argentina- recuperacia3n sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional. cheresky noviembre 2006

ARGENTINA: RECUPERACIÓN SOSTENIDA CON INCERTIDUMBRE
SOBRE EL FUTURO INSTITUCIONAL
ISIDORO CHERESKY*
Noviembre de 2006
* Manuela Thourte ha colaborado en la elaboración técnica y revisión de este informe. El
análisis y las recomendaciones políticas de este documento no reflejan necesariamente las
opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de
sus Estados Miembros. Se trata de un documento independiente preparado por encargo del
PNUD.
I-
La salida de la crisis
Desde los inicios de la normalización institucional del país al realizarse las elecciones
presidenciales de 2003 y asumir un Presidente por voto popular el 25 de mayo de ese
año1, la Argentina ingresó en un ciclo de recuperación política y económico – social.
Esa recuperación ha sido más acelerada de lo que los analistas, y los actores políticos y
sociales esperaban en su momento, e incluso ha desmentido los pronósticos pesimistas
que se habían formulado durante la debacle de fines de 2001 y el período posterior. El
país ha recuperado y superado los índices de producción que se registraron en el
momento de inicio de la depresión económica, a mediados de 1998. Además, aunque los
índices sociales han mejorado con más lentitud, el alivio se hace sentir, tanto más
cuanto que el crecimiento sostenido de la economía que se prolonga a lo largo del
tiempo permite presumir que ese progreso continuará en el futuro próximo. En este
orden de cosas la interpretación de muchos analistas es que Argentina está en un
proceso de reordenamiento de su economía impulsada por una reinserción en el mundo
que puede arrancarla del estancamiento en el que se encontró durante décadas. Por
cierto se plantean interrogantes y expectativas sobre las condiciones que hagan de este
crecimiento un desarrollo integral y sostenido y sobre la necesidad de una política de
largo plazo que oriente la intensa presencia del Estado, efectivizada con la nueva
política en curso.
La notable rehabilitación de la credibilidad política y de la eficacia del Estado
experimentada en los últimos tres años ha posibilitado la mencionada recuperación
económica. Es en torno a sus alcances futuros y traducción institucional que se plantean
dilemas y debates pues evidentemente la orientación del desarrollo dependerá de la
estabilización de la democracia y de la mejora en su calidad.
El tema de este informe es el análisis de la evolución política, de las instituciones y del
espacio público, prestando especial atención por una parte al modo en que se ha salido
de la “debacle de 2001”2 y al formato político que la posibilitó, y por otra parte a los
dilemas actuales en momentos en que ese formato de salida de la crisis parece agotado y
se plantean alternativas y escenarios de evolución.
Puesta en perspectiva la evolución institucional muestra una clara transformación.
Desde la posguerra y durante mucho tiempo el peronismo y el radicalismo eran
partidos-movimiento que no se reconocían el uno al otro. En 1983 con el retiro de los
militares y la primavera democrática, el sistema político pareció evolucionar hacia un
1
La primera vuelta de las elecciones presidenciales se realizó el 27 de abril de 2003 resultando primero el
ex Presidente C. Menem con el 24.4% de los votos y segundo N. Kirchner con el 22.4%; la segunda
vuelta no se llevó a cabo porque C. Menem ante un masivo voto adverso que pronosticaban las encuestas
prefirió renunciar a su postulación.
2
A fines de 2001, el 19 y 20 de Diciembre se sucedieron variadas expresiones de descontento ciudadano
y popular. Su epicentro fue el llamado “cacerolazo”, actividad de protesta atípica y muy extendida en
alcance, en que los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano manifestaron su descontento
haciendo ruido con utensilios domésticos desde los balcones de sus casas y desfilando por las calles,
algunos de ellos se encolumnaban hacia el centro histórico de la ciudad. Lo característico de esta protesta
fue su carácter multitudinario y ubicuo, parecía que toda la urbe se expresaba. Como consecuencia de esta
expresión de protesta, que tuvo también su nota de descontrol policial y represión sangrienta cuando los
manifestantes que acudieron a la Plaza de Mayo fueron reprimidos produciéndose varios muertos y
heridos, el Presidente F. De la Rua presentó su renuncia y fue institucionalmente sustituido luego de un
breve interregno de otro mandatario, por E. Duhalde.
2
bipartidismo similar al existente en algunas democracias de antigua data. Pero a partir
de los años noventa se verificó un proceso de desagregación de los partidos políticos.
Esta conmoción en la representación política se acentuó en el 2001. El estallido del
cacerolazo presidido por la consigna “Que se vayan todos” dirigida a los líderes
políticos, pudo ser vista como circunstancial, pero a cinco años de ese entonces se puede
decir que se instaló una distancia duradera entre los ciudadanos y la representación
política en general y que es improbable que los partidos tradicionales se reconstituyan,
al menos tal como eran en el pasado.
De modo que está pendiente la definición de la fuerzas políticas que vayan a disputar el
favor representativo, pero desde ya parece verosímil pensar que los lazos de
representación estarán ahora más basados en la atracción de liderazgos que en la
conformación de identidades colectivas muy constituidas. El hecho saliente es la
emergencia de una ciudadanía autónoma, que se desarrolla en su vida pública
alimentada más por la búsqueda de información que por la participación. El creciente
número de ciudadanos que logra superar el umbral de pobreza juega a favor de una
ampliación de la ciudadanía y del espacio público. Esta misma ciudadanía que valora la
conformación de una representación política a través del voto suele expresarse al mismo
tiempo de forma directa para formular sus reclamos o aún darse otros líderes para la
protesta social.
Esta realidad de institucionalidad debilitada por la crisis, de fragmentación de los
partidos políticos y aún de las entidades sociales, en paralelo a la expansión de una
ciudadanía cuyo peso es cada vez mayor en la vida pública, han sido objeto de particular
atención en nuestro estudio. Se ha procurado darle un tratamiento no convencional, es
decir que no sigue los paradigmas de los expertos que quizás concibieron en el pasado
reformas institucionales disociadas del signo político que pudiesen asociarlas a un
sentido de justicia y que las imbricaran en las tradiciones de la historia política nacional.
Deben considerarse dos momentos en la evolución reciente.
1- Restauración de la confianza pública
N. Kirchner llegó a la presidencia de un modo accidental. Había sido durante años
gobernador de la patagónica provincia de Santa Cruz y desde que comenzó a perfilarse
la escena para las elecciones de 2003 lideraba una corriente política que procuraba
articular peronistas, frepasistas y otros militantes del espectro de centro izquierda.
Apenas tres meses antes de la contienda el presidente per interim E. Duhalde, habiendo
fracasado en la postulación de sucesivos delfines, lo convirtió en candidato oficialista y
trató de darle notoriedad nacional.
La movilización de recursos varios – sus allegados, cierta simpatía de la que gozaba el
candidato a vicepresidente D. Scioli, cierta popularidad del Ministro de Economía R.
Lavagna que según se prometió durante la campaña electoral continuaría en su cargo
para aventar temores de una gestión populista y la movilización de votantes que podía
asegurar el peronismo bonaerense bajo control del presidente saliente – permitieron al
candidato oficialista llegar segundo detrás del ex Presidente Menem, quien aunque
recogía un amplio rechazo en la ciudadanía tenía un núcleo de partidarios minoritario
pero sólido. No hubo segunda vuelta como estaba previsto legalmente pues Menem
temeroso de una derrota abrumadora, que pronosticaban las encuestas, decidió desistir
3
de la contienda. N. Kirchner resultó así electo by default con un voto significativamente
minoritario.
Pese a la fragilidad de la consulta electoral, ésta fue el punto de partida para la
recuperación del país. Lo significativo es que el Presidente había sido electo en
condiciones de fragmentación política con varios candidatos en competencia, ninguno
de los cuales prevalecía claramente sobre los otros y tampoco ninguno de los cuales
competía con la etiqueta de alguno de los partidos tradicionales3. Las elecciones habían
concitado la atención ciudadana al menos en su fase final y la participación había sido
alta revirtiendo así al menos puntualmente el clima de escepticismo hacia los dirigentes
políticos que había prevalecido en los años anteriores.
Los pronósticos en ese entonces – de los analistas políticos y de los propios actores – no
eran optimistas sobre la evolución política y general y una expectativa difundida era que
el de N. Kirchner fuera un gobierno de transición que se valiera de los recursos políticos
fragmentarios que existían en ese entonces. Más específicamente, se lo presumía
dependiente del aparato peronista bonaerense. Pero el curso de la acción gubernamental
fue sustancialmente diferente pues el Presidente apoyado en su entorno más inmediato
se independizó de sus sostenes organizacionales y emprendió una política voluntarista
contando con el sustento directo de la ciudadanía. Ésta se expresaba como opinión
pública constituida por las encuestas y en el clima de opinión, palpable en la vida
pública y ocasionalmente por el contacto esporádico con la ciudadanía que tenía N.
Kirchner en su permanente actividad militante que lo llevaba a recorrer el país y que
desenvolvía en paralelo a su rol presidencial4.
La acción presidencial constituyó un verdadero modelo de salida de la crisis que
prevaleció exitosamente durante los primeros años. Se llevaron a cabo reformas
decisivas, las más importantes de ellas desoyendo la opinión de los expertos y aún sin
que existiese una expectativa ciudadana al respecto, lo que delineó el perfil de un
Presidente audaz que se atrevía a tocar los intereses y a desalojar a las corporaciones del
lugar de influencia o condicionamiento del poder en el que se habían encontrado
tradicionalmente.
Las Fuerzas Armadas y las fuerzas de seguridad fueron objeto de reformas sucesivas
que procuraron purgarlas del personal comprometido con los crímenes contra los
derechos humanos o tolerantes con ellos. En paralelo se impulsó la derogación de las
leyes que habían otorgado la amnistía y el perdón a los imputados por crímenes que
fueron calificados de lesa humanidad y en consecuencia imprescriptibles. Esta política
de derechos humanos, acompañada de una reivindicación de los movimientos de
3
El peronismo profundamente dividido había resuelto en un congreso partidario realizado poco antes de
los comicios que no avalaría ningún candidato y que los tres postulantes originados en esa familia política
podían competir con sus propias siglas. Otros dos candidatos notorios habían abandonado la Unión Cívica
Radical y constituyeron fuerzas política propias. Esos cinco candidatos, con las mayores posibilidades,
ilustraban la desagregación del sistema de partidos y la considerable fragmentación del voto, pues en los
meses anteriores a los comicios se alternaron en las primeras posiciones de las preferencias ciudadanas y
finalmente el resultado mostró pocos puntos de diferencia entre el primero, 24.4 % y el último de ellos,
14%. El denominador común de esa campaña fue la crítica de la política de los noventa encarnada por el
candidato C. Menem, esa división en su favor o en su contra era la predominante e ilustraba el
debilitamiento de las identidades tradicionales.
4
Ya en el 2003 participó en la campaña de elecciones legislativas nacionales, y provinciales que se
desarrollaron a lo largo del año.
4
derechos humanos y en particular de las Madres y de las Abuelas de Plaza de Mayo,
tuvo un fuerte impacto en la ciudadanía. Hasta ese entonces se consideraba que se había
dado vuelta la página del pasado, sobre la base de las restricciones que el miedo a la
capacidad desestabilizadora de las Fuerzas Armadas había impuesto a la revisión de lo
sucedido en ese entonces. La enérgica iniciativa del Presidente en este tema fue
inesperada, pero fue tomada en cuenta por legisladores y magistrados reiniciándose los
juicios congelados. La consecuencia fue una mayor conformidad de la sociedad con sus
principios democráticos (de igualdad ante la ley) y humanitarios. Por cierto, que el
tratamiento jurídico del terrorismo de Estado y de la violencia es insuficiente, sino está
acompañado del debate político que tiene su ámbito de valoraciones específico. Se está
juzgando y condenando a quiénes ejercieron el terrorismo de Estado y cuyas
responsabilidades en consecuencia son imprescriptibles, pero esta condena debería
situarse en el marco de la reprobación de todos los actores que ejercieron una violencia
política injustificada, incluso de aquellos civiles que actuaban inspirados en una
concepción militarista de la vida pública. Se reabrió un capítulo que seguramente
permanecerá abierto y requerirá una ampliación del debate público aún insuficiente por
el contexto de persistencia de la crisis en que se inició.
Una iniciativa institucional de magnitud fue la renovación de la Corte Suprema, puesto
que la mayoría de sus miembros estaba sospechada de haber producido fallos viciados
por connivencia con las partes o con el poder político. El Presidente incitó públicamente
al inicio de un nuevo juicio a los miembros de la mayoría automática y logró de ese
modo que el Parlamento que lo había abandonado lo retomara y lo llevara a cabo5. La
designación de nuevos miembros prestigiosos y que han dado prueba de independencia
y la reciente iniciativa de reducir el número de miembros de la Corte constituyen un
elemento importante de fortalecimiento institucional.
En el plano económico se llevó adelante una política de mantención de un tipo de
cambio alto, de austeridad, fiscal alcanzándose un excedente primario continuo,
rectificando las conductas del pasado y permitiendo cumplir con los compromisos de la
deuda. Esta política favoreció el aprovechamiento de las condiciones que ofrece desde
hace unos años el mercado internacional, llevando al país a tasas de crecimiento del
orden del 9% anual. De ese modo ya a fines de 2005 el país había superado el nivel
productivo en que se hallaba al iniciarse el ciclo recesivo (mediados de 1998). Pero el
gran éxito, que condicionó todos los precedentes, fue la reestructuración de la deuda
pública. La Argentina logró cambiar sus títulos por otros cuyo valor nominal era más
del 65% inferior al original, alcanzando esta oferta una aceptación por más de las tres
cuartas partes de los tenedores de los títulos originales. Como además las nuevas
emisiones estaban escalonadas en el tiempo, desde que esta reestructuración se
concretó, en febrero de 2005, el país experimentó un extraordinario alivio en su
situación de pagos6. Un sentido político se desprendía de esta política: el que las
pérdidas de la caída de la economía nacional sino alcanzaban a todos, por lo menos no
recaían simplemente sobre los asalariados y sobre los ahorristas en bancos locales. El
5
Durante el periodo que estuvo en la Presidencia E. Duhalde se inició un expediente de juicio político a
esos miembros cuestionados de la Corte Suprema, que no prosperó porque no alcanzó el número
suficiente de votos dada la presión de los intereses en juego. Buena parte de esos mismos legisladores se
alinearon al requerimiento presidencial en un contexto de popularidad del mandatario.
6
Después de la reestructuración, la deuda pública pasó de representar el 180% del PBI al 72% del mismo.
El costo promedio anual de la deuda que en el 2001 había llegado a ser 10.175 millones de dólares quedó
en lo inmediato reducido a 3.200 millones.
5
país podía intentar recuperar la confianza internacional que le era necesaria para un
crecimiento continuo sobre nuevas bases de credibilidad, que naturalmente debía
conquistar.
El crecimiento sostenido del producto bruto, junto con políticas sociales tendientes a
aliviar la terrible situación social por la que atravesaba un alto porcentaje de la
población, permitieron que los indicadores sociales comenzaran a mostrar mejoras
ostensibles, llegando a reducirse la pobreza en más del 40 % desde mayo de 2003 a
mayo de 20067.
El Presidente Kirchner apareció como el artífice de una salida a la crisis en la que
muchos no confiaban al inicio de su mandato. El perfil de su acción ejecutiva fue más
amplio y lo situó como un crítico de las corporaciones cuyo poder procuró recortar en
nombre de una identificación con los intereses del pueblo y de la nación. De este modo
los empresarios se vieron cuestionados en su política de precios y en las carencias de
sus planes de inversiones. En particular los contratos para la provisión de servicios
públicos que se habían firmado en los años noventa cuando se produjo la privatización
masiva de los mismos (electricidad, gas, agua, teléfonos y otros), fueron sometidos a
una larga revisión y reformulados evitando que el incremento de tarifas recayera
esencialmente sobre los consumidores particulares.
Esta orientación de gobierno guiada por el Presidente apareció como inesperada dada
las condiciones existentes al asumir su mandato y le atribuyeron inmediatamente un alto
índice de popularidad que con variantes se mantuvo a lo largo de la primera fase de
gobierno.
El formato de salida de la crisis estaba entonces basado en la iniciativa presidencial que
se traducía frecuentemente en la adopción de Decretos de Necesidad y Urgencia o en el
uso de capacidades parlamentarias delegadas en el Ejecutivo en razón de la emergencia
económica y social que se había sancionado en su momento. Esa iniciativa presidencial
invocaba permanente la situación de excepcionalidad que vivía el país y hacía gala de la
necesidad de encararla con prontitud. El ejecutivismo se hacía posible por la relación
directa del Presidente con la ciudadanía. Relación no mediada por las instancias
representativas, pero virtual sin embargo, porque no se basaba en una movilización
popular o ciudadana sino en el estado de la opinión cuyo peso había adquirido una
significación muy concreta luego de la experiencia conmovedora del “cacerolazo”
acaecida a fines de 2001 y que tenía más relieve en un contexto de intensa
desinstitucionalización.
Los Diputados y Senadores no contradijeron la voluntad presidencial, pese a que se
perfilaron las diferencias con el ex presidente E. Duhalde que aún controlaba parte
considerable de la bancada oficialista y que manifestaba su disconformidad con lo que
consideraba excesiva tolerancia hacia los desbordes de la protesta popular, con la
política de Derechos Humanos y con otras decisiones que afectaban el poder del
peronismo tradicional.
7
Según datos oficiales (Encuesta Permanente de Hogares, INDEC), la pobreza descendió entre el primer
semestre de 2003 hasta el primer semestre de 2006 del 54% al 31.4% y para el mismo período la
indigencia pasó del 27.7% al 11.2%
Para los mismos períodos la desocupación bajó del 17.8 % al 10.4% y la subocupación del 17.8% al
12.0%.
6
El reconocimiento al rol del Presidente en la salida de la crisis era ampliamente
reconocido y era superior a la expresión de descontento de quienes no habían sido
alcanzados por los beneficios del crecimiento o que estaban aún afectados por las
consecuencias del derrumbe del 2001.
¿QUÉ ROL TUVO EL ACTUAL PRESIDENTE LUEGO DE LA CRISIS DEL 2001?
Ayudó o fue decisivo en iniciar la
salida de la crisis
Dejó que las cosas se arreglaran
solas
Hubo otras instituciones o
personas que im portaron m ás
para salir de la crisis
4 7 ,9
8 ,6
7 ,4
3 0 ,9
Todavía no salim os de la crisis
Ns/ Nr
5 ,2
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, octubre 2005
El Presidente reconstituyó la autoridad política presidencial a través de una actividad
decisionista respaldada en una amplia consciencia y reconocimiento sobre la
excepcionalidad de la situación. Su popularidad afirmó esa autoridad en la medida en
que las acciones del poder aparecían investidas de un sentido de justicia y que eran muy
exitosas en los progresos de la economía y la inserción en el mundo y en los resultados
estabilizadores de la intervención del Estado.
La concentración de poder y el decisionismo fueron aceptados y aún apreciados por las
circunstancias apuntadas de excepcionalidad que justificaba la premura en las
decisiones y porque la recuperación de la autoridad política presidencial no estaba
acompañada por una recuperación del prestigio del conjunto de los representantes
políticos y de las instituciones públicas de modo que el liderazgo presidencial carecía de
contrapesos a ese nivel. La ciudadanía, que había abandonado sus pertenencias políticas
tradicionales, afirmó su autonomía y su “fluctuación política” como un rasgo
permanente de su relación con la vida pública.
7
Identificación Partidaria (en % )
Ns/Nr
5%
Con
identificación
partidaria
32%
Sin
identificación
partidaria
63%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, octubre 2005
De manera que ese modo de gobernar, poco atento a la construcción institucional,
aunque suscitó reservas aún entre los propios simpatizantes del Presidente, no pesó
mayormente en el estado general de la opinión en esta primera fase del gobierno de N.
Kirchner. La oposición política no logró pesar en la arena pública y raramente incidir en
la agenda de prioridades. Persistieron o surgieron sí algunos liderazgos locales que son
el posible germen de un pluralismo político cuasi inexistente en esos primeros años de
normalización.
El modelo de salida de la crisis tiene un eje de legitimidad en la relación del Presidente
con la ciudadanía/opinión pública; Presidente que concentra el poder y la iniciativa
política y en esa medida reviste un rol de aglutinante de la voluntad nacional para
superar la adversidad.
Si no hubo una oposición organizada suficientemente sólida y de envergadura nacional,
sí hubo límites al poder único del Ejecutivo provenientes de la expresión ciudadana.
Fueron los descontentos por temas de seguridad, ambientales y de justicia los que
suscitaron movilización y obtuvieron como resultado la capacidad de introducir temas
en la agenda gubernamental o incluso inducir la rectificación de ciertas políticas.
2- Los problemas institucionales a la orden del día
En torno de las elecciones legislativas del 23 de Octubre de 2005, realizadas dos años y
medio luego del inicio del mandato presidencial de N. Kirchner puede reconocerse un
punto de inflexión o el inicio de una nueva etapa ya no tan solo en la gestión de este
gobierno sino también en la definición del formato democrático en que se estabilizará el
país.
Las elecciones legislativas mencionadas cobraron una importancia particular puesto que
el Presidente, desde bastante tiempo antes, las planteó como una revalidación de sus
credenciales, calificándolas en un primer momento como un plebiscito. Aunque luego
esa pretensión se atemperó, en vistas a las divisiones en su propia fuerza de origen, lo
cierto es que la propia intervención del Presidente, sobre todo en el distrito bonaerense,
y en menor medida en el metropolitano, impulsó la nacionalización de elecciones que
8
formalmente se efectuaban por distritos. Sin embargo, la tendencia a la conformación de
un campo oficialista y uno opositor se tradujo muy imperfectamente en los hechos, dada
la persistencia de una fragmentación política considerable, la existencia de un área de
fuerzas políticas ni oficialistas ni opositoras, e incluso a la poca predisposición de la
mayoría de los opositores reconocidos a hacer campaña en tono nacional, desafiando a
un Presidente popular en todos los distritos.
Desde el punto de vista político esas elecciones se pueden resumir en tres tendencias:
a- Convalidación de la popularidad presidencial en términos electorales, con una
variada gama de articulaciones políticas. Continuando con la identidad que había
estrenado en 2003, el Presidente impulsó las listas del Frente por la Victoria con
las que en algunos casos desafió a las estructuras de su partido de origen, el
justicialismo. La gran confrontación se produjo en la provincia de Buenos Aires,
en donde Cristina Fernández de Kirchner, su esposa, compitió con Hilda
“Chiche“Duhalde derrotándola por un amplio margen y dando de ese modo una
ilustración de la “nueva política” que se batía contra las prácticas de la “vieja
política” encarnada por los líderes del justicialismo bonaerense. Esta fractura fue
sin duda significativa, puesto que un liderazgo de popularidad asociado a la
figura del Presidente lograba avanzar con esa lógica, la de la imagen
vehiculizada por la comunicación política mediática, por sobre los aparatos
políticos y el presunto capital electoral involucrado en las redes clientelares. Sin
embargo, esta distinción entre políticas y lógicas distó de ser tajante porque en el
transcurso de la campaña muchos punteros e intendentes bonaerenses se pasaron
al que sería el bando ganador, incitados por los pronósticos de las encuestas y
probablemente por la presión de las propias bases que no son más clientelas
pasivas. El Presidente logró incidir en otros distritos en los que sus partidarios se
presentaron con la nueva sigla a veces en competencia con el justicialismo local,
y en otras oportunidades apoyó las listas del PJ introduciendo candidatos afines.
En varios distritos gobernados por radicales se formaron listas de coalición
embanderadas con el oficialismo y finalmente en algunos otros distritos el
Presidente optó por apoyar simplemente las listas del justicialismo tradicional.
De modo que aunque el presidente desalojó a sus adversarios en un par de distritos
tradicionalmente controlados por la oposición, amén del triunfo obtenido en la
mayoría de los otros, no es posible hacer la contabilidad de sus sufragios porque, en
varios distritos, más de una lista reclamaba su filiación y en otros sus partidarios
estaban incorporados en frentes controlados por el radicalismo que había sido
tradicionalmente opositor.
El progreso de la estrategia presidencial con una mixtura de renovación y
continuidad y en consecuencia creando un abanico de apoyos heterogéneos
confirmaba la estrategia “movimientista” de constituir una fuerza política
recuperando todo lo posible de su fuerza de origen pero articulándola con líderes
sociales, ex frepasistas y una parte del radicalismo en vistas a crear una fuerza de
centro-izquierda pero sin darle a esa articulaciones un carácter institucional8.
8
El propio Partido Justicialista permanece acéfalo desde marzo de 2004, y N. Kirchner se ha negado a
presidirlo puesto que ello iría a contracorriente de sus intenciones de conformar un nuevo movimiento
político.
9
b- La nacionalización de la campaña propiciada por el Presidente y la búsqueda de
una polarización en torno a su figura tuvo un éxito amenguado, puesto que en
varios distritos no logró transferir su popularidad a los candidatos que contaban
con su aval.
Teniendo en cuenta los cinco distritos principales que reúnen los dos tercios de
los electores, en tres de ellos ganaron listas que no contaban con el aval oficial.
De modo que las elecciones también constataron los límites de la popularidad
presidencial que no es fácilmente transferible y la existencia de un pluralismo
potencialmente en expansión, porque pese al debilitamiento de los partidos y a la
debilidad de la oposición como expresión pública, emergen varios líderes de
implantación local con posibilidades de proyección nacional o de articularse
nacionalmente.
c-
Por último, se constató la persistencia de una tendencia a no participar
positivamente del acto electoral pues abstenciones y votos en blanco, aunque
fueron una proporción menor que en las elecciones precedentes, constituyen una
proporción mayor que en los años ochenta y noventa.
Desde el punto de vista institucional, el oficialismo conquistó la mayoría en el
Senado y la primera minoría en Diputados. Este resultado es paradójico puesto
que en la legislatura precedente el oficialismo había sido mayoritario en ambas
cámaras, pero en verdad los leales al Presidente eran minoritarios en
comparación con los afines a Duhalde o a otras fracciones peronistas9.
Con nueva composición de la Cámara de Diputados, el Presidente salía
fortalecido y su posición para establecer alianzas se invertía en relación al
pasado, pues su primera minoría pronto contó con el aporte de parte del bloque
duhaldista.
Composición Cámara de Diputados, Julio 2006.
Otros partidos
17%
Frente para la Victoria - PJ
PRO
4%
Frente para la Victoria
- PJ
45%
ARI
5%
Justicialista Nacional
6%
UCR
Peronista Federal
Justicialista Nacional
ARI
PRO
Peronista Federal
8%
UCR
15%
Otros partidos
Pese a las expectativas en contrario, luego del fortalecimiento de sus recursos
institucionales, el Presidente no disminuyó la concentración de poder y su ejercicio
personalista, ni dio signos de encarar un abandono del modelo de salida de la crisis,
9
Una vez consumada la ruptura en el peronismo bonaerense hacia mediados de 2005 el oficialismo tenía
dificultades para hacer votar leyes pues su bloque incluyendo aliados alcanzaba a los 80 legisladores en
tanto que el quórum es 129.
10
puesto que a su entender tal cosa como una salida de la crisis debería pensarse hacia el
final de su mandato (diciembre 2007).
El primer semestre de 2006 estuvo dominado por varias iniciativas presidenciales
votadas por el Congreso que, aunque de naturaleza distinta, prolongaban la invocación
de la situación de excepción y convalidaban la concentración de poder.
Hacia fines de febrero se sancionó una recomposición del Consejo de la Magistratura
que reducía el número de miembros que lo integraban y modificaba el equilibrio entre
sus componentes, dejando en manos del oficialismo una minoría con capacidad de
bloqueo en votos decisivos como el de las designaciones y exoneraciones de
magistrados.
A inicios de julio se efectivizó la postergada reglamentación de los Decretos de
Necesidad y Urgencia (DNU) que implicó la creación de la Comisión Bicameral que
debe abocarse a examinar esas decisiones del Ejecutivo antes de proponer un dictamen
al plenario de las Cámaras. Pero al no ponerse un plazo imperativo para el tratamiento
por el Congreso de esos dictámenes de la Comisión se crea la posibilidad que los DNU
permanezcan vigentes sine die, sin aprobación ni rechazo parlamentario, contraviniendo
de este modo el espíritu de la Reforma Constitucional de 1994 en este punto y
contradiciendo la opinión del círculo presidencial cuando esa reglamentación había
tenido estado parlamentario antes que N. Kirchner asumiera la presidencia.
La legislación más cuestionada fue la reforma a la Ley de Administración Financiera
tratada y aprobada a inicios de agosto 2006. Esta reforma da al jefe de gabinete, con
carácter permanente, la capacidad de redistribuir, con la sola excepción de los gastos de
seguridad e inteligencia, las asignaciones del presupuesto nacional, por lo que en la
práctica el tratamiento parlamentario del presupuesto se hace superfluo. Esta legislación
fue considerada por numerosos juristas como lesiva de la Constitución y la designación
por el periodismo de estas capacidades como “superpoderes” se popularizó. La crítica a
los superpoderes en la opinión pública no corresponde a un conocimiento preciso de
esta legislación, sino que alude de un modo genérico al sentimiento de un ejercicio del
poder concentrado, poco atento a los procedimientos institucionales y poco deliberativo
en relación a la ciudadanía en general y expresa un palpable malestar en parte de la
población hacia fines del año 2006.
La continuidad de un ejercicio decisionista del poder e incluso su reforzamiento por
disposiciones legales, probablemente refleja un diagnóstico del Presidente y su entorno
respecto a la necesaria continuidad de un ejercicio del poder en condiciones de
excepción, en otros términos, de la continuidad del modelo de salida de la crisis que se
instaló inicialmente y que se vale como principal recurso para gobernar de la
popularidad del Presidente. Resulta paradójico que teniendo un Congreso básicamente
afín, se promueva una legislación que disminuye sus capacidades. No obstante, puede
interpretarse que la continuidad de las políticas que se pretende promover podría
encontrar resistencias cuando la popularidad del Presidente disminuya, o que el paso de
las leyes por el parlamento disminuya la eficacia de la legislación o aún que habilite un
espacio de negociación en donde los legisladores quieran promover intereses
particulares o promuevan prácticas de intercambio.
11
En todo caso, esta política se ha orientado a debilitar el rol del Congreso y ello en parte
apoyándose en cierta indiferencia de la opinión respecto al rol de esta institución, pero,
como veremos más adelante, la relación de la opinión pública con este tema es
ambivalente.
¿En qué medida le interesan los asuntos que se discuten en el
Congreso Nacional?
Punto muestra
Nivel económico social
TOTAL
AMBA
ABC1
(Alto)
Interior
D/E
(Bajo)
Mucho
10
10
10
12
8
Bastante
25
23
27
34
20
Poco
46
47
45
41
48
Nada
17
18
17
14
22
1
1
1
0
3
NS/NC
Fuente: Encuesta de cultura constitucional Argentina: una sociedad anómica.
Hernández, Zovatto y Mora y Araujo. IDEA Internacional, Asociación Argentina
de Derecho Constitucional, UNAM México, 2005.
En todo caso se percibe un malestar ciudadano respecto al modo de ejercicio del poder,
que se ha canalizado en el rechazo a las reelecciones de los gobernadores y que
encontró instrumentos de expresión electoral más allá del debilitamiento de los partidos.
El 6 de noviembre de 2006, una coalición opositora muy heterogénea, liderada por un
prestigioso obispo e integrada por candidatos que se comprometieron a no pretender
funciones representativas en el futuro, triunfó en la Provincia de Misiones donde se
había convocado a la elección de constituyentes con el solo propósito de reformar la
Carta provincial y permitir la elección indefinida del Gobernador. Esa pretensión había
contado con el respaldo del gobierno nacional.
Como resultado de ese primer traspié electoral del Presidente se produjeron
rectificaciones inmediatas. Los gobernadores de la Provincia de Buenos Aires y Jujuy
renunciaron a sus aspiraciones de impulsar interpretaciones de las constituciones o
reformas para impulsar sus reelecciones, y en términos más generales se generó un
clima de mayor atención a los problemas institucionales10.
De modo que, con las elecciones Presidenciales y generales que se perfilan en el
horizonte11, el interrogante político que se plantea es el de la posibilidad de transición
10
Como parte de esta perceptible reorientación, Cristina Kirchner promovió en el Senado un proyecto
para reducir el número de miembros de la Corte Suprema a cinco. De este modo, se sacaba a este poder
de la dificultad para formar mayorías, puesto que contaba en este momento con solo siete de sus nueve
miembros, con lo cual el número para adoptar decisiones era de cinco, siendo esta situación
responsabilidad del Ejecutivo, que había incumplido su obligación de proponer reemplazantes dentro de
los sesenta días de producida una vacante. El que el Presidente impulsara una reducción del número de
miembros de la Corte, en vez de nombrar dos nuevos miembros, fue considerado por una parte como una
autolimitación de signo republicano, pues él ya había promovido cuatro integrantes del cuerpo y por otra
parte, como de retorno a una tradición, pues desde la Constitución originaria hasta 1992, la Corte había
tenido cinco miembros, número considerado como más apropiado para su eficacia.
11
Deberían realizarse el 30 de Octubre 2007.
12
del modelo decisonista de salida de la crisis hacia otro de poderes más distribuidos y
equilibrados y con mayor deliberación institucional y pública.
Para tener elementos de interpretación y diagnóstico hemos recurrido a estudios
específicos sobre el estado de la opinión respecto a las instituciones y al espacio público
político.
II -Percepciones y expectativas ciudadanas sobre las instituciones, los políticos
y el Presidente
II.1- Partidos, candidatos e instituciones en general
Hasta hace aún dos décadas, la ciudadanía tenía identidades políticas y aún sindicales y
corporativas permanentes. Esas pertenencias eran bastante estables y la vida política y
social se organizaba en torno a ellas, es decir que la representación política y social daba
una fisonomía reconocible y predecible a la sociedad. Pero desde los años ochenta se ha
desenvuelto un proceso no sólo de crisis, sino de mutación en la representación que en
Argentina adoptó un carácter crítico a partir de la debacle del 2001. En el pasado, las
identidades de diversa índole agrupaban a los individuos en torno no sólo a reclamos e
intereses, sino a sistemas de creencias, que ahora también se han desagregado junto a las
formas organizativas que agrupaban a los individuos. No es que las representaciones
políticas y sociales hayan desaparecido, pero sí han cambiado y se han debilitado. Su rol
es más instrumental y carecen de la consistencia de principios y de las adhesiones
estables que tuvieron en el pasado.
En estas condiciones, entender las evoluciones de la opinión se hace más difícil y
necesario, del mismo modo que se impone preparar las formas de canalización y
expresión apropiadas para esta situación de ciudadanía desprovista de pertenencias fijas.
En términos generales puede decirse que, actualmente, la ciudadanía argentina es
crecientemente autónoma, crítica de las instituciones y dirigentes existentes, pero
mayoritariamente imbuida de expectativas democráticas e interesada en los asuntos
públicos. En algún sentido, comparada con la de un pasado no muy lejano, nos hallamos
ante una nueva ciudadanía con una nueva relación con la política y la vida pública, y
todo diseño institucional futuro debería tomar en cuenta esa circunstancia.
Como ya se indicó, la mayoría de los argentinos dice no reconocerse en una identidad
partidaria. Ello no quiere decir que desdeñe a los partidos políticos pero tiene respecto a
ellos una posición crítica y una relación instrumental. La gran mayoría12 los considera
necesarios, pero quienes los reconocen o aceptan tal como son actualmente son sólo una
porción menor de personas, en tanto la mayor parte piensa que deben experimentar
reformas o mejoras.
12
El 95 %.
13
Rol de los partidos políticos - Primera mención
Los partidos políticos facilitan la representación de los
ciudadanos
2005
14,6
2006
12
26
30
Los partidos políticos son necesarios, pero deben estar
más cerca de la gente.
19,7
17
Los partidos políticos son necesarios, aunque no vayan a
cambiar
5,1
3
Los partidos políticos son necesarios sólo en el momento
de las elecciones
3,3
4
Los partidos políticos son necesarios, pero deberían
ayudar a pensar en qué país queremos vivir y en mejorar
la situación de la gente común
21,5
27
No se necesitan partidos políticos
4,1
Los partidos políticos son necesarios, pero deben
reformarse para evitar la corrupción.
Son necesarios
pero con
reclamos de
reforma o mejora
Año 2006: 75%
Año 2005: 67.2%
5,8
NS/NC
FUENTE: Encuesta Nacional, PNUD, Octubre 2005 y Septiembre 2006.
3
3
Esta visión crítica hacia los partidos políticos es coherente con la percepción que los
ciudadanos tienen de los líderes políticos, a la hora de opinar sobre la evolución de los
mismos respecto del pasado. Una minoría poco significativa piensa que han mejorado,
en tanto que dos de cada tres interrogados manifiesta tener menor confianza en ellos de
la que tuvo en el pasado.
La desconfianza hacia los políticos es extensiva a algunos responsables públicos en
general, y se acentúa notoriamente en el caso de la Magistratura, puesto que más de
ocho de cada diez ciudadanos desconfía de los jueces. Este sentimiento negativo es casi
unánime en los sectores más populares y en el área metropolitana.
La crítica a los representantes y funcionarios no puede ser interpretada como expresión
de una actitud antipolítica, puesto que el interés por la política es persistente en la
mayoría. La mitad de los entrevistados asignaba importancia a las elecciones de octubre
de 2005; aunque debe destacarse que poco más de un tercio asignaba poca importancia
o descalificaba a las mismas, lo que permite interpretar que en buena medida las
conductas abstencionistas y voto blanquistas registradas en las elecciones legislativas de
2005 corresponden en muy alta proporción a actitudes y no a factores circunstanciales.
Por otra parte, a la hora de elegir, los canales institucionales están debilitados como
definitorios del voto, puesto que sólo una minoría de los electores dice tomar en cuenta
la tradición partidaria o el pronunciamiento del gobierno nacional a la hora de decidir;
en cambio, dos de cada tres ciudadanos prestan atención al programa que se promete y a
la figura del candidato.
14
Factores que influyen en el voto -1a mención
2005
2006
La figura del candidato
33
33
La tradición del partido al cual pertenece el candidato
7,2
9
La plataforma de gobierno o el programa que promete
36,8
41
12
10
11,1
7
El apoyo del gobierno nacional al candidato
NS/NC
Fuente: Encuesta Nacional, PNUD, Octubre 2005 y Septiembre 2006
Cuando va a votar, ¿qué tiene más en cuenta para elegir a su/s candidato/s?
El apoyo del
gobierno nacional
al candidato
10%
La plataforma de
gobierno o el
programa que
promete
41%
No sabe / No
contesta
7%
La figura del
candidato
33%
La tradición del
partido al cual
pertenece el
candidato
9%
Fuente: Encuesta Nacional, PNUD, Septiembre 2006
El interés político ciudadano persiste entonces, en primer lugar, en relación al acto
electoral, aunque en un contexto perdurable de fluctuación en las identificaciones y
preferencias que cambian principalmente en función de lo que aparece como propuesta
en la escena política.
La mayoría vota reflexivamente y también presta atención al desempeño de las
instituciones políticas. Como contrapartida a la desconfianza o al descrédito de las
instituciones partidarias y de los líderes políticos e institucionales, se registran claras
opiniones referidas al sistema institucional deseable, por una parte y a la vida de la
comunidad política, por otra parte.
En cuanto a las instituciones, las reformas ya emprendidas son altamente valoradas, de
modo que seis de cada diez personas consideran positivos o muy positivos los cambios
acaecidos en la justicia (renovación de la Corte Suprema y de la justicia federal), en
tanto que los que tienen una opinión negativa son un número insignificante.
II.2 - El Presidente, el Congreso y la decisión política
Un tema crucial en el estado de la opinión pública se refiere a la coexistencia de dos
sensibilidades, que dividen en parte a la opinión pero que suelen estar presentes en los
mismo individuos: la expectativa de ejecutividad y de un gobierno afín a los intereses
15
del pueblo o del ciudadano común, y el reclamo de respeto a las instituciones y de
deliberación.
Por lo pronto y en la perspectiva de la futura competencia presidencial, hay quienes
priorizan la continuidad del Presidente o alguien afín, entiéndase continuidad del actual
proyecto, y otro grupo un poco más numeroso que está más a la expectativa de una
competencia y probablemente dispuestos a definirse más claramente una vez que la
escena esté configurada.
Ahora le vamos a hacer una pregunta respecto a las próximas elecciones presidenciales que
se realizarán en octubre del próximo año, 2007. Ud. piensa que en esa oportunidad… ?
Sería deseable
la existencia de
dos a más
candidatos con
posibilidades de
ganar
44%
No le interesan
las elecciones
11%
Ns / Nc
5%
Debe
asegurarse que
el actual
Presidente o
alguien afín siga
en su cargo
40%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, Septiembre 2006
En el plano de las expectativas es significativo lo que se espera del Congreso y del
Presidente. La expectativa de que el Presidente sea el líder de un proyecto y a la vez el
garante de los derechos de todos, parece haberse incrementado con el paso del tiempo.
Pero esta expectativa también coexiste con la expectativa mayoritaria de que el
Presidente esté alejado de las peleas partidarias.
Respecto a cómo se figura el rol del Presidente, se registran también dos grandes
tendencias, no necesariamente incompatibles. Una concibe al Presidente como
representante de la Nación (“El Presidente de todos, sin participar directamente en las
disputas partidarias”), en tanto que el otro gran grupo lo concibe como líder político
“garantista” (“El líder político votado en las elecciones, pero que se preocupa de
escuchar a todos y darles garantías”). Podemos decir que ocho de cada diez ciudadanos
participa de una u otra de estas dos opiniones y en algunos casos sostiene a ambas. Un
tercer grupo constituido por una de cada seis personas prefiere un presidente que sea un
líder electoral autoritario.
16
En una situación normal, ¿cómo considera
que debería actuar el Presidente?
2006
2005
2006
2005
1º Mención
1° Mención
Total
Menciones
Total
Menciones
El presidente de todos, sin participar en las
disputas partidarias
38%
44%
71%
59%
El líder de un proyecto político votado en
elecciones, pero que se preocupa por
escuchar a todos y darles garantías
51%
40%
81%
59%
El líder de la mayoría electoral que debe
ejercer autoridad sobre los perdedores
5%
8%
20%
16%
No sabe / No contesta
6%
8%
6%
8%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, Octubre 2005 y Septiembre 2006.
Cómo debe actuar el Presidente - 1° mención
5%
El presidente de todos, sin
participar directamente en las
disputas partidarias.
6%
38%
El líder de un proyecto político
votado en las elecciones,
pero que se preocupa de
escuchar a todos y darles
garantías.
El líder de la mayoría electoral
que debe ejercer autoridad
sobre los perdedores.
51%
NS/NC
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, septiembre 2006.
Puede considerarse, a modo de hipótesis, que esta coexistencia de sensibilidades traduce
la propia transición en que se halla la mayoría de la ciudadanía, del período en que la
excepcionalidad política le parecía justificar la concentración de poder a la fase actual
en que emergen reclamos de mayor institucionalidad y deliberación.
17
La opinión sobre el uso de los DNU es ilustrativa de la percepción de la transición en la
propia opinión pública.
En el periodo de crisis posterior al 2001, en algunos casos el gobierno adoptó decisiones por decreto sin
consultar a diputados y senadores. Ud piensa que…?
Gobernar por
decreto se
justificaba por la
situación de crisis
25%
Ns / Nc
8%
Gobernar por
decreto sólo se
justifica ante
temas muy
urgentes…
24%
En ningún caso se
justifica gobernar
sin consultar al
Congreso
43%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, septiembre 2006.
Una mayoría justifica el recurso a los DNU, ya sea por las circunstancias o por la
urgencia, pero una parte importante expresa una opinión firme de consulta previa con el
Congreso.
A su parecer las carencias sociales y la situación del país…?
Justifican que el
Presidente tenga la
capacidad de
gobernar por
decreto por
bastante tiempo
14%
Ns / Nc
9%
No se justifica
gobernar por
decreto y deben
adoptarse las
decisiones en el
Congreso con la
participación de
todos
40%
La situación ha
mejorado y debería
consultar más a
los senadores y
diputados y a la
oposición
37%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, septiembre 2006.
18
Las carencias sociales no justifican el gobernar por decreto. Y en el mismo sentido una
gran mayoría piensa que el presidente debe consultar sobre sus decisiones al Congreso
y/o explicarlos a la opinión pública (72%).
Y en las circunstancias actuales, en el 2006, Ud considera que…?
El presidente debe
preocuparse por
tomar decisiones
que mejoren la
economía, sin
perder el tiempo en
consultas
22%
Ns / Nc
6%
El presidente debe
explicar sus
proyectos a la
gente y escuchar
críticas y opiniones
y consultar a la
oposición
30%
El presidente debe
hacer conocer sus
proyectos y
llevarlos a la
aprobación del
Congreso
42%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, septiembre 2006.
Por lo menos la mitad de los ciudadanos privilegia el rol propio y autónomo del
Congreso, en tanto que un sector importante, pero un poco menor, enfatiza su rol de
contra poder respecto al Ejecutivo y al Judicial. Existe un tercer grupo que puede
alcanzar a uno de cada tres ciudadanos, que concibe para el Congreso un rol principal de
acompañamiento al Presidente. Estas inclinaciones no son excluyentes, y los mismos
individuos aceptan uno u otro rol para la institución, pero lo que predomina claramente
en el conjunto es la expectativa de un Congreso con vida propia.
¿Cuál le parece el rol más apropiado del Congreso?
Y en 2º lugar, cuál le parece el rol más apropiado del
Congreso?
2006
2005
1º Mención 1° mención
Discutir y aprobar leyes
Acompañar al Presidente votando las leyes que
necesita
Vigilar y rectificar al presidente y a los jueces cuando
corresponde
No sabe / No contesta
2005
Total
Menciones
Total
Menciones
49%
53%
79%
73%
21%
20%
43%
37%
26%
24%
63%
50%
4%
3%
4%
3%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, Octubre 2005 y Septiembre 2006.
19
2006
Rol del Congreso - 1° m ención
4%
Discutir y aprobar leyes.
26%
Acompañar al Presidente
votando las leyes que necesita.
49%
Vigilar y rectificar al Presidente
y a los jueces cuando
corresponde.
NS/NC
21%
FUENTE: Encuesta Nacional, PNUD, Septiembre 2006.
Las conclusiones del estudio con grupos focales permiten profundizar en la
ambivalencia que se registra en la opinión pública respecto a las instituciones políticas.
Por una parte existe desconfianza y descalificación, en particular del Congreso, de la
Magistratura y de los liderazgos políticos, pero por otra parte, confrontados con la
opción de recurrir a las instituciones representativas y judiciales, la gran mayoría se
pronuncia afirmativamente.
De modo que se puede concluir en este punto que en primer lugar, en la vida pública, la
primera reacción ciudadana está atenta a la justicia y sustantividad de las decisiones.
Hay un criterio más o menos ostensible y predominante según los sectores sociales de
que se trate, según el cual las decisiones son espontáneamente valoradas según a quién
favorecen (al pueblo o a los intereses de los variados poderosos que se mencionan).
Pero en segundo lugar también aparece un nivel de opinión más distanciado de los
intereses de cada uno y de grupo que adjudica importancia a las instituciones y al
respeto de la ley. Esa opinión es con frecuencia compartida por quiénes critican el
estado y funcionamiento actual de las instituciones, las que son consideradas según se
ha visto como alejadas de los intereses del pueblo y sospechadas de corrupción.
La ambivalencia de la opinión pública alcanza a la figura del propio Presidente y a su
acción de gobierno. La capacidad de acción del Presidente y su rol en la salida de la
crisis son ampliamente apreciadas, pero su estilo decisionista suscita crecientes reservas.
A lo largo de 2006 se ha extendido un malestar evidente en el espacio público a medida
que se sancionaron leyes que convalidaban la concentración de poder. Buena parte de la
opinión pública desconoce la naturaleza y alcance de las nuevas leyes, pero la
percepción que se ha instalado es la de una prolongación de facultades excepcionales
que son cada vez menos aceptadas por los ciudadanos. La mención espontánea y crítica
a los “superpoderes” apareció en casi todos los grupos focales efectuados. Los
participantes aluden con ese término a una sensación de gobierno a distancia de los
procedimientos institucionales e incluso de la consulta a la opinión.
20
La desconfianza hacia la representación política y el nuevo malestar con el modo de
gobernar, se canalizan en una aspiración a formas participativas ciudadanas que son
mencionadas frecuentemente en los grupos: consulta popular, referéndum y plebiscito.
Por último, la sospecha o desconfianza hacia las instituciones es inseparable de la
consideración de los políticos como una clase distinta a la ciudadanía, con intereses
propios que pesan en el funcionamiento de esas instituciones y en las decisiones. No
contamos con información de estudios de períodos pasados, pero se presume que la
percepción nítida y negativa sobre la distancia entre los representantes y el ciudadano
común es un dato nuevo y característico de una ciudadanía autonomizada que acepta la
representación, pero la limita y la condiciona.
Existe otra dimensión de las actitudes, expectativas y valores ciudadanos que ya no se
refiere a las instituciones representativas o al gobierno, sino al ámbito público no
institucional o representativo y que cobra una importancia creciente en nuestra sociedad,
por lo que corresponde prestarle atención.
II-
Espacio público: convivencia social y participación política
En relación con la vida pública, la ciudadanía argentina se muestra con aspiraciones
legalistas e interesada en la mejora del debate público, aunque su interés político no es
predominantemente participativo, y si bien muestra un grado de tolerancia ante la
conflictividad social, éste se halla atemperado por la demanda de orden.
El comportamiento preferido para pronunciarse es el voto. Pero, por otra parte, debe
señalarse la existencia de una tendencia conformada por uno de cada tres ciudadanos, la
misma proporción ya registrada precedentemente, que no elige el voto entre sus
opciones de acción pública. En los sectores populares esta proporción llega a cuatro de
cada diez. Por otra parte, uno de cada tres interrogados elige alguna forma de acción
directa (manifestación, huelga o corte de ruta, en ese orden de peso en las menciones)
como forma de expresión preferida.
Modo más correcto para reclamar y expresarse
1er lugar y Menciones sumadas
¿CUÁL LE PARECE EL MODO MÁS CORRECTO QUE TIENE LA GENTE PARA RECLAMAR Y EXPRESARSE?
PUEDE ELEGIR HASTA 3 OPCIONES E INDICAR CON LOS NÚMEROS 1, 2 Y 3 SEGÚN SU NIVEL DE
IMPOR
%TANCIA.
44.7
El voto
66.3
19.7
Juntar firmas
54.9
15.5
La
manifestación
40.4
29% menciona
en 1° lugar
acción directa
8.7
La huelga
El corte de ruta
o de calles
Otros
32.1
4.8
11.8
2.1
5.7
Ns/ Nr
33.7% no
menciona
4.5
4.5
En el caso de las menciones
sumadas los gráficos no suman
100%
FUENTE: Encuesta Nacional, PNUD, Octubre 2005
21
De modo que si bien se ha enfatizado el interés mayoritario en el voto, también debe
reconocerse un potencial de protesta social importante. Se pueden atender a dos órdenes
de razones para entender las raíces de esta conflictividad.
III.1 La protesta popular y ciudadana
La sociedad argentina está constituida, aún, por un sector importante de individuos
privados en la satisfacción de sus necesidades básicas. Este sector social empobrecido
en el lapso de una o dos generaciones, se siente urgido por mejorar sus ingresos y
condiciones de vida, y ello en un mundo en donde los parámetros de formación y
empleos disponibles se halla en permanente evolución. Incluso una parte de quienes han
perdido su anterior condición social careciendo, de las posibilidades de reinsertarse o
habiendo abandonado esa esperanza, se resocializan en redes alternativas, que son, sin
embargo,
fuentes
eventuales
de
contestación
del
orden
social.
También debe considerarse la existencia de un amplio sector que no se encuentra en la
pobreza pero que sí ha caído socialmente y arrastra la frustración de no haber
recuperado la calidad de vida soñada.
La sociedad se halla dividida ante las formas de conflictividad social más disruptivas.
Sobre la base de nuestra primera encuesta nacional, se puede hacer un agrupamiento en
dos partes casi equivalentes que se pronuncian de modo sensiblemente diferente ante el
corte de ruta o de calles. Por un lado, están quienes hacen hincapié en la prevención y
en la aplicación de la ley, y por otra parte quienes toleran o justifican esa forma de
protesta. Las diferencias por condición social y región son significativas: mayor reclamo
de medidas preventivas en el área metropolitana, mayor justificación de los cortes de
ruta “por lo mal que está la gente” entre los sectores de mayor nivel económico y en el
interior del país.
Cortes de ruta o calles
¿QUÉ OPINIÓN TIENE SOBRE LAS MEDIDAS COMO LOS CORTES DE RUTA O CALLES?
25.3
%
Se deberían tomar medidas preventivas
para evitar que haya cortes antes que
sucedan (bloqueo, etc)
49.5%
24.2
Debe aplicarse la ley con los que
perturban el orden público
24.9
Debe tolerarse, pero pidiendo cierta
moderación
45.8%
20.9
Se justifica por lo mal que está la gente
4.8
Ns/ Nr
FUENTE: Encuesta Nacional, PNUD, Octubre 2005
22
Deben entonces reconocerse orientaciones predominantes y otras minoritarias pero
significativas, y todas en alguna medida pesan en la comunidad política. Las elecciones
y la legitimidad obtenida en los debates de opinión generan una legitimidad
institucional. La misma coexiste con la protesta, generalmente compatible con la
legalidad, pero que aparece como el recurso de sectores que se sienten
insatisfactoriamente representados o bien que aún siendo representados, creen
conveniente recurrir a la acción directa para que sus reclamos sean atendidos o para que
lo sean más prontamente. Ambas lógicas coexisten y coexistirán en la vida pública.
Acontecimientos de naturaleza variada pueden desencadenar estallidos urbanos
asociados a esta sensibilidad como ha sido el caso de los reclamos por la seguridad
urbana, el accionar de las fuerzas de seguridad o más recientemente por el
funcionamiento considerado intolerable de los servicios públicos ferroviarios. En
paralelo a esta conflictividad espontánea o salvaje según los casos, se ha incrementado
una conflictividad más tradicional motivada por los postergados reclamos salariales que
también se expresa ya sea por canales representativos tradicionales o bien de un modo
más inorgánico o espontáneo, en sintonía con las tendencias diferenciadas que se
registran en la sociedad argentina.
Los datos más recientes registran la evolución en el estado de la opinión. Ciertas
expresiones de protesta son más aceptadas que otras; los cortes de ruta recogen en la
última encuesta nacional de octubre 2006 una baja aceptación (22%), y ello refleja una
opinión ciudadana hasta cierta punto comprensiva de la protesta, pero disconforme con
las falencias del orden público. Los grupos focales permitieron profundizar en los
matices de esa opinión. Ante todo el malestar se expresa como perjuicio sufrido por la
realización de protestas, es decir: la expresión de unos daña o limita los derechos de
otros. Sólo en segundo lugar se reconoce que con frecuencia la protesta es necesaria y
que el medio de expresión callejero es útil dada la carencia de otros canales suficientes.
Pero en términos generales se confirma que las reacciones espontáneas ante los cortes
de ruta son negativas. Existe la expectativa de un límite a la protesta, y aquí aparece la
idea de orden público sin que se exprese una demanda de represión. Sin embargo, se
critica la mano blanda del gobierno, lo que debe interpretarse como falta de intervención
reguladora.
Entre las elites dirigentes existe la percepción que la conflictividad social se mantendrá
o aumentará, pero es notorio el hecho que este pronóstico de conflictividad se halla
atenuado entre los líderes empresarios, probablemente porque la mayor conflictividad
está protagonizada fuera del ámbito del trabajo o entre los trabajadores estatales y de
servicios y no en las grandes empresas a las que pertenecen una parte significativa de
los líderes entrevistados. Siguiendo esta interpretación podemos considerar que el
centro de la creciente conflictividad se deriva a decisiones políticas, incluyendo las
distributivas de ingresos. Ello no excluye la necesidad y conveniencia de instancias de
negociación y regulación, pero revela también que ciertas decisiones básicas estarán en
manos de los responsables políticos.
Cómo contribuir a ordenar este espacio público escenario de conflictos que le son
propios y característicos de una sociedad democrática y cómo relacionar la acción de
representantes y del gobierno con la opinión que en él se forma, son algunos de los
interrogantes que quedan planteados. Otro específico es el del equilibrio deseable entre
23
orden público y seguridad urbana, por un lado, y protesta o reclamos sociales de
variada índole, por otro.
Por otra parte, debe considerarse que la protesta social es cada vez más espontánea y
fragmentada. Los cambios que en este sentido se registran en la sociedad argentina son
paralelos a los anotados en otras sociedades contemporáneas. Aquellos mismos
ciudadanos que son electores activos, a la hora de los reclamos de la más variada
naturaleza, suelen olvidar a sus representantes políticos y buscar la expresión directa y
apremiante, e incluso reconocerse en una representación social paralela aunque no
necesariamente adversaria de la institucional. A veces esa protesta se dirige a los
canales institucionales y en otras oportunidades se traduce en estallidos más o menos
violentos con o sin intervención de grupos organizados que los incentiven. La
experiencia reciente en realidades tan variadas como la de países latinoamericanos –
incluida la Argentina -, donde las demandas o la simple expresión del descontento con
un estado de cosas han acosado a los poderes instituidos e incluso los han
desestabilizado, son una ilustración de la atención que debe ponerse a esta evolución.
III.2 Espacio público y medios de comunicación
Retornando a las orientaciones registradas en la ciudadanía argentina, se puede señalar
que, en paralelo con la referencia al voto como forma de expresión de reclamos, una
gran mayoría de los ciudadanos, dos de cada tres, se muestra favorable al debate
público. Entre ellos, casi tres de cada cuatro consideran que para mejorarlo debería
contarse con mayor argumentación de las decisiones por parte del gobierno o de las
diferencias por parte de los políticos, en tanto que una minoría de los pro-debate hace
hincapié en la organización y opinión de la gente.
Una minoría, pero no desdeñable, que supera uno de cada cinco personas, piensa que el
debate debe restringirse o que no es necesario que exista.
¿Cómo podría mejorarse el debate
público (en los diarios, en la televisión, en
el Congreso)?
2006
2005
1º
Mención
11%
Poniendo restricciones a lo que se dice en
los diarios y la TV
No es necesario tanto debate, hay que
6%
dejar que el gobierno decida, para eso fue
elegido
No es necesario tanto debate, hay que
4%
dejar que decidan los que saben de que
se trata
33%
Pidiéndole al gobierno que explique más y
mejor sus decisiones
Pidiendo a los políticos y al gobierno que
23%
expliquen públicamente sus diferencias,
cuando las haya
Ayudando a que la gente se organice y
17%
opine
6%
No sabe / No contesta
2006
Total
1º
Total
Mención Menciones Menciones
11%
23%
21%
8%
19%
14%
21% restringe
debate (2006)
4%
17%
10%
22.7% (año 2005)
28%
71%
50%
18%
67%
43%
17%
62%
44%
14%
6%
14%
73% a favor
del debate
(2006)
Año 2005: 63.5%
FUENTE: Encuesta Nacional, PNUD, Octubre 2005 y Septiembre 2006
24
2005
De esta predilección por el debate público argumentado no debe deducirse la existencia
de una ciudadanía muy participativa, puesto que ésta no alcanza a incluir a una de cada
cinco personas. El resto está constituido por dos grandes grupos: el mayoritario, más de
cuatro de cada diez, se interesa “pasivamente” en la vida pública, en tanto que otro
menor, constituido por más de tres de cada diez personas, manifiesta claramente su
desinterés por lo público.
Sobre este panorama de fondo cabe destacar las apreciaciones existentes sobre los
actores principales del espacio público.
En cuanto a los medios de comunicación, existe una actitud crítica hacia los mismos.
¿Qué deberían hacer los medios para mejorar el
1º Mención
debate público?
Informar mejor
54%
No estar controlados por intereses particulares y
24%
corporaciones
Dar la palabra al ciudadano común
15%
Total
Menciones
74%
48%
51%
Dar más cabida a los representantes de la oposición
4%
15%
No sabe / No contesta
FUENTE: Encuesta Nacional, PNUD, Septiembre 2006
3%
3%
Los periodistas son mejor valorados, pero con reservas.
¿Qué piensa de los periodistas, le parece que…
Cumplen un rol muy importante para que la gente esté
informada y pueda formarse una opinión propia
En su gran mayoría están al servicio de intereses
particulares o de quién les paga y distorsionan la realidad
Deberían ayudar más a que la gente exprese sus
problemas
Deberían investigar los temas que no se tratan y criticar
cuando corresponde
No sabe / No contesta
FUENTE: Encuesta Nacional, PNUD, Septiembre 2006
1º
Total
Mención Menciones
31%
44%
30%
46%
20%
51%
15%
45%
4%
3%
En los grupos focales esta desconfianza hacia los medios de comunicación se expresó
espontáneamente en la falta de crédito de las instituciones públicas, aunque los medios
gozan de mejor estima que otras. Se manifestó una crítica a la frivolización y el
sensacionalismo en el tratamiento de la información política así como la sospecha sobre
la manipulación de la información. En cambio, los periodistas individualmente gozan de
legitimidad.
Se expresaron en esos encuentros grupales dos demandas nítidas: el requerimiento de
medios de comunicación más críticos por una parte, y una mayor información
suministrada por el gobierno, por otra.
Sobre este punto se expresaron ocasionalmente reclamos de escuchar la palabra
presidencial y reiteradamente una valoración negativa de la comunicación oficial, lo que
coincide con los resultados de la última encuesta nacional.
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¿Cómo considera Ud. que actúa el gobierno en el ámbito público?
Ns / Nc
14%
Expone a
debate y
busca el
consenso
necesario
antes de
No informa
lo suficiente
ni deja
debatir sus
decisiones
60%
Fuente: Encuesta Nacional PNUD, Septiembre 2006
IV- Escenarios futuros
El diseño de los escenarios futuros está guiado por ciertos interrogantes que se derivan
de la evolución reciente. El primero de ellos se refiere a si efectivamente se aproxima el
fin de la transición, y en la respuesta a este interrogante tendrá mucho peso la visión que
predomine en el Presidente y su entorno. Otro interrogante se refiere a qué formato
adoptará la democracia estabilizada. Y en ello contará por mucho el grado en que se
reconstituya un sistema político competitivo.
A la incertidumbre habitual sobre el futuro político que en general no puede ser
evacuada con pronósticos deterministas, se suma en este caso la fluidez de la escena
política cuyos actores están básicamente en proceso de formación luego de la
desinstitucionalización y la desagregación de las fuerzas políticas tradicionales.
Los escenarios políticos tienen como marco de definición la realización de las
elecciones presidenciales y generales del 30 de octubre 2007, es decir, son escenarios
sobre la posible configuración de la escena y de los resultados de esos comicios. Pero la
escena se irá configurando a medida que el paso del tiempo y los requerimientos
institucionales para las candidaturas apuren definiciones, y que se lleven a cabo algunas
elecciones provinciales que antecederán a las nacionales.
La recomposición política que se perfila es en torno a coaliciones personalistas. Es decir
que aunque existen redes y remanentes de los aparatos partidarios que se articulan, lo
hacen en torno a la convocatoria de un líder de personalidad quien da la dinámica y
arbitra o se impone a los grupos. El capital electoral no es básicamente el de los
asociados sino el del líder que los articula.
Naturalmente la más avanzada de estas coaliciones es la oficialista, aunque sobre sus
candidaturas principales pende un signo de interrogación. Otros actores políticos se
perfilan: el ex Ministro de Economía R. Lavagna y la dupla M. Macri – R. López
Murphy que ya habían estrenado una alianza política – Pro – en las últimas elecciones
legislativas. Existen otros líderes significativos, como el socialista rosarino H. Binner
que disputará con posibilidades la gobernación de Santa Fé y L. Carrió con
implantación de centro izquierda en la Ciudad de Buenos Aires.
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Los escenarios que pueden concebirse dependen de las variantes en la estrategia
oficialista y de la maduración de una alternativa opositora.
Escenario 1- Presidente con legitimidad decisionista / Oposición dividida
El Presidente N. Kirchner compite haciendo valer su crédito como artífice de la salida
de la crisis, pero no haciéndose eco de reclamos de reformas institucionales y
desequilibrios de poder. Da prioridad a la preservación del aparato del PJ por sobre la
renovación política y los intereses de los nuevos aliados.
La oposición que se presenta a la competencia electoral está en orden disperso.
El candidato R. Lavagna puede progresar en el electorado de centro izquierda
disconforme al que aspira representar, pero con ganancias limitadas en el electorado de
simpatías peronistas.
El centro derecha, probablemente con M. Macri como candidato recogería el malestar
de los sectores altos y medio altos con el estilo de gobierno, aunque estos opositores
dividirían su voto y parte de ellos irían al ex Ministro de Economía.
R. Lavagna tendría más posibilidades de aglutinar el voto opositor si llega al ballotage.
Escenario 2- Presidente con legitimidad decisionista / Oposición unificada
El Presidente N. Kirchner compite haciendo valer su crédito como artífice de la salida
de la crisis pero no haciéndose eco de reclamos de reformas institucionales y
desequilibrios de poder. Da prioridad a la preservación del aparato del PJ por sobre la
renovación política y los intereses de los nuevos aliados.
El polo opositor unificado en torno a un candidato único aunque es una hipótesis
improbable, tendría más posibilidades de provocar el ballotage y de tener posibilidades
en ese caso si logra capitalizar descontentos variados frente a un Presidente que pide la
renovación de su mandato sin innovar. El candidato de oposición mejor colocado en
este caso sería R. Lavagna.
Escenario 3 - Presidente popular con mejor perfil institucional / Oposición dividida
El Presidente N. Kirchner podría mantener su popularidad como gestor de la salida de la
crisis y restarle a la oposición el espacio crítico que ha ganado en el transcurso de 2006.
Con la oposición dividida sería más probable un triunfo del candidato oficial en la
primera vuelta.
Esta variante podría darse aunque la candidata oficialista sea C. Fernández de Kirchner,
que parte con índices de popularidad inferiores a los del Presidente.
Escenario 4- Presidente popular con mejor perfil institucional / Oposición unida.
El Presidente N. Kirchner podría mantener su popularidad como gestor de la salida de la
crisis y restarle a la oposición el espacio crítico que ha ganado en el transcurso de 2006.
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Aún así, si la oposición fuese unida en torno a un candidato con predicamento podría
provocar el ballotage aunque con pocas posibilidades de prosperar en éste.
Sería un escenario propicio para la profundización del debate público y la mejora de la
calidad de la democracia.
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