La presión fiscal en el Uruguay - Cámara de Industrias del Uruguay

LA PRESION FISCAL EN EL URUGUAY
En el entendido de que el desequilibrio en las cuentas públicas condiciona el buen
funcionamiento de la economía en su conjunto y a la larga lesiona la competitividad de los
productos que se generan, en Uruguay es común que se exprese que el gasto público es
excesivo y que la presión tributaria es muy alta. Al mismo tiempo hay quienes creen que el
sistema tributario actual no es el más adecuado, para lo cual se proponen alternativas que
no ofrecen a priori un resultado asegurado. Por esa razón, dada la importancia de la
temática y en el marco de un trabajo más extenso que pretende analizar diversos aspectos
de la relación sector público – industria, se comenzó a investigar la presión fiscal en el
Uruguay.
En primer lugar, se calculó cuál es la presión fiscal total de la economía considerada en su
conjunto y en segundo lugar la del sector industrial en particular.
En los números siguientes se prevé analizar la composición del gasto público y completar un
relevamiento de las tarifas de las empresas del Estado y su evolución en el tiempo. A su
vez, se intentará realizar una comparación regional de las tarifas públicas a los efectos de
conocer las diferencias de costos que las mismas generan en el producto final. Este estudio
se completará con un relevamiento de los costos que se generan a través de las demoras o
sobreprecios que cobran las dependencias del Estado y otras organizaciones privadas
cuando brindan servicios al sector industrial. Este último se comenzó a realizar en el mes de
setiembre del corriente año a instancias de la Comisión de Comercio Exterior de la Cámara
de Industrias del Uruguay y estará culminado antes del fin de este año.
1.1 LA PRESION FISCAL Y SU EVOLUCION EN EL TIEMPO
La presión fiscal podría definirse como el porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) que se
destina a financiar el gasto público lo cual puede analizarse desde dos puntos de vista. Por
un lado, podría analizarse cuál es la relación entre la recaudación y el PBI y por otro, la
relación entre el gasto público y el PBI. Ambas brindan una idea de cuál es el peso del
estado para la sociedad, aunque si el gasto público es mayor a los ingresos, parecería
razonable utilizar el primero como base de cálculo ya que, a la larga, el déficit deberá
financiarse con recursos que deberá proveer la economía.
En el caso uruguayo los ingresos que percibe el sector público considerado en un sentido
amplio comprenden los ingresos del Gobierno Central, las Intendencias Municipales y el
Banco de Previsión Social.
Algunas precisiones deben realizarse en cuanto a las fuentes de ingresos públicos. En
primer lugar, los ingresos del Gobierno Central incluyen los tributarios así como las
transferencias que recibe el estado desde las empresas públicas. Aunque en un análisis de
presión tributaria no deberían considerarse las transferencias, su naturaleza induce a
calcular la presión tributaria incluyendo a las mismas. Y esto responde a que estos ingresos
se obtienen bajo un marco de empresas públicas monopólicas que le permite al estado fijar
los precios y por consecuencia los remanentes financieros a transferir, ayudando a equilibrar
de esta forma las cuentas públicas.
La segunda apreciación refiere a la recaudación del Banco de Previsión Social. Los ingresos
del BPS no son impuestos en sentido estricto, por lo cual no deberían considerarse para
calcular la presión tributaria. Sin embargo, son obligatorios y no existe una relación directa
entre lo que aporta la sociedad durante los años de actividad de los trabajadores y lo que se
recibe luego como renta jubilatoria. Así, fueron considerados para el cálculo de la presión
fiscal y su contrapartida, el gasto en seguridad social, será considerado en su oportunidad
cuando se analice el gasto público.
Para cuantificar el incremento de la presión fiscal se utilizaron dos indicadores. El primero
relaciona los ingresos totales del Estado con el PBI de la economía y el segundo se refiere a
la evolución en término reales, deflactando las cifras con el Indice de Precios al Consumo.
Del análisis de la información disponible surge que la presión fiscal aumentó
considerablemente en los últimos años, tanto si se la calcula en comparación con el PBI,
como si se comparan los ingresos del Estado año tras año.
Ingresos del Estado / PBI
Este indicador aunque parece el más adecuado, esconde en muchos casos una falacia que
debe explicarse. En ese sentido vale decir que el Estado brinda en muchos casos servicios
a la población que no deberían ser más costosos cuanto mayor es la producción y/o el
ingreso. Es decir, al incrementarse la producción se generarían economías de escala, lo
cual redundaría en una reducción de la carga tributaria total. Por esa razón es que en
algunos casos no se justifica un gasto mayor y por ende un ingreso también superior.
Asimismo no se debe desconocer que existen rubros en los cuales es razonable que se
incrementen en la misma proporción que el PBI y aún otros en los cuales aumente más que
el PBI. Por ejemplo, sería de esperar que los aportes al BPS suban cuanto mayor es el
empleo, el ingreso y la población. Por el contrario, sería recomendable que los gastos del
Poder Legislativo disminuyan en proporción del PBI, cuanto mayor es la producción.
PRESION FISCAL EN URUGUAY
(Como porcentajes del PBI y en millones de dólares para 1998)
Ingresos
1989
1993
1998
1998 U$S
Gobierno Central
15,3%
17,5%
18,6%
3.875
Intendencias del Interior
Intendencia de Montevideo
1,1%
1,0%
1,4%
1,3%
1,4%
1,5%
325
320
Subtotal
17,4%
20,2%
21,5%
4.520
Aportes al BPS
7,0%
9,4%
8,8%
1.842
Subtotal
24,4%
29,6%
30,3%
6.362
Transferencias
0,3%
1,0%
2,4%
494
TOTAL
24,7%
30,6%
32,7%
6.856
Hecha esta aclaración, si se comparan los ingresos del Estado con relación al PBI resulta
que dicha relación pasó del 24,7% en 1989 al 32,7% en 1998. Este incremento se explica
por el aumento de la recaudación de todos los miembros del Estado. En particular los
ingresos del Gobierno Central pasaron de representar el 15,3% al 18,6% del PBI. Si a estos
ingresos se suman las transferencias que recibe el Gobierno Central de las Empresas
Públicas que se destinan a financiar el gasto de aquel, resulta que el incremento en términos
del PBI supera el 30%.
Por su parte las Intendencias Municipales, tanto del interior como la de Montevideo, también
aumentaron sus ingresos en función del PBI. En estos casos la recaudación creció casi 50%
en términos de PBI.
Por último, los aportes al BPS que representaban el 7% del PBI en 1989, se ubicaron en el
8,8% en 1998. Vale decir que la relación Recaudación BPS / PBI tuvo su máximo en 1993
(9,4%) comenzando a descender en 1995, lo cual podría explicarse por el comienzo del
proceso de transferencias de aportes personales a las Administradoras de Fondos de
Ahorro Previsional.
Evolución en términos reales
Se estudió cuál fue la evolución de los ingresos públicos en valores constantes, a precios de
1989. Los resultados muestran que el sector público considerado en sentido amplio
incrementó sus ingresos 54% en los últimos diez años en términos reales.
Si se desagrega según organismo recaudador, resulta que la Intendencia Municipal de
Montevideo es quien más incrementó sus ingresos en los últimos diez años (69%), seguido
por las restantes intendencias del interior del país (62%).
En cuanto al Gobierno Central sus ingresos se incrementaron 40% aunque si se suman las
transferencias que recibe de las empresas públicas sus ingresos crecieron 55% en el
período considerado. Vale decir que las transferencias de las empresas públicas crecieron
855%, lo cual podría explicarse por un fuerte incremento de la rentabilidad en las mismas,
un importante proceso de incremento de precios o una combinación de ambas causas.
Finalmente el Banco de Previsión Social aumentó 46% su recaudación en términos reales
en la última década.
EVOLUCION DE LOS INGRESOS PÚBLICOS EN URUGUAY
(A precios constantes, base 1989 = 100)
Ingresos
1989
1993
1998
Gobierno Central
100
116
140
Intendencias del Interior
Intendencia de Montevideo
100
100
131
130
162
169
Subtotal
100
118
143
Aportes al BPS
100
136
146
Subtotal
100
123
144
Transferencias
100
362
955
TOTAL
100
126
154
1.2 LA PRESION FISCAL EN LA INDUSTRIA
El cálculo de la verdadera presión fiscal en la industria resulta un objetivo muy complejo por
varias razones. En primer lugar, sólo se cuenta con estadísticas de producción del Instituto
Nacional de Estadísticas hasta el año 1996. En segundo lugar, muchos impuestos no se
encuentran desagregados en la información de prensa que brinda la DGI. Por último, los
costos por tasas y otros gastos que se abonan en muchas oficinas públicas no se
desagregan en los balances de las empresas y tampoco en las estadísticas del INE
(timbres, sellados y similares).
Aspectos metodológicos
A continuación se realizan algunas apreciaciones que resultan interesantes respecto de los
rubros incluidos en el cálculo de la presión fiscal.
a) BPS. Se consideraron solamente las aportaciones patronales a la seguridad social con
excepción del IRP, aunque vale la pena efectuar la siguiente reflexión. Del punto de vista
conceptual y teórico los aportes patronales a la seguridad social son una carga fiscal que
debe asumir el empleador y los aportes personales son extraídos de la remuneración o
ingreso del trabajador. Pero la distribución de la carga patronal o personal hasta la última
reforma de la seguridad era arbitraria y por esa razón muchos afirmaban que la
aportación es toda patronal. En la realidad el trabajador evalúa su salario por el líquido y
no por el nominal lo que hace que la aportación al BPS, sea patronal o personal, no
juegue a la hora de la contratación y la fijación del salario. Así pues cuando se
implementó la última reforma de la seguridad social, la aportación personal creció del
13% al 15% y la patronal descendió del 14,5% al 12,5% (en el caso del personal
afectado al ciclo productivo industrial el descenso fue del 8,5% al 6,5%). Sin embargo, la
carga fiscal no se modificó del punto de vista económico.
b) Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio. Según datos proporcionados por la
DGI.
c) Otros. Comprende las erogaciones de la industria por contribución inmobiliaria,
impuestos domiciliarios, patente de rodados e impuesto a primaria.
d) IVA no deducible. Corresponde al impuesto comprado que no se puede deducir por
tratarse de compras imputables a ventas no gravadas.
e) IMESI combustible. Comprende el IMESI incluido en los combustibles adquiridos por la
industria tales como Fuel Oil, Gas Oil, Diesel Oil y naftas.
f)
IMABA. Se estimó en función del endeudamiento del sector industrial a las tasas
vigentes para cada año bajo el supuesto basado en la realidad de que se traslada
íntegramente a la tasa activa.
g) IRP patronal. Corresponde al 1% de las remuneraciones gravadas más el cargo por el
Fondo de Reconversión Laboral.
h) Impuesto al Patrimonio. Según datos proporcionados por la DGI.
i)
IMESI energía eléctrica. Este impuesto fue sustituido por el IVA en 1995 en la Ley de
Reordenamiento Financiero.
j)
Devolución de impuestos. Incluye las devoluciones de impuestos, devolución de
tributos y reintegros a la exportación.
Por dificultades que imposibilitan realizar los cálculos no se consideraron:
a) el costo financiero que implica el pago del IVA en las compras como mínimo un mes
antes de su recuperación, tanto en las compras en plaza como en las importaciones. En
este último caso el costo financiero se incrementa por el adelanto del IVA adicional del
3%.
b) Tasa Global Arancelaria pagada en ocasión de las importaciones.
c) Las erogaciones por IMESI que se producen en las compras del sector como por
ejemplo en la adquisición de automotores.
d) Timbres, sellados, costo de planillas de trabajo, etc.
Por su parte, no se consideraron las traslaciones1 de impuestos que puedan producirse
entre diferentes sectores de la economía salvo para el caso del IMABA. Este último fue
considerado porque existe evidencia en cuanto a que las instituciones financieras lo
trasladan totalmente a sus clientes aunque explícitamente la ley no lo permite.2
La inclusión de otros impuestos que se trasladan al sector industrial debería realizarse
solamente en estudios de estática comparativa donde se pretende conocer el efecto
económico que provoca en cada sector la creación y/o modificación de un impuesto antes y
después de su implementación. Tampoco se consideraron las erogaciones por IRIC
instantáneo en el entendido de que no gravan la actividad industrial. Por consiguiente,
resulta que el criterio utilizado para considerar si algún impuesto es una carga tributaria que
soporta el sector industrial, se basó en la naturaleza de los impuestos y no en quien recae la
carga económica de los mismos.
Resultados
La presión fiscal en la industria creció desde 1998 hasta 1993 desde niveles del 6,1% al
12%. Este crecimiento se explica por el aumento de muchos de los impuestos que la
componen. En particular los aportes patronales a la seguridad social crecieron del 4,8% al
6,8%, el Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio aumentaron del 0,6% al 2,5%, el
rubro Otros creció de 0,7% a 1%, el IMABA del 0,3% al 0,6%, el Impuesto al Patrimonio del
0,3% al 0,7% y se redujo lo obtenido por devolución de impuestos del 2% al 0,8%. Al mismo
tiempo se creó el Impuesto a las Pequeñas Empresas que significó un incremento de 0,2
puntos porcentuales en la presión fiscal industrial. Los restantes rubros se mantuvieron
relativamente estables.
A partir de 1995 la presión fiscal en la industria comenzó a disminuir debido
fundamentalmente a los efectos de la rebaja de aportes aprobada en ese año lo cual redujo
lo pagado por aportes patronales a la seguridad social del 6,8% del PBI industrial al 4,3%.
1
Se entiende por traslación la situación por la cual frente a la creación de un impuesto, aumenta o no
el precio de las transacciones entre los agentes económicos involucrados. En teoría la parte que se
traslade depende de las características de la demanda y la oferta.
2 Aunque la ley expresamente no lo permite, basta con subir las tasas de interés para que las
instituciones bancarias lo trasladen. El problema radica en que algunas instituciones de plaza lo
discriminan cuando legalmente no podría realizarse.
Asimismo, se redujo en esos años lo aportado por Impuesto a las Rentas de Industria y
Comercio e Impuesto al Patrimonio, lo cual se podría explicar por el fuerte incremento de la
aprobación de proyectos de interés nacional que se registró en eses período. Al mismo
tiempo se aprobaron otras medidas que coadyuvaron al alivio de la presión fiscal que fueron
la exoneración del IMESI para la venta de energía eléctrica y la reducción de la alícuota del
IMESI en la venta de Fuel Oil.
PRESION FISCAL EN LA INDUSTRIA
(En porcentaje del PBI industrial)
Impuestos
1988
1991
1993
1995
1998
Aportes patronales al BPS
4,8%
6,9%
6,8%
5,5%
4,3%
Impuesto a las Rentas (IRIC)
0,6%
0,9%
2,5%
2,0%
2,0%
Otros *
0,7%
0,6%
1,0%
0,9%
0,9%
IMABA
0,3%
0,3%
0,6%
0,5%
0,7%
Impuesto al Patrimonio
0,3%
0,4%
0,7%
0,6%
0,5%
IVA no deducible
0,5%
0,4%
0,5%
0,6%
0,4%
IRP Patronal
0,2%
0,3%
0,3%
0,3%
0,3%
Imp. a las Pequeñas Empresas
0,0%
0,1%
0,2%
0,2%
0,2%
IMESI Combustible
0,5%
0,5%
0,2%
0,1%
0,1%
IMESI Energía Eléctrica
0,2%
0,2%
0,2%
0,1%
0,0%
Tasa Global Arancelaria
s/d
s/d
s/d
s/d
s/d
Devolución de impuestos
-2,0%
-0,4%
-0,8%
-1,3%
-1,5%
TOTALES
6,1%
10,2%
12,0%
9,4%
7,6%
* “Otros” comprende contribución inmobiliaria, patente de rodados, impuestos municipales.
1.3 ALGUNAS CONCLUSIONES
Presión fiscal en el Uruguay
El análisis se centró en la presión fiscal medida a través de los ingresos del sector público.
El fuerte aumento de los últimos años induce a pensar que igual o mayor incremento
registraron los gastos del sector público considerado en sentido amplio (Gobierno Central,
Banco de Previsión Social e Intendencias Municipales). En ese sentido, vale la pena resaltar
que para todos los rubros en los cuales se desagregó la información, los incrementos son
muy importantes. Por lo tanto, la insistencia de los agentes económicos en la reducción del
peso del Estado sería justificada y debería apuntar hacia todos las áreas que lo componen.
El incremento de la presión fiscal, la cual se traslada a la sociedad en su conjunto y a los
sectores productivos en particular, dificulta notoriamente lograr producir a precios
competitivos internacionalmente. Vale decir que esto es válido tanto para los sectores
productores de bienes como de servicios.
Por su parte, resulta interesante señalar que la información disponible permite visualizar el
fuerte incremento de los ingresos estatales por transferencias de las empresas públicas. Es
claro que el Gobierno Central, frente a la imposibilidad de incrementar los impuestos, utilizó
a esas empresas como fuente de recursos. Lo importante sería llegar a conocer cuál fue el
instrumento utilizado y en qué medida, ya que el incremento de las transferencias puede
lograrse utilizando el poder monopólico que posee en la mayoría de las mismas aumentando
los precios o mejorando la productividad en ellas.
Un esfuerzo válido que apunta a reducir el peso del sector público y mejorar la eficiencia,
eficacia y economía del Estados fue la última reforma de la Administración Pública iniciada
en 1996. Aunque los resultados en muchos casos no se reflejan rápidamente, sería
deseable que cualquiera fuese el gobierno que asuma el próximo año, encare una segunda
etapa de reforma del Estado. Solo de esa forma se podrá revertir la tendencia
experimentada en los últimos años que se caracterizó por reiterados incrementos en los
impuestos, tanto al capital como al trabajo, los cuales redujeron enormemente la capacidad
de competencia de la producción nacional.
Por último, un comentario que debe realizarse es en cuanto a la oportunidad y accesibilidad
de la información. No existen en muchos casos medios de información de fácil acceso que
permitan evaluar la gestión de los organismos públicos. En ese sentido, los miembros del
sector público, principalmente las intendencias municipales, deberían difundir sus
rendiciones de cuentas en medios de difusión masivos y de fácil acceso como puede ser la
Internet o los diarios de circulación nacional.
Presión fiscal en la industria
La presión fiscal en la industria muestra un fuerte crecimiento entre 1988 y 1993 y un leve
descenso a partir de 1995. Este último se explica en gran medida por la disminución de la
tasa de aportes patronales que rige desde mayo de 1995 para el personal afectado al ciclo
productivo.
El estudio de la presión fiscal en la industria permitió conocer cuáles son los impuestos que
recaen directamente en el sector y qué relevancia tienen cada uno de ellos.
La mayor carga tributaria la representan los aportes patronales a la seguridad social. Por
ese motivo, es razonable pensar que en momentos de baja actividad se reduzca
fuertemente el personal ocupado o los salarios del sector. Los cuadros muestran claramente
el incremento de la importancia de los aportes patronales en el período 1988 – 1994 y el
quiebre de esa tendencia a partir de la rebaja de hasta seis puntos porcentuales aprobada
en mayo de 1995. Sería muy importante continuar en esa línea de acción para mejorar la
competitividad de la producción nacional, fomentar la contratación y no trasladar ese costo
en los productos de exportación.
En segundo lugar se ubica el Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio con una
tendencia creciente en los últimos años con relación al Producto Bruto Industrial.
En tercer lugar aparece el rubro “Otros” que comprende básicamente los impuestos
municipales. En ese sentido, se nota una tendencia creciente a partir de 1993 que se explica
por el importante incremento de los ingresos municipales de los últimos años, tanto de la
intendencia de Montevideo como las del interior del país.
El cuarto lugar lo ocupa el Impuesto a las Actividades Bancarias (IMABA) con una evolución
creciente a lo largo de los últimos diez años. En ese sentido, vale decir que las reducciones
decretadas en los últimos dos años no redujeron la carga que representa este impuesto
porque al mismo tiempo aumentó la deuda bancaria de las empresas industriales con
respecto al PBI industrial.
En quinto lugar, se ubica el Impuesto al Patrimonio con una evolución dispar a lo largo del
tiempo y luego aparecen los restantes impuestos con porcentajes de participación en el PBI
industrial menores al 0,4%.
Finalmente, se debe realizar una reflexión de carácter general que resulta inevitable. Dada
la característica del sistema tributario uruguayo que se basa en la imposición indirecta o al
consumo, es de esperar bajas tasas de tributación directa a nivel empresarial. En el caso de
la industria la reducción de los aportes patronales redujo más aún la carga tributaria directa.
Sin embargo, debería explicarse por qué igualmente los sectores productivos abogan por
una reducción imperiosa del peso del Estado y del costo país. En ese sentido, los
argumentos son variados y atendibles y algunos se explican a continuación:
a) los incrementos de la recaudación tributaria responden principalmente a los aumentos de
las tasas del IVA ocurridas en los últimos años. Aunque económicamente este impuesto
se traslada a los consumidores, las altas tasas fomentan la evasión y la informalidad, lo
cual en los hechos se transforma en una intensa competencia desleal para las empresas
formalmente establecidas.
b) tal cual se expuso anteriormente, el Estado ha financiado parte del incremento de su
presupuesto aumentando las transferencias de las empresas públicas. Salvo en algunos
casos, las tarifas públicas se han incrementado en términos reales si se deflacta con el
Indice de Productos Manufacturados, lo cual finalmente se traslada a los costos de los
bienes o servicios que se producen en el país.
c) existen algunos monopolios estatales que resultan caros e ineficientes. Tal el caso del
Banco de Seguros del Estado a través de las primas por accidentes de trabajo.
d) en muchas de las dependencias del Estado aún persisten demoras y costos
innecesarios (tasas, timbres, sellados, etc) que dificultan la gestión de las empresas
privadas y aumentan los costos. En ese sentido, la Cámara de Industrias del Uruguay
está realizando un relevamiento de los costos y demoras que se incurren en el
relacionamiento con el Estado que deberían reducirse o eliminarse por no tener una real
justificación para mantenerlos.
e) la presión fiscal que soportan otros agentes económicos, ya sea otros sectores
productivos o de servicios y los consumidores, juega un papel muy importante en los
costos de la industria en general y de las exportaciones en particular por tratarse en
general de bienes transables. Así, si se grava cada vez más la renta de un consumidor,
entonces o bien exigirá un nivel de ingresos mayor para mantener sus niveles de
consumo o de lo contrario lo disminuirá.