El Empleo del Instrumento Militar Frente a las "Nuevas Amenazas" ¿Es Extrapolable la Experiencia de la OTAN al Hemisferio Americano? Mariano César Bartolomé* *El autor agradece especialmente a Florencia Fernández Sanjurjo su colaboración en la traducción del presente trabajo a su versión en idioma inglés. Introducción ES SABIDO QUE, tras los atentados terroristas perpetrados en Washington y Nueva York el 11 de septiembre del año 2001 (11S), el campo de la Seguridad Internacional experimentó un profundo cambio. En líneas generales, esa alteración consistió en una flexibilización de los tradicionales paradigmas westfalianos y clausewitzianos, que tienden a vincular las fuentes de agresión con actores estatales, dinámicas interestatales y empleo de la violencia a través del "poder duro" (militar), generalmente en modalidades simétricas. Con posterioridad a los atentados en Nueva York y Washington, la Seguridad Internacional se volvió crecientemente postwestfaliana y postclausewitziana. Las principales fuentes de agresión e inestabilidad internacionales comenzaron a ser englobadas bajo un concepto que, pese a su vaguedad conceptual, tiene un potencial simplificador: el de "nuevas amenazas". En este trabajo, empleamos ese concepto para referirnos a amenazas asociadas a actores no estatales (o subestatales), dinámicas transnacionales y empleo de la violencia en formas alternativas a la militar, con un fuerte sesgo asimétrico. El Libro Blanco de la Defensa Nacional de la República Argentina planteó claramente el desafío que exigen las nuevas circunstancias internacionales, en los siguientes términos: "nuevas manifestaciones de conflictos y peligros, de raíz histórica o emergente, bajo la forma del narcotráfico, el terrorismo, los fundamentalismos, la proliferación de armas de destrucción masiva y de sus vectores de lanzamiento, la transferencia de armamentos excedentes y tecnologías intangibles, el crimen organizado, el contrabando de armas, e incluso, el deterioro del medio ambiente y las migraciones, por falta de espacios aptos para la subsistencia, entre otros. Debido a la interdependencia, estos sucesos adquieren carácter transnacional, siendo percibidos por los Estados como cuestiones que hacen a su seguridad o a sus intereses". Estos cambios, concluye el referido documento oficial argentino, tienden a ser motivo de atención de los campos de acción estatal relacionados con la Seguridad y la Defensa, por lo cual "requieren amoldar a los componentes que integran la Defensa del Estado, incluyendo a sus Fuerzas Armadas, para adaptarlos a las nuevas demandas".1 Una lectura lineal del párrafo del Libro Blanco corrobora la mutación experimentada en el campo de las amenazas a la seguridad. Pero un repaso más exhaustivo a su contenido pone de manifiesto que algunas de las nuevas amenazas podrían demandar el empleo del instrumento militar, aunque en formas no tradicionales. Dicho esto de otro modo, el axioma "Nuevas amenazasviejos ejércitos" es inaplicable, como lo fue a lo largo de los últimos siglos, según lo han demostrado numerosos investigadores de la historia militar. Con este panorama, el objetivo de este trabajo es analizar el grado de adaptación que se registra en diferentes partes del planeta a la nueva situación en materia de Seguridad Internacional, caracterizada por la jerarquización de las nuevas amenazas, en lo que hace al empleo multilateral del instrumento militar. El issue que seleccionamos es el terrorismo internacional, por una clara razón: precisamente después del 11S, el dictum de la política internacional parece haber sido actualizar los organismos multilaterales y regímenes vinculados a la seguridad, para elevar su eficacia en el tratamiento de la cuestión terrorista. Transcurridos más de tres años desde esos replanteos, la forma y el grado en que los diferentes organismos se reconvirtieron y actualizaron, son diversos. Según algunas visiones, la Organización de Estados Americanos (OEA) es una de aquellas instituciones que menor grado de aggiornamiento registró en relación a las nuevas amenazas a la Seguridad Internacional en general, y especialmente frente a la amenaza terrorista transnacional. ¿Es esto realmente así? ¿La OEA es una entidad que no está a la altura de las circunstancias, o su conducta debe analizarse desde el prisma de la heterogénea y compleja situación hemisférica? En este trabajo, intentaremos hechar luz sobre esta materia, tomando como caso comparado al de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). La experiencia de la OTAN El involucramiento de la OTAN en el combate al terrorismo fue catalizado por los trágicos atentados del 11S. Efectivamente, un día después de esos hechos la Organización invocó por primera vez su Art.5, según el cual la agresión contra uno de sus miembros habilita una respuesta colectiva2. La forma que adoptó esa respuesta comenzó a tomar forma tres semanas después, e incluyó ocho medidas que abarcaron desde un incremento en la inteligencia compartida y en las facilidades logísticas disponibles para EE.UU. y otras naciones aliadas, hasta la participación directa en operaciones de lucha contra el terrorismo3. Con el tiempo, esa decisión adoptada en Bruselas sería reconocida como la justificación primaria para operaciones como la de Afganistán, que hasta el día de hoy se mantienen. La capacidad aliada para dar respuesta a situaciones como la del 11S encuentra su génesis en el "Concepto Estratégico" aprobado oficialmente en la cumbre de jefes de Estado y gobierno del organismo, celebrada en abril de 1999 en Washington. Ese documento ratifica que el objetivo histórico de la Alianza es el de preservar la libertad y seguridad de sus miembros, por medios políticos y militares. Sin embargo, agrega que ese propósito puede ser puesto en riesgo por el surgimiento de crisis y/o conflictos dentro del área euroatlántica, involucrando factores tales como las rivalidades étnicas y religiosas; las disputas territoriales; el fracaso de procesos de reforma; la violación de los Derechos Humanos; el terrorismo; el crimen organizado; el movimiento incontrolado de grandes masas humanas, particularmente como consecuencia de conflictos armados, y la disolución de Estados. En función de esta posibilidad, a la cual se asoció con "una amplia variedad de riesgos militares y no militares, multidireccionales y habitualmente difíciles de predecir", el organismo se consideró llamado a jugar un papel en el logro de la paz y la estabilidad de la región. En este contexto, el "Concepto Estratégico" de la OTAN efectuó una clara distinción: por un lado, la disuasión y la defensa frente a cualquier amenaza de agresión contra un Estado miembro, en función de lo establecido en los artículos 5 y 6 de su Carta; por otra parte, la preparación para intervenir en operaciones de prevención de conflictos, manejo y respuesta de crisis, según un análisis caso por caso y con el consentimiento previo de todos los miembros4. Sin embargo, las primeras etapas de la operación militar desarrollada contra los taliban mostraron la profunda brecha existente entre EE.UU. y sus socios transatlánticos, en lo que a capacidades bélicas se refiere. Según sugiere el analista Phillip Gordon de Brookings Institution, esa asimetría llevó a algunos funcionarios en Washington a considerar que era preferible actuar unilateralmente, que hacerlo en forma combinada con aliados de limitadas capacidades, sometidos a complejos procesos de toma de decisiones5. Luego de la cumbre de Washington, teniendo presentes y visibles tanto las imágenes del 11S, como las enseñanzas de los primeros tramos de la experiencia afgana, la Alianza llevó a cabo la reunión del Consejo del Atlántico Norte en Praga, en noviembre del año 2002. Los jefes de Estado y gobierno que participaron en ese cónclave reafirmaron el compromiso aliado por hacer frente a "las nuevas amenazas graves y los temibles retos de seguridad del siglo XXI", dotándose de capacidades equilibradas y eficientes. En lo que se refiere al nuevo espectro de amenazas que debería atender la Organización, la cumbre de Praga fue más allá de las generalizaciones para hacer una referencia concreta al terrorismo y a la proliferación de armas de destrucción masiva (WMD) y sus medios de lanzamiento6. Como consecuencia directa de estos replanteos, casi un año después, el 15 de octubre del año 2003, la Organización inauguró su nueva Fuerza de Respuesta (NATO Response Force, NRF), con unos 9 mil efectivos provistos por diferentes países, que se incrementarán progresivamente hasta totalizar 20 mil en el año 2006. Esta iniciativa fue concebida y diseñada para intervenir en cinco días en cualquier punto del planeta, haciendo frente a situaciones que las naciones aliadas conciban como amenazas comunes. Su importancia fue plasmada cabalmente por el general James Jones, Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (SACEUR), al opinar que si la NRF hubiera existido el 12 de septiembre del 2001, ésta hubiera sido inmediatamente empleada en la guerra contra el terrorismo7. Todas estas previsiones se tradujeron en hechos concretos hacia fines del mes de noviembre del 2003, cuando la Alianza Atlántica puso en movimiento al embrión de la Fuerza, realizando una ejercitación combinada cuyo objetivo era responder a una amenaza terrorista en cualquier lugar del mundo. Estamos hablando del ejercicio "Respuesta Aliada 03", que se llevó a cabo en Doganbey, en el sur de Turquía. Las fuerzas que participaron dependen del SACEUR; involucraron unidades terrestres, navales y aéreas; y procedían de una docena de miembros de la Organización. La situación ficticia que planteó "Respuesta Aliada 03" consistió en una intervención bajo pedido de las Naciones Unidas a 4.5 mil km de su área, en la imaginaria nación peninsular de Gem. Allí se ha desatado una violenta guerra civil, protagonizada por sanguinarios warlords, y se han padecido terribles tormentas e inundaciones; en conjunto, ambos factores producen una aguda crisis humanitaria, capitalizada por organizaciones terroristas extranjeras que pretenden desestabilizar la nación. De hecho, los terroristas amenazan a los funcionarios locales de la ONU y a los miembros de las ONGs extranjeras que atienden la cuestión humanitaria, llegando a contemplar el empleo de WMD. En este contexto, la NRF simuló diversas fases de operaciones de paz, entre ellas la escolta de convoyes con civiles evacuados; la liberación de rehenes; y la inserción de fuerzas en zonas sujetas a acuerdos internacionales de pacificación. En "Respuesta Aliada 03" participaron un millar de efectivos. Incluyó un simulacro de operación de desembarco anfibio en las costas de Gem, con infantes de la Fuerza Anfibia Hispano-Italiana (SIAF) montados en vehículos AAV-7P, desde el buque de asalto español "Castilla"; también desde este barco, helicópteros SH-3D Sea King transportaron hasta el teatro de operaciones infantes españoles, belgas y franceses, que montaron rápidamente un dispositivo de seguridad. También hubo lanzamiento de paracaidistas desde aviones franceses, protección del espacio aéreo mediante aeronaves Tornado y F-16, patrullaje marítimo con unidades británicas y noruegas, y alerta y vigilancia a través de un AWACS; finalizando el simulacro, ante el peligro de uso de WMD, fue desplegada una unidad checa de lucha contra armamento biológico y químico. Los resultados obtenidos por la OTAN luego de su "experiencia en Gem" fueron altamente satisfactorios. En palabras del ya mencionado general Jones, SACEUR, se pudo demostrar que "la fuerza de elite de la OTAN existe y ya puede actuar en cualquier lugar del mundo, y ser punta de lanza en la lucha contra el terrorismo". Jones enfatizó el carácter preventivo de la NRF, afirmando que "debemos ser activos e intervenir antes de que los terroristas actúen, si conocemos sus campos de entrenamiento".8 La situación en el hemisferio americano Al momento de contrastar la experiencia de la OTAN con los avances logrados en el hemisferio americano, en lo que hace al eventual empleo del instrumento militar en operaciones combinadas de lucha contra el terrorismo, advertimos entre ambos casos una notoria diferencia. Básicamente, el primer dato a tener en cuenta es que en América aún no se ha consolidado un efectivo sistema de seguridad, como sí lo es la OTAN en el ámbito geográfico noratlántico y continental europeo. Esto no significa que no existan órganos y organismos concebidos y desarrollados con ese objetivo; por el contrario, desde la década del 40 coexisten dentro de los límites del continente tres importantes instituciones: la Junta Interamericana de Defensa (JID), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y la Organización de Estados Americanos (OEA). Esta última estaba llamada a constituirse en la piedra basal del sistema, por su congruencia con los objetivos de la ONU, en lo que hace a la delegación del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales en organizaciones regionales (capítulo VIII de su Declaración). De hecho, en el art. 2 de la Carta de la OEA los Estados miembros proclaman que uno de los propósitos esenciales de la institución es "afianzar la paz y la seguridad del Continente". No es el objetivo del presente trabajo analizar la evolución histórica de la interacción entre la JID, la OEA y el TIAR. Simplemente digamos que, desde su creación hasta el presente, las relaciones funcionales entre estos tres actores continúan signadas por altos niveles de ambigüedad. Ambigüedad ésta que, más allá del Trópico de Cáncer, contrasta con una Alianza Atlántica en pleno estado operativo. A principios de la década del 90, la ausencia de un real sistema de seguridad en el hemisferio dio lugar a serios y profundos intentos de actualización, que tuvieron como principal protagonista a la OEA. Algunos indicadores permitían pensar que este intento tendría mejor resultado que otros que tuvieron lugar en decenios anteriores, entre ellos la recomposición de las relaciones EE.UU.-América Latina; la democratización de la mayoría de las naciones latinoamericanas; el encauzamiento de pujas geopolíticas seculares por la vía de la negociación (esto, en términos de la escuela de la Paz Democrática, sería consecuencia directa de la democratización latinoamericana); y un efectivo control civil sobre las instituciones militares. Estos indicadores transformaron al continente americano en una "comunidad de seguridad" en los términos de Karl Deutsch, o en un "complejo de seguridad" en la línea de Barry Buzan. Es decir, lo que recurrentemente se denomina "zona de paz", concepto que refleja valores compartidos (principalmente la democracia, en el sentido occidental del término) y la decisión de sus miembros de no competir entre sí en términos de realpolitik9. Desde ese momento la democracia, el respeto a los Derechos Humanos y la resolución pacífica de los diferendos interestatales, con respeto a la soberanía de las naciones, ocupan un lugar central en todo documento de la OEA. En ese contexto la OEA, a comienzos de la década pasada, hizo tabula rasa y replanteó la cuestión de la seguridad hemisférica desde su mismo origen. Es decir, se embarcó en la búsqueda de un concepto de seguridad que sea aceptado y adoptado por todas las naciones americanas. Esta búsqueda, aprobada por la Asamblea General del organismo en 1991, dio lugar a la creación de la Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica (CESH), que dos años después presentó a todos los países miembros el documento "Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Seguridad Cooperativa". Desde la perspectiva del autor, ese trabajo constituye el punto de mayor aproximación de la OEA a la OTAN; más aún, el dossier de la CESH anticipó en más de un lustro algunas ideas que encontramos en el Concepto Estratégico aliado. Básicamente, "Aportes…" se refirió a la conveniencia de contar con mecanismos de seguridad colectiva que permitan que todos los miembros de la organización puedan garantizar la seguridad de cada uno de ellos, frente a amenazas y preocupaciones legítimas, cualquiera sea el origen de la agresión. Tal vez, el mismo avance conceptual que produjo la CESH contenga la razón profunda de su posterior fracaso, si se tienen en cuenta tres factores. El primero de ellos tiene que ver con una marcada influencia del constructivismo, un enfoque que considera que la inclusión de un tema determinado dentro de la agenda de seguridad no sólo refleja la existencia de un problema, sino también el ejercicio de una opción política que permite la adopción de medidas y acciones especiales. En otras palabras, esa agenda es dinámica, sujeta a cambios y a una permanente "construcción" (de ahí el nombre del enfoque). En el continente, esta influencia constructivista se evidenció en la incorporación a la agenda de seguridad de un extenso y heterogéneo listado de amenazas, en lo que se conoce como un "proceso de securitización". Ese listado incluía cuestiones tales como la pobreza extrema; el crecimiento desenfrenado de la población; la inequitativa distribución de la riqueza; las barreras al libre comercio; los daños ambientales; el narcotráfico; el terrorismo; la acumulación de armamentos y la proliferación de WMD, entre otras10. El segundo factor que destacamos del trabajo de la CESH es que las amenazas que identifica no están jerarquizadas, algo que se explica no sólo por la heterogeneidad mencionada, sino también por las diferentes prioridades que establecen las naciones del continente. Por citar apenas tres ejemplos, resulta evidente que la importancia que le asigna Brasil a la cuestión ambiental–Amazonas mediante–es mayor que la observada en otros países; lo mismo podría decirse de los Estados de la región andina, en relación al narcotráfico, o de Argentina respecto al terrorismo internacional, tras los atentados perpetrados en Buenos Aires en 1992 y 1994. Un tercer factor, de incidencia directa en la conformación de mecanismos de seguridad colectiva, es que no todas las amenazas identificadas por la CESH son pasibles del empleo del instrumento militar. Un caso paradigmático sería el de las barreras comerciales, que nadie puede asociar al uso del poder duro, salvo que razone en los términos de la "diplomacia de cañoneras" de siglos atrás. Podríamos agregar aquí que, aún en los casos de amenazas que habilitan un empleo del poder militar, la forma en que éste es utilizado presenta innumerables variantes. La forma en que interactúan estos tres factores se comprobó con el derrocamiento del presidente haitiano Jean Aristide en un coup d´etat protagonizado por el general Raoul Cedras. Aunque la CESH había calificado a la ruptura de un régimen democrático como una amenaza a la seguridad del hemisferio, no todos los países del continente adoptaron la misma postura: mientras algunos multilateralizaron la cuestión, otros la leyeron en términos de "asuntos internos", adoptando una posición pasiva que se asocia al artículo 2 (4),(7) de la Carta de la ONU. Aún ad intra del grupo de naciones que leyeron la crisis haitiana en términos de seguridad hemisférica, subyacía otro debate: ¿debía utilizarse el instrumento militar? El desenlace de la crisis es conocido: luego de varias misiones de fact finding y mediación de la OEA, se empleó el instrumento militar en misiones de interdicción marítima, Nation Building y CIVPOL, entre otras. Pero se hizo bajo el paraguas de la ONU, y no de la OEA, que no pudo resolver eficientemente sus disensos internos. Cabe aquí plantearse un interrogante, de respuesta abierta: ¿cómo hubieran reaccionado los miembros de la OTAN frente a un hipotético golpe de Estado en Holanda? Felizmente, el continente no se ha quedado con los resultados de esos momentos, y persistió en sus intentos por avanzar hacia un sistema de seguridad hemisférica verdaderamente eficiente. La nueva iniciativa giró en torno a la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) de la OEA, constituida el 9 de junio de 1995 mediante la Resolución 1353 de la Asamblea General. Como reemplazante natural de la CESH, se le impuso a la flamante Comisión llevar adelante "un proceso de reflexión conjunta sobre la segudad hemisférica a la luz de las nuevas circunstancias mundiales y regionales, desde una perspectiva actualizada e integral de la seguridad y del desarme, incluido el tema de todas las formas de proliferación de instrumentos de destrucción masiva y de armas convencionales …", promoviendo la cooperación en este campo11. Este mandato fue ampliado y especificado tres años después, en el marco de la Segunda Cumbre de las Américas celebrada en Santiago de Chile, cuando se le encomendó a la CSH analizar y desarrollar los enfoques más adecuados respecto a la seguridad en el continente, tomando en cuenta los nuevos factores políticos, económicos, sociales y estratégico militares en el Hemisferio y en sus subregiones; e identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano relacionadas con esa cuestión12. El resultado más tangible de las labores de la CSH, que comenzó a articularse en Santiago de Chile, fue la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica celebrada a fines del mes de octubre del 2003 en México DF. En buena medida, ésta se basó en la llamada "Declaración de Bridgetown", emitida tras la Asamblea General de la OEA que sesionó en Barbados el año anterior; este documento reconoció que muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional; que son problemas intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de distintas organizaciones nacionales; y que pueden requerir una gama de enfoques diferentes13. En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica se constató, como ocurriera el año anterior en Barbados y una década antes en el marco de la CESH, la heterogeneidad de perspectivas de los gobiernos americanos respecto a las amenazas a su seguridad: desde el terrorismo y el narcotráfico, hasta el deterioro ambiental y los desastres naturales; desde el tráfico de armas pequeñas/livianas y la proliferación de WMD, hasta la pobreza y la corrupción14. Es importante destacar dos elementos de la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica, que recuerdan las limitaciones del documento de la CESH. Primero, que las numerosas amenazas consensuadas e incorporadas al inventario de la OEA, tras arduas negociaciones15, no están jerarquizadas entre sí. Segundo, tampoco hubo una identificación primaria de aquellas cuestiones que eventualmente podrían dar lugar al empleo multilateral del instrumento militar. Existen dos perspectivas desde las cuales se puede leer esa falta de identificación de amenazas pasibles del uso del poder militar. Una de ellas sugiere que esa cuestión está subordinada a un necesario (y hasta ahora no realizado) replanteo de las relaciones funcionales entre la OEA, la JID y el TIAR; hasta ese momento, una opción de esa naturaleza sólo podría ser contemplada en el contexto del TIAR, una institución que muchos consideran anacrónica16. La segunda perspectiva, que es la que se desprende del documento aprobado en México, enfatiza que no corresponde a la CES establecer cómo lidiar con las amenazas, sino que esa tarea corre por cuenta de los foros especializados de la OEA, quienes deben diseñar y aplicar instrumentos y mecanismos multilaterales17. Desde cualquiera de las dos perspectivas, su traducción a la esfera del terrorismo, la nueva amenaza elegida como caso testigo de este trabajo, no indica una orientación hemisférica al uso del poder militar. El foro especializado de la OEA que atiende específicamente esa cuestión es el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), cuyas actividades se orientan en direcciones que no se vinculan con las Fuerzas Armadas: el intercambio de información y la constitución de bases de datos; la redacción de legislaciones apropiadas; la adhesión a tratados y acuerdos preexistentes; y la cooperación fronteriza y el control de documentación18. Tras los atentados del 11S, los ministros de Relaciones Exteriores de la Organización emitieron en Washington la "Resolución para el Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo". Ese instrumento jurídico exhorta a todos los Estados miembros a adoptar medidas eficaces para impedir que los grupos terroristas tengan capacidad de operar en sus territorios, e invita a reforzar la cooperación en los planos regional e internacional, para combatir a ese flagelo. Finalmente, la Resolución le solicitó al CICTE que identifique acciones que permitan prevenir, combatir y eliminar el terrorismo en el hemisferio, y pidió la elaboración de una Convención Interamericana contra el Terrorismo19. Ninguna de las medidas propuestas por el CICTE, desde esos momentos hasta el presente, contempló el empleo del poder militar en la lucha contra el terrorismo. Y tampoco hay referencias a la esfera castrense, aunque la misma podría enmarcarse en el art. 1 ("objetivo y fines"), en la Convención Interamericana contra el Terrorismo, aprobada por la Asamblea General de la OEA en la reunión de Barbados20. En cuanto al TIAR, hay que tener presente que tras los luctuosos hechos del 11S se resolvió calificar un ataque terrorista (no estatal) dentro de los parámetros del artículo 3 del Tratado, considerándolo como un ataque contra todos los Estados que integran el régimen, quienes "deberán brindar asistencia recíproca efectiva para enfrentar tales ataques y la amenaza de ataques similares (…) para mantener la paz y la seguridad del Continente".21 Sin embargo, ese compromiso no redundó en ninguna medida multilateral concreta. Conclusiones y propuestas A lo largo de este trabajo, hemos visto cómo la OTAN se adaptó a la nueva situación en materia de Seguridad Internacional, en lo que hace al empleo multilateral del instrumento militar para enfrentar nuevas amenazas; es decir, amenazas transnacionales protagonizadas por actores no estatales, que emplean la violencia en forma alternativa al paradigma clausewitziano y en modalidades asimétricas. Con la ficticia intervención de la NRF en la península de Gem, la Alianza Atlántica demostró que el terrorismo se encuentra en el seno de esa adaptación. Contrario sensu, en el hemisferio americano no asistimos a una situación comparable, a pesar de que el terrorismo integra la agenda de seguridad desde el año 1993, como se observa en el texto "Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Seguridad Cooperativa". Documento éste que incluso alude a la articulación de mecanismos de seguridad colectiva. Esta brecha induce a concluir linealmente que, desde un punto de vista cualitativo, la OEA se encuentra en un estado evolutivo inferior a la OTAN. La verdad es más compleja, y lo cierto es que la postura de la OEA en materia de seguridad hemisférica y del eventual empleo del instrumento militar frente a nuevas amenazas, en este caso el terrorismo, es el resultado de la interacción de diferentes factores. Primero, la heterogeneidad de los temas que integran la agenda de seguridad hemisférica, como resultado de un amplio proceso de securitización. Segundo, la diversidad de sus miembros en materia geográfica, histórica, cultural, política, económica y social; esto hace que las percepciones de seguridad sean extremadamente heterogéneas y difícilmente compatibles. Mientras la Alianza Atlántica evolucionó durante casi medio siglo de Guerra Fría en función de un enemigo común, un hecho que enseñó a sus miembros a compatibilizar percepciones de seguridad y trabajar en forma combinada, el continente americano no ha tenido una experiencia análoga. En suma, los frutos de la OEA reflejan que no todos sus miembros comparten las mismas percepciones de seguridad, e incluso no le asignan las mismas prioridades a amenazas comunes. Muchísimo menos, entonces, podrán llegar al estadío de contemplar el empleo del instrumento militar en forma multilateral, para contrarrestarlas. Claramente, en América "securitización" no implica "militarización". ¿Cúal podría ser una solución a este problema? Continuar trabajando en el plano hemisférico no parece una receta muy adecuada, si se observa que desde el informe de la CESH hasta la Declaración de Bridgetown, y de ésta a la Declaración sobre Seguridad en las Américas, los avances han sido escasos. Una segunda alternativa sería supeditar la resolución de este tema a un previo replanteo integral de las relaciones entre la OEA, el TIAR y la JID, algo que no parece plausible en el mediano plazo. La tercera opción, que planteamos desde estas páginas, apunta a revertir la lógica "topdown" del proceso que hasta el momento ha seguido la OEA, de trabajar la cuestión de la seguridad en el plano hemisférico, donde deben consensuarse percepciones y posiciones de más de treinta actores. Tal vez, sea conveniente explorar una lógica "bottom-up" que de lugar a arquitecturas subregionales de seguridad. La "subregión" como nivel geográfico de seguridad ha sido valorizada y promovida por la misma OEA. La Declaración sobre Seguridad en las Américas dice taxativamente que la arquitectura de seguridad hemisférica deberá ser flexible y contemplar las particularidades de cada subregión y de cada Estado, agregando que los acuerdos y mecanismos de cooperación bilaterales y subregionales en materia de seguridad y defensa son elementos esenciales para fortalecer la seguridad en el continente22. ¿Cuáles serían las ventajas de esta opción? Facilitar la identificación de amenazas comunes entre los miembros del acuerdo, que compartirían elementos de naturaleza histórica, geográfica y estratégica. La nueva amenaza elegida como caso testigo para este trabajo, el terrorismo, sirve para confirmar esta línea de pensamiento. A modo de ejemplo: es infinitamente más simple que Colombia, Ecuador y Perú se pongan de acuerdo en sus percepciones sobre el terrorismo, en la jerarquía de esta nueva amenaza dentro de sus respectivas agendas de seguridad, y en la conveniencia o inconveniencia de emplear en forma combinada el instrumento militar para enfrentarla, a que se logre un entendimiento de ese tipo a escala continental. Accesoriamente, los niveles subregionales muestran densos tejidos de interacciones entre sus miembros, fruto de la implementación de numerosas Medidas de Confianza Mútua (MCM), que facilitan el entendimiento y la coordinación política entre las partes. Existen numerosos estudios sobre arquitecturas subregionales de seguridad, que realzan sus ventajas. Por ejemplo, en relación al Cono Sur, considerando a esta área como el espacio geográfico integrado por los países de MERCOSUR (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) más Chile. El análisis de esta opción incluyó, como uno de sus requerimientos básicos, lo siguiente: "un consenso entre los miembros del sistema de seguridad subregional respecto al uso del "instrumento militar"; uso éste que debe complementar su forma tradicional con opciones más flexibles, ya que la complejidad de las amenazas enfrentadas puede llegar a condicionar la efectividad de su control por parte de las tradicionales fuerzas policiales (FF.PP.) y de seguridad (FF.SS.)". 23 Otro trabajo reciente también explora los modelos subregionales, proponiendo como modelo a emular lo que en la Primera Guerra Mundial fue la unidad combinada estadounidense-canadiense Primera Fuerza de Servicio Especial (FSSF); hoy, a escala subregional, Estados Unidos, Canadá y México reeditarían una FSSF–Norte, mientras Brasil, Argentina y Chile construirían una FSSF–Sur 24. Y en un reciente seminario realizado en Chile volvió a analizarse esta alternativa, siendo interesante la opinión que emitió un investigador brasileño, Alfredo Valladao: "es necesario y urgente que los países de América del Sur se equipen a sí mismos con los medios para construir una política de seguridad regional y colectiva (...) si no lo hacemos, continuaremos siendo los perros ladrando al paso de la caravana". 25 Volvamos al interrogante que nos planteamos al inicio del presente trabajo: frente a la jerarquización de las llamadas nuevas amenazas, ¿la OEA es una entidad que no está a la altura de las circunstancias (como sí lo estaría la OTAN), o su conducta debe analizarse desde el prisma de la heterogénea y compleja situación hemisférica? La respuesta a esa pregunta es que, precisamente por la compleja y heterogénea situación del hemisferio, cualquier debate sobre el eventual empleo del instrumento militar en forma multilateral frente a las nuevas amenazas debe plantearse en niveles subregionales. Notas 1. MINISTERIO DE DEFENSA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA: Libro Blanco de la Defensa Nacional, Ministerio de Defensa, Buenos Aires 1999, pp. 1–10 y 1–11 (subrayado en el original). 2. NATO: Statement by the Euro-Atlantic Partnership Council , NATO Press Release (2001)123, 12 September 2001 (http://www.nato.int/docu/pr/2001/p01-123e.htm). 3. NATO: Statement to the Press by NATO Secretary General, Lord Robertson, on the North Atlantic Council Decision On Implementation Of Article 5 of the Washington Treaty following the 11 September Attacks against the United States. NATO HQ Brussels, 4 October 2001 (http://www.nato.int/docu/ speech/2001/s011004b.htm). 4. NATO: The Alliance`s Strategic Concept, approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington DC on 23rd and 24th April 1999. NATO Press Release NAC-S(99)65, April 24, 1999, parr. 6, 10, 20, 24. 5. GORDON, Philip: "NATO and the War on Terrorism", Brookings Review, Summer 2002, p. 36. 6. NATO: Prague Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Prague on 21 November 2002. NATO Press Release (2002)127, November 21, 2002 (www.nato.int/docu/comm/2002/0211-prague/index.htm). En especial parr.3 y 4. 7. ULLMAN, Harlan: "The NATO Response Force", The Washington Times, October 15, 2003, p. A-19. 8. ROMERO, Carmen: "Fuerza elite se prepara combatir terrorismo en medio ola ataques", EFE, 20 de noviembre de 2003. 9. KHALILZAD, Zalmay: "Losing the Moment? The United States and the World after the Cold War". Brad Roberts (ed.): Order and Disorder after the Cold War. Cambridge & London: The MIT Press, p. 65. 10. OEA: Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Seguridad Cooperativa, Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica, mayo de 1993. 11. OEA: Cooperación para la Seguridad Hemisférica, AG/RES. 1353 (XXV-O/95), 9 de junio de 1995. (www.oas. org/juridico/spanish/agres95/Res-1353.htm) En especial punto 7. 12. SEGUNDA CUMBRE DE LAS AMÉRICAS: Plan de Acción, Santiago de Chile 19 de abril de 1998. (www. summitamericas.org/chileplan-spanish.htm) En especial ítem III, subtítulo "Fomento de la Confianza y Seguridad entre los Estados". 13. OEA: Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica, AG/DEC. 27 (XXXII-O/ 02), 4 de junio de 2002 (www.oas.org/juridico/spanish/ ag02/agdec_27.htm). 14. OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, OEA/Ser.K/XXXVIII, 28 de octubre de 2003 (www.oas. org/csh/CES/documentos/ce00339s02.doc). En especial punto 4 (i), (l), (m). 15. Al autor le constan personalmente las dificultades existentes para compatibilizar y consensuar posiciones respecto a las perspectivas de seguridad de las diferentes naciones del hemisferio. En su carácter de profesor de Seguridad Internacional en la Escuela de Defensa Nacional (EDENA) de la República Argentina, integró una comisión ad hoc creada en ese instituto para asesorar en la materia al Ministerio de Defensa, del cual depende orgánica y funcionalmente. 16. Por lo menos en el caso argentino, la percepción del anacronismo del TIAR lleva más de veinte años y se remonta al Conflicto del Atlántico Sur que libró el país con Gran Bretaña en 1982. En esa oportunidad, Argentina no logró activar este instrumento frente a lo que consideró una agresión armada extrarregional. 17. OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, op.cit., punto 4 (m). 18. OEA: Cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, AG/RES. 1650 (XXIX-O/99), 7 de junio de 1999 (www.oas.org/Assembly2001/assembly/esp/ aprobada1650.htm). 19. OEA: Resolución para el Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo, OEA/Ser.F/II.23 RC.23/RES.1/01, 21 de septiembre de 2001 (www.oas.org/OASpage/crisis/RC.23s. htm). En especial puntos 3, 4, 8 y 9. 20. OEA: Convención Interamericana contra el Terrorismo, AG/RES. 1840 (XXXIIO/02), 4 de junio de 2002 (www. oas.org/juridico/spanish/ag02/agres_1840.htm). 21. OEA/Ser.F/II.24 RC.24/RES.1/01 21 septiembre 2001. 22. OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, op.cit., punto 4 (l), (o). 23. Los desafíos y oportunidades de la próxima década, y su impacto en el replanteo del uso del instrumento militar por la República Argentina, informe de investigación de la Comisión de Seguridad Hemisférica del Centro de Estudios Estratégicos de la Escuela Superior de Guerra (CEE-ESG), Buenos Aires mayo de 2003, pp. 30–34. 24. NUÑEZ, Joseph: "Una Arquitectura de Seguridad del Siglo XXI para las Américas: Cooperación Multilateral, Paz Liberal y Poder Flexible", Military Review (ed. en español), Mayo–Junio 2003, pp. 24–47. 25. ROSS, Jen: "Latin America eyes defense pact", The Washington Times, February 10, 2004. -------------------------------------------------------------------------------Colaborador El Doctor Mariano César Bartolomé (Licenciatura en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador, Argentina; Maestría en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador, Argentina; Doctorado en Sociología, Academia de Ciencias de la República Checa) es un Becario investigador postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina, Evaluador y miembro del panel de expertos de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), Docente de la Escuela Superior de Guerra (ESG) de la Fuerza Aérea Argen-tina, de la Escuela de Defensa Nacional (EDENA) y de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). El Dr. Bartolomé es autor de casi un centenar de artículos sobre Política Internacional en medios especializados de Argentina, Brasil, Chile, EE.UU. y Colombia, coautor de nueve libros y autor único de dos libros, el último de ellos "La Seguridad Internacional en el año 10 después de la Guerra Fría" (Buenos Aires 2000). Declaración de responsabilidad: Las ideas y opiniones expresadas en este artículo reflejan la opinión exclusiva del autor elaboradas y basadas en el ambiente académico de libertad de expresión de la Universidad del Aire. Por ningún motivo reflejan la posición oficial del Gobierno de los Estados Unidos de América o sus dependencias, el Departamento de Defensa, la Fuerza Aérea de los Estados Unidos o la Universidad del Aire. El contenido de este artículo ha sido revisado en cuanto a su seguridad y directriz y ha sido aprobado para la difusión pública según lo estipulado en la directiva AFI 35-101 de la Fuerza Aérea.