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El Empleo del Instrumento Militar Frente a las "Nuevas Amenazas"
¿Es Extrapolable la Experiencia de la OTAN al
Hemisferio Americano?
Mariano César Bartolomé*
*El autor agradece especialmente a Florencia Fernández Sanjurjo su colaboración en la
traducción del presente trabajo a su versión en idioma inglés.
Introducción
ES SABIDO QUE, tras los atentados terroristas perpetrados en Washington y Nueva
York el 11 de septiembre del año 2001 (11S), el campo de la Seguridad Internacional
experimentó un profundo cambio. En líneas generales, esa alteración consistió en una
flexibilización de los tradicionales paradigmas westfalianos y clausewitzianos, que
tienden a vincular las fuentes de agresión con actores estatales, dinámicas interestatales
y empleo de la violencia a través del "poder duro" (militar), generalmente en
modalidades simétricas.
Con posterioridad a los atentados en Nueva York y Washington, la Seguridad
Internacional se volvió crecientemente postwestfaliana y postclausewitziana. Las
principales fuentes de agresión e inestabilidad internacionales comenzaron a ser
englobadas bajo un concepto que, pese a su vaguedad conceptual, tiene un potencial
simplificador: el de "nuevas amenazas". En este trabajo, empleamos ese concepto para
referirnos a amenazas asociadas a actores no estatales (o subestatales), dinámicas
transnacionales y empleo de la violencia en formas alternativas a la militar, con un
fuerte sesgo asimétrico.
El Libro Blanco de la Defensa Nacional de la República Argentina planteó claramente
el desafío que exigen las nuevas circunstancias internacionales, en los siguientes
términos:
"nuevas manifestaciones de conflictos y peligros, de raíz histórica o emergente, bajo la
forma del narcotráfico, el terrorismo, los fundamentalismos, la proliferación de armas
de destrucción masiva y de sus vectores de lanzamiento, la transferencia de armamentos
excedentes y tecnologías intangibles, el crimen organizado, el contrabando de armas, e
incluso, el deterioro del medio ambiente y las migraciones, por falta de espacios aptos
para la subsistencia, entre otros. Debido a la interdependencia, estos sucesos adquieren
carácter transnacional, siendo percibidos por los Estados como cuestiones que hacen a
su seguridad o a sus intereses".
Estos cambios, concluye el referido documento oficial argentino, tienden a ser motivo
de atención de los campos de acción estatal relacionados con la Seguridad y la Defensa,
por lo cual "requieren amoldar a los componentes que integran la Defensa del Estado,
incluyendo a sus Fuerzas Armadas, para adaptarlos a las nuevas demandas".1
Una lectura lineal del párrafo del Libro Blanco corrobora la mutación experimentada en
el campo de las amenazas a la seguridad. Pero un repaso más exhaustivo a su contenido
pone de manifiesto que algunas de las nuevas amenazas podrían demandar el empleo
del instrumento militar, aunque en formas no tradicionales. Dicho esto de otro modo, el
axioma "Nuevas amenazasviejos ejércitos" es inaplicable, como lo fue a lo largo de los
últimos siglos, según lo han demostrado numerosos investigadores de la historia militar.
Con este panorama, el objetivo de este trabajo es analizar el grado de adaptación que se
registra en diferentes partes del planeta a la nueva situación en materia de Seguridad
Internacional, caracterizada por la jerarquización de las nuevas amenazas, en lo que
hace al empleo multilateral del instrumento militar. El issue que seleccionamos es el
terrorismo internacional, por una clara razón: precisamente después del 11S, el dictum
de la política internacional parece haber sido actualizar los organismos multilaterales y
regímenes vinculados a la seguridad, para elevar su eficacia en el tratamiento de la
cuestión terrorista.
Transcurridos más de tres años desde esos replanteos, la forma y el grado en que los
diferentes organismos se reconvirtieron y actualizaron, son diversos. Según algunas
visiones, la Organización de Estados Americanos (OEA) es una de aquellas
instituciones que menor grado de aggiornamiento registró en relación a las nuevas
amenazas a la Seguridad Internacional en general, y especialmente frente a la amenaza
terrorista transnacional.
¿Es esto realmente así? ¿La OEA es una entidad que no está a la altura de las
circunstancias, o su conducta debe analizarse desde el prisma de la heterogénea y
compleja situación hemisférica? En este trabajo, intentaremos hechar luz sobre esta
materia, tomando como caso comparado al de la Organización del Tratado del Atlántico
Norte (OTAN).
La experiencia de la OTAN
El involucramiento de la OTAN en el combate al terrorismo fue catalizado por los
trágicos atentados del 11S. Efectivamente, un día después de esos hechos la
Organización invocó por primera vez su Art.5, según el cual la agresión contra uno de
sus miembros habilita una respuesta colectiva2. La forma que adoptó esa respuesta
comenzó a tomar forma tres semanas después, e incluyó ocho medidas que abarcaron
desde un incremento en la inteligencia compartida y en las facilidades logísticas
disponibles para EE.UU. y otras naciones aliadas, hasta la participación directa en
operaciones de lucha contra el terrorismo3.
Con el tiempo, esa decisión adoptada en Bruselas sería reconocida como la justificación
primaria para operaciones como la de Afganistán, que hasta el día de hoy se mantienen.
La capacidad aliada para dar respuesta a situaciones como la del 11S encuentra su
génesis en el "Concepto Estratégico" aprobado oficialmente en la cumbre de jefes de
Estado y gobierno del organismo, celebrada en abril de 1999 en Washington. Ese
documento ratifica que el objetivo histórico de la Alianza es el de preservar la libertad y
seguridad de sus miembros, por medios políticos y militares. Sin embargo, agrega que
ese propósito puede ser puesto en riesgo por el surgimiento de crisis y/o conflictos
dentro del área euroatlántica, involucrando factores tales como las rivalidades étnicas y
religiosas; las disputas territoriales; el fracaso de procesos de reforma; la violación de
los Derechos Humanos; el terrorismo; el crimen organizado; el movimiento
incontrolado de grandes masas humanas, particularmente como consecuencia de
conflictos armados, y la disolución de Estados.
En función de esta posibilidad, a la cual se asoció con "una amplia variedad de riesgos
militares y no militares, multidireccionales y habitualmente difíciles de predecir", el
organismo se consideró llamado a jugar un papel en el logro de la paz y la estabilidad de
la región. En este contexto, el "Concepto Estratégico" de la OTAN efectuó una clara
distinción: por un lado, la disuasión y la defensa frente a cualquier amenaza de agresión
contra un Estado miembro, en función de lo establecido en los artículos 5 y 6 de su
Carta; por otra parte, la preparación para intervenir en operaciones de prevención de
conflictos, manejo y respuesta de crisis, según un análisis caso por caso y con el
consentimiento previo de todos los miembros4.
Sin embargo, las primeras etapas de la operación militar desarrollada contra los taliban
mostraron la profunda brecha existente entre EE.UU. y sus socios transatlánticos, en lo
que a capacidades bélicas se refiere. Según sugiere el analista Phillip Gordon de
Brookings Institution, esa asimetría llevó a algunos funcionarios en Washington a
considerar que era preferible actuar unilateralmente, que hacerlo en forma combinada
con aliados de limitadas capacidades, sometidos a complejos procesos de toma de
decisiones5.
Luego de la cumbre de Washington, teniendo presentes y visibles tanto las imágenes del
11S, como las enseñanzas de los primeros tramos de la experiencia afgana, la Alianza
llevó a cabo la reunión del Consejo del Atlántico Norte en Praga, en noviembre del año
2002. Los jefes de Estado y gobierno que participaron en ese cónclave reafirmaron el
compromiso aliado por hacer frente a "las nuevas amenazas graves y los temibles retos
de seguridad del siglo XXI", dotándose de capacidades equilibradas y eficientes.
En lo que se refiere al nuevo espectro de amenazas que debería atender la Organización,
la cumbre de Praga fue más allá de las generalizaciones para hacer una referencia
concreta al terrorismo y a la proliferación de armas de destrucción masiva (WMD) y sus
medios de lanzamiento6.
Como consecuencia directa de estos replanteos, casi un año después, el 15 de octubre
del año 2003, la Organización inauguró su nueva Fuerza de Respuesta (NATO
Response Force, NRF), con unos 9 mil efectivos provistos por diferentes países, que se
incrementarán progresivamente hasta totalizar 20 mil en el año 2006. Esta iniciativa fue
concebida y diseñada para intervenir en cinco días en cualquier punto del planeta,
haciendo frente a situaciones que las naciones aliadas conciban como amenazas
comunes. Su importancia fue plasmada cabalmente por el general James Jones,
Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (SACEUR), al opinar que si la
NRF hubiera existido el 12 de septiembre del 2001, ésta hubiera sido inmediatamente
empleada en la guerra contra el terrorismo7.
Todas estas previsiones se tradujeron en hechos concretos hacia fines del mes de
noviembre del 2003, cuando la Alianza Atlántica puso en movimiento al embrión de la
Fuerza, realizando una ejercitación combinada cuyo objetivo era responder a una
amenaza terrorista en cualquier lugar del mundo. Estamos hablando del ejercicio
"Respuesta Aliada 03", que se llevó a cabo en Doganbey, en el sur de Turquía. Las
fuerzas que participaron dependen del SACEUR; involucraron unidades terrestres,
navales y aéreas; y procedían de una docena de miembros de la Organización.
La situación ficticia que planteó "Respuesta Aliada 03" consistió en una intervención
bajo pedido de las Naciones Unidas a 4.5 mil km de su área, en la imaginaria nación
peninsular de Gem. Allí se ha desatado una violenta guerra civil, protagonizada por
sanguinarios warlords, y se han padecido terribles tormentas e inundaciones; en
conjunto, ambos factores producen una aguda crisis humanitaria, capitalizada por
organizaciones terroristas extranjeras que pretenden desestabilizar la nación. De hecho,
los terroristas amenazan a los funcionarios locales de la ONU y a los miembros de las
ONGs extranjeras que atienden la cuestión humanitaria, llegando a contemplar el
empleo de WMD.
En este contexto, la NRF simuló diversas fases de operaciones de paz, entre ellas la
escolta de convoyes con civiles evacuados; la liberación de rehenes; y la inserción de
fuerzas en zonas sujetas a acuerdos internacionales de pacificación.
En "Respuesta Aliada 03" participaron un millar de efectivos. Incluyó un simulacro de
operación de desembarco anfibio en las costas de Gem, con infantes de la Fuerza
Anfibia Hispano-Italiana (SIAF) montados en vehículos AAV-7P, desde el buque de
asalto español "Castilla"; también desde este barco, helicópteros SH-3D Sea King
transportaron hasta el teatro de operaciones infantes españoles, belgas y franceses, que
montaron rápidamente un dispositivo de seguridad. También hubo lanzamiento de
paracaidistas desde aviones franceses, protección del espacio aéreo mediante aeronaves
Tornado y F-16, patrullaje marítimo con unidades británicas y noruegas, y alerta y
vigilancia a través de un AWACS; finalizando el simulacro, ante el peligro de uso de
WMD, fue desplegada una unidad checa de lucha contra armamento biológico y
químico.
Los resultados obtenidos por la OTAN luego de su "experiencia en Gem" fueron
altamente satisfactorios. En palabras del ya mencionado general Jones, SACEUR, se
pudo demostrar que "la fuerza de elite de la OTAN existe y ya puede actuar en
cualquier lugar del mundo, y ser punta de lanza en la lucha contra el terrorismo". Jones
enfatizó el carácter preventivo de la NRF, afirmando que "debemos ser activos e
intervenir antes de que los terroristas actúen, si conocemos sus campos de
entrenamiento".8
La situación en el
hemisferio americano
Al momento de contrastar la experiencia de la OTAN con los avances logrados en el
hemisferio americano, en lo que hace al eventual empleo del instrumento militar en
operaciones combinadas de lucha contra el terrorismo, advertimos entre ambos casos
una notoria diferencia.
Básicamente, el primer dato a tener en cuenta es que en América aún no se ha
consolidado un efectivo sistema de seguridad, como sí lo es la OTAN en el ámbito
geográfico noratlántico y continental europeo. Esto no significa que no existan órganos
y organismos concebidos y desarrollados con ese objetivo; por el contrario, desde la
década del 40 coexisten dentro de los límites del continente tres importantes
instituciones: la Junta Interamericana de Defensa (JID), el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR) y la Organización de Estados Americanos (OEA). Esta
última estaba llamada a constituirse en la piedra basal del sistema, por su congruencia
con los objetivos de la ONU, en lo que hace a la delegación del mantenimiento de la paz
y la seguridad internacionales en organizaciones regionales (capítulo VIII de su
Declaración). De hecho, en el art. 2 de la Carta de la OEA los Estados miembros
proclaman que uno de los propósitos esenciales de la institución es "afianzar la paz y la
seguridad del Continente".
No es el objetivo del presente trabajo analizar la evolución histórica de la interacción
entre la JID, la OEA y el TIAR. Simplemente digamos que, desde su creación hasta el
presente, las relaciones funcionales entre estos tres actores continúan signadas por altos
niveles de ambigüedad. Ambigüedad ésta que, más allá del Trópico de Cáncer, contrasta
con una Alianza Atlántica en pleno estado operativo.
A principios de la década del 90, la ausencia de un real sistema de seguridad en el
hemisferio dio lugar a serios y profundos intentos de actualización, que tuvieron como
principal protagonista a la OEA. Algunos indicadores permitían pensar que este intento
tendría mejor resultado que otros que tuvieron lugar en decenios anteriores, entre ellos
la recomposición de las relaciones EE.UU.-América Latina; la democratización de la
mayoría de las naciones latinoamericanas; el encauzamiento de pujas geopolíticas
seculares por la vía de la negociación (esto, en términos de la escuela de la Paz
Democrática, sería consecuencia directa de la democratización latinoamericana); y un
efectivo control civil sobre las instituciones militares.
Estos indicadores transformaron al continente americano en una "comunidad de
seguridad" en los términos de Karl Deutsch, o en un "complejo de seguridad" en la línea
de Barry Buzan. Es decir, lo que recurrentemente se denomina "zona de paz", concepto
que refleja valores compartidos (principalmente la democracia, en el sentido occidental
del término) y la decisión de sus miembros de no competir entre sí en términos de
realpolitik9. Desde ese momento la democracia, el respeto a los Derechos Humanos y la
resolución pacífica de los diferendos interestatales, con respeto a la soberanía de las
naciones, ocupan un lugar central en todo documento de la OEA.
En ese contexto la OEA, a comienzos de la década pasada, hizo tabula rasa y replanteó
la cuestión de la seguridad hemisférica desde su mismo origen. Es decir, se embarcó en
la búsqueda de un concepto de seguridad que sea aceptado y adoptado por todas las
naciones americanas. Esta búsqueda, aprobada por la Asamblea General del organismo
en 1991, dio lugar a la creación de la Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica
(CESH), que dos años después presentó a todos los países miembros el documento
"Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Seguridad Cooperativa".
Desde la perspectiva del autor, ese trabajo constituye el punto de mayor aproximación
de la OEA a la OTAN; más aún, el dossier de la CESH anticipó en más de un lustro
algunas ideas que encontramos en el Concepto Estratégico aliado. Básicamente,
"Aportes…" se refirió a la conveniencia de contar con mecanismos de seguridad
colectiva que permitan que todos los miembros de la organización puedan garantizar la
seguridad de cada uno de ellos, frente a amenazas y preocupaciones legítimas,
cualquiera sea el origen de la agresión.
Tal vez, el mismo avance conceptual que produjo la CESH contenga la razón profunda
de su posterior fracaso, si se tienen en cuenta tres factores. El primero de ellos tiene que
ver con una marcada influencia del constructivismo, un enfoque que considera que la
inclusión de un tema determinado dentro de la agenda de seguridad no sólo refleja la
existencia de un problema, sino también el ejercicio de una opción política que permite
la adopción de medidas y acciones especiales. En otras palabras, esa agenda es
dinámica, sujeta a cambios y a una permanente "construcción" (de ahí el nombre del
enfoque).
En el continente, esta influencia constructivista se evidenció en la incorporación a la
agenda de seguridad de un extenso y heterogéneo listado de amenazas, en lo que se
conoce como un "proceso de securitización". Ese listado incluía cuestiones tales como
la pobreza extrema; el crecimiento desenfrenado de la población; la inequitativa
distribución de la riqueza; las barreras al libre comercio; los daños ambientales; el
narcotráfico; el terrorismo; la acumulación de armamentos y la proliferación de WMD,
entre otras10.
El segundo factor que destacamos del trabajo de la CESH es que las amenazas que
identifica no están jerarquizadas, algo que se explica no sólo por la heterogeneidad
mencionada, sino también por las diferentes prioridades que establecen las naciones del
continente. Por citar apenas tres ejemplos, resulta evidente que la importancia que le
asigna Brasil a la cuestión ambiental–Amazonas mediante–es mayor que la observada
en otros países; lo mismo podría decirse de los Estados de la región andina, en relación
al narcotráfico, o de Argentina respecto al terrorismo internacional, tras los atentados
perpetrados en Buenos Aires en 1992 y 1994.
Un tercer factor, de incidencia directa en la conformación de mecanismos de seguridad
colectiva, es que no todas las amenazas identificadas por la CESH son pasibles del
empleo del instrumento militar. Un caso paradigmático sería el de las barreras
comerciales, que nadie puede asociar al uso del poder duro, salvo que razone en los
términos de la "diplomacia de cañoneras" de siglos atrás. Podríamos agregar aquí que,
aún en los casos de amenazas que habilitan un empleo del poder militar, la forma en que
éste es utilizado presenta innumerables variantes.
La forma en que interactúan estos tres factores se comprobó con el derrocamiento del
presidente haitiano Jean Aristide en un coup d´etat protagonizado por el general Raoul
Cedras. Aunque la CESH había calificado a la ruptura de un régimen democrático como
una amenaza a la seguridad del hemisferio, no todos los países del continente adoptaron
la misma postura: mientras algunos multilateralizaron la cuestión, otros la leyeron en
términos de "asuntos internos", adoptando una posición pasiva que se asocia al artículo
2 (4),(7) de la Carta de la ONU. Aún ad intra del grupo de naciones que leyeron la crisis
haitiana en términos de seguridad hemisférica, subyacía otro debate: ¿debía utilizarse el
instrumento militar?
El desenlace de la crisis es conocido: luego de varias misiones de fact finding y
mediación de la OEA, se empleó el instrumento militar en misiones de interdicción
marítima, Nation Building y CIVPOL, entre otras. Pero se hizo bajo el paraguas de la
ONU, y no de la OEA, que no pudo resolver eficientemente sus disensos internos. Cabe
aquí plantearse un interrogante, de respuesta abierta: ¿cómo hubieran reaccionado los
miembros de la OTAN frente a un hipotético golpe de Estado en Holanda?
Felizmente, el continente no se ha quedado con los resultados de esos momentos, y
persistió en sus intentos por avanzar hacia un sistema de seguridad hemisférica
verdaderamente eficiente. La nueva iniciativa giró en torno a la Comisión de Seguridad
Hemisférica (CSH) de la OEA, constituida el 9 de junio de 1995 mediante la Resolución
1353 de la Asamblea General.
Como reemplazante natural de la CESH, se le impuso a la flamante Comisión llevar
adelante "un proceso de reflexión conjunta sobre la segudad hemisférica a la luz de las
nuevas circunstancias mundiales y regionales, desde una perspectiva actualizada e
integral de la seguridad y del desarme, incluido el tema de todas las formas de
proliferación de instrumentos de destrucción masiva y de armas convencionales …",
promoviendo la cooperación en este campo11. Este mandato fue ampliado y
especificado tres años después, en el marco de la Segunda Cumbre de las Américas
celebrada en Santiago de Chile, cuando se le encomendó a la CSH analizar y desarrollar
los enfoques más adecuados respecto a la seguridad en el continente, tomando en cuenta
los nuevos factores políticos, económicos, sociales y estratégico militares en el
Hemisferio y en sus subregiones; e identificar las formas de revitalizar y fortalecer las
instituciones del Sistema Interamericano relacionadas con esa cuestión12.
El resultado más tangible de las labores de la CSH, que comenzó a articularse en
Santiago de Chile, fue la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica celebrada a
fines del mes de octubre del 2003 en México DF. En buena medida, ésta se basó en la
llamada "Declaración de Bridgetown", emitida tras la Asamblea General de la OEA que
sesionó en Barbados el año anterior; este documento reconoció que muchas de las
nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de
naturaleza transnacional; que son problemas intersectoriales que requieren respuestas de
aspectos múltiples por parte de distintas organizaciones nacionales; y que pueden
requerir una gama de enfoques diferentes13.
En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica se constató, como ocurriera el año
anterior en Barbados y una década antes en el marco de la CESH, la heterogeneidad de
perspectivas de los gobiernos americanos respecto a las amenazas a su seguridad: desde
el terrorismo y el narcotráfico, hasta el deterioro ambiental y los desastres naturales;
desde el tráfico de armas pequeñas/livianas y la proliferación de WMD, hasta la pobreza
y la corrupción14.
Es importante destacar dos elementos de la Conferencia Especial de Seguridad
Hemisférica, que recuerdan las limitaciones del documento de la CESH. Primero, que
las numerosas amenazas consensuadas e incorporadas al inventario de la OEA, tras
arduas negociaciones15, no están jerarquizadas entre sí. Segundo, tampoco hubo una
identificación primaria de aquellas cuestiones que eventualmente podrían dar lugar al
empleo multilateral del instrumento militar.
Existen dos perspectivas desde las cuales se puede leer esa falta de identificación de
amenazas pasibles del uso del poder militar. Una de ellas sugiere que esa cuestión está
subordinada a un necesario (y hasta ahora no realizado) replanteo de las relaciones
funcionales entre la OEA, la JID y el TIAR; hasta ese momento, una opción de esa
naturaleza sólo podría ser contemplada en el contexto del TIAR, una institución que
muchos consideran anacrónica16. La segunda perspectiva, que es la que se desprende
del documento aprobado en México, enfatiza que no corresponde a la CES establecer
cómo lidiar con las amenazas, sino que esa tarea corre por cuenta de los foros
especializados de la OEA, quienes deben diseñar y aplicar instrumentos y mecanismos
multilaterales17.
Desde cualquiera de las dos perspectivas, su traducción a la esfera del terrorismo, la
nueva amenaza elegida como caso testigo de este trabajo, no indica una orientación
hemisférica al uso del poder militar. El foro especializado de la OEA que atiende
específicamente esa cuestión es el Comité Interamericano contra el Terrorismo
(CICTE), cuyas actividades se orientan en direcciones que no se vinculan con las
Fuerzas Armadas: el intercambio de información y la constitución de bases de datos; la
redacción de legislaciones apropiadas; la adhesión a tratados y acuerdos preexistentes; y
la cooperación fronteriza y el control de documentación18.
Tras los atentados del 11S, los ministros de Relaciones Exteriores de la Organización
emitieron en Washington la "Resolución para el Fortalecimiento de la Cooperación
Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo". Ese instrumento
jurídico exhorta a todos los Estados miembros a adoptar medidas eficaces para impedir
que los grupos terroristas tengan capacidad de operar en sus territorios, e invita a
reforzar la cooperación en los planos regional e internacional, para combatir a ese
flagelo. Finalmente, la Resolución le solicitó al CICTE que identifique acciones que
permitan prevenir, combatir y eliminar el terrorismo en el hemisferio, y pidió la
elaboración de una Convención Interamericana contra el Terrorismo19.
Ninguna de las medidas propuestas por el CICTE, desde esos momentos hasta el
presente, contempló el empleo del poder militar en la lucha contra el terrorismo. Y
tampoco hay referencias a la esfera castrense, aunque la misma podría enmarcarse en el
art. 1 ("objetivo y fines"), en la Convención Interamericana contra el Terrorismo,
aprobada por la Asamblea General de la OEA en la reunión de Barbados20.
En cuanto al TIAR, hay que tener presente que tras los luctuosos hechos del 11S se
resolvió calificar un ataque terrorista (no estatal) dentro de los parámetros del artículo 3
del Tratado, considerándolo como un ataque contra todos los Estados que integran el
régimen, quienes "deberán brindar asistencia recíproca efectiva para enfrentar tales
ataques y la amenaza de ataques similares (…) para mantener la paz y la seguridad del
Continente".21 Sin embargo, ese compromiso no redundó en ninguna medida
multilateral concreta.
Conclusiones y propuestas
A lo largo de este trabajo, hemos visto cómo la OTAN se adaptó a la nueva situación en
materia de Seguridad Internacional, en lo que hace al empleo multilateral del
instrumento militar para enfrentar nuevas amenazas; es decir, amenazas transnacionales
protagonizadas por actores no estatales, que emplean la violencia en forma alternativa al
paradigma clausewitziano y en modalidades asimétricas. Con la ficticia intervención de
la NRF en la península de Gem, la Alianza Atlántica demostró que el terrorismo se
encuentra en el seno de esa adaptación.
Contrario sensu, en el hemisferio americano no asistimos a una situación comparable, a
pesar de que el terrorismo integra la agenda de seguridad desde el año 1993, como se
observa en el texto "Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Seguridad
Cooperativa". Documento éste que incluso alude a la articulación de mecanismos de
seguridad colectiva. Esta brecha induce a concluir linealmente que, desde un punto de
vista cualitativo, la OEA se encuentra en un estado evolutivo inferior a la OTAN.
La verdad es más compleja, y lo cierto es que la postura de la OEA en materia de
seguridad hemisférica y del eventual empleo del instrumento militar frente a nuevas
amenazas, en este caso el terrorismo, es el resultado de la interacción de diferentes
factores.
Primero, la heterogeneidad de los temas que integran la agenda de seguridad
hemisférica, como resultado de un amplio proceso de securitización. Segundo, la
diversidad de sus miembros en materia geográfica, histórica, cultural, política,
económica y social; esto hace que las percepciones de seguridad sean extremadamente
heterogéneas y difícilmente compatibles. Mientras la Alianza Atlántica evolucionó
durante casi medio siglo de Guerra Fría en función de un enemigo común, un hecho que
enseñó a sus miembros a compatibilizar percepciones de seguridad y trabajar en forma
combinada, el continente americano no ha tenido una experiencia análoga.
En suma, los frutos de la OEA reflejan que no todos sus miembros comparten las
mismas percepciones de seguridad, e incluso no le asignan las mismas prioridades a
amenazas comunes. Muchísimo menos, entonces, podrán llegar al estadío de contemplar
el empleo del instrumento militar en forma multilateral, para contrarrestarlas.
Claramente, en América "securitización" no implica "militarización".
¿Cúal podría ser una solución a este problema? Continuar trabajando en el plano
hemisférico no parece una receta muy adecuada, si se observa que desde el informe de
la CESH hasta la Declaración de Bridgetown, y de ésta a la Declaración sobre
Seguridad en las Américas, los avances han sido escasos. Una segunda alternativa sería
supeditar la resolución de este tema a un previo replanteo integral de las relaciones entre
la OEA, el TIAR y la JID, algo que no parece plausible en el mediano plazo.
La tercera opción, que planteamos desde estas páginas, apunta a revertir la lógica "topdown" del proceso que hasta el momento ha seguido la OEA, de trabajar la cuestión de
la seguridad en el plano hemisférico, donde deben consensuarse percepciones y
posiciones de más de treinta actores. Tal vez, sea conveniente explorar una lógica
"bottom-up" que de lugar a arquitecturas subregionales de seguridad.
La "subregión" como nivel geográfico de seguridad ha sido valorizada y promovida por
la misma OEA. La Declaración sobre Seguridad en las Américas dice taxativamente que
la arquitectura de seguridad hemisférica deberá ser flexible y contemplar las
particularidades de cada subregión y de cada Estado, agregando que los acuerdos y
mecanismos de cooperación bilaterales y subregionales en materia de seguridad y
defensa son elementos esenciales para fortalecer la seguridad en el continente22.
¿Cuáles serían las ventajas de esta opción? Facilitar la identificación de amenazas
comunes entre los miembros del acuerdo, que compartirían elementos de naturaleza
histórica, geográfica y estratégica. La nueva amenaza elegida como caso testigo para
este trabajo, el terrorismo, sirve para confirmar esta línea de pensamiento. A modo de
ejemplo: es infinitamente más simple que Colombia, Ecuador y Perú se pongan de
acuerdo en sus percepciones sobre el terrorismo, en la jerarquía de esta nueva amenaza
dentro de sus respectivas agendas de seguridad, y en la conveniencia o inconveniencia
de emplear en forma combinada el instrumento militar para enfrentarla, a que se logre
un entendimiento de ese tipo a escala continental.
Accesoriamente, los niveles subregionales muestran densos tejidos de interacciones
entre sus miembros, fruto de la implementación de numerosas Medidas de Confianza
Mútua (MCM), que facilitan el entendimiento y la coordinación política entre las partes.
Existen numerosos estudios sobre arquitecturas subregionales de seguridad, que realzan
sus ventajas. Por ejemplo, en relación al Cono Sur, considerando a esta área como el
espacio geográfico integrado por los países de MERCOSUR (Argentina, Brasil,
Uruguay y Paraguay) más Chile. El análisis de esta opción incluyó, como uno de sus
requerimientos básicos, lo siguiente:
"un consenso entre los miembros del sistema de seguridad subregional respecto al uso
del "instrumento militar"; uso éste que debe complementar su forma tradicional con
opciones más flexibles, ya que la complejidad de las amenazas enfrentadas puede llegar
a condicionar la efectividad de su control por parte de las tradicionales fuerzas
policiales (FF.PP.) y de seguridad (FF.SS.)". 23
Otro trabajo reciente también explora los modelos subregionales, proponiendo como
modelo a emular lo que en la Primera Guerra Mundial fue la unidad combinada
estadounidense-canadiense Primera Fuerza de Servicio Especial (FSSF); hoy, a escala
subregional, Estados Unidos, Canadá y México reeditarían una FSSF–Norte, mientras
Brasil, Argentina y Chile construirían una FSSF–Sur 24. Y en un reciente seminario
realizado en Chile volvió a analizarse esta alternativa, siendo interesante la opinión que
emitió un investigador brasileño, Alfredo Valladao: "es necesario y urgente que los
países de América del Sur se equipen a sí mismos con los medios para construir una
política de seguridad regional y colectiva (...) si no lo hacemos, continuaremos siendo
los perros ladrando al paso de la caravana". 25
Volvamos al interrogante que nos planteamos al inicio del presente trabajo: frente a la
jerarquización de las llamadas nuevas amenazas, ¿la OEA es una entidad que no está a
la altura de las circunstancias (como sí lo estaría la OTAN), o su conducta debe
analizarse desde el prisma de la heterogénea y compleja situación hemisférica? La
respuesta a esa pregunta es que, precisamente por la compleja y heterogénea situación
del hemisferio, cualquier debate sobre el eventual empleo del instrumento militar en
forma multilateral frente a las nuevas amenazas debe plantearse en niveles
subregionales.
Notas
1. MINISTERIO DE DEFENSA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA: Libro Blanco de
la Defensa Nacional, Ministerio de Defensa, Buenos Aires 1999, pp. 1–10 y 1–11
(subrayado en el original).
2. NATO: Statement by the Euro-Atlantic Partnership Council , NATO Press Release
(2001)123, 12 September 2001 (http://www.nato.int/docu/pr/2001/p01-123e.htm).
3. NATO: Statement to the Press by NATO Secretary General, Lord Robertson, on the
North Atlantic Council Decision On Implementation Of Article 5 of the Washington
Treaty following the 11 September Attacks against the United States. NATO HQ
Brussels, 4 October 2001 (http://www.nato.int/docu/ speech/2001/s011004b.htm).
4. NATO: The Alliance`s Strategic Concept, approved by the Heads of State and
Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington
DC on 23rd and 24th April 1999. NATO Press Release NAC-S(99)65, April 24, 1999,
parr. 6, 10, 20, 24.
5. GORDON, Philip: "NATO and the War on Terrorism", Brookings Review, Summer
2002, p. 36.
6. NATO: Prague Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government
participating in the meeting of the North Atlantic Council in Prague on 21 November
2002. NATO Press Release (2002)127, November 21, 2002
(www.nato.int/docu/comm/2002/0211-prague/index.htm). En especial parr.3 y 4.
7. ULLMAN, Harlan: "The NATO Response Force", The Washington Times, October
15, 2003, p. A-19.
8. ROMERO, Carmen: "Fuerza elite se prepara combatir terrorismo en medio ola
ataques", EFE, 20 de noviembre de 2003.
9. KHALILZAD, Zalmay: "Losing the Moment? The United States and the World after
the Cold War". Brad Roberts (ed.): Order and Disorder after the Cold War. Cambridge
& London: The MIT Press, p. 65.
10. OEA: Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Seguridad
Cooperativa, Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica, mayo de 1993.
11. OEA: Cooperación para la Seguridad Hemisférica, AG/RES. 1353 (XXV-O/95), 9
de junio de 1995. (www.oas. org/juridico/spanish/agres95/Res-1353.htm) En especial
punto 7.
12. SEGUNDA CUMBRE DE LAS AMÉRICAS: Plan de Acción, Santiago de Chile 19
de abril de 1998. (www. summitamericas.org/chileplan-spanish.htm) En especial ítem
III, subtítulo "Fomento de la Confianza y Seguridad entre los Estados".
13. OEA: Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad
Hemisférica, AG/DEC. 27 (XXXII-O/ 02), 4 de junio de 2002
(www.oas.org/juridico/spanish/ ag02/agdec_27.htm).
14. OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, OEA/Ser.K/XXXVIII, 28 de
octubre de 2003 (www.oas. org/csh/CES/documentos/ce00339s02.doc). En especial
punto 4 (i), (l), (m).
15. Al autor le constan personalmente las dificultades existentes para compatibilizar y
consensuar posiciones respecto a las perspectivas de seguridad de las diferentes
naciones del hemisferio. En su carácter de profesor de Seguridad Internacional en la
Escuela de Defensa Nacional (EDENA) de la República Argentina, integró una
comisión ad hoc creada en ese instituto para asesorar en la materia al Ministerio de
Defensa, del cual depende orgánica y funcionalmente.
16. Por lo menos en el caso argentino, la percepción del anacronismo del TIAR lleva
más de veinte años y se remonta al Conflicto del Atlántico Sur que libró el país con
Gran Bretaña en 1982. En esa oportunidad, Argentina no logró activar este instrumento
frente a lo que consideró una agresión armada extrarregional.
17. OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, op.cit., punto 4 (m).
18. OEA: Cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo,
AG/RES. 1650 (XXIX-O/99), 7 de junio de 1999
(www.oas.org/Assembly2001/assembly/esp/ aprobada1650.htm).
19. OEA: Resolución para el Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para
Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo, OEA/Ser.F/II.23 RC.23/RES.1/01, 21 de
septiembre de 2001
(www.oas.org/OASpage/crisis/RC.23s. htm). En especial puntos 3, 4, 8 y 9.
20. OEA: Convención Interamericana contra el Terrorismo, AG/RES. 1840 (XXXIIO/02), 4 de junio de 2002
(www. oas.org/juridico/spanish/ag02/agres_1840.htm).
21. OEA/Ser.F/II.24 RC.24/RES.1/01 21 septiembre 2001.
22. OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, op.cit., punto 4 (l), (o).
23. Los desafíos y oportunidades de la próxima década, y su impacto en el replanteo del
uso del instrumento militar por la República Argentina, informe de investigación de la
Comisión de Seguridad Hemisférica del Centro de Estudios Estratégicos de la Escuela
Superior de Guerra (CEE-ESG), Buenos Aires mayo de 2003, pp. 30–34.
24. NUÑEZ, Joseph: "Una Arquitectura de Seguridad del Siglo XXI para las Américas:
Cooperación Multilateral, Paz Liberal y Poder Flexible", Military Review (ed. en
español), Mayo–Junio 2003, pp. 24–47.
25. ROSS, Jen: "Latin America eyes defense pact", The Washington Times, February
10, 2004.
-------------------------------------------------------------------------------Colaborador
El Doctor Mariano César Bartolomé (Licenciatura en Relaciones Internacionales,
Universidad del Salvador, Argentina; Maestría en Relaciones Internacionales,
Universidad del Salvador, Argentina; Doctorado en Sociología, Academia de Ciencias
de la República Checa) es un Becario investigador postdoctoral del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina, Evaluador y miembro
del panel de expertos de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación
Universitaria (CONEAU), Docente de la Escuela Superior de Guerra (ESG) de la
Fuerza Aérea Argen-tina, de la Escuela de Defensa Nacional (EDENA) y de la
Universidad Nacional de La Plata (UNLP). El Dr. Bartolomé es autor de casi un
centenar de artículos sobre Política Internacional en medios especializados de
Argentina, Brasil, Chile, EE.UU. y Colombia, coautor de nueve libros y autor único de
dos libros, el último de ellos "La Seguridad Internacional en el año 10 después de la
Guerra Fría" (Buenos Aires 2000).
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Las ideas y opiniones expresadas en este artículo reflejan la opinión exclusiva del autor
elaboradas y basadas en el ambiente académico de libertad de expresión de la
Universidad del Aire. Por ningún motivo reflejan la posición oficial del Gobierno de los
Estados Unidos de América o sus dependencias, el Departamento de Defensa, la Fuerza
Aérea de los Estados Unidos o la Universidad del Aire. El contenido de este artículo ha
sido revisado en cuanto a su seguridad y directriz y ha sido aprobado para la difusión
pública según lo estipulado en la directiva AFI 35-101 de la Fuerza Aérea.