desafaos y oportunidades para el ejercicio de la prospectiva en amacrica latina alemany abril 2006

DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES PARA EL EJERCICIO
DE LA PROSPECTIVA EN AMÉRICA LATINA
Cecilia Alemany1
Abril de 2006
BORRADOR FINAL
El análisis y las recomendaciones políticas de este documento no reflejan necesariamente las
opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus
Estados Miembros. Se trata de un documento independiente preparado por encargo del PNUD.
1
Los contenidos teóricos de este documento surgen de los cursos tomados por la autora en el Master Práctica de la
Prospectiva Internacional en la Universidad de Paris V, bajo la dirección de Bertrand Lang (1999-2000), y las reflexiones
prácticas son fruto de su trabajo en América Latina.
Contenidos
1. Introducción
2. El ejercicio de la prospectiva
2.1. Antecedentes
2.2. Funciones
3. Instrumentos para la anticipación
3.1. La construcción de escenarios
3.2. Notas sobre Teoría de los Juegos
4. Oportunidades y desafíos
5. Bibliografía de referencia
Resumen ejecutivo: La vulnerabilidad estructural de América Latina y el ritmo de los fenómenos
sociales, políticos y económicos ponen a prueba los instrumentos disponibles para la toma de
decisiones, la anticipación y la planificación estratégica en todos los ámbitos. El enfoque prospectivo
brinda una serie de instrumentos relevantes para la toma de decisiones con visión de mediano y largo
plazo, facilitando a los actores la visualización de los efectos de sus acciones. En este documento se
identifican fortalezas y debilidades de diferentes opciones metodológicas para la anticipación, y se
relacionan estos instrumentos con los de la Teoría de los Juegos y la Planificación Participativa.
Finalmente se sistematizan y presentan algunas posibilidades para el desarrollo de estos
instrumentos en el marco de acción del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en
América Latina.
1. Introducción
Los estudios de prospectiva han sido desarrollados por universidades, empresas,
organizaciones o centros especializados, y desde la perspectiva del Estado. Son pocas las
iniciativas desde los organismos internacionales, aunque hay experiencias relevantes
fundamentalmente en torno a temas demográficos, ambientales, industriales, energéticos,
de ciencia y tecnología y en temas de empleo y educación.
La prospectiva no pretende adivinar el futuro, ni hacer previsión detallada de hechos, sino
generar procesos para identificar tendencias, acontecimientos claves que puedan
desembocar en variaciones esperadas o no de la historia reciente.
La realidad social es más creativa que cualquier ejercicio de prospectiva, por eso aquel
investigador o tomador de decisión que haga uso de estos instrumentos deberá tener un
conocimiento profundo de las tendencias históricas y de la coyuntura presente que pretenda
analizar.
La prospectiva es una disciplina de la ciencia política y de la historia para unos (Escuela
Francesa), de la sociología o de las relaciones internacionales para otros (Escuela
Norteamericana o inglesa). Pero lo fundamental no es la adhesión a una escuela u otra, sino
la optimización de instrumentos variables a las necesidades de anticipación que se
identifiquen en una realidad dada en un momento dado.
La prospectiva no dará necesariamente respuestas exactas sobre “qué sucederá” pero
puede brindar instrumentos, herramientas y enfoques metodológicos que ayuden a tomar
decisiones en un marco de interrelacionamiento e incertidumbre en aumento en la llamada
era de la globalización. Los conflictos de los últimos cinco años en América Latina presentan
nuevas modalidades de crisis, que podemos denominar las “nuevas crisis del siglo XXI” ya
que su complejidad responde al escenario de incertidumbre que parece pautar este siglo.
2
Ante este nuevo tipo de crisis ningún análisis unidisciplinario es suficiente. La crisis
argentina de 2001 fue una primera manifestación de estas crisis que son simultáneamente
crisis políticas agudas, de institucionalidad, económico-financieras, crisis del modelo de
desarrollo, y crisis sociales. Por lo tanto, el análisis y las respuestas que se puedan generar
ante estas crisis, exigen un esfuerzo de transdisciplinariedad y de anticipación sistemática
para la toma de decisiones en el corto, mediano y largo plazo.
La prospectiva no necesariamente pretende anticipar conflictos, pero sí ser un instrumento
de anticipación para la toma de decisiones. La conciliación entre las demandas sociales
internas de las sociedades latinoamericanas y aquellas originadas en un entorno regional y
mundial, que muy probablemente seguirá dominado por la incertidumbre y la volatilidad
tanto política como financiera, continuarán siendo un desafío para los actores políticos,
económicos y sociales2. La visualización de futuros conflictos políticos, sociales, religiosos,
étnicos o por recursos económicos, en el marco de las nuevas crisis del siglo XXI, es
relevante como una vía para alertar a los actuales tomadores de decisión, sobre el peligro
que se corre si no se actúa teniendo en cuenta los riesgos que enfrentan las sociedades a
mediano y largo plazo.
En un enfoque tradicional, los receptores por excelencia de este tipo de esfuerzos de
análisis prospectivo y de recomendaciones de política son los actores políticos. Pero dada la
emergencia de nuevos actores sociales de América Latina y la implicancia e involucramiento
de éstos en las disputas de poder, o en los conflictos propiamente dicho, surge la necesidad
de integrar también las percepciones y juegos de intereses de estos actores en cualquier
ejercicio de prospectiva política.
2. El ejercicio de la prospectiva
2.1. Antecedentes
La Escuela francesa se atribuye los inicios de la Prospectiva a través de las reflexiones de
Gaston Berger (1957), y la escuela norteamericana (también llamada escuela inglesa) a los
esfuerzos de los años 20’ y a las actividades de la Rand Corporation y del Ejército
Estadounidense después de la Segunda Guerra Mundial. En 1960 Bertrand de Jouvenelle
impulsa el grupo Futuribles3 desde Paris, que hasta la fecha es un referente en el desarrollo
de instrumentos de reflexión prospectiva para la sensibilización de la opinión pública.
En 1964 se destacan las “Reflexiones hacia 1985” realizadas en Francia, los ejercicios del
Club de Roma en los años 70’, y “Global 2000” en 1980 en Estados Unidos a pedido del
Presidente Carter. La utilización de la Prospectiva desde la perspectiva del Estado,
encuentra un caso paradigmático en el caso francés4, que junto al caso norteamericano son
los que tienen más acumulación. Hasta la fecha la CIA analiza los escenarios de América
Latina al 20205 como parte de sus ejercicios de prospectiva. Después de la segunda guerra
mundial Japón también desarrolló investigación prospectiva industrial, y realiza hasta la
fecha Ejercicios Delphi de Prospectiva.
En las últimas dos décadas se resaltan esfuerzos en el seno de la Comisión Europea
(Delors crea la Célula Prospectiva en 19896, y se generan áreas de Prospectiva en varias
2
ALEMANY, C (2004), Diplomacia de Cumbres y Diplomacia Ciudadana, “Las Relaciones América Latina-Caribe y Unión
Europea II”, Revista Nueva Sociedad, N° 190, Caracas, Marzo-Abril.
3
Ver www.futuribles.com
4
Ver http://www.plan.gouv.fr y http://www.plan.gouv.fr
5
Ver el sitio del proyecto: http://www.cia.gov/nic/NIC_2020_project.html y el resumen ejecutivo para América Latina disponible
en: http://www.cia.gov/nic/PDF_GIF_2020_Support/2004_06_06_papers/la_summary.pdf
6
Ver http://europa.eu.int/comm/cdp/mission/index_fr.htm
3
Direcciones Generales en temas de empleo, ciencia y tecnología, etc.7). A mediados de los
años 90’ países en vías de desarrollo como pueden ser Chile (prospectiva económica)8 o
Sudáfrica (prospectiva como vía para el consenso nacional) 9 desarrollaron sus propias
estrategias, secretarías o células de prospectiva. En esta última década el recurso a la
prospectiva se da también en universidades o centros especializados en prospectiva
política10, algunos organismos internacionales y empresas. Entre las empresas que utilizan
la construcción de escenarios para su planificación estratégica, se resalta Royal Shell como
una de las precursoras y más recientemente multinacionales del sector industrial
(automotrices como Renault, etc.), de las telecomunicaciones como Telefónica o France
Telecom, y otras tales como Colgate, etc. Shell recurre a la construcción de escenarios
desde hace tres décadas, esta empresa habría visualizado por esta vía el shock del petróleo
de 1973, y actualmente trabaja su estrategia al 202511.
En el seno de Naciones Unidas (NU) se destacan esfuerzos en el seno de PNUD. Existen
publicaciones como la Colección de Prospectiva de la unidad Prospectiva y Estrategias del
PNUD en Honduras12, que es un aporte a la reflexión y análisis prospectivo en torno a los
problemas y planteamientos del desarrollo para un mejor diseño de las políticas públicas.
A nivel regional se destaca el PAPEP que desarrolla un enfoque político para la previsión de
conflictos, la estabilización, y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Las
iniciativas de UN más reconocidas han tratado temas de desarme, medioambiente,
desarrollo sustentable, ciencia y tecnología, demografía13, etc. Pero también se aprecia un
esfuerzo sistemático en la UNESCO en los temas de prospectiva cultural (educación 14 ,
investigación, ciencia, comunicación, etc.) 15 , y en ONUDI que desde 1998 ha venido
implementando los respectivos Programas Nacionales de Prospectiva en varios países
latinoamericanos16, entre los que se destaca la iniciativa Prospecta Perú17. La CEPAL ha
promovido estudios y reflexiones regionales en clave prospectiva desde larga data,
colocando siempre la clave de “mirar el futuro” como una condición necesaria para enfrentar
los problemas estructurales de América Latina. También se destaca el recurso a la
prospectiva en el Fondo Monetario Internacional (FMI) a través de sus enfoques de futuro y
de sus informes sobre prospectiva en particular 18 , el Banco Mundial (BM) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
Cada “escuela” y cada organización ha desarrollado diferentes conceptos, usos e
instrumentos para la prospectiva. Este documento no pretende defender a una corriente en
7
Ver http://www.jrc.es/home/index.htm
Prospectiva Chile 2010, Imaginando el Chile Económico del Futuro, Ministerio de Economía de Chile. Este ejercicio se basó
en el método Delphi y tuvo el apoyo del BID y ONUDI.
9
La identificación de escenarios posibles y de escenarios deseables para la población fueron una herramienta de la salida
democrática compartida post-Apartheid, estos fueron los llamados “Mont Fleur Scenarios” (Sobre los escenarios Mont Fleur
ver: www.gbn.org/scenarios/fleur/fleurIntro.html ).
10
Ver PNUD (2005) FRANCHE, Marc André; Note on Experiences and Models of Political Prospective Analysis, Draft version.
11
Ver http://www.shell.com/scenarios/
12
Ver PNUD (2002) MEMBREÑO CEDILLO, M. A. Educación incluyente: hacia una sociedad del aprendizaje en el siglo XXI,
Colección Prospectiva 2, 1° Edición, Tegucigalpa.
PNUD (2003) LAVELL, A. y Manuel ARGUELLO RODRÍGUEZ, Gestión de riesgo: un enfoque prospectivo, Colección
Prospectiva 3, Tegucigalpa.
PNUD (2002) MEMBREÑO CEDILLO, S. A., Honduras: Reforma del Estado, política pública y capacidad de gobierno para la
integración en el siglo XXI, Colección Prospectiva 4, 1° Edición,Tegucigalpa.
13
Como los World Populations Prospects de NU.
14
Este es uno de los temas de los que hay mayor bibliografía, esfuerzos que en buena medida han sido promovidos por la
UNESCO, en este sentido es relevante ver: Brunner, J.J. (2000), Globalización y el futuro de la educación: tendencias, desafíos,
estrategias; UNESCO (disponible en http://www.schwartzman.org.br/simon/delphi/pdf/brunner.pdf); BROVETTO, J. (1998) El
futuro de la educación superior en una sociedad en transformación. Diálogo No. 25 OPI/LAC/UNESCO; y BINDE, J. (2000) Les
clés du XXIe siécle. Seuil/Ed. UNESCO, París.
15
Ver www.unesco.org/shs/prospective y http://oberon.unesco.org/orgchart/en/ORG_vis_files/ORG_vis_frames.htm
16
Ver detalles sobre los programas y las herramientas sugeridas por ONUDI para América Latina en :
http://www.unido.org/doc/22229
17
Ver http://www.pucp.edu.pe/eventos/congresos/prospecta2005/?PROGRAMA.htm
18
Que se reportan en el World Economic Outlook (WEO), ver también FMI (2003) Prospectiva Económica y Políticas.
8
4
relación a otra, pero tiene mayor influencia de autores franceses lo que se visualiza en la
bibliografía de referencia. A los efectos de este documento se utilizarán indistintamente los
conceptos de prospectiva y anticipación; y se consideran actores claves a aquellos actores
que pueden modificar el curso de los hechos que se analicen en una realidad dada en un
momento dado.
2.2. Funciones
En el lenguaje corriente se utilizan indistintamente diferentes instrumentos para la
anticipación, pero existen matices entre los siguientes términos19:
a) proyección: es la prolongación en el futuro de una evolución pasada, y no es una
previsión salvo que se le adjudiquen valores probabilísticos.
b) previsión: es la probabilidad de evolución de una magnitud en un horizonte dado.
c) prospectiva: es la identificación de los escenarios posibles, teniendo en cuenta las
conidicionantes del pasado y los juegos de intereses de los actores. Un escenario de
prospectiva es una imagen de futuro en base a un sistema de hipótesis, que en caso de ser
probabilizado pasa a ser un elemento de previsión.
d) planificación: es la combinación de un esfuerzo prospectivo más los medios necesarios
para lograr los escenarios deseados (prospectiva normativa).
Las limitaciones de la previsión ya han sido desarrolladas por varios autores20, por lo que si
bien se analizan los diferentes métodos de anticipación, este documento se inclina a
analizar en profundidad las posibilidades de combinación de instrumentos con especial
énfasis en la prospectiva. La prospectiva puede utilizarse como modo de reflexión
(investigación académica tradicional), con fines militantes o de sensibilización (desde
movimientos ambientalistas, organizaciones no gubernamentales –ONG-, etc.), como
instrumento de gestión, con fines pedagógicos, o como instrumento de análisis predictivo
operativo para la transformación (para la incidencia en la toma de decisiones de actores
claves, lo que supone un esfuerzo de investigación/acción). Por lo tanto, al utilizar o
desarrollar instrumentos de anticipación las definiciones de base y la pertinencia de cada
herramienta dependerán del objetivo con que se trabaje.
Aunque hay varias tendencias o formas de explicar y aplicar la prospectiva, se puede afirmar que ésta hace
uso de diferentes instrumentos para la comprensión del presente, el pasado y el futuro y los ordena con un
objetivo claro de anticipación.
Una visión proactiva de la prospectiva supone que la anticipación juega un rol transformador en la toma de
decisiones de los actores claves. Esta función de la prospectiva supone una elección responsable (ética) de las
herramientas a utilizar y del formato a desarrollar en la interacción con los actores claves.
En esta concepción la anticipación de los conflictos o de posibles situaciones de
inestabilidad debería ir acompañada de sugerencias de política (policy oriented) y los
encadenamientos de hechos posibles derivados de las mismas (desenlaces o derivaciones
posibles y escenarios). El ejercicio de la Prospectiva tal como se plantea en este documento
19
20
GODET (1993).
ALLAIS, M. (1989), GODET (1993).
5
va más allá del ejercicio teórico, para facilitar procesos de estabilización ante escenarios de
crisis o de alerta temprana de posibles escenarios de crisis a futuro. En función de lo
anterior, parecería pertinente vincular los instrumentos de anticipación con herramientas y
procesos de participación, para hacer sostenibles en el tiempo los esfuerzos de
estabilización o de potenciación de escenarios deseados.
3. Instrumentos para la anticipación
Entre los instrumentos o herramientas utilizados para la anticipación, se pueden agrupar
básicamente los métodos que tienen una naturaleza intuitiva por un lado (y que son los que
se desarrollan en este documento) y aquellos que son de naturaleza cuantitativa y que se
desprenden de ejercicios econométricos o de Teoría de los Juegos (las limitaciones y/o
utilidad de éstos instrumentos combinados con herramientas intuitivas se plantea también en
este documento).
MÉTODOS PARA LA ANTICIPACIÓN
MÉTODOS INTUITIVOS
MÉTODOS CUANTITATIVOS
Procedimientos Intuitivos Directos
Consultas a expertos, Método Delphi,
Brainstorm y otros ejercicios.
Métodos Analíticos a partir de Series
Temporales
Procedimientos Intuitivos Conducidos:
Método Analógico
Análisis Tendenciales y Método Inductivo
Métodos Explicativos en base a Sistemas de
Ecuaciones
Método de construcción de Escenarios:
Enfoque clásico
Enfoque prospectivo actual
Teoría de los Juegos: Equilibrio de Nash, Optimo
de Pareto, Dilemas, etc.
Análisis Estructural
Inteligibilidad de los conceptos
Entre los métodos cuantitativos de anticipación, se destacan los realizados a partir de
series temporales y los métodos explicativos en base a sistemas de ecuaciones, muy
utilizados en proyecciones de tipo econométrico 21 . En los temas socio-políticos estos
instrumentos de previsión son de utilidad limitada, aunque pueden ser relevantes para
ejercicios académicos o como instrumentos complementarios de monitoreo. La previsión con
series temporales se basa en tres supuestos generales: a) el proceso tiene una estructura o
patrón evolutivo, b) esta estructura puede determinarse a partir de la historia pasada del
proceso y c) el patrón de comportamiento del proceso es extrapolable en el futuro (no varía
con el tiempo)22.
Un modelo explicativo en base a sistema de ecuaciones presenta las siguientes limitaciones
para la anticipación socio-política en general y en América Latina en particular:
a) no se pueden integrar todas las variables pertinentes,
b) cuantas más variables integre, más difícil es definir el tipo de relación entre las
mismas, por lo tanto cuanto más variables integre menor va a ser su utilidad en
términos de previsión;
21
Hay muchos tipos de modelos y de variaciones de los mismos (modelos estadísticos y econométricos, maquetas de
vehículos, modelos de simulación, redes neuronales, etc.).
22
Para una presentación sobre los métodos cuantitativos ver documento de ARRIBAS, I. y José VILA, Técnicas de previsión
comercial, IDESA, disponible en: http://www.idesaweb.com/archivos/prevision(1).PDF
6
c) es válido si todas las variables no consideradas se mantienen constantes, lo que
parece demasiado artificial dada la efervescencia socio-política regional y la
vulnerabilidad ante choques externos;
d) por más que se introduzcan conceptos sofisticados sobre el tipo de relación entre las
variables (y no solamente vínculos lineales23), es contestable que ese vínculo que se
pueda identificar en el punto de partida (presente) siga siendo válido a lo largo del
tiempo.
Dentro de los procedimientos intuitivos directos de anticipación, el recurso más útil es la
consulta a expertos, que parte del reconocimiento de las especificidades requeridas para el
análisis complejo de la historia reciente, la coyuntura y sus posibles bifurcaciones en el
futuro. Por lo general se recomienda consultar a expertos reconocidos en los diferentes
ámbitos de interés y con conocimiento de la realidad local. Esto significa que es
recomendable integrar a expertos locales en cualquier ejercicio de prospectiva, como una
garantía de “contacto” con la realidad que se pretende analizar y sobre la que se pretende
incidir.
El formato más común es el pedido de papers o respuestas a una serie de preguntas clave,
pero también suelen formarse grupos de trabajo (grupos focales, etc.). Estos grupos pueden
mantenerse en el tiempo o activarse en momentos clave, pueden cumplir el rol de chequeo
de los análisis iniciales, de chequeo de las preguntas y variables clave y/o de los escenarios
posibles. En cualquiera de estas opciones deberá velarse por la transdisciplinariedad de los
enfoques, y la diversidad de procedencia de los expertos consultados.
Un formato accesible y cada vez más utilizado para la consulta de expertos es el método
Delphi24, que puede desarrollarse en varias fases que se resumen en el Esquema25 que se
presenta mas adelante. Las limitaciones de los resultados de un proceso Delphi tienen todos
los componentes de las limitaciones de cuestionarios para el relevamiento de percepciones,
y los cuidados para corregir los sesgos son los mismos que los que se aplican para
cualquier muestra. Asegurar la diversidad de miembros del panel de un ejercicio Delphi y la
representatividad de los panelistas es una garantía para la legitimidad de los resultados,
aunque no es suficiente. La lógica del Delphi es someter a un proceso colectivo (bajo
anonimato o no) a una serie de actores claves para la identificación de escenarios futuros. El
proceso es colectivo mas allá de que los participantes se conozcan o no, porque se
entregan dos cuestionarios. El segundo cuestionario está constituido por el feedback que,
presenta en forma resumida los resultados obtenidos en la primera vuelta, por lo tanto se da
la opción a los panelistas a repensar su respuesta y argumentarla si se mantiene o se
cambia a la luz de las respuestas de la mayoría. El metodo Delphi también se puede aplicar
entregando escenarios a los panelistas en vez de cuestionarios, y relevando las reacciones
de los mismos ante la eventualidad de concreción de unos escenarios u otros y las posibles
estrategias de los actores involucrados.
23
El modelo se puede complejizar en la determinación de los vínculos entre variables, introduciendo estructuras multiplicativas
en vez de aditivas, y combinando diferentes tipos de tendencias para este sistema de variables (lineal, cuadrática, exponencial,
inversa,etc.).
24
KONOW I. y Gonzalo PÉREZ (1990), Métodos y Técnicas de Investigación Prospectiva para la toma de Decisiones, Ed.
Fundación de Estudios Prospectivos (FUNTURO) Universidad de Chile, Santiago de Chile.
25
Esquema tomado del sitio web del Grupo de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (GTIC) de la Universidad
Politécnica de Madrid, y se encuentra disponible en: http://www.gtic.ssr.upm.es/encuestas/esquema.gif
7
Entre los métodos intuitivos conducidos se destaca el recurso a la analogía histórica.
Este instrumento es intuitivo por naturaleza ya que se plantea tomar lecciones de una
situación del pasado para comprender las evoluciones posibles de un contexto que se
estima análogo pero actual, y sobre el que se pretende elaborar visiones de futuro.
Se pueden desarrollar varias configuraciones analógicas: a) la repetición de un mismo
fenómeno, b) clasificar dos fenómenos bajo un mismo concepto, y el desarrollo del
fenómeno anterior permite concebir la evolución del segundo; y c) obtener conclusiones a
partir de una analogía basada en la correlación de dos fenómenos desfasados en el tiempo,
el fenómeno anterior permite un diagnóstico de evolución, es la fuente de una batería de
indicadores a seguir. 26 Las limitaciones de la analogía histórica para la anticipación de
fenómenos socio-políticos residen en que una analogía nunca es perfecta y las diferencias
entre situaciones analizadas pueden generar evoluciones diferentes. Sin embargo, este
instrumento permite identificar tendencias o fuerzas motrices que reflejan pautas históricoculturales que muchas veces aunque “renovadas” resurgen en la realidad socio-política
latinoamericana.
Uno de los instrumentos más comunes para la reconstrucción de la historia es el relato, que
básicamente propone el encadenamiento de hechos históricos, reconstruye la secuencia y
termina construyendo un razonamiento propio. Si bien el relato es útil porque permite
visualizar los caminos del pasado al presente, aplicado para el encadenamiento del presente
al futuro tiene ciertas limitaciones y es cuestionable. Este esquema lleva a creer que el
presente es una consecuencia lineal del pasado, y que el futuro es una consecuencia lineal
del presente cuando no siempre es así. Esta limitación ha sido abordada desde el enfoque
de la historia como problema o el problema histórico27.
26
LANG, B. (2005).
Ver MARROU, Henry Iréné (1974), De la Connaissance Historique, Point Seuil, Paris, y VEYNE Paul (1971), Comment on
écrit l’Histoire, Paris.
27
8
Otro instrumento intuitivo es el método inductivo, el establecimiento de leyes en términos
históricos muchas veces surge de la concepción de la historia como problema y la tendencia
intuitiva de “teorizar” sobre los conflictos bélicos por ejemplo, como un fenómeno que puede
arrojar lecciones (leyes o principios) sobre posibles conflictos futuros. El análisis
extrapolatorio consiste en determinar la tendencia de evolución de una región o de un país
sobre un periodo del pasado, para a través de la extrapolación temporal deducir la evolución
de ese país o región (o fenómeno) en el futuro.
Este método es muy útil cuando se cuenta con informaciones confiables de un periodo
prolongado del pasado, pero exige traducir esas informaciones a un lenguaje cuantificado
para obtener así una serie cronológica representable en forma de gráfico. Las limitaciones
que plantea la extrapolación residen en que: es poco útil para anticipar rupturas o crisis, y
que se debe tener especial cuidado en que al trabajar con series largas el fenómeno
estudiado sea efectivamente siempre el mismo, a pesar de que se describa siempre a través
de un vocablo inalterable puede no tratarse del mismo fenómeno a lo largo del tiempo. Los
análisis tendenciales, es decir las proyecciones de tendencias identificadas en el pasado,
también se basan en hipótesis de extrapolación o en inflexión de tendencias.
Por todo lo anterior, podemos afirmar que los conocimientos e instrumentos que brinda la
Historia como disciplina, son elementos claves para la visualización del futuro ya que “la
inteligibilidad de un objeto de futuro es de naturaleza retrospectiva”28. Sin embargo, cada vez
que se opte por alguno de estos instrumentos se deberán de identificar sus limitaciones y la
posibilidad de complementarlos con otros enfoques o instrumentos.
3.1. La construcción de escenarios
El método de escenarios es una de las herramientas más utilizadas en prospectiva, y
aunque hay varios instrumentos y formas de combinarlos, se pueden resaltar algunos de los
conceptos claves del “lenguaje común”29:
-
-
El horizonte prospectivo temporal es la definición temporal elegida para la construcción de escenarios,
contiene la doble cualidad de ser lo suficientemente lejano en el tiempo como para permitir una proyección a
mediano o largo plazo, pero a la vez no es tan lejano como para parecer completamente desconectado del
presente. El horizonte prospectivo espacial delimita la amplitud del campo de acción o de repercusión de los
escenarios a nivel geográfico.
Escenarios: son todas aquellas imágenes de futuro posibles. Sin embargo en ejercicios de prospectiva
proactiva se trabaja o con escenarios que de suceder pondrían en riesgo la estabilidad (para tratar de
evitarlos), o con escenarios positivos orientadores de acciones colectivas o de políticas públicas (para
identificar las medidas a tomar para llegar a esos escenarios en el futuro).
-
Cuando se describen o escriben los escenarios, se hace en tiempo presente (como si estuviera sucediendo
hoy, o como si el presente fuera 2020 por ejemplo) y sin integrar razonamientos encadenados de causalidad
en la descripción. Se los denomina de forma “significativa” o simbólica, así la sola mención del escenario
permite una visualización de sus características.
-
Se suelen identificar escenarios posibles, escenarios deseables y escenarios no deseables. Dentro de
los escenarios posibles se trabaja tanto con los deseables como con los no deseables. En pocas palabras
en los primeros para identificar las fuerzas motrices o elementos clave que los potencian, y en los no
deseables para identificar los elementos clave que podrían impedirlos o acelerarlos.
-
Se considera hechos o fenómenos con potencial de futuro a aquellos hechos que de suceder no dejarán
de tener repercusiones significativas sobre los escenarios analizados. Son situaciones clave aquellas que
pautan el diseño de los escenarios futuros, ya que son las situaciones de inestabilidad del contexto en
relación al presente, o de conflicto, que ponen en cuestionamiento el escenario presente o que ponen en
28
29
LANG, B. (2005) sobre la base las obras de BLOCH. M.
“Fuentes de un lenguaje común”, SCHWARTZ.
9
riesgo un proyecto dado. Las situaciones clave sirven de base para identificar aquellos factores o elementos
explicativos de crisis a monitorear en el marco de cualquier ejercicio de anticipación para la prevención de
conflictos por ejemplo.
-
Se consideran encadenamientos o bifurcaciones, a los trayectos posibles entre el escenario futuro y el
diagnóstico del presente. La forma en que se construyen esos encadenamientos dependerá de la caja de
herramientas que se utilice. La calidad de los escenarios y su pertinencia en una visión de prospectiva
proactiva también dependerán de la forma en que se construyan esos “encadenamientos”.
El enfoque clásico de la construcción de escenarios identifica escenarios futuros que
desembocan del análisis del presente (fotografía inicial o diagnóstico). Por lo general se
trata de al menos 3 escenarios futuros proyectados linealmente desde el presente:
a) escenario pesimista (negro), donde la situación presente empeora con el tiempo,
b) escenario de statu quo, donde no hay grandes modificaciones en relación al presente,
c) escenario optimista (rosa), en el que la situación o región analizada mejora en relación al
presente.
Este enfoque es muy “intuitivo” ya que esas tres opciones pueden englobar a grosso modo
todas las variaciones posibles entre el escenario más oscuro y el mas optimista, y puede ser
útil con fines de sensibilización de tomadores de decisión, de la opinión publica, etc. Pero no
son muy funcionales para la toma de decisiones ya que no integran el detalle de los
desencadenantes, de los actores, hechos y situaciones claves y las posibles irrupciones de
nuevos elementos ya que solo proyecta el presente. En síntesis, este mecanismo es
fácilmente aceptado por cualquier interlocutor porque da “forma” aparentemente sistemática
a un razonamiento intuitivo, pero no integra razonamientos más amplios necesarios en un
contexto de incertidumbre y efervescencia social y política como el de las sociedades
latinoamericanas del s.XXI.
Un enfoque intermedio es el que define dos campos de variables (internas y externas por
ejemplo) para cada actor o situación involucrada y en función de ellas se diseñan escenarios.
Por ejemplo, un caso típico seria cruzar dos o tres variables de orden interno y externo de
las economías de los países de una región y las distintas combinaciones de éstos factores o
variables permiten reflejar diferentes escenarios, como se puede observar en el ejemplo que
sigue30:
1) Factores endógenos de Escenarios simplificados de América Latina en 2007-2013:
Escenarios
AL/Factores
endógenos
AL Fortis
Condiciones de
gobernabilidad
AL Statu quo
Media
Alta
Media
AL Levis
Baja
Nivel de
Intensidad de la
cohesión social integración
regional
Media
Alta
Baja
Media
Media
Baja
Baja
Grado de
adaptabilidad
económica
Media
Alta
Media
Baja
Media
Baja
2) Factores exógenos de Escenarios simplificados del sistema internacional y América Latina en 2007-2013:
Sistema
Integración de los
internacional/Factores mercados
exógenos
Coordinación
Internacional
Hegemonía
30
Tomado de ALEMANY, C. (2005) en el Análisis de percepción de actores en Bruselas y Paris, parte de los estudios de base
del Latin America – Study on Relations between the European Union and Latin America. New Perspectives, coordinado por
SANAHUJA, JA. Y Christian FRERES, ICEI/Universidad Complutense de Madrid, Comisión Europea.
10
Nueva Roma
Alta
Baja
Alta
Condominio
Post-westfaliano
Anarquía PostImperial
Media
Alta
Media
Baja
Baja
Baja
3) En función de 1) y 2) los escenarios globales facilitarían las configuraciones siguientes de AL:
Escenarios
Sistema Internacional:
1) Nueva Roma
Escenarios AL:
AL Levis
AL Statu quo
2) Condominio
Post-westfaliano
AL Statu quo
AL Fortis
3) Anarquía Post-Imperial
AL Fortis
La resultante de este tipo de escenarios simplificados puede ser útil en procesos de análisis
o asesoramiento para la toma de decisiones en el corto plazo, pero tiene las limitaciones ya
señaladas en relación a los escenarios puramente intuitivos y generales.
Un enfoque más avanzado y actual del método de escenarios puede partir de las diferentes
escuelas, del enfoque estructural, a partir de la inteligibilidad de los conceptos o de una
combinación de ambos. A continuación se retoman algunos esquemas de construcción de
escenarios propuestos por autores de referencia.
LA CONSTRUCCION DE ESCENARIOS SEGÚN MICHEL GODET31
1) Fenómeno estudiado (variables internas) y entorno general (variables externas)
2) Delimitación del sistema y búsqueda de las variables claves (variables externas motrices y variables internas
dependientes) = ANALISIS ESTRUCTURAL
3) Retrospectiva y análisis de la situación actual = ANALISIS DE LOS JUEGOS DE ACTORES
4) Estrategias de los actores = MÉTODO MACTOR
5) Método de experto (hipótesis sobre cuestiones claves en el futuro)
6) Construcción de escenarios = ANÁLISIS MORFOLÓGICO MORPHOL
-Progresiones
-Imágenes
-Previsiones
7) Estrategias alternativas = MÉTODOS MULTICRITERIOS
8) Plan de Acción
El análisis estructural, permite la descripción de un sistema con la ayuda de una matriz que
relaciona todos sus elementos, mantiene la tradicional matriz o división por áreas de
cualquier diagnostico diferenciando los ámbitos político, económico, y socio-cultural. Cuando
se aplica a un proceso prospectivo se analizan las variables que componen cada ámbito y
las interrelaciones entre las mismas, como forma de explicar el fenómeno a analizaren el
presente y en el futuro. Bajo esta “estructura” se hace una fotografía del “presente” para la
realización de escenarios de futuro. Las categorías o ámbitos, y actores a incluir en la
fotografía dependerán del tema a estudiar y de los tiempos disponibles para la anticipación.
31
GODET, M. (1993), De la anticipación a la acción, p.46.
11
Las relaciones entre los elementos que constituyen la matriz de análisis son cualitativas,
pero el análisis estructural permite cuantificarlas en función de la influencia entre factores,
esta es la ponderación de las relaciones o interrelaciones de los factores que plantea Godet.
Los valores que de adjudican a las relaciones entre factores o variables se resumen en una
matriz donde aparecen los valores en valor numérico, los valores que se darán a estas
ponderaciones deberán ser discutidos por todo el equipo de trabajo y deberán contrarestarse con la opinión de los actores. Esta ponderación es sensible y su utilidad es
cuestionable ya que depende de la escala de “valores” y la comprensión del fenómeno por
parte del equipo de trabajo.
Todos los métodos que Godet sugiere en su procedimiento para la construcción de
escenarios han sido desarrollados en soporte software por el Laboratorio de Investigación
en Prospectiva Estratégica y Organización (LIPSOR), y se encuentran disponibles en línea
desde 200432.
LA CONSTRUCCION DE ESCENARIOS SEGÚN PETER SCHWARTZ33
1) Identificar la pregunta o la decisión principal
2) Identificar los factores claves del microentorno
3) Definir las fuerzas motrices del macroentorno
4) Clasificar por orden de importancia y de incertidumbre
5) Elegir las lógicas de los escenarios
6) “Tapizar” los escenarios
7) Implicaciones
8) Selección de Indicadores precursores
Tanto Schwartz como Godet, subrayan la importancia de las preguntas iniciales, o la
“decisión principal”, como la clave para la definición de cualquier estudio de anticipación. La
forma en que se definan las preguntas iniciales sobre la problemática determinan la
pertinencia del trabajo de investigación/acción. La anticipación proactiva solo es relevante si
responde a problemáticas reales de los tomadores de decisión o de los actores a los que se
apunte.
Schwartz plantea que los niveles de incertidumbre deben ser tan definitorios como el orden
de importancia para el logro de la decisión mayor del sistema de escenarios. El objetivo de
esa fase es determinar los dos o tres factores más importantes y más inciertos, para luego
elegir los ejes sobre los que los escenarios van a diferir (espectro = 1 eje, matriz = 2 ejes y
volumen 3 ejes). Estas disimilitudes que diferencian a los diferentes escenarios deberán ser
pertinentes para los tomadores de decisión o actores claves involucrados en un ejercicio de
prospectiva proactiva. La lógica de cada escenario dependerá la naturaleza de su disimilitud
en relación a los demás (temas) pero también de las intrigas que contenga. Según Schwartz
hay al menos tres tipos de intrigas en los sistemas de escenarios:
a) ganadores y perdedores: parten del presupuesto de que los recursos son escasos y que
ante cualquier problema unos ganan y otros pierden.
32
33
La caja de herramientas de Godet se encuentra disponible en: http://www.3ie.org/lipsor/lipsor_es/index_es.htm
SCHWARTZ, P. (1993), La planificación estratégica por escenarios, Futuribles, Paris, p. 208 a 221.
12
b) desafío y respuesta: parte del principio de que ante cada desafío se genera una
respuesta y el sistema o situación en cuestión va generando reacciones.
c) evolución: supone un proceso largo y lento, de continuidad de b), no es fácil de identificar
pero cuando se reconocen los cambios evolutivos pasan a ser factores explicativos
relevantes para la construcción de escenarios y la comprensión del presente.
El tapizado de los escenarios según Schwartz es el cruce entre las etapas 2-3 y 4-5, dando
detalles sobre los factores claves, los intereses de los actores y la emergencia de posibles
actores nuevos, y sus manifestaciones según las diferentes lógicas de escenarios. Luego se
analizan las implicancias de las respuestas para cada escenario en función de las preguntas
iniciales y la pertinencia para los tomadores de decisión. Esta última etapa es un filtro, ya
que solo sobre aquellos escenarios retenidos en ésta, Schwartz propone identificar los
indicadores precursores, como forma de medir qué escenario se aproxima mas al curso de
la historia, estos elementos son claves para el monitoreo y la medición de la posibilidad de
que un escenario u otro tenga lugar.
Teniendo en cuenta los avances que plantearon en relación a la construcción de escenarios
clásica tanto Godet como Schwartz, y la necesidad de adaptar las herramientas de
anticipación a la toma de decisiones, un esquema orientador para el ejercicio de la
anticipación en América Latina, podría tener en cuenta las etapas siguientes:
ETAPA 1) DEFINICIÓN DEL PROYECTO/CAMPO DE ANALISIS
-
Definir objetivos
Horizonte prospectivo (corte temporal)
Marco territorial (corte espacial)
Cuando el analisis se realiza para un demandante en particular, ya sea una organización o
institución “x”, se recomienda integrar a esta etapa un análisis funcional de la actividad del
demandante (organismo del Estado, programa, etc.). Básicamente, se hace una descripción
detallada de las actividades que desarrolla la organización y las condiciones necesarias para
la implementación de las mismas.
El horizonte prospectivo, es la definición temporal, hacia donde se mira ya sea para la toma
de decisiones, o para la sostenibilidad de un proyecto. El criterio temporal dependerá de las
necesidades del demandante, y de su capacidad de integrarlo en sus acciones. Para que
sea útil a la toma de decisiones, algunos actores prefieren que el horizonte sea lo
suficientemente cercano en el tiempo como para permitir actuar sobre el mismo, ya que se
percibe que el futuro lejano es menos “aprehensible”. Esta urgencia e “inmediatismo” de la
toma de decisiones se manifiesta en América Latina tanto por los tiempos políticos como por
los tiempos de la administración pública, pero también por el hecho de que no se ha
integrado (más allá del discurso) la problemática de la sostenibilidad en el largo plazo.
Un equipo orientado al asesoramiento y monitoreo de las situaciones socio-políticas de la región deberá
considerar las características culturales del inmediatismo de los receptores de sus análisis sin dejar de brindar
elementos para una visión de largo plazo. Ese desafío se puede enfrentar a través de una prospectiva proactiva
y continua, planteándola como una forma de monitoreo y anticipación.
Por otro lado, la definición del marco territorial no es de subestimar. En América Latina
cuando se realizan ejercicios de este tipo, suele concebirse al territorio nacional como una
13
unidad, y si se recurre a análisis de expertos estos suelen ser de la capital. Esta
deformación “centralista y capitalina” de la percepción de futuro puede ser pertinente ya que
engloba grosso modo la percepción desde el centro de poder tradicional, pero puede
deformar la visión de futuro y subestimar procesos políticos, sociales o económicos del resto
de los territorios. En países como Bolivia o Perú, este desafío en clave territorial suele ser
tenido en cuenta, en parte por las propias dinámicas descentralistas, pero no es el caso de
muchos países latinoamericanos que si bien integran la “descentralización” en sus discursos,
ésta no siempre se traduce en una mayor consideración de los territorios al trabajar sobre el
mediano o largo plazo.
ETAPA 2) RAZONAMIENTO TEÓRICO: DETERMINACIÓN DE LAS SITUACIONES CLAVES
2.a) Establecer una lista de todas las situaciones que en caso de tener lugar tienen consecuencias
sobre el proyecto
2.b) Establecer Riesgos
2.c) Elección del decidor
2.d) Establecer cuadros de categorías: económica, política, social y cultural y sus respectivas subcategorías.
En una concepción de prospectiva proactiva, se deberán identificar todas aquellas
situaciones que de suceder pondrían en riesgo la estabilidad, o la continuidad del proyecto o
programa sobre el que se trabaje. Sobre esa lista amplia de situaciones se deberán de
establecer que riesgos conllevan para la estabilidad, y en función de esto se evaluara junto
al decidor o tomador de decisión qué situaciones son las más relevantes. Si se trata de
situaciones de tono catastrófico y el decidor entiende que si sucedieran no podría ejercer
ninguna influencia sobre ellas se descartan, y si no son lo suficientemente riesgosas como
para repensar su estrategia, programa etc., también se descartan. Hecha esa selección se
puede establecer una matriz de análisis tradicional de la situación presente (diagnóstico)
que se analiza. Como se ha señalado más arriba el formato de esa matriz dependerá de qué
se analice, pero en síntesis deberá integrar todas las condicionantes estructurales del
contexto en cuestión.
ETAPA 3) CONSTRUCCIÓN DE LOS ESQUEMAS EXPLICATIVOS
3.a) Construcción de esquema explicativo de lo posible
3.b) Construcción de esquema explicativo de lo imposible
3.c) Identificación de esquemas explicativos alternativos
Dadas las limitaciones de las proyecciones lineales, y el razonamiento causal para la
anticipación, desarrollar los esquemas explicativos de las situaciones clave elegidas es un
camino recomendable. Para ello se puede listar todos los elementos presentes, es decir que
explican a cada situación clave gracias revisando cada item de la matriz o cuadro de
categorías que se había realizado para el diagnostico del presente. En función de la
identificación de una lista de elementos explicativos posibles para de cada situación clave se
pueden realizar diferentes esquemas explicativos que hacen posible a cada situación.
El mismo razonamiento puede aplicarse en sentido inverso, es decir identificando la lista de
elementos que frenan o imposibilitan las situaciones clave sobre las que se esta trabajando.
Estos son los llamados esquemas explicativos de lo imposible. Siempre es posible agregar a
estos esquemas explicativos combinaciones diferentes de éstos que darían esquemas
explicativos diferentes. Sin embargo, cuantos mas esquemas explicativos se escogen mas
difícil es procesar toda la información y hacerla instrumental.
ETAPA 4) EVALUACIÓN DE LA POTENCIALIDAD EN TIEMPO REAL
14
4.a) Configuración de los elementos explicativos (ponderación de peso relativo de cada uno)
4.b) Construcción de Indicadores asociados
4.c) Cálculo de la potencialidad
4.d) Grado de predictividad
Los escenarios explicativos (de lo posible y lo imposible) están compuestos por una serie de
elementos, como no todos los elementos tienen el mismo peso relativo debe de hacerse un
esfuerzo para identificar esos elementos portadores de futuro o claves.
Los elementos clave se pueden identificar de diversas formas, y el objetivo es identificar
aquellos que por su incidencia sobre otros elementos son más relevantes para su
seguimiento o monitoreo. Cada elemento se puede definir por su denominación y la
extensión de este concepto (su descripción), por lo que se puede trabajar con matrices que
crucen los elementos y asignar valores a aquellos que tengan incidencia sobre los demás.
Esa lista “corta” de elementos clave es una forma de medir un grupo de elementos
portadores de futuro habiendo hecho un “rastrilleo” por todas las categorías, ítems y
elementos explicativos.
Para cada elemento clave se podrán establecer una serie de indicadores asociados que
indiquen el grado de avance de cada elemento, estos deberían ser indicadores no
tradicionales y específicos. Lo que se mediría entonces seria el grado de manifestación
(potencialidad) de estos indicadores asociados a cada elemento clave, tras lo cual se podría
establecer un valor de “configuración” de cada elemento (por ejemplo en una escala del 1 al
10, aunque las escalas pueden variar). Cuantos más elementos claves tengan una
configuración alta mayor será la posibilidad de que la situación clave que se había
identificado tenga lugar. Si la medición de potencialidad de los indicadores se mantiene de
forma continua se monitorearían en tiempo real aquellas situaciones que de suceder
pondrían en peligro la estabilidad o continuidad de un proyecto o programa dado.
De la prospectiva a la facilitación de procesos de negociación:
ETAPA 5) Identificación de estrategias posibles de otros actores y sus repercusiones en los
diferentes escenarios
ETAPA 6) Identificación de estrategias a desarrollar para el/los escenario/s más deseable/s
ETAPA 7) Facilitación de soluciones y elementos para las negociaciones entre los actores
claves
En un esfuerzo adicional vale la pena relevar las estrategias posibles de otros actores en el
marco de esas situaciones o escenarios posibles que se estarían midiendo o monitoreando,
y analizar qué posibilidad de incidencia en los mismos o la configuración de sus elementos
explicativos pueden tener (ver consideración especial sobre Teoría de los Juegos). Teniendo
en cuenta estas estrategias y la configuración de las situaciones o escenarios posibles,
deberán identificarse las estrategias a recomendar a los decidores para lograr los
escenarios más deseables, y frenar los escenarios no deseables. Considerando esas
estrategias posibles y las de otros actores, pueden sugerirse un paquete de soluciones
posibles que apunten a la realización del escenario deseable.
Estas recomendaciones no son neutras por lo que cualquier equipo técnico que se dedique
a esta tarea deberá tener muy claros los pros y los contras de cada solución que
recomiende y explicitarlos con transparencia a los decidores. Bajo ese tono debería de
reconocerse que cualquier asesoramiento de anticipación o alerta temprana en temas de
gobernabilidad democrática que haga el PNUD no será neutro, sino que deberá orientarse
15
por los principios de la Carta de UN. En este marco, todo esfuerzo de anticipación y
facilitación de soluciones desde PNUD deberá orientarse al mantenimiento de la estabilidad,
al fortalecimiento de la democracia, a la defensa de los derechos humanos, favoreciendo el
desarrollo y la reducción de las desigualdades, “conjurando los peores escenarios y
potenciando los mejores escenarios posibles” (Achard 2005).
3.2. Consideraciones especiales sobre la Teoría de los Juegos (TDJ)
La TDJ método cuantitativo por naturaleza, puede ofrecer conceptos y herramientas
complementarios a la visión histórico-estructural del diagnóstico y la construcción de
escenarios. Muchas veces el ejercicio de “ponerse en el lugar del otro” se realiza de forma
puramente intuitiva, y la TDJ brinda elementos para “racionalizar” la conducta de todos los
actores. Este enfoque racional tiene una limitación clara, sin embargo si se introduce la
arbitrariedad o el valor que da a ciertos intereses un actor dado se pueden reducir las
rigideces del racionalismo implícito. Así de alguna manera se puede introducir el perfil
personal de los actores y su forma de tomar decisiones en esquemas de simulación de
situaciones y resolución de conflictos. Los conceptos más “socializados” de la TDJ son:
juegos de suma cero, el dilema del prisionero, maximin (maximización del beneficio mínimo
posible) o minimax (minimización del beneficio máximo posible).
Los juegos de suma cero son un concepto que estuvo mucho más presente en los inicios de
la TDJ que en la actualidad, ya que se entiende que el propio hecho de estar en “juego” en
una situación dada ya tiene un valor para el actor que está involucrado.
¿Cuál es la utilidad de la Teoría de los Juegos?
Contiene conceptos e instrumentos que ayudan a mejorar la comprensión de las relaciones entre actores, es
un mecanismo de ayuda a la toma de decisiones. Contiene las limitaciones de cualquier método cuantitativo
aplicado a las ciencias sociales.
¿Cuál es su relación con la Prospectiva?
Ambas disciplinas ayudan a comprender mejor posibles escenarios futuros y a la toma de decisiones para
potenciar los escenarios más deseables. La TDJ aporta a la prospectiva la posibilidad de integrar de manera
sistematizada las estrategias, soluciones e intereses de los actores y su influencia sobre la configuración de
los escenarios futuros.
¿Qué es el Equilibrio de Nash?
Es la situación en la que cada parte (actor) maximiza sus beneficios teniendo en cuenta las opciones de los
demás actores. Hay equilibrio de Nash si ningún actor se arrepiente de las opciones que tomo luego de
conocer las jugadas (opciones) de los demás.
Muchas veces los Equilibrios de Nash se dan en las profecías auto-cumplidas, cuando cada actor juega en
función de lo que sabe jugara el otro actor para sacar el mayor beneficio posible en ese escenario.
¿Qué es la Optimalidad de Pareto?
La eficiencia u optimalidad de Pareto es cuando no existe otra solución a un problema dado, que mejore en
un objetivo sin empeorar en otro para todos los actores involucrados. Es más fácil demostrar que una
asignación no es Pareto-optima que demostrar que lo es, por eso es recomendable identificar varias
situaciones Pareto-optimas para la identifican de posibles escenarios, o la solución de problemas o
conflictos.
Cuando las situaciones analizadas y los intereses de los actores no presentan equilibrios de
ningún tipo (ni de Nash ni de Pareto) la TDJ apela a la probabilización de las opciones de los
actores. Esta es la faceta más cuantitativa de esta teoría, pero también se pueden utilizar
facetas más cualitativas, en opciones de investigación/acción tales como:
-
diferenciar problemas estratégicos, o situaciones clave de los intereses de los actores,
identificando alianzas posibles en función de esto;
16
-
analizar posibles soluciones a problemas del presente, con ayuda de instrumentos de
TDJ para el análisis de los actores, sus intereses y posibles escenarios de mediano
plazo;
-
identificar posibles bifurcaciones de los escenarios del presente integrando la
perspectiva de TDJ;
-
informar y asesorar para la toma de decisiones ante situaciones de inestabilidad o de
gestión del riesgo integrando a la batería de herramientas análisis de TDJ.
4. Oportunidades y desafíos
Son pocas las iniciativas para pensar el futuro de América Latina en términos prospectivos
que vayan mas allá del efecto que puedan tener algunas imágenes de futuro positivas o
pesimistas auto-proyectadas por las sociedades latinoamericanas. Son casi inexistentes los
esfuerzos sistemáticos de pensamiento constructivo a futuro que se articulen con tomas de
decisiones a nivel nacional o regional. En estos temas el sector privado parecería
adelantarse y manejar mejor los métodos de escenarios para la elaboración de sus
estrategias. Los gobiernos, las agencias de desarrollo y los decidores o "policy makers" en
general no deberían subestimar el potencial práctico que la elaboración de escenarios
prospectivos puede tener al incorporarse al proceso de toma de decisiones.
Las incertidumbres generadas en la actualidad tanto a nivel regional de América Latina
como a nivel internacional, son fruto de la complejización del desarrollo tecnológico y
humano global y se ven acompañadas de disparidades y desigualdades que en AL se
tornan potenciales factores de conflicto en el futuro.
Los ejercicios de prospectiva o anticipación política, pretenden adelantarse a algunos de los posibles escenarios
de conflicto o inestabilidad reconociendo que es una modalidad más de comprensión de los fenómenos sociales,
que puede ayudar a perfilar mejores políticas y concientizar en la toma de decisiones.
Si fuéramos hasta el final de este razonamiento se podría afirmar que iniciativas que permitan identificar
estrategias a mediano y largo plazo para la reducción de la desigualdad y una mayor inclusión social, este seria
el mejor aporte de la prospectiva para la estabilidad de América Latina.
El PNUD ha incentivado la organización de una compleja red de análisis en algunos países
seleccionados – a través del Proyecto Regional de Análisis de Coyuntura Política y
Escenarios Prospectivos (PAPEP) - y ha apoyado la realización de diagnósticos políticoestratégicos y la formulación de escenarios prospectivos en distintos países con el objetivo
de mejorar la gobernabilidad democrática en América Latina.
Este documento toma nota de estos esfuerzos, y plantea en varias secciones opciones que
pueden ser un insumo para las definiciones futuras del PAPEP, reconociendo que ya se han
recorrido varias etapas en el proyecto.
La primera etapa fue la de reconocimiento por parte de tomadores de decisión sobre la
necesidad de este tipo de ejercicio y el planteo de demandas concretas a PNUD en este
sentido. La segunda etapa es el ejercicio de anticipación y de visualización de escenarios
posibles en los diferentes escenarios nacionales en los que se ha trabajado, y esta etapa ha
sido valorada muy positivamente por los propios tomadores de decisión.
Una tercera etapa
complementarias):
puede
concebirse
de
diferentes
formas
(que
pueden
ser
17
1) Desarrollar el proyecto PAPEP en más países de la región. Para ello deberá de adaptarse
la forma de plantear el enfoque y la metodología, ya que a pesar de que la vulnerabilidad
ante futuras crisis existe, aquellos países que no presentan crisis políticas agudas, pueden
subestimar la utilidad de tal ejercicio.
Por eso se recomienda integrar a los esfuerzos de anticipación, un enfoque complementario
al de la alerta temprana y de prevención de crisis. Este enfoque complementario puede
variar, pero se pueden identificar entre otras, las siguientes opciones:
- Integrar las herramientas de anticipación como un aporte para reducir las
vulnerabilidades. Esto puede plantearse en varios niveles, puede ser para reducir
vulnerabilidades de desarrollo identificadas en cada país o territorio con el que se
trabaje, o para temas o programas sociales específicos por ejemplo.
- Reducir las incertidumbres a través del monitoreo del contexto en tiempo real con
herramientas de prospectiva socio-política.
- Promover los ejercicios de anticipación socio-política como procesos de inteligencia
colectiva en los que PNUD es un animador del proceso.
- Proponer una nueva relación entre los instrumentos de anticipación y la toma de
decisiones públicas, integrando estas herramientas como insumos para la toma de
decisiones y su monitoreo.
2) Desarrollar un esfuerzo regional además de los estudios nacionales. La prospectiva
regional ha sido más desarrollada en la Unión Europea (UE) que en América Latina, y a
pesar de las dificultades reales para medir su impacto “muchos de los que la practican
sostienen que el proceso es al menos tan importante como el contenido, porque crea
sinergias, asociaciones, cooperación, redes e inteligencia colectiva orientada al futuro”34.
Un enfoque regional puede concebirse de diversas formas:
- un ejercicio comparativo de los diferentes escenarios nacionales y las posibles
interacciones entre estos escenarios;
- un ejercicio de sumatoria de países donde se intenten vislumbrar pautas o patrones
subregionales (a nivel de los países de América Central, el Caribe, la Comunidad
Andina o el MERCOSUR);
- la sumatoria o combinación de estudios subregionales de anticipación;
- un esfuerzo de construcción de escenarios regionales propiamente dichos.
Un esfuerzo de construcción de escenarios regional y subregionales es mayor ya que si bien
contiene a las dinámicas nacionales y a los actores relevantes en esos contextos, la unidad
de análisis es la región y por lo tanto las tendencias, tensiones y actores nacionales deben
interpretarse en función de su rol en ese contexto ampliado, a lo que además se suman los
actores regionales propiamente dichos y las instituciones que pretenden jugar un rol en ese
espacio.
Este enfoque amplio del rol que puede jugar PNUD en la región puede incluir diferentes
iniciativas en curso y a definirse en el seno del PAPEP, y se podría articular con otros
proyectos en curso tales como: el Programa de Diálogo Democrático, y el Proyecto de
Gestión de la Gobernabilidad. El PAPEP podría dar insumos a estos dos proyectos,
34
Goux-Baudiment en TRELLES SOLIS, E. (2002); La educación ambiental comunitaria y la retrospectiva: una alianza de
futuro, Tópicos en Educación Ambiental 4 (10), Perú, disponible en www.anea.org.mx .
18
brindando análisis de coyuntura socio-política y escenarios en tiempo real y con perspectiva
de largo plazo. Esto parecería responder a recomendaciones de participantes de estos otros
proyectos, entre las que se destaca la necesidad de contar con análisis de escenarios
políticos más profundos que sirvan de insumos para la promoción de diálogos o de
propuestas de gestión de la gobernabilidad.
Los ejercicios de anticipación proactiva y continua también pueden ser útiles para generar
procesos de aprendizaje colectivos. Esos procesos podrían ayudar a responder a algunos
de los grandes desafíos para el desarrollo y la estabilidad de América Latina a mediano y
largo plazo. Se podrían concebir iniciativas de procesos de anticipación o de reflexión a
largo plazo, apuntando a dilemas a tales como:
sostenibilidad versus inmediatismo de la toma de decisiones;
fortalecimiento de la institucionalidad democrática versus caudillismo;
- descentralización versus concentración de la toma de decisiones en las capitales (cómo
integrar la dimensión territorial en el análisis de los centros de poder y de la toma de
decisiones);
- transparencia y participación versus culturas de concentración del poder;
- cómo integrar a los nuevos actores sociales en la construcción de visiones de futuro y de
proyectos de desarrollo país;
- cómo articular las opiniones de las elites locales y los expertos con las percepciones de
futuro de la ciudadanía y los nuevos actores sociales.
-
Tomando en cuenta todas las reflexiones previas, se podrían sugerir algunas pistas para el
ejercicio de la anticipación a nivel regional en América Latina desde PNUD:
a) ASESORAMIENTO PARA EL MANTENIMIENTO DE LA ESTABILIDAD de la región.
b) INSTRUMENTOS PARA LA RESOLUCION DE DILEMAS EN LA TOMA DE DECISIONES en
temas socio-políticos.
c) PROCESOS DE APRENDIZAJE COLECTIVO en temas de: gobernabilidad, descentralización,
desarrollo y empleo.
d) HERRAMIENTAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRATICA.
e) HERRAMIENTAS PARA LA CAPACITACION EN TEMAS DE ANTICIPACION Y DE
MONITOREO DE LA TOMA DE DECISIONES.
f)
FACILITACION DE PROCESOS DE NEGOCIACION O MEDIACION ENTRE DIVERSOS
ACTORES con herramientas de prospectiva socio-política.
Las herramientas de anticipación que en el pasado fueron útiles para la planificación, hoy en
día pueden ser herramientas para la evaluación y el monitoreo de las decisiones públicas o
las acciones políticas. A través de la prospectiva y del involucramiento de diversos actores
en ese ejercicio, se pueden promover nuevos procesos de comprensión de las realidades
cambiantes, a través de interrogaciones sistemáticas y de creación de escenarios deseables.
Desde el PAPEP ya se ha avanzado en opciones metodológicas que han variado en los
diferentes países pero que en cada contexto resultaron ser las más pertinentes (ver Anexo
1), tanto por los instrumentos y la información disponible como por el timing de la toma de
decisiones. Esa particularidad no es en si una limitación sino la virtud de adaptar una serie
de herramientas disponibles a cada realidad, sin embargo ante la posibilidad de avanzar en
una concepción regional, es importante abordar la discusión sobre la concepción de lo
“regional” y la forma en que se trabajaría en un proceso colectivo de este alcance.
19
Otra discusión pendiente además de los tiempos y los enfoques de región, es la forma de
integrar a los diferentes actores y sus percepciones. El enfoque de opinión de las elites y de
la opinión pública y el análisis de uno a la luz del otro sigue siendo relevante, pero debería
complementarse con el análisis de otros actores. Esos nuevos actores son tanto los actores
sociales emergentes a nivel nacional y regional como el rol que puedan jugar grandes
grupos o empresas trasnacionales de influencia en la región (este segundo grupo de actores
será más o menos pertinente según el tema que se analice). Por esto, tanto en una etapa
regional del PAPEP como en los ejercicios a nivel nacional, es importante identificar o
mapear cuáles son los “nuevos actores” que deberían integrarse en el análisis de
percepción, y cuáles son sus intereses en las disputas de poder actuales. Estos actores
deberían también integrarse en la elaboración de los escenarios de futuro sin subestimar el
rol que pueden jugar para el mantenimiento o la ruptura de la estabilidad socio-política.
Integrar a los nuevos actores sociales en un proceso colectivo de anticipación será un
elemento que fortalezca la sostenibilidad de posibles acuerdos o soluciones que se tomen
en ese marco.
Finalmente, estas consideraciones pueden ser tenidas en cuenta o no en las definiciones
para la acción de PNUD en la región, pero desde ya pareciera que puede jugar un rol central
en este terreno. Podría ser positivo sistematizar todos los aprendizajes de los investigadores
del PAPEP en su experiencia reciente, y junto a este documento y otros instrumentos de
análisis sobre la anticipación, debatir y definir “cajas de herramientas” que respondan a las
necesidades de las realidades de la región.
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Andrés Bello, Santiago de Chile, Chile; Octubre.
RECAL (2001), Escenarios Prospectivos del MERCOSUR
e implicaciones para la UE, Documento de Trabajo
RECAL Nº03/2001, Roma, Diciembre. Informe del
proyecto “Escenarios prospectivos para la UE” coordinado
por el CESPI para el Programa “América Latina 2020” de
la Red de Cooperación Eurolatinoamericana (RECAL).
RECAL (2001), Escenarios andinos y Políticas de la UE,
Documento de Trabajo de RECAL 01/2001, Madrid,
Septiembre.
GONOD, P. (1996), Dynamique des systèmes et
méthodes prospectives, Travaux et recherches de
prospective, Futuribles International, n°2, Paris.
SAINT-GEOURS, J. (2004), Prospective et volonté,
Éditions Futuribles, Paris.
GROSSER, A. (1972), L’explication politique, A. Colin,
Paris.
SCHWARTZ, P. (1993) La planificación estratégica por
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HUGUENEY FILHO, C. y Carlos Henrique CARDIM org.
(2002) Grupo de reflexao sobre o MERCOSUL, MRE
Brasil, BID, IPRI/FUNAG.
SCHWARTZ, P. (1991), The art of the long view,
Doubleday Currency, Londres.
VEYNE, P. (1971), Comment on écrit l’Histoire, Paris.
KAHANE, A. (2000) Civic Scenarios as a Tool for Making
History, Generon Consulting.
ANEXO 1 - Apuntes sobre el ejercicio de la Prospectiva desde PNUD en América Latina
UN EJEMPLO DE CAJA DE HERRAMIENTAS
35
La construcción de escenarios prospectivos en la experiencia del PAPEP-Bolivia
35
Informe realizado por Antonio Aranibar, Gerardo Noto, y Daniel Mejía (2005).
21
El equipo del PAPEP Bolivia plantea las herramientas utilizadas para “leer” el momento, construir análisis de coyuntura que
sirvieran al trabajo de concertación y anticipar escenarios de futuros a través de una serie de herramientas de “investigación
participativa”. De alguna forma, al constituirse en un equipo permanente de seguimiento y análisis de la coyuntura, el PAPEPBolivia ha logrado “cerrar” el proceso, acumulando un importante stock de información y consolidando un ciclo de la previsión.
El análisis se identifica con la metodología desarrollada por Peter Schwartz, del Global Business Network, que identifica un
proceso “abierto” en cinco fases: Orientación, Exploración, Síntesis, Acción, Monitoreo. Esta lógica se traduce en el cuadro
desarrollado por los autores que se presenta a continuación:
EL PROCESO BÁSICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS
1. Orientación y Monitoreo
“diagnósticos”,
“encuestas”, “entrevistas”,
“conflictograma”
2. Exploración
4. Interacción
“talleres de validación”
“mesas de conversación”
“taller prospectivo”
3. Síntesis
Metodo de los ejes de
Schwartz
FASE DE ORIENTACION:
•
ESTUDIOS DE “ESTRUCTURA”:”Leer” la coyuntura comprendiendo la dinámica de cambio de largo plazo del
sistema sociopolítico. (Agenda de investigación IDH).
•
ENCUESTAS DE OPINION PÚBLICA: 1050 encuestas mensuales en las cuatro ciudades del eje central. Encuestas
flash.
•
ANALISIS CUANTITATIVO DE CONFLICTOS SOCIALES: Identificar riesgos de agregación de conflictos en torno a
macro-demandas.
•
ENTREVISTAS A ELITES: Interacción con elites políticas sociales y empresariales (entrevistas vs. Informe).
Entrevistas flash.
•
GRUPOS FOCALES: Uso puntual. Entender la dinámica del conflicto.
•
ESTUDIOS DE “COYUNTURA”: Consultorías especializadas sobre temas y/o actores específicos.
FASE DE EXPLORACION: TALLER PROSPECTIVO
La dinámica del taller privilegia dos etapas: Exposición de datos/análisis de coyuntura: se presentan los principales
hallazgos de los análisis de opinión pública, análisis de conflictos y cada uno de los asistentes se encarga de brindar
información sobre uno o varios actores clave del sistema político boliviano (en concreto, además del gobierno, cuatro partidos
políticos, dos comités cívicos y dos movimientos sociales).
FASE DE SINTESIS: CONSTRUCCION DE ESCENARIOS
•
OBJETIVO: Escenarios = descripciones de una situación futura posible (“futuribles”) + sucesión de eventos que
permiten pasar de la situación inicial a la situación futura (trayectorias).
•
-
PROCESO:
Esquema de elaboración de los escenarios (variables críticas/estados posibles + hipótesis => opciones clave).
Ilustrar los escenarios (descripción de la situación futura + trayectoria = dar nombre a los escenarios).
Mapeo de los actores (intereses + convergencias =escenarios más probables).
•
-
PRODUCTO: Matriz 2X2 con 3/4 escenarios.
Diseño simple/transparente: se visualizan las decisiones clave.
22
-
Diseño consistente/coherente: conjunto de “futuribles” cualitativamente diferentes que definen el espectro de lo
“posible”.
FASE DE ACCION: TALLERES DE VALIDACION, MESAS DE CONVERSACION
FASE DE MONITOREO
23