomado de www.gobiernoabierto.gob.sv
144- Secretaría de Asuntos Estratégicos, Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, 2013, El Salvador. Avance de la
Ley de Acceso a la Información Pública y otros mecanismos de transparencia 2013, pág. 20.
108
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Las instituciones que más demandas informativas han recibido son la Asamblea Legislativa con 2,513
peticiones; la Policía Nacional Civil (PNC) 1,130; el Consejo Salvadoreño del Café (CSC) 1,036; el
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), 955 y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local (FISDL), 762. Las instituciones menos demandas son Autoridad Marítima Portuaria (AMP) y el
Consejo de Vigilancia de la Profesión de la Contaduría Pública y Auditoría (CVPCP), que sólo han recibido
una petición; el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial (ISBM) 2; el Centro Farmacéutico de la
Fuerza Armada, el Fondo Ambiental de El Salvador y el Fondo Solidario para la Familia Microempresaria
que han recibido 3 solicitudes145.
Es innegable que el cumplimiento de las disposiciones de la LAIP ha permitido que:
1.2
•
Se haya creado una plataforma institucional para que toda persona pueda tramitar,
con celeridad, sus demandas informativas y de esta forma, pueda ejercer con
mayor plenitud su derecho humano a la comunicación, lo que incluye la libertad
de expresión y una mayor capacidad contralora de las actuaciones de todos los
servidores públicos y las servidoras públicas.
•
Las instituciones estatales, en particular sus autoridades, asuman que la rendición de
cuentas y el acceso a la información pública son componentes esenciales de su función.
Ello constituye un aporte valioso para erradicar las conductas patrimonialistas que
ha caracterizado a la gestión estatal.
•
Se vaya asumiendo una nueva cultura de integridad en la gestión estatal, de tal forma
que se sienten las bases para prevenir y sancionar las prácticas de corrupción estatal
que, hasta la fecha, todavía se consideran “normales” en el pensamiento colectivo
de la sociedad.
•
Las organizaciones sociales y populares asuman la lucha por la transparencia y el
combate a la corrupción estatal como parte de sus ejes transversales de lucha social
y política. Poco a poco se ha ido asumiendo que la exigencia ciudadana para que las
autoridades cumplan con lo que la LAIP les obliga es un factor que contribuye al
ejercicio de otros derechos humanos.
Obstáculos
La administración Funes recibió duras críticas de diversas organizaciones sociales por la excesiva
dilatación en el nombramiento de las primeras personas comisionadas del IAIP, en especial después
de haberse celebrado las elecciones de los sectores proponentes, de acuerdo con las disposiciones de
la LAIP. La Presidencia de la República argumentó “... que algunos de los propuestos no llenan los
145- Ibídem.
109
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
requisitos de idoneidad y tengo la facultad que me da el reglamento de devolver, en espera de nuevas
propuestas”146. Una sentencia de amparo interpuesta ante la Sala de lo Constitucionalidad de la Corte
Suprema de Justicia indicó que esos argumentos no eran válidos, por lo que el Ejecutivo procedió a los
nombramientos casi un año después de celebradas las referidas elecciones sectoriales.
Otro hecho de transgresión al derecho de acceso a la información pública, en particular al principio de
máxima publicidad desarrollado en el artículo 4 de la LAIP, fue el intento de la Asamblea Legislativa,
con el aparente aval del Órgano Ejecutivo, de modi•car la facultad del IAIP para resolver de manera
vinculante las controversias relativas a la información reservada, la creación de nuevas categorías de
información reservada y la modi•cación del procedimiento de elección de los Comisionados del Instituto
de Acceso a la Información Pública. Ese decreto legislativo No. 303147, emitido en febrero de 2013,
provocó críticas de diversos sectores sociales y políticos148, que generaron la presión necesaria para que
se declarara el veto presidencial.
A nivel más operativo, en las instituciones estatales de todos los Órganos de Estado, en las instituciones
autónomas y en las municipalidades, se puede apreciar cierta incongruencia entre el discurso y la práctica
con respecto a la aplicación de la LAIP. No todas las instituciones han cumplido con los mandatos de la
ley o con las resoluciones del IAIP. Una muestra de ello es, por ejemplo, el poco apoyo y respaldo que dan
a las instancias que han creado (UAIP y OIR). En FESPAD hemos recibido denuncias sobre el conaDEFG
que muchas veces enfrentan las personas o•ciales de información con quienes deben proporcionar la
información en cada entidad, lo que incluye a sus respectivas jefaturas.
Sin duda alguna, el obstáculo mayor que enfrenta la plena aplicación de la LAIP está en el plano
formativo, tanto de las autoridades estatales como de la población. Se ha apreciado un destacado esfuerzo
de formación – muchas veces, autodidacta – y de aplicación por parte de las personas o•ciales de
información. Sin embargo, sus esfuerzos no son compensados a plenitud, ya que el trá•co de demandas
ciudadanas aún es limitado en comparación con las bondades para el ejercicio de los derechos humanos,
que tiene el acceso a la información pública. A pesar del incremento gradual de las peticiones de
información por la ciudadanía, éstas todavía son relativamente pocas. La población aún no está activando
los mecanismos que la LAIP le ofrece por desconocimiento, por desidia o por pérdida de credibilidad en
la institucionalidad estatal. Pero al margen de la causa de este fenómeno, lo cierto es que en la relación
ciudadanía–gobierno todavía no se ha avanzado lo su•ciente.
146- http://voces.org.sv/2012/05/14/funes-devuelve-ternas-para-el-iaip-por-falta-de-idoneidad-de-candidatos/
147- Ochoa, Itzchel (08 de febrero de 2013) “Aprueban reformas a la Ley de Acceso a la Información Pública” Asamblea
Legislativa. Tomado de http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/legislativo-reforma-ley-de-acceso-a-lainformacion-publica/
148- Serrano, Israel (11 de febrero de 2013) “Procurador Luna pide veto parcial a reformas Ley Acceso a Información
Pública”. La página. Tomado de http://www.lapagina.com.sv/nacionales/77714/2013/02/11/Procurador-Luna-pide-vetoparcial-a-reformas-Ley-Acceso-a-Informacion-Publica
110
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
2. Institucionalidad estatal especializada
2.1
Instituto de Acceso a la Información Pública
La institucionalidad establecida en El Salvador para garantizar el derecho de acceso a la información
pasa por la fundación de o•cinas de acceso a la información en todas las instituciones públicas y la
apertura del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) como entidad rectora en esta materia. El
IAIP es un órgano colegiado integrado con participación de la sociedad civil organizada.
Entre las facultades más importantes del IAIP están las de generar políticas de acceso a la información,
promover y proteger los derechos no jurisdiccionales en materia de apelación de las decisiones de las
entidades obligadas por la LAIP y en materia sancionadora.
Desde el principio, el IAIP ha enfrentado una serie de obstáculos para el desarrollo efectivo de sus funciones.
Entre otras, pueden mencionarse: a) El nombramiento tardío de los comisionados y comisionadas del
IAIP149; b) un presupuesto extemporáneo e insu•ciente para cumplir con sus mandatos150 y c) intentos
de reducir el margen de su mandato.
Ante estos obstáculos, uno de los principales retos que posee el Instituto es la sensibilización y exigencia
que pueda hacer en los funcionarios públicos para que cumplan las obligaciones emanadas de la LAIP,
para pasar de la cultura del “secreto” a la de transparencia, debido a la falta de voluntad política de estos
en cumplir con sus obligaciones sobre la temática abordada.
Debe destacarse que, pese a los obstáculos anteriores, las autoridades y el equipo técnico que conforma
el IAIP han dado muestras palpables de compromiso con el mandato legal encomendado al resolver
de forma diligente las peticiones y recursos que han conocido. Se puede apreciar en la mayoría de los
comisionados una actitud de apertura y colaboración con las expresiones de sociedad civil que han
acudido a esa instancia.
2.2
Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
En la gestión presidencial de Mauricio Funes se dio lugar por primera vez en la historia del país a
una o•cina pública que abordara el tema de Transparencia. La fundación de la SSTA en el seno de la
Secretaría para Asuntos Estratégicos (SAE) se fundamenta legalmente en el Decreto Presidencial No. 1,
del 1 de junio de 2009.
149- Ricardo Chavarría. (23 de febrero de 2013) “Presidente nombra a funcionarios de Instituto de Acceso a la Información”
La prensa gra•ca. Tomado de http://www.laprensagra•ca.com/Presidente-nombra-a-funcionarios-de-Instituto-de-Acceso-ala-Informacion
150- Labrador, Gabriel (19 de agosto de 2013) “El Instituto de Acceso a la Información cumple seis meses de andar con
muletas”. El faro. Tomado de http://www.elfaro.net/es/201308/noticias/12976/?st-full_text=all&tpl=11
111
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
El trabajo desarrollado por esta Subsecretaria implicó liderazgo en esta materia ante la inexistencia del
IAIP, para impulsar acciones y estrategias de acceso a la información pública, rendición de cuentas,
promoción de la ética, fortalecimiento del control interno, apertura a quejas y denuncias ciudadanas
sobre posibles actos de corrupción, desarrollo de acciones de divulgación y educación en materia de
transparencia, introducción de ejercicios de rendición de cuentas como procedimiento regular de la
práctica de gobierno, entre otras actuaciones151.
En función de aplicar herramientas tecnológicas para brindar la información y poseer una mejor
comunicación con la ciudadanía en el marco del fortalecimiento de la transparencia, se crearon tres
portales en la web: Gobierno Abierto, Transparencia Activa e Infoútil.
Según Aurora Cubías, Subsecretaria de Transparencia y Anticorrupción, hasta mayo de 2014 existían
78 O•cinas de Información y Respuestas, así como 60 portales y sitios web, donde la población puede
encontrar la información generada por el Órgano Ejecutivo. Por otra parte, desde la SSTA se han
presentado 155 denuncias ante la Fiscalía General de la República (FGR) por indicios de corrupción152.
3. Instituciones del Órgano Ejecutivo frente a las resoluciones del Instituto de
Acceso a la Información Pública
En los discursos públicos de las autoridades estatales no se identi•can detractores de una cultura de
transparencia. Más bien es en la acción donde se aprecian las inconsistencias.
Algunas dependencias del Órgano Ejecutivo, a pesar de que este Órgano de Estado ha sido un importante
impulsor de la LAIP, muestran algunas resistencias al respecto. Por ejemplo, durante la administración
del presidente Mauricio Funes se negó información detallada de viajes153 y gastos de publicidad154, entre
otros. De igual forma, fue durante su administración que se emitió el Reglamento de la LAIP, que entre
otras cosas daba más facultades al Presidente de la República que las establecidas en la ley respecto a la
selección de los comisionados del IAIP y aumentaba los criterios de la información reservada, por lo que
la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucionales cuatro disposiciones del mismo155.
Especial mención merece la negativa de la Fuerza Armada de El Salvador que de manera insistente ha
negado información que víctimas y familiares de zonas con!ictivas le han solicitado desde octubre de
151- Flores, Henry. (11 de marzo de 2013) “Legado del primer Subsecretario de Transparencia y Anticorrupción de El
Salvador”. Tranparencia activa. Tomado de http://www.transparenciaactiva.gob.sv/legado-del-primer-subsecretario-detransparencia-y-anticorrupcion-de-el-salvador/#sthash.7Q1AluiG.dpuf
152- Verdad Digital (12 de mayo de 2014). “Ningún gobierno anterior se preocupó por transparentar la gestión pública”. Tomado
dehttp://www.verdaddigital.com/index.php/politica/10591-ningun-gobierno-anterior-se-preocupo-por-transparentar-lagestion-publica
153- Caceres, Mirella. ( 9 de junio de 2013). “Funes prohíbe revelar información de sus viajes”. Diario de hoy. Tomado de
http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47654&idArt=8026352
154- Lemus, Efrén (2 de enero de 2012). “La publicidad secreta de Funes”. El faro. Tomado de http://www.elfaro.net/
es/201112/noticias/6897/
155- Urquilla, Katlen. (5 de diciembre de 2012) . “CSJ objeta 4 artículos de reglamento de la LAIP “. El diario de hoy.
Tomado de http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=7491497
112
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
2013, para clari•car los operativos militares que desarrolló en febrero de 1983 en Tenango y Guadalupe,
del municipio de Suchitoto, en el departamento de Cuscatlán y en julio de 1981 en el cantón San Francisco
Angulo, del municipio de Tecoluca, en el departamento de San Vicente.
Las personas peticionarias han demandado al Ministerio de la Defensa Nacional que se entregue toda
la información sobre estos operativos, incluidos “... documentos de plani•cación, lugares y mapas de
los operativos, partes e informes militares de las operaciones, nómina de las tropas ejecutoras, nómina
de o•ciales y jefes de los destacamentos militares involucrados, el número de bajas militares tanto del
ejército como de insurgentes y civiles y toda la información que esté en poder de ese Ministerio que
permita conocer e interpretar los alcances y el resultado de las campañas militares que se desarrollaron
en esos períodos”156.
La posición reiterada que ese Ministerio ha sostenido es que no puede satisfacer la pretensión de las
personas peticionarias porque esa información es inexistente en los archivos de la Fuerza Armada, ya
que la ejecución de ese tipo de campañas militares obedecía a una matriz general que diseñaban las
autoridades castrenses y cada jefe militar las desarrollaba en el terreno de operaciones, sin dejar registros
especí•cos. El IAIP ha ordenado que se hagan nuevas búsquedas informativas y se investigue si hay
responsables de la destrucción de esos registros, pero la Fuerza Armada ha incumplido estas resoluciones,
lo cual constituye una clara violación al derecho de acceso a la información pública.
4. Comportamiento de los otros Órganos de Estado
Una de las instituciones que se ha negado o brindar información pública que se la ha solicitado es
la Asamblea Legislativa, que no ha proporcionado la lista de asesores de diputados que componen el
parlamento salvadoreño y de los salarios que estos reciben157. Para hacerlo, ha alegado que el AIP no
tiene la facultad de “ordenar” a la Asamblea Legislativa que proporcione dicha información, con lo que
desconoce la fuerza vinculante de las resoluciones del IAIP.
Por su parte, la CSJ ha registrado pocos avances en cuanto a información de juzgados, tribunales y
cámaras, no así a la información de las o•cinas administrativas de la CSJ y las cuatro Salas, de las que
se proporciona mayor información por medio de su sitio web. En este mismo Órgano de Estado, cobra
especial relevancia una petición de información que esta institución recibió, en la que se demandaba la
publicidad de la información contenida en correos electrónicos institucionales de sus funcionarios158.
Fue rechazada por la CSJ, negándose inclusive a acatar la resolución del IAIP, al argumentar que esa
información es del ámbito personal y no puede ser vulnerada en la protección del derecho de inviolabilidad
de la correspondencia.
157- Diario la pagina. ( 31 de agosto de 2013). “Asamblea Legislativa se niega a proporcionar información sobre salarios
de asesores”. Tomado de http://www.lapagina.com.sv/nacionales/86228/2013/08/30/Asamblea-Legislativa-se-niega-aproporcionar-informacion-sobre-salarios-de-asesores
158- Orellana, Liset. ( 29 de enero de 2014) “CSJ niega información a IAIP de correos o•ciales”. El mundo. Tomado de http://
elmundo.com.sv/csj-niega-informacion-a-iaip-de-correos-o•ciales
113
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
5. Jurisprudencia relevante en materia de transparencia pública
En los últimos años, la jurisprudencia salvadoreña en materia de acceso a la información pública ha
tenido, sin duda, un gran avance. Las actuaciones de la administración presidencial de Mauricio Funes
han abierto la posibilidad de exigir una gestión estatal íntegra como un derecho humano fundamental.
A continuación se presenta un resumen de algunas resoluciones de los tribunales competentes que, por
sus fundamentos jurídicos, éticos y políticos, así como por la trascendencia y relevancia de sus fallos,
constituyen precedentes jurisprudenciales importantes para futuros procesos judiciales y administrativos
5.1
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Referencia
Sentencia de inconstitucionalidad acumulada 1-2010/27-2010/28-2010.
Fecha
25 de agosto de 2010.
Demanda de
Por vicios en su contenido, de los Arts. 2 y 6, que contiene la Ley de
presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2010 (LP 2010), y Art. 45
Inc. 2° que contiene la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Estado (LOAFI), por supuesta contradicción con los Arts. 86 Inc. 1°, 131
Ord. 8°, 167 Ord. 3°, 227 Inc. l y 229 Constitución de la República de El
Salvador (Cn).
inconstitucionalidad
Importancia
Por primera vez la Sala de lo Constitucional establece que el derecho de
acceso a la información pública es un derecho fundamental. Es decir, que
se trata de un derecho que goza de la protección y garantías que se
reconocen en la Constitución. La relevancia de esta sentencia es que
establece que la población tiene derecho a estar informada de todos los
asuntos de interés colectivo, de la gestión pública y a la vez obliga al
Estado a ser transparente en la formulación del presupuesto de la
nación159.
Fuente: Elaboración propia, con datos de www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
158- Los gastos del gobierno se basan en un presupuesto que es un documento o plan de acción que detalla las cantidades de
dinero que un gobierno estima recaudar y gastar en período determinado. En el caso de El Salvador, el ejercicio presupuestario
es de un año, que comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre. El presupuesto es propuesto por el Órgano Ejecutivo y
es aprobado por el Legislativo, con lo cual se convierte en una ley. Esta ley tiene una vigencia temporal, en virtud de que solo
rige para un año. En consecuencia, ninguna suma puede salir del Estado si no existe una partida presupuestaria que la respalde.
En ese sentido, el presupuesto también es un instrumento de control. Villalona, Cesar. “Finanzas
El Salvador”.
2° ypúblicas
3° del en
Código
Penal 1ª
Edición. San Salvador. El Salvador. FESPAD ediciones. 2013. Pág. 1
se establece
a crítica
114 histórica, científica, religiosa o profesional ni
por quienes ejerzan
igaciones periodísticas,
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Referencia
Sentencia de inconstitucionalidad 91-2007
Fecha
24 de septiembre de 2010
Demanda de
Declare la inconstitucionalidad del Art. 191 incs. 2° y 3° del Código Penal
(C.Pn.) que se refieren a la exclusión de delitos en el que se establece
literalmente: “que no son punibles los juicios desfavorables de la crítica
política, literaria, artística, histórica, científica, religiosa o profesional ni
los conceptos desfavorables expresados o difundidos por quienes ejerzan
el periodismo mediante noticias, reportajes, investigaciones periodísticas,
artículos, opiniones, editoriales, caricaturas y notas periodísticas en
general, publicados en medios periodísticos escritos, radiales, televisivos
e informáticos, en cumplimiento del deber de informar, en virtud del
derecho de información o en ejercicio de su cargo o función..... no
incurrirán en ningún tipo de responsabilidad penal, los medios escritos,
radiales, televisivos e informáticos en que se publiquen los juicios o
conceptos antes expresados, ni los propietarios, directores, editores
editoriales, gerentes del medio de comunicación o encargados del
programa en su caso”,, por los supuestos vicios de contenido consistentes
en violación a derechos individuales comprendidos en los Arts. 2, 3, 6 y
144 tratados internacionales regulados en la Cn.
inconstitucionalidad
Importancia
En esta sentencia se desarrolla de forma amplia la relación entre libertad
de expresión y el derecho de acceso a la información, como derechos
esenciales de la persona humana garantizados en tratados internacionales
vigentes en nuestro país. Esta sentencia es importante para el derecho de
acceso a la información, puesto que desarrolla más su contenido y
establece de manera clara un asidero constitucional en el artículo 6 de la
Constitución de la República de El Salvador (Cn.)
Fuente: Elaboración propia, con datos de www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
115
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Referencia
Sentencia de inconstitucionalidad 13-2012
Fecha
5 de diciembre de 2012.
Demanda de
Se pide que se declare la inconstitucionalidad del art. 29 que expone las
causales de reserva de la información pública, art. 63 inc. 4° parte final
que se refiere al procedimiento para la convocatoria para elección de
ternas, art. 73 a la elección de comisionados y 75 instructivos de las
entidades convocantes, todos artículos del Reglamento de la Ley de
Acceso a la Información, por la supuesta vulneración a lo establecido en
los arts. 86 inc. 1°, 131 ord. 5° y 168 ord. 14° de la Cn.
inconstitucionalidad
Importancia
En este fallo se constata la aplicación práctica de los mecanismos de
protección de los derechos fundamentales, ya que se declara la
inconstitucionalidad de algunos artículos del Reglamento de la Ley de
Acceso a la Información Pública. Reafirma que las limitaciones a
derechos fundamentales solo pueden establecerse por medio de ley,
establece que la titularidad de la información pública recae en los
ciudadanos y ciudadanas y no en la administración pública. Este
pronunciamiento establece que el derecho de acceso a la información
pública supone una prestación a favor de los ciudadanos, respecto de la
cual el Estado tiene la obligación de entregarla de manera completa,
fidedigna, veraz y en debido tiempo. Asimismo, determina que en caso de
negativas de información, lo cual –como ya se indicó– solo procede por
causas legales previamente establecidas, el Estado deberá fundamentar de
manera adecuada los motivos de dichas negativas y bajo ninguna
perspectiva, ni siquiera por la vía de su regulación legal, podrá denegarse
información cuando dicha decisión resulte en una actuación incompatible
con la Constitución.
Fuente:
con datos de www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
Fuente:Elaboración propia,
Elaboración
propia,
con
datos
www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
116
de
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Referencia
Sentencia de amparo 608-2010
Fecha
30 de enero de 2013
Demanda de
En contra del ministro y de la viceministra del Medio Ambiente y
Recursos Naturales, por la supuesta vulneración de derechos
fundamentales de petición y acceso a la información.
Amparo
Importancia
Lo relevante de este amparo es que, por tratarse de un derecho
fundamental, protegido por la Constitución, la Sala interviene para
garantizar su protección. A los demandantes se les había negado el acceso
a la información bajo el argumento de que no se había creado la
institución responsable de su protección conforme a la LAIP. En esta
sentencia se reitera el derecho que tienen las personas a obtener
información de fuentes que contengan datos de relevancia pública .La Sala
manifiesta que de conformidad con los principios de dicho derecho, la
información pública debe ser suministrada al requirente de manera
oportuna, transparente, en igualdad de condiciones y mediante
procedimientos rápidos y sencillos. Es decir que la administración tiene la
obligación de crear los procedimientos para entregar la información, de
forma sencilla, rápida y completa; y si la información no está en manos de
la entidad requerida, debe indicar al ciudadano a donde se puede
encontrar.
Fuente: Elaboración propia, con datos de www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
Referencia
Sentencia de amparo 356-2012
Fecha
17 de enero de 2014
Demanda de
En contra del Presidente de la República, por la supuesta vulneración de
derechos fundamentales a la protección no jurisdiccional y de acceso a la
información pública.
amparo
Importancia
Se estima que existió una violación al derecho de acceso a la información
por el Presidente de la República, debido al nombramiento tardío de los
miembros del IAIP.
Fuente: Elaboración propia, con datos de www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
117
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Referencia
Sentencia de amparo 437-2011
Fecha
22 de enero de 2014.
Demanda de
Supuesta vulneración de sus derechos de petición, de acceso a la
información pública y a la salud.
amparo
Importancia
La demanda se había presentado en contra de la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) por la respuesta excesivamente
dilatada a la solicitud de información, lo que se traduce en una violación a
sus derechos de petición y acceso a la información pública, establecidos
en los Art. 6 y 18 Cn.
Fuente: Elaboración propia, con datos de www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
Referencia
Sentencia de amparo 438-2011
Fecha
22 de enero de 2014.
Demanda de
Supuesta vulneración de derechos de petición, de acceso a la información
pública y a la salud.
amparo
Importancia
Esta demanda fue interpuesta en contra del Ministerio de Educación por la
vulneración de sus derechos de petición y acceso a la información pública.
Establecidos en los Art. 6 y 18 Cn., por omitir respuesta a la solicitud
hecha a la Unidad de Acceso a la Información de dicha institución.
Fuente:
propia,
con datos
de www.transparenciaelsalvador.org/index.php/jurisprudencia.html
Fuente:Elaboración
Elaboración
propia,
con
datos de
Por otra parte, están activos otros procesos en la jurisdicción constitucional que son contribuyentes
con el derecho humano a la comunicación y a la libertad de expresión. Se trata de dos demandas de
inconstitucionalidad en contra de la Ley de Telecomunicaciones, pendientes de resolver por la Sala de
lo Constitucional de la CSJ, y que se re•eren al procedimiento de subasta del espectro radioeléctrico, a
la eternización en la explotación de las mismas y a la rigidez en el ancho de banda, entre otros aspectos.
118
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
5. 2. Instituto de Acceso a la Información Pública
Referencia:
Sentencia del IAIP 25-A-2013
Fecha:
18 de septiembre de 2013.
Involucrados
y Información solicitada a la Asamblea Legislativa, por medio del cual se
Norma
jurídica requirió la planilla de asesores legislativos institucionales y planilla de
asesores por grupo parlamentarios. Dicha institución se negó a entregar
vulnerada:
esa solicitud, lo que vulnera el derecho de acceso a la información
pública.
Importancia:
Decreta medidas cautelares a la Asamblea Legislativa, para que remita
copia certificada y envíe planilla de asesores legislativos y de grupos
parlamentarios, lo que identifica al grupo que pertenecen, así como los
sueldos que estos devengan.
Fuente:
propia,propia,
con datoscon
de sentencia
del sentencia
IAIP
Fuente:Elaboración
Elaboración
datos de
del IAIP
Referencia:
Sentencia del IAIP 15-A-2013.
Fecha:
9 de septiembre de 2013.
Involucrados y norma Apelación interpuesta sobre sentencia pronunciada por la oficina de
Información de la Alcaldía Municipal de Tonacatepeque, basada en los
jurídica vulnerada:
artículos 25 referente al consentimiento de la divulgación; art. 28 referente
a responsabilidad de funcionarios que divulguen información reservada o
confidencial..; y al art. 33 referido a la prohibición de difusión, todos de la
LAIP.
Importancia:
Determina que la denegación de información debe ser fundamentada y que
si una información solicitada está sujeta a reserva o confidencialidad, debe
analizarse si todo el contenido de lo que se solicita forma parte de la
información restringida. Abre la posibilidad de que las instituciones
estatales proporcionen información de manera parcial, haciendo reserva de
datos específicos siempre que lo justifique de manera apropiada.
Fuente:
propia,propia,
con datoscon
de sentencia
del sentencia
IAIP
Fuente:Elaboración
Elaboración
datos de
del IAIP
119
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Referencia:
Sentencia IAIP 9-A-2013.
Fecha:
30 de junio de 2013.
Involucrados y Norma Proceso instruido en contra de la Oficial de Información en funciones del
Banco Central de Reserva de El Salvador, por vulneración a los derechos
jurídica vulnerada:
de acceso a la información, en el sentido que toda información declarada
como inexistente deberá ser fundada en los hechos probados y las razones
legales procedentes. Art. 73, 94 LAIP.
Importancia:
Obliga al BCR a brindar la información solicitada, aunque en ese
momento dicha información ya no esté en su poder. Impone la tarea de
rastrear dicha información, ya que son datos que en algún momento
estuvieron en poder de la entidad o tiene las posibilidades de buscarlos en
otras entidades.
Fuente:Elaboración
Elaboración
propia,
condedatos
de sentencia
Fuente:
propia,
con datos
sentencia
del IAIP
del IAIP
Referencia:
Sentencia IAIP 40-A-2013
Fecha:
19 de diciembre de 2013.
Involucrados y norma Proceso promovido en contra del Oficial de Información del Ministerio de
Relaciones Exteriores, por vulneración de sus derechos de acceso a la
jurídica vulnerada:
información pública como garantía del respeto de los derechos humanos.
Se alegó que existía vulneración al derecho de libertad de expresión
artículo 6 de la Cn. Art. 29, 52 inc 3, 58 letra d) y 102 de la LAIP.
Respecto de que el procedimiento de acceso a la información pública
deberá respetar las garantías del debido proceso y estará sujeto a los
principios de legalidad, igualdad de las partes, economía, gratuidad,
celeridad, eficacia y oficiosidad.
Importancia:
El derecho que toda persona tiene de solicitar y recibir información
impone a las instituciones del Estado el deber de garantizar la entrega
oportuna, veraz y completa de la información pública que fuere solicitada
o en caso contrario fundamentar la imposibilidad de acceso con base en
una causa prevista por la ley. Por tanto al no existir causa legal que impida
a la institución hacer las gestiones necesarias para obtener la información,
por estar dentro de su alcance constituye una vulneración al derecho de
acceso a la información pública del ciudadano al no recibir respuestas
completas a las peticiones solicitadas.
Fuente:
propia,
con datos
sentencia
IAIP
Fuente:Elaboraciòn
Elaboración
propia,
condedatos
de del
sentencia
del IAIP
120
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Referencia:
Sentencia IAIP 67-A-2013.
Fecha:
25 de febrero de 2014.
Involucrados y Norma Se procesa al Oficial de información del Ministerio de la Defensa
Nacional, por la supuesta vulneración de derechos fundamentales de
jurídica vulnerada:
petición y acceso a la información. Se hace alusión al conjunto de
principios para la protección y promoción de los derechos humanos y la
lucha contra la impunidad, así como la responsabilidad que tienen el
Estados de preservar los archivos y otras pruebas relativas a violaciones de
los derechos humanos. Art. 2 inc. 1°, 6 inc. 1° y 18 de la Cn. y Art 2, LAIP
Importancia:
Ordenó al Ministerio de la Defensa Nacional a que brindara información
relacionada a los archivos de los operativos militares de hechos
acontecidos durante la guerra civil salvadoreña.
Fuente:
propia,propia,
con datoscon
de sentencia
delsentencia
IAIP
Fuente:Elaboración
Elaboración
datos de
del IAIP
Referencia:
Sentencia del IAIP 2-A-2014.
Fecha:
14 de febrero de 2014
Involucrados y Norma En contra del Oficial de información de la CSJ, por la supuesta violación al
derecho de acceso a la información pública, al vulnerar el artículo 4, literal
jurídica vulnerada:
a) de la LAIP. En este proceso se alude a que uno de los principios para la
aplicación e interpretación de la LAIP es el de máxima publicidad en el
entendido de que la información en poder de los entes obligados es pública
y su difusión irrestricta, salvo por las excepciones expresamente
establecidas por la Ley.
Importancia:
Se determina que tratándose de comunicaciones a través de los canales
oficiales establecidos como herramientas para el desarrollo de las
funciones públicas, los correos electrónicos de los funcionarios tienen un
carácter público y que, por lo tanto, son objeto del derecho al acceso a la
información, siempre que no exista razón jurídica para declararlos como
información reservada o confidencial.
Fuente:
Elaboración
propia,propia,
con datoscon
de sentencia
del IAIP
Fuente:
Elaboración
datos de
sentencia
del IAIP
121
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
III. Rendición de cuentas
La administración del presidente Mauricio Funes asumió el compromiso de elevar los niveles de
transparencia, rendición de cuentas y participación de la población salvadoreña en la gestión pública.
En ese marco, la SSTA promovió, desde 2010, audiencias públicas de rendición de cuentas de las
instituciones que conforman el Órgano Ejecutivo y Autónomas. Este mecanismo tiene como propósito
que los funcionarios públicos y funcionarias públicas con responsabilidad delegada informen y expliquen
ante la ciudadanía, los resultados de su gestión con sus respectivos logros y di•cultades, y que se abran
al cuestionamiento y propuesta de sus usuarios y usuarias, para la mejora en la gestión pública.160
El esfuerzo
de la SSTA que
Órgano
Ejecutivo
mantenido
con que
las ha
El ha
esfuerzo
de la SSTA
diferentes con
instituciones
del
mantenido
las diferentes
instituciones
Órgano del Órgano
EjecutivoEjecutivo
y y
Autónomas
re!ejarefleja
que losque
ejercicios
Autónomas
los
de rendiciones
cuentas de de
estas
ejercicios dede rendiciones
instituciones
hasta 2013
cuentas dedesde
estas2010
instituciones
fueron
en
aumento.
Prueba
de ello
desde 2010 hasta 2013 fueron
fue en
queaumento.
en 2009-2010
se registraron
Prueba
de ello
treinta
y
siete;
en
2010-2011
fue que en 2009-2010 fueron
se
sesenta y cuatro; en 2011-2012
registraron treinta y siete; en
setenta y uno y; en 2012-2014 fueron
2010-2011 fueron sesenta y
ochenta y uno.
cuatro; en 2011-2012 setenta
Ejercicios de rendición de cuentas
Gabinetes de gestión departamental
La rendición de cuentas adquiere verdadero sentido cuando se acerca a la población. Con este propósito
se promueven, desde 2011 las audiencias públicas de los gabinetes de gestión departamental. Para apoyar
este esfuerzo, la SSTA desarrolló una jornada de asesoría con representantes de los 14 gabinetes de
gestión departamental.
IV. El control y juzgamiento de actos de corrupción
1. O!cina de Control Interno y Auditoría de la SSTA
Mediante el Decreto Ejecutivo No. 60 del 16 de mayo de 2011, el Consejo de Ministros reformó el
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo161. Una de estas reformas introducidas fundó, dentro de la
SSTA, la O•cina de Fortalecimiento al Control Interno y Auditoría (OFCIA) cuya labor fundamental
160- Secretaría de Asuntos Estratégicos, Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, 2013, El Salvador. Avance de la
161- Ley de Acceso a la Información Pública y otros mecanismos de transparencia 2013, pág. 67
D.E. No. 60, del 16 de mayo de 2011. Publicado en el Diario O•cial No. 90, Tomo 391, del 17 de mayo de 2011.
122
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
es la de “coadyuvar al mejoramiento de las capacidades técnicas de las unidades de auditoría interna de
las diferentes instituciones del Órgano Ejecutivo, pudiendo llevar a cabo evaluaciones de calidad de las
unidades de auditoría interna y otras medidas que fueren legales y pertinentes”162. De manera adicional,
el plan quinquenal de desarrollo y los lineamientos estratégicos de la SSTA plantearon para esta o!cina
el desarrollo de un sistema de denuncia, investigación y respuesta, orientar la coordinación entre las
o!cinas de información y respuesta con las o!cinas de control y auditoría interna a !n de que sean
resueltas las demandas ciudadanas de información y presentación de denuncias directas.
Como paso inicial, el 2 de septiembre de 2013 la OFCIA publicó el “instructivo de requisitos” para
la interposición de quejas o avisos de indicios de actos de irregularidades en la actual o anteriores
administraciones.
La SSTA ha presentado ante la FGR 155 casos emblemáticos, hasta mayo de 2014. De acuerdo con el
artículo 19 de la LAIP, dicha información ha sido declarada con carácter de “Información reservada”,
aun cuando en 2013 la SSTA colocó en línea 23 casos de presunta corrupción y la FGR informó que,
hasta julio de 2013, había recibido 98 denuncias de presuntos delitos de corrupción.
De acuerdo con el informe de gestión 2013 de la SSTA (diciembre de 2013), la SSTA tiene como objetivo
“fortalecer los mecanismos de control y auditoría interna así como contribuir a reducir los con"ictos de
intereses en las entidades del Ejecutivo”, dentro del cual se contempla un conjunto de acciones, de las
que se destacan las siguientes:
•
El establecimiento de la O!cina de Fortalecimiento al Control Interno y Auditoría,
•
Orientar la creación de vínculos directos entre las OIR con las o!cinas de Auditoría
interna a !n de que sean resueltas las demandas ciudadanas de información y
presentación de denuncias directas,
•
Promover y facilitar la capacitación de titulares y personal clave sobre normas de
control interno y medidas de prevención contra la corrupción,
•
Garantizar que las reformas para la profesionalización del Servicio Civil incorporen
elementos de transparencia y lucha contra la corrupción
•
Promover la integración de un equipo interinstitucional, que dependa directamente
de la Presidencia de la República, para la revisión de contratos internacionales desde
su negociación
•
Y garantizar los intereses del país en materia de transparencia y anticorrupción.
162- http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup4/2014-September-8-10/Responses_
NV/EL_SALVADOR_SP.pdf.
123
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
De los casos atendidos por la SSTA algunos fueron presentados ante la Fiscalía General de la República.
Otros titulares de las instituciones aplicaron medidas administrativas, varios están en proceso de estudio
e investigación y, en otros, la ciudadanía no brindó la información necesaria.
Los medios más utilizados por la población para realizar sus quejas o avisos son las páginas web y las
redes sociales. Por esa vía se recibe un promedio de 25 denuncias mensuales, que se derivan a la OFCIA
y a las instancias correspondientes.
2. Casos relevantes de corrupción
Sin duda, El Salvador ha avanzado en la transparencia estatal. Al respecto, el Exsubsecretario de
Transparencia y Anticorrupción, Marcos Rodríguez, expresó que “pese a las críticas de la oposición
y sectores de poder económico, el actual gobierno ha aportado elementos relevantes a la democracia
salvadoreña en el combate de la corrupción” , en virtud de que tanto la sociedad civil como el Jefe de
Estado, Mauricio Funes, no sólo han hecho fuertes señalamientos sobre posibles casos de corrupción
cometidos por funcionarios, exfuncionarios y exmandatarios, sino que también han pedido a la Fiscalía
General de la República que investigue los hechos denunciados y dé a conocer de manera fehaciente si
se han lesionado los intereses del Estado.
Entre algunos de los casos denunciados se destacan los siguientes:
2.1
Desvío de fondos de la cooperación internacional de gobierno de Taiwán
En el contexto de una investigación por la supuesta participación del ex-presidente de la República de
El Salvador, Francisco Flores en el caso CEL-Enel, la Fiscalía abrió un expediente bajo la hipótesis de
que podría haber peculado o lavado de dinero, por lo que pidió un rastreo bancario en El Salvador y en el
extranjero. Esta primera hipótesis no se con!rmó, pero se encontró una sospechosa operación en la que
la embajada de Taiwán en El Salvador le entregó, a través de un banco de Estados Unidos, tres cheques
por un monto de 10 millones de dólares. Esos fondos estaban destinados para el combate al narcotrá!co,
las pandillas y para apoyar a las personas afectadas por el terremoto del 13 de enero de 2001 que impactó
en la residencial Las Colinas (Santa Tecla) En la investigación se conoció la versión del Presidente de
la Corte de Cuentas, quien expresó que los donativos que el gobierno de Taiwán hizo al expresidente
Francisco Flores no eran legales, porque no siguieron los canales o!ciales correspondientes. Agregó
que esos fondos nunca fueron auditados por la Corte de Cuentas, ya que se desconocía el ingreso de
los mismos, pues fueron erogación de dinero ingresado mediante el libramiento de cheques. Además,
tampoco fueron rati!cados por la Asamblea Legislativa, ni registrados en el Ministerio de Relaciones
Exteriores ni en el Ministerio de Hacienda u otra entidad del Estado.
Asimismo, de acuerdo con el Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS) del gobierno estadounidense,
durante la gestión del expresidente Francisco Flores también se desviaron 15 millones de dólares de la
cooperación no tradicional de Taiwán, 4 millones más de un préstamo para atender la emergencia del
huracán Mitch, 29 millones de un préstamo para viviendas temporales, 30 millones de un préstamo de
100 millones con el país asiático para incentivar la agricultura y 7 millones más de un préstamo con
124
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Taiwán para la descontaminación de áreas críticas. De todos estos fondos, que suman unos 195 millones
de dólares, se desconoce su paradero exacto164.
Según una Comisión Especial creada por la Asamblea Legislativa para investigar este caso, el exmandatario
pudo haber cometido los delitos siguientes: cohecho propio (aceptar dádivas), establecido en el artículo
133 del Código Penal al aceptar que los cheques de Taiwán venían a su nombre; negociaciones ilícitas,
establecido en el artículo 328 del Código Penal, en virtud de que en forma personal y sin intermediados
gestionaba dineros de Taiwán supuestamente para bene!cio de El Salvador; actos arbitrarios, según el
artículo 320 del Código Penal, al gestionar fondos para uso personal, no para el Estado ni mucho menos
para que ingresaran al !sco; enriquecimiento ilícito, tipi!cado en el artículo 333 de dicha normativa
penal, debido a que no existen documentos que garanticen la forma en que se utilizó el dinero y si
verdaderamente se bene!ció a las víctimas de los terremotos y lavado de dinero y activos, por no haber
establecido de manera fehaciente la ubicación y destino de los fondos obtenidos mediante cooperación
ilegal e irregular, notándose un intento por ocultar el paradero de dichos fondos (Art. 4 de la Ley contra
el lavado de dinero) Cabe señalar que la posible apropiación de fondos por parte de Francisco Flores no
sólo podría ser constitutivo de delito, sino que también podría haber violentado el derecho a la vida, a la
integridad física, a la alimentación, al nivel de vida adecuada y el derecho a la vivienda de los sectores
más necesitados en El Salvador.
Al momento de !nalizar el presente informe, y gracias a la presión política ejercida por organizaciones
de la sociedad civil ante diferentes instancias como la FGR y la PDDH, este caso se ventila en el Juzgado
Primero de Instrucción de San Salvador, en donde se espera sea aceptada una representación social en
calidad de querellantes, con el !n de asegurar que dicho proceso concluya con !el apego a la justicia y al
orden democrático e institucional.
2.2
Uso de recursos del Estado para construcción de un pozo en propiedad privada.
Se ha denunciado que el entonces presidente de Administración de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)
Carlos Perla, quien purga 15 años de cárcel por actos de corrupción, movilizó maquinaria y equipo hacia
la comunidad El Niza en el cantón Cangrejera, La Libertad, para perforar un pozo que supuestamente
proporcionaría agua potable para la población del lugar.
Sin embargo, la perforación no se realizó en la comunidad, sino en la zona verde de una propiedad
privada la cual, según el Registro de Propiedad Raíz e Hipotecas, pertenecía a Flor de María González
de Quijano, la entonces esposa del odontólogo Dr. Norman Quijano, actual alcalde de San Salvador.
Según la documentación, el terreno corresponde a la parcela 47 de la Hacienda Las Mezas en Cangrejera,
cantón Amayón, La Libertad, por lo que supuestamente el doctor Quijano se bene!ció con la perforación
164- Extraído La Página/Publicado el 20 de febrero de 2014, titulado: “ Comisión detecta uso irregular de $95 millones en
gobierno de Francisco Flores” acceso virtual, http://www.lapagina.com.sv/nacionales/92974/2014/02/20/Comision-detectauso-irregular-de-$95-millones-en-gobierno-de-Francisco-Flores-
125
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
del pozo, valorado en más de 300 mil colones. El hecho fue con•rmado por el expresidente de ANDA,
Carlos Perla, durante una declaración debidamente autenticada, •rmada y sellada frente a tres autoridades
penitenciarias165.
2.3
Malversación del Fideicomiso Especial para la Creación de Empleos en Sectores Productivos
Estratégicos (FECEPE)
El 8 de enero de 2014, el Ministro de Economía, Armando Flores, interpuso ante la FGR denuncia por
supuesto manejo fraudulento de un •deicomiso de 34 millones de dólares destinado para FECEPE. De
un total de 15 empresas bene•ciarias, cuatro de ellas recibieron los fondos presuntamente producto de
trá•co de in!uencia, vínculo familiar y de irregularidades. Además, según las investigaciones, algunas
empresas que fueron bene•ciadas solo tomaron el dinero y al terminar el programa se fueron del país o
liquidaron.
El manejo inadecuado de esos recursos económicos generó una grave afectación en las •nanzas públicas,
porque al principio se había creado el •deicomiso por 500.000 dólares, que luego se aumentó a 4 millones
y •nalmente, por reforma a Ley de Presupuesto, terminó siendo de 34 millones de dólares.
Los funcionarios contra los cuales se interpuso la denuncia fueron las personas que conformaban el
comité cali•cador, presidido por la actual diputada Ana Vilma Albanez de Escobar, en ese entonces
presidenta de la Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones e Inversiones (CONADEI), Eduardo
Zablah, Regina Flores y Nicola Angelucci, quienes también integraban dicho comité.
Se considera que la licenciada de Escobar pudo haber cometido un delito porque asignó dineros a empresas
que no cumplían con los requisitos, ya que para ser bene•ciarios se requería que la inversión fuera nueva,
que se contratara a 250 trabajadores con un salario mínimo de $200 y tuvieran un reglamento interno de
trabajo. Sin embargo, algunas de las empresas bene•ciadas no llenaban ninguno de esos requisitos. El
comité cali•cador otorgó el 72% del •deicomiso en dos empresas, donde existió un con!icto de intereses
familiares, ya que el abogado y apoderado de una de las empresas es hermano del que entonces era
presidente del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), Nicola Angelucci, quien aparentemente se
valió de su posición para favorecer a varias empresas, con el objetivo de ganar y administrar parte de los
fondos del •deicomiso.
Otra de las empresas señaladas es Cathedral Art El Salvador, que recibió un aporte gubernamental del
11,666.67%. El capital semilla fue de 3,000 dólares y el gobierno le otorgó $350,000166.
Ante tal situación, la sociedad civil, a través del Foro Nacional de la Salud, demandó una actuación
articulada entre los tres órganos del Estado, el Ministerio Público, la Corte de Cuentas, el Tribunal de
165- Extraído La Página/Publicado el 31 de enero de 2014, titulado: “Carlos Perla con•rma construcción de pozo en propiedad
de Quijano” acceso virtual, http://www.lapagina.com.sv/nacionales/92269/2014/01/31/Carlos-Perla-con•rma-construccionde-pozo-en-propiedad-de-Quijano
166- Acceso virtual: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/expresidente-del-bmi-bene•cio-a-su-hermano-con-aporte-de6667-del-patrimonio-de-su-empresa/#sthash.60BoIlAr.dpuf
126
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
Ética Gubernamental y el Instituto de Acceso a la Información Pública para combatir la corrupción.
Asimismo demandaron junto al presidente Funes el desafuero de la diputada Ana Vilma de Escobar, con
el !n de facilitar el proceso de investigación; no obstante, a la fecha de redacción de este informe, no se
logró obtener dicho desafuero por las causas acá descritas.
2.4
Malversación de fondos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)
Según el Presidente de la Corte de Cuentas, Rosalío Tóchez, El Salvador dejó de percibir en los años
de 1999 a 2003 más de 17 millones de dólares en instituciones como el ISSS, cuando estuvo al frente la
diputada Ana Vilma de Escobar. De esos fondos se cree que $11 millones fueron utilizados para órdenes
falsas de subsidio en incapacidades y sepelios, $4 millones en la compra innecesaria y no justi!cada
de material médico y $2.5 millones en medicamentos, que nunca ingresaron a la institución167, lo que
generó una supuesta “malversación de fondos del Estado”. La malversación es un delito que se encuentra
regulado y sancionado en el artículo 332 del Código Penal y consiste en el hecho de que el funcionario
o empleado público utilice el caudal económico del Estado en una actividad diferente a la que estaba
destinada a hacerlo, como ha sucedido en el caso súb-júdice.
Ante esta situación, la administración gubernamental de Mauricio Funes no sólo exigió a la FGR investigar
a la diputada de Escobar, sino que empezó a combatir y desarticular al interior del ISSS las redes que
supuestamente robaban medicamentos y falsi!caban incapacidades. Además, llevó a cabo una minuciosa
investigación en contra de una empresa, que en conjunto con unos trabajadores del ISSS, podrían estar
implicados en el robo de alimentos destinados para el consumo de pacientes, con el !n de venderlos en
el mercado negro de San Salvador168.
2.5
Infocentros, millones perdidos.
Entre 1999 y 2009 surgieron en El Salvador los llamados “Infocentros”, como entidades destinadas a
ofrecer acceso a los servicios de internet a la población. Para llevar a cabo su misión, la Asociación
Infocentros y el Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de ANTEL !rmaron
un contrato por medio del cual recibirían un préstamo de $10 millones al 0% de interés y con un período
de gracia de tres años, a cambio de instaurar una red de 100 centros comunales, lo cual nunca se hizo.
No obstante tal situación, los Infocentros recibieron 4 millones 474 mil dólares en concepto de prestación
de servicios al BMI, $500 mil en concepto de prestación de servicios al Ministerio de Educación, $24 mil
en concepto de prestación de servicios a CORSATUR y otros recursos que suman $16 millones que no
han sido liquidados y que se han perdido169.
167- Extraído La Pagina/Publicado el15de Noviembre de 2013, titulado: “Ana Vilma de Escobar irrumpe en Conferencia
de Corte de Cuentas: Yo no he robado $11 millones del ISSS” acceso virtual, link: http://www.lapagina.com.sv/
nacionales/89460/2013/11/15/Ana-Vilma-de-Escobar-irrumpe-en-conferencia-de-Corte-de-Cuentas-Yo-no-he-robado-$11millones-del-ISSS
168- Extraído Diario la Gaceta, C.A/Publicado el 5 de marzo de 2014, titulado: “Director del ISSS: “Es mi obligación dar a
conocer estos hechos que sucedieron en el periodo de Ana Vilma de Escobar” ” acceso virtual, link:http://noticiaslagaceta.
com/director-del-isss-es-mi-obligacion-dar-conocer-estos-hechos-que-sucedieron-en-el-periodo-de-ana-vilma-de-escobar/
169- Acceso virtual http://www.transparenciaactiva.gob.sv/presidente-funes-denuncia-caso-de-corrupcion-en-manejo-demas-de-16-millones-por-la-asociacion-infocentros/#sthash.5bPRtpEV.dpuf
127
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
El 15 de octubre de 2003 tendría que haberse abonado el primer pago por valor de $769,230.77. Sin
embargo, la asociación no sólo no pagó ninguna cantidad, sino que incluso se ha negado a cancelar la
deuda. Ante la falta de pago del préstamo, se inició un proceso de arbitraje, cuyo resultado fue que se
condonaba la deuda y se le exigía que completara al menos 45 Infocentros.
Después del laudo arbitral de 2004, el patrimonio de la Asociación Infocentros ya era de $2,315,895.
Aunque se !nalizó el crédito del Fondo, continuó su vinculación con el Fideicomiso para Desarrollo del
Sistema de Garantías Recíprocas (FDSGR) y el Banco Multisectorial de Inversiones BMI a través de la
Red del Desarrollo, sin olvidar la !nanciación recibida por parte de otros organismos como el Ministerio
de Educación (MINED).
La falta de seguimiento y !scalización fue una constante durante aquellos años. La asociación no entregó
al Fondo “un informe detallado del presupuesto de gastos que le permitiera a este último identi!car cuál
iba a ser el uso especí!co de los dineros que se estaban entregando”170. En de!nitiva, depende del sistema
judicial determinar los delitos que posiblemente se cometieron en el “caso Infocentros” y a la ciudadanía
le corresponde conocer y evaluar lo sucedido.
V. Conclusiones y recomendaciones
1. Conclusiones
•
Como nunca antes en la historia de El Salvador, durante la administración del presidente Mauricio
Funes, se produjeron sustantivas transformaciones administrativas y normativas orientadas al
fomento de la transparencia estatal, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. Asimismo,
en especial en el último tramo de la administración presidencial y gracias a su liderazgo e iniciativa,
el Órgano Judicial empezó a conocer y tramitar procesos de corrupción de signi!cativa importancia,
dados los actores involucrados y montos millonarios en juego. Más allá de los casos más sonados,
dentro de los cuales se destacan algunos de los señalados en el presente informe, llaman la atención
las aproximadamente 150 denuncias presentadas ante la Fiscalía General de la República que han
puesto a prueba no sólo a esa institución, sino al sistema de justicia en su conjunto.
•
La entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la Información Pública ha abierto las puertas de las
instituciones estatales para que la población pueda ejercer control sobre sus actuaciones. Es destacable
el esfuerzo hecho por la mayoría de las instituciones estatales por cumplir – al menos en la formalidad
– con los mandatos que esta ley les impone. La creación de una subsecretaría especializada para
conducir el arranque de este novedoso proceso de transparencia estatal en el Órgano Ejecutivo y
la posterior integración del Instituto de Acceso a la Información para garantizar el !el e íntegro
cumplimiento de la LAIP habla bien de la voluntad política que la administración Funes puso en este
giro institucional.
170- Transparencia activa. “Infocentros, millones perdidos y leyes a la medida (Parte 2)”, febrero 2013. Tomado de http://
www.transparenciaactiva.gob.sv/infocentros-millones-perdidos-y-leyes-a-la-medida-parte-2/#sthash.BUxAymnB.dpuf
128
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
•
La inercia de una cultura institucional de opacidad y manejo arbitrario de la cosa pública, enquistada
desde los orígenes del Estado salvadoreño, ha provocado que el discurso en favor de una gestión
estatal íntegra se confronte o contradiga con la práctica real de las instituciones y sus autoridades.
Ejemplos de ello en el Órgano Ejecutivo son las maniobras para dilatar el nombramiento de los
primeros comisionados y la primera comisionada del IAIP, la as•xia presupuestaria a la que estuvo
sometida esa institución en su inicio y la insu•ciente asignación de recursos para cumplir su mandato.
Otro obstáculo que contradice el discurso en favor de la transparencia es la negativa de cumplir con
las resoluciones del IAIP. En este aspecto, tanto el Órgano Ejecutivo, desde su presidencia, como
los demás Órganos de Estado, tienen deudas pendientes, pues se han negado a brindar información
que la LAIP claramente determina que es o•ciosa. Esto manda mensajes negativos al resto de las
instituciones del Estado, que siguen el ejemplo de las máximas autoridades del Estado y levantan
barreras para que la población no ejerza a plenitud su derecho a la información pública.
•
Los reportes indican que la mayoría de las solicitudes de información provienen de estudiantes y
periodistas. Esto, en sí mismo, es una buena noticia. Sin embargo, indica también que la población en
general no está activando los mecanismos que ofrece la LAIP y las iniciativas de rendición de cuentas
que se han puesto en marcha. Las organizaciones sociales y los grupos comunitarios aún no han
asimilado las bondades de esta ley para el ejercicio de este naciente derecho a la información pública.
2. Recomendaciones
•
Promover una mayor •scalización social de las actuaciones de las instituciones estatales, para
activar de manera amplia los mecanismos institucionales de participación ciudadana y de acceso a la
información pública.
•
•Estimular la participación proactiva de comunidades y organizaciones sociales en los ejercicios
de rendición de cuentas que impulsan en la actualidad las instituciones estatales, en especial las del
Órgano Ejecutivo.
•
•Promover una mayor demanda ciudadana en materia de acceso a la información y rendición de
cuentas, en las instituciones del Estado. De manera particular, se debe haber una mayor exigencia
social para que cumplan sus mandatos aquellas instituciones que han sido creadas para promover y
garantizar el pleno ejercicio del derecho a la información pública, como el IAIP, la SSTA, las OIR y
las UAIP.
•
Desarrollar amplios procesos de formación y capacitación a grupos sociales, en especial a sus
liderazgos, a •n de que activen los mecanismos que ofrece el nuevo marco legal.
•
Activar los mecanismos institucionales, por medio de demandas ciudadanas, para prevenir y combatir
los actos de corrupción en la administración pública.
129
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
SIGLAS UTILIZADAS
ANDA
AMP
ANSP
ANTEL
ASPRODE
BFA
BMI
CAM
CCR
CIADI
CICC
CIFCO
CIFTA
CMPV
CNA
CNJ
CNSM
CNSP
CNUCC
CONAMIDE
CONAMYPE
CONNA
CSC
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados
Autoridad Marítima Portuaria
Academia Nacional de Seguridad Pública
Administración Nacional de
Telecomunicaciones
Asesoría a Programas y Proyectos de Desarrollo
Banco de Fomento Agropecuario
Banco Multisectorial de Inversiones
Cuerpo de Agentes Municipales
Corte de Cuentas de la República
Centro Internacional de Acuerdo de Diferencias
por Inversiones
Convención Interamericana contra la
Corrupción
Centro Internacional de Ferias y Convenciones
Convención Interamericana contra la
Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de
fuego, explosivos y otros artículos similares
Consejo Municipal para la Prevención de
Violencia
Comisión Nacional Anti-Droga
Consejo Nacional de la Judicatura
Consejo Nacional del Salario Mínimo
Consejo Nacional de Seguridad Pública
Convención de Naciones Unidas Contra la
Corrupción
Comisión Nacional de Promoción de
Exportaciones e Inversiones
Consejo Nacional de la Micro y Pequeña
Empresa
Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
Consejo Salvadoreño del Café
130
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
CSJ
CVPCP
DGCP
DIGESTYC
EHPM
EPV
FDSGR
FECEPE
FESPAD
FGR
FISDL
FISDL
FMLN
FOSOFAMILIA
FUNDAFAM
FUNDE
IAIP
IML
IMU
INSAFORP
ISBM
ISDEMU
ISNA
Corte Suprema de Justicia
Consejo de Vigilancia de la Profesión de la
Contaduría Pública y Auditoría
Dirección General de Centros Penales
Dirección General de Estadística y Censo
Encuesta de hogares de propósitos múltiples.
Estrategia para Prevención de Violencia
Fideicomiso para Desarrollo del Sistema de
Garantías Recíprocas
Fideicomiso Especial para la Creación de
Empleos en Sectores Productivos Estratégicos
Fundación de Estudios para la Aplicación del
Derecho
Fiscalía General de la República.
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local
Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional
Fondo Solidario para la Familia
Microempresaria
Fundación de Apoyo Familiar
Fundación Nacional para el Desarrollo
Instituto de Acceso a la Información Pública
Instituto de Medicina Legal
Instituto de Investigación, Capacitación y
Desarrollo de la Mujer
Instituto Salvadoreño de Formación Profesional
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo
Integral de la Mujer.
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo
Integral de la Niñez y Adolescencia
131
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
ISSS
ISTA
IUDOP
LAIP
Las Mélidas
LEPINA
LGTBI
MINED
MINSAL
MINTRAB
MJSP
MOVITIERRA
MPJL
MTPS
NNA
NNA
OCDE
OEA
OIR
OIT
ONG
PDDH
PEA
PGR
PIB
PIEIG
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
Instituto Salvadoreño de Transformación
Agraria
Instituto de Opinión Pública
Ley de Acceso a la Información Pública
Asociación Movimiento de Mujeres Mélida
Anaya Montes
Ley de Protección Integral de la Niñez y
Adolescencia
Personas lesbianas, gais, transgénero, bisexuales
e intersexuales
Ministerio de Educación
Ministerio de Salud
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
Movimiento Nacional en Defensa de la Tierra
Mesa Permanente por la Justicia Laboral
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Niños, niñas, adolescentes
Niños, Niñas y Adolescentes
Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico
Organización de Estados Americanos
Oficina de Información y Respuesta
Organización Internacional del Trabajo
Organización No Gubernamental
Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos
Población Económicamente Activa
Procuraduría General de la República
Producto Interno Bruto
Política Institucional de Equidad e Igualdad de
Género
132
Primer gobierno de izquierda: una lectura de derechos humanos al Gobierno de Mauricio Funes
PNC
PNM
PNUD
PREPAZ
REDCO
REINSAL
RNPN
ROS
SAE
SDDT
SECULTURA
SIS
SSDT
SSTA
TCA
TSE
UAIP
UNICEF
UN-POA
UTE
Policía Nacional Civil
Política Nacional de Mujeres
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo
Dirección para la Prevención de la Violencia
Red por el Derecho Humano a la Comunicación
Red de Educación Inicial y Parvularia de El
Salvador
Registro Nacional de las Personas Naturales
Reporte de Operaciones Sospechosas
Secretaría para Asuntos Estratégicos
Sub Secretaría de Desarrollo Territorial y
Descentralización
Secretaría de Cultura
Secretaría de Inclusión Social.
Subsecretaria de Desarrollo Territorial
Subsecretaría de Transparencia y
Anticorrupción
Tratado de Comercio de Armas
Tribunal Supremo Electoral
Unidad de Acceso a la Información Pública
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Programa de Acción de Naciones Unidas contra
el Tráfico Ilícito de Armas de fuego
Unidad Técnica Ejecutiva
133
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Está edición consta de
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