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Cuadernos de Gobernabilidad
Democrática
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
(PNUD)
Directora Regional para América Latina y el Caribe
Rebeca Grynspan
Coordinador del Proyecto
Fernando Calderón
Coordinadora del Programa de Gobernabilidad Democrática
Myriam Méndez Montalvo
Equipo de consultores
Diego Achard
Jorge Castañeda
Gustavo Fernández Saavedra
Luis Eduardo González
Mónica Hirst
Natasha Loayza
Armando Ortuño Yánez
Juan Gabriel Valdés
Juan Enrique Vega
Equipo PNUD
María Eugenia Bóveda
Alessandro Bua
Caterina Colombo
Gerardo Noto
Emilio Sampietro
ESCENARIOS POLÍTICOS
EN AMÉRICA LATINA
Conceptos, métodos
y Observatorio Regional
Cuaderno de Gobernabilidad
Democrática 2
Fernando Calderón
(coordinador)
Escenarios Políticos en América Latina: cuadernos de gobernabilidad
democrática 2: trabajos del Observatorio Regional / coordinado por
Fernando Calderón - 1a ed. - Buenos Aires: Siglo XXI Editores
Argentina, 2008
400 p.; 23x16 cm.
ISBN 978-987-629-020-3
1. Ciudadanía. 2. Democracia. I. Calderón, Fernando, coord.
CDD 323
La publicación de este trabajo es posible gracias al aporte de la Agencia Sueca de
Cooperación al Desarrollo (ASDI), la Agencia Española de Cooperación Internacional
y la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD).
Portada: Peter Tjebbes
El análisis y las recomendaciones políticas de esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su
Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicación independiente, preparada por encargo de la Dirección Regional para América Latina y el
Caribe del PNUD. Es el fruto de la colaboración entre un conjunto de prestigiosos
consultores del PNUD.
© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2008 1 UN Plaza,
New York, New York, 10017, Estados Unidos de América
© 2008, Siglo XXI Editores Argentina S. A.
ISBN 978-987-629-020-3
Impreso en Grafinor
Lamadrid 1570, Villa Ballester
en el mes de marzo de 2008.
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina – Made in Argentina
A la memoria de Diego Achard.
Índice
Prólogo
CARLOS FELIPE MARTÍNEZ
11
1. La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
FERNANDO CALDERÓN
15
2. Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles”
(PAPEP): métodos, instrumentos y rasgos distintivos
DIEGO ACHARD Y LUIS EDUARDO GONZÁLEZ
103
3. Situación actual y perspectivas de América Latina según
elites influyentes de la región
LUIS EDUARDO GONZÁLEZ
147
4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
de las elites brasileña, mexicana y argentina
JUAN ENRIQUE VEGA
199
5. La política sudamericana de Brasil: entre el peso
de las asimetrías y la incidencia de nuevas coyunturas
MÓNICA HIRST
229
6. Chile y el marco regional. Notas sobre política exterior
JUAN GABRIEL VALDÉS
263
7. México y América Latina
JORGE CASTAÑEDA
289
8. Notas sobre la Comunidad Andina
GUSTAVO FERNÁNDEZ SAAVEDRA
307
9. Primer informe sobre proyecciones económicas
para el proyecto PNUD-PAPEP
CEPAL
339
10. Crisis y democracia en América Latina: un análisis
del Latinobarómetro
ARMANDO ORTUÑO YÁNEZ y NATALIA LOAYZA
371
Los autores
395
Prólogo
Carlos Felipe Martínez*
América Latina ha atravesado un proceso de transformaciones, durante las últimas dos décadas del siglo XX, caracterizado tanto por la transición y la consolidación de gobiernos democráticos –lo cual determinó un
prolongado período sin precedentes en su historia– como por las reformas estructurales de sus economías en el marco de la globalización. Este
proceso ha arrojado resultados complejos y ha producido también cambios
socioculturales, económicos y políticos, que presentan nuevos desafíos para
las y los latinoamericanos.
El presente siglo se ha iniciado con momentos difíciles para la vida
democrática de nuestros pueblos. Nos ha tocado vivir experiencias de conflicto y crisis en Bolivia a partir de la guerra del agua. Más recientemente,
hemos respondido a solicitudes de apoyo del gobierno argentino en el proceso de recuperación del país luego del colapso de diciembre de 2001.
Durante los últimos años se han experimentado tensiones y dificultades
que afectaron, y afectan, la gobernabilidad democrática en la región. No
se trata de hechos aislados, sino que los actuales son tiempos de cambio en
nuestra región; nuevas luces se perfilan en el camino y así lo demuestra este
libro. Por ello, resulta fundamental comprender esas transformaciones para
* Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente
del PNUD en la República Argentina.
12
Escenarios políticos en América Latina
enfrentar con creatividad los nuevos desafíos y las oportunidades políticas
que la realidad nos presenta.
El Proyecto de Análisis Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazo
para Fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina
(PAPEP) se inició varios años atrás, en Bolivia y Honduras, como respuesta a tales desafíos. Luego se expandió hasta abarcar ocho países: Argentina y Uruguay en el Cono Sur; Bolivia, Perú y Ecuador en la región andina; y Honduras, Panamá y Nicaragua en Centroamérica. Además, llevó
adelante un estudio especial en Brasil.
Con espíritu práctico, pero riguroso desde lo profesional y lo empírico,
procura constituir un recurso independiente que pueda ser utilizado tanto
por los líderes como por los actores políticos y sociales de nuestros países.
El análisis empírico realizado sobre la base de diferentes técnicas de
recopilación de la información, y de la discusión con múltiples especialistas, ha permitido al PAPEP elaborar escenarios prospectivos a partir de
aquello que sucede en el momento político. Los escenarios sirven, y me
consta, para evaluar las consecuencias de determinadas opciones políticas
y como instrumento para avanzar en la construcción de acuerdos, o cuanto menos, para establecer las diferencias. Desde mi experiencia, y la de otros
Coordinadores Residentes del Sistema de las Naciones Unidas y Representantes Residentes del PNUD, han sido herramientas de gran utilidad para
promover las políticas y los valores de gobernabilidad democrática que
impulsa nuestra organización.
Es importante destacar que el PAPEP profundiza en varias de las preocupaciones instaladas tanto por el informe La democracia en América Latina,1 como por los informes mundiales y nacionales de desarrollo humano
del PNUD. De hecho este proyecto nace a partir de esos informes, y es un
claro ejemplo de cómo estas iniciativas se retroalimentan: hoy varios países de la región utilizan, para sus futuros Informes de Desarrollo Humano
(IDH), productos y herramientas del PAPEP.
Por otra parte, el PAPEP está elaborando un observatorio regional para
el estudio de las visiones y perspectivas sobre América Latina a partir de
entrevistas realizadas a elites, particularmente en algunos países de alto
desarrollo económico de la región, de los Estados Unidos y de Europa. Estas
entrevistas se han complementado con estudios especializados realizados
por analistas y expertos.
El PAPEP también ha creado una red de “decisores estratégicos”, y en
cooperación con ellos se encuentra trabajando en la producción de un
1 La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004),
Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, PNUD – PRODDAL.
Prólogo
13
documento de aportes para una agenda de la gobernabilidad democrática en América Latina. En tal sentido, el proyecto recopiló una novedosa
serie de experiencias para completar y nutrir los trabajos nacionales, pero
que al mismo tiempo conforman cierta visión de la evolución política de
la región. Cada vez resulta más necesario generar miradas que trasciendan
las fronteras nacionales para entender mejor lo que pasa en nuestros países. Hoy más que nunca, la internacionalización de la política es un dato
imprescindible en la vida cotidiana de nuestras naciones.
En el presente Cuaderno de Gobernabilidad Democrática se plantean
tres tipos de estudios. En primer lugar, un análisis comparativo y sintético
sobre la situación y las perspectivas de la gobernabilidad en el ámbito
regional. En segundo lugar, un análisis de las percepciones políticas que
tienen sobre Latinoamérica elites políticas, sociales y empresariales. En
tercer lugar, un conjunto de estudios sobre la dinámica internacional a la
cual la región está sometida. Es nuestra expectativa que la suma de estos
trabajos brinde al lector una imagen más esclarecedora y útil sobre los
desafíos y las oportunidades de la democracia en América Latina.
La colección Cuadernos de Gobernabilidad Democrática continuará
con la publicación de otros dos volúmenes: uno de ellos ofrecerá estudios
nacionales, mientras que el siguiente abordará la dinámica de la sociedad
civil en los procesos y los escenarios de la gobernabilidad en la región.
Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las prioridades del área de gobernabilidad democrática y prevención de conflictos establecidas tanto en el Marco de la Estrategia de Regional de la Dirección de América Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el Plan
Estratégico 2008-2011 del PNUD, recientemente aprobado por la Junta
Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Quiero expresar mi agradecimiento a quienes hicieron posible este trabajo: a Rebeca Grynspan, Directora Regional para América Latina y el Caribe del PNUD; a los Coordinadores Residentes del Sistema de Naciones
Unidas y Representantes Residentes del PNUD en los países involucrados
en el proyecto; a los responsables del Programa Regional, y de su área de
Gobernabilidad, Freddy Justiniano y Myriam Méndez-Montalvo; al equipo
de trabajo en Buenos Aires y a todos aquellos que ofrecieron su aporte
para la concreción de esta obra: las contrapartes nacionales, la Agencia
Sueca de Cooperación al Desarrollo (ASDI), la Agencia Española de Cooperación Internacional y la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo
(ACCD). Por último también quiero agradecer muy especialmente a nuestro siempre recordado y querido amigo Diego Achard, quien junto con Fernando Calderón han sido los inspiradores y los principales impulsores de
este exitoso proyecto.
1. La inflexión política en el cambio
sociocultural de América Latina1
Reflexiones sobre los problemas
de gobernabilidad
Fernando Calderón
1. Introducción
Desde distintas experiencias nacionales la región latinoamericana está
viviendo el fin de un ciclo de reformas estructurales y transición a la democracia. El surgimiento de un nuevo período marca un momento de inflexión histórica, tanto en términos de la democracia como del desarrollo.
Es una etapa crítica, pero también de posibilidades. En algunos países esta
situación se perfila como una crisis política y social generalizada, otros
viven situaciones de riesgo y algunos otros enfrentan problemas de nueva
índole. Sin embargo, en todos hay conciencia sobre la necesidad de comprender los cambios en curso y plantear opciones de corto y mediano
plazo para mejorar la calidad de la democracia y el desarrollo. La noción
misma de “lo que es posible” en política ha variado considerablemente en
1 Este documento ha sido elaborado por Fernando Calderón y ha contado con la colaboración de Juan Enrique Vega y Caterina Colombo.
Se agradecen muy especialmente los comentarios y sugerencias al texto preliminar de Fernando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valdés y de los colegas de RBLAC. Versiones previas de este trabajo han sido discutidas en seminarios internos del PAPEP-PNUD. También se agradece la cooperación de Diego Achard, Antonio Aranibar, Luis Eduardo González,
Armando Ortuño, Gerardo Noto, Eugenia Bóveda y Emilio Sampietro.
El presente documento ha tomado en consideración estudios nacionales sobre coyuntura y escenarios de corto plazo de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Panamá, Perú,
Nicaragua y Uruguay, así como estudios del Observatorio Regional del PAPEP, una amplia
bibliografía y datos secundarios sobre la temática de estudio.
16
Escenarios políticos en América Latina
esta época. La innovación conceptual, tanto en los instrumentos como en
los recursos de la gobernabilidad democrática, está a la orden del día.
Los cambios en curso se relacionan directamente con las transformaciones a escala global y con el clima de incertidumbre presente en el ámbito internacional. Además, se ha ampliado la brecha entre las transformaciones transnacionales (tecnoeconomía global, redes financieras, flujos de información
electrónica y mercados culturales globales) y las capacidades de gestión política a nivel nacional. La idea de orden institucional está siendo redefinida.
Una cuestión fundamental es comprender cómo pueden construirse
opciones político-institucionales que resuelvan los problemas de la sociedad.
O, dicho de otra manera, cómo —en un contexto de acelerada globalización— la política y las instituciones de la democracia habrán de procesar los
cambios que vienen experimentando las sociedades en la región. Las reformas estructurales y los procesos de globalización han generado significativas
transformaciones en la sociedad y la economía: los saldos en problemas de
equidad y pobreza son más complejos que en el pasado. De igual forma, el
desencanto con la política, las prácticas de los partidos y las instituciones estatales plantean nuevos desafíos para la gobernabilidad democrática.
La pregunta que debe responderse con mayor detalle es: ¿cómo se
reconfigurarán los niveles de institucionalidad y equidad en el nuevo ciclo
que emerge de la globalización? Esta reconfiguración no es sólo política y
cultural, también es social y económica. No es posible entender los nuevos procesos políticos nacionales si no se entienden los cambios que se dan
en la globalización, como la relevancia que han vuelto a adquirir los recursos energéticos, el significado del dinamismo económico chino e indio, o
los cambios y las prioridades de la política en los Estados Unidos. Esto
supone, además, una reconfiguración de actores y de procesos que pueden
variar de país en país, o incluso de subregión en subregión, y que podrían
poner en duda la idea clásica del modelo latinoamericano.
Se debe resaltar la presencia de una suerte de tensión y complementación
entre los niveles nacionales y la perspectiva regional del análisis. La experiencia de la primera fase del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) muestra que el conjunto de estudios nacionales concentrados en sus respectivas especificidades permite observar regularidades y
problemas comunes. Por lo tanto, a partir de los estudios nacionales es posible (y necesario) consolidar una perspectiva regional. Esta perspectiva no es
la sumatoria de estudios nacionales sino la fotografía de intersecciones, intereses y desafíos comunes o contrapuestos que enfrentan las sociedades de la
región, más allá de sus diferencias. Esos puntos en común y conflictos de intereses simultáneos muchas veces han sido el motor o el freno de la integración
regional y de alianzas entre vecinos. No obstante, las características de los desa-
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
17
fíos sociales, económicos y políticos que enfrenta el espacio latinoamericano
en el mundo globalizado ponen en evidencia que es necesario construir una
mirada más amplia que pueda potenciar los esfuerzos que se realicen desde
la política o el mundo del desarrollo, tanto a nivel local como nacional.
La idea que organiza el presente texto es que América Latina vive un
momento de crisis, inflexión y cambio político y cultural, en el que las relaciones entre institucionalidad y equidad son fundamentales para la gobernabilidad democrática futura. De cómo se avance en ambos planos —enmarcados en contextos internacionales y nacionales específicos— dependerán
en gran medida las posibilidades de que el momento de inflexión se transforme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo.
La argumentación, además, sostiene que la crisis y la inflexión son, ante
todo, socioculturales. La política y los actores políticos y culturales no estarán en condiciones de resolver los problemas político-institucionales, a menos
que sean capaces de gestionar correlativamente los problemas de la sociedad,
particularmente aquellos referidos a la equidad y a la pobreza.
Sin embargo, los actores interactúan con procesos estructurales. Al respecto, parecería que, entre los actores políticos y los gobiernos de la región,
se está reconociendo la necesidad de una situación macroeconómica estable,
a partir de una suerte de modelo neoclásico de desarrollo. La cuestión es
cómo podrían desarrollarse los distintos países sobre la base de tal estabilidad.
Responder a esta pregunta va ciertamente más allá de los objetivos de este
documento; aunque hay una serie de condicionantes económicos fundamentales que interactúan con los procesos políticos y que prefiguran ineludibles escenarios de base de una evolución económica. Entre los tipos de desarrollo posible cabe destacar: incremento de la competitividad de costos (que
implica una dinámica precaria del empleo), incremento de la competitividad basado en la inversión en tecnología y conocimiento (que implica el
fortalecimiento de economías de base angosta) e incremento de la demanda interna sustentado en medidas distributivas (que implica combinar
medidas distributivas con creaciones de empleo, pero no es sostenible sin
una acumulación económica sólida). Todos estos condicionantes tienen
efectos variados sobre la dinámica social y suponen marcos políticos institucionales específicos. Quizás una estrategia deseable para fortalecer una relación fecunda entre lo social y lo institucional suponga una combinación de
los tres tipos de opciones económicas, ponderados según las situaciones y
posibilidades específicas. Esto último descansa en las matrices políticas
nacionales y en las orientaciones políticas de los actores en cuestión.2
2 En el marco del PAPEP se han efectuado varios estudios macroeconómicos complementarios y la CEPAL —en el marco de un acuerdo de cooperación con el PAPEP—
18
Escenarios políticos en América Latina
La perspectiva de análisis se nutre de experiencias nacionales en el
marco de situaciones y procesos socioeconómicos particulares.3 Su campo
analítico son las diversas orientaciones y prácticas políticas de actores que
intervienen en los escenarios nacionales y su vínculo con dinámicas internacionales, más la interacción entre estas orientaciones y los procesos económicos en curso.4 El marco conceptual propuesto se rige por una lógica,
a la vez práctica e inductiva. Inductiva porque se nutre de los hallazgos
empíricos, y práctica porque aspira a incidir como instrumento para gestionar el conflicto y el cambio. De igual modo, se espera contribuir tanto
a ejercicios de diálogo y concertación como a la toma de decisiones que
fortalezcan una gobernabilidad democrática orientada a incrementar el
desarrollo humano en el mediano plazo.
Para abordar estos nuevos problemas y desafíos, el marco conceptual
ha sido estructurado en dos partes. En la primera se analizan los principales rasgos sociohistóricos de las dinámicas político-institucionales y los
problemas de equidad y pobreza. En la segunda parte se reflexiona en
torno a algunas teorías. Para ello se tratará la perspectiva de gobernabilidad democrática que orienta el Proyecto, se examinarán las nociones de
crisis y gestión del cambio, se estudiarán los conceptos de tiempo político y de
espacio público, y se culminará con la elaboración de pautas normativas
sobre la relación entre gobernabilidad y desarrollo.
ha elaborado un documento con escenarios prospectivos macroeconómicos regionales de
corto y mediano plazo. Para mayor detalle véase CEPAL (2006c), Primer informe sobre proyecciones macroeconómicas para el proyecto PNUD-PAPEP, Centro de proyecciones - División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, Santiago de Chile: CEPAL.
3 El Proyecto, actualmente, incluye los siguientes países: Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay. Aunque los estudios se encuentran en distintos niveles de desarrollo, se busca integrarlos bajo una metodología básica común, a fin
de poder realizar comparaciones empíricas que brinden una visión regional más amplia y
que enriquezcan los casos nacionales. Al mismo tiempo, se está realizando un estudio de las
percepciones políticas regionales de las elites de los países de mayor crecimiento económico y varias monografías sobre temas y problemas regionales específicos.
4 Los actores se generan mediante un conjunto de prácticas que producen la organización
social. En la interacción de los distintos comportamientos colectivos resulta fundamental diferenciar los conflictos de resistencia al orden de aquellos que presionan sobre el sistema institucional; de allí que los comportamientos colectivos se asocien a trasformaciones de los patrones históricos de desarrollo, los órdenes institucionales y los sistemas organizativos. Como señala
Touraine (1995), es de gran importancia que la acción colectiva se proyecte tanto al sistema institucional como a la organización social. La naturaleza de las acciones colectivas se estructuraría en torno a la identidad, la oposición y la totalidad. En la medida en que los actores y movimientos sociales van incorporando estas tres características, se van transformando a sí mismos
y a la sociedad. Por tal motivo, los actores sociales son quienes hacen sociedad y definen las
orientaciones políticas en concordancia con las condiciones económicas.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
19
2. Problemas y desafíos sociohistóricos
En los últimos veinte años la región vivió un doble proceso de cambio.
Por un lado, la transformación de una economía desarrollista centrada en la
creación de mercados internos y en la sustitución de importaciones hacia economías más abiertas centradas en los mercados externos; por el otro, transformaciones políticas vinculadas a la transición de regímenes autoritarios a
democráticos. Los resultados de dichos cambios marcan un momento de
inflexión sociohistórica, tanto en términos de los contenidos del desarrollo
como de las orientaciones de la democracia, y reflejan nuevas dinámicas
sociales que condicionan el futuro. Además, ambos procesos estuvieron
influenciados por la globalización y por las oportunidades y los rasgos específicos de cada economía y proceso político nacional.
Como se argumenta en el informe La democracia en América Latina,5 si
bien hubo resultados diferentes según el país, en general la región como
un todo avanzó en términos de logros democráticos. Sin embargo, los saldos económicos y sociales —que se manifiestan en altos niveles de pobreza y desigualdad— condicionan el desarrollo y colocan límites a la propia
democracia. En estos años, a pesar de importantes esfuerzos, América Latina perdió importancia relativa en la economía mundial y en el sistema
multilateral de toma de decisiones.
En algunos casos —los menos—, en los que se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolíticos,
se aplicaron las reformas de forma más o menos heterodoxa y las condiciones económicas e institucionales lo permitieron, se pudo enfrentar
mejor los diversos desafíos, y los resultados en términos de desarrollo y
democracia fueron mejores.6
Como contraparte, en los casos donde las matrices sociopolíticas fueron
inestables, los recursos económicos insuficientes y la aplicación de las reformas estructurales se dio de forma más o menos ortodoxa, los resultados en
términos de democracia y desarrollo no sólo fueron precarios, sino que provocaron crisis institucionales muy graves. En esta situación se encuentra un
importante número de países de la región que, debido a esta realidad, tienen condicionados los ritmos y las opciones políticas para el futuro.7
5 Véase PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea-Taurus, Alfaguara.
6 El caso paradigmático es Chile. La construcción de un horizonte de futuro mejor combinó crecimiento económico (vio en la globalización una oportunidad) con políticas sociales contra la pobreza y sólida gestión institucional. La idea de mayoría política estuvo asociada
con el sentido común prevaleciente.
7 Para mayor detalle véanse PNUD Bolivia (2002) y PNUD Argentina (2002).
20
Escenarios políticos en América Latina
Recuadro 1. Chile: reconstrucción de la institucionalidad
Chile en los últimos diez años ha logrado combinar un sostenido crecimiento económico con una considerable reducción de la pobreza y con una
mayor cohesión social, estabilidad institucional y desarrollo de la democracia,
todo esto en el marco de la nueva economía global.*
Con el advenimiento de la democracia, se implementó un modelo de desarrollo gestionado por el Estado, respetuoso de los mecanismos de mercado
como forma esencial de asignación de recursos, pero que implementa políticas
públicas orientadas a incluir a toda la población en los beneficios del crecimiento, en particular mediante políticas fiscales redistributivas. Este modelo
también es incluyente puesto que establece formas de negociación y consulta
con los actores sociales, a fin de consensuar con los representantes de los diversos grupos de intereses las políticas económicas y sociales.
El factor determinante fue la reconstrucción de la institucionalidad y el
pacto social y político con los actores sociales. Es decir, el fundamento del modelo democrático es político y social más que económico. La habilidad de los actores para recomponer la legitimidad y la gobernabilidad del Estado, con relación
a los diferentes sectores de la sociedad, hizo que fuese viable implementar un
conjunto de medidas económicas, sociales e institucionales que posibilitaron el
éxito de la transición democrática.
* Entre 1990 y 2005 el PIB prácticamente se duplicó en términos reales, y la pobreza
disminuyó casi 20 puntos porcentuales: de 38,6% a 18,8%.
Fuente: Castells (2005).
Dichos procesos son testimonio de los claroscuros de la democracia
en América Latina, y, como se verá más adelante, muestran una nueva
realidad social vinculada a los cambios del denominado proceso de globalización.
La inflexión se expresa también en una especie de agotamiento en el
plano analítico y de propuestas de políticas públicas. Esto ocurre especialmente con las ideas ortodoxas sobre la economía de mercado y, muy en particular, con la “reificación economicista” del conjunto de los procesos de
desarrollo, e incluso de la política. Hoy en día, más que nunca este tipo de
propuestas muestra sus límites y la necesidad de valorar opciones con perspectivas más amplias y heterodoxas. También es posible encontrar una suerte de “hiperinstitucionalismo” reductor de los procesos políticos a la pura
construcción de una suerte de ingeniería institucional que desconoce la
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
21
complejidad de los procesos sociohistóricos y las culturas políticas preexistentes.
Sobre la base del análisis desarrollado y de los resultados de los estudios nacionales, entre la variedad de problemas y desafíos que viven los
diferentes países de la región, han sido detectados dos tipos de problemas y desafíos críticos que afectan la gobernabilidad democrática y que
constituyen puntos de referencia para los escenarios políticos de corto
y mediano plazo: 1) problemas político-institucionales (que incluyen
crisis o déficits institucionales, límites de los sistemas de representación,
crisis políticas, carencias de liderazgo e inseguridad jurídica, entre otros
factores), y 2) problemas de pobreza e inequidad (incluido el desempleo).8 En este diagnóstico coinciden los estudios nacionales realizados
por el Proyecto.9 En la presente sección se analizarán ambos, complementando la puntualización de tales problemas con información procedente tanto de los estudios realizados en el marco de este Proyecto
como de otras fuentes que brindan datos de la región.
Interesa también precisar a nivel más sociopolítico cuáles son los escenarios políticos posibles y los principales problemas de la gobernabilidad
democrática en diferentes situaciones prevalecientes en América Latina.
También, cómo afecta al desarrollo y qué horizontes analíticos y prospectivos son posibles en un mundo marcado por la globalización. Los nuevos
mapas políticos en formación prefiguran las distintas opciones y panoramas
en la región.
2.1. Problemas político-institucionales
El marco político-institucional constituye la referencia analítica fundamental de la acción colectiva pues allí es donde se gestan las opciones
de reproducción o innovación del orden social de cualquier sociedad contemporánea. Como afirma Bobbio (1995), la democracia debe entenderse como un método o un conjunto de reglas procesales para la constitución del gobierno y la formación de decisiones políticas que sean
vinculantes para toda la comunidad.
8 Cabe señalar que otros problemas de gran impacto en América Latina, aún no suficientemente estudiados, son el narcotráfico y la delincuencia y, en general, temas de seguridad humana. Por ejemplo, en Honduras, 35% de los hondureños consultados —en el
marco del PAPEP— señalaron que el principal problema del país es la delincuencia.
9 Por un lado, los líderes consultados de los diferentes países, así como varios observadores y analistas, coinciden en identificar las situaciones de sus respectivas naciones como
relativamente críticas (de precrisis, crisis o poscrisis). Por otro lado, los menos serían casos
sin crisis agudas pero de cambio gradual frente a los nuevos desafíos de la globalización y la
democracia. Ellos vivirían una suerte de inflexión “suave”. Véase González (2005).
22
Escenarios políticos en América Latina
En términos políticos, las instituciones están constituidas por un conjunto de organizaciones, aparatos y procedimientos, destinados a la elaboración de normas y decisiones legítimas. Dichas organizaciones y aparatos están orientados a reproducir relaciones sociales, regular conflictos
y elaborar políticas públicas, así como a procesar demandas sociales, por
lo general provenientes de necesidades colectivas. Los problemas se generan cuando las instituciones no son capaces de reconocer conflictos, protestas y demandas sociales que buscan institucionalizarse en los juegos legítimos de poder.10
El orden institucional en democracia está definido por su carácter plural, conflictivo y abierto. El carácter plural se relaciona con el reconocimiento de la diversidad constitutiva de las sociedades; el conflictivo, con
el reconocimiento de relaciones sociales e intereses contrapuestos; mientras que el carácter abierto estaría asociado con la idea de que el orden
democrático necesita, para permanecer, cambiarse y adecuarse permanentemente a los cambios históricos y culturales de las mismas sociedades. Como sostiene Lefort (1981),11 la fuerza de la democracia radica en
su reinvención permanente.
La situación de crisis e inflexión histórica que vive la región también
supone una serie de transformaciones que conecten la velocidad de los
cambios sociales con los cambios político-institucionales. Precisamente,
para fortalecer la gobernabilidad democrática resulta fundamental
aumentar las capacidades políticas para gestionar los cambios que están
ocurriendo en la sociedad. Esto implicaría una búsqueda de acumulación
de poder democrático, a partir de una legitimidad institucional de los procedimientos de la democracia y no de formas conspirativas de hacer política. Parece clave, entonces, incrementar la capacidad de gestión de conflictos, mejorando por una parte la calidad de la representación y la
participación ciudadanas y, por otra, las competencias técnico-políticas de
los decidores.
La importancia estratégica de lo institucional para mejorar la gobernabilidad democrática en América Latina cobra un sentido crucial en estos
momentos de inflexión y cambio, ya que las instituciones son el principal
espacio común entre actores sociales y políticos, muy a menudo opuestos,
10 Como argumenta Dubet (2006: 64 y 75), existen dos tipos de críticas a lo que él denomina programa institucional. La primera, relativa a la deificación del modelo institucional,
donde las metas de la institucionalización se reducirían a “astucias de la dominación y del
poder”, y la segunda, a los límites institucionales para procesar la diversidad y el flujo de
demandas sociales.
11 Lefort, C. (1981), L’invention démocratique. Les limites de la domination totalitaire, París,
Fayard.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
23
desconfiados y fragmentados. Actuar institucionalmente alimenta el comportamiento democrático y facilita la elaboración y el éxito de las políticas públicas. Por consiguiente, la elección de un determinado orden institucional es crucial para la gobernabilidad y la democracia. En este
documento, se enfatiza que esa relación necesita responder a los nuevos
problemas de la sociedad.
Desde el punto de vista analítico es importante reconocer que a los
problemas institucionales históricos de la región se han sumado nuevos
desafíos. Se expresan de múltiples maneras y, especialmente, mediante
déficits de orden institucional que afectan sobre todo al funcionamiento
y la estructura de la democracia representativa. Más recientemente ésta ha
sido asociada con la vigencia —o no— del Estado de derecho y su rol en
la democracia y el desarrollo. Vale la pena plantear algunos hallazgos.
2.1.1. Crisis y riesgos político-institucionales
Las crisis político-institucionales más graves son las que afectan a las instituciones centrales de la democracia. En sistemas presidenciales como los
latinoamericanos, estas instituciones son la presidencia y la legislatura.12
Desde el inicio del siglo al menos seis países han vivido crisis de esta naturaleza: Paraguay (en 2000), Perú (2000), Argentina (2001), Venezuela
(2002), Bolivia (2003 y 2005) y Ecuador (2000 y 2005). De las ocho situaciones de crisis agudas, seis concluyeron con la caída de los respectivos presidentes (Fujimori en Perú, De la Rúa en Argentina, Sánchez de Lozada y
Mesa en Bolivia, y Mahuad y Gutiérrez en Ecuador), ya sea porque la legislatura los destituyó o porque renunciaron; una, con participación militar,
culminó con la destitución de Cubas Grau como presidente de Paraguay
e incluyó el asesinato de un vicepresidente, y la última fue un golpe de
Estado fracasado contra el presidente venezolano Chávez.13
Hubo otros casos de crisis políticas que se acercaron a situaciones extremas como las mencionadas, pero sin llegar a un “momento de ruptura”.
Entre estas circunstancias “límite” habría que incluir la de Nicaragua a fines
de 2004 y principios de 2005 (cuando el presidente estuvo cerca de caer) y
Honduras a fines de 2005 (cuando las autoridades electorales hondureñas
demoraron en anunciar el ganador de las elecciones presidenciales).14
12
Este análisis se basa en González (2005).
Discusiones más detalladas de estos episodios se encuentran en FLACSO (2004),
Valenzuela (2004) y Nolte (2005).
14 Argumentos de diferente naturaleza también sugieren que estas dos situaciones podrían ser consideradas al menos como “cuasi crisis”. Según Vanhanen (2003: 146, 152 y 154), Honduras y Nicaragua son los únicos países latinoamericanos para los que cabría esperar retrocesos
13
24
Escenarios políticos en América Latina
En conjunto, estas situaciones de crisis agudas y situaciones de riesgo o
de “cuasi crisis” demuestran que la consolidación de las democracias latinoamericanas es un proceso problemático, y que su éxito no está asegurado.
Dos aspectos comunes destacan en estas crisis. En primer lugar, en
el pasado los golpes de Estado tradicionales de la región (esto es, los
ocurridos antes del ciclo democratizador del último cuarto de siglo) normalmente disolvían las legislaturas; los presidentes también solían caer,
aunque a veces eran parte del golpe. Existe un término específico para
esta última situación: el “autogolpe” es, precisamente, el golpe de Estado liderado (o al menos acompañado en el marco de un acuerdo político) por el presidente en ejercicio. En las situaciones examinadas aquí,
en cambio, la crisis derriba (o casi derriba) a los presidentes, usualmente con participación activa de la legislatura, que no es disuelta ni se
ve seriamente amenazada.
Esta clase de crisis no comenzó en el siglo XXI. En la década 19901999 se registraron varios antecedentes, aunque de naturaleza heterogénea. Ocurrieron crisis “tradicionales” (el autogolpe de Fujimori en
Perú en 1992), situaciones como las aquí examinadas (la caída de Bucaram en Ecuador en 1997) y situaciones que podrían ser consideradas
genuinos juicios políticos (la caída de Collor de Mello en Brasil en 1992).
En esa década se registran cinco (a lo sumo seis, según las diferentes
interpretaciones posibles) crisis políticas agudas del nuevo tipo, en las
que los presidentes cayeron o fueron “casi” derribados.15 Las crisis ocurridas a partir del año 2000 muestran simultáneamente cambios cualitativos (ya no se registran crisis del tipo “tradicional” ni autogolpes) y un
crecimiento significativo del número de episodios (los ocho citados sólo
entre 2000 y 2005).
En segundo lugar, la vinculación de estas crisis con la estabilidad de la
democracia parece ser bastante más problemática que en el pasado. Estas
crisis, típicamente, no cancelan la “democracia electoral”, aunque pueden
interrumpirla y hacerla funcionar de maneras y en tiempos no previstos
por la legislación. En este sentido, las crisis pueden interrumpir transitosignificativos en la construcción de la democracia. Los datos indican que son “más democráticos” que lo que “deberían”, es decir, son casos “significativamente desviados” de sus predicciones teóricas. Sobre la base de un argumento basado en los respectivos Índices de Desarrollo Humano, diferente al de Vanhanen, el Informe Regional de FLACSO argumenta que siete
de los diecisiete países de América Latina continental son particularmente vulnerables a “crisis de gobernabilidad”. La lista de los “vulnerables” incluye a tres de los seis países con crisis
agudas recientes (Bolivia, Ecuador y Paraguay), y también a Honduras y Nicaragua; los otros
dos países mencionados son Guatemala y El Salvador (FLACSO, 2004: 49).
15 A fines de la década estos episodios comenzaron a ser estudiados comparativamente
en términos afines a los de este ensayo; por ejemplo, Pérez-Liñán (2000).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
25
riamente la legalidad, pero no suprimen la democracia “minimalista”
(electoral). En parte, por estas razones se ha sostenido que en Bolivia,
Ecuador y Argentina el ciudadano “está saliendo a la calle a sacar del palacio de gobierno a quienes no consideren que estén cumpliendo con el
mandato para el cual fueron electos. No se trata de romper con el sistema
democrático, ni llamar a los militares al poder, sino [de] exigir que las
demandas ciudadanas sean respetadas, dentro del mismo sistema, pero
muchas veces en el límite”.16
En principio, de la discusión precedente puede concluirse que:
i) Aun con una caracterización muy restrictiva de crisis político-institucional aguda, en los primeros años de este siglo, luego de veinticinco años de construcción democrática que comenzaron alrededor de
1980, más de la tercera parte de las democracias latinoamericanas
experimentó crisis de esta naturaleza. Todas ellas llegaron al menos
hasta la frontera de la “ruptura institucional”, aunque puede discutirse sobre cuántas cruzaron finalmente esa frontera.
ii) Cualquiera sea el número de casos en los que efectivamente ocurrió una ruptura institucional, las trayectorias políticas latinoamericanas del último cuarto de siglo muestran tanto una tendencia significativa de desarrollo de la democracia a mediano plazo como un
ciclo algo más breve de crisis políticas agudas, diferentes a las del
pasado, claramente acelerado en los primeros años del siglo XXI.
Estas crisis muestran las debilidades y los riesgos que enfrentan las
democracias latinoamericanas, riesgos que probablemente seguirán
enfrentando en el futuro.
Para contribuir con la consolidación de la democracia en la región es
necesario, entonces, conocer y entender mejor la naturaleza y las perspectivas de estas crisis políticas agudas para buscar soluciones que avancen en
el desarrollo democrático. A continuación, se describen varias tendencias particulares con respecto a los problemas político-institucionales que
inciden en los procesos señalados.
16 Corporación Latinobarómetro (2005: 4). En este sentido, la mayoría de los observadores argentinos enfatiza que la sucesión de cambios presidenciales comenzada con la
renuncia de De la Rúa, aunque claramente “excepcional”, ocurrió dentro de la ley, sin fracturas institucionales. Algunos (o muchos) observadores externos, más escépticos, se preguntan hasta qué punto lo que realmente ocurrió mantiene las formas legales, pero no la
sustancia (el “espíritu”) de las instituciones, honrando así una larga tradición latinoamericana. La renuncia de De la Rúa está en esa frontera donde las formas se mantienen, pero el
fondo de la situación es discutible.
26
Escenarios políticos en América Latina
2.1.2. Tendencias político-institucionales
Límites de la representación
Hoy en día, los problemas institucionales se relacionan con la debilidad de las capacidades de acción política de los distintos partidos para
representar institucionalmente a la sociedad, comprender los cambios,
elaborar horizontes normativos de progreso y gestionar cotidianamente la política. Esto se traduce en crisis de representación e intermediación política; lo social tiene serias dificultades para ser representado en
la arena política por los partidos políticos. Éstos no fueron capaces de
articular los cambios a escala global con la gestión política interna y más
bien reprodujeron —incluso en el marco de reformas estructurales—
prácticas patrimoniales que generaron altos grados de corrupción. La
consigna “que se vayan todos” en la Argentina, la crisis de octubre de
2003 en Bolivia y las demandas de Los Forajidos en Ecuador son ejemplos que ilustran el desencanto generalizado con la política y los partidos políticos en la región.
En el Informe Latinobarómetro 2006 se observa que, aunque 55% de
los latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin partidos políticos, sólo 22% confía en ellos. En esta materia, los países con
mayores falencias de legitimidad son Ecuador y Bolivia. En ambos, más
de 50% de los consultados piensa que los partidos políticos no son necesarios para la democracia.17 Más aún, se advierte una caída en las formas convencionales de participación política: hablar de política, firmar
una petición o asistir a manifestaciones organizadas.18 El Gráfico 1
muestra la evolución de la confianza de los latinoamericanos en sus instituciones.
Asimismo, en el marco del PAPEP, las encuestas de opinión pública y
entrevistas a las elites realizadas en Argentina en octubre de 2006 confirman esta tendencia. Cerca de 75% de los entrevistados piensa que los
partidos políticos son necesarios pero deben realizar reformas, mientras
que dos de cada tres afirman que su confianza en los líderes políticos ha
disminuido con respecto al pasado.19
17 En Bolivia esta situación se ha revertido tras la llegada de Evo Morales a la presidencia: en noviembre de 2006, 59% de los bolivianos entrevistados aprueba su gestión de gobierno. Véase Apoyo: Opinión y Mercado (2007).
18 Véase Corporación Latinobarómetro (2006: 24).
19 Véase Cheresky (2006b).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
27
Gráfico 1. América Latina, confianza en las instituciones, 1996, 2000 y 2004
En porcentajes
70%
60%
América
Latina
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1996
Argentina
Chile
México
Uruguay
2000
Bolivia
Ecuador
Nicaragua
Venezuela
Brasil
Salvador
Panamá
Rep. Dom.
2004
Colombia
Guatemala
Paraguay
A. Latina
Costa Rica
Honduras
Perú
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro.
En Bolivia, la mayoría de las elites considera que los principales problemas del país son de índole política20 y las encuestas de opinión pública señalan que los partidos políticos son las instituciones con peor imagen pública:
66% de los encuestados posee una imagen negativa de ellos.
En Honduras, 44% de los líderes entrevistados considera que la “clase
política” es una de las principales causantes de los problemas del país y 27%
culpa a los partidos políticos; 62% de la población cree que “los políticos hondureños de hoy” no defienden la democracia y dos de cada tres hondureños
no se sienten representados por los diputados que ellos mismos han elegido.21
En Nicaragua, 46% de las elites entrevistadas afirma que los principales
problemas del país son de índole político-institucional y que una de las causas más importantes es el excesivo caudillismo presente en los partidos políticos.22 De modo similar, 40% de las elites consultadas en Perú considera que
20
Véase Equipos MORI (2007).
Véase para mayor detalle véase PNUD Honduras (2005).
22 Véase PNUD Nicaragua (2005).
21
28
Escenarios políticos en América Latina
los problemas centrales del país son políticos y 21% considera que la causa
de los problemas del país radica en la incapacidad de los políticos.23
Por su parte, en Ecuador, de acuerdo con Augusto Barrera,24 “los partidos políticos padecen de un gran desprestigio, debilidad organizativa,
presencia limitada local o regional, caudillos insustituibles, subordinación
a intereses gremiales, económicos o familiares […]”.
Por último, en Panamá también se observa un creciente escepticismo con
relación al funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. Aquellas que
sufren el mayor grado de desconfianza son los partidos políticos: sólo 8% de
los encuestados manifestó tenerles “mucha o alguna confianza”. A continuación se ubican la Asamblea Nacional, los municipios, el Poder Judicial y
la Presidencia, todos con porcentajes de confianza inferiores a 25%.25
Estas situaciones dan pie a debates sobre los límites de la democracia
representativa así como sobre el surgimiento de la denominada “democracia de lo público”.
Recuadro 2. Perú: el divorcio entre la política y la economía
Desde el punto de vista macroeconómico, el desempeño económico de Perú
durante los últimos quince años ha sido satisfactorio y las elites consultadas consideran que la tendencia se mantendrá. No obstante, las mismas elites creen que el
país se encuentra en una situación de precrisis (o de crisis), visión que es compartida por empresarios, líderes de opinión y políticos. Además, consideran que los
problemas del país, especialmente la conflictividad social, se mantendrán en sus
niveles actuales o se incrementarán. La población no está satisfecha con la actual
situación de Perú y juzga de forma muy negativa a los políticos, a los partidos, al
gobierno y al presidente Toledo.
La economía y la política transitan caminos divergentes. Tal divergencia tiene
su origen, parcialmente, en que las etapas de crecimiento de la economía peruana fueron de “base angosta” y no generaron dinamismo fuera de ella y, también,
por el incremento de la brecha entre las aspiraciones de la población y lo que efectivamente están recibiendo.
Fuente: Achard et al. (2005).
23
Véase Achard et al. (2005).
Véase Barrera (2005).
25 Véase Ortuño (2006).
24
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
29
Cuadro 1. América Latina (países seleccionados),*
indicadores sobre democracia, 2006
En porcentajes
País
Aprobación
Confianza en Sin partidos Apoyo a la
Satisfacción
gobierno
el presidente no puede
con la
democracia
haber
democracia
democracia
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemmala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
América
Latina
73
54
62
67
70
23
45
56
60
23
57
57
62
66
52
51
65
62
10
33
41
50
17
53
42
65
64
38
45
53
51
45
50
57
52
64
42
52
71
74
62
46
56
53
54
41
51
54
56
55
55
77
50
39
36
42
33
22
31
34
41
26
40
23
66
54
47
58
58
38
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2006.
Críticas al Estado mínimo y demandas por mayor control ciudadano
Buena parte de la población, luego de las reformas estructurales,
aboga por una nueva relación entre el Estado y la economía, en la que
el Estado genere integración social y equidad, pero a la vez potencie la
economía en el marco de la globalización y maneje los nuevos códigos
del mundo moderno. Los temas y la información empírica encontrada
permiten ir configurando un primer mapa de los principales rasgos,
problemas y potencialidades político-institucionales del espacio latinoamericano actual.
De acuerdo con el Informe Latinobarómetro (2005),26 en promedio, sólo el
31% de los latinoamericanos entrevistados considera que las privatizaciones
26
Corporación Latinobarómetro (2005), op. cit.
30
Escenarios políticos en América Latina
fueron provechosas. Por su parte, en el Informe Latinobarómetro de 200627 se
indagó sobre la responsabilidad de la producción de riqueza. Para tal efecto se utilizó una escala de 1 a 10, en la que 1 = el Estado tiene que producir la riqueza y 10 = los privados tienen que producir la riqueza, y se advierte un grado de estatismo medianamente alto entre los latinoamericanos,
ya que el índice promedio de la región fue de 4,1. En Chile y en Guatemala el índice alcanzó el mayor valor (5,1), y en el otro extremo se ubicaron
la Argentina y Bolivia, con 4,1.
En la Argentina, según entrevistas realizadas a las elites y encuestas de
opinión pública, existe el deseo compartido de que se redefinan las relaciones entre las empresas y el Estado. En efecto, el 28,5% de los encuestados afirmó que el Estado debía intervenir para garantizar una justa distribución de los beneficios del crecimiento económico; el 45,6% expresó
el deseo de que las empresas de servicios públicos sean reestatizadas y el
44,7% de que sigan siendo privadas, pero con mayor control estatal.28 A
la vez, estas demandas se asocian a otras referidas a reformas del sistema
de justicia y mejoras en los sistemas de gestión pública.
De manera similar, más del 70% de los bolivianos manifestó su deseo
de que el Estado tuviera mayor participación en el negocio del gas.29 Por
su parte, los líderes entrevistados en Honduras critican al gobierno, que
actúa como administrador de la crisis y que no tiene “proyecto de país”.30
Se advierte, entonces, una crítica a los procesos de privatización, una
demanda de un Estado más fuerte y dinámico, sin que esto signifique un
retorno al “Estado patrimonial corporativo”.
También es probable que esta demanda por mayor intervención estatal se relacione, por una parte, con las demandas de mayor seguridad
humana respecto de la vida cotidiana de los ciudadanos, y por otra, con el
aumento de acciones anómicas por parte de grupos sociales excluidos,
especialmente de jóvenes, que reflejan los límites de la cohesión social y
cierto grado de fractura social.
Por otro lado, se han encontrado demandas de coordinación entre la
ciudadanía y el Estado a favor de la incorporación de mecanismos para
una mayor participación, así como una consolidación de las instituciones
estatales, con un sentido público y de unidad estatal (estatalidad). Entre
27 Corporación Latinobarómetro (2006), Informe Latinobarómetro 2005, Santiago, Chile,
<http://www.latinobarometro.org/uploads/media/2006_01.pdf>.
28 PNUD Argentina (2005), Ronda de consultas y encuesta de opinión pública, PAPEP-PNUD,
Argentina.
29 PAPEP-PNUD Bolivia.
30 PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comisión Política de los Partidos Políticos, Tegucigalpa, Editorial Guaymuras.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
31
ambas tendencias se encuentra la cuestión de la rendición de cuentas
(accountability) referida a la transparencia, la información y a los mecanismos de control ciudadano de las políticas públicas. Las demandas por un
Poder Judicial transparente, autónomo e institucional constituyen un
punto de referencia muy importante para la población. El Índice de Percepción de la Corrupción —que elabora Transparency International—
refleja claramente esta situación.
En el Cuadro 2 se advierte que los países con la mejor posición en el Índice de Percepción de la Corrupción —elaborado por Transparency International— son aquellos con mayor estabilidad institucional. Tal es el caso de
Chile y Uruguay que ocupan los lugares 21 y 32, respectivamente. En cambio, Argentina y Bolivia —que han atravesado fuertes crisis institucionales en
los últimos años— se ubican en la parte inferior del ranking.31
Cuadro 2. América Latina (países seleccionados).* Índice de Percepción
de la Corrupción (IPC), 2005
En orden descendente
País
Chile
Uruguay
Colombia
Brasil
México
Panamá
Perú
Argentina
Honduras
Nicaragua
Bolivia
Ecuador
Guatemala
Ranking
IPC
21
32
55
62
65
65
65
97
107
107
117
117
117
7,3
5,9
4,0
3,7
3,5
3,5
3,5
2,8
2,6
2,6
2,5
2,5
2,5
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Transparency International.
31 El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) clasifica a los países según el grado en
que se percibe la corrupción existente entre funcionarios públicos y políticos. El IPC toma
valores entre 0 y 10: mientras mayor sea el valor menor será el grado de corrupción. Para mayor
detalle véase Transparency Internacional, <www.transparency.org>.
32
Escenarios políticos en América Latina
La expansión multicultural y el pluralismo
Un tema de gran influencia en el orden institucional es el de las nuevas manifestaciones multiculturales, especialmente de los denominados
“pueblos originarios”, indígenas o de origen africano, y la debilidad de los
sistemas institucionales de la democracia y el desarrollo para procesarlos. Con la
llegada de la democracia a América Latina se expandió un nuevo multiculturalismo, que reemplaza y cuestiona los modelos homogenizadores
del Estado-nación, reclamando derechos culturales y poder político en
el marco de las especificidades culturales. Hoy la cuestión radica no sólo
en la admisión de estas realidades sino también en el reconocimiento
explícito de estas nuevas identidades, lo que plantea formidables desafíos al pluralismo democrático.
Las demandas de participación y cambio por parte de los pueblos originarios recorren gran parte de América Latina y están modificando de
forma significativa el orden institucional.
El movimiento indígena en Ecuador es de los más organizados de América Latina. Su origen se remonta a la década del ochenta, cuando se creó la
Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE). Las
luchas que llevó a cabo esta confederación en la década del noventa convirtieron al movimiento en una fuerza poderosa que, además de abogar por las
demandas indígenas, se convirtió en líder de la resistencia al neoliberalismo.32 Posteriormente, en 1997, la CONAIE fundó el Partido Pachakutik para
participar en la contienda electoral; tres años después, la CONAIE se unió
a los militares liderados por Lucio Gutiérrez para derrocar al entonces presidente Mahuad y generaron una alianza política que llevó a Gutiérrez a
ganar las elecciones de 2002.33
La necesidad de participación y cambio es uno de los temas que
aborda el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala.34 En
este informe se destacan las diferencias en términos de salud, educación
y participación política, entre otros, que afectan a los pueblos originarios. Con relación a tales diferencias, el INDH advierte que, si bien a
partir de la firma de los Acuerdos de Paz hubo progresos significativos
(durante el período 1985-2005 hubo dos ministros de Educación y un
ministro de Cultura, así como siete viceministros, pertenecientes a la
comunidad indígena), aún falta incrementar la participación indígena
en la toma de decisiones, especialmente en materia de políticas públi32 Zamosc realiza un importante análisis sobre la trayectoria de este movimiento
(Zamosc, en prensa).
33 Hoy en día se tiene registro de más de dos mil comunidades indígenas que funcionan
como entidades autorreguladas, basadas en la autoridad de sus asambleas (id.).
34 Véase PNUD Guatemala (2005).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
33
cas. Además, se subraya la necesidad de incorporar las formas de organización, representación y ejercicio del poder propias de la cultura
maya.
En el caso de Bolivia, los datos del Censo de Población de 1992 muestran que 25% de los bolivianos se considera aymará, 31% quechua, 6%
parte de otros grupos indígenas y 38% se siente parte de múltiples identidades. Estos datos revelan un alto grado de multiculturalismo que se da
en espacios interculturales. De acuerdo con la encuesta realizada para el
IDH 2004, 64% de los aymaras también se percibe como mestizo, al igual
que 89% de los quechuas. Y, en promedio, 76% de los bolivianos se siente mestizo.35 En las elecciones llevadas a cabo en diciembre de 2005, Evo
Morales —de origen aymará— fue elegido presidente del país con 53,7%; es
decir, con la mayoría absoluta. La cuestión es cómo el multiculturalismo
evoluciona hacia un pluralismo democrático.
Entre las elites —como se señala en el Observatorio Regional— la
actitud hacia los conflictos étnicos no es homogénea. Aunque sólo se realizaron preguntas referidas a conflictos étnicos en México, Argentina y
Estados Unidos,
el ordenamiento de las posiciones parece sugerir que, cuanto más grande la
población indígena y más reciente el conflicto, mayor sería la propensión a
considerarlos amenazas, mientras que, con una mirada más abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democracia. En la ronda de México, los conflictos étnicos son considerados mayormente una amenaza (39%) con relación con la consolidación de la democracia en
los países de la región. En cambio, tanto en Estados Unidos como en Argentina la mayoría tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentina
los ve desde una óptica positiva.36
Los límites institucionales de la participación femenina
A pesar de los avances registrados por las mujeres en materia de políticas públicas y participación política, aún existen importantes distancias
entre los cambios socioeconómicos, demográficos, culturales y del mercado laboral, y los límites de los actores político-institucionales para procesar las transformaciones y las demandas en función de la equidad de
género. Esto limita la calidad de la democracia y afecta negativamente la
gobernabilidad democrática.
35
36
Véase PNUD Bolivia (2004).
Véase González (2006a).
34
Escenarios políticos en América Latina
La equidad de género es un importante indicador del grado de democracia de un sistema político, puesto que la paridad de género no es una
cuestión exclusiva de las mujeres. La paridad involucra la cualidad de la
democracia en cuanto a su capacidad para reducir la brecha entre el discurso sobre la igualdad de derechos y alcanzar la igualdad de opciones
para los ciudadanos y las ciudadanas de un país.
La desigualdad de género es producto de un conjunto de desigualdades culturales y políticas que se refuerzan mutuamente. Ellas condicionan
el menor acceso de las mujeres a derechos de propiedad, riqueza y educación, y limitan su acceso a los mercados laborales y, en general, a las
esferas de poder.37
La evidencia empírica refleja que la participación política de la mujer
en los países sujetos a estudio se ha incrementado, aunque sigue siendo baja.
Si bien en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, México, Panamá
y Perú se han establecido cuotas que determinan un nivel mínimo de representación —entre 20% y 40%— para las mujeres en las listas partidarias de
elecciones legislativas, sólo en Argentina la participación relativa de la
mujer en el Parlamento es superior a 30%. De hecho, en los demás países
este porcentaje oscila entre 23% (México) y 6% (Honduras).38
Varios estudios insisten en que, para alcanzar una mejor distribución
en las decisiones políticas, las mujeres y los movimientos de género
deben superar múltiples barreras. Entre ellas sobresale que muchas
mujeres siguen siendo las principales responsables por el cuidado del
hogar y de los hijos. Mientras en los hogares no exista una distribución
más equitativa de las responsabilidades domésticas y no se implementen
políticas públicas a favor de la familia, los costos de lograr una carrera
política y cumplir con las responsabilidades familiares seguirán siendo
excesivamente altos para muchas mujeres.39 En segundo lugar, a menos
que sea superado el modelo tradicional de “vida política”, las mujeres
seguirán estando excluidas de las altas esferas del poder. Dado que los
varones han dominado siempre la escena política, muchas instituciones
han sido acondicionadas para los estándares, estilos de vida y actitudes
políticas de ellos.40 En tercer lugar, las mujeres deben seguir abriéndose camino en los ministerios y comités relacionados con la política exterior, la economía y los presupuestos si desean influir en el desarrollo económico, político y social de la región. Si bien hay importantes referentes
37 Para mayor detalle véase el Informe sobre Desarrollo Mundial del Banco Mundial
(2006: 37-40).
38 Véase CEPAL (2006b).
39 Véase Buvinic y Roza (2004).
40 Véase Shvedova (2002).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
35
en la política,41 las mujeres suelen quedar relegadas a las áreas de
ambiente, salud, familia y educación. Además, las conquistas de las mujeres durante un gobierno no siempre continúan en el siguiente. En
muchos casos la participación política de la mujer se relaciona estrechamente con los juegos de poder en el gobierno de turno.42
Cuadro 3. América Latina (países seleccionados),* participación femenina
en el Parlamento, 2005
En porcentajes
País
1990
2005
Var.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
6
9
5
s/d
5
5
7
10
12
15
8
6
6
34
19
9
13
12
16
8
6
23
21
17
18
12
28
10
4
7
11
1
-4
11
6
9
12
6
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe
2005, CEPAL (2006b).
Este tema debe ser investigado con mayor profundidad, especialmente en términos de la calidad de la democracia, la gobernabilidad y los escenarios de cambio posibles.
41 Tal es el caso de Argentina, que tuvo como ministra de Economía a Felisa Miceli, y
de Chile, que en enero de 2006 eligió por primera vez a una mujer —Michelle Bachelet—
como presidenta de la República.
42 Véase Buvinic y Roza (2004).
36
Escenarios políticos en América Latina
Las oposiciones territoriales
Por otra parte, se están generando nuevos conflictos y oposiciones entre lo
global, lo local y lo nacional. Los cambios ocurridos en los últimos veinte años
afectaron las relaciones entre lo territorial (municipal o regional,) lo
nacional y lo global. Hoy los territorios o regiones buscan formas propias
de legitimad democrática, autonomía en lo nacional y conexión directa
con la globalización, demandas y aspiraciones que se traducen en tensiones y, en algunos casos, fuertes crisis político-institucionales. Hay en este
plano también un nuevo orden institucional emergente.
Este fenómeno se observa claramente en Bolivia, cuyas elites mencionan
a los factores regionales como uno de los componentes centrales de la crisis.
Los cambios ocurridos en la economía de las distintas regiones son considerados como desafíos para el funcionamiento tradicional de la política boliviana, pero aquello que los convierte en aspectos críticos es la incapacidad
de la política para responder adecuadamente. Algunos de los entrevistados
son especialmente críticos con los dirigentes de Santa Cruz de la Sierra, a
quienes acusan de carecer de la creatividad necesaria para pensar de forma
global los problemas del país. En efecto, existe una suerte de “empate social”,
estructurado alrededor de dos agendas altamente polarizadas, contrapuestas
y con legitimidad insuficiente para imponer objetivos generales. Éstas son la
Agenda de Octubre y la Agenda de Enero. La primera tiene como eje discursivo
la nacionalización de los hidrocarburos, hace énfasis en lo sociopolítico, se
articula en torno a movimientos sociales e indígenas y es liderada por el Movimiento Al Socialismo (MAS) y por la Federación de Juntas Vecinales de El
Alto. Por el contrario, el eje discursivo de la Agenda de Enero es orientado
por la idea de autonomías departamentales, hace mayor énfasis en cuestiones económicas, es aceptada por los sectores cívico-empresariales y
es liderada por el Comité Cívico de Santa Cruz.
El resultado de las elecciones generales en Bolivia, con la contundente victoria del MAS, coloca la evolución de los temas mencionados bajo
otros términos.
En Ecuador, con un proceso democrático igualmente accidentado que
el boliviano, a partir de las consultas realizadas en la misión exploratoria, también se advierte una significativa fractura regional, dada por la presencia de
tres voluntades diferenciadas: la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur
(Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil). Y la representación política tampoco
parece contar con una propuesta o identidad de carácter nacional. El conflicto con Perú de 1995 fue un factor unificador, pero de carácter temporal.
Con relación a Estados Unidos se advierten importantes diferencias de
opinión. Mientras que en Colombia, Honduras, Guatemala y Nicaragua
más de 65% de los encuestados por el Latinobarómetro 2005 tiene una
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
37
buena opinión de dicho país, en Venezuela, Uruguay y la Argentina, el
porcentaje cae a 41%, 38% y 32% respectivamente.43
Recuadro 3. Elecciones en Bolivia (12/2005). Análisis postelectoral
y tendencias detectadas
Una fuerza política, el MAS, obtuvo el respaldo de la mayoría absoluta,
alcanzando el 54% de los votos (aproximadamente). Se trata de un resultado
inusual en la historia democrática de Bolivia.
Gracias al resultado, el MAS está en situación de privilegio para organizar
un nuevo ciclo. La cuestión reside en saber en qué grado el MAS (y los otros
actores en juego) procederá con propuestas y acuerdos que conduzcan a políticas que permitan fortalecer la democracia y el desarrollo, si se limitará a una
dinámica nacional popular o fracasará con nuevos escenarios de conflictos.
El electorado ha diferenciado su voto en las categorías nacional y departamental, estableciendo de esta manera un control y un equilibrio entre el poder
central y los poderes departamentales. Para la elección de prefectos el MAS sólo
ganó en dos de los nueve departamentos, mientras que para presidente se
impuso en cinco. En los departamentos en que el MAS obtuvo su mayor votación absoluta y relativa, particularmente en La Paz y Cochabamba, la población
a nivel departamental les dio la mayoría a líderes de la oposición. El MAS tuvo
un importante caudal de votos en Santa Cruz de la Sierra.
Estos datos muestran un comportamiento complejo y racional del votante
que da el piso para la renovación del sistema político. Bolivia tiene la oportunidad de recrear un sistema partidario.
Algunos de los prefectos electos convocaron a los colegas para conformar
un poder departamental frente al poder central. Esto podría ser el eje de un
nuevo conflicto entre el poder central y los poderes regionales.
Las orientaciones políticas del MAS combinarían líneas duras con políticas de negociación. Entre las líneas duras sobresalen la nacionalización de los
hidrocarburos, la conformación de un concejo preconstituyente con fuerte
presencia de actores corporativos, la realización de la Asamblea Constituyente, el reparto de tierras en el oriente boliviano de acuerdo con la Ley IMRA y
la reorientación de la política del cultivo de coca en favor del campesino. En
otras áreas importantes, como el régimen de autonomías, políticas sociales,
económicas o sectoriales, es posible que surjan espacios de negociación. Esto
43
Véase Corporación Latinobarómetro (2005).
38
Escenarios políticos en América Latina
supone la búsqueda de un Estado nacional popular fuerte neocorporativo,
proclive a la ampliación de elites.
En el plano externo se reforzarían la coalición sudamericana y las vinculaciones con Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela, y se buscaría mayor
articulación con la UE, en especial con España. Habría disposición de negociar
y no enfrentarse con los Estados Unidos.
A corto plazo, la coyuntura económica es favorable. El 2005 se cerró con un
crecimiento del orden del 3,9% —sustentado en el crecimiento de las exportaciones del 17%—, una inflación moderada del 5,3% y un déficit fiscal del 2,8%.
Para el 2006, se prevé un crecimiento del 4%, una inflación menor del 3,4%, y
un déficit fiscal no mayor al 3%.
Los depósitos bancarios continuaron en alza, casi sin interrupciones (US$ 2.930
en diciembre de 2005). Se trata de una tendencia iniciada a mediados del año pasado. Las reservas internacionales netas alcanzaron un nivel de US$ 2.200 millones. Las
elecciones presidenciales no afectaron el nivel de depósitos del sistema bancario.
En síntesis, la nueva coyuntura política en Bolivia, junto con las perspectivas económicas de corto y mediano plazo, permiten pensar en una oportunidad de recrear y fortalecer la democracia y el desarrollo en el país, a partir de
políticas de inclusión y apertura social.
En cuanto a los factores externos perjudiciales para Honduras, 54% de las
elites consultadas mencionó a los organismos internacionales y sus paquetes
de medidas y 17% a los Estados Unidos.44 En Nicaragua, por su parte, las elites señalaron que Estados Unidos y los organismos internacionales son los actores externos con mayor capacidad de influir negativamente, seguidos por la
comunidad internacional (Unión Europea, países nórdicos) y Hugo Chávez.45
De igual modo, las elites consultadas en Bolivia afirmaron que los factores externos —fundamentalmente las empresas transnacionales— agravan los problemas, mientras que para algunos entrevistados los países de
la región constituyen un factor positivo.46
44
Véase PNUD Honduras (2005).
Véase Vega (2006).
46 Por tales motivos, el PAPEP está realizando un estudio de las percepciones y opiniones de las dirigencias latinoamericanas y de los Estados Unidos como complemento de los
casos nacionales y para dar respuesta a demandas en diferentes países latinoamericanos. El
propósito del Observatorio Regional es elaborar un análisis comprensivo de la mirada de las
dirigencias de los países más influyentes de la región —Argentina, Brasil, México— y de los
Estados Unidos sobre América Latina y su agenda futura.
45
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
39
Además de los problemas mencionados, debe estudiarse la situación
del Poder Judicial en América Latina,47 tanto por su complejidad como
por su relevancia, ya que la autonomía e independencia de quienes tienen a su cargo la justicia es fundamental para la gobernabilidad democrática.
El déficit de la efectividad judicial
Finalmente, para ejemplificar una serie de temas vinculados a la institucionalización de los países latinoamericanos (presentes entre las preocupaciones de la opinión pública y de los líderes consultados por el
Proyecto), pueden ser útiles el Índice de Efectividad Judicial/Legal y el
Índice Ética en el Sector Público, elaborados por Kaufmann.48 El primero se realiza a partir de las respuestas positivas de las empresas
(nacionales o radicadas en el país considerado) a las preguntas sobre
independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal,
protección de la propiedad y efectividad parlamentaria y policial.49 El
segundo representa el porcentaje de empresas que asignan un puntaje
satisfactorio a la honestidad de los políticos, al favoritismo (o su ausencia) en las compras del sector, al desvío de fondos públicos, la confianza en el correo, y la frecuencia de sobornos en trámites, servicios públicos e impuestos.
El Cuadro 4 presenta los valores de los dos índices de Kaufmann
para 17 países latinoamericanos. La lista de países está ordenada de
mayor a menor grado de institucionalización según el criterio de Efectividad Judicial/Legal.
Las crisis político-institucionales y las situaciones de riesgo político
muestran las circunstancias difíciles por las que atraviesan las grandes
democracias en la región. Como se ha visto, hay una serie de tendencias
empíricas que estarían prefigurando un nuevo mapa político-institucional
y la necesidad de adecuar e innovar nuevas estrategias de gobernabilidad.
Si bien es necesario estudiar mejor estas tendencias, muy probablemente
ellas estén asociadas con los cambios que están viviendo las sociedades
nacionales.
47 Después de los partidos políticos y el Congreso, el Poder Judicial es la institución
gubernamental que mayor desconfianza genera a los latinoamericanos: sólo 31% de ellos
dice confiar en el Poder Judicial. Véase Corporación Latinobarómetro (2005).
48 Véase Kaufmann (2004). Para mayor detalle véase también González (2005).
49 Esto incluye toda la problemática de la (in)seguridad personal y del respeto a los derechos humanos.
40
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 4. Indicadores básicos de institucionalización de los países
latinoamericanos, 2004
Países
Chile
Uruguay
Costa Rica
Brasil
El Salvador
Colombia
México
Panamá
Honduras
Perú
Nicaragua
Ecuador
Guatemala
Paraguay
Bolivia
Venezuela
Argentina
Efectividad Judicial-Legal
Ética en el sector público
Porcentaje
Rango
Porcentaje
Rango
66,8
50,5
47,2
41,5
33,9
30,0
29,8
25,9
17,6
17,5
16,3
15,0
14,6
13,4
13,2
12,8
12,3
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
62,9
40,9
34,2
35,2
38,2
22,6
23,3
20,3
11,3
23,5
18,6
12,1
16,7
10,2
14,5
12,9
21,8
1
2
5
4
3
8
7
10
16
6
11
15
12
17
13
14
9
Nota:
Índice de Efectividad Judicial - Legal: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satisfactorio a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal,
protección de la propiedad, y efectividad parlamentaria y policial.
Índice de Ética en el Sector Público: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satisfactorio a la honestidad de los políticos, favoritismo en las compras del sector público, desvío de
fondos públicos, confianza en el correo y frecuencia promedio de sobornos (coimas, “mordidas”)
en trámites, servicios públicos e impuestos.
Fuente: Kaufmann (2004).
La mediatización de la política
Un fenómeno de especial relevancia que limita, y a la vez renueva, el
orden institucional y que afecta la democracia representativa es la mediatización de la política por la televisión y, más recientemente, por los medios de
comunicación horizontales: Internet, celulares, etc. La arena de expresión
o representación de los políticos es cada día más mediática. Los medios articulan sus intereses con las ideologías de los periodistas, las encuestas de opinión pública, las movilizaciones y protestas sociales, y los escándalos van
constituyendo un potente y fugaz imaginario político. Por lo general, este
espacio mediático sustituye o determina la dinámica de los sistemas de representación política y condiciona la legitimidad institucional en la región.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
41
Estaría emergiendo una suerte de democracia de lo público,50 donde
la ciudadanía y los otros factores de poder tienden a manifestarse con
mayor frecuencia a través de los medios de comunicación de masas. Efectivamente, la política en las calles, las encuestas de opinión pública, los
liderazgos y los escándalos y la conspiración política se expresan cada vez
más en los espacios mediáticos. Da la impresión de que la sociedad se
encuentra cada vez más fragmentada, pero también más integrada con
los medios de comunicación, y más conectada con las nuevas tecnologías de la información. La pregunta es cómo afecta esto a la gobernabilidad democrática. Hipotéticamente, parece vivirse una transición de una
esfera pública centrada en las instituciones políticas, formales o clásicas,
hacia una esfera pública organizada por sistemas de comunicación cada
vez más transnacionalizados y globales. Sería el nuevo lugar de disputa de
los intereses políticos. Este tema se analizará con mayor precisión más
adelante.
Los medios de comunicación se caracterizan, principalmente, por ser
los espacios donde se expresa el poder. Además, en América Latina, el 17%
de sus habitantes considera que los medios de comunicación son los actores de mayor poder.51 Asimismo, en las rondas de consultas realizadas a
231 líderes de América Latina, 65% de ellos identificó a éstos como uno
de los principales poderes fácticos de la región.52
De acuerdo con datos del Informe Latinobarómetro 2006, la televisión y
la radio se encuentran entre las instituciones más confiables: 69% y 64%
de los consultados, respectivamente, afirma confiar en ellas. Además, la
televisión es el medio de información más utilizado: en 2006, 83% de los
latinoamericanos vieron las noticias en la televisión.53
En Perú, según estudios elaborados en el marco del PAPEP, los
medios de comunicación influyen significativamente en la construcción
del campo político, principalmente a través de un rol fiscalizador del
comportamiento político.54 También inciden en la agenda política
mediante denuncias periodísticas y sobredimensionando protestas sociales, y desempeñaron un papel de peso en la mala imagen del presidente Toledo. De forma similar, en Nicaragua, las elites entrevistadas señalan que los medios de comunicación contribuyeron en la lucha contra
50 Manin, B. (1992), “Metamorfosis de la representación política”. En: Dos Santos, M.
(coord.), ¿Qué queda de la Representación Política?, Caracas, CLACSO/Nueva Sociedad. Para
un análisis más reciente véase Rosanvallon, P. (2006), La Contre-Démocratie. La politique à l’âge
de la défiance, París, Seuil.
51 Corporación Latinobarómetro (2005), op. cit.
52 PNUD (2004), op. cit.
53 Corporación Latinobarómetro (2006), op. cit.
54 Achard, D. et al. (2005), op. cit.
42
Escenarios políticos en América Latina
la corrupción, y que a la vez son un factor de poder con agenda propia,
capaz de ejercer presión sobre el gobierno.55
Recuadro 4. Ecuador: La Rebelión de los Forajidos
Ecuador atraviesa una de las peores crisis institucionales de América Latina. La fuerza política de “las calles” es un claro reflejo de tal debilidad (*).
La Rebelión de los Forajidos se inició el 13 de abril de 2005, cuando el entonces presidente Lucio Gutiérrez llamó “forajidos” a los ciudadanos que protestaban pacíficamente en su contra.
El 25 de noviembre de 2004 la mayoría gubernamental en el Congreso (el
Partido Sociedad Patriótica de Gutiérrez, el PRE y el PRIAN) reemplazó a siete
de los nueve miembros del Tribunal Constitucional.
Poco después, los veintisiete jueces de la Corte Suprema de Justicia (CSJ)
fueron depuestos y cambiados por el Congreso, y fueron anulados los procesos
judiciales contra Abdalá Bucaram, Gustavo Noboa y Alberto Dahik.
En vista de los acontecimientos, el 16 de febrero de 2005 aproximadamente 150.000 personas de toda edad y condición social recorrieron las calles
de Quito y llegaron a la Plaza San Francisco, para protestar frente al Palacio
de Gobierno.
Después de esta primera marcha y de numerosas acusaciones cruzadas
entre el gobierno y la oposición sobre quienes encabezaban institucionalmente las marchas, la “rebelión” de la gente se fue depurando y se terminó
convirtiendo en un fenómeno espontáneo. Decenas de miles de familias
empezaron a salir, convocadas por correo electrónico y telefonía celular, a las
calles. Las manifestaciones de los “forajidos” prosiguieron. La mayor de ellas
se llevó a cabo la noche del 19 de abril, cuando más de un millón de personas se reunió en el parque de La Carolina y avanzó hacia el Palacio de Gobierno para exigir la renuncia del presidente Gutiérrez. Finalmente, el 20 de abril
Gutiérrez se fugó del país, una vez que el Congreso declaró vacante el cargo
de presidente constitucional.
(*) Para mayor, detalle, véase el informe 25 Años de Democracia en Ecuador
(1979-2004).
Fuente: http://exteriores.libertaddigital.com/articulo.php/1276230020
55
PNUD Nicaragua (2005), op. cit.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
43
Por su parte, en Bolivia los medios de comunicación, en particular la televisión, también tienen un creciente impacto en el ejercicio de la política.56
Los medios son decisivos en la competencia electoral, la fiscalización de la
gestión pública, la pérdida de confianza en los partidos políticos y la difusión
de demandas con fuerte contenido étnico-cultural. Los medios bolivianos
configuran un sistema fragmentado y heterogéneo: las redes privadas que
responden a intereses de grupos empresariales inciden significativamente en
la gestión política, la red estatal que defiende los intereses del gobierno posee
menor influencia y los medios pertenecientes a la Iglesia, no sometidos a intereses privados o partidarios, gozan de gran legitimidad.57
2.2. Problemas de equidad y pobreza
Las políticas de reforma estructural que experimentaron los países
de la región generaron un conjunto de transformaciones socioeconómicas que modificaron la conformación de las diferentes sociedades
nacionales.
Como se aprecia más adelante, uno de los cambios más significativos
ha sido la creciente complejización de los procesos de diferenciación social
que han afectado la calidad de las formas de reproducción social y colocado los temas de desigualdad y pobreza en el centro de las preocupaciones objetivas y subjetivas de estas sociedades y como uno de las factores
claves que inciden en la gobernabilidad democrática de los países.
La idea de igualdad política inherente a la de ciudadanía es un medio
de compensar desigualdades sociales en función de una ética social y se
relaciona directamente con el concepto de libertad. Éste, en la medida en
que respalda la idea de que la diversidad es un valor constitutivo de la propia libertad, supone que al reconocer libertades diversas la igualdad tiende a involucrar la libertad de todos. La democracia por sí misma no garantiza una convergencia hacia la igualdad social, más bien es el resultado de
la acción individual y colectiva de una determinada sociedad.
La inequidad se refiere tanto a los diferentes niveles de desigualdad
social (ingresos, empleo, acceso a servicios, consumo, participación social
y en general a los sistemas de distribución de poder y reconocimiento sociocultural) como a las disposiciones subjetivas de una sociedad que no sólo
reconocen las situaciones desiguales sino muy especialmente la desigualdad
56 PNUD Bolivia (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Interculturalismo y globalización: la Bolivia posible. La Paz: Plural.
57 En este sentido, el estudio de la Corte Nacional Electoral (2004), op cit. muestra que
casi 60% de los bolivianos encuestados obtuvo información sobre la Asamblea Constituyente a través de los medios de comunicación.
44
Escenarios políticos en América Latina
(o ausencia) de acceso a oportunidades y al desarrollo de capacidades de
los distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y culturalmente con relación a su valores y aspiraciones especificas.58 Precisamente,
por esto, la pobreza y la exclusión social pueden ser comprendidas como
privación de capacidades y constituyen el lado más oscuro de la desigualdad
social.59
Enfrentar la cuestión de la pobreza y la inequidad no sólo implica
registrar estadísticas o elaborar políticas sectoriales diferenciadas para
tratar el problema, sino sobre todo potenciar la acción de las sociedades y los Estados para generar políticas que fortalezcan las capacidades
ciudadanas de los más pobres y excluidos. Los mismos pobres y/o discriminados estarían buscando transformar sus necesidades en demandas que
se expresen en el sistema político y generen resultados. Lo que está en juego
en la gestión de la gobernabilidad democrática progresiva es la ampliación
de la ciudadanía social y el logro de una ciudadanía activa, que mantenga no
obstante los umbrales mínimos de funcionamiento de la economía y las
instituciones.
58 Sen (1995) señala que, en general, todas las teorías éticas, sociales y políticas incorporan alguna noción de igualdad, aunque defiendan la igualdad en otros ámbitos. El
ámbito de exigencia de la igualdad debe ser el de la libertad y potencialidad para lograr
los proyectos individuales. Un problema grave es que en la actual percepción, la igualdad no se establece como exigencia en ningún ámbito ni tiene relación con la utopía
socialmente compartida. Este fenómeno refuerza el sentimiento de injusticia frente a las
desigualdades y a la falta de reconocimiento, lo cual provoca grandes frustraciones.
59 Sen (1997 y 2000) no está de acuerdo con el uso “indiscriminado” de la expresión
“exclusión social” asociada a la noción de pobreza como privación de capacidades. Si se
entiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se distancia de la noción de exclusión
social, pero si se la entiende como privación de capacidades, puede vincularse a ella. Si
bien poseer bajos ingresos implica vivir con privaciones, ellos no son la única influencia
en este aspecto. Sen retoma la filosofía aristotélica y afirma que una vida empobrecida es
aquella en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantes
para una persona. La pobreza, en este enfoque, puede entenderse como privación de capacidades. Existen capacidades y funcionamientos que las personas tienen buenas razones
para valorar; por ejemplo, ser parte de la vida de una comunidad sin sentimientos de vergüenza, autocensura, discriminación, etc. La exclusión de relaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten oportunidades de vida, como ser excluido de la oportunidad de tener trabajo o de recibir créditos. A su vez, esto puede redundar en
empobrecimiento económico, que puede generar privaciones adicionales. “La exclusión
social puede, así, ser una parte constitutiva de la privación de capacidades así como una
causa instrumental de los diversos fracasos de capacidades.” Más aún, la expansión de la
opción colectiva racional dentro de una sociedad permite —a la vez— optimizar resultados individuales y colectivos. Es decir, posibilita opciones más justas y eficientes que involucren tendencialmente a toda la sociedad.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
45
2.2.1. Tendencias con relación a la pobreza y la desigualdad en América Latina
Crecieron las brechas entre los países en desarrollo y los países industrializados
De acuerdo con datos del IDH, el crecimiento del PIB per cápita es
superior en los países de ingresos altos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Así, entre 1975 y 2003 la
tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cápita para América
Latina ascendió a 0,6%, mientras que para los países OCDE con altos
ingresos fue 2,2%. También puede verse la pérdida de participación relativa de América Latina en el PIB mundial: en 2000 el PIB de la región
representaba 6,3% del total mundial y en 2005 disminuyó a 5,6%. Por su
parte, el producto de los países OCDE de altos ingresos muestra una leve
tendencia a la baja, a diferencia de los países asiáticos —primordialmente Asia Oriental y el Pacífico—, cuyo PIB ha ido adquiriendo mayor
peso relativo. La perspectiva económica para la región es relativamente
promisoria, aunque esto no garantiza que se avance ni en equidad ni en
la disminución de la pobreza.60
Gráfico 2. PIB mundial desagregado por región: 2000 y 2005
Estructura porcentual vertical
6,3%
5,6%
5,1%
6,8%
3,0%
3,5%
5,0%
1,5%
3,4%
1,9%
1,4%
1,1%
2,2%
1,4%
77,6%
■ América Latina y el Caribe
■ Medio Oriente y África del Norte
■ Asia del Sur
■ Países OECD altos ingresos
74,3%
■ Asia Oriental y el Pacífico
■ Europa y Asia Central
■ África Sub-Sahariana
■ Países no OECD altos ingresos
Fuente: elaboración propia sobre la base de World Development Indicators, Banco Mundial (2005).
60
Véase CEPAL (2006c).
46
Escenarios políticos en América Latina
América Latina es la segunda región más desigual del mundo y se han incrementado
las disparidades entre los países
Sólo es superada por el África Subsahariana.61 Según cifras del IDH
6.3%
2005,
de Gini de la región alcanza3.4%
0,571 y5. 6%
el de
los países
3. 5% el Coeficiente
6.8%
5.1%
3.0%
5.0%
OCDE de altos ingresos,
0,368.
1.5%
1.4%
1.9% el Coeficiente de Gini disminuyó (Uruguay,
Si bien en algunos países
2.2%
México, Guatemala, Colombia,
Honduras y Brasil) entre 1990 y 2005,
en
1. 1%
1.4%
otros países se mantuvo invariable (Chile, Nicaragua y Panamá) y en otros,
aumentó (Argentina, Bolivia y Ecuador). Más aún, en 2005 solamente Uruguay puede incluirse entre los países con baja desigualdad, y gran parte de
los países de la región posee niveles de desigualdad altos o muy altos (Brasil,
la Argentina
y Honduras).62
77.6%
74.3%
América Lat ina y el Caribe
Medio Orient e y Africa del Norte
Asia del Sur
Países OECD altos ingresos
Asia Oriental y el Pacíf ico
Europa y Asia Cent ral
Af rica Sub-Sahariana
Países no-OECD alt os ingresos
Gráfico 3. América Latina (países seleccionados),* Coeficiente de Gini,
1990 y 2005
0,650
Países con mayor desigualdad
Bolivia
0,600
Brasil
Nicaragua
Panamá
0,550
Chile
2005
Argentina
Ecuador
Honduras
Colombia
Guatemala
México
0,500
Uruguay
0,450
Países con menor desigualdad
0,400
0,400
0,450
0,500
0,550
0,600
0,650
1990
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL.
61
Para mayor detalle véase UNDP (2005).
De acuerdo con CEPAL (2005), el nivel de desigualdad puede clasificarse en cuatro
grupos: Baja (el Gini oscila entre 0 y 0,4699); Media (Gini entre 0,4700 y 0,5199); Alta (Gini
toma valores entre 0,5200 y 0,5799), Muy alta (Gini oscila entre 0,5800 y 1).
62
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
47
En el Informe de Desarrollo Humano 2006, se desagrega el Índice
de Desarrollo Humano (IDH) por quintiles de ingreso para 13 países,
entre los que se incluyen Bolivia y Nicaragua. El 20% más rico de los
bolivianos se ubica dentro del grupo de alto desarrollo humano, con un
IDH similar al de Polonia y Argentina; mientras que el IDH del 20% más
pobre es comparable al de países como Pakistán y Camboya, que ocupan las últimas posiciones de los países con desarrollo humano medio.
La brecha entre el 20% más rico y el 20% más pobre de Bolivia equivale a 97 lugares en la escala global de IDH.63 Es probable que, con diferencias según el caso, esta disparidad se reproduzca en el resto de los
países.
Gráfico 4. América Latina (países seleccionados),* tasa de mortalidad infantil
por cada mil nacidos vivos, 1990-1995 y 2000-2005
En porcentajes
América Latina
Uruguay
Perú
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0
10
20
30
■ 1990-1995
40
50
60
70
80
■ 2000-2005
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Panorama Social de América Latina 2005,
CEPAL (2006a).
63
Para mayor detalle véase UNDP (2006: 270).
48
Escenarios políticos en América Latina
Con relación a la tasa de mortalidad infantil, un estudio elaborado por
CEPAL (2006a) muestra que la brecha entre países ha crecido. La tasa de
mortalidad infantil de América Latina se ha reducido sistemáticamente
durante los últimos quince años, pero su heterogeneidad se ha incrementado. El Coeficiente de Variación64 pasa de 41,8% en el quinquenio
1990-1995 a 44,9% en el quinquenio 2000-2005. Este mayor Coeficiente
de Variación implica mayor desigualdad, dada la tendencia de las brechas:
los mayores niveles de mortalidad se observan, en términos generales, en
los países más pobres (CEPAL, 2006a). Además, la cantidad de países cuya
tasa de mortalidad infantil se encuentra por encima del promedio regional (siete) se mantiene constante entre quinquenios.
Las brechas en el interior de los países han aumentado o se han mantenido
En buena parte de ellos creció la participación del 20% más rico de la
población en los ingresos de las personas, mientras que la del 20% más
pobre se mantuvo constante o disminuyó. Por ejemplo, en Colombia,
entre 1990 y 2005, el peso relativo del 20% más rico de la población creció más de 5 puntos (de 57,8% a 63,0%) y en Ecuador el incremento fue
de 4,4 puntos porcentuales. Como contraparte, en Guatemala y en Honduras, el 20% más rico de la población perdió 3,4 y 3,3 puntos porcentuales de ingresos, respectivamente.65 Sin embargo, la participación del
20% más pobre se mantuvo casi constante; es decir que los quintiles
medios incrementaron su peso relativo. La desagregación de la población
en zonas rurales y urbanas muestra un nivel de concentración similar.66
También se advierten disparidades territoriales, socioeconómicas y
étnicas en la tasa de mortalidad dentro de los países. A partir de datos
censales, CEPAL (2006a) muestra que las zonas urbanas con mayor desarrollo económico presentan indicadores más favorables. En Brasil, por
ejemplo, la probabilidad de que un niño muera antes de cumplir 1 año es
64 El Coeficiente de Variación se calcula como el cociente entre la desviación estándar
y la media.
65 También existe cierta evidencia con respecto a un incremento en las distancias en el
interior de los estratos sociales de cada país. Si bien éste es un tema que debe ser más estudiado, pareciera ser que especialmente ha habido un deterioro en la situación económica
de las capas medias. Este fenómeno es abordado en el Informe Aportes para el Desarrollo
Humano en la Argentina 2002. Los cambios en la estructura productiva del país y otros factores produjeron la caída de los ingresos individuales y familiares. En 2002, una persona
ganaba aproximadamente 20% menos que en 1995. Así, “(…) el proceso de diferenciación
social se hace sentir no sólo en los extremos de la pirámide sino también en los sectores
medios: es la polarización y el empobrecimiento de amplias capas de la clase media lo que
configura el nuevo paisaje social de la Argentina”. PNUD Argentina (2002), op. cit. Véase
también PNUD Chile (1998), Desarrollo Humano en Chile 1998. Paradojas de la modernización.
Santiago de Chile, PNUD.
66 Véase CEPAL (2007).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
49
casi 5 veces mayor en el Estado de Alagoas que en Rio Grande do Sul. En
Panamá esta brecha se incrementa a 4,8 entre la Comarca de Ngöbe Gublé
y la provincia de Panamá. Como contraparte, la menor disparidad se observa en Chile: en la región de Antofagasta la probabilidad de que un niño
muera antes de cumplir 1 año es 0,5 inferior que en la de Magallanes.67
Por su parte, los grupos indígenas son los más rezagados en la reducción
de la mortalidad infantil, especialmente si habitan en zonas rurales. En
Bolivia, la mayor tasa de mortalidad (105 por c/1000 nacidos vivos) se
registra en Potosí, donde el 90% de la población es de origen quechua.68
Cuadro 5. América Latina (países seleccionados),* concentración del ingreso de
las personas, 1990 y 2005
En porcentajes
Países
20% más pobre de la población
20% más rico de la población
1990
2005
Var.
1990
2005
Var.
Argentina+
4,1
3,5
-0,6
54,9
57,2
2,3
Bolivia
1,3
1,5
0,2
61,2
64,4
3,2
Brasil
2,1
2,4
0,3
66,8
65,5
-1,3
Chile
3,5
3,7
0,2
60,6
60,4
-0,2
Colombia
3,7
2,9
-0,8
57,8
63,0
5,2
Ecuador+
4,8
3,8
-1,0
51,9
56,3
4,4
Guatemala++
2,7
3,7
1,0
62,7
59,3
-3,4
Honduras
2,4
2,4
0,0
65,7
62,4
-3,3
México
3,9
3,7
-0,2
58,7
57,6
-1,1
Nicaragua
2,1
2,5
0,4
61,3
61,7
0,4
Panamá
2,8
2,5
-0,3
60,0
58,2
-1,8
Perú+++
3,0
3,8
0,8
57,9
55,2
-2,7
Uruguay+
5,1
4,8
-0,3
51,9
50,7
-1,2
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
(+) Zonas urbanas.
(++) Los datos corresponden a 1990 y 2002.
(+++) Los datos corresponden a 1997 y 2003.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL (2007).
67
68
Véase CEPAL (2006a: 186-187).
Véase CEPAL (2006a: 195-196).
50
Escenarios políticos en América Latina
El nuevo Informe de Desarrollo Humano hace hincapié en estas diferencias. Por ejemplo, en Bolivia, el riesgo de los niños pertenecientes al
20% más pobre de la población de morir antes de cumplir 5 años es cuatro veces superior al de los niños que nacen en el último quintil de ingresos. Asimismo, en Nicaragua y Perú, aproximadamente el 40% de las muertes infantiles ocurre en el quintil más pobre.69
Persisten las desigualdades de género
En materia de género, persisten importantes diferencias salariales
—para la misma cantidad de años de estudios aprobados— entre varones
y mujeres. En promedio, las mujeres ganan aproximadamente 80% del
salario de los varones. En Colombia y Argentina se observa la menor distancia entre salarios: las mujeres ganan 89,2% y 86,6% del salario masculino, respectivamente. Por el contrario, los países más desiguales son Bolivia y Brasil, donde la relación entre salarios es inferior a 77%.
Cuadro 6. América Latina (países seleccionados),* relación de salarios entre
géneros, según años de estudios aprobados, cerca de 2004
En porcentajes
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
2004
2002
2003
2003
2002
2002
2002
2002
2004
2001
2002
2003
2002
Total
13 y más años
de educación
86,6
74,4
76,7
81,7
89,2
83,7
82,4
82,8
82,1
83,0
82,7
77,4
80,8
76,6
64,2
61,9
69,0
80,0
72,9
87,0
68,7
69,6
71,9
71,4
70,8
66,8
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe
2005, CEPAL.
69
Véase UNDP (2006: 270-271).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
51
Es interesante señalar que la relación entre salarios se torna más desfavorable para las mujeres cuando ellas poseen 13 o más años de estudios aprobados.
Los países con las mayores y menores brechas son prácticamente los mismos que
en el caso anterior, salvo Guatemala, que presenta la menor distancia en esta categoría: la relación de salarios es de 80%. Esta brecha salarial puede generar efectos aún más negativos, como producto del incremento de la cantidad de mujeres jefas de hogar, especialmente en hogares monoparentales. En más del 80%
de los hogares monoparentales de la región la jefa de hogar es mujer.70
La proporción de pobres e indigentes ha disminuido entre 1990 y 2005,
pero ha aumentado la heterogeneidad y la complejidad de la pobreza
Entre 1990 y 2005 la proporción de personas pobres se redujo de 48,3%
a 39,8% y la de indigentes, de 22,5% a 15,4%. Sin embargo, la magnitud de
la indigencia difiere considerablemente entre países: en Bolivia, Guatemala,
Honduras y Nicaragua afecta a más de 30% de la población total, mientras
que en el otro extremo se ubican Chile, Argentina y Uruguay, cuyos niveles
de indigencia son inferiores a 10%.71
Cuadro 7. América Latina: evolución de la pobreza y la indigencia, 1990-2004
En porcentajes
Países
1990
Pobreza
2005
Var.
1990
Indegencia
2005
Var.
Argentina+
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador+
Guatemala++
Honduras
México
Nicaragua
Panamá+
Perú+++
Uruguay+
16,1
52,6
48,0
38,6
56,1
62,1
69,4
80,8
47,7
73,6
39,9
47,6
17,9
26,0
63,9
36,3
18,7
46,8
45,2
60,2
74,8
35,5
69,3
24,4
51,1
18,8
9,9
11,3
-11,7
-19,9
-9,3
-16,9
-9,2
-6,0
-12,2
-4,3
-15,5
3,5
0,9
3,4
23,0
23,4
12,9
26,1
26,2
42,0
60,9
18,7
48,4
16,2
25,1
3,4
9,1
34,7
10,6
4,7
20,2
17,1
30,9
53,9
11,7
42,3
7,7
18,6
4,1
5,7
11,7
-12,8
-8,2
-5,9
-9,1
-11,1
-7,0
-7,0
-6,1
-8,5
-6,5
0,7
América Latina
48,3
39,8
-8,5
22,5
15,4
-7,1
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación.
(+) Zonas urbanas. (++) Datos correspondientes a 1990 y 2002. (+++) Datos correspondientes a 1997 y 2003.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL
(2007).
70
71
CEPAL (2007).
Véase CEPAL (2007).
52
Escenarios políticos en América Latina
Como puede verse, los países con mayores niveles de indigencia son también los más pobres de la región. Más aún, un informe de CEPAL (2005) que
evalúa el progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de América Latina y el Caribe, advierte que lograr la meta de reducir la extrema pobreza a
la mitad para 2015 involucra disminuciones de extrema pobreza —medidas
en cantidad de puntos porcentuales— muy diferentes para cada país. En
Argentina y Uruguay se requeriría un descenso aproximado a 5 puntos porcentuales —a partir del nivel de indigencia de 1990—, mientras que en Bolivia, Honduras y Guatemala dicho descenso debiera rondar los 20 puntos porcentuales. Los porcentajes de reducción de la indigencia en Bolivia,
Honduras y Nicaragua muestran un grado de avance inferior al requerido
para situarse en la trayectoria de cumplimiento de la meta. Es decir que aquellos países con mayores tasas de pobreza y menores ingresos son los que
72
enfrentarán las mayores dificultades
para lograr este objetivo.
Pobreza
Indigencia
País
Debido a los cambios en la estructura social, se han generado graves
1990
2005
Var
1990
2005
Var
problemas
de exclusión,
se comprueba
al observar
las9.1
disparidades
Argentina+
16.1 lo que
26.0
9.9
3.4
5.7
Bolivia
11.3
23.0
34.7
11.7
por
zona geográfica,52.6
género y 63.9
origen étnico.
Bras il
48.0
36.3
-11.7
23.4
10.6
-12.8
por
de
ChileEn 2005, 39,8% de
38.6los latinoamericanos
18.7
-19.9 se encontraba
12.9
4.7 debajo
-8.2
46.8
-9.3
26.1
-5.9
laColombia
línea de pobreza, 56.1
pero al considerar
exclusivamente
las20.2
zonas rurales
Ecuador+
62.1
45.2
-16.9
26.2
17.1
-9.1
este
porcentaje crecía
hasta 58,8%.
Guatemala++
69.4
60.2
-9.2
42.0
30.9
-11.1
Honduras
80.8
-6.0—para 60.9
53.9
-7.0
En la mitad de los47.7
países de74.8
la muestra
los que hay
información
México
35.5
-12.2
18.7
11.7
-7.0
disponible—
la diferencia
la pobreza-4.3
rural y la48.4
pobreza urbana
en 2005
Nic aragua
73.6 entre69.3
42.3
-6.1
39.9 promedio
24.4
-15.5
16.2puntos porcentuales).
7.7
-8.5
esPanamá+
superior a la diferencia
de la
región (19
Perú+++
47.6
51.1
3.5
25.1
18.6
-6.5
En
Bolivia y Guatemala
26,8 y 22,7
Uruguay+
17.9se advierte
18.8 la mayor
0.9 brecha:3.4
4.1puntos por0.7
América Latina
48.3
39.8
-8.5
22.5
-7.1
centuales,
respectivamente.
Como
contraparte,
en
Chile, la15.4
diferencia
es
menor a dos puntos porcentuales. Sin embargo, hoy en día la tasa de descenso de los pobres rurales presenta una mayor aceleración.
Entre 1990 y 2005 en todos los países —salvo Chile, Guatemala y Nicaragua— se ha incrementado la proporción de hogares con jefatura de
hogar femenina. Este fenómeno es consistente con la mayor participación
de la mujer en la economía. Sin embargo, en buena parte de ellos, la proporción de hogares pobres u hogares indigentes con jefas de hogar creció
a un ritmo mayor que el total de hogares y hogares no pobres. Por ejemplo, en Argentina el porcentaje de hogares encabezados por mujeres pasó
de 21% a 31%, mientras que el porcentaje de hogares pobres encabezados por mujeres aumentó de 12% a 29%. De igual forma, en Panamá los
hogares indigentes encabezados por mujeres crecieron de 34% a 55% y
los hogares no pobres encabezados por mujeres, de 24% a 28%.
72
Para mayor detalle véase CEPAL (2005).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
53
Gráfico 5. América Latina (países seleccionados),* proporción de personas
pobres en zonas rurales y urbanas, 2005
En porcentajes
América Latina
Panamá
Nicaragua+
México
Honduras
Guatemala
Ecuador
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
■ Zonas urbanas
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
■ Zonas rurales
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
(+) Datos correspondientes a 1994 y a 2001.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL (2007).
Por su parte, el Índice de Desarrollo Humano relativo al género es inferior que el Índice de Desarrollo Humano para todos los países de la
región.
Con respecto al origen étnico, un estudio del Banco Mundial sobre
los pueblos originarios señala que en Bolivia y Guatemala más de la
mitad de la población es pobre, pero el porcentaje asciende a casi 75%
para la población indígena. En Ecuador, la pobreza entre los indígenas
es cercana a 87%, mientras que en Perú, 43% de los hogares pobres son
indígenas.73
73
Véase Hall y Patrinos (2005).
54
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 8. América Latina (países seleccionados),* hogares encabezados por
mujeres según condición de pobreza, 1990 y 2005
En porcentajes
Países
Año
Total
Indigentes
hogares
Argertina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
1990
2005
1989
2004
1990
2005
1990
2003
1991
2005
1990
2002
1989
2002
1990
2003
1989
2005
1993
2001
1991
2005
1997
2003
1990
2005
21
31
17
26
20
30
21
18
24
33
17
23
22
22
27
31
16
24
35
34
26
30
20
25
25
34
Pobres no
No pobres
indigentes
26
40
23
27
24
33
25
26
28
38
22
28
23
30
35
31
14
24
40
37
34
55
21
30
28
34
12
29
16
24
23
28
20
16
22
31
16
21
21
21
21
29
14
22
34
36
29
32
19
20
22
31
22
31
15
26
18
31
22
18
24
32
15
23
22
21
21
32
17
25
32
32
24
28
21
26
26
35
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL (2007).
Además —como señalan Buvinic y Roza (2004)— el género y el origen interactúan entre sí y producen un grado de exclusión social aun
mayor. Como consecuencia, los niveles educativos de las mujeres indígenas son mucho menores que los de las mujeres no indígenas. Más del 50%
de las niñas indígenas de Bolivia y Guatemala han abandonado el colegio
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
55
a los 14 años.74 En Bolivia, Perú y Guatemala, las mujeres indígenas tienen mayores probabilidades de obtener empleos de baja remuneración
y en el sector informal.75 A esta interacción negativa se agrega la zona
geográfica, ya que los pueblos indígenas suelen habitar las zonas rurales que —como se vio en el Gráfico 4— presentan niveles de pobreza
superiores a las áreas urbanas.
Gráfico 6. América Latina (países seleccionados),* Índice de Desarrollo
Humano e Índice de Desarrollo Humano relativo al género, 2004
Uruguay
0,847
0,851
0,759
0,767
0,806
0,809
Perú
Panamá
0,684
0,698
Nicaragua
0,812
0,821
México
0,676
0,683
0,659
0,673
Honduras
Guatemala
0,787
0,790
Colombia
0,850
0,859
Chile
0,789
0,792
Brasil
0,687
0,692
Bolivia
0,859
0,863
Argentina
0,000
0,200
0,400
■ IDH
0,600
0,800
1,000
■ IDG
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del PNUD (2006).
En síntesis, si bien se debe entender la pobreza en el marco de múltiples relaciones sociales asociadas con las dinámicas de la economía, el
hecho de que 39,8% de la población latinoamericana se encuentre bajo
la línea de pobreza indica que estas personas y el conjunto de las sociedades a las que pertenecen enfrentan límites estructurales para desarrollar sus capacidades como seres humanos. Dichas capacidades no
74
75
Véase Arias y Duryea (2003).
Véase Duryea y Genoni (2004).
56
Escenarios políticos en América Latina
sólo se refieren a empleo, ingresos o servicios sociales, sino —fundamentalmente— al accionar individual y colectivo, a actuar con dignidad, a comunicarse, a construir relaciones con la sociedad de pertenencia, a recibir y dar solidaridad y —sobre todo— a la capacidad de las
personas para transformarse en actores sociales; es decir, transformar
necesidades en demandas que se expresen genuinamente en el régimen
político. Los tremendos saldos de pobreza se encuentran entre los principales factores que fomentan la generación de explosiones sociales,
“anomias culturales” y la pérdida de sentido de lazo social. En el fondo,
los pobres son los menos incluidos en el ejercicio de la democracia electoral —esto es, tienen menos derechos políticos, civiles y sociales— y,
por lo tanto, pueden considerarse como preciudadanos. Mientras las
sociedades no diseñen e implementen políticas de inclusión y participación para estos grupos sociales, las posibilidades de avances institucionales y de una gobernabilidad sostenible son menores y, por el contrario, se
crean condiciones para el surgimiento de proyectos de manipulación de
las masas.
2.2.2. Subjetividad de la pobreza y la desigualdad
Frustración de expectativas por parte de la población
Por un lado, ha habido notables avances en indicadores propios del
desarrollo humano, como la reducción de la mortalidad infantil y la
expansión de la expectativa de vida. También han mejorado sustantivamente los indicadores relativos a tecnología y comunicación: en promedio, entre 1990 y 2004 la cantidad de líneas telefónicas y teléfonos
celulares por cada 100 habitantes creció más de 7 veces y la de usuarios
de Internet, más de 39 veces.76
Por consiguiente, se tiene una población más educada e integrada a la
vida cultural moderna, pero excluida en términos de ingresos y empleo. El
saldo es una fuerte frustración de expectativas, que sin lugar a dudas, afecta
la vida política de las personas.77
76
Véase CEPAL (2007).
Un análisis sobre expectativas insatisfechas y fragilidad institucional puede verse en
González (2006b).
77
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
57
Cuadro 9. América Latina (países seleccionados),* indicadores de tecnología,
1990 y 2004
Por cada 100 habitantes
País
Líneas teléfonicas
y teléfonos móviles
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
América
Latina
Computadoras
personales
Usuarios de
Internet
1990
2004
1998
2004
1996
2004
9,3
2,8
6,5
6,7
6,5
4,8
2,1
1,7
6,6
1,3
9,3
2,6
13,4
58,1
27,0
59,8
83,6
40,1
39,1
34,0
15,7
53,9
16,8
38,8
22,1
49,4
5,5
0,8
3,0
6,3
3,0
1,9
0,8
0,8
3,7
1,9
2,7
3,0
9,1
8,2
2,3
10,7
13,9
5,5
5,5
1,8
1,6
10,7
3,5
4,1
9,7
13,3
0,2
0,2
0,5
0,7
0,5
0,1
0,0
0,0
0,2
0,1
0,2
0,3
1,9
16,1
3,9
12,2
27,9
8,9
4,7
6,0
3,2
13,4
2,2
9,5
11,6
21,0
6,4
50,1
3,4
9,1
0,3
11,9
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL (2007).
Al mismo tiempo, como ya se indicó, los rezagos en materia de pobreza y desigualdad son enormes. Además, el desempleo —salvo en Chile, Bolivia, Honduras, Guatemala y Panamá— se ha incrementado en los países de
la región. En este sentido, es importante señalar que, de acuerdo con el
Informe Latinobarómetro 2006, 67% de los latinoamericanos manifiesta estar
preocupado por perder su empleo en los próximos 12 meses; sólo en Uruguay y Argentina se observan porcentajes inferiores: 49% y 46%, respectivamente. Más aún, en promedio, para 24% de los habitantes de América
Latina el desempleo es el problema más grave. Sin embargo, la desagregación por país señala que en varios países el principal problema es la inseguridad —en especial en Argentina, Honduras y Guatemala—.78
78
Véase Corporación Latinobarómetro (2006).
58
Escenarios políticos en América Latina
Gráfico 7. América Latina (países seleccionados), tasa de desempleo urbano,
1990 y 2005
En porcentajes
América Latina
9,3
5,8
Uruguay+
12,1
8,5
Perú+++
9,6
8,3
12,0
Panamá+
20,0
Nicaragua
México
7,6
4,8
2,7
6,9
Honduras
Guatemala++
9,3
7,8
4,0
6,1
10,6
Ecuador+
6,1
Colombia
8,1
Chile
Brasil
9,2
9,9
4,3
8,5
Bolivia
9,9
Argentina+
0,0
13,9
10,5
11.6
7,4
5,0
10,0
■ 1990
15,0
20,0
■ 2005
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
(+) Datos correspondientes a 1990 y 2002.
(++) Datos correspondientes a 1997 y 2003.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL (2007).
Más aún, al analizar indicadores de optimismo/pesimismo, el 55% de los
entrevistados para el Informe Latinobarómetro 2005 cree que sus padres vivían
mejor que ellos. Este índice es especialmente elevado en Ecuador, Perú y Bolivia: 68%, 67% y 62%, respectivamente. Como contraparte, en Chile, sólo el
35% de los entrevistados piensa que sus padres estaban mejor. Con respecto
al futuro, el 54% de los latinoamericanos considera que sus hijos vivirán
mejor. El mayor grado de optimismo se advierte en Chile, donde este porcentaje alcanza el 76%, seguido por Brasil (67%) y Honduras (61%); en cambio, en Ecuador es sólo del 36%. En promedio, la percepción del futuro en
América Latina es negativa, puesto que el pasado habría sido mejor. Ciertamente, las características políticas de la coyuntura afectan las percepciones.
Hoy en Bolivia, por ejemplo, la gente está relativamente más optimista.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
59
Gráfico 8. América Latina (países seleccionados)*, indicadores
de optimismo/pesimismo, 2005
Estructura porcentual vertical
55
54
América Latina
54
Uruguay
51
67
Perú
49
43
Panamá
57
66
Nicaragua
43
45
México
59
54
Honduras
61
55
Guatemala
60
Ecuador
68
36
62
Colombia
58
35
Chile
76
47
Brasil
67
Bolivia
62
45
53
Argentina
56
0
10
20
30
40
■ Hijos vivirán mejor
50
60
70
80
■ Padres vivían mejor
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2005.
El saldo son sociedades más expuestas al consumo cultural y con mayor
educación, pero sin los medios para satisfacer las demandas y sueños que tal
exposición provoca. Este proceso de frustración de expectativas probablemente constituye una de las principales fuentes de conflicto y malestar, que
afectan de forma directa los niveles de gobernabilidad democrática.
Sin embargo, es importante señalar que de acuerdo con datos de
CEPAL, entre 2003 y 2006 América Latina experimentó su mejor desempeño económico y social. Los avances en la disminución de la pobreza, del
desempleo y la mejora en la distribución del ingreso en algunos países
muestran una tendencia favorable para buena parte de la región.79
79
Para mayor detalle véase CEPAL (2006a), op. cit.
60
Escenarios políticos en América Latina
Los límites de las elites
Un elemento que coadyuva a las crisis institucionales refiere a la debilidad de las elites dirigentes. Las limitaciones de un liderazgo social y político, particularmente de los grupos de poder, parecen incidir en el bajo
perfil institucional de la mayoría de los países de la región. Por tal motivo, cabe preguntarse qué capacidad poseen las elites para articular una
visión y una práctica nacional orientada a resolver los problemas socio-institucionales en los marcos de una gobernanza global.
Las ideas de Gino Germani y José Medina Echavarría80 sobre las elites
nacionales eran categóricas al respecto. De la lectura de estos autores se
puede deducir que ellas no poseen ni la capacidad ni la disposición para
convertirse en grupos dirigentes de sus sociedades con un sentido de
nación, Estado y desarrollo, y se limitan a reproducir una dominación instrumental. En particular, Medina Echavarría sostiene que las elites presentan tres grandes problemas: a) falta de cultura de austeridad, b) baja
capacidad para articular medios y fines, y c) poca persistencia en la formación de una cultura política de largo plazo. Seguiría predominando el
fenómeno que Gino Germani llamó “efecto de fusión”, por medio del cual
valores modernos pueden ser reinterpretados en contextos distintos en los
países atrasados para finalmente reforzar estructuras tradicionales.81 En
términos más políticos-institucionales, Robert Dahl (1971)82 atribuye un
valor estratégico al comportamiento de las elites en la evolución de la
democracia.
Por otra parte, la percepción de las elites es de especial relevancia
para explorar la evolución de la gobernabilidad democrática. En las
entrevistas realizadas por el PAPEP a 206 líderes empresariales, políticos y sociales, existe un consenso generalizado que tanto los problemas
de pobreza como los de institucionalidad constituyen los principales
problemas de la democracia en la región. La información obtenida por
el Observatorio Regional del PAPEP, indica que: i) alrededor del 50%
de las elites de Argentina, Brasil y México considera que la pobreza y la
inequidad son las causas recurrentes de los problemas de la democracia en la región; ii) la mayoría de las elites europeas cree que el principal problema de América Latina es la mala distribución del ingreso y la
pobreza estructural, y iii) las elites de los Estados Unidos se encuentran
80 Véase Medina Echavarría, J. (1964), Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico
de América Latina, Buenos Aires, Solar / Hachette.
81 Véase Germani, G. (1966), Política y sociedad en una época de transición, Paidós, Buenos
Aires.
82 Véase Dahl, R. (1971), Polyarchy; participation and opposition, Neuva Haven: Yale University Press.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
61
divididas, ya que el 47% cree que el principal desafío de América Latina son las falencias institucionales y el 44%, la pobreza y la desigualdad.
De igual forma, la opinión pública coincide con las elites en que la
pobreza y la desigualdad afectan el funcionamiento de la democracia en
América Latina. De acuerdo con el Informe Latinobarómetro (2005), en una
calificación según una escala de 1 (para los más pobres) a 10 (para los
más ricos), en promedio los latinoamericanos se autocalifican con 3,66.
En el Informe Latinobarómetro (2006), se señala que más del 66% de los latinoamericanos considera que los países son gobernados por unos pocos
grupos poderosos que sólo buscan su beneficio personal. Incluso, en
Ecuador, Nicaragua, Panamá y Guatemala, menos del 20% de sus habitantes cree que se gobierna para beneficiar a toda la población. Por su
parte, en la Argentina, las elites están parcialmente “sintonizadas” con la
percepción de los ciudadanos, ya que a diferencia de éstos muestran cierta renuencia a valorar la evolución de los años recientes y priorizar la
lucha contra la pobreza. En Honduras, el desprestigio de las elites afecta
particularmente a los jueces (el 51% de los hondureños no confía en
ellos) y a los diputados del Congreso Nacional (el 71% de la población
desconfía de ellos).
Pareciera que orientaciones culturales tradicionales de las elites –referidas a la falta de austeridad y de solidaridad y a la escasa articulación entre
fines y medios– persisten en la región, y explicarían la distribución desigual del poder y las percepciones de la opinión pública. Sin embargo, también se han descubierto cambios en el patrón de comportamiento de las
elites o la emergencia de nuevas elites con orientaciones culturales diferentes. Un mayor conocimiento de las elites —los cambios en su composición, sus formas de socialización y orientaciones— ayudaría a una mejor
construcción del mapa político, que constituye un factor clave para obtener
un diagnóstico de las tendencias sobre la gobernabilidad democrática
en la región.
Desde la perspectiva de la acción colectiva, aumentaron la protesta social
y la cantidad de organizaciones alternativas, y se transformaron los lugares
de expresión de las demandas y los conflictos
En términos generales, los conflictos sociales y su intensidad aumentaron, pero también se fragmentaron. Se trata, al menos en algunos casos,
de conflictos de reacción y protesta y no de nuevas formas de opción política. Son conflictos que revelan las dificultades de las instituciones y del
Estado para lograr integración, reconocimiento y progreso social. De alguna manera, se están gestando sociedades policéntricas que no tienen un
único referente de orientación sino varios, intensos y limitados.
62
Escenarios políticos en América Latina
Los ciudadanos buscaron, como ya se mencionó, otros canales de
expresión para su malestar con la política, tanto a través de organizaciones alternativas con capacidad de cuestionamiento y protesta que debilitan al Estado como de movilizaciones en las calles. El 14% de los latinoamericanos considera que el modo más eficaz de cambiar las cosas es
participando en movimientos de protesta y exigiendo los cambios de
forma directa. El país con mayor grado de rebeldía cívica es Guatemala,
seguido por Brasil, Perú y Bolivia. En cambio, Chile y Uruguay se encuentran entre los menos rebeldes. A la vez, como ya se señaló, se advierte un
declive de los mecanismos tradicionales de participación política: en América Latina ha disminuido la frecuencia con que se habla de política, la frecuencia con la que se trabaja para un candidato o partido y, sobre todo, la
proporción de gente que ha asistido a manifestaciones autorizadas: de 25%
en 1995 a 12% en 2006.83 Cabe destacar que, en el caso boliviano, el nuevo
grupo en el gobierno, el MAS, es el resultado de un proceso de institucionalización de los movimientos de protesta social.
También se observa este fenómeno en una serie de conductas “anómicas”, sobre todo por parte de los jóvenes, contra un orden que no reconocen ni los integra. Las Maras en Centroamérica son un complejo y buen
ejemplo de ello.84
Por otro lado, nuevas tendencias de descomposición social y fragmentación de conflictos e incluso de fuerzas anómicas con cargas “autodestructivas” estarían generando situaciones de incertidumbre en la vida
cotidiana y limitando el espacio público. Buena parte de la ciudadanía se
estaría retrayendo hacia el espacio privado. Se trata de fenómenos delicados que es muy importante estudiar.
En Argentina, según las entrevistas a las elites y la encuesta a la opinión
pública,85 se advierte que la protesta social goza de cierto grado de legitimidad, pero es cada vez más espontánea y fragmentada. En este sentido,
los cambios en la sociedad argentina son similares a los observados en
otros países. Si bien los ciudadanos participan en los actos electorales, suelen buscar mecanismos de protesta más directos e inmediatos. En algunas
ocasiones, tales protestas están dirigidas a los canales institucionales, pero
en otras, derivan en estallidos en los que a veces intervienen grupos violentos. La experiencia reciente, en realidades tan diversas como las de los
países de la región, donde las demandas o la simple expresión del descontento con la situación acosaron e incluso desestabilizaron a los pode83
Véase Corporación Latinobarómetro (2006).
Para un análisis de este fenómeno véase PNUD Honduras (2006).
85 Véase PNUD Argentina (2005).
84
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
63
res instituidos, indica que la gestión política debería prestar especial atención a la evolución de estos fenómenos.
Nuevas formas de expresión social recorren la región, reclaman una
mayor seguridad humana expresada en la búsqueda de fortalecimiento
del espacio público y una mayor calidad de vida cotidiana. Todos buscan
expresar políticamente sus reclamos en los medios de comunicación y
varios ya están usando recursos electrónicos horizontales. Hay, pues, nuevas formas de hacer política que conectan las demandas cotidianas con
espacios mediáticos como los principales recursos para apelar o cuestionar el orden público. En todas partes se destaca el crecimiento del número de ONG en la región. La pregunta es en qué medida esta proliferación
social está erosionando la gobernabilidad democrática o si, por el contrario, la está renovando.
Puede decirse, entonces, que los ciudadanos de América Latina están
“saliendo de la calle”, buscando ser reconocidos por los medios de comunicación y participando de los flujos informacionales, buscando expresar
sus demandas de múltiples maneras, especialmente cuando consideran
que sus necesidades no son atendidas ni por el sistema político ni por los
gobernantes de turno. De alguna manera, la práctica social se transforma
en práctica mediática y refuerza el rol central de los medios en la conformación del espacio público. Se trata de una situación que coloca serios
límites a la legitimidad democrática.
En Perú, por ejemplo, 58% de las elites entrevistadas en 2005 esperaba que la conflictividad social aumentase en los siguientes dos años,86
mientras que 53 de los 64 consultados en Nicaragua consideraban que la
conflictividad política iba a incrementarse en los siguientes dos años.87
El conjunto de la información empírica muestra el carácter complejo
que adopta la diferenciación social y los problemas de equidad en la
región y permite concluir que las proyecciones de la gobernabilidad son
difíciles y ya son afectadas por la situación social preexistente. De ahí la
importancia crucial de vincular reforma social con reforma político-institucional para innovar la gobernabilidad democrática.
Da la impresión de que los problemas de institucionalidad y los de inequidad y pobreza analizados se refuerzan mutuamente. Esto marcaría con
fuerza los límites de la democracia en la región y perfilaría escenarios muy
difíciles de consolidación democrática. En aquellos países con mayores niveles de legitimidad de la política y mejores instituciones, por lo general los
indicadores sociales y económicos no son tan desfavorables, mientras que en
86
87
Achard, et al. (2005).
Véase PNUD Nicaragua (2005).
64
Escenarios políticos en América Latina
los casos donde la pobreza y la inequidad son muy altos, los niveles de legitimidad de la política y de la institucionalidad, en general, son menores. Ciertamente, nada está estructuralmente determinado, aunque nada permite
decir que todo depende de la voluntad de los actores o las personas. En los
momentos de inflexión existen también oportunidades de transgresión.
Las desigualdades económicas y políticas están asociadas a un desarrollo institucional imperfecto. Las instituciones determinan los incentivos y las
limitaciones con que se encuentran las personas y proporcionan el contexto en que operan los mercados y los actores. Las instituciones son resultado
de procesos históricos complejos que reflejan los intereses y la estructura de
influencia política de diferentes personas y grupos en una sociedad. Desde
este punto de vista, las imperfecciones de mercado tal vez no se producen
por accidente sino porque tienen el efecto de distribuir los ingresos o el
poder de determinada manera. En realidad, se ha avanzado en los planos
de la integración política, pero los rezagos en lo social son enormes y determinantes en una futura inestabilidad política.
La desigualdad de poder conduce al establecimiento de instituciones
que perpetúan las desigualdades en términos de poder, condición social
y riqueza. Éstas suelen ser perjudiciales para la inversión, la innovación y
la voluntad de asumir riesgos. Las buenas instituciones económicas debieran ser equitativas, crear incentivos que hagan que la mayoría de la población opte por invertir e innovar.
Si se vinculan las tendencias objetivas y subjetivas de la equidad a los
problemas socioinstitucionales que afectan la gobernabilidad, el panorama se complica aún más pero también se vislumbran oportunidades. Por
una parte, se observan claros incrementos en los niveles de exclusión
social, que afectan la evolución de las capacidades de las personas, y por
otro, se detecta que los mayores niveles de educación —y sobre todo el
acceso a los medios de comunicación de masas— inciden en el incremento
del malestar social y la desconfianza en las instituciones de la democracia,
aunque también sugieren una revolución de expectativas asociadas con el
consumo y el deseo de mayor equidad y mayor participación social.
En efecto, pareciera que hay otro resultado de este complicado proceso de cambios que viene ocurriendo en la región: los ciudadanos están
cambiando sus características. Las personas, pese a estar más excluidas,
son más educadas y modernas, y buscan ser más autónomas, más reflexivas y más abiertas a nuevas oportunidades que en el pasado.88 Los proce88
Giddens (2003) advierte que reconocer la importancia del registro reflexivo en la
continuidad cotidiana de una vida social no involucra desconocer el peso de las fuentes
inconscientes de cognición y motivación. Por el contrario, equivale a prestar atención a la
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
65
sos electorales, por ejemplo, tienden a expresarse cada vez más a través del
llamado voto cruzado y los ciudadanos también se expresan mediante las
encuestas de opinión pública. La gente es cada vez menos un sujeto pasivo y dependiente, busca cada vez más evaluar y elegir.
Los procesos de complejización de la sociedad tanto en los planos objetivos como en la subjetividad de las personas son fundamentales a la hora
de construir estrategias de gobernabilidad que den sentido a la vida de las
personas. Es en la interacción entre ciudadanos e instituciones donde se
podrá construir una gobernabilidad democrática genuina y sostenible.
Si la gobernabilidad democrática puede ser entendida como el desarrollo de las capacidades políticas de los actores, que buscan construir un
cierto grado de equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de
las respuestas gubernamentales, los problemas de gobernabilidad de la
región estarían relacionados con la falta de adecuación de las políticas y
los Estados frente a los cambios estructurales de las sociedades. Por consiguiente, los problemas de la gobernabilidad democrática deben ser pensados como un ajuste entre lo social y lo político-institucional.
La cuestión es cómo lograr que las relaciones entre equidad e institucionalidad sean debatidas por la sociedad y que tales debates sean recogidos por los actores políticos y transformados en propuestas de desarrollo
democrático con equidad social.
3. Hacia una tipología de orientaciones político-ideológicas
Las diversas fuerzas políticas están planteando distintos modos de integración de las demandas sociales y de la presión popular. En este contexto es posible visualizar cuatro orientaciones político-ideológicas generales
y tres tipos de escenarios.
Con relación a las orientaciones, se ha elaborado una tipología de las
características político-ideológicas predominantes en América Latina:
a. Modernización conservadora: Modernización del sistema de partidos;
retorno y reforzamiento de la autoridad; reforma institucional para
vincular actores y sistemas; relegitimación de la autoridad sobre la base
diferencia existente entre consciente e inconsciente. El término “consciente” se utiliza en
ocasiones para destacar circunstancias en las que las personas prestan atención a sucesos que
ocurren alrededor para poder referir su actividad a tales sucesos. En otros términos, denota el registro reflexivo de una conducta de agentes humanos. La conciencia, en esta acepción, supone la capacidad de las personas para realizar un relato coherente de las propias
actividades y de las razones que las generan.
66
Escenarios políticos en América Latina
de valores indiscutibles y compartidos; orden moral asociado a la
expansión del mercado; asociación ideológica a los Estados Unidos.
b. Reformismo práctico: Renovación y recreación del sistema de partidos;
orden laico; construcción de alianzas; búsqueda del Estado de una
gestión institucional que combine crecimiento económico con políticas de inclusión; sistema de partidos moderno; relación pragmática con los Estados Unidos.
c. Nacionalismo popular: Búsqueda de hegemonía política; centralización del Estado en la organización del desarrollo y la democracia;
movilización de masas; liderazgo carismático legitimado por la
democracia; predominio de la redistribución por sobre la producción; antiimperialismo.
d. Indigenismo neodesarrollista: Participación política ampliada y democracia deliberativa; movimientos sociales e indígenas fuertes; Estado negociador con las empresas transnacionales y en busca de inclusión; orden igualitario; antiimperialismo moderado.
Es importante señalar que esta tipología refleja una estilización de la
realidad, ya que ésta se presenta de formas múltiples y complejas. En este
sentido, es importante destacar los siguientes aspectos:
1. Para construir las categorías y las características se tomaron los discursos y las plataformas electorales de los candidatos y partidos políticos de la región.
2. Esta tipología es artificial, ya que se extrapolan las principales ideas
incluidas en cada categoría.
3. Estas categorías no son cerradas, sino que en la realidad se dan combinaciones de modernismo conservador con realismo práctico o de
desarrollismo indigenista con modernismo conservador.
4. Todas las categorías tienen sus luces y sus sombras y sería importante construir una que mostrase la degradación de cada una de ellas,
incluida la peor versión de sí mismas.
En cada país pueden observarse rasgos de las distintas orientaciones;
es decir, en un país puede predominar determinada orientación, que coexistirá con características de las otras.
A continuación se presenta la forma en que estas cuatro orientaciones
políticas enfrentan los problemas que aquí han sido identificados como
los principales desafíos que debe afrontar América Latina:
Esquemas políticos para innovar sobre las reformas
estructurales.
Mejorar la gestión de la política, fomentar
la democracia participativa y el diálogo.
Impulsar estrategias en el marco de la globalización.
Combinar individualismo y colectivismo solidario.
Nuevo modelo de Estado de bienestar, economía
superavitaria, inversión en obras públicas y alianza entre
el estado y el mercado. Impulso al poder público.
Modernización tecnológica para competir en la economía
global.
Promoción del regionalismo abierto e inserción en la
economía global.
2) Reformar el Estado
Estado mínimo, fiscalmente austero, que establezca
reglas de juego claras para la expansión de los mercados
Modernización tecnológica para competir en la economía
global.
Modelo de desarrollo centrado en la economía global,
firma de TLC, apoyo al ALCA.
Esquemas políticos para innovar sobre las reformas
estructurales.
Mejorar la gestión de la política, fomento
de la democracia participativa y del diálogo.
Impulsar estrategias en el marco de la globalización.
Combinar individualismo y colectivismo solidario.
Reformismo práctico
1) Enfrentar el cambio e impulsar Esquemas políticos para completar las reformas
reformas político-institucionales
estructurales.
Mayor accountability de las instituciones, énfasis en la
necesidad de aumentar la eficiencia de la política.
Concepción individualista de la sociedad complementada
con filantropía.
Esquemas políticos para innovar sobre las reformas
estructurales.
Mejorar la gestión de la política, fomentar la
democracia participativa y el diálogo.
Impulsar estrategias en el marco de la globalización.
Combinar individualismo y colectivismo solidario.
Modernización conservadora
Cuadro 10. Orientaciones políticas y desafíos de gobernabilidad en América Latina
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
67
Indigenismo neodesarrollista
Énfasis en políticas de seguridad ciudadana.
Fortalecimiento de los aparatos de coerción del Estado
.
Reconocimiento de los medios de comunicación como
centrales para el espacio público asociado a la idea
de mercado cultural.
Fomento de medios de comunicación conservadores.
Nacionalismo popular
6) Superar la intensificación de
los conflictos y de la
fragmentación social
7) Ubicar la mediatización
en el centro de la configuración
política
1) Enfrentar el cambio e impulsar Nuevo orden institucional asociado a movilizaciones
reformas político-institucionales
populares.
Refundación del Estado (Socialismo del siglo XXI).
Asamblea Constituyente.
Reposicionamiento geopolítico y alianzas estratégicas
en la globalización.
Antiimperialismo.
Reconocimiento crítico de los medios de comunicación
como centrales para el espacio público.
Medios de comunicación entendidos como bienes
públicos.
Surgimiento de nuevas elites que combinan códigos
modernos con valores tradicionales.
5) Enfrentar la debilidad y la
divergencia de los liderazgos
Nuevo orden institucional asociado a movilizaciones
populares.
Estado fuerte y multinacional, con base en
los pueblos originarios.
Asamblea Constituyente.
Reposicionamiento geopolítico y alianzas
estratégicas en la globalización.
Antiimperialismo moderado.
Diálogo y acuerdo con actores socioculturales.
Búsqueda de seguridad humana.
Fortalecimiento de sectores empresariales nacionales
e incremento de la movilidad social.
Políticas de subjetividad y cohesión social.
Transformación de motivaciones individuales en
actitudes emprendedoras.
Políticas de seguridad.
4) Superar expectativas frustradas
Políticas redistributivas y énfasis en la reducción
de la pobreza.
Servicios de salud y educación universales,
reformas a la seguridad social.
Políticas sociales focalizadas para superar la pobreza,
en un marco de universalización de la política social.
Promover inversión privada como mecanismo de
generación de empleo.
El mercado como regulador social.
Políticas sociales focalizadas para superar la pobreza.
Promover la inversión privada como mecanismo de
generación de empleo.
3) Alcanzar la diferenciación
social
68
Escenarios políticos en América Latina
Estado con un rol central en la organización de la
economía y del modelo de desarrollo.
Nacionalización de servicios públicos y de recursos
naturales.
Oposición a TLC; fomento de la integración comercial
e ideológica de la región.
Redistribución de ingresos.
Controles de precios.
Reforma agraria, expropiaciones selectivas.
Mejora de servicios educativos y de salud de los grupos
vulnerables.
Subsidios en efectivo y en especie a grupos carenciados
Promoción de cooperativas productivas.
Políticas de hegemonía cultural, en función
del imaginario Pueblo = Estado = Nación.
Liderazgo carismático basado en la figura del presidente
y en las redes institucionales de poder.
Incentivo a las movilizaciones de masas y participación
social (consejos comunales).
Liderazgo mediático.
Creación de nuevos medios de comunicación estatales.
Campo comunicacional, central para la política.
Conflictos con los medios de comunicación.
2) Reformar el Estado
3) Alcanzar la diferenciación
social
4) Superar expectativas
frustradas
5) Enfrentar la debilidad
y la divergencia de los liderazgos
6) Superar la intensificación de los
conflictos y de la fragmentación
social
7) Ubicar la mediatización en
el centro de la configuración
política
Surgimientos de nuevos medios y nuevas redes de
comunicación
Críticas a los medios de comunicación preexistentes
Redefinición del espacio público.
Fuerte vinculación con movimientos sociales y
fortalecimiento de organizaciones comunitarias.
Polarización y tensiones con las fuerzas opositoras.
Combate a la corrupción, participación popular activa.
Austeridad de la clase política.
Surgimiento de nuevos liderazgos y apertura de
nuevos canales de movilidad social.
Políticas de recuperación de la autoestima indígena.
Políticas redistributivas.
Incremento salarios sectores carenciados.
Redistribución de tierras agrícolas.
Mejora de servicios educativos y de salud
de los grupos vulnerables.
Ayuda a microproductores y
pequeños campesinos.
Masificación de la informática entre indígenas
y grupos desfavorecidos.
Estado proactivo y planificación estatal.
Nacionalización de hidrocarburos, renegociación
con empresas transnacionales.
Desarrollo endógeno y potenciación de las
capacidades de pequeños y medianos productores.
Posición ambigua frente a TLC, incentivos
a la integración regional.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
69
70
Escenarios políticos en América Latina
4. Repensando la política
En este documento se supone como fundamental la cualidad integradora de la política, enfatizando su capacidad de generar espacios donde
distintos actores intercambian argumentos y propuestas para mejorar la
calidad de la democracia, lograr acuerdos o aclarar públicamente diferencias. Dicho intercambio sólo puede tener lugar sobre la base de marcos institucionales legítimos y de un mutuo reconocimiento de identidades, intereses y proyectos que pueden redefinirse en el enfrentamiento
político. En este enfoque, en el campo político debería expresarse la diversidad social, cultural y económica de los distintos actores. El Estado y los
partidos tienen posibilidades de propiciar una dinámica política de interacción pluralista en democracia, particularmente en contextos como los
estudiados, en los que la participación tiende a ser fragmentada, particularista y a menudo corporativa, lo cual inhibe la construcción de consensos de gobernabilidad en función de objetivos colectivos básicos. Precisamente por esto es difícil consensuar políticas de Estado en estos países.
Se parte del siguiente supuesto: la renovación de la política es una condición fundamental para la expansión de la ciudadanía y el fortalecimiento
de la democracia. La política posibilita la discusión de ideas y propuestas
y puede generar espacios donde se construyan acuerdos, acercando a las
diversas lógicas e identidades para plantear soluciones a los distintos problemas políticos de la sociedad; se trata de espacios no exentos de conflicto, pero donde éste debe procesarse a fin de lograr consensos de Estado en términos de las prioridades que da una sociedad.
El PNUD viene trabajando en esta perspectiva. En el Informe La democracia en América Latina (2004: 177), se sostiene que “[…] la política encarna las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. Éstas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia”. Hipotéticamente,
las crisis o riesgos político-institucionales podrían deberse a que estas condiciones se dan parcialmente o ya se han agotado.
Los límites de la política no son sólo de carácter institucional sino también de carácter sociocultural. Los cambios y los rasgos de la desigualdad
y la pobreza ya mencionados constituyen importantes indicadores de las
modificaciones en las estructuras sociales de estas sociedades, que también
afectan las potencialidades político-institucionales de la democracia.
En cuanto a los poderes del Estado: el presidencialismo no siempre implica gobiernos eficientes y eficaces, se advierte el desprestigio del parlamento,
mientras que los límites a la independencia de la justicia crean problemas de
gobernabilidad. Un enfoque limitado de lo institucional simplifica el conjunto
de tramas y de comportamientos de la sociedad que, en definitiva, constituye
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
71
el ámbito de referencia imprescindible de las instituciones. En este sentido,
vale la pena argumentar que las instituciones son parte de la vida social y que,
en buena medida, su funcionamiento se relaciona con las formas en las cuales están organizadas las sociedades. La idea misma de gobernabilidad democrática vincula las relaciones posibles entre lo político y lo social. Ello supone
que el sistema de decisiones políticas y las prácticas sociales son corresponsables de la gobernabilidad democrática. Más aún, puede afirmarse que si bien
la iniciativa política se anida en el sistema político, sus logros sólo son posibles
gracias a la cooperación de la ciudadanía. Por consiguiente, los cambios en el
desarrollo de la sociedad tienden a modificar el papel de la política y consecuentemente modifican las mismas condiciones de gobernabilidad.89
Las tendencias de cambios en las relaciones sociales y de equidad son
importantes indicadores de las profundas transformaciones a escala global y
a escala nacional. La magnitud de tales cambios tiende a afectar también a
la política, a la calidad de la democracia, y a redefinir los mismos parámetros
de la gobernabilidad. Los cambios en las estructuras sociales suponen cambios en la política. Cuando no hay correlatividad surgen situaciones de crisis
de la política o de insatisfacción con la calidad de la democracia. Aquí es
donde se insertan los problemas de la gobernabilidad en la región. Desde
este punto de vista, los límites de la gobernabilidad tendrían más que ver con
las transformaciones sociales que con meros límites institucionales. En realidad, los problemas de gobernabilidad resultan de la debilidad de gestión por
parte de la política y del Estado de los cambios que ocurren en las sociedades. Aún más, las crisis de gobernabilidad serían síntomas de un retraso de
las capacidades del sistema político con respecto a las dinámicas de las mutaciones sociales en curso. En este ámbito, cabe destacar que los procesos de
globalización inciden en la efectividad del sistema político, puesto que la política pierde capacidad de controlar los cambios sociales derivados de los procesos de globalización.
Una conclusión al respecto es que los problemas de gobernabilidad
que hoy en día registra buena parte de los países de la región deben ser
abordados como “ajustes políticos”, lo cual implica establecer una relación
fecunda entre reforma política e invención institucional, adecuadas al
nuevo contexto social.
Entre los múltiples aspectos de cambio en la estructura social conviene
destacar los cambios en los patrones de inclusión y exclusión social, que en el
pasado se organizaban en torno al Estado, la modernización y la integración
social, y que hoy se constituyen principalmente en torno al mercado. Hoy, los
incluidos están subordinados a relaciones inciertas y son dependientes de nue89
Para mayor análisis conceptual véase Calderón y Lechner (1998: 98).
72
Escenarios políticos en América Latina
vas formas de poder. Su capacidad colectiva de autonomía es menor y, más
bien, se fortalecen sus demandas de individuación. Los excluidos, por su parte,
son cada vez más heterogéneos, con categorías marginales móviles, y su malestar se traduce en protestas sociales, refugio comunitario o anomia cultural.
Sin embargo, como se vio en los apartados anteriores, la sociedad y
las personas son más complejas y autónomas que en el pasado. De alguna manera, existiría una suerte de asincronía societal perversa. En un
solo mundo social conviven muchos mundos: preindustrial, industrial y
postindustrial. Cómo generar en este contexto estrategias de gobernabilidad que favorezcan la democracia y el desarrollo constituye un desafío de máxima prioridad.90
Es importante destacar que los partidos políticos, los actores sociales clásicos y el Estado no alcanzaron a dar plenas respuestas al nuevo
contexto social; la sociedad, a partir de los años ochenta, generó espacios novedosos de acción colectiva a través de movimientos y organizaciones sociales diversos que, aunque fragmentados, expresaron demandas puntuales y críticas al nuevo patrón económico, al tiempo que
viabilizan espacios de discusión y deliberación de propuestas. Se trata
de movimientos vinculados, más que a la política, a reivindicaciones de
la vida cotidiana, a demandas de ética en la política, de dignidad laboral, a reclamos por discriminaciones de género, daño ecológico, o al rescate de identidades comunitarias y étnicas. Sin embargo, por lo general, no construyeron una respuesta efectiva a la crisis de la política pues,
en buena medida, su desarticulación y singularidad les impidió lograr
la fuerza necesaria para plantear una visión más integral de las sociedades en el mundo actual así como para asumir la relevancia de los cambios.91 El saldo son sociedades menos integradas atravesadas por profundos conflictos multiculturales. Sin embargo, estos nuevos actores y
prácticas demuestran el peso de la acción colectiva que la política y el
Estado deben recuperar para que la sociedad pueda progresar. Se trataría de potenciar una práctica política que integre proyectos fragmentados y logre incidir en los asuntos de carácter nacional y global. Más
aún, la gobernabilidad y la política —para incrementar su sintonía con
la sociedad— también deberían tener carácter policéntrico.
90 Para mayor detalle véanse los siguientes estudios temáticos: Hopenhayn (2006),
Campero (2006), Fleury (2006) y Arditi (2006).
91 Quizás pueda mencionarse como una particularidad en este aspecto al movimiento antiglobalización expresado en el Foro de Porto Alegre. Grzybowski (2004). Y, más puntualmente
los casos del PT y del MAS en Bolivia. Se trataría, en el caso boliviano, de un proceso en el que
movimientos etnoculturales buscan institucionalizarse en el poder del Estado. Un análisis de la
trayectoria de dichos movimientos se puede encontrar en García Linera (2005).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
73
Por otra parte, el debilitamiento de los contenidos en la política se
expresa en la pérdida de poder de los Estados tanto por factores “internos” como por los procesos de globalización en curso. Entre los primeros,
puede mencionarse la preeminencia de poderes fácticos e ilegales, la ineficacia e ineficiencia de sus burocracias, la corrupción y escasa transparencia, la persistencia de comportamientos de carácter patrimonialista o
corporativos y su incapacidad para llegar a todos los habitantes de los territorios nacionales.92 Entre los procesos de globalización, se destaca la
retracción del poder del Estado frente a los mercados, producto de las
reformas estructurales y de los procesos de globalización, que limita la deliberación nacional de la política económica.93
La pérdida relativa de soberanía de los Estados nacionales se dio
conjuntamente con un nuevo reparto de poder entre actores transnacionales emergentes en los últimos treinta años, lo que generó relaciones de conflicto o cooperación, según el caso, entre esos actores y los
Estados. Existirían al menos tres fenómenos específicos que marcan la
política en la globalización: i) aunque los Estados nacionales han perdido poder, ejercen cierta influencia en el interior de sus países y en sus
vínculos con otros Estados; ii) el terrorismo y la guerra son asuntos de
política global, vinculados a la modernización tecnológica, la industria
de la comunicación y las frustraciones frente a una globalización económica excluyente; iii) las organizaciones transnacionales (en particular, empresas multinacionales, organismos financieros internacionales,
etc.) cada vez intervienen más en decisiones políticas, jurídicas y económicas nacionales, restando autonomía a los propios Estados nacionales. Esto se expresa en “[...] la internacionalización de los procesos
de decisión política, las crecientes dependencias en políticas de seguridad
el tráfico de mercancías y la división del trabajo a nivel internacional”.94
Este último fenómeno afectaría de manera particular la democracia y los
derechos ciudadanos.95
Si bien la globalización promovió en alguna medida la comunicación
política, por otro lado impuso límites a la autonomía de los Estados nacionales que, concretamente, afectaron la capacidad de los gobiernos para
92 Un asunto crucial que atañe a la política es el de recuperar la capacidad decisoria
del Estado para que pueda funcionar eficaz y eficientemente en respuesta a los problemas y demandas de la sociedad. “Es imperioso recuperar esta capacidad para promover
las democracias. No existe democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudadanía” (PNUD, 2004: 182).
93 Véase Castells (2004).
94 Véase Beck (1998: 64).
95 Véase PNUD (2004: 179).
74
Escenarios políticos en América Latina
llevar a cabo políticas públicas y, en consecuencia, restringieron las posibilidades de lograr o mantener la inclusión social, sobre todo a través de
medidas “impuestas” por organismos financieros internacionales. Estos
procesos no sólo debilitaron la autonomía de los Estados, sino que también restaron carácter transformador a la política, despojándola de una
idea colectiva e incluyente de progreso. Ello afectó notablemente la democracia, pero al mismo tiempo constituyó un desafío para la política democrática, que debe persistir en su voluntad de ampliar la ciudadanía, profundizar la capacidad de negociación de los Estados, frente a los poderes
fácticos tanto internos como internacionales, y trabajar en el fortalecimiento de instancias regionales que viabilicen mejores mecanismos para
insertarse en los procesos de globalización.96
La política, por lo general, no fue capaz de adaptarse a la globalización ni de orientar con sentido colectivo los nuevos procesos, y quedaron expuestos sus límites. Entre otros aspectos de la globalización que
impactan sobre la política, puede mencionarse que hoy se actúa en un
espacio regional-global; es decir, la política ha dejado de ser fundamentalmente nacional. Además, mientras las distancias en relación con
el núcleo duro de la globalización se achican para algunos pocos sectores privilegiados y crecen las distancias sociales internas, la política no
acaba de reubicarse en el nuevo contexto para poder dar respuestas
representativas a las aspiraciones de la gente. Por otra parte, la noción
del tiempo instantáneo que generó la globalización, especialmente cultural y financiera, modificó el ámbito político: las experiencias pasadas
no resultan útiles para afrontar los tiempos que corren y la visión de
futuro se desvaneció con la crisis de los grandes relatos histórico-políticos. El futuro, núcleo de la apuesta de la política, aparece difuso. Esto
ha provocado que la política, en buena medida, se centre sólo en el presente y pierda perspectiva de largo plazo, afectando la toma de decisiones y la misma gobernabilidad.
Repensar este tipo de problemas y elaborar alternativas supone debatir sobre los contenidos de la política en la región. Esto debería darse en
el campo de la política democrática, ya que es allí donde pueden generarse opciones representativas de una sociedad, con el horizonte puesto
en la búsqueda colectiva del bien común. Al respecto, el informe La democracia en América Latina (PNUD, 2004: 178) sostiene que la crisis de la política hoy se centra en su incapacidad “para articular proyectos colectivos,
[…] [y] se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadanía reclama resolver y la capacidad que aquélla tiene para enfrentarlos”.
96
Véase PNUD (2004: 192-193).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
75
Como consecuencia de esta situación, la desconfianza y los problemas de
legitimidad afectan fuertemente a las instituciones y a los mismos dirigentes políticos en la región.97
Existen, por lo menos, tres conceptos que pueden ser particularmente útiles para comprender estas situaciones y orientaciones de cambio en
la región: el concepto de crisis, el de tiempo político y el de espacio público.
Ellos pueden constituir referentes conceptuales para comprender las prácticas, identidades, intereses, oposiciones y orientaciones de los actores políticos de cada coyuntura en cuestión y en los escenarios que se perfilan en
el corto y mediano plazo.
4.1. La idea de crisis
El proyecto intenta ofrecer salidas a la crisis de gobernabilidad
democrática que afecta a varios países de la región.98 En este sentido,
se coincide con Morin (1979 y 2002) en que la noción de crisis se expandió a todos los horizontes de la conciencia contemporánea, pero al
hacerlo sufrió un vaciamiento de contenido. En sus orígenes, “crisis”
significaba “decisión”: se refería al momento decisivo en la evolución
de un proceso incierto. Hoy significa más bien “indecisión”: el momento en que surge la incertidumbre. ¿Cómo orientar la acción cuando el
cambio es acelerado?
Las crisis generan nuevas condiciones para el despliegue de estrategias
audaces y favorables para la acción, ya que lleva a decidir entre diversos
comportamientos o estrategias posibles. En un proceso determinado, las
decisiones que tomen las personas (sean éstas pocas o incluso una sola)
pueden provocar consecuencias irreversibles e incalculables sobre la totalidad del proceso, y la crisis y las decisiones que involucra se relacionan
con el azar: en un extremo, una minoría (aun una acción individual)
puede inclinar el desarrollo del proceso en direcciones incluso poco probables. En este sentido, se desestructuraría la relación entre lo que se ha
venido sembrando y lo que se espera lograr. Más aún, las condiciones históricas se separarían de las dinámicas actuales y esto sería más intenso en
países con frágil legitimidad institucional.
97 El informe se pregunta “acerca de cuál debería ser el lugar de la política en una América Latina que, al tiempo que conquistó el importante derecho de gozar de elecciones libres,
limpias y periódicas, está atravesada por el proceso de globalización, presenta grandes problemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir la ciudadanía. ¿Puede
la política encarnar las aspiraciones ciudadanas de reducción de la pobreza y la desigualdad,
de expansión del empleo y la solidaridad? ¿Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros países y nuestros ciudadanos?” (PNUD, 2004: 179).
98 Para mayor detalle véase González (2005).
76
Escenarios políticos en América Latina
Si bien la crisis, en lo que concierne a las sociedades históricas, puede
llevar a un retorno al status quo previo, e incluso a desintegrar al sistema
en tanto tal, conlleva principalmente la potencialidad del cambio, que
puede ser pequeño, pero también puede implicar transformaciones en el
núcleo de la organización social. Es decir, la crisis no supone necesariamente un cambio radical, sino más bien progresivo. Las sociedades cambian continuamente, y a gran velocidad, y la creciente complejidad trae
aparejadas numerosas inestabilidades y desórdenes. Pero la crisis no es permanente, ella se manifiesta en ciertos momentos que requieren un antes
y un después relativamente “normales”.99
Aunque la crisis es un momento de decisión, no posee un destino predeterminado, pues su resolución depende de múltiples factores. Como
señala Freund:
La crisis es una situación colectiva caracterizada por contradicciones y rupturas,
plena de tensiones y desacuerdos, que hace que individuos y grupos vacilen acerca de la línea de conducta que deben adoptar, porque las reglas y las instituciones ordinarias quedan en suspenso o inclusive algunas veces están desfasadas en relación con las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las cosas
que surgen del cambio, sin que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la justeza y la eficacia de las nuevas vías (Freund, 1979).
Como se ha insistido, las crisis y los riesgos de gobernabilidad democrática están altamente relacionados con la crisis de legitimidad política y
la desigualdad social que provoca la creciente distancia entre la ciudadanía y sus representantes, entre lo global y lo nacional. En los casos estudiados, la crisis involucra al conjunto de los actores políticos y probablemente modificará los horizontes democráticos.
En América Latina, aunque no exclusivamente, el desarrollo de una
cultura política democrática es obstaculizado por una cultura electoral
que a menudo sufre la manipulación de las elites políticas y está sujeta a
la presión de los grupos de poder fácticos y la influencia de los medios
de comunicación. Esto, frecuentemente, se expresa por medio de una
creciente alienación y apatía de la ciudadanía con respecto a su representación política.100
De acuerdo con Castells, la principal causa de esta crisis es la incapacidad
del sistema político —anclado en los Estados-nación— para representar
99
Para una discusión al respecto, véase Morin (1979 y 2002).
Este comportamiento parece observarse en todo el mundo, salvo en las democracias
escandinavas. Al respecto véase Castells (2004).
100
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
77
de forma efectiva a sus ciudadanos en un contexto de gobernabilidad globalizada, cuya preponderancia sobre la gobernabilidad local aumenta progresivamente.
Aunque en la coyuntura actual de inflexión es visible la pérdida relativa de poder de los gobiernos y los Estados con relación a los mercados
globalizados, a los medios de comunicación, a la mayor “conflictividad”
social o, incluso, a la mayor internacionalización de la política, sobre todo
cuando los niveles de gobernabilidad e institucionalidad son bajos. Estos
últimos son fundamentales para el logro de la gobernabilidad democrática y pueden gozar de una autoridad básica para gestionar el cambio y adecuar los usos del tiempo político a la nueva situación. Son actores clave
para resolver problemas de gobernabilidad. Ello supone, al menos en el
corto plazo, que recuperen fuerza moral y que aumente su capacidad de
gestión de la política.101
Según las experiencias observadas, las instituciones competentes persiguen un propósito moral claro, se relacionan de forma transparente con
la opinión pública, admiten con rapidez sus errores y suelen contar con
gran confianza por parte de los ciudadanos. Los gobiernos deberían tener
en cuenta esto para adoptar enfoques estratégicos que combinen análisis
racional, riguroso y realista con respecto a las prioridades de las sociedades y de las propias capacidades de ejecución.102
En el marco de la renovación de la política, para enfrentar la crisis y
fortalecer la gobernabilidad democrática, los gobiernos deben renovarse
y tratar de incidir en la construcción de escenarios posibles pues, caso contrario, corren el riesgo de estancarse. Las administraciones que comienzan su vida con entusiasmo tienden a perderlo en la medida en que los
dirigentes y funcionarios políticos quedan atrapados en supuestos y sólo
se relacionan con partidarios.
Aunque los gobiernos lleven un rol central en la búsqueda de opciones
a la inflexión y a la crisis, es fundamental la capacidad de los actores de construir una gestión política del cambio a partir de su disponibilidad para llegar
a acuerdos que puedan lograr resultados de gobernabilidad. En la medida
en que esto pueda ocurrir será viable lograr políticas de Estado a mediano o
largo plazo y, en los casos más urgentes, al menos mantener la democracia.
101
Véase Mulgan, (2005).
Los gobiernos deben recurrir al conocimiento independiente. En la actualidad existe vasta evidencia sobre qué tiene posibilidades de funcionar en materia de economía, política penal, educación, etc. El arte de gobernar se asemeja un poco más a una ciencia. Este
conocimiento se encuentra en las universidades, en organizaciones internacionales y en los
propios gobiernos. Sin embargo, este mayor énfasis en el conocimiento no disminuye la relevancia de los valores y los ideales
102
78
Escenarios políticos en América Latina
4.2. La política como manejo del tiempo
Desde una perspectiva analítica, las sociedades en proceso de cambio
como las latinoamericanas pueden ser entendidas como tramas de relaciones socioeconómicas y políticas constantemente alimentadas por tensiones y conflictos que las organizan, por actores que las representan y por
líderes que les dan vida y las transforman. En este sentido las sociedades
son campos de creación social. Pero, al mismo tiempo, para poder reproducirse necesitan un orden institucional que las organice y les dé un sentido cultural que las contenga. Es decir, necesitan una comunidad política que permita que las personas vivan bajo el gobierno de la ley. Orden y
cambio son dos constantes de una historia política muy accidentada, y son
tendencias en tensión que no logran resolverse aun bajo la égida de un
régimen democrático sostenible en el tiempo. Probablemente sea necesario aceptar esa tensión como permanente, pero también repensarla en
el marco de democracias estables aunque no plenamente aseguradas.
La sociedad moderna combinaba tradicionalmente momentos de
estabilidad con momentos de cambio. Como consecuencia de los procesos de transformaciones tecnoeconómicas y culturales se está produciendo una suerte de aceleración del tiempo que desdibuja la idea de
futuro y la idea misma de progreso. De esta manera, las promesas de
futuro también dejan de funcionar como horizontes de sentido. Con la
erosión de las ideas de progreso prevalecería una cierta ausencia de continuidad histórica que afectaría a la política e incidiría en las recurrentes crisis de gobernabilidad.
Sin embargo, el orden democrático necesita un horizonte de modernidad, o al menos, códigos que organicen un curso político posible, sean
éstos territoriales (globales, industriales o locales) y/o culturales (ecológicos, comunicacionales, etc.). La organización de las temporalidades tendría que aceptar, sin embargo, convivir con la incertidumbre que supone
la aceleración del tiempo y la urgencia de satisfacción de necesidades de
diverso tipo. Gestionar el tiempo, la incertidumbre y la pluralidad de intereses parece ser un reto formidable para la gobernabilidad democrática
de los países y regiones en cambio. En este sentido, la compresión de un
tiempo político cada vez más complejo resulta indispensable para lograr
niveles aceptables de gobernabilidad y para hacer sostenibles las democracias. La pregunta, en otros términos, es cómo construir un tiempo político
que no sea limitado por intereses inmediatos o coyunturales y que viabilice
la capacidad integradora de la política.
Se trata de atreverse a pensar nuevamente la idea de futuro y de preguntar por la política como arte de “lo posible” en circunstancias especiales
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
79
como las estudiadas en este proyecto.103 Cabalmente aquí se encuentra la
fundamentación que se debe elaborar para escenarios políticos de corto
y mediano plazo.
Para Lechner la política moderna “intenta” disminuir la inseguridad, vinculándola a un conjunto de causalidades. La política moderna,
en vez de esperar el futuro, busca adelantarse, creándolo como el resultado proyectado de las decisiones presentes. En términos del presente análisis sobre las situaciones de inflexión, crisis y cambio en la política latinoamericana, se buscaría asegurar un vínculo entre el “futuro actual” y el
“presente venidero”. Pero el futuro ya está en cierto modo “inserto” en el
presente (no se lo puede descubrir como algo totalmente nuevo e inesperado), es decir, el cambio que antecede a la inflexión o a la crisis ya
está prefigurado en dichas situaciones. Por lo tanto, es imprescindible
elaborar en el presente los objetivos posibles y deseados. En este caso
puntual, se trata de objetivos de gobernabilidad democrática progresiva ligados a una institucionalidad legítima gestionada por actores autónomos que pretenden una sociedad más inclusiva y justa en términos
de desarrollo humano. Ése sería, como se desarrollará más adelante, el
marco normativo y el desafío que adquiriría rasgos específicos en cada
país particular.
No obstante, en la mayoría de los casos de crisis estudiados reducir la
incertidumbre de futuro resulta muy difícil. En tales casos, sería deseable
al menos minimizar la incertidumbre, haciéndola aceptable en términos
de gobernabilidad sistémica para mantener umbrales mínimos tanto de
funcionamiento de la economía como del orden institucional. Para esto
debe existir algún grado de confianza entre los actores respecto a estos
mínimos de gobernabilidad.
Pero ¿cómo se genera confianza en estas situaciones de crisis e incertidumbre a veces crónica? La confianza, argumenta Lechner, no puede exigirse al otro; uno comienza entregándola, señalándole al otro determinadas
expectativas sobre sí mismo que espera cumplir. Es decir, se comunica al
103 La distinción entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann (1998)
puede ser útil al respecto. Para este autor, todo presente tiene un “futuro actual” entendido
como horizonte de sus posibilidades. Somos contemporáneos de un futuro que sólo de
modo parcial será nuestro presente más adelante, pues al avanzar se generan nuevos presentes y —al mismo tiempo— nuevos horizontes futuros. Es decir, el “futuro actual” permanentemente se concentra en un “presente venidero” que, a la vez, produce un “nuevo futuro”. En la medida en que el “futuro actual” y el “presente venidero” se mantengan
comunicados se va produciendo duración. Cuando algún acontecimiento imprevisto “interfiere” aparecen discontinuidades entre el “futuro actual” y el “presente venidero”; la conciencia de tales discontinuidades hace incrementar la incertidumbre. Buena parte de esta
idea del tiempo en la política está inspirada en la obra de Norbert Lechner. Véase Lechner
(1988) y Lechner (2002).
80
Escenarios políticos en América Latina
otro una autorrepresentación con el compromiso de seguir siendo uno
mismo en el tiempo. Se trata de una oferta voluntaria: el otro puede aceptar o no las muestras de confianza; pero si las acepta se genera un compromiso, y entonces las acciones futuras del otro también dependerán parcialmente de las expectativas creadas.
Las dificultades que enfrenta el manejo político del tiempo remiten a
un desafío todavía mayor: el problema de la conducción política. En la
medida en que la política no construya un horizonte de futuro capaz de
encauzar la aceleración y diferenciación de la temporalidad, ¿cuál es su
capacidad de conducir los procesos sociales? La conducción política consistiría, en buena parte, en brindar mapas que permitan orientarse frente
a las encrucijadas y opciones que plantea el cambio global, pero guiados
por valores de modernidad. El debilitamiento de la conducción política
equivale entonces a una pérdida de perspectiva.
4.3. Lo social y lo institucional en el espacio público
En la base de toda gobernabilidad democrática se encuentra la política. Ésta, sin embargo, fue constituida como idea moderna a partir de dos
dimensiones: una que se inscribía en el manejo y articulación del tiempo
y otra que la instalaba en la polis como espacio simbólico y físico de articulación territorial y humana. En cierto sentido, espacio y tiempo eran
simétricos. En el mundo actual, ambos se han transformado radicalmente. El primero, a la vez que se encogió y localizó, se expandió a todo el
globo; el segundo se ha acelerado al punto de convertir el devenir en un
presente continuo y simultáneo más allá de toda localización.104
El espacio público es, evidentemente, el lugar de nacimiento del espacio político. En sus orígenes, en este espacio no se trataba de discutir ni
deliberar, sino de decidir y actuar. Siempre ha habido un espacio político.
La especificidad de la política moderna democrática reside en la ampliación del espacio político, a medida que prosigue el movimiento de democratización. La palabra surge entre los siglos XIII y XIV, y viene del latín
politicus, que toma de la palabra griega politike la idea esencial del arte de
administrar los asuntos de la ciudad. Existe, entonces, no sólo un reto
suplementario con relación al espacio público, que es el poder, sino también un principio de clausura más estricto ligado a los límites territoriales
sobre los que se ejercen la soberanía y la autoridad.
Para simplificar: el espacio común afecta la circulación y la expresión;
el espacio público, la discusión; el espacio político, la decisión. ¿Por qué
104
Véase Vega (2004).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
81
insistir en la diferencia de naturaleza de estos tres espacios, que naturalmente son sincrónicos en el funcionamiento diario? Porque esto permite
reintroducir el fenómeno esencial del tiempo, en el paso de lo común a
lo público y de lo público a lo político.
Aquí se busca pensar el espacio público como el lugar de los actores:
como escenario. Es el lugar de “encuentro” de los ciudadanos (ni privado
ni estatal) donde se debate y se genera la opinión pública. Se trata de un
lugar donde “se crea lazo político entre los ciudadanos y éstos participan
en la política”. Esta idea de espacio público supone la existencia de actores e individuos con autonomía y capacidad y opiniones sobre la vida en
común; es, en fin, el lugar donde se debaten y discuten las prioridades y
metas de una sociedad. Es, por lo tanto, un espacio más amplio y más
extenso.
La capacidad política de la sociedad y sus actores que se expresa en
este espacio debería vincularse al ejercicio político, la producción de la
libertad entendida como bien colectivo, la capacidad integradora, deliberativa y promotora de acuerdos propios de la política, la promoción de la
idea de un desarrollo compartido asociado a la democracia y el desarrollo, como producto de la acción de ciudadanos activos que se hacen en el
espacio publico democrático, en el que se reproducen virtudes y valores
republicanos.
El espacio público es, entonces, el lugar de participación y expresión
política. Pero, como esta última, atraviesa importantes dificultades: ¿cómo
habría que entenderla para que supere su estado actual?
Parece necesario idear y construir una forma de asociación política que rescate su dimensión ética, a partir de la cual se cree una relación entre los
participantes que permita hablar de un espacio público compartido, e integrar la dimensión ético-normativa de la política, sin omitir su carácter pragmático, generador de poder y de condiciones para el desarrollo. Para ello,
un desafío es superar la naturaleza desintegrada de la ciudadanía; es decir,
su irregularidad y asincronía, reconociéndola como portadora de una
“igualdad compleja” que le permita avanzar en los otros planos de la vida
social (Calderón, 2006: 33).
La ciudadanía alcanza así una centralidad crucial. Se convierte en el
núcleo de la escena pública dotada de dos connotaciones características:
la de conjunto de individuos depositarios de los derechos humanos y políticos y la de individuos miembros de la comunidad política, es decir, presentes de alguna manera en el espacio público. Ello proviene tanto de
su emancipación del dispositivo institucional de la representación (no
82
Escenarios políticos en América Latina
la desconoce, sino que pone en juego permanentemente su legitimación)
como de la reactivación de la presencia ciudadana directa, de una autorrepresentación que en muchas oportunidades pone en jaque el sistema
institucional.105 Se trata de un ciudadano actual, cuyas identidades políticas y pertenencias sociales no son permanentes.
En América Latina, la autonomización ciudadana viene manifestándose de manera significativa, tanto en los comportamientos electorales
como en los estados de opinión que adquieren formas públicas más visibles en movilizaciones, protestas y estallidos. En muchas ocasiones, la presencia ciudadana multifacética y heterogénea tiene como rasgo común la
inmediatez, en el sentido de interpelación al poder político, en sus figuras centrales, y del apremio en la espera de respuestas, bajo el imperativo
de la acción directa.
La evolución de las sociedades latinoamericanas adquiere entonces la
dirección de la expansión de la ciudadanía, que ya no responde a una idea
de sujeto sino a la de un espacio de conformación de identidades colectivas. El espacio público no es sólo una “caja de resonancia” (Habermas) de
la cotidianidad de la vida práctica de los individuos sino que adquiere una
capacidad de constituir actores a partir de su propia dinámica. Es un lugar
de posible encuentro entre las demandas de la sociedad y la elaboración
de opciones de cambio institucional.
El espacio público expresa una mutación de la representación. Lo
público y la política se redibujan en el espacio mediático que viene a ser
un espacio de encuentros y desencuentros entre las encuestas de opinión
pública, la opinión nacional (periódicos y analistas), movimientos sociales, partidos políticos, grupos de interés (incluidos los medios de comunicación) y los nuevos liderazgos.106
En todo caso, en esta situación la vida política no escapa a una cierta
inclinación a la democracia directa. Los líderes políticos lo son en la
medida en que son sostenidos por la opinión pública; es decir, que son
populares. Su personalidad política, si se establece como tal, posee simultáneamente una dimensión instituyente y una inmensa dificultad institucionalizadora. El posicionamiento que procura establecer un lazo de
representación tiene obstáculos. Se confronta con ciudadanos descontentos, desconfiados, suspicaces y apremiados, a quienes les urge tanto
la solución de sus problemas que están dispuestos a cambiar como suspender el apoyo o adhesión que habían otorgado. Paradójicamente, ello
compromete la deliberación y deteriora el debate público al no conside105
106
Véase Cheresky (2006a).
Manin (1992).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
83
rar la necesidad de la elaboración colectiva en el tiempo de las soluciones que exige. La descalificación del otro es parte de la inmediatez de la
discusión pública.
El espacio público cobra relieve porque la reproducción de la legitimidad pública se hace permanente.
Surgen actores, efímeros algunos, permanentes otros, en torno a reclamos
puntuales o generales, cuya caracterización en la mayoría de los casos no es
sostenerse en una localización social o territorial, sino la de ser construcciones públicas, que a veces son conglomerados de presencia directa y en otros
casos revisten una forma bipolar: un limitado número de activistas que mantienen una relación virtual con sus sostenedores o simplemente con una opinión pública difusa que los avala (Cheresky, 2006a).
La significación del espacio público, de su propia identidad, está condicionada por las estructuras de la economía y del Estado. Pero no está
determinada por ellas, lo que permite que aliente la politización de las
sociedades democráticas e incremente el peso de la lógica igualitaria.
Los patrones de exclusión social están en el subsuelo. En el espacio
político anterior al actual, éstos podían “expresarse” en el ámbito público
de modo que dirigentes y dirigidos de cada campo parecían unidos por la
pertenencia común. Esta identificación queda en cuestión, así como se
cuestionan alguna de las identidades en que se sustentaba.
No es que esas diferenciaciones hayan desaparecido. Las desigualdades de fortuna o socioculturales siguen, la diferenciación de recursos o su
distribución inequitativa —entre las que se incluye la propia posición institucional en el Estado o en los medios de comunicación—, las posibilidades de hacerse oír o ver, son estructuralmente distintas. Esto es particularmente relevante en una región como América Latina, donde la
desigualdad es una herencia endémica.
El espacio público en las sociedades del continente, a pesar de la caracterización anterior, es fluido y existen recursos para introducirse en él. Esto
es una característica de su virtualidad de arena igualitaria. Los recursos
estructurales harán sin embargo que unos y otros estén dotados de posibilidades distintas que persisten. Tenemos así un espacio de naturaleza mixta
en que se combinan principios de igualdad con principios de acceso desigual. Un espacio público construido en relación con los medios, pero donde
la impronta de la calle o la acción conspirativa influyen en las coyunturas.
En términos sintéticos, dados los cambios en curso y las características de
la diferenciación social y las demandas de cambio institucional que están
estructurando las opciones políticas en la región, ningún actor político, nin-
84
Escenarios políticos en América Latina
gún recurso institucional tiene la capacidad de dirigir por sí solo la construcción de la gobernabilidad democrática. El carácter incierto de la crisis y
sus potencialidades y oportunidades conllevan la necesidad de construir escenarios políticos que persigan cambios y articulaciones posibles entre sociedad e instituciones. Las características de un espacio público que construye
lugares de encuentro entre actores sugieren la necesidad de un sistema de
coordinación política entre éstos y las instituciones que suponga una red de
negociaciones para llevar a acuerdos básicos de equidad e institucionalidad.
La construcción de un ética de responsabilidad frente a la complejidad
de los problemas y desafíos no es solamente una tarea de los gobiernos sino
un problema de autorreforma del conjunto del sistema político y de los mismos actores sociales. La misma ciudadanía es corresponsable de la suerte de
los escenarios emergentes. De hecho, la emergencia de una ciudadanía activa, incluso entre los sectores más desposeídos, coloca sobre el paquete de
reformas posibles la participación ciudadana y su mayor incidencia en los
procesos políticos.
4.4. Los horizontes normativos de la gobernabilidad democrática
y el desarrollo humano
La gobernabilidad puede definirse como la capacidad política de un
gobierno y un sistema político para resolver problemas de la sociedad de
manera coherente y eficiente, manteniendo umbrales mínimos de funcionamiento de la economía y las instituciones. La gobernabilidad busca
construir un estado de equilibrio dinámico entre demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema político. Ello implica no sólo
desarrollo institucional sino también fortalecimiento de la cultura política democrática. En el presente documento, esta definición vincula la calidad de la democracia al desarrollo humano. La democracia, además de
ser un valor per se, es un medio necesario para el desarrollo. Según el Informe de Desarrollo Humano 2002, “la gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano, porque a través de la política, y no
sólo de la economía, es posible generar condiciones más equitativas y
aumentar las opciones de las personas” (UNDP, 2002).
Además, muchos de los problemas de desarrollo están asociados a una
crisis de gobernabilidad. Si bien no existe una sola manera de fomentar
una buena gobernabilidad, la transparencia, la participación y el cumplimiento de la ley contribuyen a hacer más eficientes a las instituciones y,
por ende, a la gestión del desarrollo y sus resultados.107
107
UNDP (2002: 51).
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
85
La participación ciudadana es considerada un factor clave para el
desarrollo humano, pues constituye un derecho central de las personas
y puede redundar en una gobernabilidad más efectiva, equitativa y
democrática.
Recuadro 5. Acerca de la buena gobernabilidad
Una “gobernabilidad” desde la perspectiva del desarrollo humano es una
gobernabilidad democrática. Vela por conseguir que:
• Se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales de las
personas, permitiéndoles vivir con dignidad.
• Las personas participen en la toma de decisiones que afectan sus vidas.
• Se pueda exigir responsabilidad a los encargados de la toma de decisiones.
• Las interacciones sociales sean regidas por programas, instituciones y
prácticas globales y justas.
• Exista igualdad entre hombres y mujeres en las esferas privada y pública,
y en la toma de decisiones.
• No exista discriminación por motivos de raza, origen étnico, clase, género o cualquier otro atributo.
• Las necesidades de las generaciones futuras se reflejen en las políticas
actuales.
• Las políticas económicas y sociales respondan a las necesidades y a las
aspiraciones de los pueblos.
• El objetivo de las políticas económicas y sociales sea la erradicación de la
pobreza y la ampliación de las oportunidades que las personas tengan en
sus vidas.
Fuente: PNUD (2002).
El desarrollo democrático implica un aumento de las capacidades políticas de las personas para generar espacios públicos donde se debata sobre
las necesidades y aspiraciones de la población. Para ampliar estos espacios
se precisa una renovación de la política que fortalezca el sistema de partidos y mejore los mecanismos de participación ciudadana.
En el Informe de Desarrollo Humano 2002, se enfatiza la importancia
de los principios democráticos de libertad y participación política en la
86
Escenarios políticos en América Latina
concepción del desarrollo humano. La gobernabilidad democrática desde
la perspectiva del desarrollo humano prioriza la idea de gobierno por y
para la gente; ello significa que la gestión pública debe expresar genuinamente las necesidades y demandas de las personas. La gobernabilidad
democrática se vincula al desarrollo porque debería contribuir a la búsqueda del “bien común” en sociedades donde se reconoce la diversidad
de identidades e intereses. En este sentido, “el principio democrático básico —de tener igualmente en cuenta a todas las personas en la formación
de las estructuras de gestión pública— capta una parte esencial de lo que
debería ser el desarrollo humano” (UNDP, 2002: 54).
Para lograr esto, la democracia precisa: instituciones que funcionen
eficazmente; un Poder Legislativo que represente de manera genuina a la
gente; independencia del Poder Judicial que garantice el respeto a la igualdad de todos ante la ley; que se asegure el funcionamiento apropiado de
los sistemas electorales y los partidos políticos; neutralidad política de las
fuerzas de seguridad; acceso a medios de comunicación libres e independientes; una sociedad civil participativa, que a través de sus organizaciones
fiscalice la acción del Gobierno y controle los grupos de intereses.108
La democracia se vincula positivamente al desarrollo humano, además,
porque la libertad política que ella garantiza, más allá de su valor intrínseco, hace que los representantes deban responder con mayor énfasis a las
necesidades de las personas que los votaron. Los ciudadanos, a través de
sus organizaciones políticas, sociales, culturales, así como de los medios
de comunicación independientes, deben participar en los debates de las
políticas públicas y, así, hacer escuchar sus demandas y deseos a los gobernantes y líderes.
En el actual momento de inflexión que vive la región, los espacios de
debate pueden dar a las sociedades ámbitos apropiados de discusión respecto de sus diversas demandas, proyectos y visiones. Esto, desde el lado
de la ampliación de los espacios públicos de deliberación sobre los problemas que atañen a la sociedad. Desde el lado del Estado, éste, “además
de mejorar su capacidad de gestión, debe orientarse a lo público entendido esto como bien común. El Estado puede subordinarse a la democracia y buscar en la sociedad y en la economía una cultura de competitividad empresarial y un mayor nivel de integración y cohesión social,
particularmente con los grupos más pobres y excluidos de la sociedad”
(PNUD Bolivia, 2002:28).
No existe un único modelo de democracia, éste:
108
Véase ibid.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
87
debe adaptarse a las circunstancias o a la historia locales. La democracia también
requiere un largo proceso de desarrollo político. Necesita instituciones básicas
[…], pero no prosperará sin la difusión de una cultura democrática —de valores y principios que orienten la conducta de individuos y grupos—. Las amenazas a la democracia no proceden únicamente de partidos políticos que representen intereses muy personalizados y que son incapaces de representar al
pueblo, sino también de la intolerancia, el extremismo y la falta de respeto de
los derechos humanos y de la dignidad humana (UNDP, 2002: 61).
La gobernabilidad democrática no sólo se vincula, entonces, a un
mejor funcionamiento de las instituciones estatales ni a procesos electorales limpios, sino también a que las instituciones democráticas se fortalezcan para garantizar equidad y eficiencia en la distribución económica
y en la representación social y política de las sociedades. Ello implica
mayor participación ciudadana a través de nuevas organizaciones civiles
pero, especialmente, por medio de partidos políticos que viabilicen una
renovación de la política. Implica, asimismo, mejores condiciones para
generar espacios colectivos de debate ciudadano, en los que, partiendo
del reconocimiento de la diversidad de actores y demandas, y sin desconocer el conflicto y los enfrentamientos entre ellos, se logre un debate
genuino en torno a las prioridades que se da cada sociedad. En síntesis, se
buscaría una genuina gobernabilidad en función del desarrollo de las
capacidades de las personas y sus sociedades.
4.5. Corolario: los escenarios como recurso de lo posible
En términos generales la elaboración de escenarios de futuro puede
ser vista como un ejercicio de reflexión sobre las opciones futuras ya prefiguradas en el presente. Se las elabora sobre la base de análisis de los procesos de decisión y de acción de las sociedades. En este sentido, el tiempo
futuro no es predecible, es tan sólo un ejercicio de simulación, una construcción que recoge varios futuros posibles con el objetivo de comprender
mejor el presente, o lo que hay de futuro en el presente. Se trata de definir los problemas e indicar las limitaciones y opciones posibles de los
actores así como las consecuencias de decidir en uno u otro sentido.
La elaboración de escenarios está asociada con al menos tres tipos de
tiempo político que confluyen en la coyuntura actual en América Latina.
En primer lugar, el tiempo del fin de un ciclo económico y político vinculado al manejo de los resultados y consecuencias de las reformas estructurales y los procesos de democratización en curso. La pregunta aquí es
qué quedó y qué balance se puede hacer de los resultados, y qué consecuencias tiene esta situación para la formulación de opciones futuras.
88
Escenarios políticos en América Latina
Recuadro 6. Experiencias y modelos en análisis político prospectivo
En las ciencias políticas, la prospectiva se ha utilizado, principalmente, para
predecir resultados electorales. De acuerdo con Gupta (1997), si bien los cientistas políticos utilizan cada vez más bases de datos y modelos econométricos,
hasta hace poco tiempo sólo algunos los empleaban para realizar predicciones.
La prospectiva política se ha utilizado para tres grandes propósitos asociados a los clientes a los que sirve. En primer lugar, se han usado para abordar preocupaciones estratégicas. Los países y sus servicios de inteligencia efectúan predicciones políticas para desarrollar escenarios sobre posibles amenazas. En
segundo lugar, el mundo de los negocios ha empleado la prospectiva política
para medir los niveles de riesgo que enfrenta una compañía o una determinada
inversión en un país o situación.
Por último, la prospectiva política ha sido utilizada por la comunidad internacional para predecir desastres humanitarios, conflictos violentos o crisis, a fin
de prevenirlos o mitigar sus efectos. Tales mecanismos son conocidos como sistemas de “alerta temprana”.
Las tres aplicaciones de prospectiva política buscan predecir un conjunto similar de eventos políticos y seleccionar recursos de una caja de herramientas metodológicas. También comparten el objetivo general de proporcionar información y análisis inteligentes para los tomadores de decisiones.
Y los tres generan análisis con distintos grados de “alertas tempranas”. Sin
embargo, difieren en los motivos por los cuales se llevan a cabo. El análisis
prospectivo por razones humanitarias o crisis y conflictos subraya el hecho
de que la alerta temprana es producida donde quienes deben dar respuesta
no están bajo amenaza. Este tipo de prospectiva carece de egoísmo y se realiza por motivos humanitarios.
Si el análisis es preparado para quienes se encuentran bajo algún tipo de
amenaza, entonces se asocia con información de inteligencia.
Por otro lado, cualquier análisis político de prospectiva debe enfrentar
el desafío proveniente del hecho de que, por lo general, es mejor trabajar
con eventos recurrentes que con “la novedad”. Por lo tanto, es clave utilizar
la imaginación y la creatividad y usar métodos inductivos y no deductivos.
Actuar sobre conflictos y crisis es en sí misma una tarea muy compleja. Más
difícil es, entonces, actuar a partir de predicciones o establecer mecanismos de
acción preventiva sobre la base de análisis prospectivos. El mayor desafío en la
prospectiva es responder de forma efectiva a las fuentes del conflicto, a fin de
prevenir una escalada hacia la violencia o la ruptura de la gobernabilidad
democrática.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
89
La cuestión de quién produce la información, por lo tanto, es crucial para
aquellos a cargo de la acción. No sólo debe haber un alto grado de confianza
entre ambos: los analistas deben garantizar altos niveles de independencia para
todas las partes involucradas.
En este sentido, la ONU podría tener un papel estratégico en la elaboración de análisis independientes. En muchos casos, podría ser la única institución
capaz de unir en los análisis las múltiples posiciones e intereses, dado que puede
interactuar con todos ellos. La ONU también puede tener un rol fundamental
como promotora y facilitadora de redes de información y procesos que alimenten los análisis. La red de alianzas que pueda construirse incrementa significativamente la calidad de los análisis y la posibilidad de brindar respuestas.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Franche, M-A (2005).
En segundo lugar, está el tiempo corto referido a climas electorales y
las nuevas opciones en curso, que si bien no afectan a toda la región sí
influyen en ella. Aquí el tiempo es corto y está vinculado a las estrategias
electorales y de gobierno de las fuerzas y las coaliciones políticas en competencia. Un nuevo panorama político está emergiendo en la región. Está
vinculado a la renovación de fuerzas, en un amplio espectro de “centroizquierda”, que incluye desde orientaciones “nacional-populares” hasta
orientaciones de “reformismo gradual”, todas con sensibilidades en cuanto a temas de equidad y pobreza, pero quizás más preocupadas por estrategias de poder electoral que por opciones posibles de sociedad, economía o democracia. La pregunta aquí es cuáles son los nuevos mapas
políticos que ya emergen en la región y cómo reemplazarán al denominado “modelo neoliberal”, además de la duda acerca de su sustentabilidad, dadas las condiciones de la globalización.109
El tercer tiempo está referido al horizonte de mediano plazo. Éste se interroga sobre qué es lo deseable y lo posible hoy en nuestras sociedades. Es
decir, se refiere a la capacidad de los actores políticos y sociales que, en las
condiciones actuales, puedan plantear opciones de sociedad que supongan
109 Actualmente el proyecto está abordando una tipología política en cuanto a las orientaciones de lo social y de lo institucional. Allí se destacan cuatro proyectos en curso: modernización conservadora, reformismo pragmático, reformismo nacional-popular y neodesarrollismo indigenista.
90
Escenarios políticos en América Latina
nuevos tipos de relaciones entre la sociedad, el Estado y la economía.110 O
para retornar a las reflexiones anteriores, que puedan plantear opciones cualitativamente distintas de gobernabilidad democrática y desarrollo humano.
Se trataría de explorar la posibilidad de fórmulas que busquen articular el
“futuro actual” con el “presente venidero”. Se auscultaría así la posibilidad
de una genuina renovación de una “política que encarne las opciones, agrupe las voluntades y cree poder”, para promover el desarrollo de la democracia. Por tal motivo, los escenarios básicos que se presentan a continuación
plantean tendencias de mediano plazo.
Las perspectivas económicas de la economía mundial para los próximos
dos años son favorables, aunque se prevé un nivel de crecimiento menor a
partir de 2007. En particular, para América Latina se prevé una tasa de crecimiento positiva —en 2006 de aproximadamente 5%— con una leve desaceleración en 2007. Esta desaceleración se explica por el menor ritmo de actividad económica mundial y por el posible aumento de los precios del
petróleo. La moderación del crecimiento será acompañada por una convergencia regional en torno a la tasa de crecimiento promedio de América Latina y el Caribe. En este sentido, es posible clasificar a los países en dos grupos:
a) países con tasas de crecimiento excepcionalmente altas en 2004 (Argentina y Uruguay) que crecerán a un ritmo más cercano a la media y b) países con
crecimiento inferior al promedio (Bolivia), cuyo crecimiento se acelerará.111
La actividad de la economía de la región será impulsada, en gran parte,
por la demanda externa. Al respecto, se espera un incremento de 6,4% en
los términos de intercambio para la región y aumentos aún mayores para
los países exportadores de petróleo, gas y minerales metálicos (Chile,
Venezuela, Perú y Bolivia). También se espera que los precios del café y
del azúcar se mantengan en los altos niveles actuales, al igual que las remesas que efectúan los emigrantes a sus países de origen.112
Las proyecciones de la economía son relativamente positivas para la
región en el mediano plazo. Sin embargo, se trata de un crecimiento con
calidad para que incida positivamente en mayor equidad social, un crecimiento que pueda articularse adecuadamente con la política y las instituciones. Entonces, cabe preguntarse cómo este crecimiento afectará la dinámica socioinstitucional y cómo las orientaciones del crecimiento económico
promoverán dinámicas de equidad social. Además, resta interrogarse sobre
cuál será el rol del Estado nacional.113
110 Los estudios nacionales del PAPEP cabalmente concluyen con la elaboración de escenarios de mediano plazo.
111 Véase CEPAL (2006c).
112 Véase id.
113 Véase id.
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
91
La magnitud y la complejidad de la cuestión social, sobre todo en términos de equidad y pobreza, lleva a reflexionar que muy difícilmente
habrá instituciones y horizontes sólidos y de gobernabilidad democrática
sostenible si no se empiezan a resolver de forma progresiva —en el plano
real tanto como en el simbólico— los bajos niveles de equidad y los altos
niveles de pobreza que vive la región.
Al mismo tiempo, para que las transformaciones sociales sean fecundas requieren tanto un orden institucional legítimo como estrategias
innovadoras de desarrollo económico que comprendan el incremento
en los niveles de empleo, salarios y reproducción social en general.
Entre la equidad y la institucionalidad están instaladas demandas ciudadanas, entendidas como una expansión de expectativas, que reclaman
tanto un orden institucional legítimo como mayor justicia social. En el
fondo, los cambios en la desigualdad y la pobreza, así como las políticas
sociales y económicas, se asocian directamente con relaciones desiguales
de poder. Un cambio socioinstitucional en función de la gobernabilidad
democrática supone cambios en las relaciones de poder. Es precisamente
en este marco donde cobran sentido las políticas públicas. Ellas tampoco
son neutrales aunque sí requieren de un alto componente técnico.
Las diversas fuerzas políticas están planteando diversos modos de integración de las demandas sociales y de la presión popular. En este contexto es posible visualizar tres tipos de escenarios. En un primer escenario se
lograría un círculo virtuoso entre reformas sociales y transformaciones institucionales, con una alta capacidad de anticipación y de gestión del conflicto. El resultado sería una gobernabilidad progresiva y sostenible. En un
segundo escenario de carácter inercial, persistiría un divorcio entre lo
social y lo institucional: se realizarían reformas políticas y sociales mínimas
indispensables para mantener una gobernabilidad sistémica, las capacidades de anticipación y gestión de conflictos serían irregulares. En un tercer escenario se generarían explosiones sociales, fragmentación de conflictos y quiebres institucionales que pueden llegar incluso a situaciones de caos
social y regresiones democráticas. La capacidad de gestión del conflicto y de
anticipación sería muy baja.
En realidad, los escenarios probables están condicionados por las capacidades políticas de los actores nacionales para articular los cambios internos con su participación en el cambio internacional. Probablemente se
situarán entre los tres parámetros mencionados, combinando de diferentes maneras institucionalidad, equidad-pobreza y capacidad de innovación
por parte de los actores del sistema político. Posiblemente suceda con distintos pesos en cada componente y con trayectorias políticas diversas. Algunos privilegiarán avances en institucionalidad y buscarán disminuir la
92
Escenarios políticos en América Latina
pobreza, mientras que otros buscarán equidad con escasos avances institucionales. Quizás otros busquen combinaciones sui generis. Se presentarán, en fin, diversas combinaciones como resultado de las acciones y las
orientaciones políticas que prevalezcan en la región.
Los escenarios no son abstractos, se dan a partir de opciones políticas
particulares. De una manera muy preliminar se está trabajando en una
tipología de orientaciones políticas que contemplan cabalmente una suerte de combinaciones entre lo social y lo político-institucional. El nuevo
mapa político regional contemplaría orientaciones de modernización conservadora, reformismo pragmático, reformismo nacional-popular, y neodesarrollismo indigenista. La cuestión es de qué forma estas orientaciones
plantean resolver las siguientes cuestiones: ¿cómo se distribuye la riqueza?, ¿cómo se opera en condiciones de movilización social creciente, particularmente en los casos de países con importantes recursos naturales?,
¿cómo se logra un control político democrático del conjunto del aparato
del Estado?, en suma: ¿cómo se combinan crecimiento, transformación
institucional y distribución?
Los escenarios se desarrollan en un ámbito de cambio y riesgo constantes. Tanto la forma en que los riesgos sean transformados en oportunidades como la manera en que se viva la misma incertidumbre —inherente al cambio moderno— seguramente influirán en la conformación de
trayectorias políticas que pueda asumir la sociedad en cuestión. Las bases
institucionales previas y los avances registrados en términos de equidad y
de lucha contra la pobreza constituyen otros importantes antecedentes de
las trayectorias políticas. En el mismo sentido, la fuerza y la calidad de la
participación ciudadana jugarán un rol central en la calidad del cambio.
Allí donde se potencie a ciudadanos capaces de construir y optar por alternativas asumiendo riesgos, las chances de una evolución virtuosa serán
mayores. En suma, la calidad de la matriz política lograda constituirá un
factor decisivo.
Los escenarios de mediano plazo que se plantean en los diferentes estudios nacionales prefiguran las tendencias probables que atraviesan los países
de la región incluidos en los dos tomos de los Cuadernos de Gobernabilidad
Democrática.
5. Conclusiones
1. En los marcos de los condicionamientos económicos y del cambio global, el concepto de gobernabilidad definido en función de la capacidad de los
actores y del sistema político para plantear opciones —gestionar el cambio—
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
93
ha sido particularmente fructífero tanto para la elaboración de análisis
de coyuntura y de escenarios de corto y mediano plazo, como para
la realización de recomendaciones y sugerencias a los múltiples decisores involucrados en los procesos políticos de los distintos países.
De esta manera, el marco conceptual y el proyecto buscan ser un
importante recurso que aspira a fortalecer la capacidad de los actores, en función de la gobernabilidad democrática y el desarrollo
humano.
2. La evidencia muestra que América Latina en general y los países que integran el PAPEP en particular atraviesan un momento de inflexión, crisis y
cambio. Estas crisis e inflexiones, que tienen diferentes características según cada caso nacional, son fundamentalmente sociales y se
derivan de las dificultades que enfrentan los gobiernos y los actores
políticos para gestionar la gobernabilidad en el marco de la globalización. La inflexión también se expresa por la búsqueda de nuevas propuestas de políticas públicas, dado el agotamiento de los
modelos tradicionales.
3. Se ha encontrado que los problemas político-institucionales y los de equidad
y pobreza son críticos para la gobernabilidad democrática de la región, o al
menos para los países estudiados en este proyecto. En la determinación de
estos problemas coinciden tanto los análisis objetivos como los subjetivos. Las
distintas sociedades nacionales, elites y opinión pública, con distinto énfasis, coinciden en este diagnóstico. Más aún, las rondas de consultas sobre percepciones políticas entre elites de los Estados Unidos, Europa, Brasil, México y Argentina también coinciden en que
éstos son problemas cruciales para la democracia y el desarrollo de
la región. Da la impresión de que fortalecer la subjetividad democrática y la de la política puede incidir tanto en la creación de sentido de
las instituciones como de equidad. Los valores y las virtudes cívicas
tienden a reposicionarse en el centro del proceso de cambio que se
avecina. Muy probablemente, lo político-cultural desempeñará cada
vez más un papel clave tanto en las estrategias de desarrollo económico como en las de fortalecimiento de la democracia. En este sentido, en la formulación de las políticas públicas, lo subjetivo, y más particularmente los valores y las aspiraciones de las personas, jugarán un
papel más determinante.
4. Las estrategias y políticas para fortalecer y elaborar la gobernabilidad
pasan por enfrentar simultáneamente ambos problemas. Asimismo resulta claro que ello significa también trasformaciones en las desiguales relaciones de poder en los distintos países estudiados. Coincidentemente, la construcción de una gobernabilidad también tiene
94
Escenarios políticos en América Latina
y tendrá un costo en términos de conflicto y exigirá esfuerzos renovados para redefinir la gestión del cambio. Cabalmente el PAPEP
aspira detectar y comprender estos escenarios.
En el momento de inflexión histórica a veces asociado con intensas
y prolongadas crisis, situaciones de riesgo, o de inflexión “blanda”,
que se viene constatando en la región, empiezan a competir diferentes
propuestas políticas de gobierno. Sin embargo, vale la pena señalar que independientemente de las opciones ideológicas, la cuestión consiste en evaluar
cómo se avanza en ambos planos, en el de la institucionalidad y en el de la
equidad y pobreza. Tales avances serán fundamentales en la configuración
de los escenarios futuros de gobernabilidad en la región.
5. Desde una perspectiva normativa —pero posible—, el escenario ideal
será aquel en que se realicen cambios sociales asociados con cambios institucionales que fortalezcan la legitimidad democrática, es decir, aquellos que
contribuyan a aumentar la calidad de la democracia, en los marcos de un
crecimiento económico sostenido. La cuestión es qué actores o qué coalición de actores posee la vocación y las posibilidades de realizar
estos cambios y cómo se pretende llevar a cabo la agenda propuesta. En el corazón de este desafío anida la capacidad de innovación
de los actores frente a los avatares del cambio global. Éste es un tema crucial en el corto plazo para el conjunto de los países estudiados del
proyecto.
6. Un factor fundamental en el desarrollo de las capacidades políticas de los
actores para construir opciones de gobernabilidad son las capacidades de
innovación tanto en el plano instrumental como en el sustantivo. Resulta muy importante promover el desarrollo de una suerte de ethos
cultural que favorezca la innovación y el conocimiento pertinente a los temas del cambio mencionados. Parece ser fundamental
fortalecer la capacidad de anticipación y gestión del cambio. En
este sentido resulta crucial plantear la responsabilidad del Estado
para promover políticas públicas de innovación. Uno de los problemas de la época actual consiste, precisamente, en que la incertidumbre no se agota en el presente sino que contiene un componente de futuro. Las oscilaciones de la opinión pública en los
distintos países sobre el futuro así lo indican. En este sentido, los
problemas de equidad e institucionalidad mencionados no sólo
constituyen problemas hoy en día, sino que también están presentes como previsiones sobre el futuro. Como se ha visto, en los
escenarios surgen la inequidad, la pobreza y la desinstitucionalización como un riesgo futuro. Desde esta perspectiva, el desarrollo
de capacidades no sólo se refiere a la gestión o a los conceptos
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
95
sino a los códigos que permiten asumir riesgos y navegar en la
incertidumbre.
7. Si bien lo nacional parece recobrar importancia en los escenarios
internacionales, la gobernabilidad global es un factor crítico para el éxito
de cualquier estrategia de gobernabilidad nacional. Resulta fundamental
estudiar más la evolución de los escenarios internacionales y muy
particularmente regionales para poder aumentar la capacidad de
anticipación de los fenómenos políticos y económicos internos. En
este contexto, la conformación de “espacios públicos” regionales o
subregionales puede jugar un rol en la evolución de la coyuntura y
de los escenarios políticos nacionales. La gobernabilidad, la visión
del mundo, las alianzas internacionales, la construcción de redes de
actores y flujos de información que se dan en estos espacios influyen cada vez más en los juegos de poder a escala nacional. Precisamente por esto la dimensión política regional o subregional es
importante en la formulación de estrategias de gobernabilidad en
los diferentes países de la región.
8. El espacio público constituye un importante recurso para pensar escenarios
a la hora de elaborar opciones y crear pautas para gestión del cambio. Sin
embargo, la coexistencia de distintas formas de expresión (como
las variadas manifestaciones populares y movimientos socioculturales, la opinión pública, la llamada opinión nacional, las variadas
elecciones, los sistemas clásicos de acción y de representación,
todas expresadas en nuevos espacios mediáticos) complejiza esa
posibilidad y los sentidos de la opinión pública también pueden
ser ambivalentes. Éste es un tema que resulta fundamental seguir
investigando.
9. Como contribución a una agenda para mejorar la gobernabilidad
democrática y para fortalecer escenarios de salida óptima a la situación de inflexión analizada, se aspira a profundizar y mejorar un
perfil comparativo entre los casos y temas que estudia y trabaja el
PAPEP. Entre los temas que afectan a la gobernabilidad y a la calidad de la democracia y que deben ser estudiados en mayor profundidad se encuentran:
• Las características y las orientaciones políticas y culturales de las elites y
de los nuevos movimientos socioculturales. Parecen ser dos tipos de
actores estratégicos en la evolución de los nuevos escenarios políticos en la región. Respecto a los primeros, resulta indispensable
indagar su composición, formas de educación y socialización, sus
formas organizacionales y sus percepciones de los problemas de
gobernabilidad en la región. Y entre los segundos interesa estudiar
96
Escenarios políticos en América Latina
sus mecanismos de participación en los procesos políticos y su propensión hacia la consolidación de instituciones de Estado con un
sentido público. El control ciudadano de las acciones públicas es
fundamental para incidir en los nuevos perfiles socio-institucionales y de renovación del sistema político.
• Las nuevas tecnologías de comunicación y la información y su
relación con la reconstitución del espacio público comienzan a
ser, conjunto con los medios tradicionales de comunicación, un
factor decisivo en la constitución de lo político y de la democracia en la región. Como se ha detectado, la sociedad, y sobre todo
los jóvenes, están cada vez más interconectados. Nuevos valores y
nuevas prácticas sociales con importantes efectos políticos pasan
por estos espacios comunicativos. El desarrollo de nuevas formas de
comunicación constituye una nueva plataforma de poder y de expresión
política. Cada vez es más difícil entender los problemas y las opciones de
gobernabilidad si no se toman en cuentan estos nuevos espacios de ejercicio de la política.
• Los cambios globales y las dinámicas institucionales están frecuentemente asociados con la sociabilidad y la vida cotidiana de las sociedades.
Otra demanda instalada por la sociedad con importantes efectos
sobre la gobernabilidad y el orden estatal está relacionada con el
crecimiento de la violencia y su expansión a múltiples esferas de
la vida social, al crimen organizado y al narcotráfico. Hoy las interacciones entre estos factores son crecientes, y penetran a la vez
en las economías y los mercados de trabajo nacionales como en
las instituciones y las acciones colectivas modificando los perfiles
del comportamiento social. El comando Vermelho en Brasil y las
Maras en Centro América sólo son indicios de estos comportamientos. Ésta es una línea de trabajo problemática pero muy
importante, sobre todo en algunos países. A la hora de formular
estrategias de gobernabilidad, comprender cómo funcionan y
qué alternativas son posibles, es un reto de primera magnitud
en varios países de la región y de alguna manera constituye una
suerte de corolario perverso de proyectos fallidos de desarrollo
y progreso.
10. En América Latina está surgiendo una nueva posibilidad de gobernabilidad democrática, asociada con nuevas formas de vinculación entre sociedad y Estado. En consecuencia, es fundamental que tenga lugar una redistribución social del poder. Ello supone una agenda para la acción que
incluya: i) la recuperación y el fortalecimiento de la ética política,
haciendo hincapié en la igualdad y el respeto por las instituciones;
La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina
97
ii) una mayor coordinación entre la renovación de la política y los
cambios que atraviesan las sociedades; iii) nuevas formas de representación y participación para recuperar la confianza en los partidos políticos y en las instituciones democráticas; iv) incremento de
la capacidad de acción del Estado; v) vinculación de los avances en
materia de igualdad con la renovación institucional; vi) fortalecimiento de la ciudadanía activa y autónoma; y vii) fomento y difusión
de nuevas tecnologías comunicacionales y mayor deliberación con
los medios de comunicación.
En el contexto anterior, la continuación de los análisis de coyuntura en
los planos nacional y regional necesariamente tendrá que profundizar en los
nuevos temas y las nuevas agendas de gobernabilidad. Resulta al respecto muy
importante para la determinación de los nuevos escenarios comprender las
nuevas orientaciones político-culturales de los actores, y sus incidencias en
los marcos institucionales como factores críticos para elaborar estrategias de
gobernabilidad en esta época de incertidumbre y de cambios eminentes
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2. Los proyectos de “análisis políticos
y escenarios posibles” (PAPEP):
métodos, instrumentos y rasgos distintivos
Diego Achard y Luis E. González1
Síntesis preliminar
Historia y metas
Los primeros PAPEP fueron desarrollados por las oficinas nacionales
del PNUD en países que enfrentaban situaciones difíciles (precrisis, crisis, poscrisis), a partir de la convergencia de demandas internas (de actores políticos nacionales) y externas (de la cooperación internacional). Su
meta era explorar las características de los escenarios futuros más probables desde la perspectiva de las situaciones críticas que vivían esos países,
con el propósito de aportar a un debate plural sobre las prioridades nacionales y sobre las maneras de enfrentar esas situaciones críticas. La evolución de los PAPEP no fue planificada a priori; resultó de la experiencia.
En el curso de esa experiencia los PAPEP recientemente han avanzado en
nuevas direcciones: incluyendo países que no se encontraban en situaciones críticas (pero que, por ejemplo, querían examinar las perspectivas de
algún proyecto o política de consecuencias particularmente importantes);
1 Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de Manuel Alcántara y Bolívar
Lamounier, y del RBLAC.
104
Escenarios políticos en América Latina
incluyendo la visión de los países más influyentes de la región sobre el
estado actual de América Latina y sobre sus futuros posibles (PAPEP
Regional).
Objetivo de este documento
A pesar de esta evolución pragmática, los PAPEP tienen, sin embargo,
un marco conceptual y una metodología y caja de herramientas comunes, que
están determinados por los objetivos últimos del PNUD (y en cuanto a su
metodología, también por los limitados recursos disponibles). El objetivo
de este documento es resumir los fundamentos y características de los métodos e instrumentos de los PAPEP.
Los fundamentos
El análisis político que desarrollan los PAPEP es importante en primer
lugar por razones normativas: “la política importa porque la democracia
importa”; “los latinoamericanos buscan la democracia”. Estas razones están
ancladas en el objetivo último del PNUD de promoción del desarrollo
humano en todas sus dimensiones, y en última instancia en la Carta de las
Naciones Unidas. En segundo lugar, este análisis político es importante
también por razones instrumentales. Estas razones surgen de los énfasis nuevos del debate contemporáneo sobre la naturaleza de las políticas (policies)
exitosas: los aspectos técnicos son importantes pero no decisivos, y ciertamente son insuficientes. Particularmente en democracia, los resultados
reales de las políticas están estrechamente ligados a sus procesos de construcción e implementación; la eficacia de las políticas (policies), en suma,
depende de la política.
La perspectiva de los PAPEP: neutralidad activa
Los PAPEP son normativamente proactivos, porque tienen una agenda
política propia: la promoción de la democracia. Pero también son neutrales (y por eso su perspectiva puede llamarse “neutralidad activa”) en dos
sentidos diferentes. En primer lugar, son neutrales porque en América
Latina la gran mayoría de los principales actores nacionales comparten las
metas políticas de los PAPEP (la construcción de la democracia), y por lo
tanto esas metas no discriminan entre ellos (a favor de unos, en contra de
otros). En segundo lugar: esas metas compartidas pueden ser perseguidas
con políticas de diferente signo ideológico. Los PAPEP no necesariamente son
neutrales frente a las políticas concretas en sí mismas (y en circunstancias
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
105
apropiadas pueden pronunciarse a favor o en contra de políticas de uno
u otro signo), pero sí lo son frente a los “signos ideológicos” en general.
Los PAPEP no pueden argumentar a favor o en contra de una política o
familia de políticas porque éstas son de centroderecha o de centroizquierda. En este plano las decisiones son nacionales, y los PAPEP son
agnósticos.
Las etapas de los PAPEP
Son tres: relevamiento de información; análisis; devolución. El principal producto conceptual de los PAPEP es el conjunto de escenarios resultantes de su análisis. El principal producto (a secas) de los PAPEP son las
instancias de devolución.
Los instrumentos de recolección de información
Están definidos por sus metas y son también de tres clases: (i) el relevamiento del estado del arte, o “lo que ya se sabe”, que se hace comisionando un conjunto de ensayos (resumen a expertos nacionales especialistas en los temas del caso); (ii) la voz del soberano, registrada a través de
métodos cualitativos (principalmente grupos focales) y cuantitativos
(encuestas), y (iii) la voz de los liderazgos (“rondas de consultas” a las elites nacionales).
El análisis: los escenarios posibles
Los resultados producidos por los instrumentos anteriores confluyen
en un análisis político que culmina en el diseño de un conjunto de escenarios posibles (escenarios “prospectivos”) desde el punto de vista de los
objetivos concretos de los PAPEP. La meta final es contribuir a impedir la
llegada de los escenarios normativamente no deseables y, a la inversa, a
facilitar el acceso a los escenarios deseables.
La devolución
La devolución es el producto final de los PAPEP. Su propósito es doble:
por un lado, comunicar a los actores nacionales relevantes (y a la cooperación internacional) los resultados conceptuales de los PAPEP (los escenarios posibles). Por otro lado, comenzar con esos actores un debate sobre
las prioridades nacionales y sobre los grandes rumbos capaces de acercar
al país a los escenarios deseados.
106
Escenarios políticos en América Latina
Lo distintivo de los PAPEP: sus objetivos
Los PAPEP son únicos en un sentido muy evidente: al menos en América Latina, ninguna otra clase de institución, pública o privada, desarrolla proyectos de esta naturaleza. En casi todos los países, especialmente los
medianos y grandes, existen equipos privados y públicos (en los sistemas
de inteligencia y en los organismos de planificación, y hasta en las cancillerías, cuando estudian los acontecimientos que se desarrollan en los otros
países de la región)2 que persiguen propósitos analíticos similares, pero
no idénticos. No son idénticos porque sus metas son diferentes. No parten
de un conjunto de metas compartidas que explícitamente se desea alcanzar
(como sí lo hacen los PAPEP), sino que apuntan más bien a las metas específicas de los que financian los trabajos. Estas metas no necesariamente
son contradictorias con las de los PAPEP, pero sus principales preocupaciones y sus énfasis enfocan los intereses de algunos de los actores, y el análisis está diseñado para ese fin.
Lo distintivo de los PAPEP: sus instrumentos
La combinación de las metas ya indicadas con la identidad y reputación del responsable de los PAPEP (el PNUD: el gran “facilitador” básicamente imparcial de la región)2 brinda facilidades de acceso a las fuentes que ninguna otra institución posee. Esto se refiere a la comunidad
académica y de expertos (que en la región, aún más que en otros lugares, suele estar muy dividida ideológicamente), y también (o especialmente) a las elites nacionales, divididas ideológica y partidariamente.
Este acceso diferencial permite resultados también diferenciales. Lo distintivo aquí no es la particular calidad de los equipos humanos a cargo
de los PAPEP (aunque, sin embargo, la acumulación de experiencia ya
capitalizada en los PAPEP también sea un aspecto a su favor), sino el diferencial de acceso: frente a otras condiciones iguales (equipos razonablemente competentes, en igualdad de condiciones), el equipo que
actúa en el marco del PAPEP tiene ya ventajas a priori resultantes de su
mejor capacidad de acceso a la información.
2 Aunque éste no es el lugar para desarrollar el punto, ya existe considerable evidencia
sobre las reputaciones de las distintas organizaciones internacionales, y en materia política (al
menos en América Latina) la más confiable y/o menos resistida es Naciones Unidas. Aparte
de los organismos multilaterales, las imágenes de las grandes potencias están en aún peores
condiciones, porque se ocuparían principalmente de sus intereses nacionales.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
107
Lo distintivo de los PAPEP: sus resultados
La experiencia muestra que los PAPEP exitosos generan dos familias
de consecuencias. Por un lado, entre los actores nacionales y la cooperación internacional los PAPEP fortalecen aún más la imagen de la institución que los desarrolla, generando también un capital “relacional”
muy valioso desde el punto de vista de los fines últimos del PNUD. Por
otro lado, en el ámbito nacional, aun si el objetivo de acceder a alguno
de los escenarios normativamente deseables fracasa, normalmente quedan dos familias de resultados positivos. Primero, sus aproximaciones y
aciertos analíticos contribuyen a combatir las formas más crudas del
voluntarismo político y a facilitar el desarrollo de una cultura de debates políticos y sobre políticas (policies) que, sin ignorar lo ideológico ni
lo normativo, presta más atención al mundo real y a lo técnico. Segundo, las instancias de devolución contribuyen a fortalecer un estilo de
debate más plural y democrático, y en última instancia más favorable a
la construcción colectiva de decisiones razonablemente fundadas y estables en el tiempo.
1. Introducción
Los PAPEP latinoamericanos nacieron en países que enfrentaban situaciones difíciles; de la convergencia de dos demandas de orígenes diferentes (internas, externas), pero naturalezas afines. Una de estas demandas
provenía de la cooperación internacional y de los organismos internacionales de desarrollo, que buscaban análisis políticos independientes para
definir sus proyectos y evaluar sus perspectivas. Esta demanda proviene
entonces “de afuera” de los países involucrados. La otra demanda es interna, “de adentro” de esos países. La complejidad de los contextos nacionales alimentaba el interés de distintos actores (varios, incluyendo a los
gobiernos) en los análisis de la situación política y las tendencias y escenarios posibles a corto y mediano plazo. Los análisis provenientes de terceros en principio imparciales, como el PNUD, eran (y son) vistos como un
insumo útil para la toma de decisiones.
Las formas particulares de los PAPEP hoy en curso son el resultado acumulativo de varias experiencias concretas; no surgieron de un diseño inicial a priori aplicado luego en distintas circunstancias. Las primeras experiencias fueron dos proyectos estrictamente nacionales (en Bolivia y
Honduras) que respondían a demandas “de afuera” y “de adentro”. Estos
proyectos (que retrospectivamente pueden ser vistos como experiencias
108
Escenarios políticos en América Latina
piloto, pero inicialmente no lo eran) se desarrollaron luego en dos direcciones complementarias. Por un lado se llevaron a cabo nuevos estudios
nacionales (en orden cronológico aproximado, en Nicaragua, Perú,
Argentina y Ecuador) que tenían varias características comunes con los
trabajos originales bolivianos y hondureños: en todos los casos hubo alguna clase de confluencia de demandas “de adentro” y “de afuera”; esa confluencia de demandas ocurrió en contextos siempre problemáticos, aunque no idénticos. En Argentina surgió en una situación poscrisis cuya
evolución parecía necesario seguir de cerca; en Ecuador surgió en el
marco de una crisis prolongada cuyo desenlace no se avizoraba; y en Perú
y en Nicaragua, porque muchos actores y observadores consideraban que
a corto plazo podía ocurrir una crisis de consecuencias potencialmente
graves (situación de precrisis). En todos estos casos la crisis (ya sea en el pasado inmediato, en las circunstancias del momento o en el futuro cercano)
estuvo siempre presente.
Por otro lado, desde el comienzo resultaba evidente que los análisis puramente nacionales brindaban un marco demasiado restringido
para explorar los posibles escenarios futuros. Para eso se necesitaba al
menos una perspectiva regional, para tener en cuenta los procesos políticos intrarregionales,3 y de esta necesidad nació el PAPEP regional,
cuyos primeros pasos se dirigen a examinar la región desde el punto de
vista de las elites influyentes de Argentina, Brasil, México y los Estados
Unidos.
La historia de los PAPEP muestra entonces un crecimiento pragmático, resultado de demandas concretas. Sin embargo, los PAPEP también tienen un marco conceptual común, examinado en otro lugar (Calderón,
2006), y un enfoque metodológico y un conjunto de instrumentos (“caja
de herramientas”) también comunes. El objetivo de este ensayo es describir concisamente la metodología y la caja de herramientas de los proyectos PAPEP para su
comunidad de usuarios, patrocinantes y participantes. El crecimiento de los
PAPEP requiere ahora un modesto esfuerzo de sistematización para apoyar el desarrollo de los distintos proyectos y para desarrollar y mejorar su
propia caja de herramientas.
3 Y también una perspectiva más amplia, para explorar de qué formas la globalización
afecta las circunstancias de la región. Pero no es fácil generar información original en esta
dirección. En estas materias, entonces, hasta el momento los PAPEP se han limitado a tener
en cuenta la literatura disponible y a explorar tentativamente las actitudes de los actores de
la región. Una referencia central para la problemática del impacto de la globalización en
América Latina es Calderón (2003).
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
109
2. De los objetivos a los métodos
Los PAPEP nacionales emplean metodologías e instrumentos comunes porque ambos (métodos e instrumentos) están determinados por
objetivos y problemas también comunes. Sin embargo, la combinación
particular de instrumentos utilizados en cada PAPEP depende de las circunstancias y de los recursos disponibles. Cada proyecto específico usa
normalmente sólo una parte del conjunto más amplio de instrumentos
determinado por esas metas y circunstancias comunes a todos los
PAPEP. Este conjunto más amplio es la caja de herramientas de los proyectos PAPEP. En consecuencia, para identificar el contenido de esta
caja de herramientas es necesario partir de las metas y circunstancias
compartidas por los diferentes PAPEP. En esta sección se examina la
forma en que las metas últimas de sus demandantes inciden en sus
métodos en sentido amplio.
2.1. El análisis político en los organismos de desarrollo
En las actividades y publicaciones recientes de los organismos de desarrollo (OD) se puede observar una revalorización de la importancia de la
política para las problemáticas del desarrollo en particular, y del desarrollo humano en general. Para estas instituciones la política como objeto de
análisis ciertamente no es nueva; Marc Malloch Brown, entonces Administrador del PNUD, sostenía en 2002 que “la política es tan importante
para el éxito del desarrollo como la economía” (PNUD, 2002). Lo nuevo
está en el énfasis general y en los acentos específicos.4 Los PAPEP, en última instancia, son apenas uno de los componentes de este proceso. En
principio, esta revalorización no necesariamente es una consecuencia directa de los proyectos y tareas de los OD, porque el contenido sustantivo de
la gran mayoría de esos proyectos y actividades no es político. Las actividades cuyo contenido sí es político (una pequeña o muy pequeña minoría del total)5 son usuarias “naturales” de análisis político. Pero desde la
perspectiva del grueso de las actividades de los OD la razón de esta revalorización de la política no es inmediatamente evidente. En general,
4 Algunos títulos recientes, como la serie del Banco Mundial Governance Matters y sus
indicadores (por ejemplo, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003), o La política importa: Democracia y desarrollo en América Latina, del BID – IDEA (Payne, Zovatto, Carrillo Flórez y Allamand Zavala, 2003), o The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America, 2006
Report (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne, 2005), muestran las coincidencias y convergencias en estas materias.
5 Por ejemplo, las que se proponen estudiar o reformar distintos aspectos de la arquitectura política de los Estados, como la legislación electoral.
110
Escenarios políticos en América Latina
teniendo en cuenta el conjunto de todas sus actividades, ¿por qué el análisis político es importante para los OD?
La política importa porque la democracia importa
El análisis político es importante para los OD, en primer lugar, y principalmente, por razones normativas, de valores. La política importa porque la democracia importa, y la democracia incluye como una de sus partes
constitutivas (o, para algunos, es) una construcción política.
Sin embargo, en la academia todavía se discute sobre la naturaleza
exacta de una definición “satisfactoria” de democracia, y esto podría complicar las cosas: si no hay acuerdo sobre qué es exactamente la democracia, ¿cómo se hace para tratar de construirla o fortalecerla? Esta dificultad
no es tan seria como podría parecer, porque sí hay acuerdos ampliamente mayoritarios sobre algunas de las condiciones necesarias para la democracia, las relativas a sus características políticas. Sin pronunciamientos
“razonablemente libres” de los electorados, y sin que la población pueda
optar entre ofertas autónomas desarrolladas de forma también “razonablemente libre”, no hay democracia. Es probable o posible que esto por sí
solo no asegure la democracia, pero sin esto no hay democracia. “Esto”
equivale, en la práctica, a sistemas políticos competitivos, con más de un
partido, con rotación de partidos en el gobierno, y con ciertas garantías
básicas que permiten que los partidos puedan organizarse y expresar sus
ideas, y que la ciudadanía pueda optar entre ellos.6
Este acuerdo básico es históricamente reciente, y surge de la evolución
de las ideas sobre la democracia y de una larga secuencia de desarrollos
institucionales, incluyendo una mayor participación de la población en las
decisiones colectivas. Aunque todos sus detalles todavía no estén claros,
los acuerdos contemporáneos sobre algunas de las condiciones necesarias
para la democracia ya forman parte de lo que a veces se llama “el espíritu
de los tiempos”; trascienden el mundo político y académico. En este contexto más amplio, la preocupación por la democracia es normalmente una
parte explícita de la misión (tal como ellos mismos la definen) de los OD;
“la participación democrática es una finalidad crítica del desarrollo humano, no solamente un medio de conseguirlo” (PNUD, 2002: V). Para el
PNUD, en particular, su misión surge de la Carta de las Naciones Unidas, en
vigor desde el 24 de octubre de 1945: “Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos […] a reafirmar la fe en los derechos humanos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana,
6
Una exposición algo más detallada de estos debates se encuentra en González (2006).
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
111
en la igualdad de derechos de hombres y mujeres […] a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio
de la libertad” (de la “Nota Introductoria” de la Carta, firmada en San
Francisco el 26 de junio de 1945).
Los latinoamericanos buscan la democracia; no es impuesta desde afuera
En segundo lugar, en América Latina esta definición de la misión de
los OD no implica una “imposición externa”. No se trata de establecer y
consolidar ciertos tipos de regímenes políticos al margen de las preferencias de los interesados (y esto, como lo muestran las circunstancias
internacionales de principios del siglo XXI, no es un detalle irrelevante).
La mayoría de la población latinoamericana valora y desea la democracia. La evidencia es consistente y extensa; incluye muchas encuestas de
opinión, de diferentes orígenes, y también conductas (particularmente
en relación con los regímenes autoritarios del pasado). A lo largo y ancho
de América Latina en casi todos estos aspectos hay matices y espacio para
el debate: el tamaño de estas mayorías, el significado preciso de las preferencias por la democracia, y hasta su horizonte temporal pueden ser discutibles.7 Vista en conjunto, sin embargo, la evidencia de las encuestas es
concluyente: para los latinoamericanos del territorio continental8 la
democracia es necesaria, al menos a largo plazo. Para las poblaciones latinoamericanas las metas son el desarrollo y la democracia, que en última
instancia serían inseparables. Esto no impide que hoy, en algunos o varios
países, las mayorías probablemente no creen que la democracia sea
imprescindible, ni siquiera prioritaria (en muchos lugares la urgencia es
el crecimiento económico, aun a costa de la democracia). Ésta es, precisamente, una de las características que definen la problemática contemporánea de la democracia en América Latina.9 A pesar de todas estas complejidades, ya no parece discutible, al menos a mediano y largo plazo, que
en América Latina continental la mayoría de la población “valora y desea
la democracia”.
Apuntando en la misma dirección, la mayoría de las elites latinoamericanas (incluyendo, en particular, las elites políticas) son ahora favorables
7
Un análisis reciente, incluyendo tendencias y contratendencias (especialmente en el
corto plazo), es el de La Democracia en América Latina (PNUD 2004).
8 Esto es, los diecisiete países de raíces afroamerindias e ibéricas de “tierra firme”, desde
la Argentina y Chile al Sur hasta México al Norte.
9 En muchos lugares lo urgente es la pobreza, el trabajo; la democracia vendría después.
En ciertas circunstancias se podría incluso retroceder en este último plano para poder avanzar en el otro, el más urgente. Muchas encuestas, de diferentes orígenes, con preguntas y
argumentos diferentes, coinciden en esta conclusión.
112
Escenarios políticos en América Latina
a la democracia. Esta actitud favorable a la democracia, sin embargo, no
significa que todos los que la comparten lo hagan por las mismas razones,
ni que sean “demócratas sinceros”. Para algunos se trata de convicciones
firmes (políticas, morales), para otros puede tratarse de una “razón práctica” apoyada en fundamentos filosóficos más bien agnósticos, e incluso
para otros puede tratarse de un “mal menor” (o de “cambiar algo para que
todo siga como está”) que en última instancia es contrario a su visión ideal
de “la buena sociedad” (jerárquica, políticamente desigual). El argumento sobre la democracia no exclusiva o necesariamente construida por demócratas ciertamente no es nuevo; el caso latinoamericano sólo aportaría una
trayectoria histórica específica.10
El PNUD ha presentado evidencias convincentes sobre esta inclinación
mayoritaria de las elites latinoamericanas hacia la democracia (sean cuales fueren sus motivos últimos). No existen estudios de amplitud comparable que afirmen lo contrario, aunque también aquí valgan matices y
espacios para el debate similares a los de la discusión anterior.11 Consistentemente con lo expuesto al principio de esta sección, las elites latinoamericanas “opinan mayoritariamente que los aspectos institucionales no
son suficientes para afirmar que hay democracia, [pero piensan] que son
necesarios. La dimensión institucional no se ve como un epifenómeno de
lo que realmente importa, sino como parte constitutiva de la democracia”
(PNUD, 2004: 176).
En suma: la política importa porque la democracia importa. La democracia es una meta en sí misma, y es una meta común para las poblaciones
y los liderazgos latinoamericanos (con las cautelas ya señaladas), por un
lado, y para los OD, por otro lado. Puesto que una de las condiciones necesarias de la democracia (para algunos es la condición) es una construcción
política, no es posible construirla o fortalecerla ignorando esa construcción (cuyo núcleo, como ya se indicó, incluye “sistemas políticos competitivos, con más de un partido, con rotación de partidos en el gobierno, y con ciertas garantías básicas que permiten que los partidos puedan
organizarse y expresar sus ideas, y que la ciudadanía pueda optar entre
10 Una de las exposiciones ya clásicas sobre la génesis no necesariamente democrática
de las democracias es la de Rustow (1970). Olson (2000) aporta un argumento en la misma
dirección analíticamente más elaborado.
11 En particular: entre las elites políticas hay grupos y partidos no democráticos, porque
no comparten el consenso mayoritario sobre las “condiciones necesarias” para la democracia, o, directamente, porque no creen en las virtudes democráticas fundamentales (comenzando por la igualdad política). Los hay en las dos puntas (izquierda y derecha) del espectro ideológico, y también en sectores que no son fácilmente clasificables en ese espectro (a
veces llamados genéricamente “populistas”). Pero en casi toda la región estos grupos, aun
sumados, son minoritarios.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
113
ellos”). Por lo tanto, y ésta es la primera implicación de los objetivos de
los OD, la valoración absoluta de la democracia, no condicionada a ninguna eventual instrumentalidad, significa que los proyectos y actividades
de los OD deberían satisfacer la siguiente regla (que podría llamarse “la
regla hipocrática”):
(i) primero, no hacer daño. Los valores y objetivos finales de los OD requieren
que las consecuencias de sus proyectos y actividades no sean negativas para la
democracia. Para esto se necesita un análisis de sus posibles consecuencias
políticas capaz de filtrar los proyectos potencial o actualmente inapropiados
desde esta perspectiva.
Tal vez en la mayor parte de los casos esto efectivamente se hace, pero
la experiencia sugiere que muchas veces se hace de manera informal, no
sistemática. Por las razones que se examinan más abajo, en los grandes proyectos (aquellos cuyo impacto es considerable para la economía y la sociedad que los recibirá) esta exploración probablemente debería ser explícita y sistemática.
El análisis político también importa por razones instrumentales
En tercer lugar, aun para los proyectos y acciones de los OD cuyo contenido sustantivo parece estar muy lejos de la política (porque se ocupan
de temas y problemas “puramente” económicos o sociales, por ejemplo),
la política también importa, como se verá, por razones exclusivamente instrumentales.12
En general, el desarrollo ha sido visto como un problema técnico que puede
ser resuelto por políticas (policies) técnicamente correctas [...] Ésta es la concepción que ha prevalecido hasta hace poco tiempo, guiando el trabajo de los
países y de las instituciones [...] para el desarrollo [...]. Desde esta perspectiva [...] lo importante era adoptar las políticas correctas. Las instituciones eran
percibidas como un mero factor residual en el proceso de implementación de
las políticas (Stein et al., 2005: 255).
12 Para algunos autores la democracia también sería importante por razones instrumentales, porque ayudaría al desarrollo económico. Sin embargo, análisis empíricos influyentes sugieren que algunas de las principales consecuencias económicas de los sistemas
democráticos y autoritarios serían similares: “Las tasas medias de crecimiento del ingreso
total son aproximadamente las mismas” en dictaduras y democracias (Przeworski, Álvarez,
Cheibub y Limongi, 2000: 270). En suma: en este plano no hay acuerdo.
114
Escenarios políticos en América Latina
Sin embargo, como sostienen los mismos autores, el desarrollo:
depende no tanto de elegir las políticas (policies) correctas desde un punto de
vista técnico, sino en negociarlas, aprobarlas e implementarlas de formas que
ayuden a su supervivencia política y a su aplicación efectiva [...]. Las instituciones y procesos [políticos] no son neutrales o meramente instrumentales;
son el crisol en el que las políticas se forjan y adquieren su verdadera forma y
significado (id.: 255-56).
Este enfoque se apoya en la historia latinoamericana de los últimos
años. En esa dirección apuntaría, según los autores ya citados, la forma en
que las mismas políticas (o políticas muy similares), implementadas en contextos diferentes, conducen a resultados también diferentes. En estos casos
el contexto parece influir más en los resultados que la sustancia técnica de
las políticas en cuestión. Se señala también que los paquetes de políticas más
exitosos de la región son heterogéneos (porque desde el punto de vista de
sus fundamentos técnicos suman “ortodoxias” y “heterodoxias”); en otras
palabras, los fundamentos técnicos por sí solos no determinan el contenido de los paquetes exitosos. La selección de políticas (policies) concretas
requeriría, en cada caso, un análisis de su viabilidad política, sin el cual no
es posible “negociarlas, aprobarlas e implementarlas” con razonables perspectivas de éxito. Esto no significa que las “buenas” políticas sean las políticamente viables,13 sino que el éxito de las políticas depende de los dos
aspectos (competencia o viabilidad técnica y viabilidad política).14
La experiencia de los autores de este ensayo a lo largo de muchos años
de trabajo en América Latina es consistente con esta visión. De esa experiencia surgen también algunas consideraciones adicionales. El significado de “viabilidad política” en las democracias prósperas y consolidadas no
es el mismo que en los países de la región. En América Latina abarca
mucho más; dicho de otra manera, muchos procesos están más “politizados” (o más bien “partidizados”) que en las democracias establecidas. En
lo que sigue se discute brevemente por qué esto es así, y por qué razones
los OD han tenido dificultades para anticipar esta situación.
Los grandes proyectos y acciones de los OD (“grandes” en términos relativos a las dimensiones de la sociedad y la economía que los recibe), aunque
conceptualmente sean acciones “puntuales”, en la práctica son similares a las
13 Éste sería el error inverso al anterior: pasar de la “viabilidad técnica” como condición
suficiente para el éxito a la pura “viabilidad política” como condición suficiente. Todas las
grandes decisiones sobre políticas o paquetes de políticas que fracasaron fueron en su
momento políticamente viables (de lo contrario no habrían sido puestos en práctica).
14 Sin olvidar al menos un poco de buena suerte.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
115
políticas (policies) en un aspecto crucial. Su tamaño hace que sus consecuencias sean importantes para muchos grupos, que reaccionan en consecuencia.
Se forman coaliciones que tratan de capturar sus beneficios o de evitar sus
perjuicios, reales o potenciales; estas coaliciones pueden ser discretas, evitando o tratando de evitar la visibilidad pública. También pueden presionar abiertamente (y por lo tanto se vuelven ostensiblemente “políticas”) a favor o en
contra de los proyectos. Pero todas estas coaliciones, las que actúan públicamente y las que prefieren la discreción, hacen política. En estas condiciones el
análisis precedente sobre políticas valdría también para los proyectos y actividades “de gran envergadura” de los OD, sea cual sea su ámbito de acción.15
Por otra parte, una de las características comunes a todos los países de los
proyectos PAPEP (situaciones de crisis o de pre o poscrisis), y a la mayoría de
los países de la región, es la fragilidad institucional. Los indicadores de solidez
institucional compilados por distintas organizaciones, y los resultados de las
consultas a los liderazgos nacionales realizadas en el marco de los PAPEP,
coinciden en identificar déficits institucionales significativos. Cuanto más
importantes son estos déficits institucionales, más decisiones, en más áreas y
espacios, son más discrecionales. Según la letra y el espíritu de las legislaciones
latinoamericanas, la implementación de las políticas debería ocurrir en espacios institucionales relativamente autónomos, con atribuciones y responsabilidades bien definidas. En la práctica esto no ocurre así, aunque a primera
vista las apariencias puedan sugerir lo contrario. Los temas no son procesados y resueltos en los espacios que les corresponderían, sino fuera de ellos.
Las decisiones las toman autoridades legítimas actuando ilegítimamente
(porque exceden ampliamente sus atribuciones institucionales), o, directamente, autoridades ilegítimas y/o “poderes fácticos”. Estos decisores reales
son, en primer lugar, los presidentes, sus círculos cercanos, sus asesores, los
líderes y sublíderes partidarios, y el personal de confianza de todas estas figuras. Y en segundo lugar, los que por una u otra razón tienen influencia
sobre, y acceso fácil a, esas autoridades políticas: según los contextos, empresarios y militares (las más clásicas de las “corporaciones”), pero también,
según las circunstancias, líderes culturales, religiosos, sindicales o sociales.
Déficits institucionales y discrecionalidad significan que el espacio de las
decisiones “técnicas” dentro de las instituciones se achica; lo que se amplía
es el lugar de la política. Espacios que en las democracias prósperas y
15 En las democracias prósperas y consolidadas también se forman coaliciones a favor y
en contra de las políticas que están en la agenda. Pero en estas democracias los OD, por definición, no desarrollan “proyectos de gran envergadura”. A los efectos de esta discusión, sin
embargo, la diferencia importante entre las democracias prósperas (y consolidadas) y las de
la región, como se ve más abajo, es la forma en que sus respectivas instituciones procesan las
demandas de estas coaliciones.
116
Escenarios políticos en América Latina
consolidadas son en buena medida (o principalmente) técnico-profesionales, en estas condiciones son espacios vigorosamente políticos. Esto no
es nuevo: en la región estos espacios siempre han sido políticos, y continúan siéndolo. En todo caso lo nuevo sería que ahora existen más instituciones, que en teoría deberían “internalizar” estos espacios (y funcionar
de otra manera), pero en la práctica no lo consiguen. La construcción institucional ha avanzado, y seguramente ha progresado en las formas, pero
no, o no lo suficiente, en las prácticas reales.
En los OD, la etapa política (en el buen sentido del término) de los
proyectos y acciones es aquella en la que se decide qué se hará y cómo; en
ella se deciden prioridades y se asignan recursos. Esto es similar a lo que
ocurre en las democracias de instituciones vigorosas donde usualmente
residen las sedes principales de los OD. Una vez culminada esta etapa política, lo que sigue es la ejecución (esencialmente “técnica”) de las decisiones tomadas en la primera etapa. Desde esta perspectiva muy esquemática, en los OD la historia interna de cada proyecto tiene un único punto
de corte (o “transición”) entre la fase política y la ejecución. Algunos estudios de casos, y muchas anécdotas, sugieren que desde los OD solía esperarse que en los países recipientes las trayectorias de sus proyectos y actividades fueran similares, con un único punto de “transición” entre la
decisión (política) y la ejecución (técnica).
Los déficits institucionales y las discrecionalidades vuelven erróneo este
supuesto. Estas carencias hacen que las responsabilidades en las distintas etapas que atraviesa un proyecto no estén claramente definidas, que en cada
una de ellas haya una etapa política y otra técnica, y que cada una de esas
diferentes etapas políticas pueda bloquear o alterar significativamente el
desarrollo esperado del proyecto. En lugar de un único punto de corte para
todo el proceso, aparecen varios segmentos, cada uno con su propio punto
de corte. La política continúa reapareciendo cuando no se la espera. Estudios de casos sobre proyectos de naturaleza sustantiva no política que padecieron problemas serios,16 al menos los conocidos por los autores de este
ensayo (infortunadamente pocos), muestran que las causas de los problemas fueron políticas, y pueden ser descriptas en los términos anteriores. Fueron casos de “riesgo político” no anticipado por los OD.
Para los OD la política también importa instrumentalmente, entonces,
porque ignorarla afecta el desarrollo y la calidad de los resultados de sus
proyectos, según los avatares de los tiras y aflojes de los actores políticos y
16 Incluyendo aquí desde problemas “moderadamente serios” (algunas metas no alcanzadas o alcanzadas parcialmente, en plazos y costos mayores que los previstos) hasta bloqueos
graves.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
117
las coaliciones que tratan de incidir en ellos. En el límite pueden llegar a
bloquear sus proyectos; usualmente puede disminuir la calidad de los
resultados esperados (a veces mucho), y aumentar los plazos y costos previstos inicialmente.
Tal vez paradójicamente, es posible que el desarrollo y la afirmación
de democracias electorales en circunstancias de considerable fragilidad
institucional agraven estos problemas (al menos durante etapas iniciales
de duración difícil de estimar). En efecto: en las democracias emergentes
la competencia electoral otorga más poder a varios actores políticos influyentes en esos “segmentos”, mientras que, paralelamente, las discrecionalidades y debilidades institucionales hacen que los límites del poder de
esos actores políticos sean borrosos. Los actores con más poder que en el
pasado, pero no más restricciones a su ejercicio, ejercerán activamente
esos nuevos poderes. Por razones análogas también puede ocurrir (y probablemente ocurre) que aumente el número de actores potencialmente
influyentes.17 Si esto es así, de las metas de los OD también se deduce, por
razones instrumentales, que sus proyectos (al menos los de considerables
dimensiones), cualquiera sea su naturaleza sustantiva, requieren un análisis
político que:
(ii) pueda identificar de antemano cuáles serían los principales “segmentos” de
sus trayectorias en los que probablemente reaparecerán problemas políticos,
cuáles serían los actores relevantes en esos segmentos, y de qué maneras (y persiguiendo qué fines) actuarían; luego,
(iii) sobre la base de este primer análisis, pueda evaluar (en cada uno de esos
segmentos) la probabilidad de bloqueo o alteración significativa de la trayectoria esperada del proyecto, para, finalmente,
(iv) explorar posibles cursos de acción apropiados para esquivar o minimizar los
potenciales bloqueos o “alteraciones significativas” en la trayectoria esperada de
los proyectos.
2.2. Las demandas internas de análisis político
El contenido sustantivo de los proyectos PAPEP desarrollados hasta el
momento ha sido esencialmente político. Esto es natural: si las circunstancias nacionales en las que se desarrollan esos proyectos son críticas, o
de pre o poscrisis, lo urgente es, respectivamente, cómo salir de la crisis,
o cómo evitarla, o cómo llevar a buen puerto la “salida” ya iniciada. Entre
los actores nacionales que se han interesado en los PAPEP están siempre
17
O “veto players” (Tsebelis, 2002).
118
Escenarios políticos en América Latina
los partidos políticos (todos o casi todos, incluyendo los principales) y los
gobiernos. Estos actores son, en principio, prosistema, porque buscan estabilizar y consolidar las instituciones.18 Sus principales preocupaciones, al
menos en las circunstancias críticas ya indicadas, incluyen:
(v) identificar las situaciones (incluyendo las que aún no son conflictivas) y los
conflictos que tienen o podrían tener resultados o desenlaces desestabilizadores;
(vi) identificar los principales actores involucrados (actual o potencialmente)
en esas situaciones;
(vii) explorar, siempre que sea posible, las tendencias en curso de los factores
(“variables”) más importantes vinculados a esas situaciones, conflictos y actores, y, por último,
(viii) identificar los posibles escenarios futuros resultantes de las interacciones
de todas estas situaciones, conflictos, actores y tendencias, aportando ideas
útiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los
escenarios deseados (los más favorables en términos de fortalecimiento institucional, consolidación democrática y desarrollo humano), mejorando las
probabilidades de acceder a ellos.
Esta última lista [(v) a (viii)] puede ser vista como una formulación
más detallada (analíticamente) que el objetivo (i) de la sección anterior
(la “regla hipocrática”). Aquí se aprecia directamente la convergencia de
las demandas internas y externas que condujeron a los PAPEP. Teniendo
en cuenta los contextos de los PAPEP históricos, esto significa que la coincidencia y cristalización de las demandas internas y externas de análisis
político sólo ocurrieron bajo mucha presión, con elevados niveles de riesgo político.
En el futuro, sin embargo, las cosas probablemente serán distintas. En
la medida en que los PAPEP iniciales aportan algunas ideas y sugerencias
útiles para la toma de decisiones, y que estas experiencias son conocidas
en la región, están surgiendo nuevas clases de “demandas internas”. Algunos países no están en crisis, ni cerca de una crisis (pre o post), pero ven
lo que ocurre en sus vecinos, y no han olvidado lo que ellos mismos padecieron a lo sumo una o dos generaciones atrás. Para ellos es importante
tomar distancias de su propio pasado y evitar los peligros del presente. Para
controlar su propio destino, en la medida en que eso sea posible, es necesario conocer y entender cuáles son los factores que los ayudaron a evitar las
experiencias críticas que otros sufrieron, y evitar las situaciones y circunstancias que en otros lugares condujeron a (o facilitaron) esas experiencias
18
Y también, o principalmente, mantener o mejorar su posición en ellas.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
119
críticas. En la medida en que las demandas internas de nuevo tipo se afirmen, los OD también pueden apreciar las virtudes de esta perspectiva,
cuyo énfasis está en la consolidación de lo que ya se ha conseguido. Eso
está comenzando a ocurrir, como se aprecia en las etapas preparatorias de
algunos proyectos nuevos, y sugiere que los futuros PAPEP serán más heterogéneos que los del pasado. En los PAPEP de esta nueva clase no hay peligros inminentes, ni “elevados niveles de riesgo político”; el énfasis está en
la consolidación, y en construir, a partir de lo ya conseguido, un “círculo
virtuoso” autosostenido.
La lista (v) a (viii) también significa que los PAPEP desarrollados hasta
el momento no son instancias del tipo de análisis político resumido en los
puntos (ii) a (iv) de la sección precedente. La escala de estos PAPEP es
más general; es una escala nacional. Pero pueden contener instancias de
análisis concretos similares a los (ii) a (iv), subordinadas a una lógica más
general. Por ejemplo, cuando es necesario estudiar situaciones (o conflictos)
regionales de gran escala, vinculados a la deforestación o a las consecuencias ecológicas de grandes proyectos mineros o industriales, enfrentados a los intereses de las regiones y comunidades afectadas por ellos.
Como ya se observó, en el pasado los OD no prestaron mucha atención a las necesidades de análisis políticos de esta clase, pero esa situación
también está empezando a cambiar. Aunque esos cambios probablemente están en una fase relativamente temprana de su (posible) desarrollo, el
proceso ya comenzó, con algunos resultados visibles. En las etapas iniciales de al menos un nuevo PAPEP actualmente en preparación (viable gracias al apoyo desde OD), el foco individual más importante es un único
proyecto de muy grandes dimensiones, para el que se trata de explorar,
precisamente, los posibles riesgos políticos que podría encontrar en su trayectoria. Los objetivos de esta exploración son, esencialmente, los (ii) a
(iv) de la sección anterior.
Tanto (i) como (v) a (viii) muestran que los proyectos PAPEP comparten varias características importantes con los así llamados “sistemas de
alerta temprana”,19 pero en los PAPEP históricos la meta no ha sido, en
sentido estricto, aportar una “alerta temprana”. O bien la situación se define explícitamente como de precrisis, y por lo tanto ya hubo alerta (y el
problema es cómo evitar la crisis), o bien, con alerta o sin ella, la crisis está
ocurriendo o ya ocurrió, y la meta es salir o alejarse de ella. Por otra parte,
los proyectos PAPEP han sido hasta ahora diseñados específicamente para
cada situación. No aplican un conjunto relativamente estandarizado de
19 Franche (2005) resume y discute los objetivos y métodos de una amplia variedad de
sistemas de “alerta temprana”; estas consideraciones se apoyan en su discusión.
120
Escenarios políticos en América Latina
indicadores para evaluar posibles riesgos futuros (como los usualmente
empleados en los sistemas de alerta temprana), sino que, sobre la base de
los rasgos específicos de cada situación, exploran el posible curso de los
acontecimientos desde el punto de vista de las preocupaciones e intereses
de los principales actores involucrados.
2.3. La perspectiva del PAPEP: neutralidad activa
Los proyectos PAPEP (los iniciales y también los nuevos) han sido
hasta hoy proyectos activos en un sentido importante: tienen una agenda propia.20 Tienen una carga explícita de metas y valores, como se
observa en las “reglas” de las dos secciones anteriores, particularmente
en la regla (i), la “regla hipocrática”, y en la regla (viii), búsqueda deliberada de fortalecimiento institucional, consolidación democrática y
desarrollo humano. Sin embargo, este activismo es esencialmente compartido por la gran mayoría de los principales actores de la región (con
los matices y cautelas ya señalados), y esto es lo que los hace “neutrales”
en un primer nivel. Aunque los PAPEP no sean normativa o valorativamente “neutrales”, su carga valorativa es “de hecho” neutral en este sentido: no tiene sesgos significativos que discriminen entre las partes interesadas (poblaciones, liderazgos), porque ellas, mayoritariamente,
comparten esos valores. El “activismo” de los PAPEP no beneficia a algunos actores en detrimento de otros.
Por debajo de este acuerdo mayoritario en cuanto a metas de fondo
empiezan las diferencias entre los actores nacionales, y aquí es donde aparece un sentido de “neutralidad” diferente del anterior. Dicho brevemente,
las metas compartidas pueden ser perseguidas con instrumentos muy distintos. Por ejemplo, algunos de ellos serán vistos, en una terminología tradicional, como de izquierda o centroizquierda, y otros serán de derecha o centroderecha. Si esos instrumentos de diferente signo o inclinación ideológica
están articulados por técnicos competentes,21 todos ellos deberían tener puntos fuertes y débiles. Esto no significa que en todos los países de la región, y
en todas las circunstancias, todas las ofertas políticas de distinto signo sean
igualmente plausibles (o defendibles). Lo que interesa es que políticas plausibles y defendibles puede haberlas en cualquiera de los bandos ideológicos,
y que en algún momento probablemente las habrá; de lo contrario, ¿por qué
20 Fernando Calderón acuñó la expresión “neutralidad activa” para describir la perspectiva de los PAPEP (véase, por ejemplo, Calderón, 2006). Calderón no entró en los detalles de la discusión que sigue, pero el presente texto apunta en la misma dirección que sus
ideas iniciales.
21 Que deberían existir en todas las familias ideológicas.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
121
sería positivo que ocurriesen rotaciones de partidos en el gobierno, y con ellos,
al menos en ocasiones, también de bandos ideológicos?
La neutralidad tal vez más importante de los PAPEP es la que aparece
en este plano. Los PAPEP, obviamente, no pueden tomar partido por ninguno de los actores políticos (o bandos ideológicos), porque perderían su
independencia.22 Sin embargo, sí pueden (y quizás deben) argumentar a
favor o en contra de políticas particulares, aunque ellas estén claramente
identificadas con un partido político o un bando ideológico, siempre que
el caso sea lo suficientemente fuerte y convincente. Pero al hacerlo deben
evitar cuidadosamente que este apoyo u oposición a una política particular pueda ser visto como un apoyo u oposición al partido o bando que la
defiende. Los PAPEP deberían adoptar la perspectiva más agnóstica del
párrafo precedente, de largo plazo, fortaleciendo así su independencia (y
su imagen de independencia). Sólo de esta manera pueden mantener cierta legitimidad fundamental entre los actores interesados, que usualmente incluyen partidos de diferentes bandos, y sin cuyo apoyo colectivo
la mitad interna de la demanda de los PAPEP no existiría.
2.4. Las etapas de cada PAPEP nacional: relevamiento de información,
análisis, devolución
Los objetivos resumidos en las secciones precedentes pueden ser ordenados en tres grandes grupos. Las metas (ii), (v) y (vi) requieren relevamiento y sistematización de información: los datos necesarios para identificar
las situaciones y conflictos potencialmente desestabilizadores [v], sus principales actores [vi] y, en el caso de políticas específicas (o grandes proyectos), los datos necesarios para identificar las etapas (“segmentos”) de
sus trayectorias en los que podrían reaparecer problemas políticos, y cuáles serían (y cómo podrían actuar) los actores relevantes de esas etapas [ii].
Naturalmente, no hay manera enteramente neutra de reunir información;
hace ya mucho tiempo que se acepta que los “datos puros” no existen. Lo
que existe es información ya “formateada” en marcos conceptuales. Las
cautelas básicas en estas materias también son bien conocidas: trabajar desde
la perspectiva de las “mejores prácticas” y modelos conceptuales disponibles
(por ejemplo, desde el “estado del arte”). En el caso de los PAPEP, además,
esto debe hacerse teniendo en cuenta las perspectivas conceptuales de los
principales actores. No hay recetas ni maneras universalmente útiles de
hacer esto, pero como mínimo es necesario facilitar la comunicación con
22 Y al hacerlo afectarían la imagen del PNUD en particular, y de Naciones Unidas en
general.
122
Escenarios políticos en América Latina
todos esos actores en el lenguaje más parecido posible al suyo propio. Esto
no es una ciencia, ni siquiera una técnica aceptablemente codificada; es
apenas una práctica artesanal, y tiene implicaciones importantes para la
composición de los equipos a cargo de los PAPEP.
El segundo grupo de metas requiere analizar los datos así relevados.
Esto incluye explorar tendencias [vii] e identificar posibles escenarios futuros [(viii), primera parte], y cuando se trata de políticas específicas (o grandes proyectos), evaluar la probabilidad de los bloqueos que podrían ocurrir
en sus distintas etapas o “segmentos” [iii].
Por último, la etapa final, la devolución, es la etapa crucial que diferencia los PAPEP de los trabajos puramente académicos o de consultoría.
Aquí es donde se trata de promover activamente los valores subyacentes a
los PAPEP (fortalecimiento institucional, consolidación democrática y
desarrollo humano), “aportando ideas útiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados” [(i); (viii),
segunda parte]. En relación con políticas específicas o grandes proyectos, devolución significa aportar ideas útiles para esquivar o minimizar
los bloqueos (u obstáculos) políticos anticipados en sus trayectorias [iv].
Esta devolución no es una instancia académica porque requiere
acción (no se limita a diagnósticos y análisis). Y aunque los PAPEP deben
aportar ideas sobre “cómo actuar” para avanzar en la dirección de sus
metas de fondo (y ése es uno de los objetivos básicos de todas las actividades de consultoría, algunas de las cuales incluyen la ejecución, o la
colaboración en la puesta en práctica, de las recomendaciones generadas en su propio transcurso), por la naturaleza de sus acciones tampoco
son una instancia de consultoría. Las diferencias entre las actividades de
los PAPEP y las tareas normales de consultoría política son (al menos)
de dos tipos:
• el aporte de ideas de los PAPEP usualmente se hace a un destinatario colectivo, a todos los actores políticos importantes, actores que son rivales o competidores políticos. Es “como si” (con un paralelo tal vez algo forzado) un
consultor externo asesorara simultáneamente a Coca y a Pepsi sobre el futuro del mercado de bebidas sin alcohol y sobre cómo actuar en él. En las empresas privadas existen actividades de este tipo, pero en el mundo político son
muy exóticas;
• los aportes de los PAPEP se vierten a un proceso de toma de decisiones. La
forma en que se efectúan los aportes (colectivamente, a los principales actores de un proceso democrático) es ya una parte (paso preliminar o inicial)
de ese proceso de construcción de decisiones. Precisamente porque el proceso es democrático, el aporte de los PAPEP no es (o no debería ser, nunca)
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
123
una “receta técnica” fija, puesto que el resultado del proceso es esencialmente incierto (la conocida “incertidumbre democrática”: no se sabe de
antemano cuál es el resultado final del proceso).
Esto último está directamente vinculado a lo expuesto antes sobre la
naturaleza de los proyectos y las políticas orientados hacia el desarrollo.
Solían ser vistos “como un problema técnico que puede ser resuelto con
políticas (policies) técnicamente correctas” (Stein et al., 2005: 255), en cuyo
caso su discusión es técnica, y cuanto más completa, detallada y cerrada
sea la propuesta, más fácil serán su análisis y su evaluación. El procedimiento (método) natural desde esta perspectiva es, primero, identificar la
solución técnicamente correcta, o la mejor de las posibles soluciones técnicamente correctas, y luego convencer a los que deben tomar las decisiones de que ésa es, efectivamente, la solución apropiada. Los capítulos
de recomendaciones de muchos informes de los OD proporcionan buenos
ejemplos de esta lógica.
Pero la discusión no es técnica. Por eso, los aportes más útiles serán los
que tengan en cuenta desde el principio el carácter abierto y democrático
del proceso. El diseño de los aportes deberá anticipar la cuestión de su propia viabilidad política, y su contenido deberá ser abierto y flexible, para facilitar su incorporación a esa construcción democrática. Estos requisitos, claro
está, no reemplazan las exigencias de calidad técnica; se suman a ellas.
3. Los instrumentos de recolección de información de los PAPEP
La sección precedente examina de qué manera las metas de los PAPEP
determinan sus opciones metodológicas (en el sentido más amplio del término). En esta sección se discute de qué forma metas y métodos definen
los instrumentos de recolección de información de los PAPEP.
3.1. Los expertos: “lo que ya se sabe”
El punto de partida para llegar a las metas expuestas en (i) a (viii)
de la sección anterior es “lo que ya se sabe” sobre el contexto, esto es,
sobre la situación del país en el que se desarrolla el PAPEP o, en particular, sobre los aspectos relevantes para los proyectos o políticas considerados. El punto de partida es un diagnóstico (o diagnósticos). Carece de
sentido, por muchas razones más o menos evidentes,23 desarrollar una
23
Incluyendo algunas muy prácticas, como los costos en tiempo y en dinero.
124
Escenarios políticos en América Latina
investigación original con el objetivo de producir ese diagnóstico. El procedimiento apropiado aquí es, más bien, resumir directamente “lo que
ya se sabe”, partiendo de lo que dicen los que han generado ese conocimiento (precisamente, “los que saben”). Para eso es suficiente comisionar un conjunto de ensayos que resuman la situación. Los temas de estos
ensayos se seleccionan de acuerdo con los objetivos específicos del PAPEP
en cuestión. Sus autores deben ser expertos reconocidos en sus respectivos temas, y el conjunto de expertos debe ser ideológicamente amplio,
abarcando, en lo posible, a intelectuales respetados de las distintas
corrientes de pensamiento.
En los asuntos contemporáneos, cada partido o bando de opinión tendrá sus expertos preferidos, y, a la inversa, los expertos tendrán sus preferencias políticas, partidarias o al menos ideológicas (en sentido amplio).
De lo expuesto en apartados anteriores resulta que es imprescindible que
los PAPEP escuchen desde el principio todas las campanas (al menos las
más importantes). Las sorderas selectivas en este plano, deliberadas o no,
comprometen equilibrios esenciales para la viabilidad política de las propuestas que resultan de los PAPEP, e impiden o dificultan que esas propuestas tengan la flexibilidad adecuada para ser protagonistas de un debate
abierto y democrático.
Estos ensayos normalmente no presentan resultados de investigaciones originales, destinadas a generar información o análisis (o poner a prueba los ya existentes). Su cometido esencial es resumir lo que se sabe hasta
el momento sobre sus temas, distinguiendo entre lo que parece ser conocimiento aceptado por la comunidad académico-profesional y los aspectos
sobre los que no hay consenso.
La experiencia de los PAPEP, aunque breve, muestra que este procedimiento es eficiente, y que de esta manera se puede avanzar mucho
empleando una parte relativamente modesta de los recursos disponibles.
Puesto que el objetivo no es innovar, sino resumir aquello que ya se sabe
(conocimiento que con frecuencia los mismos autores han contribuido a
generar), los tiempos de redacción pueden ser muy breves. Suele ocurrir
que los autores ya han escrito textos que persiguen fines similares, y por
lo tanto sólo deben actualizarlos y acondicionarlos para los propósitos
específicos del PAPEP. Esto, a su vez, ayuda a mantener bajos los costos de
redacción de los ensayos.
3.2. La voz del soberano
El acento en la democracia obliga a prestar especial atención a sus
voces, y en primer y principal lugar a la voz del soberano: la población. Los
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
125
instrumentos tradicionales aquí son los grupos focales y las encuestas. Ciertamente no son los únicos, ni siquiera, tal vez, los más importantes. Pero
son los principales instrumentos capaces de generar información original
para los objetivos de los PAPEP en plazos razonablemente breves. Que sean
efectivamente usados o no, y, sobre todo, de qué formas son usados, depende de los objetivos específicos de cada PAPEP y de los recursos disponibles.
Grupos focales o de discusión
Esta técnica se emplea desde hace algo más de medio siglo (Merton y
Kendall, 1946; Merton, Fiske y Kendall, 1956). Sus primeros usos fueron
académicos (para estudiar relaciones interpersonales en un ejército), pero
durante los treinta o cuarenta años siguientes la técnica fue empleada principalmente en estudios de mercado. De este uso comercial, y de algunos
de sus supuestos conceptuales relativos al comportamiento de los consumidores, quedó el término “motivacional” con el que todavía se suelen describir estos grupos. Durante las dos últimas décadas la técnica “retornó” a
la academia, y se amplió mucho el ámbito de sus aplicaciones, incluyendo
análisis político básico (“académico”) y aplicado (campañas electorales, por
ejemplo). Valles (1999, cap. 8) resume la historia, conceptos, prácticas y
variaciones de esta técnica.
Según los usos más frecuentes, los participantes en estos grupos
(usualmente entre ocho y doce personas) no deben conocerse entre sí.
Son invitados a participar (“reclutados”) según criterios que dependen
de las metas del caso y de la estrategia de los investigadores. Los grupos
discuten durante 60 a 90 minutos los temas propuestos por un moderador (profesional; pueden ser una o dos personas); el moderador ordena el debate (es “árbitro” en el uso de la palabra; presenta temas), pero
no lo dirige. Esta distinción es muy importante: dados los temas, la dirección en la que se encamina la conversación o debate tiene que surgir del
mismo grupo, no del moderador. De esta manera los participantes del grupo
no se limitan a brindar sus respuestas aisladamente, sino que reaccionan a lo que dicen los demás, y el proceso refleja cierta clase de interacciones de la vida cotidiana. Los participantes, naturalmente, se
expresan en su propio lenguaje. La terminología y la forma de expresarse en sí mismas aportan información valiosa, más allá del contenido
sustantivo de lo dicho. Para captar y analizar estos aspectos es necesario
que las sesiones sean grabadas (sonido e imagen); según los lugares y
las firmas que hacen el trabajo, las sesiones también pueden ser presenciadas “en vivo” a través de ventanas espejadas o circuitos cerrados
de TV.
126
Escenarios políticos en América Latina
Ésta es una técnica cualitativa, y sus resultados no son estadísticamente “representativos” (como sí pueden serlo los de las encuestas). Pero, bien
diseñada y ejecutada, brinda un panorama muy completo del clima de opinión (sobre los temas estudiados) prevaleciente en el medio social del que
provienen los participantes. Los grupos suelen ser capaces de identificar
las principales opiniones y actitudes sobre los temas que discuten, aunque
no pueden estimar el peso relativo de esas opiniones en la población. La
experiencia muestra que un número relativamente modesto de grupos
bien diseñados identifica las principales orientaciones hacia los temas discutidos (es muy difícil que algo verdaderamente importante no sea detectado por un conjunto de grupos), e incluso puede dar una idea gruesa,
aproximada, de la incidencia de esas ideas en la población,24 cuya estimación cuantitativa puede hacerse después a través de encuestas. Además de
identificar opiniones y actitudes, los grupos focales ayudan a explorar los
factores que las afectan o configuran, y permiten analizar la forma en que
la gente conecta sus ideas entre sí (la forma en que las “estructuran”). En
todos estos últimos aspectos los grupos focales son uno de los instrumentos más eficaces (y eficientes) hoy disponibles, y se complementan muy
bien con las encuestas, en parte porque aportan información de diferente naturaleza (sus resultados “suman”), y en parte porque en la práctica profesional es muy raro que los resultados de un conjunto de grupos focales se
contradigan con los de las encuestas (sus principales resultados suelen
ser consistentes entre sí).25
Si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experiencia en grupos focales, entonces la técnica puede emplearse con muy pocas
limitaciones. En toda América Latina, incluso en los países más pequeños
y menos prósperos, existen consultoras que emplean este instrumento
regularmente (aunque sólo sea con fines comerciales). En esas condiciones el PAPEP puede diseñar el trabajo, moderar las sesiones y analizar los
resultados, mientras que los detalles prácticos y la logística quedan a cargo
de una consultora. Si en el PAPEP no hay profesionales experimentados,
entonces lo prudente es comisionar la tarea a un equipo apropiado,
siguiendo de cerca su desempeño. Ésta es una tarea profesional que necesita conocimientos y experiencia; no se puede improvisar. Los criterios empleados para contratar son los habituales. El precio es importante, pero nunca
debe ser el único criterio. La experiencia acumulada y la reputación de las
24 Distinguiendo, por ejemplo, entre las ideas que probablemente tienen considerable
influencia (porque reaparecen espontánea y frecuentemente en distintos grupos) y las que
tal vez sean más bien marginales (porque sólo aparecen muy raramente, y cuando lo hacen
no encuentran eco entre los demás participantes en los grupos).
25 Asumiendo que todos son trabajos profesionales y razonablemente competentes.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
127
firmas o equipos profesionales que ofrecen estos servicios suele ser el
criterio más importante a considerar. En suma, lo que se necesita es una
estrategia de “comprador inteligente”.
Encuestas
El empleo sistemático de encuestas en la investigación social comenzó un poco antes que el de los grupos focales. Los principios (la inferencia estadística) en los que se basan las encuestas profesionales contemporáneas fueron sistematizados a principios del siglo pasado, aunque con
otros propósitos. Estos principios permiten decir algo acerca de una población grande (de objetos o de personas, por ejemplo) a partir de una
“muestra” comparativamente muy pequeña de esa población, siempre que
la muestra sea seleccionada de acuerdo con ciertos criterios (muestras
“probabilísticas”, incluyendo aleatoriedad). No es seguro que lo que se
dice sobre la población a partir de lo que se sabe de la muestra sea cierto
(o “exacto”), pero si se siguen las reglas apropiadas la probabilidad de
error es conocida.26
Dos de los hitos tal vez más influyentes en la difusión de las encuestas
políticas ocurrieron en 1936 y en 1945. En 1936 una encuesta profesional
(Gallup) anticipó correctamente los resultados de las elecciones presidenciales en los Estados Unidos, contra lo sostenido por una publicación
entonces famosa que basó su pronóstico en lo que decían sus lectores. El
número de lectores que expresó su preferencia fue dos órdenes de magnitud más grande que la muestra “profesional”, pero a los efectos de esa
elección los lectores de la revista formaban un grupo sesgado, que no
representaba adecuadamente el electorado, y sus preferencias no coincidieron con las del conjunto de todos los votantes. En 1945, con técnicas
similares a las usadas en los Estados Unidos, una firma inglesa pronosticó
correctamente la victoria laborista, y la derrota (que en el momento
muchos creían imposible) del gran líder de la guerra, Winston Churchill.
A partir de mediados del siglo pasado las encuestas profesionales de
opinión pública, sobre muy diversas temáticas, se desarrollaron primero
en todas las democracias prósperas, y luego, más lentamente, en otras
regiones. Aunque con errores ocasionales, incluso en los países con más
experiencia y recursos, las encuestas políticas son hoy instrumentos confiables. Suele decirse, algo tautológicamente, que el error total de una
encuesta es la suma de sus errores “de muestreo” más los errores “de no
26 La literatura sobre encuestas es muy vasta. Biemer y Lyberg (2003) incluyen una breve
historia y prestan especial atención al control de calidad.
128
Escenarios políticos en América Latina
muestreo”. Las raíces de las encuestas en la inferencia estadística y las
“fichas técnicas” que las encuestadoras serias siempre incluyen con sus
resultados (incluyendo tipo de muestreo, tamaño muestral, márgenes de
error esperado para el conjunto de toda la muestra) parecen sugerir, involuntariamente, que la técnica es compleja y que los problemas vinculados
a sus eventuales errores de muestreo son, de alguna manera, “técnicos”.
No es así. Las técnicas que se usan hoy son sin duda perfectibles, pero sus
bases son relativamente sencillas, sólidas y ampliamente probadas. Los problemas (que en América Latina ocurren con cierta frecuencia) no son conceptuales ni técnicos, sino muy prácticos. No tienen que ver con las reglas,
sino con su aplicación. El problema de fondo es que las muestras de tamaños adecuados, diseñadas con criterios satisfactorios, son mucho más caras
que las “aproximaciones” crudas, que no satisfacen los requisitos de las
reglas de la inferencia estadística, pero que aun así normalmente se acercan más a los resultados reales que los juicios “impresionistas” de los
observadores.
Los errores “de no muestreo” son una mezcla de problemas técnicos
y prácticos (principalmente económicos, como en los errores de muestreo). Estas fuentes de error incluyen cuestionarios, encuestadores y supervisores inadecuados, errores de registro y errores de procesamiento. Estos
problemas se agravan con controles de calidad laxos o inexistentes. Un
buen control de calidad, incluyendo un buen control del trabajo de
campo, no es barato.
Como en el caso de los grupos focales, si el equipo a cargo de un
PAPEP incluye profesionales con experiencia en encuestas, y si además los
recursos lo permiten,27 el mismo PAPEP puede hacerse cargo de una
encuesta completa (eventualmente subcontratando el trabajo de campo).
En caso contrario, se puede comisionar una encuesta a una firma de plaza,
o incluso, si los recursos son limitados, se puede contratar un “paquete”
más o menos pequeño de preguntas en una encuesta “ómnibus”.28 Todas
las etapas de una encuesta29 requieren formación y experiencia profesional; no se debe improvisar. Equipos profesionales que hacen encuestas de
27 El precio de una única encuesta de escala nacional, incluso en países pequeños, con
distancias cortas y costos de transporte relativamente bajos, es varias veces mayor al de los
grupos focales.
28 Encuestas “ómnibus” son las que incluyen grupos de preguntas para diferentes destinatarios. Esto puede abaratar considerablemente el costo total, aunque el costo “por pregunta” normalmente sea más caro.
29 Incluyendo, en particular, la redacción de los cuestionarios. Suele ocurrir, incluso
en firmas establecidas, que este trabajo quede en manos de personas sin experiencia (asistentes jóvenes, expertos sin experiencia de trabajo en encuestas). Esto ocurre en parte por
razones prácticas (y económicas), y en parte por falta de rigor profesional.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
129
opinión pública se encuentran hoy en todos los países de América Latina.
En la región, en general, la calidad de las encuestas políticas (medida por
un indicador único pero importante, la precisión de sus estimaciones preelectorales) mejora con el tiempo y la experiencia.30 También aquí, en
suma, se necesita una estrategia de “comprador inteligente”.
3.3. La voz de los liderazgos
La voz de las elites también es central, y a medida que el horizonte del
análisis político se acorta, y la atención se concentra en el corto y mediano
plazo, las ideas y comportamientos de los liderazgos se vuelven aún más
importantes. Las elites políticas, en particular, son decisivas para dar forma a
las políticas (policies). Este juicio no implica una visión “elitista” de la política:
las demandas y presiones surgidas de la población y de los electorados son
influencias seguramente más poderosas que las provenientes de las elites, pero
esto es correcto a mediano y largo plazo, “en última instancia”. [Además,] aunque sea poderosa, la influencia popular marca los grandes rumbos, pero muy
raramente define las estrategias y los detalles de las políticas. Este último es el
trabajo típico de los liderazgos: dar forma a las distintas demandas y presiones, usualmente asumiendo la representación de distintos sectores, incluyendo a las elites (en sentido amplio) de las que forman parte. Los liderazgos
“expresan” esas demandas y negocian entre sí con grados variables de polarización y conflicto (Achard y González, 2004: 87).
Las conductas pasadas y las ideas (las pasadas, y en alguna medida las
del presente) de los liderazgos están documentadas, forman parte del
registro histórico. Las implicaciones (tal como ellos mismos las ven) de sus
ideas para el presente y el futuro, sus expectativas y eventualmente sus planes, en cambio, no están documentados, o lo están sólo parcialmente. Es
evidente que sin esta información no es posible especular sobre posibles
escenarios futuros; por lo tanto, para los objetivos de los PAPEP es necesario reunir toda la información que se pueda en estas materias, y para eso
es imprescindible conversar con las elites políticas.
La conversación (“la entrevista”) es presumiblemente el más antiguo y
tradicional de los instrumentos de investigación social y política; Heródoto
y Tucídides la empleaban. Las “rondas de consultas” de los PAPEP son un
conjunto de conversaciones que comparten ciertas características. La ronda
30 En materia de precisión hay grandes diferencias entre firmas y conjuntos de firmas
(esto es, diferencias nacionales) fácilmente observables en la prensa.
130
Escenarios políticos en América Latina
de consultas es la única herramienta empleada en todos los PAPEP (los
estudios nacionales y el regional, los PAPEP “históricos” y los de nuevo
cuño). En parte por eso, y en parte porque estos proyectos están orientados hacia el futuro (a corto y mediano plazo), las rondas de consultas son
el más básico de todos los instrumentos de generación de información
original de los PAPEP.
En lo que a las entrevistas en sí mismas se refiere, las principales características comunes de las rondas de consultas son las siguientes:
• los entrevistados son una muestra de la cúpula superior de las elites nacionales. La muestra es intencional (la selección de entrevistados no es aleatoria;
trata de incluir las cúpulas) y relativamente pequeña (usualmente entre cuarenta y sesenta personas). Debido a la naturaleza de las metas de los PAPEP,
la muestra presta especial atención a las elites políticas. Su composición precisa, y la proporción de miembros de otras elites incluidos en ella (como
empresarios o líderes de opinión, por ejemplo), depende de los objetivos
específicos de cada PAPEP. Las personalidades seleccionadas deben surgir
de la experiencia y conocimientos de varios expertos, para minimizar la probabilidad de invitaciones inapropiadas u omisiones especialmente graves.
Sea cual sea su composición precisa, la muestra debe incluir miembros de
todas las principales corrientes de opinión (partidarias, ideológicas). Este
pluralismo político-ideológico es crucial desde el punto de vista de los objetivos de los PAPEP (lo contrario puede sesgar seriamente los resultados del
estudio, y por tanto la calidad de sus conclusiones), y en última instancia también es crucial para la imagen y reputación de la institución responsable del
proyecto;
• de lo anterior resulta que los entrevistadores deben ser siempre personas con
experiencia en la interacción personal, directa, con figuras de primera línea
como los entrevistados. No es suficiente que tengan buenas credenciales
intelectuales o profesionales. La experiencia en consultoría, en distintos
ámbitos, y la experiencia política personal ayudan mucho. Tan o más importante que lo anterior, los entrevistadores deberían ser extranjeros: esto ayuda
a moderar las desconfianzas que suelen surgir en conversaciones de esta
naturaleza. Si el entrevistador es un compatriota es más probable que el
entrevistado adopte un papel estereotipado (“políticamente correcto”, o
simplemente desconfiado, por ejemplo), y la calidad de la información resultante de la entrevista disminuye;
• la entrevista en sí misma nunca es fácil de concertar, porque las personalidades que se desea entrevistar tienen agendas muy cargadas (y si no las tuvieran, tal vez no deberían ser entrevistadas). Esto significa que la concertación
de las entrevistas debe ser bien planificada: debe incluir cartas de solicitud
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
131
de entrevista adecuadamente explicativas, y también llamadas telefónicas
(del responsable de la oficina a cargo del proyecto) a los actores clave. La
entrevista no es una entrevista “como muchas”: es especial, por la naturaleza de su temática, por la identidad del entrevistado, por los fines del proyecto y por la identidad institucional del responsable del proyecto. Todo eso
debería quedar claro en el proceso de solicitud de la entrevista;
• la entrevista debe seguir una buena guía, cuya preparación requiere experiencia profesional. El contenido de la guía depende de los objetivos específicos de
cada PAPEP. Luego de experimentar con diferentes formatos, la experiencia
ha mostrado que algunos de ellos resultan particularmente apropiados para
los fines de los PAPEP. Sobre esa base, las guías tienen hoy dos partes. La primera y más extensa sólo incluye preguntas “abiertas” (que no tienen alternativas prefijadas de respuesta). Las preguntas efectivamente incluidas en la guía
son el casco mínimo de la entrevista, en el sentido de que todo lo que allí se
indica debe ser preguntado, pero no impide que, si las circunstancias lo aconsejan, el entrevistador pueda incorporar otras preguntas. Esta primera parte
de la entrevista es cualitativa, focalizada, semiestructurada y semiabierta (Valles,
1999, cap. 6). La segunda parte (la más breve, por muchas razones), en cambio, es estructurada y cerrada. Usa sólo preguntas cerradas “tipo Delphi”, es
decir, la clase de preguntas que suelen emplearse en los estudios Delphi para
registrar juicios sobre la dirección de los acontecimientos, o probabilidades
subjetivas de su ocurrencia.31 Las respuestas a esta parte de la entrevista permiten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadas
para diversos factores (“variables”). Estas respuestas también permiten conjeturas gruesas (pero ancladas en las opiniones de los consultados y no en las
ideas de los analistas, y por eso mismo más plausibles) sobre la probabilidad de
ocurrencia de los distintos escenarios construidos por el proyecto.
En parte por el número relativamente pequeño de consultas, y sobre
todo por las características de las muestras,32 los datos resultantes de estas
31 En el texto se dice “tipo Delphi” para subrayar que las rondas de consultas no son estudios Delphi. La diferencia más visible es que los estudios Delphi, en su formato clásico, buscan construir estimaciones a partir de un procedimiento iterado en el que las opiniones suelen ser de alguna manera convergentes. En una primera etapa se pregunta a los entrevistados
qué piensan sobre X; en la segunda etapa se vuelve a preguntar lo mismo, a los mismos entrevistados, pero antes se les muestran los resultados obtenidos en la primera etapa. Al responder por segunda vez, entonces, el entrevistado sabe cómo respondieron (en primera instancia) los demás.
32 La muestra no es aleatoria ni probabilística, ni podría serlo. Sólo se puede diseñar
una muestra de esas características si el “universo” (el conjunto de todos los miembros de las
elites nacionales incluidas en el estudio) está bien definido, al menos en teoría, y en este
caso eso no ocurre. Sobre las posibles maneras de definir este universo hay diferentes ideas,
cuya puesta en práctica, además, suele involucrar considerables dificultades.
132
Escenarios políticos en América Latina
rondas de consultas no tienen “representatividad estadística”. Esto no
permite emplear las técnicas cuantitativas usuales en las encuestas, pero
no impide que algunos de sus principales resultados puedan ser resumidos con cifras. “Algunos”, pero no todos. Siempre es posible calcular el
porcentaje de entrevistados que expresan tales o cuales opiniones sobre
el total de consultados, pero la mayoría de esos porcentajes son perfectamente inútiles. Aunque la mayoría de los consultados piense X, como
la muestra es intencional (y el número de consultados, pequeño), bien
podría ocurrir que la mayoría de los entrevistados en otra muestra de
tamaño y criterios similares piense algo distinto de X, y también puede
ocurrir que el conjunto de todas las elites relevantes para el estudio (el
“universo”) también piense algo distinto de X. La mayoría en una muestra bien podría ser minoría en otra (y en el universo, que es lo que
importa a los efectos de esta discusión). Sin embargo, si la mayoría de
los consultados opina X, y si además, por ejemplo, también piensa X, separadamente (la mayoría de los consultados partidarios del gobierno, la mayoría de los consultados partidarios de la oposición, la mayoría de los políticos entrevistados y la mayoría de los empresarios entrevistados), entonces
es bastante más probable que la mayoría de las elites consideradas efectivamente piense X, por razones análogas a las que hacen que los resultados de un pequeño número de grupos focales pueda identificar grandes
tendencias de la opinión. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra (por puro azar) en esta muestra, pero no en el “universo”,
ciertamente no es nula, ni siquiera desdeñable, pero es relativamente
modesta.
4. El análisis: los escenarios posibles
Los resultados producidos por los instrumentos de la sección anterior
confluyen en un análisis político de corto y mediano plazo. Este análisis
incluye un diagnóstico de la situación estudiada, un examen de las tendencias esperadas en la evolución de los principales factores o variables que
caracterizan esa situación (incluyendo sus causas y consecuencias) y un
conjunto de escenarios posibles y relativamente probables a corto y mediano
plazo. Esto no excluye que en algunas circunstancias se consideren también horizontes temporales más extensos, pero las metas de los PAPEP
implican un énfasis especial en el corto y mediano plazo. En última instancia se trata de ayudar a definir, primero, las prioridades del presente,
luego, con mayor flexibilidad, aportar ideas y sugerencias útiles para diseñar políticas capaces de atender esas prioridades.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
133
El diagnóstico identifica cuáles serían las principales características de
las circunstancias estudiadas (incluyendo sus principales actores), explica
por qué razones son “principales”, analiza la evolución pasada de esas
características (por qué y cómo llegaron a su estado actual) y examina
cómo se relacionan entre sí (en el presente). Las tendencias exploran la
posible evolución de esas características, usualmente bajo el supuesto “a
otras condiciones iguales”. Finalmente: diagnóstico y tendencias (incluyendo la identidad, las metas y las posibles estrategias de los principales
actores) son los insumos básicos para la construcción de los escenarios posibles. Estos escenarios son el principal resultado esperado de los estudios
PAPEP. El principal producto de los proyectos PAPEP es la devolución, y, con
ella, la capacidad de aportar, en los contenidos y en las formas, a un debate
nacional, plural y democrático sobre prioridades y políticas.
4.1. Escenarios “prospectivos”
La construcción de escenarios prospectivos no es una ciencia, ni siquiera un conjunto definido de técnicas. Es más bien un método artesanal
(aunque puede usar instrumentos sofisticados), apoyado en un conjunto
de ideas, técnicas y también conjeturas sustantivas referidas al futuro.
Estas conjeturas son a lo sumo “plausibles”, y en parte por eso el método
es artesanal.
Tal como se lo entiende y se lo practica hoy, este tipo de análisis, aunque con antecedentes en el período de entreguerras, se desarrolló sobre
todo a partir de mediados del siglo pasado.33 Su supuesto fundamental es
(tal vez engañosamente) simple: en asuntos humanos, el futuro no está
determinado; es abierto.34 Es, al menos parcialmente, “construible”. A
pesar de su nombre, se podría decir que el objetivo real del análisis prospectivo no es el futuro, sino el presente, porque reflexiona sobre el futuro para actuar en el presente. No ignora la existencia de tendencias profundas que constriñen la evolución de los acontecimientos. Al contrario:
una de sus principales preocupaciones es identificar esas tendencias. Pero
asume que siempre (salvo quizás en el muy corto plazo) existen márgenes
de libertad. El futuro todavía no existe, no sólo (ni principalmente) por
la razón obvia de que aún no llegó, sino porque no está determinado; hay
33 En sus orígenes hay dos escuelas, una anglosajona (cuyos aportes iniciales más conocidos son tal vez los de la Rand Corporation) y otra francesa. Estados y ejércitos tuvieron un
papel inicial importante, pero luego las organizaciones internacionales y las grandes empresas pasaron a demandar regularmente este tipo de análisis (Alemany, 2006).
34 La descripción extremadamente sintética que sigue se apoya en De Jouvenel (1999)
y Godet (2001).
134
Escenarios políticos en América Latina
varios futuros posibles. Se trata entonces de identificar (desde la perspectiva o problemática que se trata de analizar) cuáles son estos futuros posibles, y cuáles de estos futuros posibles (o “futuribles”35) son relativamente más probables. Estos futuros posibles y relativamente más probables son
los “escenarios”;36 el mismo análisis que los produce debería mostrar los
caminos que pueden conducir a ellos.37 La meta es tratar de construir alguno de los más atractivos de esos escenarios y evitar los menos deseables,
independientemente de sus probabilidades relativas.38
4.2. Los escenarios de los PAPEP: ejemplos
Los estudios pioneros en este plano fueron los dirigidos por Fernando Calderón en Bolivia, continuados luego en los sucesivos PAPEP. Entre
todos estos trabajos, considerando (por razones prácticas) sólo aquellos
cuyos resultados (esto es, los escenarios diseñados por ellos) ya pueden ser
contrastados con la evolución posterior de los acontecimientos, se encuentran escenarios de muy diversas naturalezas.
Por un lado, estudios de corto plazo que intentaban responder a preguntas muy simples (aunque las implicaciones de las respuestas fueran
complejas y de largo alcance). Por ejemplo, en Perú, en la segunda mitad
del año 2004, si el presidente Toledo culminaría su mandato o no. Por otro
lado, en Honduras, hacia las mismas fechas (2004-2005), se trataba de evaluar hasta qué punto las elites políticas serían capaces de construir acuerdos interpartidarios sólidos, capaces de impulsar políticas de Estado en
materias importantes sobre las que no parecían existir discrepancias de
fondo.
35
El neologismo podría perfectamente ser castellano, pero su origen es francés.
Cualquiera sea la situación analizada, normalmente no existe un único conjunto
de escenarios. En primer lugar, puesto que los escenarios son identificados “desde la perspectiva o problemática que se trata de analizar”, es evidente que diferentes problemáticas involucran escenarios potencialmente muy diferentes. En segundo lugar, aun dentro
de una misma problemática, diferentes diseñadores de escenarios pueden llegar a escenarios distintos cuando sus énfasis analíticos o sus metas son diferentes. Si estos conjuntos de escenarios diferentes (para una misma problemática) están bien fundamentados,
entonces todos ellos son igualmente legítimos (dicho más precisamente: tan legítimos
como las metas y valores últimos de sus diseñadores), y son guías igualmente válidas para
la acción.
37 También se suele definir “escenario” (en sentido amplio) como la suma del “escenario” (en el sentido estrecho recién descripto) más el camino que conduce a él.
38 En particular: si el escenario más probable es no deseado y la acción contribuye a
construir otro escenario, deseable pero menos probable, en ese caso la “labor prospectiva
bien hecha garantiza que no llegarán a tener lugar los fenómenos anticipados, porque se
habrán abierto vías para incidir en el curso de los acontecimientos” (Arocena, 1992: 11).
36
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
135
Perú: mandatos inciertos y la importancia de lo étnico-cultural
Durante la primera mitad del mandato del presidente Toledo (20022003) los resultados sociales y económicos de su gobierno parecían acentuar algunas de las características del fujimorismo que lo había precedido: crecimiento económico vigoroso pero “de base estrecha”, con altos
niveles de desigualdad, desempleo y subempleo, problemas graves de
integración y alta conflictividad social. En el plano político el país vivía
su transición democrática con el telón de fondo de una tradición muy
larga de inestabilidad política. El sistema de partidos peruano, particularmente débil, seguía siendo el menos institucionalizado de América Latina, y
los observadores no advertían progresos relevantes en esta materia; más
bien al contrario.
En este marco general la posición del Gobierno frente a la opinión
pública se deterioró rápidamente. En particular, todas las encuestas profesionales peruanas del período registraron un grave desgaste de la imagen del Presidente (la aprobación a su gestión en el primer semestre de
2004 había caído a la tercera parte de su valor registrado dos años antes),
y un aumento significativo de los juicios negativos sobre la situación económica de las familias y sobre sus perspectivas de futuro. En los primeros
meses de 2004 comenzaron a circular rumores cada vez más vigorosos: el
presidente Toledo no podría culminar su mandato. A mediados de 2004, en
el marco de una creciente agitación laboral y social, la situación parecía
acercarse a un desenlace.
En este contexto se llevó a cabo un estudio PAPEP basado en un grupo
de ensayos comisionados específicamente a esos efectos y en una ronda de
consultas con los liderazgos peruanos. Los primeros resultados (presentados a fines de 2004) establecieron que el presidente Toledo culminaría
su mandato. El informe final del estudio, presentado en mayo de 2005,
analizó por qué razones la situación no llegaría a un punto de ruptura y
exploró lo que podría ocurrir después de las elecciones de 2006. Según
este informe final, a corto plazo (hasta las elecciones de 2006) se debía esperar “estabilidad institucional, en el sentido más estrecho: el Presidente culmina su mandato, y el nuevo gobierno surge normalmente de las próximas
elecciones; debilidades institucionales y de gobierno: instituciones políticas débiles, erosionadas, que están experimentando un proceso persistente de deslegitimación (sin llegar aún a los extremos bolivianos o ecuatorianos)”
(PNUD Perú, 2005: 31).
Este pronóstico podía ser llamado de “estabilidad precaria”. Estabilidad
porque,
136
Escenarios políticos en América Latina
a pesar de todas las dificultades, un presidente electo popularmente sería
reemplazado por un sucesor elegido del mismo modo, en el marco institucional vigente. En Perú esto no es aún la rutina, lo que se da por sentado que
ocurrirá. La ola de rumores y las expectativas de renuncia o remoción del presidente Toledo subrayan hasta qué punto esto es así;
precaria, porque los déficits institucionales son profundos, la lógica de la situación tiende más bien a agravarlos, y la única “salida” real parece ser el traspaso
de los problemas irresueltos al próximo presidente y a su gobierno (id.).
El curso de los acontecimientos mostró que este pronóstico había sido
correcto. Éstos no fueron los únicos aciertos analíticos del PAPEP, y tal vez
tampoco los más importantes. Todavía en el primer semestre de 2005 muy
pocos creían que Ollanta Humala podía llegar a ser un líder político de
primera línea. Para el PAPEP, en cambio, “lo étnico-cultural ha sido tal vez
desde hace mucho tiempo un factor importante en la política peruana,
porque es un nudo central en la construcción de identidades sociales. A
diferencia de lo ocurrido en Bolivia y Ecuador, sin embargo, en tiempos
modernos la división o ‘clivaje’ étnico nunca se activó políticamente.
Ahora hay señales de que esto podría cambiar. Algunos grupos lo están
intentando (Humala)” (ibid.: 4).
Aún más importante, la historia política peruana mostraba que el
clivaje étnico-cultural puede producir impactos políticos muy significativos sin siquiera “activarse” políticamente: “Es necesario distinguir dos
situaciones diferentes: por un lado, la etnia puede ser uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza; por otro, en algunas circunstancias el clivaje étnico puede activarse políticamente. Entre estas dos situaciones (‘factor influyente’ y ‘clivaje activado’) hay una distancia
considerable; la segunda implica necesariamente a la primera, pero no
a la inversa” (ibid.: 22).
En la región, “Bolivia y Ecuador [...] ya tienen clivajes étnico-culturales políticamente activados. Perú no” (ibid.: 23). “Éste es un hecho aceptado en la literatura comparativa más reciente [...]. En este sentido preciso los que dicen ‘Perú no es como Bolivia y Ecuador’ tienen razón” (ibid.:
nota al pie 41). Pero esto no impide que lo étnico-cultural sea, también en
Perú, portador de impactos políticos muy significativos: “Uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza”. En Perú Fujimori y Toledo llegaron a la presidencia como outsiders, “y ambos comenzaron con un discurso populista [dirigido] a los grupos menos favorecidos de la sociedad
peruana (básicamente indígenas y mestizos)”. Además de su discurso tenían algo “muy evidente en común: ninguno de los dos es blanco, la etnia
minoritaria de la oligarquía colonial y poscolonial”; coloquialmente eran
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
137
y siguen siendo llamados, “respectivamente, ‘el chino’ y ‘el cholo’”. La
identidad abreviada se define en términos étnicos.39
Esto se observa con particular claridad en la competencia entre Vargas Llosa y Fujimori. Vargas Llosa era (y es) un “intelectual refinado y
sobresaliente”, cuasi aristocrático a los ojos de la mayoría de los peruanos;
Fujimori (“el chino”) era un remoto profesor de provincias antes de su
ascenso político. Las dos figuras encarnan el enfrentamiento entre los
herederos de la vieja oligarquía blanca y el resto (mayoritario) de la sociedad peruana, que es indígena, chola, o incluso (como en el caso de Fujimori) asiática, pero siempre no blanca (ibid.: 21 y 22). La velocidad del
ascenso político y electoral de Ollanta Humala es casi impensable fuera de
este marco. En menos de un año pasó desde una posición aparentemente casi marginal en la política peruana a ganar la primera ronda de las elecciones presidenciales peruanas, perdiendo en segunda ronda frente a Alan
García, pero acercándose a la mitad de la votación.40
Honduras: la viabilidad de acuerdos interpartidarios capaces de sustentar
políticas de Estado
Durante la administración 2002-2005 el desempeño económico hondureño fue francamente satisfactorio, particularmente en términos de
crecimiento del PIB. Sin embargo, la problemática social no experimentó mejoras significativas, los indicadores de legitimidad de (y satisfacción con) las instituciones políticas se deterioraron sistemáticamente, el fortalecimiento institucional parecía (para muchos observadores
internos y externos) estancado, e incluso, a la luz de la experiencia histórica del país, la continuidad de los éxitos macroeconómicos ciertamente no estaba asegurada. Eso es lo que se podía deducir de los estudios académicos, de todas las encuestas de opinión profesionales
realizadas en esos años en el país, de los elevados (y crecientes) niveles
de emigración, conflictividad social e inseguridad pública, y también, al
final del período, de los niveles de abstención electoral registrados en
las elecciones nacionales del año 2005.
39 La ronda de consultas mostró, sin embargo, que para buena parte de las elites peruanas es equivocado (al menos en el primer semestre de 2005 lo era) atribuir peso político significativo a las identidades étnico-culturales, entre otras cosas porque las propias elites incluyen, por supuesto, a muchos mestizos.
40 La imagen de García es diferente de la de Vargas Llosa, pero a pesar del recuerdo
muy negativo de su presidencia anterior fue ampliamente percibido y descripto como “el
mal menor”: de algún modo, el riesgo menor para el orden establecido. En este sentido su
rival, Humala, ocupa el mismo lugar que ocupó Fujimori (el lugar del desafiante del orden
establecido).
138
Escenarios políticos en América Latina
Una parte muy probablemente mayoritaria de la cúpula de las elites políticas hondureñas (incluyendo sectores de los dos partidos mayores) compartía, en lo esencial, un diagnóstico de esta naturaleza. Entre los que compartían ese diagnóstico parecía posible construir acuerdos sobre al menos
algunas políticas de Estado capaces de enfrentar ese diagnóstico negativo.
También se sabía que en los asuntos más importantes esas políticas inevitablemente enfrentarían resistencias de diferentes grupos y sectores de las
elites hondureñas y de la población en general, porque los cambios involucrados en esas políticas afectaban algunos intereses, y porque los beneficios de esas políticas se repartían en forma necesariamente desigual. En
última instancia esos grupos y sectores optarían por no innovar, manteniendo el estado de cosas existente. Por lo tanto, estas eventuales políticas
de Estado necesitaban mucho respaldo y voluntad política. Requerían un
acuerdo político robusto, cuyos participantes debían estar dispuestos a asumir, en lo inmediato, costos y riesgos políticos tal vez considerables. ¿Era
posible un acuerdo político de estas características? Y si era viable, ¿cuán
probable sería su ocurrencia efectiva?
El diagnóstico básico ya citado y la respuesta a la primera de estas dos
últimas preguntas (la viabilidad del acuerdo político) se apoyaron en los
análisis de los expertos, en las tradiciones más o menos recientes de acuerdos entre las elites políticas, y en una exploración del estado y las tendencias de la opinión pública hondureña realizada en el período 2002-2004.41
En cuanto a la viabilidad de un acuerdo de esas características, no parecían existir tendencias de largo plazo que lo impidieran, y la experiencia de
los últimos años sugería más bien cierto optimismo. En suma, el acuerdo
era perfectamente posible.
Para examinar la probabilidad de ocurrencia de un acuerdo político,
en cambio, el instrumento fue una ronda de consultas entre los liderazgos
hondureños. De las exploraciones preliminares surgía que no era posible
estudiar sólo la probabilidad de ocurrencia de cualquier clase de acuerdo
político, porque estos acuerdos podían ser de muy distinta naturaleza. Simplificando el problema, había dos grandes tipos de acuerdos posibles. Por
un lado, podía celebrarse un acuerdo vigoroso, “con dientes” y voluntad
política para respaldarlo. Por otro lado, se podía llegar a un acuerdo esencialmente “para cumplir”, dirigido en parte hacia la opinión externa (que
en Honduras es muy influyente por el peso del apoyo financiero de la cooperación internacional en el gasto público total), y en parte hacia el electorado y las elites que buscaban cambios. Un acuerdo de esta naturaleza
41 Cuyos principales resultados fueron publicados con un título significativo: “Honduras:
Los acuerdos son posibles” (Comisión Política de los Partidos Políticos, 2005).
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
139
sería un acuerdo limitado, más decorativo que real; su verdadero objetivo
sería emitir señales “políticamente correctas” para ciertos públicos relevantes, sin arriesgar comprometerse con decisiones difíciles.42 Conceptualmente, entonces, los acontecimientos cuya probabilidad había que evaluar eran tres: que hubiera un acuerdo profundo, con voluntad política
real de llevarlo adelante; que hubiera un acuerdo “limitado, más decorativo que real”; y, por último, que no hubiera acuerdo. Estas probabilidades43 (respectivamente, 30%, 45% y 25%) fueron estimadas a partir de las
opiniones de las elites consultadas. Sin embargo, puesto que lo que importaba aquí eran las consecuencias sustantivas esperadas de estos acuerdos (si
podían, o no, sustentar políticas “duras” capaces de enfrentar una importante oposición), en la práctica se consideraron sólo dos grandes alternativas: acuerdo político profundo (30%), por un lado, y, por otro lado, acuerdo político decorativo, o inexistencia de acuerdo (70%), como se observa
en la Figura 1.
Fuente: PNUD Honduras (2005).
Las implicaciones de estas alternativas, en una economía relativamente
tan abierta y vulnerable a los acontecimientos externos como la hondureña,
dependían de circunstancias externas. A estos efectos las posibilidades
42 Dicho de otro modo, orientado más hacia las relaciones públicas que al sustento de
políticas significativas.
43 Habitualmente llamadas “probabilidades subjetivas”.
140
Escenarios políticos en América Latina
también fueron agrupadas, simplificadamente, en dos grandes grupos. Por
un lado, una configuración de factores externos potencialmente favorables
(que incluía este conjunto de situaciones: el Central America Free Trade
Agreement —CAFTA— se concreta; a corto plazo las remesas continúan
en ascenso; el impacto sobre la maquila hondureña del fin del acuerdo
multifibras y de la expansión de las exportaciones chinas resultaría moderado por el CAFTA y eventualmente por las propias políticas chinas; finalmente, único factor relevante claramente negativo, el narcotráfico y sus
secuelas se mantendrían estables o empeorarían). Esta combinación de
factores era definida como potencialmente (pero no automáticamente) favorable, porque para concretar sus potenciales beneficios Honduras debía
ser proactiva, y esta proactividad requería liderazgo político firme. Por otro
lado se encontraban las restantes combinaciones posibles, consideradas,
en conjunto, como menos favorables o desfavorables a Honduras. Las probabilidades de las combinaciones de factores externos más favorables
(60%) y menos favorables o directamente desfavorables (40%) fueron estimadas a partir de las opiniones de un pequeño grupo de expertos.
Finalmente, la combinación de estas dos dimensiones, cada una de
ellas con dos posibles alternativas, produjo los cuatro escenarios que se
asumían como posibles y relativamente probables (Figura 1). El escenario más positivo para el país44 era el de un acuerdo político fuerte en un
contexto externo potencialmente favorable (18%). Luego seguía un
escenario intermedio, en el que un acuerdo político fuerte debía enfrentar una combinación menos favorable o desfavorable de factores externos (12%), y finalmente seguían los dos escenarios negativos, caracterizados ambos por acuerdos políticos débiles (“decorativos”), o por la
ausencia de acuerdos políticos, en el marco de un contexto externo
potencialmente favorable (42%) o desfavorable (28%). El marco externo hace una diferencia significativa solamente cuando existe la voluntad
política necesaria para capitalizar proactivamente sus beneficios potenciales (escenarios más favorable e intermedio); cuando no existe esa
voluntad política, los beneficios potenciales se reducen, y aumentan los
riesgos. En síntesis: el escenario más favorable era relativamente poco probable (18%, algo menos de un quinto de chance). El escenario más probable (42%, más del doble que el anterior) era la combinación de un marco
externo potencialmente favorable con una escasa o nula capacidad interna
44 Para estimar las probabilidades de cada uno de los cuatro escenarios se estimó primero la del escenario más favorable, para lo que se contaba con más y mejores indicadores;
las probabilidades de los demás escenarios resultan directamente de las diferencias con los
subtotales (ya conocidos) de los marginales de esa cuadrícula de dos dimensiones de dos
segmentos cada una.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
141
de definición y ejecución de políticas de Estado efectivas (y por tanto de
captación de las potencialidades abiertas por los factores externos), como
consecuencia de la inexistencia de acuerdos políticos interpartidarios o
(lo que era visto como más probable por los consultados) de la existencia de acuerdos meramente decorativos. Estos resultados fueron presentados a todos los partidos políticos con representación parlamentaria y a la cooperación internacional en varias instancias de devolución
realizadas en marzo de 2005 (PNUD Honduras, 2005). La meta última
era contribuir a la llegada del escenario más favorable para Honduras,
pero relativamente poco probable (18%).
Un año después de esa fecha, luego de la asunción del nuevo
Gobierno, ya era evidente que no se había logrado llegar a ese escenario.45 En un plano puramente analítico, sin embargo, la situación a
mediados de 200646 era precisamente la anticipada en el escenario negativo pero más probable (42%), que combina la confirmación del marco
externo potencialmente favorable con la inexistencia de acuerdos capaces de dar respaldo vigoroso a las políticas de la nueva administración.
Este contexto interno se vuelve aún más complejo porque la nueva
administración no tiene mayoría propia en la legislatura, y porque el
partido de gobierno está considerablemente dividido.47 Como en el caso
peruano, en suma, los escenarios anticiparon correctamente el curso de
los acontecimientos.48
5. La devolución
La devolución es el punto de llegada de los PAPEP. Cualquier proyecto futuro que pueda surgir a partir de las instancias de devolución ya no
es parte de los PAPEP, sino de iniciativas de naturaleza diferente (por ejemplo, diálogos, concertaciones, fortalecimiento institucional). Las características de la devolución están determinadas en parte por la dinámica y
necesidades de los proyectos en sí mismos, y en parte por los objetivos de
los PAPEP.
45 Se alcanzó un acuerdo que estuvo a punto de ser firmado, ante la presencia de invitados distinguidos que actuarían como testigos y que ya habían llegado a Tegucigalpa. Pero
a último momento se suspendió, luego se postergó, y finalmente quedó “en suspenso” indefinidamente. En esas condiciones ni siquiera fue necesario discutir si el acuerdo era firme o
sólo decorativo, “para cumplir”.
46 Al redactarse este ensayo.
47 Está tan o más fraccionado que antes.
48 Las perspectivas de futuro, vistas al comenzar el gobierno del Partido Liberal hondureño, a comienzos de 2006, se examinan en Achard y González (2006).
142
Escenarios políticos en América Latina
Uno de los componentes necesarios (por las razones arriba examinadas) de todos los PAPEP es la ronda de consultas con miembros de las elites nacionales. Las personalidades entrevistadas forman parte de la cúpula de los liderazgos nacionales, cuyo tiempo es normalmente escaso, y por
lo tanto sólo conceden un número limitado de entrevistas (con tiempos
también limitados). Cuando se explica a los consultados la naturaleza del
proyecto casi siempre surge, espontáneamente, el interés en conocer sus
resultados, interés que resultaría muy difícil ignorar (y que además es enteramente consistente con las metas de los PAPEP). En estas condiciones los
responsables del proyecto siempre se han comprometido a devolver a los
entrevistados las principales conclusiones obtenidas. Esto genera cierta
expectativa, que cuando logra ser satisfecha apropiadamente aporta prestigio al proyecto.49 La experiencia muestra que de esta forma se alimenta
un círculo virtuoso (desde el punto de vista del proyecto): el desarrollo
del PAPEP genera interés, esto hace que la devolución se vuelva más
importante, y por eso mismo deba alcanzar, en varias instancias planificadas cuidadosamente, a grupos más amplios de los liderazgos nacionales,50
todo lo cual genera finalmente una retroalimentación importante para
los documentos finales del proyecto, que mejora su calidad y también
su llegada a estos públicos cruciales.
Finalmente, la forma en que las metas de los PAPEP moldean las características de la devolución ya fue examinada en apartados anteriores.
Como allí se observó, la devolución no es una instancia académica, porque involucra acción, ni de consultoría, por el tipo de acción que involucra. La devolución es una etapa inicial o preliminar de un debate democrático (necesariamente plural) sobre las prioridades colectivas, debate
anclado en los diagnósticos, tendencias y escenarios resultantes de los
PAPEP. Como consecuencia de la visión menos “técnica” (o “tecnocrática”) y más política de las políticas (policies), para los PAPEP las prioridades
son más importantes que la naturaleza precisa de las políticas diseñadas
para encarar esas prioridades. La meta es ayudar a generar (y a desarrollar constructivamente) un debate sobre las urgencias y cuellos de botella
del desarrollo y de la construcción y consolidación institucionales en las
circunstancias específicas de los países involucrados.
49 Al proyecto y a la institución que lo promueve, el PNUD. Lo que el proyecto aporta
no es solamente prestigio (entre las elites nacionales, los OD y la cooperación internacional
en general). Desarrollados apropiadamente, los PAPEP generan un capital relacional muy
significativo para el PNUD y para los objetivos últimos de sus actividades.
50 Llegados a cierto punto, esto requiere capacitación de los equipos de las Oficinas
nacionales del PNUD. Esta constatación surgió de la experiencia; la primera actividad de
esta naturaleza es un taller en Montevideo, en agosto de 2006.
Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP)
143
Para que este debate sea realmente fructífero, los aportes de los PAPEP
deben situarse en algún punto intermedio, difícil de establecer a priori,
entre las necesidades más generales (“enfrentar la pobreza”, “fortalecer la
democracia”) y los detalles y formas de las políticas concretas. Para enfrentar los grandes problemas del desarrollo y la consolidación democrática
existen varios caminos (políticas) posibles. Se trata de ayudar a identificar
las direcciones más promisorias (y no los detalles de las políticas concretas).51
En cada contexto particular lo que decide el éxito o el fracaso de esos
caminos y políticas es en parte su virtud técnica, y en parte, necesariamente, la forma (democrática) en que esos caminos son buscados y recorridos. Es aquí donde los PAPEP pueden quizás hacer su aporte más significativo, y sin duda no es un accidente que este papel recoja y amplíe en nuevas
direcciones el rol tradicional de “facilitación” desempeñado históricamente
por Naciones Unidas.
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51 No existe “la” solución. Por ejemplo: se ha sostenido que aun cuando una necesidad
institucional esté correctamente identificada, no existe un único diseño institucional capaz
de satisfacerla. Lo que efectivamente servirá “dependerá de las oportunidades y limitaciones locales” (Rodrik, 2004: 13). Rodrik parece pensar que esto es así por las limitaciones que
resultan del estado actual del conocimiento en materia de la construcción de políticas (policies)
e instituciones.
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3. Situación actual y perspectivas
de América Latina según elites
influyentes de la región
Luis Eduardo González
Este informe analiza una serie de rondas de consultas realizadas en
Argentina, Brasil, México y los Estados Unidos a fines de 2005 y principios
de 2006. Fue preparado en el marco del Proyecto Regional de Análisis Político y Escenarios Posibles (PAPEP Regional). Su objetivo es explorar la
visión de algunas elites nacionales muy influyentes en la región sobre la
situación actual de América Latina y sobre sus perspectivas futuras. Con
ese fin aquí se resumen y comparan las visiones de las elites nacionales de
los tres países mayores (Brasil, México y Argentina), y las de intelectuales
y profesionales “latinoamericanistas” de los Estados Unidos que de distintas maneras participan en el diseño de políticas hacia América Latina.
Esta ronda de consultas incluyó 176 entrevistas. El Anexo que cierra el
informe incluye los nombres de los entrevistados y resume las principales
características de las consultas.
1. Situación social y política en América Latina
1.1. Los problemas de América Latina
La persistencia de la pobreza
El principal problema de la región (el más mencionado de manera
espontánea por los consultados de tres de los cuatro países) es la pobreza,
en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). En México es
148
Escenarios políticos en América Latina
donde se percibe con más fuerza este problema, ya que casi la mitad de
los consultados lo considera el principal problema.
Cuadro 1. Principales problemas de América Latina
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*
Pobreza, desigualdad, desempleo
Crecimiento económico
Político-institucionales
Falta de proyecto
Educación
Otros
Ns/ Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
44
10
47
0
0
0
0
100
30
0
30
49
18
13
9
4
7
0
100
45
0
45
33
30
21
0
2
14
0
100
43
0
43
45
0
32
6
2
11
4
100
47
7
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites
consideradas.
La pobreza estaría asociada con problemas estructurales comunes a la
región (el desempleo o las dificultades en el acceso a la educación). Uno
de los consultados mexicanos señalaba la dificultad de establecer prioridades en el combate a la pobreza, aunque optaba por atacar primero el
problema del desempleo:
Extrapolando el problema de México para toda América Latina, me queda muy
claro que son dos grandes problemas. Hay un problema fundamental que es un
problema de empleo. La población necesita ingreso para lo más básico en términos de alimentos, de vivienda, de salud. Para mi gusto, ése es el principal problema de la región. Hay un segundo problema que es el de la educación; yo no
creo que se tenga que resolver la educación para luego tener empleo. No existe
tiempo, la pirámide demográfica no lo permite. Necesitamos llevar pan, necesitamos llevar vestimenta, salud a los principales centros que son las células de la
familia. Ya después tendremos educación, pero primero el trabajo. (México)
Varios entrevistados señalan que, más que la pobreza en sí, el problema
más grave es la inequidad, porque aunque la región siga experimentando
Situación actual y perspectivas de América Latina
149
un período de crecimiento económico, eso no garantiza que los beneficios de la mayor riqueza a nivel de cada país se reflejen en una mejor calidad de vida para todos los habitantes.
Todavía tenemos problemas muy serios en el campo de las desigualdades, porque aún las diferencias sociales y regionales son muy grandes. Y eso siempre
es… una bomba no democrática, que tenemos que apagar porque si no puede
explotar un día. (Brasil)
Sin embargo, son los consultados brasileños quienes más frecuentemente consideran que uno de los problemas más serios de la región es la
falta de crecimiento económico, y ponen a Chile como ejemplo a seguir.
En los Estados Unidos los problemas sociales y los institucionales preocupan casi por igual a los consultados. Cuatro de cada diez entrevistados
(44%) identificaron a la pobreza como un problema central, pero el 47%
mencionó problemas institucionales, que tienden a ser vistos como al menos
en parte responsables de esa inequidad, porque no se toman medidas efectivas para disminuirla. Algunos entrevistados vinculan explícitamente estas
dos familias de problemas:
Creo que uno de los problemas de la región es la inequidad en las poblaciones y parte del problema, creo, tiene que ver con los gobiernos. Pienso que
los gobiernos no han sido muy efectivos en atender las necesidades de todos
los segmentos de la población. (Estados Unidos)
En Argentina también más de cuatro de cada diez (45%) entrevistados mencionan la pobreza como problema de la región, y si bien en este
caso los problemas político-institucionales son mencionados por el 32%,
la idea de que ambos problemas se retroalimentan está subyacente en el
razonamiento de varios entrevistados:
El problema central de la región es social; si yo tomo la región como promedio el primer problema es el social, y el segundo es el institucional. ¿Por qué?
porque vos notás que lo que América Latina no logra —con crecimiento económico— es mejorar los indicadores sociales. Entonces, no hay institucionalidad que resista en el largo plazo si el crecimiento económico no logra, en
democracia, mejorar los indicadores sociales. (Argentina)
También algunos consultados en México vinculan la desigualdad a los
problemas de gobernabilidad:
150
Escenarios políticos en América Latina
Creo que un problema que sintetiza toda una gama de problemas es la desigualdad económica, social y política. Digamos que representa un obstáculo
para la participación plena de los latinoamericanos en la vida pública, en los
asuntos públicos de su país, porque la terrible desigualdad que tenemos es un
freno a la gobernabilidad democrática. (México)
Los problemas político-institucionales
Los problemas político-institucionales son más relevantes para los entrevistados en los Estados Unidos (los “observadores externos”) que para los
demás entrevistados. En este punto el país del Norte (con un 47% de menciones espontáneas) sería más crítico respecto de la calidad de los gobiernos
en la región, sobre todo de la capacidad de los gobiernos para satisfacer las
demandas de los ciudadanos y para mantener vigente el sistema legal y regulatorio:
[…] Después de veinte años de democracia y reforma económica, las expectativas de la población no han sido satisfechas, no en todos pero en muchos
países de la región. Eso al fin está debilitando a las instituciones democráticas.
(Estados Unidos)
Hay problemas en la calidad de la legislación, en la manera poco aceptable
en que los sistemas legales están operando. Creo que una prioridad alta es el
sistema regulatorio y la policía como parte central del sistema regulatorio. Y
otras prioridades siguen siendo los sistemas electorales, los arreglos para
gobernar. (Estados Unidos)
[…] Algunas instituciones siempre han sido débiles: ahora están dándose más
cuenta de eso, porque en el contexto de la democracia y de los nuevos programas sociales, las instituciones están demostrando claramente sus debilidades. (Estados Unidos)
Los consultados argentinos también le dan peso a la problemática institucional. Tres de cada diez líderes argentinos (32%) creen que los problemas
institucionales están entre los más importantes; probablemente la experiencia reciente de su propio país incide en este juicio sobre el conjunto de la
región.
Evidentemente los problemas no son todos los mismos; hay países que tienen
una base de institucionalidad, de predicción de lo que va a pasar en sus sistemas
políticos, que aunque hayan tenido distintos resultados económicos, son países
Situación actual y perspectivas de América Latina
151
que uno los ve mejor. Uno ve la institucionalidad uruguaya, la institucionalidad
chilena, y me parece que son países que tienen una base institucional más
firme… Pero evidentemente cuando uno mira más en detalle a los otros países,
uno ve que en Bolivia, por ejemplo, hay una inestabilidad enorme, Perú, Ecuador lo mismo, Venezuela está en una situación muy, muy crítica. Colombia no,
Colombia tiene una tradición más estable. En Centroamérica también, como que
se ve inestabilidad. Y Brasil es tan complejo, pero me parece que en Brasil también las instituciones son más bien sólidas. (Argentina)
En Brasil sólo dos de cada diez entrevistados hicieron referencia a los
problemas de orden político e institucional (21%).
Para nosotros no existe democracia sin consolidación de las instituciones. Y la
historia de las instituciones en Brasil es muy frágil, en especial la de los partidos
políticos. En ese aspecto, creo que uno de los desafíos para el nuevo gobierno,
que espero que sea del presidente Lula, es la reforma política. (Brasil)
El insuficiente crecimiento económico
En tercer lugar en orden de importancia aparecen los problemas asociados al escaso crecimiento económico en la región, problemas a los que
se les atribuye en Brasil mayor relevancia relativa y que, por el contrario, no
aparecen en la ronda argentina. En Brasil, tres de cada diez entrevistados se
refirieron a este problema:
Hay ahora un problema en relación con el crecimiento económico; los países
emergentes se están —enganchando muy rápidamente— en un proceso de
economía globalizada. Como región nos estamos quedando afuera de eso, y
Brasil, que es una economía fuerte, por decisiones equivocadas estamos ahí
viviendo la situación, pero sin una propuesta clara, estratégica, de cómo nos
vamos a ubicar en esta nueva organización de la economía. (Brasil)
En México, los problemas de las economías latinoamericanas son mencionados por casi dos de cada diez consultados (18%). Uno de ellos señala
que la urgencia del crecimiento económico (y de tomar medidas que lo favorezcan) no es comprendida por el conjunto de la población, y por ello las
políticas que promueven ese crecimiento no cuentan con apoyo popular.
Es una falta de visión de que estamos luchando todos para atraer capitales,
para poder crecer más rápidamente, generar más ahorro, para crecer más.
Por tanto, muchas de las políticas económicas —e incluso sociales— deben
152
Escenarios políticos en América Latina
subordinarse a este objetivo de captura de capitales, generación de excedentes para invertir y captura de excedentes externos. Si bien los liderazgos tienen noción de esto, [la búsqueda de crecimiento económico] no tiene el lugar
que debería tener en el propósito de mantener a América Latina creciendo.
La población en su conjunto lo tiene muy distante en su mapa de maduración, en su lista de prioridades, eso lleva bastante educación. (México)
En los Estados Unidos, los problemas económicos sólo son mencionados por uno de cada diez consultados (10%). Tienden a señalar que las
reformas económicas que se han implementado en los últimos veinte años
no produjeron los resultados esperados, sobre todo porque la región no creció lo suficiente y porque los gobiernos no lograron reducir la inequidad:
[El primer problema que enfrenta América Latina] es establecer políticas económicas efectivas que produzcan crecimiento y reducción de la pobreza […]
Hay un sentimiento de frustración con el modelo [de economía de mercado],
que no trajo tanto crecimiento como la gente esperaba, y en la mayoría de los
casos no trajo tanta reducción de la desigualdad como la gente esperaba.
Entonces la pregunta es: ¿puede América Latina encontrar en los próximos
diez o veinte años un lugar en la economía global que le funcione, que sea
estable y produzca crecimiento? Es sobre todo una cuestión de encontrar políticas económicas efectivas y gobiernos capaces de diseñarlas e implementarlas, y el público tiene que aceptarlas. (Estados Unidos)
1.2. El proceso de consolidación democrática
Las democracias consolidadas, y las todavía frágiles
Los consultados coinciden en que hay más democracia en la región
que veinte años atrás, aunque todos identifican diferencias entre países.
Tampoco dudan de que el camino a transitar debería ser hacia más
democracia.
América Latina fue muy castigada —durante mucho tiempo— con procesos
dictatoriales; esto naturalmente genera sus males porque no había práctica
democrática, no había debate, no había discusión, no se enriquecía con la presencia de la sociedad civil. Yo creo que estamos en un proceso de crecimiento, de afianzamiento del sistema democrático, y no va a haber ningún mesías
con vestimenta militar para resolver los problemas de cada uno de nuestros
países. Los problemas los tenemos que resolver nosotros por el sistema más
cerca de lo ideal y de lo mejor, que es el sistema democrático. (Argentina)
Situación actual y perspectivas de América Latina
153
Chile aparece como la democracia más consolidada de la región
(Cuadro 2) según la opinión mayoritaria en los cuatro países, aunque
ésta es más contundente en los Estados Unidos (60%), México (59%) y
Argentina (56%) que en Brasil (42%). La democracia costarricense es
valorada por los vecinos del norte, pero está menos presente como ejemplo en Argentina y Brasil.
Cuadro 2. Democracias consolidadas en América Latina
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Brasil** Argentina*
Chile
Costa Rica
Brasil
Uruguay
Argentina
México
Colombia
Perú
No las hay
Otros
Ns/Nc
Total
60
13
0
3
0
0
3
3
13
0
0
100
58
20
4
2
2
7
0
0
2
0
2
100
42
0
31
0
0
0
3
0
11
3
11
100
56
5
12
5
7
0
0
0
5
0
10
100
Estados Unidos* México* Brasil** Argentina*
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
30
0
30
44
1
45
36
7
43
41
13
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
Todo el mundo elogia muchísimo a Chile. Me parece muy interesante, por
ejemplo, que tenga esta posibilidad de una candidata, de una presidente
mujer. Un país que viene de una dictadura como la de Pinochet, [en el] que
todavía la Iglesia tiene tanta injerencia y que no ha logrado desde el punto
de vista jurídico algunos avances, ha hecho una renovación e indudablemente creo que funciona casi como un país europeo, con una estructura de
solidez económica. (Argentina)
154
Escenarios políticos en América Latina
Chile, seguro, está al tope de la lista. Diría que la razón por la cual Chile está
adelante es porque no sólo tuvo una serie de elecciones democráticas y limpias sin problemas, sino que tuvo cambios de partido, de la izquierda y de la
derecha. Así ha completado el ciclo, de muchas maneras, de la transición
democrática. (Estados Unidos)
Yo creo que de manera muy señalada sería Chile. […] ha logrado despersonalizar el poder; no hay hombres poderosísimos como Menem o Chávez. Se
ha hecho una estructura mucho más colegiada de las decisiones. (México)
Si bien entre los brasileños el primer lugar lo ocupa Chile, son también los más optimistas respecto a la consolidación de su democracia, y
mencionan a su propio país en segundo lugar (31%).
De Iberoamérica, Chile es el único que está junto a España y Portugal, es una
democracia de mercado consolidada; en razón de la economía de mercado,
es moderno. Dentro de América del Sur, en términos de democracia de mercado, el segundo país es Brasil, pero no como democracia, porque el segundo en términos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay está muy atrás en
economía de mercado. (Brasil)
Los norteamericanos, sin embargo, son los más críticos respecto de la
consolidación democrática en la región: el 13% piensa que aún no hay
democracias consolidadas.
Eso todavía está en construcción […] sí hay varias democracias que creo que
van en buen camino, como por ejemplo México, países como Brasil a pesar
de los problemas, algunos países de Centroamérica, independientemente de
los problemas que tengan las democracias. Creo que existe un ambiente en
donde podemos decir que las posibilidades de que se logre alcanzar esa conciliación son más obvias que en otros países. Chile es otro país que puede llegar; incluso países pequeños como Panamá. Pero no existe ningún país con
la democracia claramente consolidada. (Estados Unidos)
Algunos consultados distinguen “democracia electoral” (que sí existiría en la región) de “democracias plenamente consolidadas”. En este sentido, las únicas democracias plenas serían las que, además de proporcionar libertades cívicas, como el acceso al voto o el debido cumplimiento de
los procesos electorales, pueden sostener condiciones mínimas de bienestar
económico y social para sus poblaciones.
Situación actual y perspectivas de América Latina
155
Es un tema un poquito pantanoso. No soy experto. Creo que democracias
electorales consolidadas, prácticamente todas. Incluso en el caso de Venezuela. A uno le puede parecer mejor o peor un resultado y dar una opinión,
pero no hay una impugnación masiva como se hacía, ni hay la toma violenta
del poder, pero no parece ser todo el sistema. Democracias de segunda etapa,
si se puede decir “consolidadas”, puedo decir que muy pocas; quizás los que
llevan la delantera —de los que conozco, porque no conozco todos los países— sin duda pondría a Chile… (México)
Otro consultado destaca la necesidad de instituciones sólidas, que sean
capaces de llevar adelante con éxito políticas necesarias pero impopulares. En
particular, en su opinión, es muy difícil tomar medidas tendientes a disminuir
las desigualdades si el gobierno no tiene un fuerte respaldo institucional.
Se sabe que todo país con problemas muy graves necesita de gobiernos que tomen
medidas impopulares. No es posible gobernar dejando a la población siempre
satisfecha, si fuese así sería óptimo […] La gente quiere un país sin inflación, con
crecimiento, pero si fuese así sería muy fácil: se decreta la cosa y estaría todo resuelto. Pero el problema no se resuelve de esa manera. Entonces cuando un gobierno tiene que tomar medidas más difíciles, más duras, porque es preciso corregir
ciertas cosas, inclusive cortar privilegios, eso puede acabar desencadenando otro
movimiento contrario al gobierno. Entonces, por eso, las democracias más consolidadas son aquellas que tienen instituciones más consolidadas. (Brasil)
Las democracias más frágiles de la región, según los entrevistados de
los cuatro países, serían Bolivia y Venezuela (Cuadro 3). En este punto existen diferencias de énfasis entre los subgrupos de México y Brasil, pero en
todos los países, aproximadamente dos de cada diez consultados mencionan espontáneamente a Venezuela y Bolivia.
La fragilidad de la democracia venezolana está estrechamente relacionada con la figura del presidente Chávez, catalogado como “carismático” o “autoritario”. Algunos cuestionan su injerencia personal en decisiones económicas y en los conflictos internos de Venezuela, y también su
política exterior, en particular su involucramiento en la política interna
de otros países de la región. Algunos de los argumentos expuestos por los
consultados fueron los siguientes:
Venezuela sigue siendo una situación muy especial. Yo no creo que se esté cayendo en la dictadura, en un régimen socialista de partido único, pero sí hay algo
real y es la polarización, y todo lo que está haciendo Chávez, que no corresponde a una serie de normas y de prácticas de común entendimiento. (México)
156
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 3. Democracias frágiles en América Latina
(porcentajes)
Estados Unidos** México* Brasil* Argentina*
Bolivia
Venezuela
Perú
Colombia
Argentina
Ecuador
El Salvador
Nicaragua
Guatemala
Honduras
Paraguay
18
18
4
14
7
11
0
7
4
0
7
22
22
16
9
7
7
4
4
2
2
0
28
28
3
3
0
17
0
0
0
0
7
34
26
11
8
5
5
0
0
0
0
Estados Unidos** México* Brasil* Argentina*
Otras
No hay
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
0
0
11
100
28
2
30
0
0
4
100
45
0
45
0
3
11
100
29
14
43
0
0
11
100
38
16
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
Como el barril de petróleo vale lo que vale, yo lo veo a Chávez financiando o comprando deuda de distintos países que tienen problemas económicos, y eso hace
que su influencia en la región sea cada vez mayor. Inclusive yo soy de los que creen
que Chávez, además de esta carrera armamentista que está llevando a cabo comprando ahora submarinos, […] constituye un factor de desestabilización muy
grande. Soy de los que creen también que Chávez ha financiado algunos proyectos —sin ir más lejos en Bolivia— que desgraciadamente no apuntalaban a una
democracia, a un régimen democrático. Todo lo contrario. (Argentina)
Creo que no se puede evaluar la democracia en Venezuela con los parámetros
clásicos, porque no se puede caracterizar al gobierno de Chávez como una
Situación actual y perspectivas de América Latina
157
dictadura, él tiene legitimidad. Pero es verdad que tiene problemas con la
libertad de prensa, tiene un conflicto permanente con la opinión pública.
Entonces encuentro complicado aquello allí. Creo que Venezuela tal vez sea
la expresión de transformaciones de la dictadura […]. Reconozco que no es
una dictadura según los moldes clásicos. (Brasil)
En el caso de Bolivia, la fragilidad estaría dada por la existencia de una
población empobrecida que no ha logrado beneficiarse de los recursos
económicos con los que cuenta el país.
Los bolivianos, especialmente las personas pobres, indígenas, rurales, no
sienten ningún beneficio de las reformas de mercado de los últimos veinte años. Lo que ven son corporaciones multinacionales “gringas” haciendo
grandes inversiones para extraer los recursos naturales de Bolivia, algo muy
parecido a lo que los imperialistas europeos han hecho por siglos. […] En
un sentido más amplio, Bolivia padece una crisis de identidad. ¿Quiere el
país abrazar la economía global, o quiere evitar el desarrollo y permanecer
escéptico sobre las reformas que son necesarias para integrar a Bolivia a la
economía global? (Estados Unidos)
A los problemas que se originan en la pobreza y la inequidad social se les
suma el clivaje regional, que puede conducir incluso a la partición del país.
Tal vez Bolivia es la más frágil por aparición de fenómenos divisivos del Estado. Es el único país donde se está planteando una división del Estado. Las
otras son democráticas pero no son fuertes, no van a volver a la guerra civil
pero sí les va a costar consolidarse. (Argentina)
La ronda de entrevistas en Brasil, que se realizó después de las elecciones que llevaron al triunfo a Evo Morales, denota mayor optimismo
respecto a la posible evolución de la situación de Bolivia. Varios consultados señalaron que, aunque los problemas seguían estando, la victoria cómoda de Morales en las urnas le otorgaba cierto margen de
maniobra para tratar de dotar de cierta estabilidad al gobierno boliviano. Porque el problema de Bolivia no sería la falta de recursos naturales sino la incapacidad de los gobiernos anteriores de lograr que esa
riqueza redundara en un mejor nivel de vida para el conjunto de la
población.
Ahora, por ejemplo, Bolivia “saiu da tela”, pero hay cosas nuevas, aquellas
ideas de que ahora, con el gobierno electo en primera vuelta con 56% de los
votos, entonces vamos a tener estabilidad. Creo que sería lindo decir que eso de
158
Escenarios políticos en América Latina
hecho va a suceder, pero sé bien que la verdad histórica, la experiencia histórica, no apunta para ese lado. Creo que puede ser que Bolivia esté mejorando
algunas cosas, pero lo histórico no apunta[…]; cómo se diría, la falta de
instituciones vuelve al gobierno muy inestable […] (Brasil)
Bolivia proveyó materiales estratégicos para el mundo y nunca quedó nada
para el pueblo […] Entonces ahora están dispuestos a no permitir que eso
suceda. Ése es el fundamento de la revolución boliviana. Si esa riqueza fuera
repartida generando una sociedad más justa, más oportunidades, lo que implica una revolución social interna, entonces Bolivia puede convertirse en una
especie de Arabia Saudita de América Latina. (Brasil)
Perú, Colombia, Ecuador, Argentina y Paraguay son, en un segundo
nivel de importancia, otros países considerados frágiles en términos de sus
instituciones democráticas en el marco de la región latinoamericana.
[…] si pensamos en países como Perú, que se han desfondado en sus liderazgos, que son países tan pobres, con una carga económica y social ancestral,
que sumada a la ruptura total de la esperanza con un personaje como Toledo[…] Es increíble la caída libre de una popularidad como ésa, que llegó fuerte a la presidencia y fue capaz de, palmo a palmo, desencantar a toda la población. Un presidente con ese nivel de aceptación no sé cómo tiene cara para
seguir gobernando. Esto quiere decir que hay una estructura social débil y
hace que la democracia también sea débil.
El caso argentino es diferente porque ahí tienes una sociedad muy fuerte, ciudadanos muy politizados, gente que tuvo en su momento una actuación definitiva con los cacerolazos, las manifestaciones que echaron a un presidente.
Vivió un proceso crítico que permitió el arribo de un personaje tan singular
como Kirchner. (México)
Creo que Argentina tiene una herencia muy fuerte, que es la cultura de su
pueblo, un nivel cultural muy bueno, y una estructura económica basada
fuertemente en los agronegocios, que le da una buena condición de reacción para retomar su crecimiento, como ya se está comprobando con índices de PIB muy altos, mayores a los de otros países. (Brasil)
Los países que enfrentan más problemas
Se exploró en particular el tema de América Central, tratando de identificar cuáles países de la región enfrentan más problemas. Según los entrevistados mexicanos (31%) y norteamericanos (72%), Nicaragua es el país
Situación actual y perspectivas de América Latina
159
que enfrenta mayores problemas, aunque los mexicanos también están
preocupados por la situación de Guatemala (28%) y Honduras (19%).
Yo estoy muy familiarizado con Nicaragua y lo veo muy complicado. Está en
la situación de un país polarizado: Partido Liberal Constitucional y el Frente
Sandinista. Un país al que las circunstancias internacionales y las propias le
han impuesto vivir, en una generación, la dictadura, la revolución, el gobierno revolucionario, la contrarrevolución, la intervención extranjera, la guerra civil,
la democracia, la alternancia, la escisión en el interior del partido de gobierno;
entonces creo que a Nicaragua hay que ponerle el foco amarillo. En Guatemala
siempre existe el riesgo de la tentación militar, no sé exactamente en este
momento cómo se encuentra. (México)
Diría que Nicaragua sigue siendo, incluso en términos centroamericanos, tan
pobre. Y las raíces del poder democrático son relativamente superficiales.
Creo que Nicaragua enfrenta algunos de los desafíos más gigantescos en cuanto a combatir la pobreza y encontrar un lugar en la globalización. […] Creo
que los problemas de Guatemala son básicamente los mismos, no tan profundos en lo económico, pero sí en los niveles de crimen y corrupción. (Estados Unidos)
Los problemas no se limitan ni a lo histórico ni a lo económico.
También tienen problemas en los aspectos más básicos de la democracia: los partidos no representan adecuadamente los intereses de sus electores, los gobiernos no son eficaces y las demandas de la población se
acumulan.
Nicaragua […] es una pequeña sociedad con una elite política que ha estado
conduciendo al país por generaciones […]ahora toman la forma de un par
de partidos políticos, pero estos partidos no están muy interesados en la población, son bastante corruptos, no muy democráticos, y están básicamente tratando de trabajar juntos de una manera poco saludable en vez de realmente
competir democráticamente. (Estados Unidos)
Guatemala, me parece que no acabó de resolver sus problemas aun con los
acuerdos de paz. La gente que participó en la guerra civil está muy desilusionada, incluso muy desilusionada de sus liberados. Pero el nivel de empobrecimiento, la ausencia de capacidad de gobierno, me parece que es un país que
tiene un sufrimiento muy complicado. (México)
160
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 4. Países de América Central que enfrentan más problemas
(porcentajes)
Estados Unidos*
Nicaragua
Guatemala
Honduras
El Salvador
Costa Rica
Ninguno
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
72
6
11
0
0
0
11
100
18
12
30
México*
31
28
19
9
3
3
6
100
32
13
45
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
Nota: En Argentina esta pregunta no se incluyó en la guía por la extensión del cuestionario.
1.3. Los conflictos étnico-culturales
La actitud hacia los conflictos étnicos no es homogénea entre los consultados de diferentes países. Aunque sólo se preguntó en tres de ellos (México,
Argentina y los Estados Unidos), el ordenamiento de las posiciones parece
sugerir que, cuanto más grande es la población indígena y más reciente el conflicto, mayor sería la propensión a considerarlos amenazas, mientras que, con
una mirada más abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos como
oportunidades para la democracia. En la ronda de México, los conflictos étnicos son considerados mayormente una amenaza (39%) con relación a la consolidación de la democracia en los países de la región. En cambio, tanto en los
Estados Unidos como en Argentina la mayoría tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de
cada diez (50%) en Argentina los ve desde una óptica positiva (Cuadro 5).
Los que consideran que los conflictos son más bien una oportunidad
señalan la importancia de que la democracia incluya a todos, también a
los grupos minoritarios o hasta ahora relativamente marginados. Sin
embargo, todos, incluso los optimistas, coinciden en que estos conflictos
pueden tener desenlaces no deseables, en la medida en que el gobierno
no logre incorporar a esos grupos rápidamente y convencerlos de que las
reglas de la democracia son beneficiosas también para ellos.
Situación actual y perspectivas de América Latina
161
Cuadro 5. En relación con la consolidación de la democracia,
¿los conflictos étnicos son oportunidades o son amenazas?
(porcentajes)
Son una amenaza
Son una oportunidad
Son las dos cosas
Ninguna de las dos cosas
Depende del país
Otros
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
Estados Unidos*
México*
Argentina*
7
60
33
0
39
32
14
2
16
50
14
5
Estados Unidos*
México*
Argentina*
0
0
0
100
30
0
30
2
5
7
100
44
1
45
2
7
7
100
44
10
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
Son una oportunidad, está claro que se trata de sistemas institucionales donde
las cuestiones étnicas nunca estuvieron claramente contenidas; sistemas que
han funcionado sin permitir que todo lo que es el mundo de la cultura indígena pudiera participar, a pesar de tener una mayoría en proporción en la
población. El no haber tenido la capacidad de manejar eso es una de las razones que están en la base de la crisis de Ecuador […] pero creo que es una
oportunidad. Para mí, cada vez que aparece gente en el tablero político es
saludable. (Argentina)
Yo creo que si se gestionan bien son una oportunidad […] hay que adaptar
instituciones. Puede ser una oportunidad muy buena de diálogo, una oportunidad muy buena de búsqueda de consenso. Si, por el contrario, se asumen
como situaciones violentas y de enfrentamiento, es trágico. (Argentina)
Representan sin dudas una oportunidad; […] representan ambos. Depende
de cómo se canalizan esas energías políticas, si son canalizadas constructivamente, y si las elites en esos países son flexibles y reconocen la importancia de
esos grupos […] Esos grupos no se van a ir, y necesitan tener un interés propio (“stake”). Tienen que ser parte interesada (“stake-holders”) en este proceso.
(Estados Unidos)
162
Escenarios políticos en América Latina
Representan oportunidades de consolidar la democracia. […] El problema
de corto plazo es: ¿pueden las estructuras democráticas en América Latina ser
suficientemente flexibles como para contemplar las aspiraciones de las minorías? (Estados Unidos)
La mayoría de los consultados en México tiende a subrayar el lado
negativo de los conflictos étnicos, señalando que la violencia de los grupos étnicos se dirige contra todo el sistema democrático.
Me preocupa cualquier reivindicación basada en el nacimiento, en el origen,
en la idea de que un pueblo u otro pueden prevalecer por su derecho divino,
genético, de pertenencia. En ese sentido creo que son amenazantes para la
democracia. Me parece que la democracia tiene que dar espacio a todas las
minorías, pero la forma en la que se están desarrollando estos movimientos,
tanto en México en Chiapas como en Bolivia con los indígenas, así como en
distintos lugares, no es democrática, no es verdadera democracia. (México)
Varios consultados en México (antes de la victoria de Evo Morales)
comparan el conflicto de Chiapas con los alzamientos en Bolivia, y encuentran similitudes. La principal sería que los grupos étnicos no buscan participar en un sistema regido por las normas de la convivencia democrática,
pero tampoco tienen fuerza suficiente para derrocarlo.
Yo creo que son una amenaza en la medida en que se conviertan en instrumentos que cuestionan al sistema político. Es decir, que se conviertan en
zonas de marginalidad en el sistema político y que además de mantenerse
en la marginalidad, sean también instrumentos para combatir al gobierno.
Lo observamos en el caso de Bolivia; lo que se advierte es una situación
donde se ve el peso político de esos grupos étnicos que no quieren aceptar
su incorporación a la sociedad en su conjunto, que no tienen el poder suficiente para alcanzar el poder total de gobierno, pero que, sin embargo, impiden la capacidad de cualquier régimen de realizar tareas gubernamentales.
Eso significa, obviamente, un problema gravísimo para las tareas gubernamentales. En el caso mexicano lo hemos podido observar desde 1994 con lo
sucedido con el grupo zapatista levantado en armas, pero levantado en
armas en un proyecto imposible, porque si bien le declaran la guerra al Estado mexicano al inicio de este fenómeno, no tienen ni los instrumentos, ni
la capacidad, ni la legitimidad para emprender una aventura que pueda
tener éxito. (México)
Situación actual y perspectivas de América Latina
163
Algunos consideran que es hora de darles más voz a los grupos étnicos
en los asuntos que les conciernen, aunque sus valores sean diferentes, y en
algunos casos opuestos, a los que prevalecen en el mundo desarrollado.
Debemos tener una estrategia muy clara de común acuerdo con nuestros hermanos indígenas, no con la violencia, al contrario, creo que la violencia simplemente perjudica cualquier negociación. Sí me parece que debemos estrechar la comunicación con los pueblos indígenas sin violentar sus costumbres,
aun cuando hay costumbres que con el paso de tiempo son difíciles de aceptar; el maltrato a las mujeres, la discriminación, son difíciles de aceptar, pero
me parece que lo importante es cómo logramos el diálogo. (México)
Pero otros señalan que hay reclamos de los grupos étnicos que no se
pueden contemplar, como la reivindicación de la propiedad de la tierra
para los pueblos indígenas.
Yo advierto, lo vivimos en México y nos representó el reclamo de Marcos en
Chiapas, [es] un conjunto de demandas legítimas que nadie podría descalificar:
la discriminación, la exclusión, la marginación; han sido elementos claves de la
relación de los mestizos con los pueblos indígenas, sin lugar a dudas. Pero junto
a estos reclamos legítimos surge otro tipo de reclamos que no son necesariamente de los indígenas sino de los indigenistas, de los intelectuales del tema
indígena con formación marxista, que han llevado al reclamo de estos derechos
originales que implican el derecho sobre la propiedad de la tierra. (México)
2. Las relaciones intrahemisféricas
2.1. Las relaciones Estados Unidos-América Latina
Las elites de México, Brasil y Argentina tienen visiones diferentes respecto de las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos. Los dos
países más grandes, México y Brasil, tienden a considerar que los problemas en la relación con el vecino del Norte son de tipo bilateral, mientras
que en Argentina la mayoría absoluta de los consultados opina que hay
problemas comunes de toda la región con Estados Unidos.
Para los consultados argentinos esos problemas comunes son responsabilidad principalmente de los Estados Unidos, que se han preocupado poco por la región, y en particular por promover la democracia
y el desarrollo económico en América Latina. Esa falta de interés habría
provocado la reacción adversa de la mayoría de los latinoamericanos.
164
Escenarios políticos en América Latina
[…] el problema común en estas cosas está en la capacidad de los Estados Unidos de generar conocimiento sobre esta zona. Pero nunca les interesó, nunca
tuvieron su foco puesto aquí, sólo han logrado alianzas circunstanciales. […]
Los principales problemas son que nunca se preocuparon de problemas generales, de poder salvar esa sensación de franca convivencia con los regímenes
dictatoriales. La otra cuestión es que nunca ha habido una ayuda directa de
los Estados Unidos francamente instalada para generar desarrollo, ha habido
ayudas puntuales. (Argentina)
Hay una animadversión muy grande a todo lo que venga de los Estados Unidos. Los Estados Unidos han tenido una política, en ese sentido, o bastante
errática o directamente de olvido, de no tener en cuenta a la región. Eso ha
sido utilizado ideológicamente por muchos activistas también de extrema
izquierda, que han demonizado a los Estados Unidos. Y algunas decisiones
que se tomaron han ayudado a esa demonización. Así que ahí hay algunos
problemas comunes. (Argentina)
En Brasil y México los juicios son más matizados. Aunque una minoría
dice que predominan los problemas comunes a toda la región, otros señalan
que hay problemas generales y bilaterales, específicos de cada país, y varios
hablan de grupos de países con problemas comunes en su relación con los
Estados Unidos. Algunos agrupan a esos países según sus gobiernos (los populistas y/o de izquierda y los demás); otros, según su distancia con la frontera
estadounidense (México, América Central y América del Sur); otros, según
su economía (más o menos abierta) o la prevalencia del narcotráfico (los productores de droga, los corredores para el narcotráfico, los demás países).
Yo creo que hay, por la propia definición de gobiernos en América Latina, tratamientos diferenciales. No es lo mismo la relación con México, por más complicada que sea, que la relación con Venezuela o con Argentina, por el tipo de
perfil de gobernante. Sin embargo, evidentemente América Latina tiene un eje
compartido; tendría que hacer un trato amplio en general con los Estados Unidos. Lo han pensado con el acuerdo en materia comercial, y, finalmente, lo que
acabaron haciendo fue una conjunción de acuerdos binacionales para tratar de
hacer el acuerdo regional conjunto. Yo diría que ése es el principal indicador
de los tratos diferenciales y comunes con América Latina. (México)
Diría que la relación con los Estados Unidos es muy diferente según la geografía: México tiene una relación especial con los Estados Unidos, con características propias; el corredor de América Central y el Caribe tiene otro conjunto
de características; los países andinos, con problemas de droga, tienen otro
Situación actual y perspectivas de América Latina
165
conjunto de problemas; y tal vez el Mercosur tiene una agenda un poco más
homogénea entre sí, pero difiere un poco de los demás países de América
Latina. (Brasil)
Tal vez hay un poco de las dos cosas: cada nación tiene un perfil propio de
comercio exterior, de intereses, de oportunidades, de niveles de industrialización, un perfil de producción muy peculiar; por otro lado, hay un problema de conjunto, porque generalmente la política americana es hecha en bloque. Entonces, puede haber en determinados momentos algunas iniciativas
de carácter más bilateral, intentando abordar esas cuestiones. (Brasil)
Los mexicanos son conscientes de su relación diferencial con los Estados Unidos; en particular, varios entrevistados mencionaron, a modo de
ejemplo de problema bilateral, el que sufren en carne propia: compartir
la frontera con Estados Unidos.
Creo que habría de los dos órdenes, creo que hay algunos de carácter general de la región en su conjunto, pero otros, que tienen que ver con la especificidad bilateral para cada país. […] La especificidad mexicana, con 3.800 kilómetros de frontera, es con los Estados Unidos, le da un contenido muy
diferente a esta región, que se refleja sobre todo en el grado de dependencia
que México tiene de la economía líder del mundo. Aquí se acentúa; el 85%
de nuestro comercio exterior es con los Estados Unidos, el 85% del turismo
procedente del extranjero llega de los Estados Unidos, de las llamadas de larga
distancia el 80% se realiza con los Estados Unidos, como un indicador de la
cotidianeidad. Entonces creo que sí hay especificidades evidentes. (México)
No me atrevería a decir que todos los países de América Latina tienen los mismos problemas con los Estados Unidos. En el caso de México, la relación marca
prácticamente todo; el flujo comercial de México con los Estados Unidos va creciendo, tenemos una frontera enorme y es una frontera que ahora, en términos
bilaterales, tiene que ver mucho con las preocupaciones sobre la seguridad de
los Estados Unidos. México tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidos
que no lo tiene ningún país del mundo por la frontera. Ahora, con la firma del
Tratado del Libre Comercio con Centroamérica, yo creo que se van a estrechar
muchísimo las relaciones entre los países de Centroamérica y los Estados Unidos. Los flujos migratorios de esos países también siguen creciendo y, además,
pasan por territorio mexicano. Pero creo que los países de América Latina
—sobre todo los del Cono Sur— están en una situación diferente; su dependencia no es tan aguda, y me imagino que los Estados Unidos no los ven con la
misma preocupación que a México, que estamos ahí en la frontera. (México)
166
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 6. Problemas que afectan las relaciones Estados Unidos-América Latina
(porcentajes)
México**
Problemas generales
Ambos
Problemas bilaterales
Ns/Nc/Otras respuestas
Total
Total de preguntas
formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
Brasil**
Argentina*
22
38
33
6
100
29
29
38
3
100
61
26
9
4
100
45
0
45
34
9
43
46
8
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites
nacionales consideradas.
En la ronda de consultas en los Estados Unidos, la mayoría de los juicios acerca de cómo es hoy la política exterior de ese país hacia América
Latina no son positivos.
Creo que en la última década hemos visto bastante énfasis en las relaciones
comerciales y en expandirlas. Pero el hecho es que, después de que las elecciones se convirtieron en la manera predominante de elegir líderes en la región a
comienzos de los noventa, Estados Unidos abandonó un montón de programas
para promover la democracia en América Latina, redujo los gastos y mandó ese
dinero a Europa del Este; y en este siglo, cambió ese dinero de Europa del Este
y la antigua Unión Soviética para Oriente Medio. (Estados Unidos)
Ante la pregunta: “la política exterior de los Estados Unidos, ¿toma
en cuenta adecuadamente [los problemas de la región], o debería cambiar?”, las respuestas de los consultados son moderadamente críticas.
Esta visión crítica, aunque mesurada, domina las respuestas; el 77% de
los entrevistados responde espontáneamente, en primer lugar, con una
observación crítica. El principal defecto es que no hay una política adecuada o que simplemente no hay una política definida hacia la región.
Un entrevistado comentaba sarcásticamente que “primero de todo, quizás es una exageración decir que hay una política estadounidense hacia
América Latina. Es otro período más de abandono […]”.
Situación actual y perspectivas de América Latina
167
Cuadro 7. Evaluación de la política exterior de los Estados Unidos
hacia América Latina
(porcentajes)
Estados Unidos**
Políticas no son claras
Políticas no encaran los problemas adecuadamente
Políticas son bilaterales, no regionales
Políticas se están adaptando a América Latina
Otras respuestas
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Número de consultas
40
37
10
3
10
100
30
0
30
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites
nacionales consideradas.
Hacia el futuro, no hay consenso sobre cómo evolucionará la relación
Estados Unidos-América Latina en los próximos cinco años. Las expectativas de la mayoría de los consultados en los Estados Unidos son positivas;
en Argentina empatan los que esperan que mejoren y los que piensan que
seguirán como hasta ahora; y en México y Brasil son mayoría los que sostienen que las cosas seguirán igual.
Cuadro 8. La evolución de las relaciones entre los Estados Unidos y América
Latina en los próximos cinco años
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*
Es probable o seguro que mejoren
Seguirán como hasta ahora
Es probable o seguro que se deterioren
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultados
60
20
20
0
100
30
0
30
36
47
16
2
100
45
0
45
31
63
5
2
100
43
0
43
43
43
9
4
100
53
1
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.
168
Escenarios políticos en América Latina
2.2. El papel de la OEA
Tampoco hay consenso entre los consultados de los diferentes países
respecto de qué papel debería desempeñar la OEA frente a las democracias de la región. En los Estados Unidos casi siete de cada diez entrevistados creen que la OEA debería intervenir más de lo que lo hace actualmente. La mayoría de los mexicanos también querría que interviniera más,
aunque algunos señalan que sólo si el país involucrado lo solicita. Los
argentinos tienen opiniones más divididas, pero parecen bastante más cercanas a las de los mexicanos que a las de los estadounidenses. Uno de cada
tres mexicanos y argentinos (y uno de cada cuatro estadounidenses) considera que lo fundamental es que la OEA actúe con más autonomía respecto
de los Estados Unidos.
En Brasil, la pregunta se formuló sólo a una minoría de los consultados, lo que no permite cuantificar las respuestas.
Cuadro 9. Papel de la OEA frente a las democracias de sus Estados miembros
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Argentina**
Debería intervenir más
Intervenir si el país lo solicita
Actuar con autonomía de los Estados Unidos
67
3
24
30
14
32
36
0
31
Estados Unidos* México* Argentina**
Tornarse menos inoperante
Otros
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
0
3
3
100
30
0
30
0
16
9
100
44
1
45
21
10
2
100
42
12
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites
nacionales consideradas.
Muchos de los consultados que consideran que la OEA debería tener
un rol más activo ponen como condición que ésta se debería profesionalizar e independizar.
Situación actual y perspectivas de América Latina
169
El problema con la OEA es que […] es percibida como un vehículo a través del cual
los Estados Unidos puede tratar de influir en la región. Eso por un lado; por el otro,
creo que, como resultado, muchos países en el hemisferio ven a la OEA también
como un vehículo a través del cual pueden instalar muchas de las reformas […]
Creo que la OEA probablemente se beneficiaría si se transformara en mucho más
profesional desde el punto de vista del servicio civil […]. (Estados Unidos)
Algunos entrevistados consideran que la falta de autonomía no es un problema exclusivo de la OEA sino que afecta a varios organismos internacionales.
Si hay algo que caracteriza a la estrategia norteamericana es haber roto el valor
de los organismos regionales o internacionales, y el haber subordinado a estos
organismos a cumplir papeles afines a su estrategia. El papel de la OEA sería
retomar discusiones plurales que permitieran ponerles límites a [esas] estrategias unilaterales que tienen menor legitimidad que antes […]. (Argentina)
El principal desafío sustantivo para la OEA sería el fortalecimiento institucional de las democracias en la región. Más de la mitad de los consultados
en los Estados Unidos y México (53% y 65% respectivamente) así lo cree,
aunque algunos consideran que no lo está atendiendo como debería:
El rol apropiado de la OEA es defender, proteger la gobernabilidad democrática. (Estados Unidos)
Yo creo que ahí hay un asunto muy importante en el que la OEA no se ha involucrado correctamente, y es el de la gobernabilidad. A mí lo que más me preocupa en la región es lo que yo llamaría el tema del “poder de la calle” o de “la plaza
pública”. El poder de la turba le está ganando al poder de la urna […] El hecho
es que cada vez más en América Latina los gobiernos democráticamente electos
caen por la presión de la manifestación callejera, y esto es preocupante. (México)
La OEA no puede actuar eficazmente en defensa de la democracia
porque se cuestiona su autonomía respecto de los Estados Unidos.
En la medida en que se pretenda por parte de la OEA tener una participación
importante en procesos democráticos, tendrá que divorciarse de su imagen de agente de los quehaceres políticos estadounidenses, porque, si no, no tendrá credibilidad. Es decir, no podemos desconocer los grandes problemas que se padecen en
países latinoamericanos, léase Bolivia, Ecuador, Nicaragua, a título de ejemplo, en
donde la participación inteligente, sensata, prudente, cuidadosa de parte de la OEA
podría resultar útil en la medida en que hubiera esa desvinculación. (México)
170
Escenarios políticos en América Latina
Si se independizara, las condiciones hoy serían más propicias que antes
para que la OEA tuviera un papel más activo. Con la redemocratización
de muchos países de la región,
la OEA puede reasumir un papel de mucho mayor importancia del que ha
desempeñado en los últimos años, exorcizando esos fantasmas que hicieron
que la organización quedase un poco en la sombra, en la penumbra, y que
dejase ese papel más destacado que podría volver a cumplir. (Brasil)
¿Cuál es ese papel? Los consultados a los que se les formuló la pregunta
coinciden en su mayoría en que el tema en el que más se debería involucrar la OEA es el del fortalecimiento institucional. Ningún otro problema
aparece mencionado con fuerza comparable.
Cuadro 10. Temas sobre los que la OEA podría actuar con firmeza y ambición
(porcentajes)
Estados Unidos*
Fortalecimiento institucional
Pobreza
Gobernabilidad
Educación
Desarrollo
DDHH
Seguridad regional
Narcotráfico
Mediación de conflictos
Corrupción
Otros
Ns/ Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
53
0
0
0
0
7
7
0
10
10
9
0
100
30
0
30
México**
65
8
5
5
3
3
3
3
0
0
7
0
100
40
5
45
Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta.
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representen la creencia de la mayoría de las
elites consideradas.
** Los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto
no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
Situación actual y perspectivas de América Latina
171
3. Los problemas del presente
3.1. El Consenso de Washington
“Muchos observadores latinoamericanos piensan que el llamado ‘Consenso de Washington’ tenía aspectos positivos, pero en conjunto no era
(ni es) un camino adecuado para enfrentar los problemas de la región. En
su opinión, ¿este juicio crítico es correcto?”
Los consultados brasileños más bien coinciden con este juicio crítico
(la mayoría opina que “no sirvió”, “fue insuficiente” o “fue una receta
única para realidades diferentes”), los mexicanos están divididos y los estadounidenses tienden a considerar que, por lo menos teóricamente, el Consenso estaba bien diseñado (algunos contestan que “sirvió, ahora debe
continuarse”, mientras otros dicen que no tuvo los frutos esperados porque “falló la implementación”).
Cuadro 11. Juicios sobre el Consenso de Washington
(porcentajes)
Estados Unidos* México**
Sirvió, debe seguir
Falló la implementación
Era una receta única para distintas realidades
Modelo insuficiente con aciertos y errores
No sirvió
Ns/Nc/Otras respuestas
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
17
37
17
27
0
3
100
30
0
30
13
33
16
0
29
9
100
45
0
45
Brasil*
18
6
6
27
39
3
100
33
10
43
Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran creencias divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites
nacionales consideradas.
Los que señalan fallas en su implementación se refieren tanto a los
problemas concretos que surgieron al intentar privatizar empresas estatales (“la desestatización en el caso de México que fue marcada por la
172
Escenarios políticos en América Latina
corrupción”), como a los resultados, que no beneficiaron al conjunto
de la sociedad. Los que consideran que el modelo fue un fracaso piensan que la apertura económica sólo benefició a un pequeño grupo, mientras la mayoría de la población empeoró su situación y muchos se ven
forzados a emigrar.
Yo tengo una opinión crítica sobre el Consenso de Washington: es un rotundo fracaso. Hagamos un análisis, la privatización de las empresas del sector
público en México y en América Latina, ¿qué es lo que generó?: un consistente grupo de millonarios, de multimillonarios en dólares […] La fiebre privatizadora y globalizadora que aconsejó el Consenso de Washington, entre
otros consejos, nos ha conducido a ser un país que exporta personas y no productos, un país que carece de política industrial en particular y política económica en general. (México)
Alguno incluso dice que el crecimiento de la izquierda en la región en
los últimos años se debe a las frustraciones que se generaron por aplicar
las directivas del Consenso:
Yo creo que el Consenso de Washington no consideró los estratos sociales; es
cierto que son reglas básicas para estabilizar la economía, reducir la inflación,
para mejorar el rol del Estado, pero el llamado Consenso de Washington no
consideró el costo social de estas directivas […] Esto ocasionó un equilibrio
económico —en la mayoría de los países— a un costo político y social que hoy
vemos con la tendencia de izquierda, porque hay una frustración muy grande en la región, ya sea por la falta de crecimiento, por el desempleo, por
todos los problemas sociales que vemos en la región como consecuencia del
Consenso de Washington. (Brasil)
3.2. El narcotráfico y la inmigración
El tráfico de drogas en la región está aumentando, de acuerdo con
la opinión de la mayoría de los entrevistados en México (93%), Argentina (74%) y Brasil (70%). Los menos pesimistas son los estadounidenses: aunque sus opiniones están divididas, son más (53%) los que piensan que el flujo se mantendrá estable que los que creen que aumentará
(40%).
Situación actual y perspectivas de América Latina
173
Cuadro 12. Evolución del tráfico de drogas en la región
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*
Aumenta
Estable
Disminuye
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
40
53
3
3
100
30
0
30
93
7
0
0
100
45
0
45
70
23
2
5
100
43
0
43
74
15
2
9
100
54
0
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representen la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
La gran mayoría de los consultados (el 96% en los Estados Unidos,
el 90% en México y el 63% en Brasil) cree que la inmigración ilegal
desde la región hacia los Estados Unidos aumentará en los próximos
años (Cuadro 13).
En primer lugar, tanto en los Estados Unidos como en México, los consultados enfatizan los “pull factors”, la atracción que ejerce la demanda de los
Estados Unidos y las posibilidades de alcanzar niveles de vida no accesibles en
el país propio. Un consultado resume esa perspectiva de la siguiente forma:
Al final del día podemos esperar que el flujo continúe mientras los latinoamericanos sientan que hay mucha más oportunidad, muchas más oportunidades en Estados Unidos que en los países en los que viven. (Estados Unidos)
Ni los estadounidenses ni los mexicanos consideran que la implementación de medidas más estrictas para frenar la inmigración ilegal vaya
a tener el efecto buscado, porque los “push factors” (la falta de oportunidades que empuja a los emigrantes hacia afuera de sus países de origen)
tienen más fuerza que los intentos de disuasión, y difícilmente se modifique
la situación en el corto plazo.
Yo veo que son procesos históricos y sociales que tienen una raíz tan profunda y tan sólida que las políticas preventivas apenas son aspirinas para el tema.
Realmente no hay un dinamismo en los mercados del trabajo en Centroamérica y en México que sea una respuesta satisfactoria para resolver el exceso de
mano de obra; no lo hay. (Estados Unidos)
174
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 13. Evolución de la inmigración ilegal desde América Latina
hacia los Estados Unidos
(porcentajes)
Estados Unidos*
Aumentará
Estable
Disminuirá
Otras
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
96
0
0
0
4
100
28
2
30
México*
90
0
5
3
3
100
39
6
45
Brasil*
63
23
7
0
7
100
43
0
43
Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta.
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
4. Hacia el futuro
4.1. Liderazgos regionales
Hacia el futuro, el liderazgo de América Latina sería de Brasil. Esta
opinión es robusta (la sostienen dos de cada tres entrevistados) y compartida en los cuatro países. En segundo lugar, y algo inesperadamente,
se menciona a Chile, un país mucho más pequeño y en una posición geográfica “excéntrica” en la región. Sólo los brasileños no colocan a Chile
en segundo lugar, sino a Venezuela. También son los menos convencidos
de su propio liderazgo.
La razón fundamental del liderazgo futuro de Brasil es porque trabaja en ese sentido (un ejemplo citado es su promoción del Grupo de los 20
y su participación activa en la OMC).
Brasil es el único “global player” que hay en América. (México)
Brasil siempre se ha sentido como una potencia regional, un líder regional.
Exporta a Europa y a África y cultiva a los países de habla portuguesa […] Al
mismo tiempo tiene dos barreras en su búsqueda de poder. Una es que habla
portugués y no español […]. Al mismo tiempo, siempre ha habido una cuestión
de los Estados Unidos y cómo nos manejamos con Brasil. (Estados Unidos)
Situación actual y perspectivas de América Latina
175
Cuadro 14. Países latinoamericanos que están asumiendo liderazgo
en la región
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*
Brasil
Chile
Venezuela
México
Bolivia
Colombia
Ninguno
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
67
13
7
7
0
7
0
0
100
30
0
30
63
21
2
9
2
0
2
0
100
43
2
45
66
13
16
3
0
0
3
0
100
32
11
43
73
11
9
2
0
0
2
2
100
45
9
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
Chile es el país que ocupa el segundo lugar como líder regional, pero
en ningún país supera el 21% que alcanza en México.
Por más que tengas una maravillosa democracia, Chile sigue siendo un país
que tiene un mercado de 10 millones de habitantes; entonces yo sigo pensando que el liderazgo natural lo tiene Brasil y hay socios privilegiados —la
Argentina forma parte de éstos—. (Argentina)
Luego siguen Venezuela y México, el primero buscando aumentar su
influencia regional y el segundo más bien perdiendo posiciones.
Me parece que hay otro intento en Venezuela, ideológico, de plantear un
debate sobre un tipo de sociedad y al mismo tiempo con un respaldo económico de las reservas petroleras más grandes de la región. (Argentina)
Algunos mexicanos señalan que su propio país disputa el liderazgo de
la región con Brasil, pero México ha optado por acercarse a los Estados
Unidos y así Brasil logró imponerse hacia el Sur.
176
Escenarios políticos en América Latina
México yo creo que ha descuidado su relación con América Latina. Las economías más grandes han sido Brasil y México […]. La percepción en general de
México es que Brasil le está ganando la partida en términos de liderazgo. Mucho
se ha utilizado el tema de la crisis en Brasil, pero igualmente, en términos de política de integración económica con América Latina, creo que está por encima.
México ha descuidado mucho su relación con América Latina. (México)
4.2. Perspectivas de crecimiento económico
Según la mayoría de los entrevistados, el país de la región con mejores perspectivas de crecimiento económico es Chile. Entre las elites
argentinas las opiniones están divididas: de cada cinco entrevistados,
uno sostiene que las mejores perspectivas las tiene su propio país, otro
considera que está mejor posicionado Brasil y un tercero se inclina por
Chile.
A propósito de Chile, los comentarios apuntan a la consistencia de su
trayectoria como indicador confiable de su evolución futura, aunque también describen varios problemas que aún no ha logrado superar, tanto en
el plano social (otra vez el problema de la desigualdad) como en el económico (la falta de diversidad de sus exportaciones):
Evidentemente Chile; creo que ha logrado colocarse en una categoría aparte, no porque esté exento de problemas, los tiene y muy grandes: si uno va a
Santiago sigue viendo una sociedad fragmentada, pero, sin embargo, uno ve
que Chile ya logró definir y sustentar una política de Estado, en donde más
allá de quién esté en el poder, hay coordenadas que no se van a mover y responden a intereses no sólo de las elites sino de una mayoría de los chilenos.
Creo que es el único [país] que lo ha logrado; Brasil lo ha logrado en términos de la política exterior. Chile ha llevado la definición de políticas de Estado a otro lugar. (México)
Claramente Chile, pero Chile tiene que salir de las materias primas y commodities
y convertirse más en manufacturero y en una sociedad de la información […]
(Estados Unidos)
Chile es un país que presenta mayor grado de estabilidad en el plano económico, no atraviesa crisis. Creo que tiene un potencial de crecimiento mayor.
(Brasil)
Los argentinos, aunque divididos respecto de cuál es el país que crecerá más en la región, tienden a coincidir en que Argentina será uno
Situación actual y perspectivas de América Latina
177
de los tres países de mayor crecimiento. Su optimismo se basa en que el
país cuenta con muchos recursos y que el contexto internacional los
favorecerá:
Argentina va a seguir creciendo porque tiene las condiciones para seguir
creciendo; tiene el auge del sector agropecuario que va a seguir creciendo
[…]. El desafío de Argentina es hacer más justo ese desarrollo. […] Kirchner ha logrado la negociación posible con el Norte, mantiene este nivel de
desarrollo en esta franja, pero “déjenme sacar recursos de ahí para desarrollar esto otro”. Ésta es la negociación posible hoy, y es la negociación que
estamos intentando. Si se logra esto, Argentina se va a seguir desarrollando. (Argentina)
Cuadro 15. Países de la región con mejores perspectivas de crecimiento
económico1
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*
Chile
México
Argentina
Brasil
Venezuela
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
67
47
33
53
7
30
0
30
77
39
30
59
7
44
1
45
77
17
73
70
29
38
5
43
59
17
56
71
15
41
13
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
4.3. Las perspectivas de la integración hemisférica
Para la mayoría de los consultados en México y en los Estados Unidos
la integración hemisférica (desde Alaska hasta Tierra del Fuego) podría
ser ventajosa para todos los países. Estas consecuencias favorables no están
1 Cada uno de los datos del cuadro expresa el porcentaje de consultados de esa columna
que dice que el país de esa fila es uno de los tres países latinoamericanos con mejores perspectivas de
crecimiento económico. Sólo se indican los países con 10% o más de menciones totales. Los
porcentajes no suman 100 (recogen las tres primeras respuestas de cada entrevistado)
178
Escenarios políticos en América Latina
garantizadas, y sería necesario trabajar en ese sentido. En los dos países,
esta opinión, sumada al juicio positivo sin matices (la integración es positiva para todos), es ampliamente mayoritaria. En Argentina y Brasil estos
resultados son similares a los mexicanos, pero los juicios de los distintos
subgrupos de las elites no son convergentes.
En general, en los cuatro países las elites tienden a pensar que la integración hemisférica es, en ciertas condiciones al menos, deseable. Los Estados Unidos son el país más optimista al respecto: el 23% piensa que la integración sería ventajosa para todos y otro 70% cree que podría ser
ventajosa, dependiendo de sus características específicas.
Entre los argentinos y brasileños, alrededor de uno cada cuatro entrevistados estima que la integración sólo beneficiaría a algunos países, y uno
de cada cinco, que no sería ventajosa para ninguno.
Cuadro 16. Ventajas de la integración hemisférica
(porcentajes)
Estados Unidos*México* Brasil* Argentina*
Sería ventajosa para todos los países
Podría ser ventajosa para todos
los países, pero no es seguro que lo sea
Podría ser ventajosa para algunos países
No sería ventajosa
Ns/Nc
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
23
20
19
32
70
7
0
0
100
30
0
30
49
27
0
4
100
45
0
45
40
28
12
2
100
43
0
43
30
24
15
0
100
54
0
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
Al margen de sus eventuales ventajas, ¿cuán probable es que se concrete esa integración hemisférica en los próximos años? Los consultados en los Estados Unidos, los más optimistas sobre sus resultados, son
también los más optimistas respecto a su concreción. Casi tres de cada
cuatro consideran que es probable o seguro que se logre en los próximos cuatro años, y el 80% piensa que habrá integración de aquí a diez
años. Entre los argentinos y los brasileños también la mayoría cree que
Situación actual y perspectivas de América Latina
179
el continente conseguirá la integración en el próximo decenio, pero en
Brasil las opiniones de los diferentes grupos no son convergentes, por
lo cual no se puede determinar si efectivamente es ése el juicio mayoritario. Los mexicanos son los más divididos al respecto: la mitad piensa
que la integración se logrará y la otra mitad, que no.
Cuadro 17. Probabilidad de logro de la integración regional
(porcentajes)
Estados Unidos* México* Brasil ** Argentina*
Sí, en 0 a 4 años
Sí, en 5 a 10 años
No se logrará
No opina
Total
Total de preguntas formuladas (N)
Total de preguntas no formuladas (N)
Total de consultas
73
7
20
0
100
30
0
30
18
31
51
0
100
45
0
45
37
26
33
4
100
43
0
43
47
22
27
4
100
49
5
54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute
en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las
elites consideradas.
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites
nacionales consideradas.
Principales conclusiones
1. La situación social y política de la región
1.1. Para las elites de los tres países latinoamericanos donde se llevaron a
cabo las consultas, el principal problema de la región (el más mencionado de manera espontánea por los consultados) es la pobreza en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). Detrás de la pobreza
sigue (en México y Brasil) el crecimiento económico, y luego los problemas político-institucionales (también en sentido amplio, incluyendo la cultura política). En Argentina aparece en segundo lugar lo político-institucional. Los consultados estadounidenses, en cambio, asignan
casi el mismo peso a la pobreza y a lo político-institucional (con ventaja para el segundo factor). Ésta es la principal diferencia en las respuestas de los cuatro países. Otra diferencia potencialmente significativa:
180
Escenarios políticos en América Latina
Brasil es el único de los cuatro países donde el crecimiento económico recibe casi tantas menciones como la pobreza.
1.2. Chile es la democracia más consolidada de América Latina para tres de
las cuatro elites (Argentina, México y los Estados Unidos). En Brasil, en
cambio, una mayoría relativa de los consultados (bastante menor que
en los otros países) responde del mismo modo, pero las opiniones de
los distintos subgrupos de entrevistados no son convergentes, y además
casi tres de cada diez consultados opinan que el propio Brasil es la
democracia más consolidada de la región. Sólo en México un grupo
relativamente numeroso de entrevistados (un quinto) menciona en primer lugar, espontáneamente, a otro país (Costa Rica).
1.3. Para los consultados argentinos y estadounidenses, desde el punto de
vista de la consolidación de la democracia los conflictos étnico-culturales son claramente oportunidades. Los consultados mexicanos, en
cambio, tienden a verlos más bien como amenazas. Sin embargo, cuando se les pregunta sobre el caso de Chiapas en particular, los entrevistados mexicanos lo ven más bien como una oportunidad. Al menos
implícitamente, para enfrentar esta clase de problemas los consultados mexicanos parecen tener más confianza en sí mismos que en las
demás elites de la región.
1.4. Las democracias más frágiles, menos consolidadas de la región, serían
Bolivia y Venezuela. Aproximadamente un quinto de los entrevistados
en cada uno de los cuatro países menciona a Bolivia, y otro tanto a
Venezuela. Ningún otro caso recibe tantas menciones (pero en los
Estados Unidos las opiniones de los distintos subgrupos no son convergentes, y se encuentran más menciones a otros casos, como Colombia y Ecuador).
1.5. Las causas de la inestabilidad política boliviana serían (para los consultados argentinos y estadounidenses) la exclusión y la pobreza indígenas, y luego la falta de justicia social. Para los mexicanos, en cambio, los principales problemas serían los conflictos por recursos
económicos y las diferencias geográficas y culturales.
1.6. Los consultados en México y en los Estados Unidos coinciden en señalar a Nicaragua como el país “que enfrenta más problemas” en América Central.
Situación actual y perspectivas de América Latina
181
2. Las relaciones intrahemisféricas
2.1. Los consultados argentinos piensan que los problemas que afectan las
relaciones entre América Latina y la potencia dominante (Estados Unidos) son generales, en lo esencial comunes a toda la región. En Brasil y
México, en cambio, las opiniones de los distintos grupos de consultados
no son convergentes. Pero en los dos países los empresarios, académicos y consultores asumen que son más bien problemas bilaterales.
2.2. Casi ocho de cada diez consultados estadounidenses juzgan desfavorablemente las políticas de los Estados Unidos hacia América Latina, o
bien por su falta de claridad y definición, o bien porque no encaran
adecuadamente los problemas que deben enfrentar.
2.3. Los consultados en Estados Unidos piensan que la OEA debería asumir un rol más activo que en el presente, y que debería intervenir
más. Para los entrevistados mexicanos, en cambio, la OEA debe
actuar con autonomía de los Estados Unidos, e intervenir sólo cuando el país involucrado lo solicita. De las entrevistas mexicanas surge
que “en principio” tal vez sería razonable que la OEA fuera más proactiva que en el presente. Pero la historia indicaría que en un colectivo (la OEA) con desequilibrios internos de poder tan severos (a
favor de los Estados Unidos), esa proactividad tiende a estar sesgada a favor de los intereses del poderoso. Aquí la historia pesaría más
que los argumentos abstractos, y por lo tanto la OEA debería actuar
con independencia de los Estados Unidos, intervenir sólo cuando
el país intervenido lo solicita o, directamente, no intervenir. Las opiniones de los subgrupos de las elites argentinas no son convergentes, pero parecen bastante más cercanas a las de los mexicanos que
a las de los estadounidenses.
2.4. Si la OEA efectivamente interviene, entonces su meta debería ser el
fortalecimiento de las instituciones democráticas. Así piensan los
consultados en México y en los Estados Unidos.
2.5. Los consultados en los Estados Unidos piensan que el tráfico de drogas tenderá a mantenerse estable, pero en los tres países latinos lo ven
aumentando (en México, en particular, nueve de cada diez consultados opinan de esa manera). Casi nadie, en ninguno de los cuatro países, lo ve disminuyendo.
182
Escenarios políticos en América Latina
2.6. En los tres países donde se relevó información sobre el tema, grandes
mayorías piensan que la inmigración ilegal hacia los Estados Unidos
seguirá aumentando en los próximos años (y en este caso es en los
Estados Unidos donde nueve de cada diez entrevistados piensan de
esa manera).
3. Hacia el futuro
3.1. Hacia el futuro América Latina tiene un líder, Brasil. Esta opinión es
robusta (alrededor de dos de cada tres entrevistados) y compartida en
los cuatro países. Curiosamente (teniendo en cuenta tamaño, población y situación “excéntrica” en la región) el país mencionado más frecuentemente después de Brasil es Chile, excepto en el propio Brasil
(donde en segundo lugar aparece Venezuela).
3.2. Según los consultados argentinos y mexicanos, este liderazgo brasileño no es accidental, sino buscado deliberadamente por Brasil.
3.3. Para los consultados en los Estados Unidos, México y Brasil, las mejores perspectivas de crecimiento económico en la región son las de
Chile. Entre las elites argentinas no hay consenso en este punto; por
otra parte, entre estos consultados argentinos Brasil recibe un número total de menciones (contando las tres primeras menciones) mayor
que Chile, que “empata” con la propia Argentina.
3.4. Las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina seguirán como
hasta ahora para los consultados brasileños y mexicanos; para los argentinos seguirán como hasta ahora o mejorarán (en proporciones similares), y para los consultados en los Estados Unidos mejorarán.
3.5. Para la mayoría de los consultados en México y en los Estados Unidos la integración hemisférica (desde Alaska hasta Tierra del
Fuego) podría ser ventajosa para todos los países. Estas consecuencias favorables no están garantizadas; no son “automáticas”. Pero
pueden alcanzar a todos; para eso es necesario ser proactivos. En los
dos países, esta opinión, sumada al juicio positivo sin matices (la
integración es positiva para todos) es ampliamente mayoritaria. En
Argentina y Brasil estos resultados son similares a los mexicanos,
pero los juicios de los distintos subgrupos de las elites no son convergentes.
Situación actual y perspectivas de América Latina
183
3.6. Independientemente de sus posibles consecuencias, ¿habrá integración hemisférica a corto o mediano plazo? Las opiniones de los consultados mexicanos están divididas en partes aproximadamente iguales entre los que creen que habrá integración a corto plazo (hasta
cuatro años) o a mediano plazo (entre cinco y diez años), y los que
opinan lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayoría de
los consultados cree que en una década habrá integración hemisférica. Las mayorías más robustas se encuentran en los Estados Unidos, donde ocho de cada diez piensan de ese modo (en Argentina
son siete de cada diez). En Brasil, esta mayoría es algo menor (seis consultados de cada diez), pero en rigor no hay conjeturas plausibles sobre
las “verdaderas” opiniones de las elites brasileñas, porque las opiniones
de los distintos grupos consultados no son convergentes.
4. Los resultados de las consultas y los “saberes establecidos”
4.1. En balance, muchos de estos resultados coinciden con las expectativas y
las ideas más aceptadas entre los latinoamericanistas. Pero en algunos
casos no es así. Por ejemplo: en general se considera que las relaciones
entre los Estados Unidos y América Latina están ahora en su punto más
bajo de los últimos años, y para muchos observadores, además, en este
plano las cosas probablemente se deteriorarán aún más. Los resultados
de estas entrevistas, sin embargo, muestran que para las elites consultadas esa caída se habría frenado, y se habría llegado a un “piso” a partir
del cual la situación se mantendría estable (Brasil, México) o incluso
podría mejorar (Argentina, Estados Unidos).
4.2.Algo similar ocurre con la integración hemisférica; se discute
mucho sobre sus eventuales beneficios. En el Mercosur, en particular, las opiniones políticamente más influyentes, y probablemente también el conjunto de las elites, la verían negativamente (aunque los resultados de las consultas argentinas y brasileñas no
pueden confirmar ni rechazar esta idea). En parte como consecuencia de esta imagen, se suele asumir que las probabilidades de
concreción de la integración hemisférica a corto o mediano plazo
son muy escasas.
Los resultados de estas consultas muestran expectativas diferentes. En
México las opiniones están muy divididas: la mitad de los consultados
cree que en una década se concretará la integración hemisférica, y la otra
mitad piensa lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayoría
piensa que sí habrá integración hemisférica. Los consultados brasileños
184
Escenarios políticos en América Latina
responden (en conjunto) aproximadamente como los argentinos,
pero las opiniones de los distintos grupos de las elites brasileñas no
son convergentes, de modo que no es posible generalizar. Juzgados
con cautela, estos resultados, a pesar de sus limitaciones, no son consistentes con un pronóstico francamente negativo.
4.3. En los medios de comunicación, e incluso en la literatura más especializada (con excepciones), la situación chilena no parece al borde
de abrir una etapa realmente nueva en la historia latinoamericana. Se
suele elogiar su desempeño económico y la tasa de crecimiento de su
PIB, pero se siguen señalando las herencias de su pasado autoritario,
las desigualdades de la sociedad chilena y los intentos de combatirlas
(que muchos critican por insuficientes).
La imagen resultante de estas entrevistas sugiere otra cosa. Para las
cuatro elites consultadas (excepto para las argentinas, que “empatan”
las perspectivas chilenas con las suyas propias, juzgadas muy favorablemente), durante los próximos años la economía chilena es la que
tiene mejores perspectivas de crecimiento en toda la región. Esto se
suma a un desempeño económico de largo plazo estelar (al menos
medido con varas latinoamericanas). Análogamente, para las cuatro
elites Chile sería la democracia consolidada de América Latina (con
la excepción parcial de Brasil: allí el conjunto de todas las respuestas
es también favorable a Chile, pero los juicios de los distintos grupos
de las elites brasileñas no son convergentes). Entre las cuatro elites
consultadas, por último, minorías no desdeñables mencionan a Chile
(espontáneamente, en su primera respuesta a la pregunta sobre liderazgos regionales) como líder en América Latina. Como ya se observó, teniendo en cuenta el tamaño, la población y la situación “excéntrica” de Chile en la región, este resultado es llamativo.
La suma de todos estos atributos asignados a la situación chilena apunta a una diferencia cualitativa, no a una simple suma de diferencias
incrementales; ésta sería la “excepcionalidad” chilena. En varias entrevistas esta “excepcionalidad” es señalada explícitamente, a veces con
admiración, a veces con cierto fastidio. Esto último parece razonable.
Las izquierdas latinoamericanas (especialmente en sus vertientes populistas y más radicales) desconfían de las continuidades con el pinochetismo y de lo que podría llamarse el “realismo capitalista” chileno; para
las derechas, a la inversa, no es tan sencillo terminar de reconciliarse
con las raíces de izquierda o directamente socialistas de los gobiernos
chilenos de la restauración democrática. Algunos entrevistados
expresan esa “excepcionalidad” chilena con sencillez: para ellos, Chile
Situación actual y perspectivas de América Latina
185
sería el único país de la región con posibilidades reales de “despegue”
en el futuro cercano. En las palabras de un consultado mexicano, “veo
el crecimiento chileno […] y veo que en diez años Chile ya es un país
del Primer Mundo. Chile está a punto de dar el paso”.
Si lo logra, esto sería una ruptura con las líneas de larga duración de
la historia latinoamericana, ruptura que en la región tal vez sería recibida (por las razones ya mencionadas) con ambivalencias afectivas.
Sería sin dudas un salto cualitativo, pero ¿cómo se lo describiría?
Podría ser el triunfo del “neoliberalismo” (o al menos del capitalismo), pero también el triunfo de la izquierda socialista o socialdemócrata, sui generis tal vez (al menos en América Latina), pero izquierda
al fin. Y si no lo logra, también habría ambivalencias afectivas; ¿quiénes se alegrarían, realmente, de la nueva derrota?
4.4. En las opiniones y actitudes de las elites consultadas sobre estos temas
no se observa una línea de corte principal Norte/Sur (esto es, los
Estados Unidos versus los tres países latinos incluidos en el estudio,
o Estados Unidos y México versus Argentina y Brasil). Un resumen
sumario de la discusión precedente muestra que, entre los catorce
temas para los que se dispone de información sobre al menos tres de
las cuatro elites consideradas, la elite “desviada” (cuyas opiniones difieren de las de las otras elites consultadas) es la de los Estados Unidos
sólo en cuatro oportunidades. En seis temas el “desviado” es otro:
México (tres casos), Argentina (dos casos) o Brasil (un caso); en dos
situaciones no hay un único desviado, sino dos parejas, y en los dos
restantes hay consenso sustantivo entre las cuatro elites. Aunque la lista
de los temas explorados en estas consultas ciertamente no es exhaustiva, es lo bastante amplia y diversa, y abarca temas de importancia suficiente como para sugerir que un corte único (o dominante) Norte/Sur
parece poco probable. Al menos en estos temas las opiniones de las elites consultadas se entrecruzan de formas más complejas.
Tampoco es cierto que la geografía (vista como distancia con respecto a
los Estados Unidos) sea destino absoluto. Entre los catorce temas indicados en el párrafo precedente, sólo en una oportunidad las elites mexicanas están más cerca de sus vecinos del Norte que de argentinos y brasileños. En cinco casos, en cambio, los consultados mexicanos están más
cerca de los latinos que de los Estados Unidos, en tres casos afirman una
opinión propia, diferente de la de los demás, y en los restantes casos o
bien hay consenso, o bien las opiniones mexicanas coinciden con las de
los consultados en los Estados Unidos y también con las de al menos otro
de los países latinos.
186
Escenarios políticos en América Latina
Vista como tamaño, sin embargo, la geografía sí parece influir. En varios
temas se advierte que las elites brasileñas y mexicanas piensan los temas
desde la lógica de países grandes, lo que las obliga a tener en cuenta
muchos intereses y puntos de vista en sus propios países, intereses que,
con alguna frecuencia, serán necesariamente contradictorios (entonces,
por definición, los problemas se vuelven más complicados). Por ejemplo:
las elites argentinas ven los problemas entre los Estados Unidos y América Latina como generales; en Brasil y México las opiniones entre los distintos grupos no son convergentes, pero en los dos países los empresarios,
académicos y consultores asumen que son más bien problemas bilaterales.
Métodos y procedimientos
El objetivo de las consultas
Explorar la visión de algunas de las elites nacionales más influyentes de
la región (las de los tres países mayores, Brasil, México y Argentina), y
de las elites “latinoamericanistas” de los Estados Unidos, sobre la situación
actual de América Latina y sobre sus perspectivas futuras.
Los consultados
Fueron entrevistadas 176 personalidades en los cuatro países. El anexo
metodológico incluye la lista de consultados en cada país, la guía usada
para entrevistarlos, y algunos detalles de las entrevistas. Aunque las guías
tenían mucho en común, varias preguntas se formularon sólo en algunos
países (y en ocasiones alguna pregunta que efectivamente estaba en la guía
no fue formulada). Cuando alguno o algunos de los países no son mencionados en los resultados resumidos más abajo es porque se carece de la
información correspondiente.
Las “muestras”
En los tres países latinos (México, Brasil, Argentina) los consultados pertenecen, en su gran mayoría, a las elites políticas (de todos los sectores y orientaciones) y empresariales. En los Estados Unidos, en cambio, sería muy difícil entrevistar una muestra de amplitud similar de las principales elites
nacionales (por el volumen de recursos que se necesitaría) y prácticamente
irrelevante (vistos los objetivos del estudio). Por esta razón los consultados
estadounidenses son académicos, asesores y consultores, todos ellos conoce-
Situación actual y perspectivas de América Latina
187
dores de la región e influyentes en el proceso de diseño de las políticas de los
Estados Unidos hacia América Latina. Aunque en aras de la brevedad en lo
que sigue se hablará de “los consultados” o “las elites”, es necesario tener
siempre presente que los consultados en los Estados Unidos son parte de una
subelite altamente especializada, de características muy diferentes de las de los
consultados en los tres países latinos. Las cuatro muestras son intencionales;
los consultados forman parte de las cúpulas superiores de las elites consideradas. Por lo tanto, además de ser muestras relativamente pequeñas, no son
“estadísticamente representativas” de sus respectivos universos.
Los resultados: aspectos cualitativos
En este resumen de las principales conclusiones se describen y analizan los juicios de los consultados. En particular, se examinan algunos de
los contenidos y formas de los juicios más frecuentes (sobre los temas más
importantes).
Los resultados: aspectos cuantitativos
Los resultados obtenidos carecen de “representatividad estadística”
(por las características de las muestras), y por lo tanto el análisis no puede
emplear técnicas cuantitativas comunes en el análisis de encuestas. Esto
no impide que algunos de los principales resultados sean resumidos en
cifras. Algunos, pero no todos. Decir que la mayoría de los consultados de
esta muestra piensa X es enteramente irrelevante si esa mayoría bien
puede ser minoría en otra muestra y en el universo en cuestión (el conjunto de las elites de donde proviene esa muestra), que a estos efectos es
lo que realmente importa. Sin embargo, si, por ejemplo, la mayoría de los
consultados de una de estas muestras piensa X; si otros elementos de juicio, independientes de las consultas, apuntan en la misma dirección; y si
además también piensa X, separada y simultáneamente, la mayoría de los consultados que son partidarios del gobierno, los consultados que son partidarios de la oposición, los políticos entrevistados y los empresarios consultados,
entonces es bastante más probable que la mayoría del conjunto de las elites consideradas también piense X, por razones análogas a las que hacen
que los resultados de un pequeño número de grupos focales puedan identificar grandes tendencias de opinión. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra en esta muestra particular pero no en el universo no es nula (ni siquiera desdeñable), pero es relativamente modesta.
En el presente texto sólo se afirma que “la mayoría de las elites” piensa de
tal o cual modo cuando efectivamente se cumplen estas condiciones.
188
Escenarios políticos en América Latina
Anexo metodológico
El presente informe es el resultado del análisis de 176 entrevistas realizadas (en distintas etapas) entre los meses de agosto de 2005 y marzo de
2006 en México, los Estados Unidos, Argentina y Brasil. Las entrevistas
exploraron los juicios de los consultados sobre la coyuntura regional y sus
perspectivas de futuro. Las personas entrevistadas son, todas ellas, figuras
de primer plano en sus respectivos ámbitos de actividad (políticos, empresarios, religiosos, comunicadores, académicos, consultores). También se
buscó que el conjunto de entrevistados tuviera ciertos equilibrios en materia de preferencias políticas. Las entrevistas fueron realizadas en México
por Diego Achard y Gerado Noto, en los Estados Unidos por Arantxa Guillén Montero, en Brasil por Gerardo Noto, Juan Enrique Vega y Plínio
Pereira, y en Argentina por Diego Achard, Fernando Calderón, Gonzalo
Kmaid y Gerardo Noto.
Cada entrevista estaba dividida en dos secciones. La primera de ellas
era de carácter abierto, sin alternativas prefijadas de respuesta, de modo
tal que cada consultado enfocara los temas desde su propio punto de vista.
El énfasis aquí era cualitativo, sin perjuicio de la posibilidad de clasificar y
contar (“cuantificar”) los juicios de los consultados. La segunda (y más
pequeña) sección de cada entrevista, en cambio, utilizó preguntas “cerradas” (con alternativas de respuesta predefinidas), del tipo de las empleadas
habitualmente en los cuestionarios Delphi, con objetivos análogos: establecer, con alguna precisión, hacia dónde creen los consultados que evolucionarán algunos procesos y situaciones clave.
La técnica de registro fue mixta; en su mayor parte las entrevistas se
grabaron (previa solicitud de autorización al entrevistado), y en algún caso
excepcional el entrevistador tomó notas durante la entrevista y las amplió
luego en un “relato de la entrevista”, grabado inmediatamente después de
realizada. Todos los registros (grabaciones de entrevistas y “relatos”) fueron
luego transcriptos y analizados.
Situación actual y perspectivas de América Latina
189
Guía de la entrevista
A continuación se enumeran las preguntas comunes a todas las guías, y se
intercalan entre ellas (sin numerar), en sus correspondientes lugares, las preguntas
efectuadas sólo en algunos países.
Preguntas abiertas (sin alternativas preestablecidas de respuesta)
1. A su juicio, ¿cuáles son los principales problemas de América Latina?
¿La política de los Estados Unidos hacia América Latina toma en cuenta apropiadamente esos problemas, o debería cambiar en algunos aspectos? [Si debiera cambiar] ¿En cuáles aspectos? ¿Por qué? (Pregunta específica para Estados Unidos).
2. ¿Hay problemas generales que afectan el conjunto de las relaciones entre
América Latina y los Estados Unidos, o los problemas son más bien bilaterales, específicos a los distintos países?
[Si existen problemas que afectan al conjunto de la región]
¿Y de esos problemas generales, cuáles serían los más importantes?
La política de Brasil hacia los Estados Unidos y hacia América Latina, en
su opinión, ¿toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas o
debería cambiar en algunos aspectos? (Pregunta específica para Brasil.)
[Si debiera cambiar]
¿En cuáles aspectos? ¿Por qué?
La política de México hacia los Estados Unidos y hacia América Latina, en
su opinión, ¿toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas, o
debería cambiar en algunos aspectos?
[Si debiera cambiar]
¿En cuáles aspectos? ¿Por qué? (Pregunta específica para México.)
3. La OEA podría involucrarse más activamente en los problemas de la
democracia en sus Estados miembros, pero muchos países latinoamericanos temen que esto podría facilitar una intervención indebida en los
asuntos internos de Estados soberanos. A su juicio, ¿qué debería tratar
de hacer la OEA?
¿Cómo valora en esta nueva etapa el rol de la OEA? (Pregunta específica para
Argentina.)
4. Entre los temas importantes para la región algunos son relativamente consensuales, y otros son polémicos y potencialmente conflictivos. ¿Cuáles diría
190
Escenarios políticos en América Latina
usted que son los temas más importantes, aproximadamente consensuales,
sobre los que la OEA podría actuar con firmeza y ambición?
5. Y a la inversa: ¿cuáles serían los temas más importantes sobre los que la
OEA no podría actuar con firmeza y ambición, porque son polémicos y
potencialmente conflictivos?
6. Luego de varios años de experiencia en materia de reformas, muchos
observadores latinoamericanos piensan que el llamado “Consenso de
Washington”, en sus términos originales, tenía aspectos positivos, pero
en conjunto no era (ni es) un camino adecuado para enfrentar los problemas de la región. En su opinión, ¿este juicio crítico es correcto?
[En cualquiera de los dos casos, correcto o no]
¿Por qué?
7. En América Latina, ¿cuáles son las democracias que hoy están claramente
consolidadas?
¿Por qué?
8. ¿En qué países latinoamericanos la democracia es aún muy frágil? ¿Por
qué?
¿Cuáles son los desafíos más importantes a la consolidación democrática en Brasil? ¿Por qué? (Pregunta específica para Brasil.)
9. En varios países de la región hay fuertes tensiones étnico-culturales que
ya están politizadas o se están politizando. Estos conflictos, en su opinión,
¿son una amenaza o son oportunidades para consolidar la democracia?
¿Por qué?
[Si no menciona explícitamente a México ]
¿Qué se podría decir de México, y de Chiapas en particular? (Pregunta específica para México y Argentina.)
10. ¿Cómo cree usted que evolucionarán los problemas de la inmigración ilegal desde América Latina (y desde México en particular) hacia los Estados
Unidos?
11. En América Central, en particular, ¿cuáles son, actualmente, los países que
enfrentan más problemas? ¿Por qué?
12. ¿Y en América del Sur?
Situación actual y perspectivas de América Latina
191
13. Bolivia ha experimentado una larga y compleja sucesión de crisis. ¿Cuáles serían sus causas, y qué enseñanzas podrían derivarse para el conjunto
de la región?
14. ¿Cómo ve las perspectivas políticas y económicas de Argentina, luego de
superada la fase más aguda de la crisis del default?
15. En América Latina, en su opinión, ¿hay países que están asumiendo liderazgos?
[Si los hay] ¿Cuáles serían y por qué?
[Si no menciona a Brasil ]
¿Y Brasil? ¿No ha intentado asumir un liderazgo regional, o lo ha intentado pero
no lo ha logrado?
¿Cómo juzga usted, hoy, al MERCOSUR? ¿Cómo piensa que evolucionará en el
futuro próximo? (Pregunta específica para Brasil.)
En la reciente Cumbre de Estados Americanos los países del MERCOSUR y Venezuela declararon que actualmente no están dadas las condiciones para avanzar
en las negociaciones hacia el ALCA. ¿Usted comparte ese juicio? (Pregunta específica para Brasil.)
16. En los próximos cinco a diez años, ¿cuáles son los países de la región con
mejores perspectivas de crecimiento económico? ¿Por qué?
Preguntas con alternativas de respuesta preestablecidas
17. Pensando en la problemática de la inmigración ilegal en la región, ¿los
problemas de la inmigración ilegal desde América Latina hacia los Estados
Unidos están aumentando, disminuyendo, o se mantendrán estables?
(Pregunta cerrada sólo en Brasil.)
a. aumentarán
b. se mantendrán estables
c. disminuirán
d. no opina
18. Pensando en la región en general, ¿los problemas vinculados al tráfico de
drogas estarían aumentando, disminuyendo, o se mantendrían estables?
a. aumentando
b. estables
c. disminuyendo
d. no opina
192
Escenarios políticos en América Latina
19. Pensando en la integración hemisférica (desde Canadá hasta Argentina
y Chile), no necesariamente a corto plazo, sino en un horizonte de diez
años, ¿cuál de las siguientes ideas sobre sus eventuales ventajas está más
cerca de su pensamiento?
a. sería ventajosa para todos los países de la región
b. podría ser ventajosa para todos los países de la región, pero no es seguro que
lo sea
c. podría ser ventajosa solamente para alguno o algunos de los países de la
región
d. en general, no sería ventajosa para los países de la región
e. no opina
20. Independientemente de las virtudes y defectos de la integración hemisférica, ¿usted piensa que a corto plazo (cuatro años o menos) llegará a
existir alguna clase de integración hemisférica?
a. casi seguramente sí
b. probablemente sí
c. probablemente no
d. casi seguramente no
e. no opina
21. [Si la respuesta en 19. es (c.), (d.) o (e.), negativa o dudosa]
¿Y en un plazo de cinco a diez años, llegará a existir?
a. casi seguramente sí
b. probablemente sí
c. probablemente no
d. casi seguramente no
e. no corresponde [ en 20. es (a.) o (b.) ]
f. no opina
22. En un horizonte de cinco años, ¿cuál es la mejor conjetura que puede
hacerse sobre la evolución de las relaciones entre los Estados Unidos y
América Latina?
a. casi seguramente mejorarán
b. probablemente mejorarán
c. seguirán como hasta ahora
d. probablemente se deteriorarán
e. casi seguramente se deteriorarán
f. no opina
Situación actual y perspectivas de América Latina
193
Perfil del entrevistado (completado por el entrevistador)
Esta información fue registrada por los entrevistadores (consultando, cuando era necesario, con los expertos apropiados).
Nombre del entrevistado:______________________________________________
Edad aproximada del entrevistado: _______
Lugar y fecha de la entrevista: ________________________________________
Ocupación principal del entrevistado:____________________________________
a. político / legislador
b. político / funcionario
c. académico / consultor
d. otros (especificar)
Organización a la que pertenece: _____________________
Si la organización tiene inclinación o afiliación partidaria, especificarla:
___________________________
Preferencia partidaria del entrevistado:
(México)
a. PAN (o aliado)
b. PRI (o aliado)
c. PRD (o aliado)
d. otros
e. independiente
f. preferencia partidaria desconocida
(Estados Unidos)
a. republicano
b. independiente
c. demócrata
d. preferencia desconocida
194
Escenarios políticos en América Latina
(Argentina)
Preferencia político-partidaria del entrevistado. A estos efectos “peronista”,
“peronismo”, son sinónimos de PJ; las “alianzas” se refieren a las elecciones
legislativas de 2005:
a. no peronista, aliado del Presidente
b. peronista kirchnerista
c. peronista, no clasificable claramente frente al presidente
d. peronista no kirchnerista
e. No peronista, no clasificable claramente frente al presidente
f. No peronista, no aliado del Presidente
g. independiente
h. preferencia partidaria desconocida
(Brasil)
Preferencia partidaria del entrevistado:
a. Partido de los Trabajadores (PT)
b. Partido Liberal
c. Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB)
d. Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB)
e. Partido Demócrata Trabalhista (PDT)
f. otro partido
g. independiente
h. preferencia desconocida
Inclinación político - ideológica del entrevistado
(sólo si se trata de una “reputación generalmente aceptada”):
a. izquierda
b. centroizquierda
c. centro / “moderado”
d. centroderecha
e. derecha
f. inclinación desconocida
Otras características del consultado que a juicio del entrevistador sean importantes para contextualizar sus respuestas.
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
Situación actual y perspectivas de América Latina
195
Lista de entrevistados desagregada por países
Argentina
Acaputo, Carlos
Alfonsín, Raúl
Amadeo, Eduardo
Ambrosetti, Ernesto
Betnaza, Luis
Bullrich, Patricia
Camaño, Graciela
Campos, Jaime
Carrió, Elisa
Cavallo, Domingo
Ceballos, Jorge
De Mendiguren, Ignacio
Depetri, Edgardo
Di Tella, Torcuato
Escribano, Claudio
Fontevecchia, Jorge
Forn, Juan Manuel
Fraga, Rosendo
Giardinelli, Mempo
González Estévez, Luis
Heller, Carlos
Iglesias, José
Jaim Etcheverry, Guillermo
Kirschbaum, Ricardo
López Murphy, Ricardo
Macri, Mauricio
Mora y Araujo, Manuel
Morales Solá, Joaquín
Navarro, Fernando
Nun, José
Onaindia, José Miguel
Ovsejevich, Luis
Pérsico, Emilio
Pittaluga, Gustavo
Romer, Graciela
Saguier, Julio
Savanti, Víctor
Vicente, Oscar
Wainfeld, Mario
Zuleta, Enrique
Brasil 2
Álvarez, Cezar
Amaral, Sergio
Ant, Clara
Arbix, Glauco
Barboza, Rubern
Barreto, Tadeu
Bueno, Marcos
Cella dal Chiavon, Eva Maria
Coelho Fernandes, José Augusto
Coelho, Luciana
Coimbra, Marcos
Dos Reis, João Paulo
Dupas, Gilberto
Felicio, José Eduardo
Fernandes, Ruben Cesar
Fleury, Sonia
Garcia, Marco Aurelio
Gasparini, Helena Mara
Goldman, Alberto
Gregori, José
Gushiken, Luiz
Kruvinel, Teresa
Kucinsky, Bernardo
Lafer, Celso
2 De estas 44 entrevistas efectivamente realizadas sólo se analizaron 43, como consta en los
cuadros del informe, ya que en un caso el registro del audio tenía problemas irresolubles.
196
Lessa, Francisco
Lins Da Silva, Carlos Eduardo
Maninha, María José
Martins, Franklyn
Mirra de Paula e Silva, Evando
Mitre, Antonio
Moojen de Abreu e Silva, Carlos Enrique
Oliva, Oswaldo
Paes de Sousa, Romulo
Pereira, Merval
Pimentel, José
Pio, Carlos
Pla Trevas, Vicente
Ranulfo Melo, Carlos
Salerno, Mario
Sato, Eiiti
Vidal, Francisco
Vigevani, Tulio
Viola, Eduardo
Zica, Luciano
Escenarios políticos en América Latina
Lemargie, Marissa
Lynch, Sarah Ann
McClintock, Cynthia
Mora, Frank O.
Moss, Lorianne Woodrow
Mudge, Katy
O’Keefe, Thomas Andrew
Palmieri, Francisco
Patroni, Lawrence J.
Pechard, Armand
Phelps, Priscilla M.
Roett, Riordan
Sabatini, Christopher
Shifter, Michael
Tess, Caroline A.
Tulchin, Joseph
Vickers, George
Walsh, John
Zemko, John A.
México3
Estados Unidos
Anglin, Julie
Arcos, Crescencio
Bailey, John J.
Barron, María Elena
Botello, Luis
Carothers, Thomas
Cox, Pamela
Dean, Brian Clay
Griner, Steven H.
Jacobson, Roberta S.
Johnson, Stephen C.
Johnston, T. David
Kessler, Judd L.
Aristegui, Carmen
Blanco, Herminiko
Borrego, Genaro
Camacho, César
Campa, Roberto
Carrasco Altamirano, Diodoro
Casan, Ángel
Casar, María Amparo
Castañeda, Jorge
Chávez Presa, Jorge
Chico Pardo, Fernando
Clariond Reyes, Eugenio
Cordera Campos, Rolando
Curzio, Leonardo
3 De estas 47 entrevistas efectivamente realizadas sólo se analizaron 45, como consta en
los cuadros del informe. En un caso el registro del audio tenía problemas irresolubles; en el
otro, por razones circunstanciales dos entrevistados contestaron conjuntamente la entrevista, y
no fue posible evitarlo; el resultado fue analizado como una única entrevista.
Situación actual y perspectivas de América Latina
Díaz, Socorro
Durán, Víctor Manuel
Fuentes, Rossana
Gómez, Leopoldo
Guerra Castellanos, Gabriel
Gutiérrez Fernández, Gerónimo
Henkel, Eduardo
Heredia, Carlos
Iruegas, Gustavo
Jusidman, Clara
Labastida, Julio
López Buitron, Jaime Domingo
Lozano, Javier
Margain, Fernando
Mazal, Mateo
Muñoz Ledo, Porfirio
Navarrete, Jorge Eduardo
Núñez Esteva, Alberto
Núñez Jiménez, Arturo
Pando, Miguel
Pérez Correa, Fernando
Pérez Gay, José María
Peschard, Jacqueline
Pozas Horcasitas, Ricardo
Rebolledo Gout, Juan
Reyes Heroles, Jesús
Sepúlveda Amor, Bernardo
Tellez Kuenzler, Luis
Trevino Cantú, Javier
Ugalde, Luis Carlos
Valero, Ricardo
Woldenberg, José
Zabludovsky, Jaime
197
4. Reflexiones y preguntas
sobre las percepciones políticas
de las elites brasileña, mexicana y argentina
Juan Enrique Vega
1. Introducción
El informe “Situación actual y perspectivas de América Latina según
elites influyentes de la región” entrega una visión descriptiva de las percepciones y del estado de las opiniones de los grupos entrevistados en
Argentina, Brasil, México y los Estados Unidos. En el análisis de sus respuestas el único material considerado ha sido “lo dicho” por ellas. Este
análisis se ha apoyado rigurosamente en los contenidos expresados en función de las preguntas formuladas. El texto en que se muestran los resultados de esta consulta evita hacer cualquier extrapolación más allá de “lo
dicho”.
En estas notas se intentará hacer una reflexión más amplia —en cierta manera más especulativa—, para presentar una interpretación de algunos de estos contenidos que pudieran servir para trabajos futuros. Se trata
de plantear interrogantes e hipótesis para reexaminar el material disponible tanto a la luz de su contenido como de los debates que se están desarrollando en la política y en espacios académicos e intelectuales latinoamericanos. El objetivo es proveer elementos para entender el espacio de
referencia, que se encuentra en redefinición, y en el que se articulan los
componentes políticos, geopolíticos y económicos de las visiones sobre los
proyectos de integración regional.
200
Escenarios políticos en América Latina
De hecho, en la agenda pública se advierte gran cantidad de temas
que no sólo reflejan el abanico de opiniones propio de cualquier
sociedad plural y diversa, sino también perspectivas de futuro disímiles. Dichos temas han sido tocados de una manera directa o indirecta
en la consulta aludida. Se trata de abrir un campo de discusión, útil
para la elaboración de interrogantes de los futuros trabajos. Para ello
podría ser productivo, como material de hipótesis, formular preguntas sobre cuestiones no abordadas en la consulta, pero que surgen en
el contexto tanto de lo respondido como de los debates en curso. En
función de ello, se intentará avanzar una reflexión sobre tres puntos
específicos:
• El alcance que las elites consultadas le atribuyen a la idea o concep-
to de América Latina.
• La percepción de los posibles liderazgos regionales, y las condiciones a
las cuales son asociados.
• Por último, en una extrapolación más temeraria, algunas preguntas
sobre las posibles orientaciones y modelos políticos, sociales y económicos que estarían en juego en la región.
2. América Latina: ¿una, varias o ninguna?
La idea de América Latina ha sido históricamente objeto de importantes discusiones en los medios políticos, intelectuales y académicos de
la región. Esto ha sido particularmente más significativo desde la década
de 1960, cuando se hizo fuerte en el sentido común colectivo un cierto
consenso de que existía un conjunto de características comunes que permitirían hablar de la región como una unidad histórica que, mas allá de
su diversidad y las especificidades de cada país, debería trabajar por un
posible destino común. No se intentará ahora profundizar sobre los contenidos de esta discusión aunque, sin embargo, en ella aparecía la idea
de que, independientemente de las diferencias profundas de cada una
de las formaciones históricas nacionales, era posible constatar procesos
generales compartidos en la mayoría de los países en períodos importantes de su evolución. Ellos eran la demostración de que América Latina era no sólo una realidad cultural compartida importante sino, también,
un área política y económica que integrada podría tener mejores opciones de desarrollo económico y social, ocupando un lugar relevante en el
mundo. Sólo a modo indicativo es preciso recordar, entre muchos otros,
la producción intelectual en dicha época de autores como José Medina
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
201
Echevarría, Fernando H. Cardoso, Enzo Falleto, Rodolfo Stavenhagen y
Alain Touraine.1
Un ejemplo significativo también de estas ideas fue elaborado por
el pensamiento de la CEPAL, que buscaba entregar análisis y orientaciones generales para el desarrollo económico de la región. Han sido
numerosos los esfuerzos de integración intentados desde ese momento,2 muchos de los cuales se han proyectado hasta nuestros días sin
haber logrado eficientemente los objetivos propuestos. Los obstáculos
que se han presentado a estos esfuerzos adquirieron más peso cuando
a partir de la última década del siglo XX se aceleraron los procesos de
globalización, acompañados por importantes éxitos en la integración de
otras áreas del mundo. Son especialmente relevantes, entre ellos, los
procesos de consolidación y ampliación de la Unión Europea y los proyectos de integración hemisférica liderados por los Estados Unidos.
Estos últimos han planteado un serio desafío a la lentitud con que han
avanzado los diferentes intentos regionales y subregionales en América
Latina y han generado interrogantes sobre la realidad y viabilidad de la
idea latinoamericana.
En la consulta que aquí se analiza, el tema ha aparecido en forma
lateral en muchas de las entrevistas hechas, y se aprecian diferencias de
percepción entre las elites argentina, brasileña y mexicana.
1. El mayor cuestionamiento implícito a la idea de América Latina aparece en las respuestas de la elite brasileña. Ésta supone como una realidad
más importante a Sudamérica. Del análisis general de las entrevistas realizadas en Brasil emerge la consideración de América Latina como América del Sur. La mayoría de los entrevistados expresan, de forma más o
menos directa, la idea de que América Latina no empieza al sur del Río
Grande, sino que coincide con América del Sur, debido a que México y
América Central quedan dentro de la órbita norteamericana. Esta apreciación tiene un alto grado de aceptación. En palabras de diversos interlocutores se expresa en frases como las siguientes:
Yo creo que la relación de Brasil tiene que ser no tanto con América Latina y
sí con América del Sur, porque nosotros qué tenemos en común con Nicaragua, no tenemos tanto en común. La integración pasa por un tema de relación
física, de cercanía.
1 Véanse Medina Echevarría (1967), Cardoso y Faletto (1969), Stavenhaguen (1970),
Touraine (1989).
2 A título de ejemplo, se pueden citar el Anuario estadístico para América Latina y el Caribe y
Panorama Social de América Latina, publicados anualmente por la CEPAL.
202
Escenarios políticos en América Latina
Pero vemos una división en América Latina que nunca hubo, la referencia
de esa división es la negociación del ALCA. Hay una América Latina y una
América del Sur.
Personalmente, no sé si los mexicanos aceptan ser considerados de América Latina. Tal vez prefieran pertenecer a América del Norte, tal vez esto les
dé la impresión de tener un estatus diferente del conjunto de América Latina,
que es más pobre y subdesarrollada en relación con América del Norte.
Dicha fractura se hace visible en varias respuestas ofrecidas a lo largo de
las consultas en relación con distintas cuestiones políticas y económicas. En
primer lugar, se pone de manifiesto en la indicación de Brasil como potencia regional. De hecho, se constata que en la pregunta relativa a las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina, muchos entrevistados afirman que los problemas son sobre todo bilaterales, mientras que algunos
consideran que se trata de problemas generales y bilaterales a la vez. Es
importante la consideración de que tanto México como Centroamérica se
definen, en parte importante, por su proximidad con los Estados Unidos:
No hay espacios para temas comunes, sí hay, pero hay menos de lo que a veces
retóricamente se plantea, pero hay algunos temas comunes. Comunes de todo
el continente es más difícil, lo que hay es por subregiones.
A mi modo de ver, son más específicos. Nosotros tenemos características específicas...
El que prevalezca la dimensión general de toda América Latina o la dimensión
bilateral depende en gran medida del grado de proximidad del país con los
Estados Unidos. Un ejemplo clásico es el de México y los Estados Unidos: toda
la relación entre ellos está definida por la proximidad, por la vecindad. Lo
mismo se puede decir de alguna manera de la cercanía de América Central y
del Caribe, donde hubo siempre una relación, una fuerte vinculación con la
región del Norte… Existe América del Sur y existe América Latina.
La misma orientación se encuentra en las respuestas relativas a la política exterior brasileña, valorada positivamente por varios entrevistados. La
mayoría de ellos afirma que durante la presidencia de Lula el país ha
crecido en su proyección internacional.
Es innegable que el papel de Brasil, su visibilidad, su presencia en el escenario
internacional, crecieron en el gobierno de Lula.
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
203
La política exterior brasileña es una de las pocas políticas de Estado maduras
y sofisticadas en el país. No hay duda de que el Brasil tiene un liderazgo que
antes no tenía. Un liderazgo extraordinario.
Si hay un área de gobierno en la que, por así decir, hay un consenso de opiniones favorables, esa área es la política exterior.
En la mayoría de las entrevistas, los problemas existentes entre los Estados Unidos y América Latina se atribuyen, de forma más o menos directa,
a la pérdida de interés de los primeros hacia la región, debida a los cambios producidos en el escenario internacional a raíz de los atentados del
11 de septiembre de 2001.
Yo creo que les falta a los Estados Unidos una visión hemisférica para América Latina […] No hay una visión de los Estados Unidos frente a América
Latina, pero tampoco hay una visión de América Latina frente a los Estados
Unidos.
Desde el punto de vista general el tema del ALCA hoy día no es nada, el ALCA
está muerto, se reemplazó por un conjunto de relaciones bilaterales pero ese
conjunto de relaciones bilaterales es producto precisamente de un problema
general, la falta de política global de los Estados Unidos hacia América Latina.
Washington no está prestando atención a América Latina. Su atención está
más asociada al acceso al mercado, es decir, a las instituciones de negociación
internacional, al rumbo de la OMC, a determinadas instituciones gubernamentales de la política mundial.
Pensamos en una relación con los Estados Unidos basada más en el diálogo,
en la conversación, en la búsqueda de consenso. Todos ganaríamos si hubiera
una relación más armónica con los Estados Unidos.
2. Por su parte, el tema principal que emerge de las entrevistas a las elites
mexicanas es la cuestión relativa al alejamiento de México de América Latina a raíz de su estrecha vinculación a los Estados Unidos. Esta idea está
presente en la casi totalidad de las entrevistas, de forma más o menos directa. En casos específicos, los consultados se refieren a la existencia de dos
subregiones en América Latina, aunque precisamente en otros lugares, a
través de la afirmación de la necesidad de estar más vinculados a América
Latina o en el recuerdo de una mayor relación con ella en el pasado, se
204
Escenarios políticos en América Latina
expresa una cierta idea de la región como una realidad existente o posible,
más allá de sus diferenciaciones y acotamientos.
Yo veo insuficientemente constituido un nuevo orden panamericano. Advierto varias dificultades, más que dificultades son procesos inconclusos. Yo creo
que en una parte, pues, se ha producido una gran diferenciación en los intereses económicos de los países americanos. Nosotros estamos vinculados al
mercado de los Estados Unidos y Canadá, estructuralmente. Los países caribeños se han posicionado como portadores de servicios sobre todo a Europa.
Después hay una gran variedad de intereses en América del Sur.
Yo tengo una percepción más regional, o subregional. La relación con México es muy específica y tiene problemas muy particulares.
Yo diferenciaría dos subregiones en América Latina al hablar de la relación
con los Estados Unidos: el segmento norte del subcontinente con México, Centroamérica y el Caribe […] En el Sur está surgiendo otra dinámica alrededor
de la idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones […] Creo que la relación se va a subregionalizar o regionalizar —si se quiere la expresión—, que
México, Centroamérica y el Caribe estarán muy claramente colocados en la
órbita de los Estados Unidos y la región-negociación va a darse vis à vis la comunidad sudamericana claramente liderada o establecida alrededor de Brasil.
Yo creo que México está en una situación francamente difícil con relación a
su política con los Estados Unidos y con relación a su política con América
Latina, porque por un lado tiene un interés, yo creo que genuino y legítimo,
de vincularse a Estados Unidos […] Al mismo tiempo, yo creo que eso nos ha
alejado de América Latina.
De forma recurrente, los entrevistados expresan la idea de que México se
ha olvidado de América Latina. Esta idea está frecuentemente acompañada
por una crítica a la política exterior mexicana, mostrándose a veces un abierto desacuerdo con la gestión del presidente Fox. A pesar de ello, alguno pone
en duda que esa política hacia Latinoamérica haya existido alguna vez.
México nunca tuvo una política latinoamericana, no es que hubo una época
de oro gloriosa.
Yo creo que uno de los grandes fracasos del gobierno actual es la política exterior, ha sido errática, ha sido basada en principios que no eran de la tradición
mexicana.
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
205
Pienso que el gobierno que llegó al poder se olvidó, borró a propósito aspectos tradicionales importantes de la realidad de México histórica, y en particular su presencia en la región, la relación con los Estados Unidos y con el
mundo. Yo pienso que hay una regresión […] Las relaciones con los Estados
Unidos, que tendían a ser particularmente estrechas con este gobierno, están
llenas de tensiones y de desconfianza creciente […] La obsesión por la relación norteamericana que ha descuidado la relación con América Latina, incluyendo América Central, y no ha sido compensada por una mejor relación con
los Estados Unidos, yo digo que incluso con Canadá.
Parece que en la medida en que más nos hemos acercado a los Estados Unidos nos hemos alejado de América Latina. Mi impresión es que hace algunos
años otros países de América Latina veían a México como un hermano y quizás como un hermano mayor que pudiera velar por ellos, expresar su solidaridad, emprender causas o proyectos en común, pero mi impresión es que nos
hemos perdido y hemos apostado casi todo a los Estados Unidos […] no sólo
porque México ha adoptado esta postura sino también porque muchos países de América Latina se han volcado hacia otras latitudes […] El menor
interés de México en América Latina es una especie de respuesta lógica que
también se traduce en menor interés del resto de América Latina en México.
La relación con América Latina me preocupa porque el gobierno de Fox ha
ido demoliendo los pactos bilaterales.
He observado en estos últimos años que ha habido una política de México con
los Estados Unidos muy accidentada […] Esta empatía incluso entre los presidentes Bush y Fox nos plantea un escenario totalmente distinto […] La relación se ve cada vez más tensa […] Además, lo que se ve es que no se ha encontrado la fórmula para encontrarse y sentarse y establecer un mecanismo de
acción, de reciprocidad, que bueno o malo se tenía. Ha habido una involución en ése más que en otros campos […] Yo creo que el cambio de líneas en
la conducta y en la actuación política del Gobierno, y en general la poca habilidad, experiencia, sinceridad, oficio político del Gobierno, ha echado por la
borda muchas cosas que había logrado.
Considero que la política exterior de México ha sido un fracaso con los Estados
Unidos y con América Latina.
En cuanto a la pregunta sobre las relaciones con los Estados Unidos,
la gran mayoría de los entrevistados afirma que los problemas son de
orden bilateral, aunque en ciertos casos se evidencia cómo, en una lógica
206
Escenarios políticos en América Latina
global, los problemas bilaterales se convierten en generales. En muchos
casos, se afirma que las relaciones intrahemisféricas se encuentran en
un estado crítico, debido a que durante muchos años México se acercó
a los Estados Unidos, olvidándose de América Latina, y sin conseguir,
por otro lado, entablar una relación sólida y de beneficio mutuo con los
primeros.
Yo tengo la impresión de que son generales, no se puede obviar el tema de las
implicaciones del modelo económico y político que ha querido imponer
como modalidad en América Latina el Gobierno de los Estados Unidos. Yo
creo que es general con ciertas particularidades que se remiten a asuntos bilaterales. Por ejemplo […] el tema de la frontera, el tema de los inmigrantes,
el tema de las armas, del narco, que al principio parecían bilaterales, se han
convertido en fenómenos que afectan a todos.
Creo que habría de los dos órdenes, creo que hay algunos de carácter general de la región en su conjunto, pero otros que tienen que ver con la especificidad bilateral para cada país.
Yo creo que la política de México ha creado suspicacias hacia el Sur y falta de
respuestas en el Norte, entonces está en una situación realmente crítica.
Yo creo que hay problemas que afectan al conjunto, pero a los Estados Unidos no les interesa enfrentarlos, negociarlos en conjunto. Prefieren arreglarlos por la vía del bilateralismo.
Se interpuso el 11 de setiembre y México se quedó un poco en el limbo. Lejos
de América Latina, con la desconfianza que en parte habíamos nosotros propiciado y también propiciado desde el Sur (por razones políticas y geopolíticas), y sin la confianza de los americanos.
En varias ocasiones se denuncia la debilidad del Gobierno mexicano
en la negociación de temas de interés común en la definición de la agenda bilateral. De la misma manera, se subraya que México carece de una
estrategia política hacia América Latina, lo cual beneficiaría a la región y
serviría como base para lanzar un diálogo más equilibrado con los Estados
Unidos.
Los temas de la agenda de la relación bilateral son evidentemente el tema
con los Estados Unidos, y corresponden a sus necesidades de carácter global. No responden a la especificidad de la relación bilateral […] Entonces,
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
207
no necesariamente los temas que a nosotros nos parecen los más importantes
están en el centro de la agenda bilateral, generalmente son los que les interesan
a los Estados Unidos.
Lo que creo que México no ha sabido hacer bien es poder articularse mejor
con América Latina para presentar una agenda común frente a los Estados
Unidos. Creo que a veces tampoco hemos podido explicar bien nuestra relación con los Estados Unidos […] Pues creo que México francamente se
encuentra en un momento difícil en ese sentido y a veces ha sido con razón,
porque a veces ha sido México un poquito desatendido con naciones del Centro y de Sudamérica por la dinámica en la que estamos envueltos innecesariamente […] Tenemos una agenda compartida con los Estados Unidos y
¿cuál es la manera de interactuar con esa agenda?, porque no me queda claro.
[…] Tampoco es claro que América Latina nos quiera, no sé y quizás porque
precisamente no hemos podido articular una agenda.
Yo creo que México, estando en la vecindad del Norte y con identidad latinoamericana, tiene un papel complicado que jugar, y me parece que en este
momento no está atendiendo con la importancia que debería los factores del
Sur.
Además, aparece evidente la conciencia de una relación privilegiada
con los Estados Unidos en comparación con otros países latinoamericanos, lo cual se debe al hecho de compartir una frontera de más de 3.000
kilómetros. En este contexto, se señala a menudo que el tema migratorio
representa un problema en las relaciones bilaterales.
La especificidad mexicana con 3.800 kilómetros de frontera le da un contenido muy diferente a esta región, que se refleja sobre todo en el grado de
dependencia que México tiene de la economía líder del mundo. Aquí se acentúa: el 85% de nuestro comercio exterior, el 85% del turismo procedente del
extranjero llega de los Estados Unidos, 85% de la inversión extranjera directa
proviene de allí, y el 80% de las llamadas de larga distancia se realiza con los
Estados Unidos, como un indicador de la cotidianidad.
En el caso de México, la relación marca prácticamente todo; el flujo comercial de México con los Estados Unidos va creciendo, tenemos una frontera
enorme y es una frontera que ahora, en términos bilaterales, tiene que ver
mucho con las preocupaciones sobre la seguridad de Estados Unidos. México tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidos que no tiene ningún
país del mundo, por la frontera. Ahora, con la firma del Tratado de Libre
208
Escenarios políticos en América Latina
Comercio con Centroamérica, yo creo que se van a estrechar muchísimo las
relaciones entre los países de Centroamérica y los Estados Unidos. Los flujos
migratorios de esos países también siguen creciendo y, además, pasan por
territorio mexicano. Pero creo que los países de América Latina […] están en
una situación diferente; su dependencia no es tan aguda, y me imagino que
los Estados Unidos no los ven con la misma preocupación que a México, que
estamos allí en la frontera.
En el caso de América Latina, sí estamos carentes de un diálogo a fondo entre
nuestros países […] Se tiene la idea de que se puede tener una relación especial, de fondo, con los Estados Unidos, sobre todo en los temas fundamentales para los dos, que son la emigración, la economía, el comercio y, poco a
poco, para desgracia de ambos, el narcotráfico. Al mismo tiempo, mantener
la visión general de México, en el sentido de que México forma parte de América Latina, y que debe formar parte de la búsqueda de América Latina por
ser una región propiamente dicha. Ahí se hacen muchos intentos privilegiando, principalmente, cada vez de forma más clara, la relación con el Norte
(particularmente con los Estados Unidos).
En cuanto a las relaciones intrahemisféricas, en muchas entrevistas se
expresa la idea de una relación conflictiva con Brasil, debido sobre todo a
la política de protagonista de este último en el escenario latinoamericano.
Muchos entrevistados afirman que la vocación de liderazgo de Brasil impide
un diálogo abierto y constructivo en América Latina, y muestran su rechazo
a la idea según la que México no pertenecería a Latinoamérica.
Hay un distanciamiento, hay un conflicto con Brasil que han dejado crecer,
que me parece profundamente negativo por cuestiones muy secundarias.
[La relación de México con Brasil] Es muy tensa sobre todo porque Brasil
sigue intentando construir ese liderazgo en América Latina que se demuestra
también por lo que está haciendo en Naciones Unidas, y por otro lado México,
que ha perdido relevancia como un actor. Esto lo han aprovechado muy bien
los brasileños.
Desde luego, en el caso mexicano, debo decir que se resienten mucho no sólo
la aspiración brasileña, sino las medidas políticas brasileñas con relación a
México. Es decir, en el discurso político brasileño el decir que México no es
parte de América Latina, eso se lamenta como un gesto poco amistoso por
parte del Brasil. Se resiente también el hecho de que Brasil tenga una aspiración hegemónica en el espacio sudamericano donde se excluye a México como
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
209
consecuencia de este argumento de que México no pertenece a América
Latina. Me parece que no resulta útil, a los efectos de una presencia política
latinoamericana eficaz, el generar esas divisiones.
Brasil más bien avanzó en una presencia mundial que siempre se vislumbraba por el tamaño […] Está planteado esto con la idea de que tiene que
hacer una política sudamericana, para luego hacer una política latinoamericana y una política hemisférica. Vamos a ver, sí faltaría creo yo la recuperación de
México, incluso en esa estrategia. En esa estrategia brasileña, me parece difícil
imaginarlos sin ninguna relación con México.
3. Por su parte, en Argentina, el tema de América Latina tiene un tratamiento mucho menos directo que entre los brasileños y los mexicanos. En
el análisis de las entrevistas a las elites argentinas parecería emerger una
idea crítica sobre la profundidad del proyecto político de nación de dicho
país. La mayoría de los consultados considera que la actual gestión política carece de una orientación concreta y de una estrategia clara, tanto en la
política interna como en la exterior. La situación indicada se refleja en
la ausencia de una agenda definida en las relaciones con los Estados Unidos
y con América Latina.
[Las causas serían] La falta de estrategia de la clase dirigente argentina […]
El Gobierno solamente apunta a la coyuntura y no a una estrategia de futuro.
La Argentina no sabe qué país quiere y la clase dirigente tampoco. Me parece que no es un problema actual. Es un problema que, a mi juicio, ha trabado un proyecto de país común porque a casi 200 años de independencia la
Argentina no sabe si quiere ser un país industrial, un país europeo, si quiere
ser un país ligado a América Latina.
No es un tema solamente de la Argentina, me parece que es un tema regional. La pérdida de un sentido de proyecto, de un sentido de orientación de
la región.
A mí me parece que Argentina tiene una política exterior bastante más errática que la de Brasil, que es mucho más consistente que la de Chile. Me parece que Argentina tiene una visión más pragmática y más de coyuntura […] Se
le cuestiona al gobierno de Kirchner no tener un proyecto de mediano y largo
plazo; en realidad, lo que se le está diciendo es que no hay claridad de dónde
se va a ubicar Argentina en el mundo.
210
Escenarios políticos en América Latina
La mayoría de los entrevistados afirma que los problemas entre los
Estados Unidos y América Latina tienen carácter regional, aunque en
varios casos se advierte que los primeros tienden a abordar sus relaciones
intrarregionales de manera bilateral, sacando ventaja de la fuerza que consiguen ejercer en las negociaciones bilaterales.
Yo diría que en su mayoría son problemas comunes, y el problema común en
estas cosas está en la capacidad de los Estados Unidos de generar conocimiento sobre esta zona, pero nunca le interesó, nunca tuvo su foco puesto
aquí, sólo ha logrado alianzas circunstanciales.
Mi sensación es que la relación con los Estados Unidos decididamente es muy
variable a medida que uno va bajando del norte al sur de la región. Es obvio
que para México su relación con los Estados Unidos es fundamental, en Centroamérica y el Caribe también. Para Colombia es importante, para Venezuela es muy importante, a pesar de lo que diga Chávez, por el tema del petróleo, y
por ejemplo cuando llega a la Argentina es menos importante.
Llegar a la bilateralidad es dividir para reinar, yo creo que la única forma de
que nosotros podamos encontrar fortaleza es generando bloques regionales
fuertes capaces de generar una menor desigualdad, no me imagino a los países por separado.
Según la opinión predominante, frente a la hegemonía continental de
los Estados Unidos, la respuesta debería ser la integración regional. Se
expresa la idea de que Argentina por sí sola no tiene la suficiente fuerza
económica y diplomática para tratar en pie de igualdad con los Estados
Unidos. En ese contexto, la cooperación estratégica con los países vecinos
a través de estructuras institucionalizadas (por ejemplo, el MERCOSUR)
parece la única solución viable.
Hay problemas regionales. Debería haber un modo regional de encararlos.
La Argentina es un país que no tiene destino si no tiene alguna forma de
articulación con los países del continente más cercanos.
Yo creo que para un crecimiento económico más dinámico, se necesita una
integración regional. No el ALCA, pero sí el MERCOSUR ampliado tipo
unión sudamericana, que es lo que quieren los brasileños. Yo estoy a favor
de eso. Y creo que eso va a necesitar cada vez más orientarse en un mundo
neoproteccionista.
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
211
Nuestro destino sólo es viable con una unión sudamericana fuerte, mucho
mayor incluso que el MERCOSUR. El objetivo tiene que ser ése.
Yo noto un cierto dogmatismo ignorante en la consideración de lo que es Latinoamérica desde Washington, ni siquiera de mala fe en algunos casos. Siento
ese algoritmo errado sin teoría política y por el otro lado no hubo consistencia dentro de los líderes latinoamericanos para poder establecer entre ellos
una alianza. Yo creo que tiene que haber una agenda de Sudamérica, una
agenda seria de Sudamérica que plantee desde Sudamérica las cuestiones centrales vistas desde nuestra propia cultura […] Sudamérica tiene que tener un
proceso de integración política y cultural más profunda.
Yo pienso que toda América Latina querría de alguna manera tener una integración regional o la búsqueda —de alguna manera— de consolidación de
una identidad común para dialogar, desde una asimetría menor. Lo que
pasa es que después, en definitiva, entra en el juego de la salida más fácil
de solucionar cuestiones bilaterales.
De la misma manera, se señala que Argentina sufre las consecuencias
de su ubicación geográfica. América Latina no tiene una importancia estratégica para los Estados Unidos, a los que se critica por no tener una agenda latinoamericana.
Yo creo que los Estados Unidos, desde el presidente Bush hasta acá, han carecido de una política con respecto a América. Por supuesto, cuando uno habla
con los diplomáticos estadounidenses en Washington, se habla de América
Latina: hablamos de Venezuela, de los problemas de la migración mexicana,
el problema de Colombia, ahora el problema político en Bolivia. Tratan de individualizar puntualmente cada uno de esos problemas, pero no tienen una política hacia América […] Esto, del presidente Bush hacia acá, ha tenido una gran
ausencia, y lo único que aparece son Fidel Castro y Chávez.
A Estados Unidos no le interesa América Latina.
Yo creo que hay en primer lugar una falta de atención de los Estados Unidos hacia América Latina, y hay una creciente desconfianza de los Estados
Unidos hacia la capacidad de América Latina de ayudar a resolver problemas
como el del narcotráfico y los problemas de seguridad internacional y regional. En los años noventa había un clima de mayor confianza recíproca, hoy
hay un clima de creciente desconfianza recíproca, pero a su vez los latinoamericanos ven a los Estados Unidos como que nos dan la espalda. Hay una
212
Escenarios políticos en América Latina
situación inversa a la que se vivía en los noventa. Eso es muy malo para los
Estados Unidos y es muy malo para Latinoamérica.
Estados Unidos tampoco tiene política para Argentina. Actualmente creo que
en ese país, el foco de atención está puesto en otro lado, y América Latina ha
quedado relegada a un tercer lugar.
¿Qué importancia tiene América Latina para Estados Unidos? Ahí la respuesta es negativa. Creo que veo un proceso difícil si América Latina no tiene algún
peso en determinado campo estratégico […] Entonces, si logra integrar un
mercado único —o un mercado más integral— con los países de América Latina, el MERCOSUR se amplía y eso tiene un peso en el mercado mundial, creo
que América Latina tiene una oportunidad de tener un poco más.
Estados Unidos ha tenido una política, en ese sentido, o bastante errática o
directamente de olvido, de no tener en cuenta a la región.
Del análisis de los textos de estas entrevistas en los tres países aparece
con nitidez que la idea de América Latina se ha transformado en un concepto problemático. Las afirmaciones más consistentes de los brasileños
la cuestionan proponiendo como sustituto la idea de Sudamérica. Los
mexicanos sostienen que América Latina constituye una cierta opción
ideal, normativa. En los argentinos, finalmente, se advierte una ausencia
de profundización sobre su consistencia. En cualquier caso, estamos frente a un tema que merece ser profundizado, precisamente porque cualquiera de las opciones representa consecuencias diferentes.
3. ¿Existen liderazgos regionales?
El segundo tema que interesa es la apreciación sobre los liderazgos
regionales. Éste ha sido abordado en el informe referido, por lo que la preocupación aquí es profundizar su tratamiento pensando en las consecuencias que trae consigo desde la perspectiva política.
Al respecto, de forma coherente con la visión expresada, todos los entrevistados en Brasil y un número importante en México y Argentina reconocen
un papel de liderazgo del primero de estos países tanto en América Latina
como en el ámbito internacional. Algunos entrevistados expresan la idea de
que el protagonismo brasileño es buscado, y corresponde a una vocación
de liderazgo que Brasil tiene como consecuencia de su tamaño, de su población y de su economía. En todo caso, es importante precisar que esta percepción no es necesariamente compartida por autoridades gubernamentales
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
213
que advierten que en las políticas públicas de sus países, particularmente
la brasileña, no hay una búsqueda de liderazgos expresos.
1. Los consultados brasileños, si bien tienen un acercamiento importante
para señalar la valoración de su propio rol en este aspecto admiten en algunos casos que este papel podría estar siendo cuestionado por liderazgos
de tipo diferente por su carácter ideológico o conceptual.
Brasil tiene una vocación muy fuerte para ejercer el liderazgo en el continente
y en el mundo.
Brasil en algunos casos tiene y hasta se le pide que tenga un rol importante desde el punto de vista económico y como estímulo de desarrollo de
otros países.
No solamente por el MERCOSUR sino también a partir de otras dimensiones,
la propia intelectualidad brasileña hoy día se muestra un poco más sensible a
conocer su realidad regional de lo que era anteriormente: antes el Brasil
era el Brasil, y si se salía del Brasil era para Europa o para los Estados Unidos, pero muy poco para el resto de América Latina. Hace algunas décadas
que la percepción de este horizonte ha cambiado significativamente.
Según la opinión mayoritaria, dicha primacía se visibiliza en la importante función de mediador que Brasil ha realizado en la región y por el
papel desempeñado en el MERCOSUR. En varias entrevistas, se pone cierto énfasis en el papel estabilizador de Brasil en América Latina, citándose
como ejemplos los casos de Bolivia y Venezuela.
Brasil tiene un rol fuertemente estabilizador sobre Bolivia, eso sin duda es fundamental y lo cumple bien. Brasil tiene un papel estabilizador en América del
Sur; ha tenido un papel estabilizador no en todos los casos, pero sí en varios
países en el sentido de evitar situaciones más polarizadas. El único país donde
Brasil no ha tenido un papel estabilizador es en Colombia. En Venezuela estabilizó pero ciertamente estabilizó en la dirección que no es favorable a la
democracia.
En el caso de Venezuela intervino, jugó. En cuanto a Bolivia, para ser preciso,
creo que es demasiado pronto para cualquier análisis. Pero creo que si hubiera… Si el gobierno de Lula continúa, seguramente tendrá un papel sobre el
gobierno boliviano.
214
Escenarios políticos en América Latina
La visión de Brasil como potencia líder en América Latina se debe parcialmente a que México se considera fuera del escenario latinoamericano,
por las razones anteriormente indicadas. Muchos entrevistados subrayan
una considerable diferencia con México y América Central, bajo un punto
de vista económico, cultural, político y también geográfico. México estaría totalmente volcado hacia el Norte y Centroamérica presentaría realidades diferentes.
Creo que la diferencia no está tanto en la proximidad sino en el tamaño de
los países. Los países pequeños no tienen las condiciones para generar proyectos autónomos, y, especialmente en el caso de los países del Caribe; esto
se suma a la proximidad, con lo cual son satélites naturales de la economía
norteamericana.
México tiene una relación particular con los Estados Unidos, presenta características propias; el área de América Central y el Caribe tiene otro conjunto
de características.
México es sin duda un líder importante en América Central, en el Caribe también (aunque no sea América Latina, no se puede dejar de reconocer que
tiene una influencia importante en el Caribe). Y en nuestra région, yo diría
en Brasil, Argentina, Venezuela.
La misma idea parece subyacer a las respuestas relativas a las preguntas sobre cuáles serían las democracias consolidadas en América Latina y
los países con mejores perspectivas de crecimiento económico a corto y
mediano plazo. En la mayoría de los casos, México casi no se menciona,
y rara vez se nombra a Costa Rica como democracia consolidada.
En tales preguntas, la mayoría de las menciones son para Chile, que
las elites brasileñas indican como modelo de desarrollo económico de
éxito, basado en un sistema institucional democrático y estable. Este país
encabeza la lista de las democracias consolidadas en Latinoamérica,
seguido por Brasil y Uruguay, y junto a Brasil y Argentina es el país que
se considera con mayores perspectivas de crecimiento a corto y mediano plazo. Por estas razones, en algunos casos (no mayoritarios) se atribuye a Chile un cierto papel de liderazgo dentro de la región, siempre
después de Brasil.
Chile, de Iberoamérica, es el único que está junto a España y Portugal; es una
democracia de mercado consolidada, y en razón de la economía de mercado,
es moderno. Dentro de América del Sur, en términos de democracia de mer-
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
215
cado, el segundo país es Brasil, pero no como democracia, porque el segundo en términos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay está muy atrás en
economía de mercado.
Chile es un país con un rumbo fijado. Su agenda se orienta al futuro. Y si bien
enfrenta algunos problemas, los está resolviendo.
En la pregunta relativa al liderazgo, el segundo lugar lo ocupa Venezuela, si bien en varios casos se introducen matices y reservas vinculados a
su régimen político y a la figura del presidente Chávez. El tipo de liderazgo que se atribuye a Venezuela tiene un carácter básicamente ideológico,
ya que en varios casos se expresan dudas acerca de la sostenibilidad de su
economía.
El liderazgo de carácter ideológico fuerte es Chávez, que interpela a un cierto sector de la sociedad latino-sudamericana que en gran medida es ese sector que está ingresando en la política; entonces, creo que es una referencia
fuerte.
Venezuela, claramente con algún éxito inicial y con muchos fracasos en los
últimos años, me parece que con más chances de fracaso que de éxito […] Yo
no veo en la política venezolanaza ninguna tendencia a largo plazo.
También se registra un número consistente de casos en los que el
entrevistado afirma que no hay democracias realmente consolidadas en la
región.
Si tomamos los últimos cuarenta años, la historia de América Latina ha sido
una historia de “excepción”, no de democracia. Por esta razón la democracia
en la región es muy frágil. Incluso en Brasil.
Creo que todos los países tenemos muchos problemas, en la interna digamos
que hay dificultades enormes, no alcanza para todos de la misma manera, en
general como institucionalidad democrática.
Pienso que en América Latina no se puede hablar de ningún caso de democracia definitivamente consolidada.
2. En México, en relación con el liderazgo regional, la gran mayoría de
los entrevistados coincide en indicar a Brasil como el líder, reconociéndose el trabajo realizado por Brasil en ese sentido. Varios entrevistados
216
Escenarios políticos en América Latina
reconocen que se trata de un liderazgo relacionado con el tamaño y la economía de ese país, hábilmente utilizados en política exterior para lograr
una primacía en el contexto latinoamericano e internacional.
Brasil es el único global player de la región.
Lo veo como un proyecto exitoso hasta ahora, en la región y fuera de la
región. Habrá que esperar lo que resulte de la ONU […] pero es evidente que
han tenido éxito en algunas negociaciones en la Organización Mundial del
Comercio, uniéndose con India, con Sudáfrica. Me parece que es un liderazgo
muy vigoroso.
Brasil es el único país que busca liderar internacionalmente en América Latina. México podrá ser el mayor exportador, el país de mayor desarrollo industrial, pero nuestra economía está muy ligada a la de los Estados Unidos […]
Ciertamente, la cancillería de Brasil y el liderazgo que tradicionalmente ha
tenido, pues es el único país que ha logrado liderar.
Mira, en América Latina quien se ve —por lo menos en temas económicos— es
Brasil. Todo el mundo habla de Brasil. Así como México dejó de ser tema de
agenda en reuniones internacionales y de escenarios económicos, Brasil y
Chile están presentes. Pero me parece que Brasil, en particular en ese tema
económico, está teniendo un liderazgo muy claro. No sé si logrará consolidarlo.
En algunos casos, se señala que las ambiciones brasileñas contribuyen a
la creación de una relación tensa con México. También se afirma que México es el único país que podría disputar el liderazgo brasileño, pero decidió
orientarse al Norte, dejando así que Brasil consiguiera imponerse en el Sur.
México yo creo que ha descuidado mucho su relación con América Latina.
Las economías más grandes han sido Brasil y México […] La percepción de
México en general es que Brasil le está ganando la partida en términos de liderazgo. Mucho se ha utilizado el tema de la crisis de Brasil, pero también en
términos de política de integración económica con América Latina, creo que
está por encima.
México y Brasil se disputan el liderazgo en América Latina […] yo lo que veo es
que no tenemos una relación de dos países que podrían unirse para tener una
posición muy fuerte, creo que es la relación de dos países con la mirada hacia el
Norte y un tipo de gobierno como el de Lula que ahora no está pasando por
un buen momento, pero que se erigió como la gran esperanza de América
Latina.
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
217
Sin duda Brasil es un país que tiene un liderazgo importante y sin duda la
mayor parte de su política exterior está enfocada a convertirse en líder de Latinoamérica, y por eso tiene desencuentros o está atravesando por un momento difícil en su relación con México, porque obviamente hay una rivalidad.
Chile creo que es un país que tiene mucho por esa modernidad para ejercer
un liderazgo, también creo que está pretendiendo ejercer más, y México es
un país que tiene interés de ejercer un liderazgo y se produce cierta competencia al respecto.
Hay una absurda rivalidad entre Brasil y México y yo creo que es porque Brasil cree que le corresponde tener el control en América del Sur y a nosotros
en Centroamérica, esto nos llevó más que a una rivalidad.
Después de Brasil, la mayoría de los entrevistados menciona a Chile,
mientras que sólo 9 de los 43 consultados indican a México. Al país andino se le reconocen los esfuerzos realizados en materia económica y de política exterior, y se le atribuye un liderazgo conceptual debido al éxito conseguido, que lo pone en el escenario latinoamericano como modelo a
imitar. De forma coherente, Chile es el país que las elites mexicanas consideran con mayores perspectivas de crecimiento económico a corto y
mediano plazo, junto a Brasil y México.
Chile está haciendo un juego dentro de América Latina. Hay quienes dicen
que Chile está golpeando fuerte dentro del Pacífico en un sentido más amplio.
Porque Chile está teniendo cuidado en sus relaciones con todos los países de
América Latina, una diplomacia inteligente, distinta de la de México, que ha
sido torpe. Chile sigue teniendo una presencia en América Latina, sigue apareciendo como el modelo exitoso.
México es un líder por el tamaño de su economía, ha firmado tratados a nivel
internacional, México tiene características para ser un líder. Chile es un ejemplo a nivel regional. Brasil lo había tomado pero ahora con el tema de Lula,
todo el tema de la corrupción. Había sido un ejemplo no como país, sino
como régimen político novedoso…
El país que ha buscado liderazgo ha sido Chile, es sin lugar a dudas Lagos el estadista de América Latina; siendo de izquierda ha podido construir, ha podido
ejercer un liderazgo con ejemplo.
Chile está jugando, muy inteligentemente, hacia la política de un pequeño
país exitoso que se coloca en este mundo en la globalidad, y no solamente le
ha ido bien en lo comercial, que es el punto de orgullo desde que empezó la
218
Escenarios políticos en América Latina
democracia pero venía desde antes, sino ahora además políticamente con lo
de la OEA y porque mantiene su democracia, y no solamente eso: demuestra
que se puede avanzar.
3. En Argentina, la gran mayoría de los entrevistados coincide en indicar a
Brasil como líder regional, en consideración de su peso específico y de que
su clase dirigente tiene un proyecto claro. Varios consultados se refieren al
liderazgo brasileño atribuyéndole un matiz negativo, debido a la vocación
imperial y egocéntrica de Brasil, que no siempre tendría efectos positivos para
toda la región. También se expresan dudas acerca de la capacidad y de la
voluntad de Brasil de hacerse cargo de las consecuencias de su liderazgo.
Hay un liderazgo que ejerce Brasil por su peso específico, por su diplomacia,
que me parece la diplomacia más inteligente de la región, y por su destino
nacional, en el sentido de que la clase dirigente brasileña sabe lo que quiere,
sabe que quiere una nación y hay reglas de juego dentro de eso.
Brasil, sin lugar a dudas, el único actor global, mundial, que tiene América
Latina […] México no es un actor global. Brasil tiene un proyecto claro de ser
potencia mundial […] Brasil es actor global, pero México no lo es aunque el
PIB es 20% mayor; no tiene vocación de actor global.
Brasil claramente tiene una agenda de liderazgo en América Latina desde
siempre […] Es muy difícil negociar con Brasil, porque la lógica de Brasil
no sólo defiende sus intereses —que es lo correcto— sino que tiene una
visión hegemónica sobre la región. Entonces diría que eso colisiona contra
la posibilidad de una integración completa.
Solamente Brasil […] Porque ha tenido siempre vocación imperial y tiene
desarrollo competitivo.
Decididamente me parece que Brasil tiene una fuerte vocación de líder. No
sé si asume las consecuencias plenas de serlo, que implican el rol del liderazgo, y si tiene las voluntades económicas para llevarlo adelante.
En segundo lugar, las elites argentinas mencionan a Chile, considerado un modelo exitoso de desarrollo económico y de estabilidad institucional. El liderazgo que se le atribuye es de carácter moral, mientras que
en unos pocos casos se reconoce un liderazgo ideológico de Venezuela,
estrechamente vinculado a la figura del presidente Chávez y al precio del
petróleo.
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
219
Yo creo que Chile está asumiendo un liderazgo moral, más que moral, ejemplar, es decir, predica con el ejemplo porque ha logrado un progreso institucional importante.
Yo creo que naturalmente lo tiene Brasil y en pocos años se lo va a disputar
Chile, si sigue creciendo de esta manera.
Venezuela, por un tema concreto económico, por el petróleo, quiere tejer un
liderazgo marcado ideológicamente, en ese flujo de recursos plantea un tema
ideológico. Chile lo hace desde un modelo exitoso, un modelo de economía
de mercado razonable.
Me parece que hay dos referencias, una muy particular es la de Chávez a su
modo. Un político populista muy clásico […] La bonanza petrolera, que no
sé si le durará diez días o los cuatro o cinco años que tiene por delante. Chávez es una figura sin institucionalidad detrás, sin historia de su país detrás, fundada en dos recursos que parecen inagotables, que son su voluntad política y
el dinero que tiene. Es un actor muy activo, limitado.
Lo veo, en un sentido malo, a Chávez asumiendo un liderazgo; liderazgo que,
creo, nos va a llevar a más atraso, a más populismo.
Me parece que hay otro intento, en Venezuela, de plantear un debate ideológico sobre el tipo de sociedad deseable para América Latina, debate que es
respaldado por las principales reservas petroleras de la región.
En tercer lugar, pero con un porcentaje considerablemente inferior, los
entrevistados se refieren a México, si bien la mayoría de ellos señala que este
país queda dentro de la órbita de los Estados Unidos, con lo cual su capacidad de ejercer un liderazgo real en toda la región resulta bastante limitada.
Yo creo que el país que en Sudamérica se propone un rol de liderazgo claro
es Brasil. Diferente es la situación de América Central; México juega un rol
de socio mayor de los Estados Unidos y de socio menor de los que lo rodean.
Sin dudas hay dos que compiten por el liderazgo, que son México y Brasil […]
Yo creo que Lula lo dijo de una manera diáfana cuando dijo: somos actores globales […] Pero para eso tiene que ser primero el líder en su región, y creo que
ahí aparece un riesgo muy grande, que es la creación de dos Américas Latinas.
El liderazgo claramente en América Latina es de Brasil […] Y México, que le
podría competir, está ya demasiado metido con los Estados Unidos.
220
Escenarios políticos en América Latina
México quiere pero no puede [ejercer un liderazgo] porque en realidad está
con sus compromisos con los Estados Unidos.
En pocas palabras, en este tema son indiscutidos el rol privilegiado y
geopolíticamente natural que se le atribuye a Brasil y la emergencia, con
una importancia de otro carácter que sería necesario precisar, de otros
tipos de liderazgos: el “ideológico” de Venezuela y el “conceptual” o
“moral” de Chile. Sin embargo, parecería importante volver y profundizar sobre este aspecto en futuras consultas. Es, por cierto, una dimensión
que está claramente vinculada a la idea que se tenga de América Latina
y a la extensión que se le atribuya a ésta. En función de esto mismo habría
que investigar sobre la naturaleza y fundamentos que se señalan como
necesarios para los liderazgos y los alcances que pueden atribuírseles.
También se deberían examinar los roles que se le asignan a otro gran país,
en términos de tamaño y peso geopolítico, como México, así como la
importancia de países pequeños, como Costa Rica.
4. ¿Las orientaciones políticas, sociales y económicas
de algunos países son modelos en disputa?
Interesa finalmente preguntar sobre la naturaleza de las orientaciones a la acción que asumen diferentes países de América Latina. ¿Cuál
es la profundidad de éstas? Es un tema que no estuvo planteado en las
entrevistas realizadas en la consulta. Sin embargo, hay una cierta discusión que empieza a abrirse al respecto en algunos medios intelectuales
y académicos.
Actualmente, de los diez países de América del Sur, ocho cuentan con
gobiernos de centroizquierda que oscilan entre regímenes nacional-populares y regímenes reformistas. Solamente Paraguay y Colombia tienen
orientaciones de centroderecha.
Aparentemente, la cuestión principal que caracteriza el juego político
actual se organiza en torno a la pregunta: ¿qué es lo que reemplaza al
denominado “modelo neoliberal”?
La hipótesis que ha surgido de los trabajos del PAPEP es que la región
viene atravesando en los últimos años un proceso de inflexión y cambio
tanto en términos económicos como políticos. Tales cambios son producto, por un lado, de reformas estructurales que buscaron la liberalización
de la economía y el comercio y la privatización de diversos servicios públicos. Se trataba de promover economías de mercado capaces de insertarse
en los procesos de globalización. En la mayoría de los países estos cambios
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
221
no generaron los resultados esperados y, más bien, produjeron saldos
negativos en términos de pobreza y equidad. Por otro lado, las reformas
democráticas avanzaron en cuanto a regímenes políticos, pero no lo hicieron en términos de mayor participación ciudadana. En varios casos se han
vivido crisis político-institucionales que limitan o ponen en duda la misma
evolución democrática.
Cuando se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolíticos, se aplicaron las reformas de manera
más o menos heterodoxa y las condiciones económicas lo permitieron, se
pudieron enfrentar de mejor modo las diversas crisis, y los resultados en
términos de desarrollo y democracia fueron de mayor calidad. El caso
paradigmático pareciera ser Chile. Mientras que, en los casos donde las
matrices sociopolíticas eran incoherentes e inestables, los recursos económicos insuficientes y las reformas estructurales se aplicaron de forma
más o menos ortodoxas, los resultados en términos de democracia y desarrollo fueron precarios y hubo crisis institucionales y sociales muy graves.
Ésta es la situación de la mayoría de los países de la región, y ello ha condicionado los ritmos de la democracia y el desarrollo en el futuro.
Por lo tanto, la pregunta sobre cómo reemplazar el “modelo neoliberal” no tendrá respuestas homogéneas y debería asociarse con los procesos políticos y socioeconómicos específicos de cada país. Así, las consecuencias de los diversos cambios se vienen expresando a través tanto de
opciones electorales como de crisis e inestabilidad política que implican
nuevos problemas y desafíos para la democracia. También a través de
demandas de cambios en las orientaciones de las políticas nacionales y
regionales. Casi ninguna fuerza plantea hoy en día que hay que hacer más
de lo mismo para mejorar el futuro.
Fundamentadas en este abanico de problemas señalados, las ofertas
político-electorales por lo general aparecen altamente ideologizadas en
el discurso, pero pragmáticas en los juegos de poder. Para preguntarse sobre
su carácter parece interesante avanzar algunas de las hipótesis que, entre
otras, se están planteando como interpretación de los posibles modelos
en acción.
1. Fernando Calderón, por ejemplo, plantea una reflexión inicial y sumamente tentativa (según sus propósitos) sobre una posible tipología (cuya
función es meramente analítica) de algunas de las orientaciones que están
presentes en América Latina. Así, se podrían observar:
• Una modernización conservadora en base a una fuerza política de centro-
derecha que articula una amplia alianza a partir de una combinación
222
Escenarios políticos en América Latina
de intereses económicos y valores tradicionales. Estados Unidos
marca una pauta en función de su lucha contra el terrorismo y la lógica de la “guerra preventiva”. En esta perspectiva existen coincidencias de varios gobiernos de la región, como Colombia y gran parte
de los países centroamericanos, y en ellos se articulan propuestas centradas en el mercado asociadas con valores tradicionales, particularmente religiosos, junto con la construcción de democracias liberales
sólidas.
• Un reformismo pragmático, donde las fuerzas de centroizquierda buscan articular crecimiento económico con globalización, incorporando políticas de inclusión social. Chile, Brasil, Argentina, Uruguay,
Costa Rica, Panamá y República Dominicana estarían embarcados
en proyectos de este tipo, con lógicas laicas e igualitaristas, pero
con realismo de mercado.
• Una orientación nacional popular, donde liderazgos carismáticos, con
fuertes movilizaciones de masas, buscan obtener objetivos políticos
de autonomía nacional y de inclusión social. Éste sería el caso de
Venezuela y su nuevo movimiento bolivariano con rasgos expansivos
a varios países de la región.
• Un indigenismo neodesarrollista. Éste estaría en ciernes en una cierta
oferta, o en una variación de las dos anteriores, de carácter indigenista neodesarrollista, y que integra en su seno tanto orientaciones
nacional-populares como reformistas. Buscarían conciliar un nuevo
pacto con las empresas transnacionales para promover el desarrollo
interno. El caso boliviano sería paradigmático, pero estas tendencias
no son ajenas a países como Ecuador.
Es en esta última orientación donde el autor ha profundizado con mayor
énfasis. En ella intenta una mejor comprensión de la actual experiencia
boliviana. Señala así que:
[...] estaría emergiendo una suerte de “neodesarrollismo” que buscaría a la vez
redefinir un pacto con las empresas transnacionales y lograr desarrollo socioeconómico interno, devolviéndole al Estado un papel protagonista en la política y en
el desarrollo. Este “neodesarrollismo” se sustentaría en un imaginario indígena
y mestizo de lo popular y buscaría redefinir los patrones de inclusión y movilidad
social.
[En este tipo] no predominaría un fundamentalismo indigenista, pues está fuertemente condicionado por los cambios en la sociedad civil. Hoy da la impresión de que
estos países cuentan con sociedades civiles más autónomas y cosmopolitas [...].
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
223
El MAS y el liderazgo de Evo Morales están directamente asociados con el
movimiento antiglobalización, y los movimientos indígenas tanto del Ecuador como de Bolivia han optado [...] por caminos democráticos.
[...] Sin embargo, también pueden visualizarse, en algunos sectores radicales
de estos movimientos y organizaciones de la sociedad civil, orientaciones fundamentalistas que han deificado lo andino, buscan el retorno a un “comunitarismo” de origen y plantean un enfrentamiento con la cultura occidental.
Se podría argumentar que la sociedad civil también es diversa y que sus preferencias oscilan entre la dependencia de arcanas formas corporativas y facciosas y la
búsqueda de autonomía (Calderón, 2006).
2. En un trabajo para el PAPEP, Gustavo Fernández (Fernández Saavedra,
2006) hace algunas apreciaciones que pueden cumplir un cierto papel provocador en el sentido de impulsar una discusión más sistemática.
Para Fernández,
diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna por el liderato,
control o acceso a energía, acceso a mercados globales, se cruzan en el espacio político sudamericano. Se superponen en más de una ocasión. Y crean la
sensación de fluidez y desorden.
Las elecciones de Bolivia y Perú fueron particularmente trascendentes. La
primera, porque produjo una auténtica revolución democrática. Se produjo
una profunda y radical sustitución de elites, con el colapso del sistema partidario en el que había descansado la democracia boliviana. Pero más allá de
su significación nacional, la estrecha vinculación del MAS boliviano con el
movimiento bolivariano de Venezuela implicó una alteración significativa del
mapa político regional y, especialmente, del espacio andino. Por eso, la elección peruana tuvo carácter pivotal. Si ganaba Humala se consolidaría la tendencia chavista en América Latina y, desde allí, podría esperarse que ocurriera algo semejante en el Ecuador. El triunfo de Alan García postergó o
modificó esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dejó la Comunidad y se incorporó al MERCOSUR. Renunció de esa manera a su espacio
de influencia histórica, por lo menos, por el momento.
Fernández propone considerar dos orientaciones generales que están
en juego: una democrática liberal y otra nacionalista.
Señala además que
se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos políticos que
esos gobiernos encarnan. Por razones prácticas y sin ninguna pretensión, llamaremos a uno de los campos democrático liberal y de economía abierta de mercado. Al otro,
224
Escenarios políticos en América Latina
nacionalista, caudillista, proteccionista. Desde luego, los límites no son precisos.
Distingue al primero, por lo menos como aspiración programática, en el
plano político, un régimen competitivo basado en un sistema plural de partidos y la alternabilidad política. En el institucional, la existencia de poderes
independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujeción a la ley, el respeto a las minorías. En el nivel económico, en estos Estados impera la economía de mercado, interés en inversión extranjera, orientación exportadora que requiere mercados internacionales. En general, la función del Estado
en la economía es reguladora, mientras la inversión privada tiene liderato en
los sectores productivos y de servicios. Hay empresa estatal en los sectores
estratégicos y en servicios públicos. En esa matriz, con variantes, con énfasis
diferentes, se pueden colocar Chile, Perú, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros gobiernos tienen
una relación pragmática con la superpotencia.
En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece una
relación directa con los movimientos sociales, con el menor número de restricciones institucionales posible. Prefiere el sistema de partido hegemónico
y la reelección presidencial antes que la alternabilidad en el poder. Plantea
una opción cortante entre vieja y nueva política, entre amigos y enemigos,
dentro y fuera. En el terreno económico, es claro el dominio del Estado en la
economía, con las empresas públicas en el centro del proceso productivo. Se
protege el mercado interno y se busca el desarrollo hacia dentro como una
condición de la proyección externa. En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argentina. Habrá que ver qué camino toma Ecuador después de las elecciones de octubre.
Por otra parte, Fernández sostiene que sobre la liza están presentes
diferentes propuestas de liderazgo:
Por cierto, ha renacido el interés de las potencias regionales por establecer sus
propias áreas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo, parecía que
no podía discutirse el rol de liderato que correspondía a Brasil en América del
Sur, por su dimensión continental, su presencia en los mercados mundiales, la solidez de su sistema político. Ejerció esa función, discreta y efectivamente, en la solución del conflicto bélico entre Perú y Ecuador, al promediar los años ochenta.
Sin embargo, en el último año, Venezuela aparece pisando fuerte en países tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de manera cada vez
más notoria una pelea abierta por el liderato regional, sobre todo en el plano
político.
Hay un área en la que se perciben marcadas diferencias de interés. Es la de
las políticas de energía, que afecta la relación de uno de los miembros de la
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
225
Comunidad Andina —Bolivia— con los países del MERCOSUR.
El mercado de energía se torna mercado de vendedores, en el que la posesión
de recursos naturales es el factor dominante. En la expresión de un ejecutivo de
una empresa petrolera, “puedo conseguir tecnología y dinero. Pero si no
tengo producción y reservas nadie me puede ayudar”.
En ese marco, cambian las políticas energéticas y los términos de la relación entre
los Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que los
explotan. En la década de 1990, parecía que el mercado podía equilibrar la oferta y demanda de energía, sin intervención de los Estados. Pero ya no será así. Los
Estados —especialmente los Estados de los países productores de hidrocarburos— recuperaron un espacio que parecía que habían perdido definitivamente.
Hay algo más. El control del petróleo por el Estado no es sólo un medio para
mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento de política exterior. Con ese instrumento se busca controlar la producción y distribución de
energía.
En tono menos dramático, en América del Sur [...] se diferencian las posiciones de compradores y productores, con potencias como Brasil, Chile y, cada
vez más, Argentina, en el lado de los consumidores, y Venezuela y Bolivia3
como vendedores. La nacionalización boliviana de la empresa estatal Petrobrás, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de la
producción y distribución de energía en la región. Desde luego la fricción es
tanto más fuerte cuanto mayor es el interés que está en juego y más grande el
poder del Estado que lo promueve.
Todas esas líneas —diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna
por el liderato, control o acceso a energía, acceso a mercados globales— se
cruzan en el espacio político sudamericano. Se superponen en más de una
ocasión. Y crean la sensación de fluidez y desorden a la que me referí antes.
Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos de integración regional, pero también configuran zonas de tensión. Se pueden
identificar tres.
La primera, la que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador. Concurren
varios factores para convertirla en una región riesgosa. En el trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideológicas entre un modelo democrático representativo, de economía de mercado abierta en Colombia y otro populista, caudillista y proteccionista en
Venezuela. Un país, estrecho aliado de Estados Unidos, inclusive en el plano
militar, con el apoyo logístico y financiero del Plan Colombia en la lucha contra el narcotráfico y la guerrilla. El otro, adversario declarado y militante de
3 Las exportaciones de petróleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados,
no sudamericanos.
226
Escenarios políticos en América Latina
los norteamericanos. El problema no se limita a la frontera colombo-venezolana, donde están desplegados miles de hombres en armas, sino también a la
frontera colombo-ecuatoriana, con el continuo desborde de narcotraficantes
y fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres países, especialmente
Colombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hecho
grandes esfuerzos para mantener la situación bajo control, pese a los graves
incidentes que se registran periódicamente.
La otra zona gira en torno a la energía y al liderato regional. El centro se sitúa
en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratégica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalización de la industria, con el
apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando los intereses de Petrobrás,
ha cambiado los términos de la relación política en la zona, no sólo en la relación boliviano-brasileña, claramente dañada por el hecho, sino en la relación
brasileño-venezolana. Las reservas bolivianas son detonante del problema,
pero la verdadera confrontación es entre PDVSA y Petrobrás por el control
de los flujos de energía. Si Venezuela logra poner pie en las reservas bolivianas, puede controlar la distribución de petróleo y gas hacia los mercados de
Brasil, Argentina y Chile. Y esa intención es claramente contraria al interés
nacional de Brasil.
La última zona de tensión, menos activa, pero potencialmente riesgosa, es
la que comprende a Chile, Perú y Bolivia. Tiene carácter histórico. Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso soberano
al Pacífico y la discrepancia planteada por Perú sobre la delimitación de
territorio marítimo con Chile. Como ya se anotó, ambos diferendos están
bajo control. Uno en el plano del diálogo bilateral y el otro en el marco jurídico. Existen diferencias ideológicas entre los gobiernos de Evo Morales y
de Alan García, pero, aparentemente, no tienen el grado de riesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante de Humala
en los departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a registrar una nota
de cautela.
Toda la descripción anterior no tiene otro propósito que incentivar la
discusión en torno a una pregunta: ¿existen modelos y orientaciones políticas en juego en la región? Si es así, se trata de buscar una cierta caracterización de éstas y evaluar su alcance.
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas
227
Referencias bibliográficas
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civil y democracia en América Latina: crisis y reinvención de la política”, San Pablo,
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México, Siglo XXI.
Fernández Saavedra, Gustavo, “Notas sobre la Comunidad andina”, documento elaborado en el marco del PAPEP, agosto de 2006.
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Siglo XXI.
Stavenhaguen, Rodolfo (1970), “Siete tesis equivocadas sobre América Latina”, en América Latina. Ensayos de interpretación sociológica-política, Santiago de Chile, Editorial
Universitaria.
Touraine, Alain (1989), Palavra e sangue, San Pablo, Trajetória Cultural.
5. La política sudamericana de Brasil:
entre el peso de las asimetrías
y la incidencia de nuevas coyunturas
Mónica Hirst*
1. Introducción
Históricamente, Brasil ha oscilado entre tres comportamientos en
Sudamérica: a) distancia y desinterés frente a sus vecinos, b) sentimientos
de rivalidad y aspiración de supremacía o c) interés por asumir un papel
aglutinador y positivo como factor de cooperación y estabilidad regional.
Dichas oscilaciones han sido gradualmente abandonadas en las dos últimas décadas en la medida en que la agenda sudamericana ha adquirido
una nueva relevancia para la política exterior de Brasil, obligándolo a
“repensar” y “rearmar” su presencia en el continente. Desde el punto
de vista político, el principal desafío brasileño ha sido el de conducir su
política regional en contextos asimétricos dando prioridad a enfoques
cooperativos y no coercitivos.
Este artículo analizará la política de Brasil en América del Sur con un
doble objetivo: comprender las motivaciones de su actuación regional y
analizar cómo éstas se articulan con el diseño de la acción internacional
del gobierno de Lula. Después de una caracterización general, serán
abordados dos vínculos bilaterales: primero el que se mantiene con
Argentina y, segundo, con Bolivia. Su objetivo es mostrar que, a pesar de
* Agradezco las asistencias de Eduardo Szklarz y María Emilia.
230
Escenarios políticos en América Latina
los contrastes en cuanto al peso y a la complejidad de los lazos con uno y
otro país, es posible aplicar una misma matriz que indica simultáneamente la naturaleza multidimensional y asimétrica que condiciona las relaciones
de Brasil con sus vecinos.
En el período actual, la actuación de Brasil en el espacio sudamericano está determinada por dos tipos de factores; aquellos que se articulan
con los vectores permanentes de la política externa brasileña en términos
generales y específicos y aquellos que están condicionados por acelerados
procesos de cambios políticos en la región. La simbiosis observada entre
ambos constituye una de las consecuencias más importantes del contexto
democrático nacional y regional para este campo de acción del Estado brasileño. De todas las áreas de interés externo, América del Sur constituye la
de mayor sensibilidad, donde la erosión entre política interna y externa
es más visible. La dinamización de esta doble injerencia lleva a que la política sudamericana esté subordinada a una presión permanente generada
por elementos estructurales y coyunturales.
Desde la dimensión de los factores permanentes, la política regional
brasileña está definida a partir de cuatro ejes conductores, que dan el
marco a los vínculos con los países de Sudamérica: 1) la estabilidad democrática, 2) el desarrollo económico, 3) la política internacional y 4) la cooperación bilateral/regional. A lo largo de los últimos veinte años, cada uno
de estos ejes ha adquirido un dinamismo propio y diferenciado. Para cada
vínculo bilateral puede observarse un juego propio a partir de los intereses brasileños y el peso relativo de cada eje. De acuerdo con las motivaciones brasileñas y las condiciones locales, surgen múltiples posibilidades
interactivas entre Brasil y América del Sur. El éxito de la acción brasileña
depende de su capacidad de manejar este tejido interactivo; algo que, verticalmente, permite profundizar el vínculo con cada país y, horizontalmente, expandir su presencia regional. Además de los desequilibrios
estructurales que se imponen, el nivel de aceptación y convergencia de
intereses de los países sudamericanos no es uniforme ni constante. En este
contexto, Brasil debe enfrentar incertidumbres e inestabilidades que
hacen de su política regional hasta el presente más un proceso de aprendizaje y negociación que un factor de poder con resultados asegurados.
Desde la dimensión de los factores coyunturales, la acción regional de
Brasil está fuertemente influenciada por las polarizaciones políticas que
actualmente predominan en algunos de los procesos democráticos sudamericanos. Se observa un reflejo directo entre las controversias que dividen, por un lado, y alían, por otro, a los diferentes grupos/partidos domésticos y el debate interno sobre las opciones y preferencias de política
externa en América del Sur.
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
231
Es oportuno que se aclaren algunos puntos: en primer lugar, estos clivajes se reproducen en diferentes países, marcados por la confrontación
entre los que abogan por el ideario democrático institucionalista liberal
(cosmopolita) y los defensores de un modelo desarrollista popular (nacionalista); segundo, que si bien no se trata de la primera vez que se produce este tipo de ideologización en la política externa regional de Brasil, nunca
se manifestó de forma tan intensa. Resulta interesante destacar que los dos
vínculos bilaterales analizados en este artículo adquieren una relevancia
especial para ilustrar este tipo de politización.
2. Antecedentes
A partir de la democratización en los años ochenta, Brasil comenzó a
otorgarles un lugar destacado a las relaciones intrarregionales. En la década del noventa, el principal énfasis de la política exterior brasileña hacia
sus vecinos fue la promoción de la integración económica, primero a través de la profundización del vínculo con Argentina y, posteriormente, con
la construcción del MERCOSUR. Al mismo tiempo, y en gran parte como
reacción a la formación del NAFTA, comenzó a tomar fuerza en Itamaraty
la idea de que América del Sur debería sustituir la referencia a la región
latinoamericana, lo que significó simultáneamente reforzar la identidad
“sudamericana” de Brasil en el plano internacional. En este proceso, las
relaciones con los países andinos se ampliaron, ya sea como corolario de
las relaciones MERCOSUR-Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la
reactivación del Pacto Amazónico y/o de la dinamización de agendas fronterizas. Vale la pena destacar que en esta época, aunque de manera efímera, surge la idea de la constitución de un área de libre comercio sudamericana como opción frente al proyecto de regionalización hemisférica.1
Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la política sudamericana de Brasil se expresó por medio de dos tipos de iniciativas: primero, la propuesta de una agenda regional a partir de la primera reunión
de jefes de Estado de Sudamérica (agosto/septiembre 2000)2 y, segundo,
1 El ALCSA (Área de Libre Comercio Sudamericana) fue una iniciativa que surgió
durante el gobierno de Itamar Franco (1992-1994) con el objetivo de unir en un área sudamericana de libre comercio en un plazo de diez años al MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones y Chile. Esta iniciativa fue lanzada de manera unilateral por parte de Brasil,
sin mayor entusiasmo por parte de sus vecinos.
2 En agosto de 2002, se reunieron en Brasil todos los jefes de Estado sudamericanos. La
agenda del encuentro contenía los siguientes temas: 1) defensa de la democracia, 2) comercio regional, 3) infraestructura regional, 4) información en ciencia y tecnología y 5) lucha
contra el narcotráfico.
232
Escenarios políticos en América Latina
la actuación como país mediador en situaciones de crisis inter e intraestatales en la región.3
A partir del gobierno de Lula, esta política dio pasos más audaces que abrieron un nuevo horizonte para la presencia brasileña en América del Sur. Cabe
mencionar que esta mayor atención e intereses por Sudamérica del gobierno
de Lula coincide con un conjunto de nuevos énfasis de la política internacional en los cuales se destacan los entendimientos con otras potencias intermedias, como Sudáfrica del Sur e India, y con potencias mundiales, como China
y Rusia. La idea de cambio en la política externa también trajo como consecuencia el inicio de una etapa afirmativa de diálogo con los Estados Unidos.
Al mismo tiempo que se volvió más explícito el deseo de asumir un liderazgo regional, se observó en Brasil un proceso interburocrático de decisión
y acción que extrapoló el campo de la diplomacia tradicional. Fue instaurada una agenda y un curso de acción paralelos al Ministerio de Relaciones
Exteriores (MRE) con la participación directa de la Presidencia. El gobierno
de Lula, además de mostrarse dispuesto a tomar nuevas responsabilidades en
situaciones de riesgo institucional (Venezuela [diciembre 2002-agosto de
2004], Bolivia [octubre de 2003] y Ecuador [abril-mayo de 2005]), profundizó los lazos interpartidarios con gobiernos estables de orientación de centroizquierda, como Chile y Uruguay.4 En 2003, Brasil asumió el liderazgo en
la conducción de la iniciativa llamada “Grupo de Amigos de Venezuela”, que
incluyó también la Secretaría General de la OEA, México, Chile, Colombia,
España y Portugal. El principal objetivo fue viabilizar el diálogo entre el
gobierno de Hugo Chávez y los grupos de oposición en la búsqueda de una
solución política que no violase los principios democráticos. Aunque los resultados concretos hayan sido modestos, esta iniciativa contribuyó para impedir
el deterioro de la situación política en Venezuela, que podría haber culminado en una guerra civil. Brasil también envió una señal en el caso de
Colombia manifestando su interés de contribuir de forma asociada con las
Naciones Unidas en un diálogo entre todas las partes involucradas. El interés brasileño de ampliar su proyección en América del Sur fue acompañado por la expectativa de que el país tendría la capacidad de preservar su poder
3 La actuación de Brasil fue crucial para apaciguar el conflicto entre Ecuador y Perú en
1995, y en los momentos de mayor turbulencia política en Paraguay. En el caso paraguayo, Brasil buscó actuar de forma coordinada con Argentina con el objetivo de frenar los reveses autoritarios en este país. Se volvió frecuente el uso de la cláusula democrática del MERCOSUR como
instrumento de presión para contener a las fuerzas antidemocráticas paraguayas.
4 En el caso de Bolivia, Brasil y Argentina enviaron en una misión conjunta a Marco
Aurélio Garcia (secretario de Asuntos Internacionales de Lula) y Eduardo Sguiglia (subsecretario de Asuntos Latinoamericanos de la Cancillería argentina) para “mediar” en el conflicto interno boliviano. Los enviados especiales mantuvieron diálogo fluido con miembros
del Gobierno y de la oposición.
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
233
de iniciativa y que los países de la región reaccionarían positivamente ante
una actuación de Brasil en situaciones de crisis local.
Además de promover la creación de la Comunidad Sudamericana de
Naciones, el gobierno de Lula apoyó la expansión de lazos económicos
privados y estatales con los países vecinos, lo que otorgó un nuevo protagonismo a segmentos empresariales y a la dirigencia de empresas del Estado. A lo largo del trienio 2003-2005, esta política obedeció a tres premisas,
i) la mayor preeminencia en la región debería privilegiar el fortalecimiento de los vínculos con Argentina, ii) el gobierno de Lula tendría un
impacto positivo para la estabilidad democrática sudamericana y iii) la presencia regional ampliada fortalecería las aspiraciones globales de Brasil.
Tres líneas de acción combinadas movieron esta política a partir de 2003:
insistir en la vía democrática para la resolución de las crisis institucionales;
estimular una lectura crítica alternativa a las políticas neoliberales implementadas en los años anteriores en diferentes partes de América del Sur;
evitar una visión de la política sudamericana vinculada con la política de
seguridad estimulada por los Estados Unidos a partir del 11 de setiembre.
Además de relaciones políticas cotidianas con los gobiernos sudamericanos,
se intensificaron los contactos y programas de cooperación del Estado brasileño con sus vecinos en todos los campos de las políticas públicas, en especial los de intercambio científico y tecnológico, educación, cultura, salud y
capacitación diplomática y militar.
Pero la política sudamericana se enfrentó con diversos percances para
cumplir sus aspiraciones. Para empezar, en su primer bienio, el gobierno de
Lula encontró más trabas que facilidades en sus esfuerzos de aproximación
con la Argentina. Otro punto adverso fue que tanto las turbulencias domésticas como las crisis de gobernabilidad en la región andina subrayaron una
fragilidad institucional que sólo podría ser superada en el mediano/largo
plazo. También contra las expectativas iniciales, el apoyo de sus vecinos fue
fragmentado e insuficiente en los momentos en que el gobierno brasileño lo
necesitó para disputar cargos multilaterales de mayor trascendencia.5
5
Brasil propuso a Luis Felipe de Seixas Corrêa como candidato para ocupar el puesto de
director general de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en enero de 2005. El candidato brasileño tuvo que retirarse por falta de consenso y fue electo el candidato de la Unión
Europea, Pascal Lamy. En julio de 2005, el candidato de Brasil para ocupar la presidencia del
BID en reemplazo de Enrique Iglesias, João Sayad, no obtuvo el apoyo esperado, lo que permitió la elección de Luis Alberto Romero, de Colombia. En ambos casos, Brasil no obtuvo el
apoyo de los países sudamericanos. Por último, Brasil busca activamente, desde los años
noventa, ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Si bien esta posibilidad depende de una reforma del Consejo que permita la inclusión
de varios miembros nuevos, en el caso de Brasil, la falta de apoyo de la Argentina y México
le quita el acompañamiento regional necesario.
234
Escenarios políticos en América Latina
Desde los Estados Unidos, las señales con respecto a la política sudamericana de Brasil fueron contradictorias. Si bien es cierto que la Casa
Blanca asiste con buenos ojos a los esfuerzos de Brasil para jugar un rol
estabilizador en la región, se tornó clara su resistencia a que el país pudiera moverse con plena libertad en los campos sensibles de cooperación,
especialmente con Venezuela.6 Del lado brasileño, se debe subrayar un
proceso de cambio respecto a las relaciones con los Estados Unidos y su
política regional. Se observa una nueva escala de prioridades para la política externa brasileña. Si en el pasado las relaciones con los Estados Unidos constituían un factor que determinaba preferencias y posiciones junto
a los países sudamericanos, actualmente la dinámica se ha invertido. Son
las orientaciones y posturas mantenidas cara a cara entre los gobiernos de
la región las que influyen en el diálogo entre Brasilia y Washigton. Un claro
ejemplo se reveló en las crecientes dificultades enfrentadas en el diálogo
con respecto al ALCA, en las cuales Brasil consiguió mantener la cohesión
del MERCOSUR hasta llegar al “estancamiento” de las negociaciones.7
Estas contramarchas de la expectativas del gobierno de Lula, sin embargo, no frenaron el interés político y económico brasileño por la región. Por
el contrario, nuevos campos de interacción fueron estimulados en América
del Sur, ampliándose notablemente las inversiones privadas y gubernamentales en las áreas de infraestructura y energía. Con este propósito, el Banco
Nacional de Desenvolvimento Económico (BNDES) anunció la disponibilidad de un crédito de 2.600 millones de dólares para empresas locales trabajando en proyectos de infraestructura y obras públicas en toda Sudamérica.8
6 Fue por este motivo que el gobierno norteamericano frenó en 2005 la venta de aviones brasileños Tucanos al gobierno de Hugo Chávez.
7 A lo largo de 2003, se hizo evidente que los (des)acuerdos con los Estados Unidos en
el proceso de negociación del ALCA se convertirían en la cuestón de mayor importancia y
sensibilidad en la agenda bilateral en el primer año del gobierno de Lula. A pesar del malestar por recibir una herencia poco deseada —especialmente con posterioridad a la aprobación de la Ley Agrícola (Farm Bill) estadounidense, previendo generosos subsidios internos
y términos de impuestos por la autorización del Congreso estadounidense (TPA)—, el
gobierno de Lula se vio obligado a implementar una línea de acción afirmativa en las negocciaciones consideradas altamente desfavorables para el país. Véase Hirst (2005).
8 Brasil, en 2003, abrió una línea de financiamiento a Venezuela de alrededor de mil
millones de dólares con recursos del BNDES. Actualmente, la compañía Odebrecht está
construyendo una represa de irrigación y el segundo puente sobre el río Orinoco en Venezuela. Por otro lado, Odebrecht está construyendo una represa hidroeléctrica en San Francisco (Ecuador) que será financiada por el BNDES, que también financia exportaciones a
Ecuador. El BNDES también otorgó 200 millones de dólares para que Brasil construya un
gasoducto en la Argentina, que fue aprobado el 24 de febrero de 2005. La empresa de
ingeniería Odebrecht inició, en 2005, un proyecto de ampliación de los gasoductos San
Martín y Neuba II en Argentina con una inversión de 300 millones de dólares. En el marco
del MERCOSUR, se acordó la creación de un Fondo de Convergencia Estructural con 100
millones de dólares destinados a ayudar a los socios menores del bloque.
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
235
Otro ejemplo pasó a ser la prioridad otorgada por Petrobrás a América del
Sur para diferentes tipos de actividades (exploración, producción, refinería,
petroquímica y distribución) a través de múltiples estrategias: alianzas con
empresas locales (como es el caso de Venezuela y PDVSA); negociaciones
con los Estados (como sucede en Bolivia); inversiones directas (como en
Argentina); adquisición de empresas locales (como es el caso de Uruguay) o
sustitución de distribuidoras transnacionales (como se registra en Colombia).
Es importante subrayar que la mayor presencia de emprendimientos económicos brasileños en países vecinos no es un proceso que se viene dando de
forma unilateral. Trátase de un tejido más amplio de interacción en el cual
Venezuela se ha convertido en un protagonista relevante, como ilustra la
nueva alianza en el campo del petróleo en las áreas del nordeste y centro-sur
de Brasil.9
En términos políticos el país ha mantenido la misma disposición de
actuar como factor de estabilidad democrática en la región. Pero la crisis
política enfrentada por el gobierno de Lula a partir de 2005 le quitó cierto
empuje —más aún con el proceso electoral de 2006—, e incluso los errores
y aciertos de la política regional se incluyen en las contiendas de la política
doméstica. Además de las controversias políticas en cuanto a la conveniencia del actual gobierno de haber otorgado relevancia a los vínculos con las
naciones sudamericanas generando expectativas de liderazgo de una parte
e instigando rivalidades de otra parte, el gobierno de Lula se tornó centro
de críticas específicas por su manejo de los intereses nacionales con países
vecinos y los desvíos ideológicos que podrían estar en juego. Este tipo de críticas fueron observadas especialmente por los entendimientos con los
gobiernos de Hugo Chávez en Venezuela y de Evo Morales en Bolivia.
Si bien este punto será analizado en otra sección de este documento,
vale subrayar que el motivo de controversia en torno al nuevo gobierno
boliviano —a partir de su decisión de nacionalización de Petrobrás— superó en Brasil cualquier precedente en materia de politización motivada por
la acción diplomática de un determinado gobierno. El debate instalado
públicamente, con fuertes adjetivos de condena a la política sudamericana de Lula, demostró divergencias sobre las líneas de actuación externa
del actual gobierno que revelan una confrontación ideológica entre el
Gobierno y segmentos de la elite brasileña. Se cuestionó la metodología y
el contenido del proyecto de liderazgo, así como también los de la integración regional.10 Además de la manifestación de posiciones contrarias
9 Se pueden mencionar las actividades de PVDSA venezolana de refinería en Pernambuco
y su participación en el polo petroquímico con el grupo Ultra en la bahía de Campos.
10 Para la visiones de los sectores empresariales véase por ejemplo el artículo de Roberto
Giannetti da Fonseca, “A política de liderança benevolente”, O Globo, 21/05/2006.
236
Escenarios políticos en América Latina
en los ámbitos empresariales, partidarios e intelectuales, fueron llamativas
las disonancias —nada usuales— en el interior de la propia corporación
diplomática.11 Paradójicamente, las visiones críticas, que partieron en su
mayoría de los sectores más identificados con un sistema de creencia liberal, exigieron una postura más comprometida con el “interés nacional”
del país. Otra vertiente cuestionadora se apoyó en argumentaciones jurídicas reivindicando el respeto a los contratos y amenazando concurrir a
foros internacionales para hacer que el Estado boliviano cumpla con las
negociaciones previamente acordadas. Además de sus reacciones contra
la nueva política boliviana para los hidrocarburos, representantes empresariales y políticos brasileños manifestaron públicamente su irritación por
la influencia de Hugo Chávez sobre las decisiones de Evo Morales, condenando la asesoría prestada por Venezuela en la formulación e implementación de medidas que herían los intereses de los inversores extranjeros, en especial de Petrobrás.
Desde una mirada histórica, puede ser oportuno establecer un paralelismo entre la situación suscitada frente a las medidas estatizantes del
nuevo gobierno boliviano y aquella ocurrida en los años sesenta y setenta
cuando la construcción de Itaipú generó profundos desacuerdos con la
Argentina por sus reclamos a los daños ambientales que la obra podría
causar sobre el río Paraná. De la misma manera que en otro momento fue
la bandera del desarrollismo nacional y la defensa de la acción empresarial estatal la que constituyó el elemento legitimador de una “mano dura”
por parte del gobierno brasileño.12 Si bien hace cuatro décadas esta acción
estuvo representada por la empresa de Itaipú, actuamente le corresponde
a Petrobrás, el principal símbolo de construcción económica del Estado
en el imaginario de la sociedad brasileña. Otro paralelismo histórico pertinente puede ser establecido en el plano ideológico entre la reacción de
las elites brasileñas al chavismo y aquella manifestada en los años cincuenta
contra el peronismo, que fue uno de los factores que contribuyeron con
la crisis de gobernabilidad del gobierno de Vargas. En este caso, la politización se alimenta de un conjunto de preconceptos antipopulistas, muchas
veces expresados por medio de un lenguaje irrespetuoso y cargado de ira,
fundamentado en preceptos liberales.
11 Para las visiones críticas desde el ámbito de la diplomacia véanse Gibson Barboza,
Mario, “Reação tímida e equivocada”, Jornal do Brasil, 09/05/2006; Barbosa, Rubens, “O novo
eixo Caracas-Buenos Aires”, O Globo, 09/05/2006; Lafer, Celso, “Variações sobre a política
externa”, O Estado de São Paulo, 18/06/2006; Lafer, Celso, “Desacertos diplomáticos”, O Estado de São Paulo, 21/05/2006; Ricupero, Rubens, “O atacado e o varejo da diplomacia”, Folha
de São Paulo, 26/06/2005; Ricupero, Rubens, “Fim do Consenso”, Folha de São Paulo,
12/06/2005.
12 Véase Soares de Lima (2006b).
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
237
Lo que se pretende subrayar, por lo tanto, es la aparición de un proceso de politización en Brasil que está siendo estimulado simultáneamente por las innovaciones de política externa en América del Sur y los nuevos escenarios políticos de la región. Previo al análisis de las especificidades
de las relaciones de Brasil con Argentina y Bolivia habría tres puntos a ser
destacados. El primero es que en esencia las críticas mencionadas comparten una percepción nostálgica de la política externa brasileña, especialmente de la naturaleza de su acción “profesional” antiintervencionista, apolítica, marcada por una prudente distancia frente a las crisis de
gobernabilidad de los vecinos. El segundo, que la tendencia observada no
revela un camino que retenga el cambio y conduzca a un retorno al pasado. Por el contrario, la radicalización de este debate, en el corto y mediano plazo, e inevitablemente como consecuencia del momento electoral de
2006, torna más irreversible el proceso de inclusión de la política en la formulación y en la implementación de la política sudamericana de Brasil. Tercero, y último, esta politización, si bien encuentra puntos de contacto con
polarizaciones observadas en otros países sudamericanos, guarda también
su especificidad otorgada por la preservación del consenso desarrollista
asociada a la percepción instrumental de la política externa.
3. Los lazos con Argentina
Éste constituye el único vínculo externo de Brasil en el cual subyace
una tensión entre el efecto fragmentador de la rivalidad y los estímulos positivos producidos por la construcción de una alianza estratégica. Sin embargo, en los últimos veinte años, el vínculo brasileño-argentino sufrió variaciones dentro de un marco en el cual la convergencia y la cooperación
superaron a la divergencia y la obstrucción. Si bien la relación bilateral atravesó momentos de mayor turbulencia y distanciamiento, su importancia
para la política externa brasileña hizo que ésta adquiriese un nuevo estatus
en la agenda internacional de Brasil. Como se demostrará a continuación,
se trata de la relación de mayor complejidad en lo que se refiere a los cuatro
ejes conductores de la política sudamericana de Brasil.
3.1. Gobernabilidad democrática
La presencia de este eje en la relación argentino-brasileña adquiere
relevancia definitiva a partir de los procesos de transición democrática de
los años ochenta. El espejismo político acercó a los dos países y los desafíos de la democratización se sumaron a las percepciones compartidas frente
238
Escenarios políticos en América Latina
a las adversidades económicas de la “década pérdida”. Una activa diplomacia presidencial, además de estimular la fraternidad política, dio lugar
a una novedosa coordinación de políticas económicas y externas entre
ambos. La tarea de reconstrucción democrática, en situaciones de severas
crisis macroeconómicas y fragilidad institucional, motivó un amplio diálogo
bilateral.
Si en el período de la transición (1983-1989) el fortalecimiento de la
democracia representó el principal interés común, en los años de la consolidación (1989-1996) éste se volvió una preocupación regional compartida por la Argentina y por Brasil. La inclusión del tema en el Tratado de
Asunción y posteriormente la formulación de la cláusula democrática del
MERCOSUR (1998) ilustraron este pasaje. Mientras que en los primeros
tiempos esta preocupación se restringía al espacio subregional, en los años
más recientes vino a proyectarse sobre todo el espacio sudamericano.
Con el Consenso de Buenos Aires (noviembre de 2003) fue sellado el
compromiso de que la estabilidad democrática de América del Sur correspondía a una preocupación común de Brasil y Argentina. En la Casa Rosada y en el Palacio del Planalto ganó peso la visión de que el eje interdemocrático Argentina-Brasil constituye el ancla de estabilidad en América
del Sur. Un corolario interesante de esta “misión compartida” pasó a ser
el comportamiento cauteloso adoptado en los momentos de crisis de uno
y otro país. Así se observó en la caída del gobierno de De La Rúa, como
también en el proceso de debilitamiento de las bases internas del gobierno de Lula a partir de 2005. Otro compromiso implícito ha sido el de limitar los buenos oficios “intervencionistas” bilaterales a situaciones de crisis intraestatales en la región, evitándose una intromisión en temas
interestatales. Esta conducta es observada con respecto al diferendo ChileBolivia (dos miembros asociados al MERCOSUR que no mantienen relaciones diplomáticas entre sí) y más recientemente en el conflicto argentino-uruguayo por la construcción de empresas papeleras sobre el río
Uruguay.
Vale destacar que la convergencia democrática argentino-brasileña
tuvo poco efecto sobre la vida político-institucional del MERCOSUR. Fueron tímidos e insuficientes los avances realizados por ambos para transferir al proceso asociativo poder y autoridad para su fortalecimiento. La creación de un Parlamento del MERCOSUR (2005) difícilmente podrá
contribuir en esta dirección, ya que los poderes legislativos argentino y brasileño han manifestado en las últimas dos décadas un escaso interés por la
construcción de un ordenamiento jurídico comunitario.
Un último aspecto con respecto al eje democrático se refiere a la actuación de los movimientos y organizaciones sociales. Paradójicamente, al
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
239
mismo tiempo que la expansión de estos actores traduce la profundización
de los procesos políticos representativos domésticos, ella no conduce necesariamente al fortalecimiento de los vínculos intergubernamentales. De
hecho, las banderas de los sectores sociales excluidos no son necesariamente promotoras de la integración regional. Al déficit democrático del
MERCOSUR se le suman, por lo tanto, carencias representativas que limitan su capacidad de absorción de los reclamos del expandido abanico de
actores, organizaciones y movimientos sociales de los dos países.13
3.2. Desarrollo
El desarrollo es un tema que ha perdurado por más de medio siglo en
la agenda argentino-brasileña. Apareció, por primera vez, en la posguerra
como un punto de coincidencia del pensamiento económico cepalino y se
convirtió en un elemento de aproximación política durante los gobiernos
desarrollistas en los años cincuenta y sesenta. En los años setenta, el tema
ganó un sentido conflictivo tornándose el causante oculto de las controversias entre Buenos Aires y Brasilia por la construcción de la represa hidroeléctrica de Itaipú. Durante este período, el crecimiento industrial
brasileño vuelve irreversibles las asimetrías económicas entre los dos países,
lo que estimula un nuevo campo de sentimientos competitivos y rivales.
En los años ochenta, estos sentimientos decrecen gracias esencialmente a las consecuencias que ambos sufren de sus procesos de endeudamiento externo. Sin embargo, el impacto de las percepciones convergentes fue más relevante para la agenda política bilateral. La inestabilidad
macroeconómica argentina y brasileña comprometió la expectativa de diseñar un proyecto de integración basado en el replanteo simultáneo de
procesos de desarrollo, como fue idealizado por el Programa de Integración y Cooperación (PICE) lanzado en 1985. Del lado argentino, el PICE
se apoyó en nuevos postulados de política industrial y de comercio exterior estimulados por la necesidad de superar un prolongado estancamiento económico. La asociación con Brasil fue percibida como instrumental para reactivar el crecimiento industrial del sector productivo ahora
vinculado a la creación de un espacio económico regional. Pero en los
años noventa, a partir de la adhesión al regionalismo abierto en el contexto de las políticas de liberalización económica, Argentina parecía
abandonar definitivamente su opción por una industrialización sustitutiva.
13 Un ejemplo reciente en este sentido es la controversia sobre la construcción de industrias de celulosa en la región de la frontera ribereña Argentina-Uruguay y las posiciones
convergentes de organizaciones ambientalistas de los dos lados.
240
Escenarios políticos en América Latina
Los años iniciales del MERCOSUR se caracterizaron como una época
de “entusiasmos” sucesivos para las relaciones argentino-brasileñas; primero, por el notable aumento del comercio bilateral y, luego, por las coincidencias entre las políticas macroeconómicas a medida que Brasil poco a
poco cedía al recetario neoliberal de la estabilización.14 Lo interesante es
que durante el quinquenio dorado del MERCOSUR (1994-1998), Brasil y
Argentina avanzaron tímidamente en la implementación de sus compromisos integracionistas una vez que los mercados trabajaron mucho más
que los gobiernos. Ambos países parecían haber alcanzado un consenso
en no vincular el proyecto de integración subregional a fórmulas desarrollistas. En este cuadro, el aumento del intercambio, la expansión de nexos
interempresariales y la movilización de un abanico diversificado de políticas públicas en torno a la creación de un espacio común de intereses fueron insuficientes para darle institucionalidad y sentido de permanencia al
proceso.
El agotamiento de la era neoliberal en Argentina en 2001 condujo a
la revisión del enfoque antidesarrollista del MERCOSUR, reactivando la
idea de que este mismo estuviese asociado a la integración con Brasil. Se
creó la expectativa de que el par brasileño aceptaría la creación de mecanismos que equilibrasen los flujos de inversión y de intercambio comercial entre los dos países.15 Para Brasil, que fue menos drástico en la
desactivación de su patrimonio industrial, las reivindicaciones argentinas despertaron reacciones contradictorias. Por un lado, fueron (y son)
percibidas positivamente ya que fortalecen el ideario desarrollista del
MERCOSUR; pero, por otro lado, hieren intereses de los sectores productivos domésticos que ya enfrentan restricciones impuestas por la política de estabilidad y los desafíos de un sistema comercial internacional
competitivo.
Las diferencias mencionadas no impidieron una importante recuperación del intercambio bilateral, que aumentó el 74,9% en los últimos tres años
gracias al mejor desempeño de ambas economías. En 2003-2005, las exportaciones de la Argentina hacia Brasil crecieron el 33,5%, mientras que las
importaciones de productos brasileños saltaron de 4.561 millones de dólares
a 9.915 millones (117,4% más).16 Con respecto a las inversiones brasileñas
en la Argentina, éstas alcanzaron 5,1 mil millones de dólares en el período
2002-2005, lo que correspondió al 29% del total del IED en ese país.17
14
Véase Inter-American Development Bank.
La imposibilidad de alcanzar un acuerdo en este sentido comprometió los resultados
de la reunión de la Cúpula de Ouro Preto del Mercosur en diciembre del 2004.
16 Véase <www.abeceb.com./ Economía Online/>.
17 Según el Sector de Promoción Comercial de la Embajada de Brasil.
15
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
241
De hecho, la presencia de grandes empresas brasileñas en Argentina promovió un nuevo tipo de vínculo entre la recuperación económica argentina
y los intereses de Brasil.18
El gobierno de Kirchner pasó a insistir en la introducción de instrumentos que asegurasen un comercio bilateral más administrado que libre,19
y después de dos años de negociación fue creado el Mecanismo de Complementación Económica (MAC), lo que generó arduas críticas del empresariado brasileño contrario a una estrategia desarrollista compartida con la
Argentina.20 Del lado argentino las posiciones también fueron controversiales, ya que el argumento era que mecanismos defensivos de este tipo no deberían comportar dinámicas de reciprocidad. Es posible observar cierta ambigüedad en la postura argentina, que oscila entre expectativas de concesiones
previstas para un socio en posición asimétrica y demandas de tratamiento
paritario.
3.3. Política internacional
Este eje conductor remite a la dificultad histórica de los dos países para
compatibilizar momentos de inflexión en sus políticas exteriores con la profundización del vínculo bilateral. Del lado argentino, eso ocurrió durante el
primer y segundo gobiernos de Perón y se repitió en los años del menemismo. Para Brasil, esta “resistencia” apareció a principios del siglo XX en la gestión del Barón de Río Branco, en los años cuarenta y cincuenta (la época de
Vargas), durante el período de la política exterior independiente (1961-1964),
en el gobierno Geisel (1974-1978), y volvió a manifestarse en la actualidad.
En los años ochenta, la democratización en Argentina y Brasil estimuló una mayor sintonía entre sus respectivos proyectos de inserción externa. Se compartieron posturas autonómicas a partir de visiones defensivas
comunes frente al conflicto Este-Oeste y las presiones por la adhesión a
los regímenes de no proliferación de tecnologías sensibles. Fueron asumidas posiciones comunes en lo que se refiere al tratamiento de la deuda
externa, a la crisis de América Central y al fortalecimiento del multilateralismo en la política mundial. En el plano bilateral, se deben subrayar la
18 Durante el trienio 2002-2005, las inversiones directas de Brasil en Argentina en el sector productivo fueron lideradas por las empresas Petrobrás (46,53%), Loma Negra (26,31%),
Ambev (12,96%) y TGS (7,02%).
19 La propuesta argentina comprendía tres tipos de medidas: la implementación de una
Claúsula de Adaptación Competitiva, la revisión del régimen automotor bilateral y la propagación de la lista de excepciones de la Tarifa Externa Común, principalmente relativas a
maquinarias y equipamiento.
20 La Federación de Industrias de San Pablo fue particularmente crítica de esta iniciativa
(véase Clarín, 02/02/2006).
242
Escenarios políticos en América Latina
cooperación nuclear y la promoción de la Zona de Paz y Cooperación en
el Atlántico Sur. Con el Acta de Iguazú firmada en 1985 se iniciaron las
negociaciones para el incremento del intercambio comercial, la complementación industrial y la cooperación tecnológica.
En la década siguiente, la vinculación entre los dos países fue afectada por el curso de los acontecimientos internacionales y de sus respectivos trayectos políticos internos. Para Brasil, el alineamiento de la Argentina con los Estados Unidos hacía imposible la identificación de una
plataforma compartida de inserción en el mundo de la posguerra fría. Dos
temas fueron especialmente difíciles en el diálogo Itamaraty-Palacio San
Martín: la ampliación del Consejo de Seguridad de la ONU y la transformación de Argentina en un aliado extra OTAN. Pero, la ausencia de sintonía en política internacional fue compensada por los nuevos entendimientos comerciales que privilegiaron la dinamización del MERCOSUR.
A partir del fin del gobierno de Menem, las expectativas fueron que
Argentina y Brasil retomasen visiones convergentes en política exterior, pero
éstas luego se disiparon. Los dos principales objetivos de la política externa
brasileña —la creación de una Comunidad Sudamericana y la aspiración a
un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU— no encontraron acogida por parte de la administración De La Rúa. Posteriormente, la
crisis interna argentina movió el eje central de las atenciones bilaterales hacia
el tema de la gobernabilidad democrática en Sudamérica.
La política internacional de Lula inaugurada en 2003 estuvo fuertemente asociada a la idea de cambio. El país incorporó un discurso más afirmativo, se mostró dispuesto a ampliar sus responsabilidades internacionales, estimuló nuevas coaliciones con potencias regionales como India y Sudáfrica,
asumió protagonismo en las negociaciones comerciales globales, se hizo más
ambicioso en la obtención de altos cargos en la burocracia internacional y
dio máxima prioridad a su candidatura a un lugar permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ampliado. Si bien la relación con Argentina fue identificada como una prioridad compatible con estas aspiraciones,
en los hechos estas mismas se convirtieron en un factor de tensión con
el gobierno de Kirchner. Sin embargo, las dificultades para profundizar el
vínculo bilateral parecieran estar estimuladas más por rivalidades duraderas
que por los contenidos de las posiciones internacionales de ambos países.
La parálisis del proceso de reforma de las Naciones Unidas benefició indirectamente el diálogo entre Brasil y Argentina en temas de política internacional. En el período más reciente, ambos países ampliaron su espacio de
convergencia, como puede ser observado en las posiciones coincidentes de
apoyo a Venezuela para un asiento en el Consejo de Seguridad, en el apoyo
brasileño a la reactivación del reclamo argentino por la soberanía de las islas
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
243
Malvinas, y en el no involucramiento de Brasil en el conflitco entre Buenos
Aires y Montevideo en torno de las papeleras.
3.4. Cooperación bilateral
A partir de los años ochenta, la cooperación bilateral ganó un nuevo
marco con el Programa de Integración y Cooperación Económica Argentino-Brasileño (PICE), que comprendió 24 protocolos firmados a lo largo de
los años 1986-1989 y abrió camino al Tratado de Integración y Cooperación
de 1989.21
Con la creación del MERCOSUR en los años noventa, la cooperación
argentino-brasileña adquirió una dinámica espontánea, motorizada por
un complejo tejido de intereses privados y gubernamentales. La expansión
de emprendimientos comunes, de contactos entre agencias federales y estaduales, diversificó la cooperación entre las políticas públicas de los dos países. En los últimos veinte años, proyectos y programas bilaterales proliferaron en las áreas de infraestructura, energía, tecnología, salud, educación,
cultura, defensa y seguridad pública.22
Mientras el diálogo diplomático y económico continúa subordinado a
la dinámica del “avanza y frena” determinada por las preferencias políticas
21 El Tratado fue ratificado por unanimidad en los Legislativos de ambos países simultáneamente, el 17 de agosto de 1989, por la ley 23.695, en Argentina, y por el Decreto-Ley nº 50
en Brasil. Mediante este tratado se establecieron las pautas del proceso de integración económica tendiente a la creación de un espacio económico común en un plazo de diez años.
22 Se destacan algunas iniciativas de cooperación en el período reciente. En el ámbito de
la cooperación energética, se estableció, en junio de 2002, la Comisión Mixta Bilateral Permanente en Materia Energética. Se trata de un mecanismo destinado al intercambio de información y al desarrollo de un marco común para la regulación y la operación coordinada del sector. En materia de infraestructura, se destacan el Comité Intergubernamental Coordinador de
los Países de la Cuenca del Plata (CIC), el Comité Intergubernamental de la Hidrovía ParaguayParaná (CHI) y el FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata),
que brinda apoyo técnico y financiero a iniciativas de desarrollo e integración entre Brasil,
Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. En el campo científico, se firmó en agosto de 2001 el
Memorando de Entendimiento, que da continuidad al Acuerdo de Cooperación Científica y
Tecnológica de 1980. El Memorando establece un programa de trabajo bilateral en las siguientes áreas: biotecnología; climatología, meteorología e hidrología; innovación y desarrollo tecnológico; materiales; química; tecnologías limpias; estudios sociales, en especial investigación
sobre problemas demográficos y de inmigración; empleo; cuestiones lingüísticas y culturales
transfronterizas e investigación y desarrollo para el combate a la aftosa. La cooperación en el
área nuclear se da en el marco de la Agencia Brasileño-Argentina de Aplicaciones de la Energía Nuclear, creada en agosto del 2001. En el área de biotecnología funciona, desde 1987, el
Centro Brasileño-Argentino de Biotecnología (CBAB). El objetivo del Centro es el fomento de
proyectos binacionales volcados hacia el desarrollo y la producción biotecnológica. Argentina
y Brasil también mantienen cooperación en aplicaciones pacíficas de ciencia y tecnología espaciales, con vistas a la evaluación y monitoreo del medio ambiente y de los recursos de la Tierra,
misiones satelitales conjuntas, entre otras iniciativas. Además, el Programa Sudamericano de
Apoyo a las Actividades de Cooperación en Ciencia y Tecnología del Brasil (PROSUL) puso en
244
Escenarios políticos en América Latina
de los gobiernos, la expansión de contactos en todas las áreas de la actividad pública y privada obedece a un efecto de derrame típico de los procesos de integración regional, a pesar de la fragilidad institucional mencionada
anteriormente.
Una comparación entre el marco establecido en 1986 y lo que fue acordado entre los dos países veinte años después, es la mejor evidencia en este
sentido. Conceptualmente, las relaciones bilaterales son percibidas como
una construcción política estrechamente vinculada a los procesos democráticos locales con implicaciones para toda América del Sur. Se trata de una
alianza comprometida con el multilateralismo activo, la creación de condiciones simétricas de intercambio y producción regional, el avance de la integración energética y la defensa de un sistema de comercio internacional más
equilibrado.
Para concluir, el siguiente cuadro resume dicho avance, destacando
las prioridades que pautan la relación entre Argentina y Brasil.
Comparación entre el Acta de Amistad Brasileño-Argentina (1986)
y el Compromiso de Puerto Iguazú (2006)
Acta de Amistad
Brasileño-Argentina (1986)
Naturaleza del
Compromiso de Puerto Iguazú
(2006)
Amistad.
Alianza.
Establecer pautas para la
Establecer formas para que
integración.
los beneficios de la integración
vínculo
Prioridad
sean revertidos hacia los
ciudadanos.
Principios
normativos
Ideales comunes.
Respeto a los derechos
Respeto a los derechos
humanos.
humanos.
Valores y objetivos comunes.
Objetivo social
Justicia social.
Erradicación del hambre
Compromiso
Desarrollo.
y de la pobreza.
Desarrollo con equidad.
económico
disponibilidad, en 2002, 1,5 millón de reales para financiar el intercambio y la formación de
recursos humanos. Por intermedio del PROSUL, investigadores argentinos y brasileños pueden
realizar visitas bilaterales y recibir becas de doctorado o posdoctorado. Véase Fundação
Alexandre de Gusmão (2005).
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
Acta de Amistad
Brasileño-Argentina (1986)
Compromiso
245
Compromiso de Puerto Iguazú
(2006)
Defensa de la democracia.
Consolidación democrática.
Presencia latinoamericana
Construcción de la Comunidad
en el contexto internacional.
Sudamericana de Naciones.
Políticas
Consolidación institucional
Fortalecimiento institucional
regionales
de los dos países.
de Sudamérica.
comunes
Abrir nuevos horizontes
Profundizar el MERCOSUR,
para la cooperación y la
consolidar el Mercado
integración regionales.
Común y la Comunidad
político
Sudamericana de Naciones.
Posiciones
El crecimiento económico
Hay que trabajar en conjunto
es condición necesaria
para evitar que instituciones
para la justicia social.
económicas
multilaterales de crédito
impongan condiciones que
comunes
afecten políticas de
crecimiento, empleo digno e
inclusión social.
El mercado no resuelve todo.
Fidelidad a las Cartas de la
El multilateralismo es la
ONU y la OEA.
mejor forma de lidiar con los
Políticas
grandes desafíos
multilaterales
contemporáneos: respeto al
comunes
derecho internacional, lucha
contra el terrorismo, combate
al racismo y la intolerancia.
El Programa de Integración
Creación de un instrumento
y Cooperación Económica
(MAC) capaz de evitar
Instrumentos
(PICE) es vital para la
desequilibrios comerciales
de integración
prosperidad y
y asimetrías entre los
la modernización de ambos
sectores productivos
países.
de los dos países.
Como ya fue mencionado, la ampliación y la diversificación de la agenda bilateral que se observan en los últimos veinte años otorgan especial complejidad a las relaciones de Brasil con Argentina. Si bien estas relaciones también sufren las consecuencias de asimetrías estructurales, ellas comprenden
interdependencias únicas para Brasil en el ámbito sudamericano. Esta combinación de asimetrías con interdependencias es lo que plantea para Brasil
su mayor desafío en la relación con Argentina.
246
Escenarios políticos en América Latina
4. Los lazos con Bolivia
Las relaciones con Bolivia siguieron en el pasado el mismo curso de
los demás vínculos de Brasil con sus vecinos: distancia política y desinterés económico. Éste fue el patrón mantenido hasta el período reciente,
con algunos esporádicos momentos de aproximación bilateral. Tres elementos marcaron la relación entre ambos países a lo largo de todo el
siglo XX: el sentido negativo sedimentado en la memoria colectiva boliviana por la incorporación de parte del territorio boliviano a la Federación Brasileña (el actual estado de Acre); la tortuosidad de las negociaciones por medio siglo en torno al suministro de gas boliviano a Brasil y la
comunidad de intereses y negocios creados entre la zona de Santa Cruz
de la Sierra y el estado de Mato Grosso, especialmente durante las tres últimas décadas. La reciente preocupación por profundizar las relaciones con
la nación boliviana corresponde a un nuevo capítulo de la acción regional
de Brasil. Se combinan motivaciones estratégicas, relacionadas con la reformulación de la matriz energética del país, y políticas, vinculadas a la determinación del gobierno de Lula de actuar como una fuerza estabilizadora en
contextos de crisis de gobernabilidad en Sudamérica.
También en las relaciones con Bolivia, es posible operar con los cuatro
ejes indicados anteriormente.
4.1. Gobernabilidad democrática
Si bien es cierto que la situación de Bolivia corresponde a un país con
marcados antecedentes de inestabilidad, desde la crisis que culminó con
la renuncia del presidente Sánchez de Lozada en 2003 sus problemas institucionales pasaron a merecer un nuevo tipo de tratamiento en la región.
Primero Brasil y Argentina y después Venezuela, dieron muestras inéditas
de atención, lo que a su vez tuvo un significativo impacto sobre los desdoblamientos internos bolivianos. Este interés se explica por la complejidad del cuadro local, en el cual incide el tema energético, pero también
corresponde al surgimiento de una nueva percepción compartida por Brasilia y Buenos Aires en cuanto a sus responsabilidades en la manutención
de la estabilidad política en América del Sur.
De esta forma, el futuro de la democracia en Bolivia se convirtió en materia de política exterior para Brasil. En 2003, los esfuerzos de mediación —en
coordinación con Argentina y Venezuela— buscaron contener los riesgos
de una eclosión social que pudiese conducir a una guerra civil acompañada de una ruptura institucional y de la fragmentación territorial de la nación
boliviana. Además de los intereses propios y regionales con implicancias para
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
247
toda el área andina, este tipo de actuación también pretendió trasmitir alguna tranquilidad al gobierno estadounidense, que pasó a observar con preocupación la realidad boliviana, temiendo especialmente las articulaciones
entre los movimientos indígenas bolivianos y el gobierno chavista.
La actuación política brasileña en el proceso interno boliviano desde
2003 obedece a un conjunto de orientaciones que revelan una línea de
acción y de prioridades. En primer lugar, se parte del supuesto de que esta
presencia es ejercida en nombre de la Presidencia de la República articulada con las prioridades de la política externa y energética del país. El
segundo punto se refiere al intento de darle una dimensión regional a la
presencia brasileña en Bolivia, buscándose tanto una articulación con
Argentina como un entendimiento con Venezuela con el objetivo de
ampliar su legitimidad y capacidad de impacto junto con las autoridades
y líderes políticos bolivianos. La tercera preocupación se relaciona con la
lectura que se hizo del quiebre institucional experimentado por Bolivia en
2003. En este caso, en lugar de ser percibido como “un episodio más”, fue
comprendido como la consecuencia de carencias sociales y necesidades
económicas estructurales, agravadas por las políticas de ajuste implementadas en los años ochenta y noventa que contribuyeron aún más al empobrecimiento de los sectores populares, urbanos y rurales. De acuerdo con
la visión del Planalto, el impacto negativo de las recetas neoliberales —la
bandera del gobierno de Sánchez de Lozada— fue identificado como una
causa decisiva de la inestabilidad de la política boliviana.
La decisión del gobierno brasileño de involucrarse en la crisis boliviana estuvo acompañada desde el inicio por la determinación de promover
un diálogo con todas las fuerzas políticas locales. De esta manera, buscó
alcanzar una mejor comprensión del cuadro y trasmitir una imagen de pluralismo e imparcialidad que dotase de legitimidad a su actuación. No obstante, el agravamiento de la situación boliviana a partir de 2005 —con la
radicalización de las posiciones de los movimientos sociales e indígenas—,
sumado a las preocupaciones de Brasil por sus intereses económico-energéticos, tornó más difícil la ejecución de esta política. Al mismo tiempo,
el peso local de estos intereses (como fue demostrado en otras secciones
de este estudio) adquirió un sentido de contención frente a posibles soluciones “no institucionales” para la superación del llamado “empate catastrófico” boliviano.23 Para el gobierno brasileño, una escalada de violencia
23 De acuerdo con análisis políticos locales se estaba frente a una situación de “equilibrio catastrófico” marcada (a) por la superposición de contradicciones estructurales y coyunturales, (b) por un profundo desencuentro (y choque) de propuestas, (c) por la dificultad
aguda de encontrar un denominador común y (d) por la fragilidad de las instituciones.
Véase Quintana Taborga (2004b).
248
Escenarios políticos en América Latina
tendría implicancias sociales y económico-energético-regionales que inevitablemente debilitarían su política sudamericana. Un efecto cascada de
revueltas indígenas que se propagase hacia Ecuador y Perú pondría en riesgo la bandera democrática para toda la región andina y comprometería el
proyecto de integración física y energética promovido por Brasil en coordinación con otros países, especialmente Venezuela y Argentina. Con el
fin de evitar este tipo de escenarios, se llevó a cabo una acción mediadora
que encontrara una solución dentro del marco de la legalidad democrática, preferentemente de forma articulada con el gobierno argentino. Esta
estrategia era percibida como una manera de fortalecer el MERCOSUR
y alejar la lectura de la crisis en Bolivia de las opiniones más ideologizadas
de la administración Bush, que empezaban a rotular a este país como un
caso más de Estado fallido. En realidad, y en contraposición con lo que expresaba la Casa Blanca, las conexiones del gobierno venezolano con los líderes
de los movimientos indígenas bolivianos en 2003 fueron útiles a Brasil y
Argentina como un canal de acceso al diálogo y no como una construcción
de un eje amenazador.
La asunción de Evo Morales abrió un nuevo capítulo en la relación política brasileño-boliviana y planteó inmediatos desafíos para el gobierno de
Lula. La marca nacionalista y soberanista del nuevo mandatario redujo el
espacio para la actuación brasileña al mismo tiempo que estimuló posiciones
más contundentes en la defensa de sus intereses económico-energéticos en
Bolivia. El gobierno de Lula encontró menos dificultad para lidiar con el pilar
del “desmonte del neoliberalismo” que con el de “descolonización”, que juntos representan las premisas orientadoras de acción del gobierno de Morales.24 Además de la inmediata repercusión de estas posiciones en los entendimientos relacionados con hidrocarburos, emergieron otros temas
espinosos de la agenda bilateral —como la cuestión agrícola— cuyo tratamiento ha sido postergado por Brasil, y que contribuyeron a alimentar
posturas más reivindicativas del lado boliviano.25
Como fue narrado en la sección introductoria, la decisión boliviana de
estatización de los hidrocarburos y la forma en que ésta fue iniciada, generó una reacción política de amplio espectro en Brasil. Además del impacto causado por la acción de gobierno de Morales, se desencadenó una ola
de críticas acerca de la blanda reacción del gobierno de Lula, atacándolo con mayor dureza por su vacilación en la defensa de los intereses
24 Para alcanzar estos megaobjetivos, el Estado boliviano ha decidido promover una
nueva matriz productiva a partir de la refundación de la YPFB, el Comibol y la creación de
la Corporación Ambiental Boliviana.
25 Los problemas generados permiten establecer un paralelismo con la situación semejante observada en la zona de frontera entre Brasil y Paraguay. Véase Hirst (2006).
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
249
nacionales. Frente al volumen de las inversiones de Petrobrás y su importancia entre los inversores extranjeros afectadas por el Decreto Supremo
(28.701), esta empresa se convirtió en la más perjudicada por la nueva política energética del gobierno boliviano. En este contexto, para Brasil, la importancia de la gobernabilidad democrática boliviana pasó a estar subordinada
a la cuestión de sus propios intereses económicos.
4.2. Desarrollo
Desde fines de los años noventa, la vinculación entre la relación con
Bolivia y las estrategias de desarrollo de Brasil se volvió esencial para la
política energética del país, que abandonó la resistencia a la adopción del
gas natural como una importante fuente energética. La meta de diversificación de la matriz energética adoptada por Petrobrás permitió la expansión del gas natural para todo tipo de consumo, ya sea industrial, residencial o vehicular. Previéndose un salto de su participación entre las
fuentes energéticas del 7,7% en 2005 al 12% en 2010, el aumento de consumo de gas en Brasil pasó a destacarse mundialmente, previéndose una
tasa anual de crecimiento del 13% hasta el año 2015.26
En este contexto, la estatal brasileña inauguró en 1995 sus actividades
en Bolivia y, en menos de diez años, se tornó la empresa más importante
del país. Los proyectos negociados con la nación aymara han sido diversos, destacándose la “Declaración de Tarija”, que posibilitó un aumento
del volumen de las importaciones brasileñas de gas boliviano de 8 a 10
millones de metros cúbicos diarios y anticipó de 2007 a 2003 la cuota máxima de adquisición de gas, estimada en 30 millones de metros cúbicos. Ya
en 2005, estas importaciones suplían cerca del 60% de la demanda por gas
natural en Brasil, generaban 100 mil empleos y atendían a 920 mil automóviles. Actualmente, los proyectos de Petrobrás en Bolivia comprenden:
la instalación de un polo gas-químico binacional en la frontera, que implica la construcción de dos plantas en Puerto Suárez y Corumbá respectivamente; la construcción del gasoducto Bolivia-Brasil (1997-2000); la operación del gasoducto Yacuiba-Río Grande (2003); la creación de la
Sociedad Transportadora San Marcos (2003); y la participación en una
fábrica de compresión del gas en Río Grande (2001). Petrobrás invirtió un
total de 1,5 billón de dólares en sus actividades en territorio boliviano,
expandiendo cotidianamente su presencia en refinería de petróleo y dominando la oferta de gasolina y más del 60% del consumo de diésel. Como
26 La matriz energética de Brasil en 2006 muestra la siguiente distribución: derivados
del petróleo (36%), energía hidroeléctrica (16%), caña (12%) y gas natural (8%).
250
Escenarios políticos en América Latina
contrapartida, esta empresa pasó a ser responsable por aproximadamente
el 20% de la recaudación tributaria de Bolivia.
Uno de los aspectos delicados de esta interconexión energética pasó
a ser su subordinación a las incertidumbres del proceso democrático en
Bolivia. A mediados de 2005, el Congreso de este país aprobó una nueva
ley de hidrocarburos para redefinir el marco regulador de la exploración,
producción y consumo de gas y de petróleo bolivianos. De acuerdo con
esta legislación, se aumentarían del 32% al 50% los impuestos sobre el gas
exportado hacia Brasil al mismo tiempo que se redefinirían los términos
de 72 contratos de exploración de gas y petróleo locales con las empresas
internacionales que operan en el país. La legislación aprobada en 2005
estableció que las empresas que habían firmado contratos de riesgo compartido debían convertirse a las nuevas modalidades de contrato y adecuarse a sus disposiciones en un plazo de 180 días a partir de su vigencia.
Como consecuencia de la nueva legislación y del cambio de gobierno
en 2006, las negociaciones entre el Estado boliviano y Petrobrás se convirtieron en un tema de alta relevancia para la relación bilateral. La decisión tomada por la empresa fue la de asumir una política de inversiones
más conservadora a la espera de definiciones claras y favorables del lado
boliviano. Para el Gobierno brasileño, una de las preocupaciones centrales pasó a ser el precio del gas boliviano, a pesar de que el acuerdo firmado preveía la manutención de dichos precios sin alteraciones hasta 2019.
El anuncio por parte del nuevo Gobierno boliviano de una política de
nacionalización de los recursos energéticos generó un horizonte de incertidumbre para todas las empresas extranjeras. La legislación aprobada en
2005 había establecido que los contratos de riesgo serían transformados
en emprendimientos de producción compartida. Durante la campaña
electoral de 2005, el tema del gas se tornó cada vez más politizado y ganaron fuerza en Bolivia las manifestaciones predicando por una acción nacionalizante enérgica por parte del MAS. Sin embargo, Brasil no era identificado como un obstáculo a las transformaciones sino más bien como un
apoyo al desafío de nacionalizar los hidrocarburos sin perder inversiones
extranjeras.27
La vuelta de las negociaciones con el Estado boliviano después de la asunción de Evo Morales no ha sido satisfactoria para Petrobrás, que terminó
aceptando la suba de precios reivindicada por el lado boliviano. Para Bolivia,
este aumento estuvo motivado por la percepción de que el precio del gas tendría que estar articulado a las elevaciones de la cotización internacional del
27 Análisis de la prensa boliviana en el año 2005 permiten llegar a esta conclusión
(diarios consultados: El Deber, El País, El Mundo, La Razón).
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
251
petróleo y de que el margen de ganancia ofrecido por el gas para Petrobrás
en Brasil era excesivo, más aún cuando se comparaba su costo con el de otros
países, como por ejemplo Estados Unidos.28 En este cuadro, la previsión de
que se deberá aumentar la demanda brasileña de gas con la responsabilidad
de cubrir más del 50% de las necesidades de las regiones sur y sudeste de Brasil y más del 40% del consumo nacional, se convirtió en un nuevo elemento
de tensión en la relación bilateral. El primer punto de preocupación de Brasilia fue que el aumento de precios fuera transferido al consumidor interno
creando un flanco de vulnerabilidad para el actual gobierno brasileño. El
impacto de la acción del gobierno boliviano (mayo de 2006) de nacionalizar
su industria de petróleo y gas y de elevar el precio de este último exportado
a sus vecinos, sumado a su articulación con el gobierno de Chávez para concretar estas medidas, generó una reacción en Brasil —con fuerte politización
en los medios— que inauguró un canal de desentendimiento bilateral.29 Para
la empresa Petrobrás, la pérdida de control decisorio sobre las operaciones
de sus subsidiarias locales se tornó una condición que dificultaba su permanencia en este país, obligándola a rever sus planes allí. En contrapartida, la
empresa estatal boliviana YPFB pasó a conducir las negociaciones con Brasil
desde una nueva posición de fuerza. Con la absorción de las acciones del
Fondo de Capitalización Colectiva (FCC), la YPFB pasó a controlar cerca
del 15% de las reservas de gas del país, tornándose la tercera empresa petrolera en Bolivia, después de Repsol YPF y Petrobrás. Pero también es cierto que los márgenes de maniobra son limitados para este país frente a su
fuerte dependencia del mercado brasileño.30 En este escenario —y como
agravante— ganó visibilidad una rivalidad ideológica y estratégica brasileñavenezolana que se materializa en la competencia entre Petrobrás y PDVSA
por el control de los recursos energéticos bolivianos. En términos concretos,
sin embargo, las posibilidades de que la empresa venezolana pueda ofrecer
una alternativa de comercialización del gas boliviano que reduzca o elimine
su dependencia de Brasil están condicionadas a emprendimientos que llevarán entre tres y cuatro años para materializarse.31 La salida encontrada por
Petrobrás fue la de reformular su plan de acción de mediano y largo plazo
28
Un excelente análisis del tema fue elaborado por Marco Cepik (2006).
El decreto del 1º de mayo de 2006 —el Decreto Supremo 28.701 denominado “Héroes del Chaco”, con el cual se dio paso a la nacionalización de los hidrocarburos— exige que
las subsidiarias bolivianas de las petroleras extranjeras entreguen el control mayoritario de
sus operaciones a la estatal petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).
También se elevaron temporalmente del 50 al 82% los impuestos y regalías que el Gobierno retiene en los dos mayores campos de gas en Bolivia. Este decreto revirtió la capitalización obligando a las AFP a traspasar las acciones de las petroleras capitalizadas a YPFB.
30 Véase Cepik (2006).
31 Véase ibid.
29
252
Escenarios políticos en América Latina
anticipando inversiones en la explotación de reservas gasíferas en territorio
brasileño, con el objetivo de acercarse a la autosuficiencia en 2010.32
Si bien la importancia para el desarrollo brasileño de las relaciones
con Bolivia se concentra en la agenda energética, hay que mencionar otros
campos de interacción. En los últimos años, por ejemplo, se aceleraron
notablemente las interconexiones en las regiones fronterizas brasileñobolivianas. Se destaca el eje de Mato Grosso del Sur-Santa Cruz, en donde
se viene propiciando un incremento comercial, de comunicaciones y de
inversiones industriales, agrícolas y energéticas.33 Los entendimientos
entre las comunidades políticas, empresariales y agrarias matogrosenses y
santacruceñas han sido acompañados por mejoras en los controles de frontera (aduanero, sanitario, migratorio y turístico). Sin embargo, la presencia de propietarios brasileños de vastos cultivos de soja en condiciones ilegales también viene generando una reacción nacionalista por parte del
nuevo gobierno boliviano, que tiene como uno de sus objetivos implementar un plan de amplia redistribución de tierras en el país.34 En este
caso, el gobierno de Evo Morales, en lugar de ampliar el poder de intervención del Estado —como ocurrió con los recursos energéticos—, optó
por una política que busca la concertación con los grupos propietarios, las
cámaras sectoriales, los campesinos e indígenas a través de mesas de negociaciones conducidas por el Ministerio de Desarrollo Rural.
De todas formas, las nuevas áreas de vinculación económica y energética entre los dos países estimularon la expansión de la agenda de apoyo
técnico y económico tradicionalmente mantenida con Bolivia. De hecho,
esa agenda se está incrementando como una “contrapartida” frente a la
mayor importancia de este país para la política externa brasileña. Además
de haberle perdonado el 95% de la deuda externa, Brasil anunció la creación de líneas de crédito del BNDES para inversiones en el país vecino.35
32 Petrobrás anunció que pretende anticipar para 2008 la producción diaria de 24,3
millones de metros cúbicos de gas natural con base en las reservas de la Cuenca de Espíritu
Santo y de la Cuenca del Río São Francisco. De acuerdo con la previsión de esta empresa,
la demanda y oferta nacional de gas natural deben coincidir en 99 millones de metros cúbicos diarios en 2010. Véase Diario de Minas, 20 de junio de 2006.
33 El proyecto propiciado en el marco del IRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana) de la carretera que generará una conexión entre Santa
Cruz y Cuiabá es un buen ejemplo. En ese mismo grupo, hay otros proyectos, como la construcción del Puente Benegas, la pavimentación del Puente Benegas-Okinawa, el Paso de
Frontera San Matías-Porto Limão y pavimentación San Matías-Porto Limão.
34 Si bien son realidades disímiles, existen puntos en común entre las situaciones irregulares en las fronteras brasileñas con Bolivia y con Paraguay. Véase Hirst (2006).
35 El perdón de la deuda externa boliviana y la apertura de una línea de crédito de 600
millones de dólares del BNDES fueron anunciados por el presidente Lula durante su visita
a La Paz en junio de 2004.
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
253
4.3. Política internacional
Las relaciones de Brasil con Bolivia en política mundial obedecen a un
patrón semejante al de los demás países sudamericanos. Se trata de una
agenda inexpresiva que concentra su contenido en el apoyo a posiciones
defendidas por la política externa brasileña. La principal manifestación
en este sentido fue la decisión del gobierno de Carlos Mesa en 2004 de
endosar la candidatura de Brasil para obtener un asiento permanente en
el Consejo de Seguridad de la ONU reformado.
Hasta recientemente, el punto más relevante para ambos fue la asociación boliviana a la agenda sudamericana y al MERCOSUR promovida
por el gobierno brasileño. Pero las expectativas a partir de la asunción de
Evo Morales son que las visiones nacionalistas compartidas por el nuevo
presidente boliviano y el mandatario venezolano Hugo Chávez podrán
producir nuevas trabas para la concreción del proyecto liderado por
Brasil de formación de una Comunidad Sudamericana de Naciones. La
reciente articulación de ambos países con Cuba para la creación de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) son los primeros indicios
en este sentido.
4.4. Cooperación bilateral
La cooperación brasileño-boliviana atiende a una agenda marcada
esencialmente por las carencias económicas y sociales de Bolivia. El conjunto de programas en marcha entre ambos países busca ampliar la transferencia de conocimiento científico, tecnológico y del amplio espectro académico que mejore la capacitación profesional en Bolivia tanto en los
ámbitos públicos como en los privados. Entre los proyectos en curso se destacan: el Programa de Cooperación Técnica Brasil-Bolivia, que incluye el
apoyo al Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa; capacitación y transferencia de tecnología en el cultivo y el procesamiento de
frutas tropicales, café, palmito y algodón; sistema de alerta y monitoreo de
incendios de florestas; mejorías de procedimientos para gestión ambiental en Bolivia; y gestión integrada de recursos hídricos en el río Paraguay.
Al mismo tiempo, Brasil busca estar más atento a la cuestión migratoria y tiene en vista la presencia de ciudadanos bolivianos en territorio brasileño, especialmente en el área metropolitana de San Pablo.36 Se desarrolla una actuación conjunta de los órganos públicos y organizaciones de
36 La estimación de la política federal brasileña es que este contingente alcanza una
cifra de 100.000 bolivianos.
254
Escenarios políticos en América Latina
derechos humanos locales generando iniciativas para la regularización de
su situación legal y el mayor control sobre las condiciones laborales que
les son ofrecidas.
5. Consideraciones finales
Mientras sea cierto que la profundización de los ejes de interacción bilateral con cada país tornará la política regional de Brasil más vigorosa, también se vuelve fundamental la articulación de estos mismos con la dimensión coyuntural de la política sudamericana. Éste constituye sin lugar a dudas
el principal desafío de la diplomacia brasileña teniendo en cuenta las resistencias aún presentes en el país para tornar la política externa más permeable a las nuevas realidad de sus vecinos. Al contrario de lo que se preveía,
la plataforma desarrollista dejó de representar la única base del lanzamiento de un liderazgo brasileño en América del Sur. Actualmente, la proyección
del país en la región depende de su capacidad de lidiar con una coyuntura
sudamericana entendida como una combinación crítica de eventos y/o circunstancias políticas locales. Esta comprobación no invalida la idea de que
el país represente un factor de estabilidad, paz y dinamización económica,
tres atributos que le pueden asegurar una posición destacada, de protagonismo diferenciado. No obstante, como se buscó mostrar en los análisis de
las relaciones con Argentina y Bolivia, la construcción de esta presencia aún
tiene por delante un conjunto de desafíos. A modo de conclusión, se enumeran diez puntos de reflexión al respecto.
1. El desarrollo económico, tal como fue formulado por el pensamiento cepalino en los años cincuenta, representó un instrumento
inicial de acercamiento y vinculación positiva de Brasil con sus vecinos.37 Pero lo que se observó es que las coincidencias en cuanto al
ideario desarrollista se mantuvieron más como insumos de un sistema de creencias regional que como motor de un proceso de transformación económico colectivo. Esta limitación sigue hasta el presente postergando el compromiso de Brasil con un proyecto de
integración regional. Las visiones proteccionistas de la clase empresarial brasileña —claramente ilustradas en las posiciones de la Federación Nacional de las Industrias (FIESP)—, si bien se han ablandado, preservan aún un contenido defensivo que actúa como un
factor de cohesión de clase.
37
Véase Soares de Lima (2006a).
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
255
Para la diplomacia, sin embargo, el desarrollo económico desempeña un papel conceptual y le otorga un sentido pragmático a la
política sudamericana de Brasil. El uso selectivo de la carta desarrollista está subordinado a factores económicos, estratégicos y políticos, y ésta fue utilizada hasta recientemente de forma más “generosa” con Bolivia que con Argentina por tres razones: 1) el tamaño de
la asimetría, 2) la importancia del gas para la matriz energética brasileña y 3) la mayor libertad internacional de la Argentina frente a
Bolivia.
2. En el plano político, se registra una triangulación interesante entre
Brasil, Argentina y Bolivia que ganó mayor densidad en el período
reciente frente a la importancia de los recursos energéticos y de las
nuevas implicancias del proceso democrático de Bolivia. Este triángulo no se traduce fácilmente en la construcción de un proyecto
común de integración energética e interdependencia democrática
por estar apoyado en bases institucionales muy frágiles, desiguales y
de fácil politización. Además, los contenidos políticos y culturales
del proceso boliviano son muy diferentes de los que se observan en
Brasil y Argentina en las últimas dos décadas.
3. Desde una perspectiva comparativa, las relaciones de Brasil con
Argentina y con Bolivia parten de una notable diferencia en cuanto
a la relevancia de estos países para el diseño de la política externa
brasileña. Vale la pena recordar que la nación boliviana, de la misma
manera que Uruguay y Paraguay, fue, en el pasado, un espacio de
disputa de influencia entre Brasil y Argentina. Es cierto que este tipo
de dinámica pertenece a “otros tiempos”, pero es innegable que aún
está presente en la memoria colectiva de los grupos de interés, de la
burocracia de los Estados y de los máximos liderazgos que actúan en
la región. Este juego difícilmente podrá ser resucitado como fuente
de beneficio para los países menores de la región, pero hay que destacar que estos mismos reaccionan con desconfianza y desasosiego
cuando prevalecen posiciones convergentes entre Brasil y Argentina, percibiendo esta unión como una fuente de asimetría aún más
preocupante de lo que estos países representan aisladamente.
4. Si bien es correcto indicar que existe un sentido de continuidad
entre la política sudamericana de Cardoso y la de Lula, también
parece fundamental subrayar las diferencias entre ambos. Deben ser
destacados, principalmente, dos puntos contrastantes: i) el espacio
de la “política” en la presencia de Brasil en la región y ii) la vinculación entre política externa y política doméstica. Este segundo
punto ha estimulado una politización interna que guarda alguna
256
Escenarios políticos en América Latina
semejanza con la que se dio hace medio siglo con referencia al justicialismo argentino. En el presente la elite liberal brasileña identifica a Hugo Chávez y Evo Morales como amenazas ideológicas y económicas a sus intereses, del mismo modo que, en la década de 1950,
se demonizaba a Juan Domingo Perón.
La actuación de Brasil en América del Sur podría ser identificada con
lo que se conoce en la literatura de las relaciones internacionales como
una política de orientación liberal, en función de la fuerte defensa que
hace de la democracia y de la integración regional. Sin embargo, estas
políticas carecen de un proyecto institucional que las acompañe y que
implique la aceptación de instrumentos multilaterales y supranacionales efectivos. La resistencia brasileña a ceder soberanía a lo largo de
los quince años del MERCOSUR constituyó una causa —no la única—
de la atrofia institucional de este proyecto.
5. La decisión del ingreso de Venezuela en el MERCOSUR alterará
su geometría interestatal ya que representará el fin de la dominación del eje Brasilia-Buenos Aires. Si bien ampliará el PBI del
MERCOSUR en apenas el 7,7%, el nuevo socio cuenta con la carta
energética que le asegura un poder de agenda garantizado por un
tejido de negociaciones ya iniciadas con la mayoría de los países
del bloque. De hecho, en las últimas décadas —desde el Programa de Integración y Cooperación (PICE)— los acuerdos de los
dos socios mayores estuvieron por debajo de las expectativas creadas por ellos mismos, ya sea en lo que se refiere a la promoción
de una receta institucional modesta más eficaz, de una política
subregional de desarrollo sustentable y/o de un liderazgo político que ofreciese ventajas reales para los países de menor peso relativo. En este último caso, el balance es de lejos el más comprometedor. La transformación de la divergencia entre Argentina y
Uruguay con respecto a las papeleras en un tema de máxima visibilidad de la política exterior argentina, por un lado, y la insatisfacción crónica de Paraguay con Brasil, por el otro, dificultan la
identificación de un interés común entre los primeros firmantes
del Tratado de Asunción.
6. Es aún nebuloso el concepto que define la presencia de Brasil en
América del Sur. Se trata de una construcción política que no atiende a las mismas expectativas dentro y fuera del país. En la región se
contraponen dos tipos de visiones: una primera que alude a un “liderazgo natural” que espera mayor responsabilidad política y generosidad económica por parte de Brasil; la segunda rechaza esta hipótesis, ya sea en función de la preferencia por una relación estrecha con
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
257
los Estados Unidos, por rivalidad (como muchas veces se manifiesta
en el caso de Argentina) y/o desconfianza.
Del lado brasileño, las posiciones también son variadas, lo que se traduce en un interesante mosaico. En el ámbito diplomático, más que
una circunstancia natural, la prioridad sudamericana corresponde:
i) a un proyecto político identificado con la actual directriz de Itamaraty de asegurar su predominio en Sudamérica y consolidar el distanciamiento de la zona del NAFTA, ii) a un instrumento necesario
para la proyección global del país y iii) a un proyecto que sustituya
la propuesta anterior de máxima prioridad por la alianza estratégica con la Argentina. Como corolario de esta faceta gana lugar el sentido instrumental de la profundización de la relación con Chile.
En el medio empresarial, como no podía dejar de ser, prevalece una
perspectiva pragmática influenciada por la atracción de nuevas
inversiones y el surgimiento de oportunidades económico-comerciales sin que se abandone una lógica defensiva. El aspecto más relevante es que la importancia de las economías sudamericanas como
espacio de expansión de las grandes empresas brasileñas y la presencia del Estado como inversor (Petrobrás) y financiador (BNDES)
se tornaron más importantes para los intereses materiales y estratégicos del país que el proceso de integración regional, especialmente el MERCOSUR.
Para los sectores militares, la relación con América del Sur está condicionada por la agenda de seguridad regional y global. Las percepciones parecen obedecer a tres orientaciones: i) la que subraya
la necesidad de profundizar la cooperación intrarregional frente a
las amenazas comunes; ii) la que manifiesta especial preocupación
con la mayor presencia militar estadounidense en la región amazónica; y iii) la que empieza a preocuparse con las políticas de defensa más agresivas de algunos vecinos, especialmente de Venezuela, y
sus riesgos para la seguridad de las fronteras en el norte del país.
Finalmente, en los círculos académicos la atención inédita hacia la
región no se traduce necesariamente en un apoyo a la idea de un
liderazgo sudamericano. Dejando de lado el segmento más estrechamente vinculado al proyecto oficial, lo que parece dominar es el
interés por estrechar vínculos y construir un espacio regional de
intercambio intelectual que rompa con una tradición de aislamiento que siempre se apoyó en el culto a la especificidad y unicidad de
la identidad de Brasil.
7. Cuando se abre la discusión sobre el liderazgo regional de Brasil
surgen dos debates relacionados entre sí. El primero se refiere a
258
Escenarios políticos en América Latina
las implicaciones de esta opción para los vinculos del país con sus
principales socios en la región, Argentina y Venezuela. Ambos son
tratados por el gobierno de Lula como aliados estratégicos, el primero por el entrecruzamiento de los procesos de democratización
y la conducción compartida hasta el presente del MERCOSUR, y
el segundo por las vinculaciones energéticas y las sinergias políticas profundizadas a partir de la conexión entre los proyectos
regionales del PT y el bolivarismo. Pero se observa más una superposición de dinámicas bilaterales que una triangulación armoniosa entre los tres países. El segundo corolario se refiere a la vinculación entre el liderazgo regional y los intereses brasileños en
la escena mundial. En este momento parecen dos tableros diferentes precariamente vinculados, ya sea en el caso de la actuación
del país en temas de comercio internacional —como en el G-20—
o en temas de política y seguridad global —como la candidatura
a un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU—. Pero el
hecho de que le cueste vincular sus agendas sudamericana y global no impide que el gobierno de Lula asuma posiciones de liderazgo regional.38 De hecho, Brasil actúa como líder sudamericano
en los espacios de la política mundial.
8. La política sudamericana suscitó internamente divisiones ideológicas en Brasil que se tornaron más visibles a lo largo del proceso
electoral de 2006.39 Desde el inicio, esta política estuvo vinculada
a la crítica al neoliberalismo dentro y fuera del país. Si bien su sentido antiamericano se ha desdibujado —hasta por el carácter relativamente funcional que adquirió para la Casa Blanca— ella se
apoya en instrumentos del Estado —como la Petrobrás y el
BNDES— que son blanco de las críticas de los segmentos liberales de la elite brasileña. El mismo grupo de opinión que llama la
atención hacia los desaciertos de las negociaciones energéticas
con los vecinos y de los vínculos con los gobiernos de Evo Morales y Hugo Chávez, critica el monopolio de la empresa estatal en
la distribución del gas natural en el país y cuestiona las aplicaciones de recursos de la principal agencia de desarrollo del Estado
brasileño.
La crisis reciente entre Brasil y Bolivia causada por la nacionalización de los hidrocarburos impone desafíos que exceden el terreno
38
Véase la entrevista con Luiz Inácio Lula da Silva de Richard Lapper y Jonathan
Wheatley en el Financial Times, 11/07/2006.
39 Véase Soares de Lima (2006b).
La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías
259
de la diplomacia y dificultan una solución eficaz que pueda hacer
uso del patrimonio de experto negociador del Estado brasileño. Los
factores domésticos de ambos lados otorgan una dimensión política a la controversia, generando reacciones ideologizadas que pueden dañar gravemente la política sudamericana de Brasil y como
consecuencia, la construcción de una Comunidad Sudamericana de
Naciones.
9. Cada uno a su manera, Bolivia y Argentina son hoy los dos países
que más han puesto en evidencia los problemas políticos de la
Comunidad Sudamericana de Naciones liderada por Brasil. El
hecho de que Brasil no disponga de instrumentos coercitivos más
poderosos que su mercado y sus inversiones limita —para la frustración de segmentos más intransigentes de sus elites— la utilización de medios de fuerza ante sus vecinos. El aspecto paradojal es
que mientras Brasil ha perdido su poder de negociar en forma
individual cualquier acuerdo preferencial de comercio en la
región por los compromisos de reciprocidad que asumió en el
MERCOSUR, tampoco ha logrado impedir que miembros de este
bloque especulen con negociaciones alternativas y excluyentes,
como viene ocurriendo en el caso de Uruguay. Esta restricción le
impide tomar acciones semejantes a las de los Estados Unidos, que
vienen utilizando los TLC como un efectivo instrumento de coerción en la región.40 Los recursos con que el gobierno brasileño
cuenta para defender sus intereses pertenecen al universo de los
factores blandos de poder, que tornan más lenta y trabajosa, y
necesariamente más consensual, la construcción del proyecto
regional.
10. Las perspectivas de un segundo gobierno de Lula, de acuerdo con
las encuestas electorales actuales, lleva a que se espere la continuidad de la actual política sudamericana de Brasil. Naturalmente existirá una vinculación entre el éxito de esta política y la fuerza del
Gobierno en un segundo período. Si bien es cierto que los temas
externos seguirán subordinados a los domésticos durante y después de la campaña electoral de 2006, está claro que la política
internacional y regional del gobierno de Lula también va a influenciar la polarización partidaria que se observará en el país durante
los próximos meses.
40 Washington suspendió las negociaciones de un TLC con Ecuador en respuesta a la
decisión tomada en mayo por este país de rescindir contratos con Occidental Petroleum.
260
Escenarios políticos en América Latina
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6. Chile y el marco regional
Notas sobre política exterior
Juan Gabriel Valdés
1. Introducción
Este trabajo enfoca el desarrollo de la política exterior de Chile durante
los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. Lo hacemos
desde una perspectiva que entiende la política externa de un país no sólo
como una serie de principios, de iniciativas y acciones, sino también como
un conjunto de actitudes y de creencias sobre el mundo y sobre el entorno
vecinal. Queremos examinar los conceptos y las políticas de ese período, pero
también las actitudes que se adoptaron a partir de ellos, para comprender
cómo inciden hoy en la política regional de la presidenta Michelle Bachelet.
Por esto, más que construir un relato pormenorizado de los acontecimientos y episodios que caracterizaron la inserción internacional de Chile en esos
años, veremos cómo Chile se situó en el entorno regional, y el efecto que
estas políticas tuvieron tanto en las actitudes del vecindario hacia Chile como
en las opciones de nuestro país en su entorno regional.
2. Un entorno muy diferente
Chile enfrenta hoy un entorno regional sustantivamente diferente
del que existía en el momento de la recuperación democrática y en los
años que la siguieron, cuando los gobiernos de la Concertación supieron
264
Escenarios políticos en América Latina
diseñar una política exterior consensual que —si bien con tensiones— perseguía un equilibrio entre las tendencias de incorporación a la globalización y a la integración regional. América Latina aparece hoy dispersa y sin
proyecto de identidad común. La fragilidad e intrascendencia de los acuerdos regionales, de ideologización de la política exterior y de reintroducción de intervenciones cada vez más abiertas en los asuntos internos de
otros países, generan nuevos desafíos para una política exterior como la
chilena, que pareció tan exitosa como habituada a un mundo de certezas
políticas y económicas.
Al mismo tiempo, en América Latina, la globalización no parece ser lo
mismo que fue. El crecimiento económico de la región no ha sido suficiente como para reducir la enorme brecha social y económica que caracteriza a las sociedades de la región, de ahí que la opción por la globalización económica no parezca concitar los grados de adhesión o de
resignación que provocó en los años noventa. Dicho de otra manera, desde
muchos costados se promueven políticas que muestran formas de conflicto, disconformidad o desasosiego precisamente ante aquellas políticas
que Chile ha encarnado como “modelo exitoso”.
Debe recordarse que hasta hace relativamente poco tiempo, el desarrollo de la política exterior chilena se dio en un entorno regional en el
que el principio de incorporación a la globalización podía ser contradicho
en los tiempos y en las formas, pero no en sus contenidos. Esto garantizó a
Chile lo que Fernando Henrique Cardoso denominara “un liderato conceptual” en la región. De una manera u otra, parecía aceptarse el principio
de que Chile “se había adelantado” y predecía una evolución a la que tarde
o temprano deberían acomodarse todas las economías del continente.
Esta sintonía básica se reflejaba en las políticas de desarrollo adoptadas por presidentes como Carlos Menem en la Argentina, Alberto Fujimori en el Perú, Jorge Battle en el Uruguay y Fernando Henrique Cardoso en el Brasil, quienes, con distintos énfasis y condicionados por los
rasgos y dimensiones de sus economías, promovían políticas de inserción
en el movimiento global del desarrollo capitalista, que seguían en rasgos
generales lo que se ha dado en conocer como el “Consenso de Washington”. Y ello incluía, en particular, la construcción progresiva de una
perspectiva de integración hemisférica, que pasaba necesariamente en
algún momento por una negociación comercial con los Estados Unidos.
El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), la propuesta presentada por George Bush en 1991, representaba, en efecto, una propuesta integradora que, apoyada, aceptada o resistida en algunos aspectos, parecía indicar un camino al cual difícilmente las economías
latinoamericanas podrían sustraerse.
Chile y el marco regional
265
Cualquier iniciativa consistente de los Estados Unidos en el hemisferio
genera, necesariamente, de buena o mala gana, “un ordenamiento” de las
agendas. Pues bien, ahora, ese ordenamiento no existe. Hoy, la dedicación
plena de los Estados Unidos a lo que su gobierno denomina “la guerra contra el terror” ha reducido la importancia tanto de los temas del desarrollo
como de la asociación con América Latina. Los Tratados de Libre Comercio modelados en el de América del Norte (NAFTA) se constituyeron
durante los años noventa en la promesa de un acceso para las exportaciones de América Latina al mercado más rico del mundo. El ALCA fue su
mecanismo de negociación formal. Ambos han pasado al olvido.
Mientras tanto, los esquemas latinoamericanos de integración diseñados durante las últimas décadas parecen estar paralizados o condenados
a la irrelevancia por el permanente conflicto entre sus miembros: los países de América Latina tienden a adoptar cursos individuales de integración en la economía global y en el proceso de globalización política. Nadie
parece estar muy interesado en coordinarse. Las propuestas más visibles
de integración regional tienen una fuerte tonalidad política e ideológica
y se ordenan en torno al petróleo, el gas o el antiimperialismo, dos recursos
de los que Chile carece, y una idea de la que no participa.
En el plano interno de nuestras sociedades, no puede negarse que
confrontamos lo que Cardoso ha llamado “la desmoralización del sistema político”. Los sectores sociales perdedores ante la globalización, o
aquellos que no han visto ni han tenido acceso a la modernidad, los nuevos movimientos sociales y también los viejos, han entendido que ha llegado el momento de las movilizaciones, y ése no es un fenómeno producto de diseños ideológicos o llamados ancestrales, es el producto de
una situación de subordinación y de falta de oportunidades que se hace
crecientemente intolerable.
Hoy, las tasas de crecimiento que eran aceptables se ven más bien insuficientes. Se reconoce que el factor crítico es la mala distribución del ingreso. Y si bien se ha impuesto la convicción de la necesidad de un marco
macroeconómico estable, y del manejo responsable de las cuentas del Estado —lo que ha sido un paso muy positivo en adelante—, también se percibe con claridad que el llamado Consenso de Washington llegó a su fin
y que las experiencias neoliberales, es decir, aquellas que subordinan el
desarrollo social al crecimiento, sólo están destinadas a introducir fracasos
económicos y desestabilizaciones políticas.
En el terreno de la democracia, las instituciones, aún precarias, se
ven afectadas por conflictos, abusos y manipulaciones de los fundamentos de legitimidad. Los conflictos institucionales no son rehuidos en beneficio de un interés nacional. Parecen generarse tendencias a preferir la
266
Escenarios políticos en América Latina
confrontación a la persuasión, o la imposición a la negociación, y, en el terreno regional, se registran intervenciones abiertas en procesos electorales ajenos, mientras cunde un lenguaje agresivo y se cultivan gestos ideológicos que se creían superados.
Mientras tanto, la democracia sufre el embate simultáneo y permanente de un sistema globalizado que demanda continuar reduciendo el
Estado y restringiendo el gasto público, con la multiplicación de movimientos sociales (nuevos y antiguos) que reclaman una mejor distribución
del crecimiento económico y su participación en la tan prometida modernidad. Nuevas y viejas fórmulas de redistribución desde el Estado, de copamiento democrático del proceso de decisiones, de movilización social permanente, se vuelven a intentar en la región. Ellas manifiestan una similar
indiferencia ante lo que se considera en los centros económicos (y por
cierto también en Chile) “lo económicamente correcto”.
Definitivamente, la situación es diferente. Para encarar e insertarse en
este nuevo contexto, el gobierno encabezado por Michelle Bachelet cuenta
con una fuerte corriente de hechos, ideas y actitudes generados por un concepto de política exterior que se plasmó desde el inicio de los gobiernos
democráticos en 1990. Este concepto dio a Chile una identidad particular
frente a los países de la región y a su entorno internacional más amplio.
¿Cuán útil puede resultar este bagaje en las actuales condiciones de la región?
3. Más que una política exterior: una “economía política”
exterior
No hay duda de que, desde el retorno de la democracia al país, la política exterior chilena ha mostrado una alta consistencia conceptual. Ella ha
perseguido sobre todo conciliar la decidida incorporación del país a la globalización con una asociación, lo más autónoma posible, a los esquemas
de integración regional, sean éstos políticos o económicos.
Esta política ha tenido tres aspectos esenciales. En primer lugar, Chile
ha mantenido un curso de acción internacional orientado principalmente a insertar su economía en el proceso de globalización. Ésa ha sido su
prioridad esencial, aquella que ha tendido a dominar cualquier otra consideración política o ideológica. Tal como veremos, ella ha sido fundamental para mantener el crecimiento económico y ha logrado crear un
consenso político interno de enorme importancia para la estabilidad institucional del país.
En segundo término, sin embargo, esta prioridad lo ha conducido inevitablemente —dadas las diferencias de concepto y organización de las
Chile y el marco regional
267
economías— a mantener grados importantes de autonomía respecto de
los esquemas de integración generados en la región, provocando tanto
roces externos con el vecindario como internos en las filas del Gobierno
y de su coalición política, donde la integración regional constituye para
muchos un principio irrenunciable.
De ahí que, en tercer lugar, los gobiernos de Chile hayan intentado
equilibrar sus políticas hacia la región mediante iniciativas de asociación
política, fórmulas de integración bilateral con sus vecinos y, por cierto,
mediante la construcción de una vasta red de acuerdos comerciales bilaterales en América Latina. Como veremos más adelante, los efectos de
estas políticas han sido menos exitosos de lo que se deseaba.
Nos interesa recalcar entonces que es en estos tres puntos, pero muy
especialmente en el primero, donde radica el centro del análisis de la política exterior chilena. Es desde ahí que se ha originado la parte más determinante de la actividad internacional del Estado y desde donde debe buscarse tanto la fuerza como la debilidad de las posturas internacionales que
han caracterizado a Chile durante los últimos veinte años.
Al mismo tiempo, con esta perspectiva se iluminan de otra manera los
acontecimientos que forman parte de aquello que es común a toda política
externa, y que responden a las herencias históricas del país con sus vecinos,
o los que provienen del desarrollo político y económico de la región y del
sistema internacional. El examen de la persistencia con que el país ha golpeado sobre las mismas teclas de sus instrumentos de acción externa permite también visualizar los límites de esa política e identificar los bordes ideológicos que se orillan cuando se desconoce que el escenario internacional
al que se adhería en nombre del pragmatismo se ha modificado.
Es evidente que la manifestación más contundente de esta línea demarcadora ha sido la concentración de Chile en la política comercial. Se trata
de una vasta red de relaciones y acuerdos comerciales construida en términos bilaterales y en autonomía de cualquier coordinación o agenda
regional o subregional. Tal como se verá más adelante, esta política comercial, además de complementar el modelo de apertura económica del país
con una agresiva política de negociaciones y acuerdos destinados a abrir
mercados a las exportaciones chilenas, ha perseguido también una serie
de objetivos propiamente políticos de gran importancia. En casos como
los de Bolivia y Perú, por ejemplo, la política comercial ha perseguido el
objetivo de generar climas de confianza que pudieran ser propicios para
favorecer iniciativas más ambiciosas. Los resultados no han sido siempre
favorables.
Pero el objetivo de inserción económica global no alcanzaría a comprenderse plenamente si se limitara al mero examen de la política comercial
268
Escenarios políticos en América Latina
o de sus derivaciones. La política exterior no ha sido ni más ni menos que
el reflejo de una visión de país. En efecto, al instalar la globalización en el
centro de la política exterior de Chile se ha reflejado, en primer lugar, lo
que ha sido la política económica del país y el enorme progreso que ésta
ha aportado a Chile. Entre 1986 y 1998, Chile logró un crecimiento sostenido sin precedentes históricos, promediando más del 7%. Las altas tasas
de crecimiento tuvieron su contrapartida en el ingreso per cápita, que de
corresponder al 22% del de los Estados Unidos en 1986, pasó a ser el equivalente de un tercio del nivel de ese país en 1998. En ese período, el producto por habitante pasó de 3.400 dólares en 1985 a 9.820 dólares en
2002.1 La desaceleración de la economía global hacia fines de la década
de 1990 y el fuerte impacto que ella tuvo en la economía chilena no impidió una recuperación gradual que ha reafirmado la corrección esencial del
llamado “modelo chileno”.
Por esta razón, la política exterior de Chile durante la Concertación
se inscribe en un paradigma mucho más amplio, que forma parte del concepto que las elites chilenas tienen del desarrollo de Chile como un caso
particular. Y lo es no sólo porque más del 50% de su producto se deriva de
su comercio exterior y por lo tanto debe buscar necesariamente mercados
para sus exportaciones, sino principalmente porque ha logrado construir
consensos en dos áreas decisivas para cualquier proyecto de desarrollo sostenido: el marco democrático institucional y el ordenamiento económico
del país. Esta visión consensuada de Chile se despliega desde el inicio del
proceso democrático y persiste hasta hoy. La política exterior es así, en
definitiva, la prolongación hacia afuera de lo que se ha dado en llamar “el
modelo chileno”: adquiere un punto de encuentro permanente con la
política económica y, salvo excepciones notables, se subordina a ésta. A
esto se debe que en distintos momentos durante el curso de los últimos
veinte años Chile demostró, tanto en el desarrollo de sus relaciones con
la región como muy especialmente en el tratamiento de las propuestas de
integración regional, que su opción globalizadora tenía preeminencia
sobre cualquier otra alternativa integradora.
4. Una integración llena de condiciones
Por ese motivo, los procesos de integración latinoamericana constituyeron desde el inicio del proceso democrático un motivo de ansiedad y
debate. Naturalmente nadie en la Concertación estaba dispuesto a avalar,
1
Véase Fuentes y Mies (2005: 7-8).
Chile y el marco regional
269
al menos públicamente, la famosa síntesis que hiciera un funcionario de
la dictadura al proclamar, a cuento de la incorporación de Chile a la globalización, que la consigna era: “Bye, Bye Latin America”. En muchos, sin
embargo, se había instalado la aprensión de que, al igual que en algunos
países del vecindario, la democracia traería demandas internas muy difíciles de enfrentar, y que la consolidación del crecimiento que la economía
comenzaba a exhibir requería asociar el modelo exportador a las economías más desarrolladas. El ya conocido prestigio internacional de los economistas chilenos demandaba una claridad de políticas y decisiones que
no se compadecía con asociaciones con países que representaban lo contrario: confusión en las reglas, bruscos cambios de políticas y situaciones
de inestabilidad. Chile debía arriesgarse a transitar solo. La perspectiva de
Chile sobre la integración regional ha sido bien expuesta por Alberto Van
Klaveren:
En términos generales [Chile] consideró que la integración regional no debía
ser sólo el producto de la voluntad política ni orientarse hacia el logro de metas
demasiado ambiciosas que en definitiva no podrían cumplirse. Por el contrario,
ella requería de flujos de comercio de bienes y servicios verdaderamente significativos, de la adopción de políticas económicas compatibles, de la estabilidad
económica de los socios, de la disposición a someterse a mecanismos y disciplinas colectivas y de una convicción profunda de que los esquemas de integración debían estimular la competitividad. La integración debía ser impulsada con
pragmatismo y sobre bases sólidas y reales (Van Klaveren, 1998: 127).
De aquí pueden deducirse, con claridad meridiana, las dificultades que
ha tenido Chile para conciliar su política de inserción global con una integración regional. Esta visión de la integración se aparta claramente, en primer lugar, de aquellas perspectivas tradicionales que concebían la integración latinoamericana como un acercamiento político e institucional, y
como un marco de solidaridad colectiva destinado a equilibrar una relación
de competencia política con los Estados Unidos. Refleja la búsqueda de un
entorno económicamente estable y seguro, que claramente no ha sido
característico de América Latina. En la práctica, el listado de condiciones
parecía indicar que Chile requeriría, para integrarse, de una región distinta de aquella en la cual estaba instalado desde el inicio de los tiempos.
La práctica, sin embargo, no permitía tanta corrección económica.
Chile requería de entendimientos con América Latina. Ella constituía su
prioridad primera de política exterior: así lo han proclamado todos los discursos de todos los ministros de Relaciones Exteriores de Chile desde Enrique Silva Cima hasta Alejandro Foxley. Ella reflejaba, igualmente, las
270
Escenarios políticos en América Latina
nociones más elementales de los partidos políticos que construían la coalición de gobierno. Por lo tanto, a las políticas de negociación y arbitraje
en los temas limítrofes pendientes con la Argentina y con el Perú, y a los
notables avances en la construcción de medidas de confianza en el terreno militar y no militar, se agregó una oleada de acuerdos comerciales que
respondieron tanto al interés comercial de abrir mercados como al político de dar sustento real a la proclamada adhesión chilena a la integración
regional. Por lo tanto, a pesar de que estas condiciones no se cumplían en
la mayoría de los casos, Chile suscribió acuerdos comerciales de distinto
tipo con Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Cuba y
los países centroamericanos, se asoció al MERCOSUR y recientemente al
Grupo Andino.
La tensión entre los conceptos que se derivaban de la perspectiva económica y aquellos que respondían a una lógica política se expresó, como veremos, de distinta manera y con diversos grados de habilidad durante los tres
gobiernos de la Concertación. Esa tensión no provenía de una diferencia ligera de pareceres, sino de razones muy sustantivas. Con una política arancelaria “de aranceles bajos y parejos”, como no se han cansado de repetir durante décadas las autoridades económicas chilenas, y en la búsqueda dedicada de
inversión extranjera, Chile no podía sino buscar asociaciones que garantizaran la estabilidad y la seguridad económica. Y en un contexto de inestabilidad
económica como el que caracterizara a fines de los años noventa a la Argentina, por ejemplo, y luego del impacto que produjo esta crisis en el desarrollo del MERCOSUR —que condujo incluso a un alza de aranceles del Brasil
y de la Argentina en 1997—, se comprende que los gobiernos chilenos reafirmaran que si bien perseguían acuerdos comerciales en la región, no participarían en esquemas regionales que implicaran restricciones respecto del
comercio o la integración económica con terceros países.
Pero al mismo tiempo, sin embargo, tanto en el discurso como, sin
dudas, en la voluntad política de los gobiernos de la Concertación, el énfasis latinoamericano seguía presente. Desde “la reinserción en la región”,
del período de Aylwin, pasando por el principio del “regionalismo abierto”, que se convertiría en “la máxima de la política exterior de los gobiernos democráticos”,2 hasta la idea de una política internacional “desde
2 El concepto, originario de trabajos de C. Fred Bergsten y luego utilizado por la CEPAL,
es expuesto por Van Klaveren incorporando tres características: “Primero, las distintas opciones de inserción regional no son vistas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse. De este modo no hay incompatibilidad entre el MERCOSUR y el ALCA o la pertenencia a APEC. Segundo, los acuerdos están abiertos a la incorporación de nuevos miembros.
Tercero, la profundización de los esquemas regionales procura hacerse compatible con la
globalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras respecto de
los bienes y servicios importados desde fuera de la región” (Van Klaveren, 1998: p. 126).
Chile y el marco regional
271
América Latina”, como se afirmó durante Lagos, Chile buscó formas de
conciliar su decisión globalizadora con una inserción regional estable, y
el ejercicio no le resultó fácil. Más que a menudo, los dos principios de
acción aparecieron contrapuestos, generando internamente debates que
han confrontado a reparticiones ministeriales, o acarreado fuertes conflictos, parlamentarios y políticos. O bien han introducido momentos de
tensión con gobiernos vecinos, involucrando incluso a los presidentes en
polémicas no siempre bien resueltas. La búsqueda del fiel de la balanza
entre una voluntad “de actuar desde América Latina” y, simultáneamente,
acometer la asociación con los Estados Unidos, con Canadá o la Unión
Europea de manera autónoma, contrariando a veces los intereses declarados de los principales socios de la región, ha resultado con frecuencia
un ejercicio extenuante. Y esto ha sido así porque la búsqueda de una alternativa a través de una “asociación política” ha carecido de contenidos concretos, y ni el MERCOSUR ni la Comunidad Andina han logrado exponer
éxitos que permitan una acción más decidida a quienes se incomodan o
se inquietan ante el rumbo autonomista de Chile.
Pero también esto ha sucedido porque en Chile se han desarrollado
una serie de actitudes respecto a la región que conforman legítimamente
lo que puede denominarse “una ideología de la excepcionalidad de
Chile”. Esta serie de actitudes ha tenido una expresión institucional en el
debilitamiento de los recursos y las prácticas propiamente políticas de la
política exterior chilena, y en el fortalecimiento relativamente autónomo
de la política comercial. Ha tenido igualmente una contrapartida en la
generación de “imágenes” de Chile en la región, que van desde la idea del
“modelo” hasta la del país de las actitudes no solidarias. Son ésos algunos
temas que examinaremos más adelante con mayor detalle.
Naturalmente, el carácter central que este marco conceptual ha adquirido para la política exterior de Chile no ha significado la ausencia de atención hacia los temas tradicionales de la inserción internacional del país, o
de otros principios que han sido fundamentales en su desarrollo. Lo que
nos interesa examinar aquí es, sin embargo, aquella categoría especial
incorporada al discurso exterior chileno, las acciones “desde América Latina”, que implican que el objetivo en pro de la globalización se verifica
acompañado de una serie de actos e iniciativas que, si bien se justifican
como parte de la política exterior, tiene como objetivo primordial ratificar nuestra pertenencia a la región. En Chile, como en cualquier parte, se
pueden observar desarrollos diferenciados de las dimensiones de la política
exterior —la política, la estratégica y la comercial—,3 con ritmos distintos de
3
Véase Villar (2006: 125).
272
Escenarios políticos en América Latina
progreso e institucionalización. Pero lo que interesa es que en Chile estas
dimensiones han estado condicionadas por el proyecto globalizador, y han
sido crecientemente leídas como “el equilibrio” que permite que, a pesar
de su orientación global y su autonomía de cualquier estrategia regional,
Chile siga siendo de la región y siga siendo considerado como miembro
por los demás. Es aquí donde se percibe con mayor claridad que Chile
posee un “déficit” político en su política exterior.
Ha habido dos excepciones en esta tendencia. La primera es la que se
refiere al primer período democrático y su doble tendencia a recomponer
el prestigio de Chile entre las naciones, y a resolver los problemas limítrofes que se mantenían con el vecindario. El fin del régimen militar “dejó
una cicatriz muy profunda en las relaciones internacionales y la restauración democrática que le siguió” (Van Klaveren, 1998: 116). Sobreponerse
al aislamiento político, explicar la transición democrática y reponer el diálogo constructivo con los vecinos fue un esfuerzo central del primer
gobierno de la transición. Y en los años siguientes, las cuestiones vecinales, ya sea aquellas derivadas de las antiguas diferencias limítrofes, o las
que han sobrevenido del desarrollo y la adecuación de las doctrinas de
seguridad, ocuparon un lugar importante en la política externa, realizándose avances en algunos casos de gran significación histórica en el ámbito vecinal, tanto entre Chile y la Argentina como entre Chile y el Perú. Por
su parte, la política hacia Bolivia, especialmente en lo que se refiere a la
antigua aspiración marítima del país hermano, mostró avances importantes, especialmente en lo que respecta a la disposición chilena hacia la reivindicación boliviana. Los conflictos entre los dos gobiernos, hacia el final
de la administración del presidente Lagos, bien pueden ser vistos como
señales de impaciencia ante la no materialización de soluciones que parecían a la vista.
Pero el gran factor orientador ha sido la voluntad “político-económica” de insertarse en el proceso de globalización económica, de atraer capitales y promover la vocación exportadora de la economía chilena. En ese
marco, la relación de Chile con los países asiáticos y las naciones del Pacífico ha adquirido una dimensión sobresaliente. Chile ha sido un animador importante en APEC y ha buscado conscientemente transformarse en
un interlocutor privilegiado de la región con los países del Asia. Su proyecto de mayor envergadura y visión histórica es el de transformarse en
“una plataforma” de América Latina para su relación con el Pacífico y los
países asiáticos.
El acuerdo comercial recientemente alcanzado con China, el primero
suscrito por ese país con una economía latinoamericana, es la mejor prueba
de que la vocación de integrarse ordenadamente y mediante la construcción
Chile y el marco regional
273
de un sistema de reglas estables a la economía global prima por sobre cualquier otra consideración. Se confirma así que la adhesión al libre comercio es el trade mark de Chile, el rasgo principal de su fisonomía externa,
aquella característica que ha primado en la lectura no sólo de sus vecinos,
sino también del entorno internacional más amplio. ¿Cómo se fue construyendo esta visión propia de Chile en el terreno de la política exterior?
¿Cómo se gestaron los esfuerzos por coordinar la perspectiva de la globalización con la regional? En cada uno de los gobiernos de la Concertación
hay un momento político de opción, en el que invariablemente se reafirmó la voluntad de incorporar al país al proceso de globalización, de mantener la autonomía del país con respecto a los proyectos de integración
regional y al mismo tiempo desarrollar una política latinoamericana. Los
revisaremos brevemente.
5. Aylwin: la apertura del juego global
En 1991, el gobierno de Patricio Aylwin adoptó la trascendental decisión de proponer un acuerdo económico y comercial con los Estados Unidos y de responder favorablemente al Área de Libre Comercio de las Américas, siguiendo la propuesta de un Tratado de Libre Comercio “desde
Alaska hasta la Patagonia” hecha por el presidente George Bush ese mismo
año. Durante ese período, el Gobierno consiguió asimismo asociarse a la
APEC, continuando un camino de apertura hacia el Asia ya iniciado en el
período de la dictadura. Debe considerarse que estas decisiones se adoptaron por sobre la nueva realidad política que generaba la fundación del
MERCOSUR, constituido a un año de la elección del presidente Aylwin.
La opción de “amarrar la economía chilena a la norteamericana”,
como la describían entonces los miembros del equipo económico chileno, no podría comprenderse sin considerar el rol central adoptado entonces por el ministro de Hacienda Alejandro Foxley4 en las definiciones centrales de la política exterior del país. Ante una Cancillería volcada a la tarea
de recuperar los vínculos políticos destruidos durante la dictadura, Foxley asumió la conducción del comercio exterior, estableciendo como prioridad principal la asociación comercial y económica con los Estados Unidos. Si bien el objetivo parecía ser la apertura de oportunidades a las
exportaciones chilenas en el principal mercado mundial, en rigor la cuestión
4 Alejandro Foxley es hoy el canciller del Gobierno de la presidenta Bachelet. Andrés
Velasco, quien fuera entonces su jefe de Gabinete y una figura ya importante en la promoción de la política de asociación con los Estados Unidos, es hoy el ministro de Hacienda.
274
Escenarios políticos en América Latina
esencial perseguida por Hacienda era la de evitar cualquier tipo de retroceso en el camino de liberalización y apertura de la economía chilena. Se
pensaba, en efecto, que una asociación con los Estados Unidos, ratificada por el Congreso chileno y el estadounidense, que incorporaba reglas
en materia de servicios, inversiones, compras de gobierno, etc., excluiría
cualquier cambio en los fundamentos del modelo económico que regía en
el país.
A pesar de que las dificultades para que el Congreso norteamericano
aprobara una vía rápida de negociación parecieron postergar indefinidamente el tema, el objetivo se hallaba fijado: Chile entendía que el camino
hacia la globalización de su economía pasaba por su estabilidad económica interna, y ésta a la vez requería de una asociación con las economías
desarrolladas: los Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y los países
asiáticos. Con ello, la globalización no era sólo un camino económico, sino
también uno político. El país requería de estabilidad en todos los planos,
pero también de prestigio. Eso lo daban los acuerdos “de tercera generación”, como se les dio en llamar, con los países desarrollados. Y la misma
razón llamaba a eludir y mantenerse aparte de cualquier esfuerzo que significara proteccionismo, reglas restrictivas o visiones “ideológicas”.
De tal manera, el hecho de que el 26 de marzo de 1991 Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay suscribieran el Tratado de Asunción, fundando el
MERCOSUR, no significó para Chile un hecho determinante. En realidad,
no había participado del proceso de negociaciones, tanto porque gran parte
de las tratativas se habían desarrollado con el país sometido a la cuarentena
a la que conducía la dictadura militar como porque, cuando pudo hacerlo,
se hizo claro que la estructura chilena de aranceles bajos y parejos, o más claramente, la vocación de apertura de la economía chilena, directamente lo
impedían. La participación del canciller chileno como invitado a la ceremonia de fundación indicó sin embargo una promesa de una adhesión futura.
En realidad, para muchos, tanto en Chile como en el vecindario, resultaba entonces sorprendente que el retorno democrático en el país no parecía conducir a un reencuentro con la región, sino a un arriesgado salto a
una asociación con las economías desarrolladas.5
5 Las dificultades que entrañaba el conciliar los temas de la globalización y la integración regional se expresan en una serie de pugnas internas entre los equipos de Hacienda y
de la Cancillería. En 1991, un acuerdo con Venezuela y otro con Bolivia, negociados por la
Cancillería chilena y que se hallaban listos para ser suscritos, fueron postergados por una
indicación del Ministerio de Hacienda, al considerarse que su carácter limitado reducía los
patrones de excelencia que se buscaba establecer en una negociación con los Estados Unidos y complicaba la posibilidad de esa negociación juzgada como prioritaria. La renuncia de
algunas autoridades de la Dirección Económica de la Cancillería, en protesta por esta decisión, demostró hasta qué punto alcanzó a llegar la tensión entre lo que desde esa repartición
Chile y el marco regional
275
La suscripción de un importante tratado comercial con México, y la
concreción final de acuerdos parciales con Venezuela y Bolivia mostraron
que la carta americana no era la única en manos de Chile. Sin embargo,
el equilibrio latinoamericano lo proveyó principalmente el enorme avance en las relaciones con la Argentina. El progreso en la solución de las
cuestiones limítrofes pendientes entre los dos países fue el eje de la política latinoamericana del gobierno de Aylwin, y constituyó un progreso
objetivo para la convivencia en la región. La buena voluntad general hacia
un Chile que venía recuperándose de la peor dictadura de su historia contribuyó a generar los espacios para resolver más adelante las formas de asociación que el país adoptaría ante los esquemas de integración regional.
Al mismo tiempo, las fugaces resistencias planteadas desde el interior
del Gobierno a una línea internacional de autonomía frente a la región
fueron rápidamente ahogadas por el éxito económico del Gobierno, pero,
sobre todo, por lo altos grados de acuerdo que evidenciaban “los actores
económicos”, que incluían, además de los organismos especializados del
Estado, al sector privado y los medios de comunicación. Desde el primer
momento, el sector público y el privado desarrollaron un esfuerzo común
por generar estudios y una difusión pública que apoyara la iniciativa negociadora con los Estados Unidos y los países desarrollados. Al mismo tiempo, el desarrollo de los “equipos transversales de gobierno”, es decir, de elites funcionarias que fraguaban acuerdos políticos internos en el Gobierno
y en los partidos, fue determinante para conciliar las ideas de integración
global e integración regional. Chile construye así internamente un consenso político que le permite proseguir su política de apertura externa, suscribiendo tanto acuerdos bilaterales con todo el mundo como asociaciones con
grupos subregionales, con la condición de que ello no implicara una
modificación de su política de “aranceles bajos y parejos”.
6. Frei: en el fiel de la balanza
La difícil dialéctica entre el esquema globalizador vía asociación con
los países desarrollados y el proyecto de asociación regional continuó de
manera aún más evidente durante el gobierno de Frei. Su máxima expresión fue la negociación simultánea con el MERCOSUR, conducida por la
Cancillería, y aquella con Canadá, conducida por el Ministerio de Hacienda.
se veía como una línea latinoamericanista, fiel a las tradiciones políticas de los partidos de
la Concertación, y una línea pronorteamericana de integración comercial promovida desde
el aparato económico del Estado.
276
Escenarios políticos en América Latina
El resultado no pudo sin embargo ser más positivo para Chile. En 1996
Chile logra asociarse al MERCOSUR sin renunciar un ápice a la voluntad
de proseguir con una política de integración global definida de manera
autónoma. Al mismo tiempo, Chile negocia en nueve meses y suscribe con
Canadá un texto idéntico al que ese país venía de firmar en el marco del
NAFTA con los Estados Unidos. El proceso se traduce por último en un
reordenamiento interno, que entrega finalmente al Ministerio de Relaciones Exteriores y a su Dirección General Económica la responsabilidad
de conducir todas las negociaciones comerciales del país. El cambio no
tiene ya una connotación ideológica. Es la Cancillería la que propone y
finalmente consigue —debiendo vencer de paso importantes resistencias
europeas— una negociación para asociarse comercial y políticamente a la
Unión Europea, en cuerda separada de la de los países del MERCOSUR.
Los principios económicos insertos en la política exterior se habían transformado en una política de Estado.6
El gobierno del presidente Eduardo Frei había sido precedido, sin
embargo, por un programa que subrayaba la prioridad de un proceso de
integración al vecindario latinoamericano.7 Tanto el canciller Carlos Figueroa, ex embajador en Argentina, como quien le siguió, José Miguel Insulza, eran representativos del pensamiento más latinoamericanista de la
Concertación. Era previsible por lo tanto que Chile buscara activamente
asociarse al MERCOSUR. Por una parte, la asociación comercial pareció
hacerse obligatoria, en la medida en que Chile no podía perder las preferencias históricas concedidas por los miembros del grupo en el marco de
la ALADI. Por otra parte, la adhesión al MERCOSUR implicó un sentido
estratégico al revitalizar el compromiso con América Latina y al vincular
al país con vecinos que tenían implicancias directas para su seguridad.
A pesar de todo, la negociación estuvo llena de tensiones, por cuanto
el MERCOSUR aspiraba nada menos que a una integración plena del
nuevo socio a la Unión Aduanera y resistió inicialmente la categoría de
“miembro asociado” deseada por Chile. Al mismo tiempo, la simultaneidad
6 La Unión Europea manifestó desde un primer momento que Chile debería negociar asociado al MERCOSUR. Las evidentes diferencias de políticas e intereses entre ambos podían ser
obviadas mediante un complejo sistema de “pasarelas” que irían midiendo los pasos de progreso entre ambas negociaciones. Al final, las “pasarelas” también fueron abandonadas, y las
negociaciones siguieron cursos separados. Chile logró cerrar y suscribir el acuerdo en 2003.
Las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR están suspendidas sine die.
7 Según Van Klaveren, “el programa del segundo Gobierno de la Concertación procuró despejar definitivamente la alternativa América Latina/NAFTA, estableciendo de manera clara una prioridad latinoamericana”. Luego agrega: “En el ámbito comercial ella se plasmó en la continuación de las negociaciones de libre comercio, que llevó a la suscripción de
un acuerdo con Ecuador (1995) y al inicio de tratativas con Perú y Panamá” (Van Klaveren,
1998: 125).
Chile y el marco regional
277
de la negociación entre Chile y Canadá generó dificultades de ajuste en
las ofertas negociadoras con los nuevos socios latinoamericanos y evidentes malestares en los equipos negociadores de Argentina y Brasil. Desde
las propias reuniones de presidentes hacia abajo, el MERCOSUR marcó,
mediante recursos protocolares o directamente políticos, “la diferencia”
entre lo que era ser miembro asociado y miembro pleno. Y a menudo, en
los encuentros de negociadores comerciales, los debates producidos por
las políticas autónomas de Chile fueron tratados en un clima que no
excluía la hostilidad. Con todo, Chile consiguió que la suscripción del ACE
Nº 34, y su ingreso en el Mecanismo de Consulta y Coordinación Política
del MERCOSUR, no significaran una limitación de sus derechos de continuar con una política autónoma de inserción en la economía global.
El gobierno de Frei se inició, igualmente, con la solemne invitación
extendida por los presidentes de los Estados Unidos y México y el primer
ministro de Canadá, en la Cumbre Interamericana de Miami en 1994, para
que Chile negociara su ingreso al NAFTA como “el cuarto amigo”.
Durante los dos años que siguieron, el Gobierno desarrolló una actividad frenética de preparación de nuevos equipos de negociación. En Ciudad de México se llevaron a cabo las negociaciones técnicas preparatorias,
“todo ello en un contexto de recurrentes anuncios y rumores, complicado por la intervención de múltiples agencias gubernamentales y una pléyade de actores privados que partían de la premisa de que el tema era prácticamente de vida o muerte para la economía chilena” (Van Klaveren, 1998:
137). El proceso resultó nuevamente trabado por la incapacidad de acuerdo entre el Legislativo y el Ejecutivo de Washington para el otorgamiento
del mandato de vía rápida. La opción de Chile, como ya se ha dicho, fue
la de iniciar una negociación con el Canadá, siguiendo el texto del NAFTA.
Fue también durante el gobierno de Frei cuando adquirieron mayor
visibilidad los esfuerzos para acelerar la negociación del ALCA. Como ha
señalado Van Klaveren, Chile percibía dicha negociación como “más
importante para el país que un acuerdo bilateral con los Estados Unidos”,
dado que representaba no solamente “la convergencia de los acuerdos
comerciales suscritos en el continente americano”, sino también el logro
de “una cierta uniformidad en las disciplinas comerciales, haciéndolas
coincidentes con una liberalización del comercio a escala mundial” (id.).
El optimismo chileno no consideraba los problemas que una negociación
de esta naturaleza entrañaba, por ejemplo, para una economía como la de
Brasil. Si bien ese país no consideraba prudente confrontar abiertamente
el proceso negociador hemisférico, era también evidente que lo consideraba aceptable sólo si los Estados Unidos levantaban sus barreras agrícolas y si las industrias brasileñas no eran expuestas a una “competencia
278
Escenarios políticos en América Latina
predatoria”.8 En este marco, el ALCA sólo podía hacerse viable a partir de
una negociación bilateral entre Brasil y los Estados Unidos, proceso que,
sin embargo, de haber ocurrido habría generado otros desencuentros en
la región.
Por estas y otras razones, el impulso que Chile otorga al ALCA, especialmente a partir de la Segunda Cumbre de las Américas realizada en Santiago
en 1998, genera distancias tanto con Brasil como con la Argentina, interesada en mantener una coordinación estrecha en el marco del MERCOSUR.
Las distancias entre las perspectivas regionalistas del MERCOSUR y las globalizadoras de Chile se hacen allí más evidentes que en ninguna otra parte.
7. Lagos: el juego se hace de suma cero
En ningún momento, durante los períodos de gobierno de la Concertación, se hizo más difícil para Chile el equilibrio entre su opción de
globalización y la inserción regional que durante el gobierno del presidente Lagos. Tras gestiones personales del presidente chileno con los presidentes Clinton y Bush, Washington dio finalmente el paso de negociar
un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Chile. La negociación fue relativamente rápida y el acuerdo final se suscribió a inicios del año 2003. La
decisión chilena de negociar el TLC con los Estados Unidos causó sin
embargo un profundo malestar en el MERCOSUR.
El liderazgo del presidente Lagos, su fuerte impronta latinoamericana y
la consiguiente profundización de la participación de Chile en el Foro de Consulta y Concertación Política del organismo habían alentado, especialmente
en Brasil, una aproximación decidida de Chile al MERCOSUR. Estas expectativas se vieron confirmadas cuando Lagos, de visita en Brasilia, anunció públicamente su voluntad de adherir al mecanismo de integración como miembro
pleno. Se comprende que el inicio de las negociaciones chilenas con los Estados Unidos, anunciado un mes más tarde, fuera considerado sorpresivo y contradictorio, así como particularmente irritante, por el gobierno de Brasil.9
8
Véase Masi y Wise (2003).
La molestia de los socios principales del MERCOSUR no fue disimulada por sus principales representantes. El ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Luis Felipe Lampreia, declaró: “As negociacoes feitas ate agora estao rompidas. A decisao do Chile de se incorporar plenamente ao NAFTA e incompatible com o MERCOSUL”. Y si bien se mantuvo la invitación a
Chile para participar en la cumbre de Florianópolis, se subrayó que no serían invitados los equipos negociadores económicos (véase el Jornal do Brasil del 3 de diciembre, 2000). El canciller
argentino, Adalberto Rodríguez Giavarini, por su parte, además de subrayar que las negociaciones del MERCOSUR con Chile “se verían postergadas”, aclaró que Chile “sólo podría
seguir participando en debates políticos o en áreas de salud, educación y cultura, pero
no ya en mecanismos de decisión” (véase La Nación del 14 de diciembre de 2000).
9
Chile y el marco regional
279
En realidad, vista desde Santiago, la decisión de Chile no podía apreciarse como sorpresiva, dada la pública, permanente y reiterada voluntad
de dar el paso de asociar la economía chilena a la norteamericana. Y si en
Brasilia se tuvo la perspectiva contraria, se debió a que el interés de Chile
en participar en un esfuerzo colectivo por hacer del MERCOSUR un instrumento de apertura fue al menos mal explicado, o mal comprendido.
Es evidente que las propuestas chilenas tendientes a profundizar la participación del país en el MERCOSUR buscaban el doble objetivo. Por un
lado, un mejor y mayor acceso a los mercados vecinos, pero también influir
en una “transformación” del MERCOSUR en clave aperturista. Algo así
expresaba la altisonante declaración del ministro de Hacienda de Chile,
Nicolás Eyzaguirre, al decir: “Modestia aparte, nosotros vemos que la incorporación de Chile le aportará un activo muy grande al MERCOSUR, porque somos el país más creíble y el de menor riesgo de todas las economías emergentes, lo cual constituye un verdadero sello de calidad”.10 La frase
retrata mejor que cualquier análisis la tendencia a presentar a Chile en su
dimensión más excepcional.
Lo que interesa, sin embargo, es que la apertura de una negociación
para la “integración plena” de Chile al MERCOSUR fue vista por aquél
como un largo proceso, que al menos podía llevar a una asociación política más estrecha y, en el mejor de los casos, a una apertura gradual, pero
más acelerada, de las economías vecinas. Pero en esa visión no se incluía
de ninguna manera una revisión de la línea histórica seguida por Chile.
La clave del problema se encuentra planteada en la frase más frecuentemente citada por el presidente Lagos, donde lo principal precede a lo
secundario con claridad meridiana: “Chile apuesta a una inserción activa y
profunda en el proceso de globalización. Pero creemos en la necesidad de
perfilar una inserción global con acento latinoamericano, especialmente en
el ámbito de la concertación política”.11
8. Fisonomía y actitudes
Estos momentos de definición en los tres gobiernos de la Concertación, reflejan, más allá de cualquier argumentación teórica, la decisión permanente de Chile de proseguir un camino propio de incorporación a la economía global sin someterse a las agendas o los ritmos de negociación que
10 Véase El Mercurio del 12 de julio de 2000. Para un análisis de la recepción de estas
declaraciones y de la llamada “promiscuidad” de Chile véase Gudynas (2000).
11 Véase Villar (2006).
280
Escenarios políticos en América Latina
establecían las iniciativas regionales. A partir de este breve relato queda
claro que si bien hubo diferencias importantes de juicio en el interior del
Estado, pugnas de poder entre reparticiones públicas, incluso traslados de
los temas de un ministerio a otro, la voluntad política de continuar incentivando una incorporación autónoma al proceso de globalización, estableciendo reglas claras y una institucionalidad que garantizaba el cumplimiento de los acuerdos logrados, se mantuvo sin mayores variaciones
durante todos los gobiernos de la Concertación. Este conjunto de principios y prácticas se constituyó en la más clara expresión de “un interés
nacional” que ha tenido la virtud de aglutinar un consenso que da una
base permanente a un proyecto de desarrollo nacional. Por ello, las ventajas de esta política han sido evidentes para el país. Chile ha adquirido un
sitial privilegiado entre las economías emergentes y su palabra es escuchada con interés y respeto en los foros internacionales y en los centros
de la economía mundial. Por sobre todo, ha desarrollado una fisonomía
exterior previsible por su persistencia, que lleva a muchos a indicarlo como
un modelo de organización para los países en desarrollo.
Sin embargo, no todos los resultados han sido positivos, y hay subproductos del progreso alcanzado que se establecen hoy como obstáculos para
la acción de Chile en la región. La política proyectada por Chile ha generado en el país tanto actitudes ideológicas de crítica hacia la región y de
sobrevaloración de la autonomía chilena como desarrollos institucionales
que no han contribuido a constituir una política más proactiva hacia América Latina. Chile no ha sido capaz de crear con la región áreas de sintonía en materias de desarrollo, y ello ha impedido, a la vez, el surgimiento
de iniciativas políticas destinadas a resolver problemas vecinales pendientes, o a encarar tareas estratégicas que no parecen encontrar en el Estado
un nicho adecuado, tales como la energía.
Tal como insinuamos previamente, el énfasis permanente en la diferenciación del país ha generado en buena parte de las elites chilenas, tanto
de oposición como de gobierno, una cierta ideología de “la excepcionalidad de Chile en la región”. Ésta ha contribuido a promover una visión
exclusivamente económica del área y de su importancia para Chile, así
como a desvalorizar las iniciativas encaminadas a profundizar vínculos con
ella, desarrollando a menudo un discurso altisonante, que entiende las
particularidades de Chile como expresión de superioridad nacional, o
demostraciones de pragmatismo y modernidad que distinguen definitivamente a Chile de la ideologización y el “caos” supuestamente reinantes en
los países vecinos.
Existen, claro está, versiones más directas o más sofisticadas de esta línea
de pensamiento. Entre las primeras se halla la crítica hacia las orientaciones
Chile y el marco regional
281
económicas de los países vecinos, que toma partido contra cualquier percibida desviación de los cánones ortodoxos. O la tendencia a exigir ante
cualquier conflicto económico la salida de Chile del MERCOSUR, la politización de las discrepancias, la descalificación de los intereses ajenos.
Más frecuentes e importantes, probablemente, han sido por ejemplo
aquellas tendencias a retratar los acuerdos comerciales como un instrumento “suficiente” de la política externa, lo que equivale a inferir que la
dinámica de asociación comercial o económica es capaz de superar por sí
sola los elementos de vulnerabilidad económica o los diferendos históricos del país. O la idea, muy frecuente como un supuesto implícito en el
discurso económico, de que tarde o temprano todos en la región deberían transitar el camino de apertura comercial chileno, por lo que aquello
que desde América Latina se percibe como diferencias de intereses no
refleja más que la falta de comprensión que exhiben los vecinos de las
características ineluctables de la globalización. Si bien estos preconceptos
no han abundado entre las autoridades de los gobiernos de la Concertación, tampoco han estado completamente ausentes. Y ellos han sido frecuentes en las opiniones de un grupo particularmente influyente en el
terreno ideológico nacional como es el de los economistas.
Al lado de este conjunto de percepciones, si bien no necesariamente
vinculada o derivada de ellas, se ha generado en el sistema exterior chileno una evolución institucional que no ha favorecido la acción política
hacia la región. El fortalecimiento de las áreas económicas y comerciales
ha coincidido con un debilitamiento de aquellos organismos dedicados a
la actividad diplomática y propiamente política. La Cancillería ha perdido influencia, y su rol como coordinadora de la política exterior del Estado se ha visto claramente mermado, tanto en términos políticos como presupuestarios. El resultado ha sido la ausencia de políticas proactivas en el
terreno de la política regional, la que, precisamente por ser vista como inabordable desde el punto de vista del modelo, ha sido encarada con una
actitud defensiva. Las iniciativas han sido dejadas así al terreno comercial
o a la actividad presidencial.
Debe considerarse asimismo, por último, que estas características consolidan a la vez una percepción de Chile en el entorno regional que, como
hemos visto, no ha sido siempre comprensiva de la reticencia chilena a los
esquemas de integración. Ella oscila entre la identificación de un “modelo chileno” a ser imitado, y la caracterización de un país no solidario con
la región, que tiende a la autosuficiencia, caracterizaciones que adquieren
creciente importancia en el marco de una región fuertemente cambiante.
Hoy, frente a aquellos que continúan apreciando “la excepcionalidad
de Chile” como una prefiguración del modelo a recorrer, surgen otros
282
Escenarios políticos en América Latina
para los cuales el llamado “modelo chileno” es sencillamente impracticable y por ende no deseable. En este contexto no parece prudente ignorar las consecuencias que tiene para Chile una lectura de su “excepcionalidad” como “aislamiento”, y su estrategia de incorporación a la
globalización como una política deliberadamente disfuncional y refractaria
al necesario desarrollo de estrategias de solidaridad regional.
9. La necesidad de la política: los desafíos actuales
Volvamos ahora a la cuestión que nos parece central respecto de la
relación de Chile con la región. Retomemos la afirmación de Lagos acerca de que Chile debe perfilarse hacia la globalización con una concertación política con América Latina. ¿En qué ha consistido hasta ahora dicha
concertación? Más importante: ¿es posible afirmar que los procesos de
coordinación políticos se orientan a resolver aquellas cuestiones que son
clave o estratégicas para el desarrollo de Chile?
Los analistas de la política exterior chilena resaltan una lista de acciones realizadas por Chile en el marco regional o hemisférico, algunas de
ellas muy importantes, otras menos, y algunas directamente declamatorias,
que son exhibidas como demostración de la voluntad de coordinación
política de Chile con la región.
Una primera área de articulación, que tiene una importancia capital
y en la cual Chile tuvo en sus inicios una participación distinguida, es la
vinculada al área de la defensa de la democracia y de los derechos humanos. La participación de Chile en el Grupo de Río permitió actuar junto
con otros países en la solución de graves crisis democráticas en la región.
Lo mismo puede decirse de la participación en la OEA, donde Chile promovió la creación de mecanismos automáticos de respuesta en estas materias. Con su adhesión al MERCOSUR político, Chile ha también adherido
a los principios de defensa de la democracia ahí establecidos. No es posible afirmar hoy en día sin embargo que la presencia de los temas de defensa de la democracia está siendo tratada con el mismo vigor de entonces.
Los esfuerzos por evitar desde el inicio el deterioro de los principios democráticos, que tuvo una enorme presencia en los años que siguieron al fin
de las dictaduras, ha tendido a desperfilarse en los últimos años. Se observa en el MERCOSUR y en el grupo de Río, al menos, una cierta tolerancia hacia el deterioro institucional de algunos países; una tendencia a inhibirse ante cuadros que señalan el incremento de la fragilidad política de
los compromisos y de los comportamientos democráticos. Se actúa como
si la supresión de las amenazas de golpismo o de autoritarismo militar
Chile y el marco regional
283
fuera suficiente para garantizar la exclusión definitiva de cualquier riesgo
de involución democrática. Parece desconocerse, en definitiva, que los
cuadros de deterioro institucional se incuban lentamente y son imposibles
de remediar cuando se precipitan en carreras vertiginosas hacia el conflicto y la destrucción del proceso democrático. Aquí hay, entonces, un
tema que requiere de una urgente atención.
Una segunda área de coordinación que parece importante es la de las
cuestiones estratégicas militares y los temas multilaterales. En este último
punto, Chile ha participado en distintos esfuerzos colectivos latinoamericanos para reafirmar la defensa de los derechos humanos, de la paz y la
legalidad internacional. Y en el marco de las Naciones Unidas, ha mantenido, al menos en algunos períodos, prácticas de coordinación con los países del MERCOSUR en temas vinculados al respeto de los tratados internacionales y la defensa del multilateralismo.12 Dentro de estas prácticas se
incluye naturalmente el voto de Chile frente al conflicto con Irak. Tal
como se ha señalado recientemente, quizás el hito más recordado del
gobierno de Lagos será el momento en que Chile, junto con México y
otros países, rechazó ante Naciones Unidas la propuesta de Estados Unidos de intervenir en Irak. El hecho fue importante no sólo por lo que significó como reclamo de independencia de un país pequeño, situado ante
una alternativa de enormes consecuencias en el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas, sino también, como se encargaron de recordarlo con
aprehensión importantes sectores de la sociedad chilena, porque la opción
de rechazo podía hacer peligrar la suscripción de un Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos.
De igual manera, debe destacarse la participación de Chile en numerosas misiones de paz de las Naciones Unidas, pero muy especialmente aquella en la que Chile participó junto a Brasil, Argentina, Uruguay y otros países de la región en la estabilización de Haití, dado que en ella se registró un
compromiso propiamente regional.13 No hay duda de que estos esfuerzos
han permitido a los países de la región compartir experiencias, examinar y
debatir conjuntamente problemas que tienen importancia tanto desde el
punto de vista de la creación de confianza mutua como, en el caso de las
misiones de paz, de la profesionalización de sus fuerzas armadas.
En el área estratégica, Chile contribuyó, junto con Argentina y Brasil,
en 1994, a la reforma del Tratado de Tlatelolco; suscribió compromisos para
la proscripción de armas de destrucción masiva y avanzó en el terreno de
12
Véase Fuentes (2006: 106).
Además de su participación en la MINUSTAH, Chile ha participado en operaciones de las Naciones Unidas en Irak-Kuwait (1991), Cambodia (1992), Irak (1996), Bosnia
Herzegovina (1997), Timor Oriental (2000) y Chipre (2003). Véase Fuentes (íd.).
13
284
Escenarios políticos en América Latina
las Medidas de Confianza Mutua, tanto en el plano hemisférico como en
el ámbito bilateral, con los países vecinos. Con la Argentina se ha logrado
un nivel inédito de acercamiento entre las Fuerzas Armadas y los Ministerios de Defensa de ambos países, creándose mecanismos de consulta y
coordinación política de alto nivel entre los Ministerios de Relaciones
Exteriores y de Defensa, así como un Comité Permanente de Seguridad
Chileno-Argentino. En este campo se han dado igualmente avances con
Perú y con Bolivia, entre los cuales deben destacarse los procesos de desminado.14 Se han registrado por lo tanto avances importantes, que siguen
sin embargo un ritmo diferente y a menudo autónomo de las relaciones
propiamente diplomáticas.
Sin embargo, todas estas acciones, por importantes que ellas hayan
sido, no han permitido avances hacia un perfil común de la región. Y la
participación de Chile en ellas no ha logrado equilibrar una tendencia a
concebir la integración como un fenómeno esencialmente económico, en
el que los procesos políticos deben ser mirados con lentes defensivos.
En el ámbito del MERCOSUR, donde se han acordado mecanismos
de coordinación política, los trabajos no han ido mucho más lejos del
intercambio que sobre las evoluciones internas de sus países realizan los
jefes de Estado en las sesiones plenarias. Los mecanismos de coordinación
política no se han apoyado en el análisis político proveniente de centros
de estudio de la región, ni han incorporado las opiniones de la sociedad
civil o del mundo científico. Hasta hace muy poco, los proyectos de integración física no han ido mucho más allá de expresiones de voluntad. El
avance de los corredores interoceánicos, por ejemplo, se ha prolongado
en el tiempo sin avances concretos, y sólo aquellas obras de infraestructura
de carácter bilateral, como los pasos fronterizos entre Chile y Argentina,
pueden exhibir un cierto progreso, aunque lejos de los cronogramas
anunciados en los encuentros del MERCOSUR.
Naturalmente que el carácter de “miembro asociado” de Chile ha conspirado para que el país pudiera levantar iniciativas políticas. Chile no ha
generado una política proactiva de integración en materias como infraestructura, coordinación de políticas públicas y prevención de riesgos políticos y económicos. Y tanto o más importante que aquello ha sido un debilitamiento progresivo de los objetivos iniciales del MERCOSUR, una
pérdida de liderazgo dentro del conglomerado y una creciente confusión
acerca de la evolución futura de la asociación, temas todos que, por cierto,
no son de la responsabilidad exclusiva de Chile.
14
Vease Andrés Villar (2006: 136-137).
Chile y el marco regional
285
10. La nueva América Latina
Queremos volver en estas páginas finales a observar el cuadro regional que se perfila actualmente, y las posibilidades que tiene la política exterior de Chile de marcar una diferencia en la preocupante situación que se
diseña en la región. Para ello, el Gobierno debe enfrentar con resolución
aquello que observamos como un déficit político en la orientación de la
política exterior.
Un primer punto se refiere a las relaciones vecinales, donde se hace
necesario invertir en un desarrollo basado en el principio de las “relaciones horizontales”, que contribuyan a un diálogo político más permanente y sistemático entre partidos, organizaciones sociales, organismos no
gubernamentales y universidades. Chile debe fomentar las becas a estudiantes de los países vecinos, el intercambio estudiantil y la transferencia
de bienes culturales entre la sociedad chilena, la argentina, la boliviana y
la peruana. Los estudios destinados a fortalecer los intercambios en zonas
fronterizas, en particular el triángulo conformado por el sur del Perú, el
norte de Chile y el este boliviano, tienen una importancia capital para el
desarrollo de las visiones estratégicas de la integración. Esto implica, naturalmente, dotar a la Cancillería de los recursos humanos y económicos
para llevar a cabo esta política.
La política de integración con la Argentina debe ser sostenida más allá
de los desencuentros momentáneos. La crisis que sobrevino con la escasez de gas en la Argentina en 2004 mostró a Chile que la suscripción de
acuerdos comerciales no garantizaba por sí sola ni la estabilidad en los
suministros de energía ni la fluidez del diálogo político, incluso cuando
los gobiernos respondían a signos ideológicos similares. Los compromisos
suscritos entre Argentina y Bolivia, por los cuales el primer país se comprometía a no transferir el gas boliviano a Chile, agregaron tensión a lo
que Chile percibió como la ruptura por la parte argentina de los Protocolos del Gas, firmados con Buenos Aires el 7 de julio de 1995, y que formaban parte del Acuerdo de Complementación Económica entre los dos
países. La misma situación, repetida de manera casi idéntica en 2006, ha
confirmado a Chile la necesidad de avanzar en la búsqueda de soluciones
de autosuficiencia en materia energética, y al mismo tiempo explorar
acuerdos energéticos más amplios.15
15 El reclamo de Chile ha sido que la Argentina no cumplió con el artículo 7 del protocolo,
que señala que “las partes procederán de acuerdo al principio de no discriminación respecto de
los consumidores afectados, cualquiera sea la ubicación geográfica de éstos, en los casos de fuerza mayor, o caso fortuito, que afecten elementos de infraestructura y al consumo interno, debiéndose en todos los casos mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales”.
286
Escenarios políticos en América Latina
Estos incidentes han resentido sin embargo la buena relación entre los
Gobiernos de Néstor Kirchner y Michelle Bachelet. El factor desconfianza, que fuera comparado con una piedra en la mitad de un camino de integración que debe ser removida, no ha sido del todo restablecido por el
reciente encuentro entre los presidentes en Mendoza. Ni la Argentina
parece comprender la sensibilidad chilena con relación al respeto de las
reglas establecidas, ni Chile parece dispuesto a apreciar una política
social que se traduce en un control de precios que bloquea la inversión
en el sector energético. No parece haber sustituto para un diálogo y
para la construcción progresiva de una política común.
Esto se vincula igualmente a la política hacia Bolivia y Perú. Las elecciones en ambos países de gobiernos que han expresado de manera diferente un idéntico sentimiento de amistad hacia el Chile de Michelle
Bachelet, al igual que una voluntad de concentrarse en los elementos positivos de la relación, tratando los problemas pendientes en un marco de
respeto y circunspección, augura oportunidades de gran importancia para
la política exterior del país. Ella no puede limitarse a la construcción de
nuevos acuerdos de libre comercio. Chile debe avanzar con ambos países
en la construcción de mecanismos permanentes de diálogo y concertación
políticos que muestren, en su carácter sistemático y su persistencia, la
voluntad de construir esa relación especial que se denomina “integración”.
El gobierno de Bachelet ha remarcado con razón la importancia que
la relación con estos países tiene para el desarrollo de las aspiraciones de
Chile de constituirse como “una plataforma” hacia el Asia. Agreguemos
que esa aspiración pasa por avanzar, en conjunto con esos países, hacia la
resolución definitiva del problema histórico con Bolivia. En el contexto
actual de América Latina, nada puede adquirir una importancia mayor
que ese paso histórico adelante.
A su vez, este tema tiene una relación directa con la situación energética de Chile y su necesidad de garantizar un suministro permanente que
asegure su crecimiento y el bienestar de su población. Si bien Chile tiene
el derecho y la obligación de hallar fórmulas económicamente viables de
autosuficiencia para casos de emergencia, no resulta comprensible que en
pleno siglo XXI, y en medio de un continente que mantiene gigantescas
reservas gasíferas, no se logren construir los acuerdos políticos, económicos y jurídicos que aseguren a todos un acceso proporcionado al recurso.
El diálogo entre Bolivia, Perú, la Argentina y Chile en esta materia, ya sea
de manera bilateral o dentro de un MERCOSUR que incorpora ahora a
Venezuela, debe constituirse en una prioridad ineludible para el país.
Se debe, por último, atender de manera preferencial a las alternativas de integración que se hallan planteadas en la subregión. La adhesión
Chile y el marco regional
287
de Chile a la Comunidad Sudamericana de Naciones constituye un paso
político de importantes repercusiones para la región y para la política
del Cono Sur. Si bien los planes de desarrollo de la infraestructura y la
coordinación política a nivel del sur de la región tienen una especificidad a la que hay que atender y responde a necesidades materiales y políticas reales, no debe olvidarse que América Latina sigue siendo un principio de organización plenamente válido para Chile, y que ella comienza
en México, un país con el cual Chile tiene relaciones económicas y políticas de enorme interés, sigue en Centroamérica e incluye el Caribe,
regiones todas con las que la política de Chile tiene grandes espacios de
desarrollo.
La decisión reciente de incorporarse a la Comunidad Andina es un
paso también valioso y políticamente prometedor. El diálogo que permite con los vecinos andinos y con los demás miembros de la organización
puede eventualmente canalizar energías positivas tendientes a resolver dificultades no sólo económicas sino también políticas. Sin embargo, esta
decisión no puede ser vista ni retratada en el país, como desgraciadamente
lo ha sido por los sectores conservadores, como una alternativa del Pacífico
a la asociación que Chile mantiene en el MERCOSUR con los vecinos
atlánticos. El MERCOSUR sigue siendo un foro de enorme importancia
para Chile, donde el Gobierno debe desarrollar una actividad política
mucho más deliberada y proactiva.
En esta área se hace necesario que Chile retome con todos los socios
del MERCOSUR, pero muy especialmente con la Argentina y con Brasil,
un diálogo destinado a asegurar el cumplimiento de los compromisos
democráticos suscritos tanto en el MERCOSUR como en la OEA durante
las últimas décadas. Las democracias mayores de América del Sur deben
reaccionar e incluir en la agenda aquellos debates que la propia realidad
regional está mostrando como impostergables.
Referencias bibilográficas
Fuentes, J. Rodrigo y Mies, Verónica, M.: “Una mirada al desarrollo económico de Chile
desde una perspectiva internacional”, en Revista de Economía del Banco Central de
Chile, vol. 8, nº 1, abril de 2005.
Fuentes, Claudio (2006): “La apuesta por el ‘poder blando’. Política exterior de la Concertación 2000-2006”, en Robert Funk (comp.): El Gobierno de Ricardo Lagos: la
nueva vía chilena hacia el socialismo, Santiago, Editorial Universidad Diego Portales.
Gudynas, Eduardo (2000): “El Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos anuncia retrocesos en la Integración Latinoamericana”, Integración Sur, documento CLAES, diciembre <www. integracionsur.com/ALCA/GudynasChileUsa
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Masi, Fernando y Wise, Carol (2003): “Las negociaciones del ALCA entre los actores
principales: Estados Unidos y el MERCOSUR”, Red MERCOSUR, serie ALCA, brief,
julio.
Van Klaveren, Alberto: “Inserción internacional de Chile”, en Cristián Toloza y Eugenio
Lahera (comps.) (1998): Chile en los noventa, Chile, Presidencia de la República,
Dirección de Estudios.
Villar, Andrés (2006): “Chile y sus vecinos: una integración compleja”, en Robert L. Funk
(comp.), El gobierno de Ricardo Lagos: la Nueva Vía Chilena al Socialismo, Ediciones
Universidad Diego Portales.
7. México y América Latina
Jorge Castañeda
En tiempos recientes han proliferado las voces en México y en América Latina según las cuales aquél antes ocupaba una posición mucho más
cercana a la región, y que afirman que los vínculos culturales, lingüísticos,
religiosos entre México y América Latina eran más fuertes, habiéndose
debilitado en tiempos recientes. El nuevo gobierno de México, encabezado por Felipe Calderón, ha manifestado que la relación con América Latina será ahora prioritaria y ha realizado gestos que, si bien son idénticos a
los de sus predecesores, han sido considerados como señales de un nuevo
compromiso latinoamericanista de México. Se trata, aparentemente, de
volver a una época de oro del ancla latinoamericana de México. En esta
visión, México debe reorientarse hacia América Latina en todos los ámbitos: política exterior, comercio, turismo, inversiones, infraestructura, etc.
Antes de revisar este conjunto de temas, conviene examinar la viabilidad
de este giro justamente en materia de política exterior.
1. ¿Existió realmente una época de oro?
Por razones familiares, he tenido la oportunidad de seguir de cerca,
directa o indirectamente, la relación de México con América Latina, desde
hace casi medio siglo. Mi padre ingresó en el Servicio Exterior Mexicano
290
Escenarios políticos en América Latina
en 1950, y se desempeñó como secretario de Relaciones Exteriores entre
1979 y 1982. Mi medio hermano entró en el Servicio Exterior Mexicano
en 1966 y fue subsecretario de Relaciones Exteriores entre 1988 y 1994.
Aunque yo nunca he sido diplomático de carrera, he estudiado a lo largo
de más de veinte años los vínculos entre México y América Latina y entre
México y los Estados Unidos, y tuve la oportunidad de poner en práctica
algunas de las ideas construidas durante esos años de estudio cuando
ocupé la titularidad de la Cancillería mexicana entre 2000 y 2003. Ni mi
padre, ni mi hermano ni yo hemos sabido nunca dónde y cuándo existió
esa época de oro de la que tanto se habla, evocándola con una nostalgia
tanto más intensa en cuanto su objeto es más inasible.
Recuerdo cómo mi padre me relataba de joven que cuando asistió a la
Conferencia de la Organización de Estados Americanos de 1954 en Caracas, acompañando al canciller Luis Padilla Nervo, y durante la cual el gobierno de los Estados Unidos, representado por John Foster Dulles, inició su
ofensiva contra el gobierno de Juan Jacobo Arbenz en Guatemala —ofensiva que desembocaría en el derrocamiento de Arbenz semanas después—,
México estuvo solo. El gobierno argentino, en el ocaso de la segunda presidencia de Juan Domingo Perón, vaciló pero al final se abstuvo en la votación; sólo México se opuso a la resolución promovida por Washington. Huelga decir que otro de los momentos estelares y glorificados de la política
exterior mexicana abarcó también otro momento de soledad mexicana. Se
trata de la famosa foto del embajador Vicente Sánchez Gavito, también en
una Conferencia de la Organización de Estados Americanos, aquella celebrada en Punta del Este en 1962, oponiéndose, solitario, a la expulsión de
Cuba del organismo regional. Si se recuerdan también otras coyunturas más
cercanas —la negativa de México a apoyar la invasión estadounidense de
Santo Domingo en 1965; la ruptura de relaciones de México con Chile después del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973; la bienvenida a todo
el exilio conosureño de esos años; el apoyo a la revolución sandinista y la
ruptura de relaciones diplomáticas con la dictadura de Somoza en 1979; la
declaración franco-mexicana reconociendo al Frente Farabundo Martí de
Liberación Nacional en El Salvador como fuerza política representativa en
1981; el retiro de México del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca o Tratado de Río de Janeiro en 2001; y por supuesto la negociación y
firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1993— vemos
que han sido mucho más frecuentes los desencuentros de política exterior
entre México y América Latina que los esporádicos esfuerzos comunes,
siempre más protocolarios que sustantivos.
Esta brevísima reseña entreabre un interrogante: ¿de dónde proviene
el mito de la afinidad mexicana con América Latina en el ámbito de la
México y América Latina
291
política exterior? Obviamente no del plano gubernamental: al contrario,
como acabamos de ver, México más bien ha diferido de la mayoría de los
gobiernos latinoamericanos a lo largo del último medio siglo; lo único que
ha variado es el tipo de adversarios o rivales con los cuales el país ha sostenido divergencias o incluso fuertes desavenencias. Aproximadamente
hasta 1990, los viejos gobiernos priístas, en materia de política exterior, se
ubicaban “a la izquierda” de la mayor parte del resto del continente; a partir de esa fecha, los gobiernos sucesivos de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo
y Vicente Fox más bien se han ubicado “a la derecha” del resto del continente, pero sin que tampoco sean químicamente puras ambas descripciones. Como se recordará, fue el gobierno de Fox, junto con el de
Ricardo Lagos de Chile, el que se opuso a la invasión estadounidense de
Irak en el Consejo de Seguridad de la ONU. Pero en ambas ubicaciones
ideológico-geométricas, las tensiones entre México y el resto de los
gobiernos hemisféricos han sido mucho más numerosas que las convergencias, ya sea por razones de ideas, geopolíticas, comerciales o propias
de la Guerra Fría.
Se suele argumentar en consecuencia que la cercanía mexicana no se
reflejaba en la relación con los gobiernos sino con los “pueblos”; que ciertamente México no mantenía nexos estrechos con dictaduras o regímenes
autoritarios de derecha, pero que los pueblos oprimidos por dichas dictaduras sí querían a México, aunque los gobiernos no. Prueba de ello era la
popularidad de iconos mexicanos de la cultura popular, como Cantinflas,
Jorge Negrete y el Chavo del Ocho en toda América Latina. El problema
consiste, sin embargo, en saber qué pensaban los “pueblos” —o, mejor
dicho, cuál es la opinión de distintos sectores de la sociedad— bajo una
dictadura. Por ello resulta enigmática, por no ir más lejos, la voluntad de
proclamar la vocación latinoamericana de México incluso en años recientes, cuando el gobierno de México ha enfrentado desavenencias con
gobiernos de “izquierda”, como el de Cuba. Se suele afirmar que la distancia imperante no incluye a los pueblos. Pero sigue abierta la misma pregunta: ¿cómo sabemos qué piensa el pueblo cubano? De tal suerte que por
lo menos si a la historia y a la política exterior nos remitimos, no existen
bases sólidas para construir un nuevo latinoamericanismo mexicano, y más
bien iremos viendo con el tiempo que las profundas fuerzas económicas,
sociales y geopolíticas que recorren el territorio mexicano de Norte a Sur
irán venciendo a las que lo recorren de Sur a Norte. En esas fuerzas debemos ahora concentrarnos. Es difícil entender en qué consistía a lo largo
del último medio siglo nuestra gran cercanía con América Latina.
En realidad, tiene más sentido plantear el verdadero dilema que
enfrenta México hoy, y que ha padecido desde hace muchos años, para
292
Escenarios políticos en América Latina
poder por lo menos convivir con ese dilema si es que no tiene solución,
como parece ser el caso. Por un lado, México tiene su corazón en América Latina, pero, por el otro, tiene su cartera y su cabeza en el Norte. Por
cierto, este dilema no es exclusivo de México; participan de él también
algunos países de Centroamérica y del Caribe. Efectivamente, por una
parte el país comparte con el resto de Latinoamérica una historia significativamente común, aunque no idéntica. Las diferencias entre los territorios con civilizaciones sedentarias y estructuradas en el momento de la
Conquista, y aquellos despoblados, o bien poblados sólo por agrupaciones
nómadas, son esenciales; las diferencias entre las colonias con esclavitud
explícita y las que no reprodujeron ese horror son básicas; las diferencias
entre las colonias ricas y las pobres son fundamentales; las diferencias
entre las colonias que se independizaron mediante la lucha y aquella que
lo hizo de mutuo acuerdo con la potencia colonial (Brasil) son determinantes, pero en un plano suficiente de abstracción es cierto que la región
entera vivió en buena medida una misma historia. Asimismo, compartimos
una cultura común aunque de nuevo no idéntica, no sólo por las diferencias de origen —sincretismo y mestizaje en algunos casos, en otros no;
influencia africana vía la esclavitud en algunos casos, en otros no; idioma castellano en la mayoría de los países, salvo Brasil y el caribe inglés y
francés—, sino también por su evolución posterior, por ejemplo gracias
a la inmigración en algunos países: Brasil, Uruguay, Argentina, Chile y
Venezuela en menor medida. También adoptamos mayoritariamente la
misma religión, y su influencia cultural ha sido inmensa, aunque hoy la
proliferación de sectas o denominaciones evangélicas y protestantes en
general es asombrosa. Y finalmente, ya como fenómeno contemporáneo
del último medio siglo, es cierto que buena parte de las industrias culturales latinoamericanas surten de los mismos productos a la mayoría de los
países hispanoparlantes, la mayor parte del tiempo. Es el caso, por supuesto, de la industria cinematográfica, disquera y televisiva a la que ya se aludía
anteriormente.
Hasta ahí llega México en su inclusión en una hipotética comunidad latinoamericana. La mencionada afinidad consiste justamente en
estos asuntos del corazón, de la cultura, del pasado, más que de intereses reales. Con una posible excepción: a menos que se conserve todavía una versión de la historia, del presente y del futuro latinoamericanos determinados por una única contradicción, a saber, aquella que
opone a los pueblos conquistados, luego colonizados, luego oprimidos
y explotados por el exterior a sus opresores foráneos sucesivos. Desde
esa perspectiva, en efecto, México y América Latina son uno y el
mismo: constituyen una sola víctima, agraviada por un solo victimario.
México y América Latina
293
Pero difícilmente a estas alturas se encontrarán academias, cancillerías,
empresas u organismos internacionales o regionales convencidos de esta
hipersimplificación.
2. El dilema de México: sobre el peso de la concentración
de sus relaciones con los Estados Unidos
2.1. Comercio exterior
Los intereses reales de México son diferentes y el país se ubica en una
situación especial que no siempre se resalta lo suficiente en sus relaciones
con otros países de América Latina. Desde 1895, los Estados Unidos pasan
a ser el primer socio comercial de México, desplazando a Francia y a Inglaterra. A partir de esa fecha, la preeminencia norteamericana sólo creció.
Durante la Primera Guerra Mundial, por razones sobre todo logísticas (la
interrupción del tráfico trasatlántico), el comercio exterior de México se
concentró en los Estados Unidos en su totalidad. Luego se estabilizó en
alrededor del 70%, y así perduró hasta finales de la década de 1980, cuando se incorporó a las cifras ordinarias el comercio de las llamadas maquiladoras, elevando el porcentaje casi al 90%. El Tratado de Libre Comercio
con América del Norte (TLCAN) (1994) incrementó ligeramente, y sobre
todo consolidó, esa proporción. Se trata entonces de una historia de más de
cien años: un siglo entero de concentración extraordinaria de comercio
exterior con un solo país. Ahora bien, esa evaluación externa se complementa además con una transformación interna. A partir de mediados de los
años ochenta, de la entrada de México en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por su denominación en inglés) y de la apertura
unilateral de la economía mexicana, seguida del acuerdo con los Estados
Unidos y Canadá, el comercio internacional ocupa una proporción mucho
mayor de la actividad económica nacional, pasando del 12% del PIB para la
suma de las exportaciones e importaciones en 1982, al 70% en 2005.
Una evolución análoga se produce con la inversión y el crédito extranjeros. Durante buena parte del siglo XIX, los principales países acreedores de México son la antigua potencia colonial y Francia e Inglaterra; al
grado de que en varias ocasiones alguno de los tres, o los tres a la vez, recurren a tácticas coercitivas para lograr que México pague sus deudas. Lo
mismo sucede con la inversión extranjera: en orden, los principales inversionistas son Inglaterra, Francia y España. Pero a partir del boom económico del período conocido como el Porfiriato (de 1884 a 1910), la economía mexicana se orienta hacia la nueva minería (cobre), la exportación
294
Escenarios políticos en América Latina
de azúcar y más tarde de petróleo, y las principales inversiones extranjeras se dirigen hacia la construcción de líneas férreas, todas ellas en dirección a los Estados Unidos, y todas ellas tendidas con recursos procedentes
de los Estados Unidos. Para 1910, más del 65% del acervo de inversión
extranjera es de origen estadounidense, y una proporción semejante se
observa en el flujo anual. Al igual que el comercio y con las mismas oscilaciones e inevitables imprecisiones de contabilidad, la participación de
los Estados Unidos siguió aumentado paulatinamente, alcanzando con el
TLCAN un cifra superior al 70% a partir del año 2000. Es cierto que todas
estas cifras deben ser tomadas con alguna cautela, ya que, en materia de
inversión, por ejemplo, en ocasiones ciertas empresas europeas se contabilizan como estadounidenses, ya que es una filial en los Estados Unidos
la que legalmente realiza la operación financiera. Y a la inversa, en el caso
de las exportaciones mexicanas, algunas de las que se destinan a Europa salen
por el puerto de Corpus Christi en Texas, tabulándose como si se dirigieran
a los Estados Unidos; y algunas de las que van a Asia salen vía Long Beach
o Los Ángeles. No obstante, en términos generales los números son los
que se señalan, y estas variaciones estadísticas no alteran el razonamiento
de fondo.
Por otra parte, al igual que en materia comercial, hoy la inversión extranjera en México representa una porcentaje del PIB superior al que imperaba en años anteriores. Pasó de menos de 1,5% del PIB en las décadas de
1960 y 1970, a casi el 3% a finales del mismo período, para disminuir ligeramente en el lustro recién transcurrido. De tal suerte que no sólo las principales relaciones económicas internacionales del país se han concentrado de
modo abrumador con los Estados Unidos, y desde hace más de un siglo, sino
que la trascendencia de esas relaciones en la actividad económica general
del país también ha aumentado de manera sobresaliente.
2.2. Migración
Pero la concentración atípica de México en sus relaciones económicas
internacionales se ha visto agudizada por dos tendencias adicionales, una
vieja, ya de más de un siglo, la otra remontándose a mediados del siglo
pasado. Los primeros mexicanos que se fueron a trabajar a los Estados Unidos, desde principios de la década de 1880, eran trabajadores que originalmente se desempeñaron en la construcción de los ferrocarriles dentro
de territorio mexicano, y que luego fueron “enganchados” para ir a trabajar y seguir construyendo las vías férreas hasta Kansas City, St. Louis y
sobre todo Chicago. De entonces data el inicio de la migración de mexicanos a Estados Unidos: hace ciento veinte años. Huelga decir que en esta
México y América Latina
295
materia, la concentración con los Estados Unidos es total: los 15.000 trabajadores huéspedes invitados cada año a Canadá sencillamente no revisten pertinencia estadística.
El peso relativo de la migración mexicana al Norte sufrió también una
modificación cuantitativa. Aunque hasta principios de los años noventa la
proporción de mexicanos expatriados como parte del total de la población permaneció sensiblemente estable desde la Primera Guerra Mundial,
éste ya no es el caso. En 1920, el 3,4% de la población nacida en territorio
mexicano radicaba fuera de éste; en 1930, la cifra alcanzó su pico histórico en la época precontemporánea: el 3,8%. En 1940, descendió al 1,9%;
en 1950 siguió bajando hasta 1,7%, y en 1960, en la víspera del cierre del
Acuerdo Bracero, cayó hasta 1,6%, cifra que se mantuvo hasta poco antes
del final del decenio de los años setenta, constituyendo el punto más bajo
del siglo XX. En 1980 se duplicó, pasando al 3,2%; para 1990 se disparó
hasta el 5,3%; en el año 2000 rebasó el 9%, y para el 2005 supero el 11%
del total. Como se ve, la evolución ha sido semejante a la del comercio
exterior: la concentración con los Estados Unidos no ha variado en exceso, pero la magnitud del “concentrado” se ha triplicado desde el apogeo
de los años veinte y treinta.
Es preciso agregar que en este rubro también se produce un cambio
complementario que coloca a México en una situación muy compleja
desde 1996, y que explica la transformación recién citada sobre la proporción de mexicanos foráneos. A partir de esa fecha comienza a gestarse una diferencia cualitativa y ya no sólo cuantitativa en la migración de
los mexicanos a los Estados Unidos. En 1996, el presidente estadounidense
Bill Clinton rompe lo que los expertos han llamado la “circularidad” ancestral de la migración mexicana hacia los Estados Unidos, circularidad que
se remonta también a principios del siglo XX. La gente iba y venía regularmente, en busca del tomate, de la fresa, del durazno, de cultivo tras cultivo, de región en región, de temporada en temporada. Al dificultar enormemente el presidente Clinton el cruce de la frontera a partir de 1996 —y
por tanto al encarecerlo— los migrantes empezaron a dejar de ir y venir.
Lógicamente, comenzaron a permanecer en los Estados Unidos, a establecerse allá. Crecieron el costo, el peligro del cruce y la distancia del lugar
de arraigo de la frontera, conforme los migrantes iban arraigándose en
zonas distintas de las tradicionales; por ende, la gente empezó a llevar a
sus familias. No sólo se incrementó dramáticamente el número de mexicanos en los Estados Unidos, sino que se produjo una doble dispersión:
de origen y de destino. El fin de la circularidad y esa doble dispersión contribuyen a un último cambio en este rubro: el crecimiento espectacular de
las remesas, alcanzando más de 23.000 millones de dólares en 2006; la
296
Escenarios políticos en América Latina
segunda fuente de ingresos en divisas del país —acercándose asombrosamente a la exportación de hidrocarburos, aun con precios del petróleo
estratosféricos—. En parte, este incremento se debió a una mejor contabilidad de las instituciones financieras nacionales, a la reducción del costo
del envío, al aumento —también espectacular— del número de mexicanos
en los Estados Unidos, y en buena medida a la transformación del estatuto
de migrantes a inmigrantes.
2. 3. Turismo
Una segunda tendencia adicional a las transacciones comerciales y
financieras ya descritas consiste en el surgimiento o crecimiento de otras
exportaciones de servicios. Conforme México pierde competitividad en
ciertos capítulos de la exportación de bienes manufacturados —un ejemplo de ello reside en el desplazamiento de algunas maquiladoras a China
y a Centroamérica—, el país ha ido detectando y aprovechando nichos más
especializados de esa exportación de servicios. El que más se destaca, y el
que acertada y repetidamente ha subrayado el presidente Felipe Calderón,
es el turismo. Obviamente, no se trata de una actividad nueva para México:
el surgimiento de Acapulco como destino turístico internacional se remonta a los años cincuenta; el de Cancún, a finales de los setenta, y el de Los
Cabos, a los noventa. Pero el crecimiento ha sido verdaderamente vertiginoso en tiempos recientes y, sobre todo, existe la esperanza fundada de
que lo será en el futuro. Durante los próximos veinte años, el turismo será
uno de los sectores de mayor porvenir, mayor competitividad y mayor
generación de empleo para México. Ya hoy se trata de la primera industria
empleadora del país, ocupando a casi dos millones y medio de personas,
directa e indirectamente.
Ahora bien, el 90% del turismo que llega a México proviene de los
Estados Unidos, hoy y siempre. Las cifras quizás magnifican la realidad,
porque en ocasiones se incluyen las pernoctas fronterizas —no comparables con otros países— y también la proveniencia última: un alemán que
realizó una escala de dos días en Miami y luego se dirige a México para
dedicarle dos semanas al país azteca puede ser tabulado como turista norteamericano. Pero son excepciones que, sobre todo, no alteran la evolución probable en los años que siguen. En particular, el tipo de turismo que
México debe procurar a partir de 2010 es un turismo más permanente de
los Estados Unidos. Se trata de aquellos estadounidenses y en menor medida canadienses que en 2010 comienzan a cumplir 65 años, los baby boomers
que nacieron después de 1945 y empiezan a jubilarse en condiciones inéditas: gozando de buena salud, con pensiones y ahorros elevados, con una
México y América Latina
297
mirada abierta al mundo, y muchos años de vida activa por delante. Ya no
los atrae Florida o Arizona tanto como a sus predecesores. Preferirían
pasar seis meses o un año en México: el norte de Sonora, Yucatán, las costas de Oaxaca. Sobra decir que se trata de una extraordinaria oportunidad
para México, única en el espacio y en el tiempo. Pero conviene ubicarse
en el contexto de esta reflexión: ya hoy un millón de norteamericanos
pasan por lo menos la mitad del año en México; el país buscaría al menos
duplicar esa cantidad en cinco o seis años. Por lo tanto, crecería nuevamente la proporción o “market-share” norteamericana del turismo en México, y las modificaciones cualitativas de dicho turismo acentuarían esa característica, y reforzarían los vínculos mexicanos con el Norte, no con el Sur.
En conclusión, por un lado se encuentran las nostalgias del viejo régimen, el Chavo del Ocho y Cantinflas, las películas de Blanca Estela Pavón
y el Indio Fernández, el idioma y la religión, las rancheras y los boleros,
las “hermanas repúblicas” y un supuesto enemigo común. Y por el otro
figura el 90% de la inversión extranjera, el 90% del comercio internacional, el 90% del turismo, todos estos porcentajes originados en los Estados
Unidos; el total absoluto de una migración inmensa a ese país; y un número creciente y cada vez más crucial de residentes norteamericanos al sur
de su frontera. He aquí el dilema de México.
Dilema desgarrador, exacerbado por las peculiaridades del anterior sistema político que regía en México, que ciertamente le brindó al país siete
décadas de estabilidad política y cuatro decenios de crecimiento económico, pero que a la vez dificultó, si no es que imposibilitó, la toma consciente e informada de decisiones trascendentales. Las características de
ese sistema político, vigentes todavía a finales de los años ochenta y principios de los noventa, cuando el país enfrentó la encrucijada del agotamiento de sus modelos político, económico, social e internacional anteriores, le impidieron definir el camino futuro a seguir con pleno
conocimiento de causa. Una posible analogía podría residir en el antecedente español de los años ochenta: al término del régimen franquista, ese
país resolvió emprender cambios fundamentales en todos los ámbitos de
su vida, pero en particular el de anclar esos cambios y ahondarlos, a través
del ingreso en la Unión Europea, denominada entonces Comunidad Económica Europea. Esa decisión blindó, por así decirlo, los cambios ya en
curso, y a la vez los profundizó. Pero la decisión se tomó de manera relativamente democrática —un referéndum nunca lo es del todo, pero lo es
más que cualquier otra vía— y transparente —hasta donde los pueblos, al
igual que los individuos, son transparentes para sí mismos—.
En cambio, en México, desde el momento en que el presidente Carlos
Salinas de Gortari tomó la decisión en 1990 de negociar y luego de firmar
298
Escenarios políticos en América Latina
el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con los
Estados Unidos y Canadá, quedó patente por una de dos razones que el
país no sabía realmente en lo que se metía. La primera hipótesis podría
llamarse la prueba ontológica del sistema político: con las instituciones
que existían en ese tiempo, resultaba imposible que se produjera un debate abierto, democrático, informado y coherente sobre las implicaciones
comerciales, pero también de todas las demás índoles, del Tratado. La
segunda hipótesis, que ha sido atribuida al ex presidente del gobierno
español Felipe González, sugiere que de haberse producido ese debate,
incluso en un sistema político abierto, la sociedad mexicana hubiera optado contra el TLCAN, sobre todo si se hubieran publicitado las consecuencias de largo plazo del mismo. (Ésta es, por cierto, la opinión de los
encuestadores que laboraban en la presidencia mexicana en aquel momento.) Existen datos de opinión pública contemporáneos que fortalecen esta
interpretación y otros que la contradicen; hoy abundan las encuestas que
muestran que el TLCAN tiene un alto nivel de aprobación, pero también
que la mayoría de los mexicanos considera que les ha traído muchos más
beneficios a los Estados Unidos que a México. De cualquier manera, se trata
de una discusión puramente académica a estas alturas.
En todo caso, por un motivo u otro no se le explicó a la sociedad mexicana, ni por cierto al concierto regional, en qué consistían las consecuencias reales de ese tratado, sobre todo a la luz de la realidad de la cual se
partía, a saber, que México ya arrancaba su integración comercial con una
posición de extraordinaria concentración del conjunto de sus relaciones
foráneas con el Norte. Dicho tratado intensificaría, fortalecería y consolidaría esa concentración, volviéndola irreversible. No se le informó a la
sociedad mexicana, ni a sus vecinos latinoamericanos, el significado del
acuerdo para la posición de México en el mundo, para el alma mexicana
y para las tradiciones nacionales. Por ende, esa sociedad siguió viviendo
en el mundo mítico del desarrollo estabilizador de los años 1940-1970; del
modelo de la industrialización vía la sustitución de importaciones; de
México y sus hermanas repúblicas o del hermano mayor; de México como
parte del Tercer Mundo (a pesar de que gracias al —o por culpa del—
TLCAN, el país ingresó en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el único país de América Latina hasta la fecha
en hacerlo); del México garante y baluarte de los principios de no intervención, de autodeterminación de los pueblos; del México de la simulación y de la retórica.
No es difícil comprender entonces que hoy, quince años más tarde, la
sociedad mexicana siga pensando igual, mientras que uno de cada cuatro mexicanos tiene parientes en los Estados Unidos y seis de cada diez
México y América Latina
299
confiesan en encuestas que se irían a vivir y trabajar allá si pudieran. Lógicamente, el país padece una especie de esquizofrenia nacional, ejemplificada por un incidente —de menor importancia pero sintomático— transcurrido en el año 2004, en el Estadio Jalisco de la ciudad de Guadalajara,
durante la eliminatoria de fútbol para los Juegos Olímpicos de Atenas.
Contendían México y los Estados Unidos por el sitio de Norteamérica en
Grecia; una proporción minoritaria, pero no insignificante, de los 65.000
espectadores abucheó —era comprensible—, insultó —ya lo fue menos—
y agredió —ya no era perdonable, aunque en todas partes se cuecen
habas— a los jugadores estadounidenses —que tampoco demostraron una
sensibilidad a toda prueba—, y finalmente comenzó a corear la consigna
de la noche: “Osama, Osama, Osama”. No pasó a mayores el asunto, pero
la paradoja era evidente para cualquiera que conociera la geografía económica mexicana. Jalisco es uno de los cuatro principales estados expulsores de migración hacia los Estados Unidos desde hace un siglo, junto
con Michoacán, Guanajuato y Zacatecas. Las comunidades vecinas al Lago
de Chapala (Ajijíc, Chulavista, etc.) conforman una de las principales aglomeraciones del país escogidas para estadounidenses retirados o semijubilados. Y Puerto Vallarta, el sitio de veraneo jaliciense por excelencia,
es, a la vez, el segundo destino turístico de México para viajeros estadounidense, después de Cancún y antes de Los Cabos. De modo que la
pequeña parte enardecida de las gradas del Estadio Jalisco esa noche
estaba literalmente buscando matar a la proverbial gallina de los huevos
de oro.
El gobierno mexicano que sucedió a Carlos Salinas tampoco pudo, ni
quiso, explicitar las repercusiones del rumbo elegido por su predecesor.
Ernesto Zedillo entró al poder para enfrentar de inmediato el terrible
colapso económico de 1994-1995; se abocó a sacar al país de la consiguiente y devastadora crisis, a un costo extraordinariamente elevado, y
también en un plazo sumamente breve. Lo logró, y le empezó a ir mejor
a México a partir de 1996. Por lo tanto, lo último que deseaba hacer el
presidente Zedillo era explicarle a la sociedad mexicana el verdadero
estado que guardaba el país desde una perspectiva de largo plazo: era
hora de optimismo, después de la debacle. Enseguida llegó la administración de Vicente Fox, quien sí, al inicio de su mandato, se proponía
explicar muchas cosas, pero que rápidamente desistió de ese intento, en
la medida en que cada explicación se topaba con una ola de críticas,
dudas, incredulidad y rechazo. Todo ello explica que en México, al comenzar el gobierno de Felipe Calderón —el cuarto pos-NAFTA o TLCAN—
persista la misma inconsciencia, e idéntica falta de entendimiento de la
nueva situación del país: nueva por el salto cualitativo que efectivamente
300
Escenarios políticos en América Latina
sucede, pero también como resultado de un proceso histórico largo de
más de un siglo, no de la noche a la mañana. México se encuentra, por
consiguiente, sin brújula, independientemente del liderazgo que pueda o
no tener en tal o cual coyuntura.
3. ¿Qué se puede hacer y qué no es factible?
Primero, es preciso aceptar ciertas realidades posiblemente incómodas. No se resuelve un dilema de esta magnitud con breves frases, por afortunadas que sean, como la de Felipe González: “México tiene la mira hacia
el Norte y la mirada hacia el Sur”. Recurrir a metáforas o aforismos, incluso brillantes, no ayuda; hacerlo genera la sensación de la existencia de
un pensamiento complejo, cuando en realidad dichos mecanismos no
constituyen más que sucedáneos inservibles.
El problema sólo puede resolverse en el fondo con una política exterior realista, no principista ni retórica, que parta de verdades básicas, por
dolorosas que parezcan; algunas de ellas pueden incluso incomodar o irritar a oídos sensibles, pero es preferible verbalizarlas que silenciarlas. La
primera es que, vista desde el altiplano mexicano, América Latina se divide en dos: Centroamérica y el Caribe (lo que en alguna época se llamó la
Cuenca del Caribe), y América del Sur. La relación con América del Sur
en su conjunto, para México, no puede ser una relación primordial: sencillamente no existen las condiciones económicas, geográficas e ideológicas para ello. No es posible para México buscar una relación central, predominante, prioritaria con América del Sur sin entrar en una colisión con
Brasil, y en ese choque México tiene todo perdido de antemano. No hay
manera para México de competir con Brasil en los países limítrofes de éste.
Pero, además, Brasil sí posee una vocación sudamericana, y México no. El
país simplemente carece de los medios para alcanzar ese fin, suponiendo
que lo deseara y le conviniera.
En agosto del año 2000, gracias a las gestiones de los presidentes Ricardo Lagos de Chile y Fernando Henrique Cardoso de Brasil, México fue
invitado a la Cumbre de los Países de América del Sur, después de haber
sido excluido de la convocatoria inicial. Era palpable el ánimo excluyente: los brasileños inventaron la susodicha agrupación en buena medida
para excluir a países como México, y aunque accedieron en esa ocasión a
incluirlo como invitado de última hora, tenían algo de razón.
México no tiene nada que hacer buscando una política exterior de
fondo cuya prioridad sea América del Sur. No posee ni la capacidad, ni el
interés nacional, ni la vocación para hacerlo; Brasil sí. He aquí una realidad
México y América Latina
301
a la que deberá resignarse el país. Sin embargo, carecer de una política
exterior prioritaria para América del Sur no significa abdicar de una política exterior factible para el resto de América Latina, a saber, la zona natural
de influencia mexicana: la Cuenca del Caribe. Ahí sí México dispone de
vocación, interés nacional, capacidad y recursos para terminar de construir una política exterior vigorosa y visionaria, audaz y ambiciosa. Un germen de esta idea surgió en la Cancillería entre 1979 y 1982, durante la gestión de mi padre, a través del apoyo a los movimientos antidictatoriales en
Centroamérica en esos años; también de alguna manera fue lo que intentó el canciller Bernardo Sepúlveda mediante los esfuerzos del llamado
Grupo Contadora. Posteriormente, la idea de Fox (sugerida por el finado
Adolfo Aguilar Zinser) del Plan Puebla-Panamá —que no despegó— iba
en la misma dirección. Se trató de esfuerzos incipientes, no siempre conceptualizados ni provistos de consensos o apoyos conscientes en la sociedad mexicana, pero que siguen siendo, o en realidad son cada vez más,
verosímiles como proyecto mexicano.
Por varias razones. En primer lugar, existen complementariedades reales de las economías en cuestión. México se ve obligado a desvincularse
paulatinamente del ámbito de las exportaciones de manufacturas de bajo
valor agregado; no puede seguir indefinidamente compitiendo en ese segmento del mercado global con países como China. De hecho, está realizando esa desvinculación, y en cambio El Salvador, Guatemala, Costa Rica
y la República Dominicana se hallan cada vez más inmersos en ese rubro
de exportaciones de tipo maquilador; se produce así una complementariedad real.
Lo mismo sucede en materia de energía y de infraestructura. A pesar
de sus dificultades innegables en la coyuntura actual, México es un exportador neto de energía, y en el Sureste, dispone de amplias posibilidades
de desarrollar las ya vastas capacidades hidroeléctricas construidas en los
últimos decenios. En lo tocante a la infraestructura, la situación puede llegar a ser análoga: el país más grande puede ser una vía para las exportaciones o importaciones de los países más pequeños. En realidad, México
y los países centroamericanos y del Caribe comparten puntos en común
mucho más allá de los programas de televisión; entre otros, destacan un
agenda común con los Estados Unidos, en particular en lo referente al
turismo y la migración. Para Chile, para la Argentina, o incluso para Brasil, el tema de la migración hacia los Estados Unidos sencillamente no existe. Para México, El Salvador, Guatemala, Honduras, República Dominicana y otras islas del Caribe (incluyendo a la Cuba poscastrista), es el tema
primordial en la agenda bilateral con el vecino del Norte. Sucede lo mismo
con el turismo, aunque en este capítulo ciertamente más que complemen-
302
Escenarios políticos en América Latina
tariedad, hay competencia. Pero de igual manera, asuntos como seguridad
turística, “pre-clearance”, requisitos de pasaporte para estadounidenses, peajes de cruceros, etc., constituyen puntos centrales y comunes de la relación
con los Estados Unidos. Estos denominadores comunes y estas complementariedades dan pie a una verdadera posibilidad de una política exterior mexicana hacia la parte de América Latina que es realmente cercana
al país. Sobre todo si en el futuro se dan —y se darán— cambios en la
Cuenca del Caribe: en Cuba, y en otras naciones también.
4. Los cinco ejes de acercamiento con América del Sur
Esto nos permite una visión más realista y sensata de lo que es factible
y a la vez compatible con nuestra relación con los Estados Unidos, y con
la vocación e historia mexicanas tal y como son y han sido. Lo cual no significa que México debe permanecer alejado o al margen de América del
Sur. De hecho, existen cinco ejes posibles de relación que, sin ser decisivos para ninguna de las partes, ni tampoco sustitutivos de otras agendas,
son viables e importantes.
En primer lugar, se pueden forjar alianzas puntuales con determinados países en función de un tema común especialmente trascendente. Un
caso es el de Colombia, a partir del combate al crimen organizado y el narcotráfico. Ambos países gozan de una complementariedad natural en esa
lucha. Buena parte de la droga producida y/o procesada en Colombia pasa
por México camino a las calles de Nueva York o de Los Ángeles. Hay una
penetración recíproca de los carteles de la droga entre México y Colombia; debe gestarse una cooperación aún más estrecha y eficaz de la que ya
se ha construido a lo largo de los años.
Del mismo modo, no es despreciable la posibilidad de trabajar con
Brasil en cuestiones comerciales multilaterales, Doha o posDoha. México ciertamente se halla en una situación diferente de la del gigante sudamericano: el 90% de su comercio se rige por un único tratado bilateral.
Pero aun en el margen, hay intereses multilaterales mexicanos (antidumping, combate a la política agrícola de subsidios, proteccionismo de
la Unión Europea y de los Estados Unidos) convergentes con los de Brasil. Se trata de una afinidad natural, aunque a México lo perjudican
mucho más los subsidios internos estadounidenses que el antidumping
o los aranceles europeos (debido al TLCAN). De igual manera, en el
pasado México y Venezuela han trabajado muy bien juntos en materia
de regulación de los precios del petróleo y de cooperación energética
con Centroamérica y el Caribe. Desde 1981 existe el Acuerdo de San
México y América Latina
303
José, que ofrece (ya sólo en teoría) descuentos condicionados en la compra centroamericana de crudo mexicano o venezolano. Asimismo, en
1997 y 1998, México, Rusia y Venezuela conjugaron esfuerzos para establecer una especie de OPEP paralela (México y Rusia no son miembros
del Cartel de Viena) para contrarrestar la dramática caída de los precios
del petróleo en ese momento. Dentro y fuera de la OPEP, se coordinaron
precios y recortes de oferta, y el resultado, sin ser espectacular, fue satisfactorio. De igual modo, con Ecuador México vive una coincidencia casi
perfecta en materia migratoria: aunque una proporción mayor de la
población del país andino —18%— vive fuera del territorio nacional que
en el caso mexicano —11,5%—, al dividirse en dos destinos —Estados
Unidos y España—, las cifras se asemejan mucho a las mexicanas. La exitosa negociación ecuatoriana de un acuerdo de trabajadores temporales
con Madrid puede servir de base para la cooperación mexicana y ecuatoriana con los Estados Unidos en el mismo renglón, en cuanto se produzca la tan esperada y pospuesta reforma migratoria estadounidense.
Un segundo ámbito consiste en el nuevo auge de las inversiones mexicanas en determinados países de América Latina. Como ya vimos, el comercio en la mayoría de los casos es muy pequeño, pero las inversiones no. Ya
hay montos muy importantes de inversiones mexicanas en Venezuela, Brasil,
Argentina, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Entre 1990 y 2000, empresas
mexicanas diversas invirtieron 1.500 millones de dólares en Venezuela, 1.026
millones en Colombia, 518 millones en Argentina, 437 millones en Brasil,
279 millones en Perú, 153 millones en Chile y el mismo monto en Ecuador.
Esto lleva a una relación diferente, ni mejor ni peor, que aquella basada en
otras realidades. México se vuelve “propietario” en estos países; su política
económica, su Estado de derecho, el valor de su moneda, la evolución de su
mercado interno y su régimen cambiario se transforman súbitamente en
temas que interesan a México, en el sentido más estricto del término. Las
grandes empresas mexicanas, y el gobierno que debe apoyarlas en el exterior, crean afinidades, convergencias, aunque también, en ocasiones,
diferendos y conflictos. Éste es en gran medida un terreno inexplorado
para México, y construir una política exterior para esta nueva realidad
económica internacional es uno de los principales retos para el país.
Un tercer rubro es el de la construcción de alianzas estratégicas, de
largo plazo y multifacéticas, basadas en comunidades de interés y de enfoque que las permiten, o incluso las impulsan. El mejor ejemplo, y quizás
el único pertinente en el corto y mediano plazo, es Chile. Con Chile, México tiene la posibilidad no sólo de trabajar intensamente en la agenda bilateral —comercio, inversiones, turismo, cultura—, sino sobre todo en los
ámbitos regional y multilateral. Así lo han hecho los últimos dos gobiernos
304
Escenarios políticos en América Latina
mexicanos y chilenos, a pesar de ciertos roces (las dos candidaturas a la
Secretaría General de la OEA; ciertas sensibilidades ideológico-culturales
distintas); así podrán profundizar e intensificar estos antecedentes para el
futuro. Porque además de las estrechas relaciones bilaterales ya imperantes, existe una gran afinidad entre Chile y México en temas globales, como
el respeto por los derechos humanos, la democracia, el cambio climático,
etc. Axial se comprobó en el voto de ambos países en la Comisión de Derechos Humanos en Ginebra sobre Cuba en 2002, y nuevamente en lo referente a Irak en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2003.
Esto conduce directamente al cuarto ámbito en el que México puede
acercarse a Sudamérica, y que en el futuro adquirirá cada vez mayor importancia en el concierto internacional. Por el momento, México y Chile, y
tal vez Uruguay y Costa Rica, son los únicos países de América Latina verdaderamente partidarios de un nuevo régimen jurídico internacional, que
incluya mayores cesiones consentidas de soberanía, disposiciones más injerencistas y proactivas en muchas materias, que sea más audaz en temas
como derechos de género, de pueblos indígenas, laborales, ambientales,
sobre corrupción, crimen organizado, etc. No hay, por supuesto, una concordancia perfecta: en ocasiones, incluso los países discrepan (por ejemplo en derechos de la niñez y salud reproductiva). Pero tienden a coincidir cada vez más, y seguramente lo harían con mayor vigor y claridad si por
desgracia se volviera necesario aplicar en la región algunos de los instrumentos elaborados y ratificados por sus integrantes durante los últimos
años para defender la democracia y los derechos humanos.
A distintos empeños particulares de la construcción de este andamiaje podrán sumarse países específicos, aunque naciones como Brasil, Argentina, y Venezuela, en las condiciones actuales, probablemente prefieran
conservar sus posturas tradicionales sobre temas como soberanía, supranacionalidad, no universalidad de los derechos humanos de primera,
segunda y tercera generación, medio ambiente, etc. Pero mucho dependerá de la coyuntura, del tema concreto y del país en cuestión. Se abre en
este capítulo un amplio abanico de posibilidades de establecimiento de
convergencias de México con sus vecinos del Sur, a condición de no buscar darles, salvo con Chile, un carácter general, abstracto y estratégico.
Un quinto y último terreno donde sí prevalecen oportunidades realistas y pertinentes para acercamientos mexicanos con América del Sur es
la cultura. Es cierto que en esta materia, como en otras que ya se han examinado, imperan más rivalidades que complementariedades. Pero las
dimensiones mexicanas convierten al país azteca en un líder natural en
temas como la enseñanza y defensa del idioma español (un asunto fundamental, sobre todo en los Estados Unidos), de la literatura, el cine, la
México y América Latina
305
música, la plástica y la danza hispanas. Va a resultar difícil que cualquier
país latinoamericano de habla hispana pueda, por sí solo, competir con
instituciones como el Instituto Cervantes; pero juntos pueden formar
alianzas y asociaciones complementarias o competitivas frente a la presencia española. En los hechos, las editoriales ya lo hacen: las grandes
casas de Madrid y Barcelona se han “latinoamericanizado”, pero también
han desplazado a las viejas casas del Nuevo Mundo, que sencillamente no
cuentan con los recursos necesarios para sobrevivir en un mercado abierto y globalizado. No conviene magnificar ni la trascendencia ni las posibilidades de la cooperación mexicano-sudamericana en el terreno cultural, pero indudablemente existe una ventana de oportunidades en este
rubro.
5. Conclusiones
He aquí, entonces, un balance realista y a la vez ambicioso y detallado
de lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer en las relaciones entre
México y América Latina. Antes de concluir, sin embargo, vale la pena
subrayar la antinomia entre dos grandes escuelas de pensamiento a propósito de la diversificación de las relaciones internacionales (de toda índole) de un país determinado, en una época determinada. Una escuela sostiene que, frente a la excesiva concentración de relaciones de un país con
otro más poderoso, existe un único antídoto: la diversificación hacia otro
país, o grupo de países. Conviene exportar a otros, importar de otros, atraer inversión, turismo, tecnología y remesas, en su caso, de otros socios,
para evitar, contrarrestar o neutralizar el virtual monopolio que un país
puede llegar a ejercer, por motivos históricos, geográficos, culturales o
incluso logísticos. Pero hay países para los cuales, en los hechos, una diversificación de esa naturaleza sencillamente no es posible; poseen una sola
frontera, padecen una asimetría de vecindades abrumadora, la correlación
de fuerzas internacional o regional cierra opciones concretas disponibles
en abstracto, su dotación de recursos y su vocación de mercados impondría
un costo impagable a la diversificación.
En esos casos, no abundantes pero tampoco tan aislados en la historia,
es preciso buscar formas de diversificación novedosas, heterodoxas, específicas para esos países en esas coyunturas. Es la lógica mexicana desde la
Segunda Guerra Mundial, inconsciente e intuitiva hasta el año 2000, explícita y deliberada desde entonces. No hay país o región que pueda equilibrar al vecino del Norte; mientras subsistía la Guerra Fría y la URSS, nunca
se atrevió el país a desafiar a Washington tomando partido por Moscú o
306
Escenarios políticos en América Latina
siquiera coqueteando con la Unión Soviética. Sencillamente no era una
alternativa.
México ha buscado construir un contrapeso a la concentración aplastante de todas sus relaciones con los Estados Unidos a través del activismo
—o protagonismo, o participación activa, según el eufemismo que cada
quien prefiera— en la esfera multilateral. De allí provienen las destacadas
actuaciones mexicanas en materia de desarme, del derecho del mar, del
medio ambiente, de los derechos humanos, de los organismos especializados de la Organización de las Naciones Unidas, de población y mujeres,
y muchos temas más. Conviene recordar que México ha tenido un Premio
Nobel de la Paz por su trabajo a favor del desarme, un director general de
la UNESCO (el primero), ha sido anfitrión de varias de las conferencias
internacionales o cumbres más importantes del último medio siglo (Mujeres, 1974; Norte-Sur, 1981; Financiamiento para el Desarrollo, 2002; OMC,
2004). Éste ha sido el camino más provechoso y consensual de México
desde hace años. En algunos aspectos se interrumpió; por ejemplo, entre
1948 y 1980 el país desistió de ser miembro no permanente del Consejo
de Seguridad, pero volvió en 1980 (siendo canciller Jorge Castañeda Álvarez
de la Rosa) y en 2002 (siendo canciller quien escribe), y está planteada ya
la candidatura mexicana para 2009. Éste es el instrumento privilegiado
de diversificación para México.
¿En dónde está México? A medio camino geográficamente, pero ese
punto intermedio de equilibrio reviste una característica: lo que se podría
llamar su centro de gravedad se encuentra en el Norte, y no en el Sur.
Aceptar las conclusiones de esta afirmación es doloroso para sus vecinos
en América Latina, y desgarrador para la sociedad mexicana. Los próximos años comprobarán esta paradoja: por un lado, todas las fuerzas y tendencias económicas, sociales e ideológicas que empujan a México hacia el
Norte se fortalecerán; a la vez, los empeños retóricos y formales de afianzar la pertenencia latinoamericana del país también serán enfatizados por
sus gobernantes. El desenlace es previsible: el país se volverá cada vez más
parte de América del Norte, América Latina se alejará cada vez más de su
realidad, Centroamérica y el Caribe podrán inclinarse de un lado o del
otro, y México podrá acercarse a sus vecinos más inmediatos, o no. Resultaría preferible para la sociedad mexicana en su conjunto un procedimiento más transparente y franco: reconocer las realidades y actuar en función de ellas, en lugar de seguir deambulando por el mundo mítico de “la
americanidad”. Y seguramente sucederá lo contrario.
8. Notas sobre la Comunidad Andina
Gustavo Fernández Saavedra
1. Situación y perspectivas de la Comunidad Andina
Para situar mejor el presente y las perspectivas de la Comunidad Andina es necesario mirar su pasado, aunque sea brevemente.
Los procesos de integración se amoldan a la orientación política de los
países miembros, que, como todos saben, cambia, a veces de manera radical. Eso ha ocurrido con la Comunidad Andina, que ha modificado su
forma varias veces, para adaptarse a la coyuntura política regional.
En las siguientes páginas intentaré describir sumariamente los cambios
en las dos coordenadas principales: la política y la económica. Las divisiones
temporales son siempre arbitrarias, pero voy a intentar resumir los pasajes
más importantes de esa historia en tres décadas y el comienzo de la cuarta.
La de los setenta, década de la instalación del proceso de integración
en medio de la confrontación Este-Oeste, marcada por el ascenso del
nacionalismo latinoamericano en la primera parte y la instalación, vía
golpe, de gobiernos autoritarios de derecha, en la segunda parte, con
excepción de Colombia y Venezuela.
La de los ochenta, década de la crisis de la deuda externa y de los precios de materias primas y del fin de las dictaduras y del comienzo de la
construcción democrática.
308
Escenarios políticos en América Latina
La de los noventa, década del fin de la historia, del Consenso de
Washington, del ajuste estructural y de la apertura comercial y financiera.
La del 2000, de la revuelta popular y el posconsenso.
1.1. Los setenta
El Grupo Andino navegó difícilmente la década de 1970, del Plan Cóndor, en plena Guerra Fría, en la fase aguda de confrontación de las superpotencias en la Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Bolivia, en menor
grado. El comercio creció porque su punto de partida era muy bajo (las
exportaciones intrarregionales pasaron del 1,9% al 3,9% del total) pero
fracasaron las expectativas de la programación industrial.
El Acuerdo de Cartagena se firmó en 1969, pero su historia comienza
en 1965. A mediados de ese año, el presidente Frei solicitó a Raúl Prebisch,
Antonio Mayobre, Felipe Herrera y Carlos Sanz de Santamaría recomendaciones para solucionar los problemas que habían conducido al estancamiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
El Documento de los Cuatro recogía la esencia del pensamiento cepalino
de la época. La integración latinoamericana era el medio que nuestras
naciones tenían a su alcance para ampliar mercados, crear una base de
desarrollo industrial y mejorar su capacidad de negociación en el mundo.
Era el instrumento para revertir la tendencia histórica del desarrollo periférico de América Latina, orientado hacia los centros, hacia los mercados
de ultramar. Era una tarea inmensa. No había —no hay todavía— una red
regional de caminos y comunicaciones. Los caminos nacionales terminaban
en las fronteras, para no hablar del comercio.
En agosto de 1966, el presidente de Colombia Carlos Lleras se reunió
en Bogotá con los presidentes de Chile y Venezuela y los representantes
personales de los mandatarios de Ecuador y Perú. La Declaración de Bogotá, suscrita entonces, proponía la adopción de nuevos mecanismos para
revitalizar el proceso de integración latinoamericano, facilitando la concertación de convenios entre los llamados países de menor desarrollo y de
mercado insuficiente. El propósito central del documento era el de concertar las acciones de los países signatarios para mejorar las condiciones de
su participación en el sistema de libre comercio regional, cuyos primeros
resultados mostraban beneficios desproporcionados para Argentina,
Brasil y México.
Los presidentes de ALALC, en la Declaración de Punta del Este, el 14
de abril de 1967, acordaron la creación de acuerdos subregionales de
carácter transitorio, con un programa de liberación comercial más acelerado, en el marco del Tratado de Montevideo. En su reunión de Asunción,
Notas sobre la Comunidad Andina
309
en septiembre del mismo año, los ministros de Relaciones Exteriores de la
ALALC aprobaron las resoluciones que posibilitaron la constitución de
esos grupos. Comenzó entonces la negociación del Acuerdo Subregional
entre los países signatarios de la Declaración de Bogotá. Bolivia adhirió a
la Declaración y se incorporó a los trabajos técnicos de la Comisión Mixta,
en noviembre de 1967.
El Acuerdo de Integración Subregional se suscribió en Bogotá el 26 de
mayo de 1969, entre los gobiernos de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y
Perú. Venezuela, que había participado en todo el largo proceso, no firmó
el documento debido a diferencias importantes con su texto. Gobernantes
civiles eran mandatarios de los países andinos en ese momento. La condición originalmente democrática de los presidentes había sido modificada
por el golpe militar del Perú, de octubre de 1968.
El Acuerdo de Cartagena fue un texto de compromiso, que trataba de
conciliar dos posiciones y hasta filosofías frente al proceso de integración.
Una que consideraba que sus mecanismos debían girar en torno a la liberalización del comercio recíproco. Otra que entendía que el esquema era,
en realidad, un proyecto de desarrollo conjunto, con todas las implicaciones que esa definición conceptual traía consigo. Ese compromiso explica
el valor relativo y el equilibrio que el Acuerdo trató de establecer entre los
dos principales instrumentos del Grupo Andino: el Programa de Liberación Comercial, Automático, Irreversible —en el que países como Colombia y Chile parecían mostrar ventajas evidentes— y el Sistema de Programación Industrial, que se proponía reservar oportunidades equitativas de
participación a los países de menor desarrollo o que tenían ciertas desventajas comparativas, como Perú, en los nuevos sectores dinámicos de la
industria que requerían grandes escalas de producción y suponían un salto
tecnológico, como las industrias petroquímica, automotriz, siderúrgica y
farmacéutica. El sistema de programación industrial era, a su vez, resultado de un proceso de elaboración que comenzó con la lógica de los acuerdos de complementación de la ALALC —que eran, en esencia, sistemas de
liberación comercial restringidos a un determinado sector— y concluyó
como un mecanismo de planificación industrial conjunta, sustentado en la
asignación de producciones y la distribución del mercado.
Ese enfoque se completó con el establecimiento de un fuerte aparato
institucional, con una secretaría técnica —la Junta— que debía representar el interés comunitario, a la que se reservaba la iniciativa de las acciones integradoras sobre la base de propuestas elaboradas con solvencia técnica, y un órgano intergubernamental —la Comisión— que debía reunir
la representatividad política indispensable para aprobar y aplicar las decisiones colectivas. La estructura conceptual de esa primera fase del Grupo
310
Escenarios políticos en América Latina
Andino se completó a fines de 1970, con la aprobación del Régimen de Tratamiento a los Capitales Extranjeros, conocido como la Decisión 24, que
asentaba el principio de que las empresas extranjeras que se establecieran
en los países miembros debían transferir sus acciones a inversionistas nacionales, hasta traspasar el control en un plazo determinado, de quince o veinte años según los casos. Las empresas que no cumplieran esta disposición
no podrían gozar del mercado ampliado. Fijó también, a instancias de
Colombia, un límite del 14% a la remisión de utilidades anuales.
Los primeros años de operación del Grupo Andino fueron intensos,
al tiempo que el equilibrio político de la subregión se inclinaba a la izquierda con la asunción constitucional del mando de un presidente socialista
en Chile, a fines de 1970, y los golpes militares de Bolivia, de Ovando y
Torres, que adoptaron una línea nacionalista y reformista, a semejanza de
la adoptada por el gobierno peruano. El Programa de la Industria Metalmecánica se aprobó en agosto de 1972, la reincorporación de Venezuela
se formalizó en febrero de 1973, y el Programa de la Industria Petroquímica se suscribió en agosto de 1975. Sin embargo, al promediar 1973
comenzó a larvarse la primera gran crisis del proceso, con un doble origen. Por un lado, el cambio político que sobrevino como efecto del golpe
del general Pinochet en Chile y la intervención militar del general Bánzer
en Bolivia. Aunque ambos regímenes rechazaban, como cuestión de principio, el sistema de planificación de la economía, estaban dispuestos a convivir con los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, como lo
demostró el hecho de que continuaran participando en las negociaciones
del Programa Petroquímico. Pero lo que no parecían dispuestos a aceptar, sobre todo Chile, era el régimen de tratamiento a las inversiones
extranjeras. Esta discrepancia ideológica se convirtió en el centro de un
largo conflicto que se extendió hasta octubre de 1976, cuando se formalizó el retiro de Chile, acontecimiento que habría de influir de manera decisiva en las futuras dificultades del Grupo, ya que rompió el equilibrio económico y político entre los países situados al norte y al sur de la línea
ecuatorial andina.
Por otro lado, era creciente la evidencia de que resultaría muy difícil
cumplir con los compromisos del Acuerdo de Cartagena en los plazos establecidos. Se supo siempre que el éxito del proceso dependería del equilibrio con el que funcionaran los mecanismos de liberación comercial y de
programación industrial, ya que si sólo avanzaba la formación de la zona
de libre comercio se repetirían los problemas que habían ocasionado el
estancamiento de la ALALC y los beneficios se concentrarían en los países con mayores oportunidades de expansión comercial y de aprovechamiento del mercado ampliado. En la práctica, el Acuerdo de Cartagena
Notas sobre la Comunidad Andina
311
era un convenio de liberación comercial condicionado a la ejecución exitosa de programas de desarrollo industrial. El hecho es que ninguno de
los instrumentos funcionó como se había previsto. Los países no cumplieron los compromisos de eliminación programada de los gravámenes
arancelarios y mantuvieron formas de protección del mercado interno que
originaron fricciones frecuentes, que concluían con acuerdos voluntarios
de restricción de exportaciones, y que equivalían a la introducción de un
sistema de cupos y de comercio negociado, contradictorio con el espíritu
del Acuerdo. Los Programas Sectoriales tampoco lograron operar en los
plazos convenidos, por dificultades técnicas en la diferenciación de las asignaciones, limitaciones severas de acceso a fuentes de financiamiento y de
tecnología, y falta de empresarios dispuestos a asumir el riesgo de la inversión en mecanismos sobre cuyo funcionamiento no había seguridad ni
experiencia.
Como resultado, el Grupo Andino perdió credibilidad. Cuanto más la
buscaba tanto más difícil le resultaba alcanzarla. Entre 1975 y 1978 las instituciones andinas se sumergieron en la renegociación de los plazos y de
los mecanismos, produciendo el estancamiento virtual de todos los instrumentos. En septiembre de 1977 se logró aprobar el Programa de la
Industria Automotriz, que tampoco se pudo aplicar de manera completa,
aunque algunos de sus elementos todavía se mantienen en la relación
entre Ecuador y Colombia en este sector. En 1977 se firmó el Protocolo de
Arequipa, que ampliaba los plazos para el cumplimiento de los distintos
compromisos del Acuerdo, y una nueva Decisión de la Comisión que flexibilizaba los términos de la Decisión 24. En realidad, postergaba la solución
de los problemas de fondo.
1.2. Los ochenta
Al acercarse el décimo aniversario de la firma del Acuerdo de Cartagena, los países miembros se embarcaron en un esfuerzo de fortalecimiento del Grupo, con el fin de recuperar parte de la credibilidad perdida y garantizar un mínimo de seguridad jurídica en el cumplimiento de
los compromisos contraídos por los plenipotenciarios nacionales. En mayo
de 1979, los presidentes andinos se reunieron en Cartagena y allí se puso
en marcha una nueva y diferente dinámica de la presencia andina, en una
dimensión distinta de la del pasado.
Se creó entonces el Tribunal del Acuerdo de Cartagena, encargado
de afirmar la primacía de las normas andinas, asegurar su cumplimiento, proteger los derechos de los particulares y solucionar controversias
entre los países signatarios. Este nuevo intento habría de resultar fallido,
312
Escenarios políticos en América Latina
en la medida en que los países no recurrieron al Tribunal y éste terminó
perdiendo autoridad.
Se cerró el ciclo de los gobiernos autoritarios en Bolivia, Ecuador y
Perú, y el Grupo Andino tomó carácter democrático. A partir del Mandato de Cartagena, los cancilleres ocuparon el centro del escenario, desplazando a la Comisión y la Junta, para poner énfasis en la presencia política
del Grupo Andino en los principales problemas internacionales, para
actuar de manera tanto concertada como conjunta, dependiendo de los
casos. En los años siguientes, la acción del Grupo Andino tendría carácter
eminentemente político. Aunque su rol como órgano del Grupo Andino
sólo habría de institucionalizarse en octubre de 1979, en La Paz, con la
creación del Consejo de Cancilleres y del Parlamento Andino, los ministros de Relaciones Exteriores trabajaron de modo conjunto en el esfuerzo de pacificación de Centroamérica, participando de manera directa y
protagónica en la evolución de los acontecimientos en Nicaragua, desde
el momento en que, adelantándose a las iniciativas de las grandes potencias comprometidas en el conflicto, reconocieron a la organización sandinista como fuerza beligerante, hecho que influyó de manera decisiva en
la caída del régimen de Somoza. Los cancilleres andinos coordinaron su
participación en la Sexta Conferencia Cumbre del Movimiento de Países
No Alineados en la Habana, y fueron los principales actores de la Novena
Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, celebrada
en La Paz.
La verdadera razón de la acción externa de los cancilleres andinos era,
sin embargo, de política interna. Los gobiernos civiles de Venezuela,
Colombia y Ecuador necesitaban consolidar el proceso de democratización en Perú y Bolivia, como un requisito esencial de su propia gobernabilidad, frente a la actitud recelosa de los gobiernos militares de Argentina,
Chile y Brasil, particularmente.
Esa forma de acción encontró su prueba de fuego en la democratización de Bolivia. Los gobiernos andinos, a través del recientemente institucionalizado Consejo de Cancilleres, reaccionaron de manera enérgica
frente a los golpes de Natush y García Meza y fueron gestores del aislamiento internacional y del derrocamiento de esos regímenes. Sin embargo, una buena parte de su impulso inicial y de su propia legitimidad se perdieron en ese esfuerzo, ya que la acción externa del Grupo y su
credibilidad se dañaron por la inestabilidad que provocaron las sucesivas
intentonas militares en Bolivia. Pese a que, finalmente, el proceso democrático se estabilizó en Bolivia desde 1982, de manera hasta ejemplar, el
Consejo Andino de Cancilleres ya no recuperó su dinámica inicial, al
punto que el Grupo Andino, como tal, ya no tuvo presencia en el debate
Notas sobre la Comunidad Andina
313
que se originó alrededor de los dos grandes temas de la década: la renegociación de la deuda externa y la solución del conflicto centroamericano. Los mismos cancilleres andinos prefirieron actuar, en esas ocasiones,
a través del Consenso de Cartagena, del Grupo de Contadora y del Grupo
de Apoyo a Contadora, asociándose a los nuevos gobiernos democráticos del
continente, en Argentina, Uruguay y Brasil.
El proceso de integración subregional propiamente dicho hizo muy
pocos progresos durante estos años. Durante la primera mitad de la década, los gobiernos de los países miembros concentraron sus esfuerzos en la
atención de la profunda depresión económica que acompañó a los desastres naturales, la crisis de la deuda externa y la caída de precios de sus principales productos de exportación. En la segunda mitad de la década,
ocupó su atención el gran debate acerca de la ejecución de los programas de ajuste estructural, a los que se condicionaba la renegociación de
la deuda externa. En esta etapa, ni los órganos ni los instrumentos de los
mecanismos de integración subregional fueron empleados por los gobiernos andinos para resolver la crisis económica, con la excepción notable
de los mecanismos financieros de la Corporación Andina de Fomento
y del Fondo Andino de Reservas, cuya utilidad se demostró en el período de proscripción de varios países andinos de los mercados financieros
internacionales.
En realidad, ninguno de los instrumentos principales de la construcción
de la comunidad andina funcionó razonablemente en esta década. Por
diferentes razones, los países dejaron de cumplir sus compromisos para la
construcción de la zona de libre comercio y de la unión aduanera y, en
consecuencia, el Programa de Liberación no pudo aplicarse en la forma
prevista. El comercio intrasubregional creció lentamente, del 3,9% al 4,2%
de las exportaciones globales de los países miembros. El sistema de programación industrial colapsó, ya que se comprobó que los Programas
Petroquímico y Automotor eran inaplicables y, poco a poco, se abandonaron los compromisos del Programa Metalmecánico. En la práctica, la
discusión se trasladó a la forma en que los productos incluidos en el área
de programación saldrían de la reserva establecida en el Acuerdo, antes
que a la forma de ejecutar los Programas. Se abandonó el Régimen Común
de Tratamiento a las Inversiones Extranjeras y no se hizo ningún intento
de avanzar en otras formas de coordinación de las políticas económicas.
El propio Tribunal del Acuerdo de Cartagena, establecido a fines de la
década anterior, tampoco contribuyó a la solución de los diversos conflictos que se presentaron en la época, por el reiterado y sistemático
incumplimiento nacional de los compromisos del Grupo Andino.
314
Escenarios políticos en América Latina
1.3. Los noventa
La caída del Muro de Berlín, el fin de la Guerra Fría y el proceso de
globalización abrieron un nuevo ciclo político mundial, en el umbral
de la década de 1990. Colapsó el campo socialista, con todas sus consecuencias, y se afirmó la hegemonía de un nuevo poder imperial.
Sólo a fines de la década, en 1989, cuando se consolidó claramente el
proceso de democratización y los países habían logrado restablecer un
mínimo de equilibrio macroeconómico, comenzó nuevamente la tarea de
reconstrucción del proceso de integración subregional.
El proceso de apertura comercial y de liberalización financiera, fruto
inmediato de los programas de ajuste estructural, colocó en el primer
plano la necesidad de incrementar las exportaciones, como sustento de
la estrategia de desarrollo nacional y, en consecuencia, creó las condiciones para volver la mirada sobre los casi abandonados instrumentos de
la integración. Como ya se ha visto antes, bajo esa dinámica se constituyeron el MERCOSUR y el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre México, los Estados Unidos y Canadá, y se propuso la formación de la zona
hemisférica de libre comercio. La misma urgencia económica forzó a los
propios presidentes de los países andinos a intervenir de manera directa en las tareas de relanzamiento del Grupo Andino, a partir de la reunión que celebraron en Cartagena, en mayo de 1989, para conmemorar
los veinte años de la firma del Acuerdo de Integración Subregional. Se
resolvió entonces realizar reuniones semestrales, para definir una nueva
estrategia de acción, examinar diferentes instrumentos operativos y reestructurar las instituciones subregionales, en cuanto fuera necesario. Galápagos, en diciembre de 1989; Machu Picchu, en mayo de 1990; La Paz,
en diciembre de 1990; y Caracas, en mayo de 1991, fueron sede de las
entrevistas en las que los presidentes andinos pusieron en evidencia el compromiso político de sus países para superar el estancamiento del Grupo
Andino.
Como resultado de esa intervención, se retomó y cumplió el compromiso de establecer una zona de libre comercio, esta vez en plazos y
condiciones mucho más exigentes, hasta liberalizar completamente el
comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, tanto en tarifas como en restricciones no arancelarias, a principios de 1995. No obstante, ese proceso no estuvo exento de dificultades. Perú y Ecuador formularon observaciones a esos compromisos, por diferentes motivos,
razón por la que Colombia y Venezuela decidieron actuar por cuenta
propia y eliminar completamente los gravámenes a su comercio recíproco. Bolivia se incorporó a la zona de libre comercio en septiembre
Notas sobre la Comunidad Andina
315
de 1992, y Ecuador, en enero de 1993. Se concedió un plazo de espera
al Perú, con el que se llegó a un nuevo acuerdo en diciembre de 1995.
Asentadas las estructuras democráticas, la economía se tornó prioritaria. La apertura financiera y comercial, la privatización, la captación de
inversión extranjera, la descentralización, se convirtieron en el eje de las
políticas que después se conocerían como neoliberales. Perú estuvo a
punto de retirarse del Grupo, porque entendía que los compromisos
subregionales retrasaban su ritmo de modernización y apertura. El comercio interno se volvió a duplicar, del 4,2% al 9,0%. El mercado andino se
volvió importante para Colombia, Ecuador y Bolivia. Son los años de despegue de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que pasa a convertirse en protagonista central del proyecto. La Comunidad Andina de
Naciones (CAN) reemplazó al Grupo Andino original y la Secretaría General ocupó el lugar del antiguo órgano colegiado de la Junta del Acuerdo
de Cartagena.
Es la década estrella del proceso. Por dos razones principales:
• la expansión del comercio recíproco,
• la expansión de las operaciones de la Corporación Andina de
Fomento.
Las cifras del comercio no son el mejor indicador, ni el único. Pero
son útiles. Los dos cuadros siguientes1 registran las exportaciones de cada
país a la CAN, en términos absolutos y como porcentaje de sus ventas
totales.
Cuadro 1. Exportaciones intrasubregionales, en millones de dólares
1970
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
CAN
1 Véase
4,9
51,9
9,0
19,6
25,9
111,4
1980
42,5
387,8
149,2
308,1
303,6
1.188,8
Comunidad Andina (2006).
1990
59,9
372,7
188,5
217,0
493,6
1.328,9
2000
310,6
2.161,1
662,4
446,4
1.586,2
5.166,6
2005
463,7
4.166,0
1.487,1
1.100,0
1.882,2
9.079,0
316
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 2. Exportaciones intrasubregionales, como porcentaje
de su comercio global
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
CAN
1970
1980
1990
2000
2005
1,9%
6,2%
4,9%
1,9%
1,0%
1,9%
4,1%
9,8%
5,9%
8,3%
1,6%
3,9%
6,5%
5,5%
7,8%
6,5%
2,8%
4,2%
21,3%
16,6%
13,7%
6,6%
5,1%
9,0%
16,6%
19,9%
14,9%
6,5%
3,7%
9,0%
Como se desprende de esos datos, la expansión del comercio andino es
importante, tanto en términos absolutos como relativos, sobre todo en la
década de los setenta, como ya se ha dicho. La cifra pasó de 114 millones
de dólares en 1970 a 1.328 millones en 1990, para llegar a 5.166 en 2000 y
a 9.079 en 2005. En términos relativos, cuando se inició el proceso la incidencia era muy baja, del 1,9% del total. Creció al 4,2% en 1990 y al 9%
en 2000. Allí se mantiene.
Colombia es el eje del sistema comercial andino. En 2005 sus ventas reunieron el 45% del comercio de la región. La suma de Colombia y Venezuela
representó siempre más del 60% del total subregional y alcanzó el 72% en 2000.
Hay diferencias en el grado de penetración del mercado. Para Colombia
significa cerca de un quinto de sus colocaciones mundiales, y para Ecuador,
el 14%. El crecimiento de ese mercado para Bolivia, de 1990 a 2000, es muy
significativo. Pasó de menos de 5 millones de dólares en 1970 a más de 400
millones de exportaciones en 2005. En 1970, el Grupo Andino recibía el
1,9% de las ventas bolivianas y en 2005 representa el 16,6% (llegó al 21,3%
en 2000). Perú se estancó en niveles de penetración mediocres, del orden
del 6,5% en términos porcentuales. En realidad, alcanzó su nivel más alto
en 1980. Desde entonces se inmovilizó. La CAN nunca fue una opción
comercial atractiva para Venezuela, en términos porcentuales, aunque llegó
a cerca de 2.000 millones de dólares en 2005.
Un punto cuya importancia es indispensable subrayar es que el 46,5% del
comercio intrasubregional es de bienes manufacturados (llegó al 56% en
1998). Colombia fue el país más exitoso en la diversificación de sus ventas
de productos industriales.
No cabe duda de que el desmantelamiento de barreras arancelarias y
no arancelarias —junto con otros factores, como la tasa de cambio real y la
proximidad geográfica— tuvo un impacto decisivo en la expansión del
comercio subregional. La prueba por la negativa es la situación del Perú,
Notas sobre la Comunidad Andina
317
cuyo estancamiento comercial en el Grupo Andino es paralelo a su escasa participación en la creación de la zona de libre comercio.
La expansión de las ventas recíprocas se explica fundamentalmente por
el notable crecimiento de las exportaciones de Colombia y Venezuela, que
se colocaron, sumadas, en 3.600 millones de dólares en el año 2000. El comercio entre esos dos países representó, en promedio, casi dos tercios del total
del comercio subregional, en las cuatro décadas de su existencia. Por eso, la
salida de Venezuela tendrá un fuerte impacto a mediano plazo, aunque ese
país anunció que mantendrá sus preferencias comerciales con Colombia y
probablemente hará lo mismo con Ecuador y Bolivia.
No obstante, el comercio intra-CAN no supera todavía la barrera del 10%
de sus exportaciones globales, situándose por debajo del 13% del comercio intra-MERCOSUR (que alcanzó el 25% en determinado momento) y
muy lejos del 60% del comercio intra-Unión Europea.2
La Corporación Andina de Fomento es la principal historia de éxito
de la Comunidad. Los flujos de cooperación financiera de la CAF a los países andinos son superiores a los del BID y el Banco Mundial juntos. Desembolsó un total de 26.253 millones de dólares entre 1990 y 2004. La cartera total de esa institución —el 85% de largo plazo— suma cerca de 8.000
millones de dólares (6.800 colocados en el sector público y 1.200 millones
en el sector privado). Las aprobaciones totales crecieron de 800 millones
de dólares en el año 1990 a 3.400 millones en el 2004, y los desembolsos
saltaron de 700 millones a 2.100 millones en ese mismo período.
La desagregación de sus aprobaciones en el período 1990-2004 muestra con claridad su especialización creciente en transportes, sobre todo en
el Plan IIRSA, que es, a su vez, la columna vertebral de los programas de
infraestructura física en la Comunidad Andina y en América Latina.
Cuadro 3. CAF. Aprobaciones por sectores, en millones de dólares (1990-2004)
Transporte
Electricidad, gas y agua
Administración pública
Servicios sociales y salud
Intermediación financiera
Manufacturas
Minas y canteras
Enseñanza
Infraestructura agrícola
Hoteles y restaurantes
2 Véase
Corporación Andina de Fomento (2005: 49).
6.406
3.379
1.608
1.608
1.293
1.099
471
459
410
347
318
Escenarios políticos en América Latina
2. Interacción política y relaciones entre los países miembros
La Comunidad Andina tiene varios problemas y deficiencias. Y en este
momento enfrenta la hora de la verdad. Podemos enumerar esos problemas
de la siguiente manera:
• Asimetrías. Diferencias en el grado de desarrollo de los países miem-
bros. Falta de complementariedad.
• Expectativas frustradas. Ob jetivos poco realistas.
• Deficiencias institucionales. Incumplimiento de compromisos.
• Deficiente infraestructura física y jurídica de comunicaciones y trans-
portes.
• Problemas de financiamiento.
• Diferencias políticas.
Todos estos problemas hacen más difícil, sin duda, la tarea de integrar
las economías de los países miembros. Todo marcharía mejor y más rápido si no existieran. Pero no son sino una parte de la explicación de la crisis andina. Son los desafíos que se deben vencer, y eso es lo que ese esquema de integración viene haciendo, con mayor o menor eficiencia.
En relación con el tema de las asimetrías, la distancia que separa a Bolivia —y, en menor medida, a Ecuador— de los países más desarrollados de
la zona (Colombia, Perú y hasta hace poco Venezuela) era vista como un
serio obstáculo para el funcionamiento armonioso de la Comunidad Andina, y eso explica el conjunto de disposiciones que conforman el tratamiento especial y diferenciado que establece el Acuerdo de Cartagena.
Debe registrarse, sin embargo, el hecho de que, contra las previsiones,
tanto Ecuador como Bolivia fueron de los países que mejor aprovecharon
las ventajas del mercado ampliado, como se ha visto en los cuadros del
comercio andino. La asimetría es un problema, sin duda, pero no de los
que explican las principales dificultades del proceso.
El incumplimiento de compromisos —e inclusive el desconocimiento
de los fallos del Tribunal— es un serio inconveniente y ha ocasionado frecuentes roces diplomáticos y comerciales, pero tal vez tenga que verse más
como síntoma de otros mayores que como un problema de valor intrínseco. La armazón institucional de la Comunidad es la más avanzada de la
región —algunos dicen que innecesariamente estructurada— y no puede
incluirse en la lista de causas de las dificultades del proceso.
Ya se ha visto el excelente papel que cumplió la Corporación Andina
de Fomento en las áreas de financiamiento y de infraestructura. Allí se
avanzó mucho más de lo que se esperaba.
Notas sobre la Comunidad Andina
319
En verdad, son dos las grandes frustraciones de la Comunidad Andina: la incapacidad de construir la unión aduanera y, en consecuencia, la
imposibilidad de negociar con una sola voz en los foros regionales y globales de comercio. Peor aún, Perú, Colombia y Ecuador firmaron tratados
de libre comercio con los Estados Unidos, de forma bilateral. Aunque trataron de coordinar sus posiciones, el daño ya se había hecho. En realidad,
no fue por falta de empeño que no se alcanzaron esos objetivos. Los
gobiernos andinos, encabezados por sus presidentes, estuvieron negociando cerca de dos décadas sobre esos asuntos, sin éxito. Quiere decir
que no son diferencias técnicas, sino estructurales y de política, las que
separan —o separaban— a los países andinos en este punto.
Ese comportamiento unilateral, que afecta la lógica de la integración
subregional, tiene base jurídica en la Decisión 322 de la Comisión, que
reglamenta el artículo 68 del Acuerdo de Cartagena, y que fue aprobada
en un contexto distinto del actual, cuando los compromisos del Grupo
perjudicaban la flexibilidad que los países requerían para enfrentar la
grave crisis de la inflación y la deuda externa. La verdad es que el Grupo
Andino no puede ser una zona de libre comercio o una unión aduanera a
medias, y tendrá que superar la ambivalencia presente, que ha lesionado su
capacidad de negociación conjunta en la relación con el MERCOSUR y con
el TLC con los Estados Unidos. Bolivia y Perú formalizaron acuerdos de
asociación con el MERCOSUR, de manera individual, y Venezuela se
incorporó de manera definitiva a esa organización. Desde luego, la
prueba de las verdaderas intenciones de los países andinos es la efectiva conformación de la unión aduanera. Si lo consiguen quedará claro
que el Grupo adquirió, por fin, cohesión interna, y que su relación con
terceros países tendrá mayor consistencia. Si eso no ocurre, se conocerá el alcance real del proceso de integración subregional. Probablemente, en ese caso corra la suerte de la Asociación Europea de Libre
Comercio, que Gran Bretaña lideró por un tiempo, cuya importancia se
diluyó hasta que la mayoría de sus integrantes decidieron asociarse con
la Comunidad Europea.
A esas consideraciones tiene que agregarse, para completar el análisis de las tensiones que frenaron la consolidación definitiva del proceso,
la persistencia de antiguas controversias fronterizas en la región andina,
cuyo origen debe buscarse en el período de formación de los Estados
nacionales en América Latina. La breve pero intensa confrontación bélica entre Ecuador y Perú, de 1994, no sólo quebrantó las relaciones económicas y comerciales entre ambas naciones en el plano formal, sino que
dejó como herencia un sentimiento de desconfianza que tomó tiempo
superar.
320
Escenarios políticos en América Latina
Y, en el trasfondo, sigue pendiente la controversia que desata la demanda boliviana de reintegración marítima en el Pacífico y el diferendo territorial entre Chile y Perú por la demarcación de fronteras marítimas. Por el
momento, el planteamiento boliviano se encamina en el marco del diálogo
“sin exclusiones” entre Cancillerías. El segundo problema se encarrilará por
cuerda jurídica en La Haya, luego del cambio de gobierno en el Perú, que
ha decidido seguir una línea de menor confrontación que la de su predecesor. Pero, mientras estos temas no se resuelvan, allí estarán. Con su potencial de desarticulación. En un momento de descuido, por un error o por
mal cálculo, los problemas pueden salir de su estado de hibernación. Y desde
luego, mientras tanto, permanecen en los planes de contingencia de los
Estados Mayores y en los presupuestos de los Ministerios de Defensa.
La larga controversia entre Perú y Ecuador dificultó la necesaria continuidad geográfica del Grupo Andino y acentuó el desequilibrio que provocó hace años el retiro de Chile, al punto de concentrar el dinamismo
del comercio y las expectativas de crecimiento en el territorio de la antigua Gran Colombia. No es extraño que, en esa dimensión, el Perú comenzara a pensar en una estrategia propia, semejante a la chilena en la década de los ochenta, y que Bolivia mirara con atención sus posibilidades de
asociación más estrecha con los países del MERCOSUR, donde se sitúan
sus corrientes tradicionales de comercio y sus mayores posibilidades de
crecimiento económico.
En realidad, más allá de las dificultades comerciales y económicas que
se han mencionado, los problemas de la Comunidad se explican por las
diferencias políticas entre sus miembros.
El Grupo Andino —la Comunidad Andina— ha tenido siempre una
vida accidentada. Seis países negociaron el Acuerdo de Cartagena, pero
en el último minuto uno de ellos, Venezuela, resolvió postergar su ingreso. Lo hizo unos tres años después, casi en coincidencia con el retiro de
uno de los principales impulsores del Acuerdo. La política exterior y la
política económica del Chile de Pinochet eran incompatibles con la propia idea del Grupo Andino, y su salida, aunque traumática, era un paso
lógico y esperado. Tiempo después, al promediar la década de los noventa, el sector neoliberal del gobierno de Fujimori en el Perú creyó encontrar las mismas incompatibilidades y casi concreta el retiro de ese país.
Colombia tampoco halló satisfactorias las reglas de juego de la Comunidad, pero en lugar de proponer su salida del proyecto decidió seguir adelante con la negociación bilateral de un TLC con los Estados Unidos, al
que se unieron Perú y Ecuador.
La crisis de 2006, que culmina con la denuncia del Tratado de la Comunidad por Venezuela, es una consecuencia lógica de la incompatibilidad del
Notas sobre la Comunidad Andina
321
modelo de desarrollo económico y político del movimiento bolivariano
con la estructura y objetivos actuales del proyecto de integración. La política económica venezolana (y boliviana) —de protección del mercado
interno, de control de cambios, de operación a través de empresas del
Estado, de rechazo a negociaciones comerciales con los Estados Unidos
y Europa— no conjuga bien con la estructura de “regionalismo abierto”
que se instituyó desde principios de los noventa, en la época del “fin de
la historia”.
Pudo buscarse una solución de compromiso, que permitiera la coexistencia de dos modelos de desarrollo —como se hizo en la propia gestación del Grupo Andino original— pero Venezuela jugó a todo o nada.
En realidad, apostó a cambiar la dirección y la propia filosofía de la Comunidad Andina, para establecer una base de mayor proyección política. Y
probablemente lo hubiera conseguido si Humala ganaba las elecciones de
Perú, ya que, en ese caso, la relación de fuerzas hubiera sido diferente.
Colombia hubiera quedado aislada, no Venezuela.
El hecho es que Venezuela se retiró. Pero, contra todas las expectativas, Bolivia permaneció dentro de la Comunidad. Las cifras mencionadas
líneas arriba explican esa posición. El mercado andino es un componente
sustantivo de su desarrollo, no tiene el carácter marginal que representaba
para Venezuela. La presencia de Evo Morales en la reunión presidencial
de Quito, en un ambiente enrarecido y conflictivo, fue más importante de lo
que probablemente él mismo haya pensado. Evitó la crisis terminal de
la Comunidad. Permitió ganar tiempo para encarar su reconstrucción.
Si la CAN se hubiera disuelto, las consecuencias políticas habrían sido
graves. Las tensiones políticas y militares que se han mencionado en párrafos precedentes hubieran crecido y amenazado salirse de control. En el
plano económico, desaparecida la expectativa del mercado andino, las inversiones en los sectores productivos y de servicios dependerían del acceso al
mercado de los Estados Unidos. Los TLC con los Estados Unidos serían más
importantes que el mercado regional. Las ventajas comerciales andinas dejarían de reconocerse y comenzaría una penosa fase de negociación de acuerdos bilaterales, a partir de cero. Las posibilidades de acceso andino al mercado de la Unión Europea terminarían allí. No habría negociación bilateral
posible. Para Bolivia, sin TLC ni CAN, la dependencia de Brasil, de Venezuela
y del gas sería absoluta. Se alejaría del Pacífico y, en esa misma medida,
crecería la tensión interna entre Oriente y Occidente.
Pasada la emergencia, la posibilidad de la disolución se alejó. Colombia,
Ecuador y Perú han confirmado su decisión de mantener vigente la Comunidad Andina, han avanzado las conversaciones para continuar la negociación con la Unión Europea y se espera que Chile retorne a la CAN,
322
Escenarios políticos en América Latina
en condición de país asociado. Además, la filosofía económica y la disciplina jurídica común de los Tratados de Libre Comercio han creado las
condiciones para una armonización más profunda de las políticas económicas de los países miembros. Es decir, el retiro de Venezuela de la Comunidad Andina redujo la dimensión del espacio económico pero le puede
permitir ganar en profundidad y coherencia.
Queda pendiente de respuesta la pregunta sobre la conducta de Bolivia en la Comunidad. Debe resolver la contradicción entre la necesidad
económica de permanecer allí y la lógica de su orientación política.
Por cierto que tampoco debe perderse de vista que los proyectos de
integración son procesos de largo plazo. La Comunidad Europea necesitó tres décadas para expandir su cobertura paso a paso, con numerosos
acuerdos de asociación y con convenios de membresía flexible, como en
el mecanismo de armonización de tipos de cambio y en la unión monetaria. Sin embargo, el reconocimiento de esa realidad no excusa la necesidad de claridad en el compromiso de los países interesados en el esquema de integración. Ya se avanzó mucho —más por consideraciones
externas que por demandas del proyecto andino— en la aplicación de
políticas económicas nacionales conducentes a una efectiva inserción
internacional. Con dificultades se avanzó también en la conformación de
la zona de libre comercio. Pero las próximas etapas —constitución de la
unión aduanera, coordinación de las políticas monetarias y fiscales, armonización de las leyes laborales, pautas comunes para la preservación del
medio ambiente, negociación externa conjunta— están todavía distantes.
Clyde Hufbauer y Jeffrey Schott recuerdan que el proceso de integración tiene cinco componentes: la liberación de barreras al comercio de
bienes y servicios; la eliminación de restricciones a la inversión; la libre circulación de mano de obra, por lo menos para trabajadores especializados;
la armonización de políticas monetarias y fiscales y el establecimiento de
instituciones regionales para administrar los acuerdos y para resolver
controversias entre los países asociados.3
Si se trata de evaluar el comportamiento del Grupo Andino a la luz de
esos objetivos, se verá que se encuentra todavía en las fases iniciales del
proceso, con la liberación efectiva pero incompleta del comercio de bienes y servicios; la construcción de una unión aduanera imperfecta; el debilitamiento progresivo del aparato institucional comunitario y el retorno a
la gestión estrictamente intergubernamental, pese a la constitución de una
Comunidad Andina que intenta racionalizar el funcionamiento de los diferentes mecanismos del proceso subregional; con retrocesos notorios en el
3 Véase
Hufbauer y Schott (1994).
Notas sobre la Comunidad Andina
323
ejercicio de la capacidad de negociación externa conjunta y escasos avances en la armonización de políticas monetarias, fiscales y laborales. En efecto, la libre circulación de mano de obra no está todavía en la agenda del
Grupo Andino. El Acta de La Paz (1990) acordó que se suspendería la exigencia de visas para las visitas, por menos de noventa días, de ciudadanos
de países del Grupo Andino a otros destinos de la subregión. El Acta de
Caracas (1991) comprometió a los países andinos a coordinar sus políticas de educación en asuntos tales como validez de títulos universitarios y
certificados profesionales, para medicina e ingeniería, por ejemplo. La
coordinación monetaria y fiscal sigue siendo un asunto de futuro. Los
ministros de finanzas y los presidentes de Bancos Centrales se reúnen con
frecuencia, pero el progreso que se ha logrado en estabilidad cambiaria y
de precios y en disciplina presupuestaria ha sido producto de iniciativas
nacionales, antes que de una coordinación regional.4
3. Ejes de la relación externa de los países andinos
De las varias líneas de relacionamiento externo de los países de la
Comunidad Andina, hay algunas que merecen destacarse especialmente:
las de los Estados Unidos y Venezuela, Chile y Brasil.
Los países de América Latina no son parte de las prioridades estratégicas de los Estados Unidos. No fue así en los años setenta y ochenta.
Entonces la región era uno de los escenarios de la confrontación EsteOeste. Estados Unidos privilegiaba a Europa como el centro de la lucha
contra la Unión Soviética. La URSS, en cambio, colocó al Tercer Mundo
—América Latina, África, Asia— en el tablero de la confrontación. La crisis de los misiles de Cuba, el golpe militar de Chile, la guerra de los contras
en Nicaragua, las dictaduras militares, los ejércitos de liberación nacional,
la guerra sucia, fueron, en gran parte, subproductos regionales de la confrontación entre las superpotencias.
Las cosas han cambiado. Los intereses vitales de los Estados Unidos no
están en juego en la América Latina —ni en la Comunidad Andina— de
principios del siglo XXI. Eso no quiere decir que no tengan intereses en
la región, por cierto, sino que esos intereses —migraciones, narcotráfico,
energía— no tienen valor estratégico, no afectan su seguridad nacional en
este momento.
Los puntos de confrontación estratégica están lejos. Uno de ellos es Corea
del Norte. Allí China, Japón, Corea del Sur, Rusia y los Estados Unidos
4 Véase
id.
324
Escenarios políticos en América Latina
tienen intereses comprometidos. Es en el Medio Oriente, sin embargo,
donde se cruzan las líneas centrales de batalla. Israel, Palestina, Líbano, Siria,
Arabia Saudita, Egipto, Jordania, Irán, son el escenario de una prolongada
contienda militar, política, religiosa. Tiene diversos nombres, dependiendo de la interpretación que se escoja. “Choque de civilizaciones”, en la
visión de Huntington. “Guerra contra el terrorismo”, en la versión de la
administración Bush. “Lucha por el control de las reservas energéticas”, en
la lectura de analistas económicos y geopolíticos. “Guerra santa contra los
invasores”, desde la perspectiva de los fundamentalistas islámicos.
En un par de ocasiones, ese conflicto se proyectó en América del Sur,
con los atentados de Hizbulla contra la AMIA y la Embajada de Israel en
Buenos Aires. Se menciona Ciudad del Este, en la frontera paraguayoargentino-brasileña, como centro logístico y financiero de las organizaciones musulmanas en América del Sur. Pero, en todo caso, aun si así
fuera, se trata de una base operativa. No existen en la región ni elementos
de lucha religiosa ni poblaciones musulmanas significativas.
Fuera de esa relación ocasional, no existen conexiones sudamericanas
con la guerra de Occidente contra el terrorismo islámico. Después del 11
de septiembre se trató de encontrar una vinculación efectiva del narcotráfico y la guerrilla regional con las redes de terrorismo global, que luego
no se pudo establecer. Está claro que las FARC no tienen la condición de
organización terrorista de alcance global. Sin embargo, el Plan Colombia
marcó en su momento, hace un quinquenio, el punto más alto de cooperación militar de los Estados Unidos en el continente en la lucha contra
el narcotráfico y despertó seria preocupación en los otros países latinoamericanos sobre el riesgo de intervención directa en territorio continental. La construcción de la base de Manta en Ecuador alimentó más
aún esa inquietud. Hasta allí se ha llegado en esta materia. El cambio del
eje estratégico al Medio Oriente alivió esa tensión.
Hay un área en la que la relación con los Estados Unidos marca la diferencia entre los países de la Comunidad Andina. Mejor dicho, la marcaba, hasta que Venezuela se retiró. Es el de los Tratados de Libre Comercio. Ya se ha dicho que el carácter bilateral de la negociación de esos
Tratados entre Perú, Colombia y Ecuador con los Estados Unidos dejó
expuesta una de las principales fisuras de la integración subregional.
Agreguemos ahora que fue la causa invocada por Venezuela para
denunciar el Acuerdo de Cartagena. Pese a que coloca el 82% de sus
exportaciones en el mercado de los Estados Unidos, Venezuela condena
toda forma de relación comercial de los otros países sudamericanos con
la potencia del Norte. La firma de Tratados de Libre Comercio con los
Estados Unidos por parte de Colombia, Ecuador y Perú se invocó como
Notas sobre la Comunidad Andina
325
la causa eficiente del retiro de la Comunidad Andina. Esa actitud es parte
de la política venezolana de confrontación absoluta con los Estados Unidos en todos los planos. Se extiende también, con diferencias de grado, a
la relación con los países de la Unión Europea. Venezuela puede seguir
esa política por una razón simple: no requiere negociar acuerdos de acceso a mercados. Su economía se sustenta en la venta de un producto de alto
valor y de colocación inmediata.
Pero ésa no es la posición de los otros países de la Comunidad Andina (en el caso de Bolivia con más dudas). Todos han comenzado a diversificar y ampliar su comercio exterior. Y para sustentar esa política y consolidar flujos de inversión y comercio requieren acuerdos comerciales y
económicos de largo plazo. Chile es el mejor ejemplo de esa política. La
importancia de la relación se puso de manifiesto incluso en Bolivia, por el
impacto significativo de las exportaciones en el marco de las ventajas
del Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas (ATPDEA), que saltaron de 30 a 350 millones de dólares en un trienio.
Los arreglos comerciales transitorios no son suficientes, especialmente los de carácter unilateral y temporal como el ATPDEA. Se requieren
acuerdos de largo plazo que garanticen flujos de inversión, sin los cuales
el acceso a mercados es siempre complicado. En el mundo de hoy, del
comercio intrafirma, el acceso a mercados es una función de la inversión.
Esa circunstancia obliga a negociar acuerdos más complejos, en los que
los países compradores buscan imponer condiciones que acentuarían la
dependencia y vulnerabilidad de los países sudamericanos. Pero ése es el
juego de la negociación. Ambas partes comienzan de posiciones extremas,
hasta encontrar un punto de equilibrio aceptable para las dos.
El dato que no se puede pasar por alto es que las naciones sudamericanas requieren acceso a mercados, vencer las barreras proteccionistas que
los Estados industrializados han levantado en mucho tiempo y que explican,
en buena medida, el atraso de unos y el desarrollo de otros.
Todos los Estados latinoamericanos de la costa del Pacífico han concluido, o están por concluir, Tratados de Libre Comercio con los Estados
Unidos, desde México hasta Chile, pasando por los países centroamericanos y andinos. En el centro de esa estela está la Comunidad Andina. Estos
países han anclado sus economías en una filosofía política y económica
común. Ése es el dato. Y Uruguay ha expresado repetidamente su intención
de negociar un acuerdo semejante.
Es un momento de independencia relativa. O de distracción transitoria
de los Estados Unidos. Es temprano para decir si esto se convertirá en un dato
permanente. Pero representa un cambio cuya relevancia no se debe ignorar.
Sin disminuir la importancia de la relación con la primera potencia mundial,
326
Escenarios políticos en América Latina
los problemas sudamericanos son, ahora, esencialmente sudamericanos. Los
intereses y actores en contienda son principalmente regionales.
2006 fue año de elecciones en América del Sur (Uruguay, Chile, Bolivia,
Perú, Colombia, Ecuador, Brasil, Venezuela). Nunca fueron más limpias
ni más importantes. La democracia operó, con resultados en ocasiones
estrechos y en otras con victorias contundentes. Los electores exorcizaron
en las urnas la bronca acumulada por la corrupción de los políticos, la concentración de la riqueza, la falta de trabajo, y cambiaron el mapa político
de la región.
Las de Bolivia y Perú fueron particularmente trascendentes. La primera, porque produjo una auténtica revolución democrática. Se produjo una profunda y radical sustitución de elites, con el colapso del sistema partidario en el que había descansado la democracia boliviana. Pero,
más allá de su significación nacional, la estrecha vinculación del MAS
boliviano con el movimiento bolivariano de Venezuela implicó una alteración significativa del mapa político regional y, especialmente, del espacio andino. Por eso, la elección peruana tuvo carácter pivotal. Si ganaba
Humala se consolidaría la tendencia chavista en América Latina y, desde
allí, podría esperarse que ocurriera algo semejante en Ecuador. El triunfo de Alan García postergó o modificó esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dejó la Comunidad y se incorporó al MERCOSUR.
Renunció de esa manera a su espacio de influencia histórica, por lo
menos por el momento.
A partir de esos acontecimientos, la relación de la Comunidad Andina con Venezuela se ha convertido en una de las más delicadas de su entorno. Está, desde luego, el antiguo diferendo colombo-venezolano por la
delimitación del golfo de Maracaibo.
Y luego, quedan al descubierto las placas ideológicas que colisionan en
la zona. La más abierta, con el Perú de Alan García, pero con mayor grado
de seriedad la discrepancia con la Colombia de Uribe.
Se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos políticos que esos gobiernos encarnan. Por razones prácticas y sin ninguna pretensión, llamaremos a uno de los campos “democrático liberal y de economía abierta de mercado”. Al otro, “nacionalista, caudillista, proteccionista”.
Desde luego, los límites no son precisos.
Distingue al primero, por lo menos como aspiración programática en el
plano político, un régimen competitivo basado en un sistema plural de partidos y en la alternabilidad política. En el institucional, la existencia de
Poderes independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujeción a
la ley, el respeto a las minorías. En el nivel económico, en estos Estados
imperan la economía de mercado, el interés en la inversión extranjera, la
Notas sobre la Comunidad Andina
327
orientación exportadora que requiere mercados internacionales. En general, la función del Estado en la economía es reguladora, mientras la inversión privada tiene liderazgo en los sectores productivos y de servicios. Hay
empresas estatales en los sectores estratégicos y en servicios públicos. En
esa matriz, con variantes, con énfasis diferentes, se puede colocar a Chile,
Perú, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros gobiernos tienen una relación pragmática con la
superpotencia.
En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece una relación directa con los movimientos sociales, con el menor número de restricciones institucionales posible. Se prefiere el sistema de partido hegemónico y la reelección presidencial antes que la alternabilidad en
el poder. Se plantea una opción cortante entre vieja y nueva política, entre
amigos y enemigos, entre dentro y fuera. En el terreno económico, es claro
el dominio del Estado en la economía, con las empresas públicas en el centro del proceso productivo. Se protege el mercado interno y se busca el
desarrollo hacia adentro como una condición de la proyección externa.
En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argentina. Habrá que ver qué camino toma Ecuador después de las elecciones
de octubre.
Los Estados Unidos y la Unión Europea observan el desarrollo de los
acontecimientos políticos y económicos de América del Sur desde cierta
distancia, como se ha dicho. Tienen preferencia por el campo de la
izquierda moderada antes que por el grupo radical. Venezuela y Bolivia
los incomodan y en ocasiones los preocupan. Los partidos socialistas europeos intentaron “moderar” a Chávez, pero todo indica que han renunciado
a esa intención. Esperan, sin muchas esperanzas, que Brasil y Argentina
lo consigan.
Por ausencia o por delegación de los Estados Unidos, la función de
control de la seguridad y del equilibrio regional quedó en manos de las
potencias medianas. Pero México no cumplió esa función y las posibilidades de que la ejerza se han reducido por las consecuencias de su reciente
proceso electoral. Brasil tampoco la asumió, hasta ahora. Venezuela, recién
llegada, le disputa la dirección del MERCOSUR, la nacionalización del gas
en Bolivia lo tomó por sorpresa y sus gestiones en la Organización Mundial
de Comercio (OMC) no han tenido éxito.
No hay amenazas dramáticas ni riesgos inminentes, pero, en ausencia
de un liderazgo regional definido, hay una creciente sensación de desconcierto y desorden en las relaciones políticas y económicas regionales.
Por cierto, ha renacido el interés de las potencias regionales por establecer sus propias áreas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo
328
Escenarios políticos en América Latina
parecía que no podía discutirse el rol de liderazgo que le correspondía a
Brasil en América del Sur, por su dimensión continental, su presencia en
los mercados mundiales, la solidez de su sistema político. Ejerció esa función, discreta y efectivamente, en la solución del conflicto bélico entre
Perú y Ecuador, al promediar los años ochenta.
Sin embargo, en el último año Venezuela aparece pisando fuerte en
países tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de
manera cada vez más notoria una pelea por el liderazgo regional, sobre
todo en el plano político.
Esa divergencia se nota en Bolivia, que fue parte del Virreinato del Río
de la Plata y que tiene una frontera de 3.500 kilómetros con Brasil, la primera potencia económica del subcontinente. Sin embargo, con el apoyo
de Venezuela, que ejerce una especie de tutoría personal sobre Evo Morales, Bolivia se enfrentó al gigante y tocó los intereses de Petrobrás. Venezuela va más lejos. Intenta convertirse en representante de los intereses de
Uruguay y Paraguay en el MERCOSUR, a expensas de Brasil y Argentina.
Sus primeros pasos en el MERCOSUR fueron típicamente audaces.
Llevó consigo a Fidel Castro y dominó la cumbre de Córdoba con su retórica. Garantizó el apoyo de esos países a su candidatura al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La influencia de Venezuela en la región andina resultó mucho más complicada. No puede pretenderla en Colombia, y
perdió su posibilidad con la derrota de Humala en las elecciones de Perú.
Sólo le quedó Bolivia. Sigue peleando en Ecuador. No tiene posibilidades
en Chile.
Debe sumarse a ese recuento el ya notorio distanciamiento de Venezuela con Brasil. Lo que fueron en el comienzo discrepancias de estilo,
marginales, se han convertido en manifestaciones de competencia abierta. Las críticas internas al presidente Lula suben de tono. El hecho es que,
aunque la relación personal y política sea amistosa, los intereses nacionales
son diferentes y están en curso de colisión.
Hay un área en la que se perciben marcadas diferencias de interés. Es
la de las políticas de energía, que afecta la relación de uno de los miembros
de la Comunidad Andina —Bolivia— con los países del MERCOSUR.
El mercado de energía está en un momento de inflexión. Las reservas
mundiales disminuyen. El consumo global crece, sobre todo por la expansión de las economías asiáticas. La confrontación de las potencias occidentales y los países del Medio Oriente —en sus múltiples dimensiones
étnicas, religiosas, económicas, militares y geopolíticas— amenaza las líneas principales de circulación y distribución de petróleo en el planeta.
En consecuencia suben los precios. En 2001, el barril de crudo se
encontraba en el rango de 25 dólares; en 2003, en 30; en 2005 cruzó la
Notas sobre la Comunidad Andina
329
barrera de los 50 dólares, y al promediar 2006 se mueve por encima de los
70. Se duplicó en poco más de dos años. Y no hay perspectivas de que baje.
El mercado de energía se torna mercado de vendedores, en el que la
posesión de recursos naturales es el factor dominante. En la expresión de
un ejecutivo de una empresa petrolera, “puedo conseguir tecnología y
dinero. Pero si no tengo producción y reservas nadie me puede ayudar”.
En ese marco, cambian las políticas energéticas y los términos de la
relación entre los Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que los explotan. En la década de 1990, parecía que el mercado podía equilibrar la oferta y demanda de energía, sin intervención de
los Estados. Pero ya no será así. Los Estados —especialmente los Estados
de los países productores de hidrocarburos— recuperaron un espacio que
parecía que habían perdido definitivamente.
Resurgen o se fortalecen las empresas estatales (National Oil Companies),
que dominan el mercado de reservas mundiales. Figuran entre las más
importantes del mundo: Saudi ARAMCO de Arabia Saudita, NIOC de
Irán, KPC de Kwait, Quatar Petroleum de Quatar, Sonatrach de Argelia,
PDVSA de Venezuela, Petrobrás de Brasil, PEMEX de México, Gazprom
de Rusia. Esas empresas estatales tienen acumuladas grandes reservas de
capital y ya no dependen de las grandes corporaciones para lograr acceso
a la tecnología moderna. Nuevas empresas de servicios, como Halliburton,
o productores petroleros medianos, ofrecen la mejor tecnología a las
empresas estatales, sin los condicionamientos de las siete hermanas.
El espacio de las corporaciones transnacionales se reduce. Su estrategia de expansión descansa ahora en la posesión de tecnología avanzada
para la explotación de recursos más difíciles de extraer o procesar, por una
parte, y, por otra, en el mercado de Liquid Natural Gas (LNG). A diferencia del petróleo, que puede venderse fácilmente en el mercado mundial, y del gas que se distribuye por ductos, el control de la tecnología y los
circuitos de comercialización al consumidor final son cruciales en el caso
del LNG.
Hay algo más. El control del petróleo por el Estado no es sólo un
medio para mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento
de política exterior. Con ese instrumento se busca controlar la producción
y distribución de energía.
Los países compradores, por las mismas razones, se han visto obligados a modificar su política. Antes descansaban en el papel de las corporaciones. Ahora el asunto es nuevamente problema de Estado. Retoman las
funciones que delegaron en las CTNE.
Debe recordarse que el acceso a recursos naturales —minerales, alimentos y energía— explicó buena parte de los procesos de expansión
330
Escenarios políticos en América Latina
colonial de los siglos XIX y XX. Después ocurrieron dos cosas. Los propios
países industrializados se convirtieron en los más importantes productores
de materias primas, con sus políticas proteccionistas y de subsidios, y las corporaciones asumieron el control de los procesos de producción y distribución de bienes, sin necesidad de recurrir a la ocupación territorial. En
los ochenta, luego de la caída del Muro de Berlín, esa política pareció
definitivamente consolidada por la globalización y la privatización.
Ya se ha visto, líneas atrás, la forma en que ese proceso comenzó a
revertirse, allí por el año 2000, en el sector de energía, en el que la dependencia de los países industrializados es manifiesta. Sin duda, el 11 de septiembre impactó de manera dramática en la lucha por el control de los
centros de producción y las vías de flujo de energía en el mundo.
Para muchos, la guerra de Irak es un testimonio de lo que los Estados
consumidores de energía pueden llegar a hacer para no perder el acceso
al recurso. Sin caer en exageraciones, bastará decir que el control de los
centros de producción y de los flujos de hidrocarburos es uno de los principales ejes de contención geopolítica global. Y que allí se confrontan
Estados productores y Estados consumidores de energía.
En tono menos dramático, en América del Sur también se diferencian las posiciones de compradores y productores, con potencias como
Brasil, Chile y, cada vez más, Argentina, en el lado de los consumidores,
y Venezuela y Bolivia5 como vendedores. La nacionalización boliviana
de la empresa estatal Petrobrás, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de la producción y distribución de energía en la región. Desde luego, la fricción es tanto más fuerte cuanto
mayor es el interés que está en juego y más grande el poder del Estado
que lo promueve.
Todas esas líneas —diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna por el liderazgo, control o acceso a energía, acceso a mercados globales— se cruzan en el espacio político sudamericano. Se superponen en más de una ocasión. Y crean la sensación de fluidez y desorden
a la que me referí antes.
Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos
de integración regional, como veremos en un apartado siguiente. Pero
también configuran zonas de tensión, de las que se pueden identificar claramente tres.
La primera, la zona que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador.
Concurren varios factores para convertirla en una región riesgosa. En el
5 Las exportaciones de petróleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados,
no sudamericanos.
Notas sobre la Comunidad Andina
331
trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideológicas entre un modelo democrático representativo,
de economía de mercado abierta en Colombia, y otro populista, caudillista
y proteccionista en Venezuela. Un país estrecho aliado de los Estados Unidos, incluso en el plano militar, con el apoyo logístico y financiero del Plan
Colombia en la lucha contra el narcotráfico y la guerrilla. El otro, adversario declarado y militante de los estadounidenses. El problema no se limita a la frontera colombo-venezolana, donde están desplegados miles de
hombres en armas, sino también a la frontera colombo-ecuatoriana, con
el continuo desborde de narcotraficantes y fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres países, especialmente Colombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hecho grandes esfuerzos para
mantener la situación bajo control, pese a los graves incidentes que se
registran periódicamente.
La otra zona gira en torno a la energía y al liderazgo regional. El centro se sitúa en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratégica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalización
de la industria, con el apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando
los intereses de Petrobrás, ha cambiado los términos de la relación política en la zona, no sólo en el vínculo boliviano-brasileño, claramente dañado por el hecho, sino en la relación brasileño-venezolana. Las reservas bolivianas son detonantes del problema, pero la verdadera confrontación es
entre PDVSA y Petrobrás por el control de los flujos de energía. Si Venezuela logra poner pie en las reservas bolivianas, puede controlar la distribución de petróleo y gas hacia los mercados de Brasil, Argentina y Chile.
Y esa intención es claramente contraria al interés nacional de Brasil.
La última zona de tensión, menos activa pero potencialmente riesgosa, es la que comprende a Chile, Perú y Bolivia. Tiene carácter histórico.
Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso
soberano al Pacífico y la discrepancia planteada por Perú sobre la delimitación de territorio marítimo con Chile. Como ya se anotó, ambos diferendos están bajo control. Uno en el plano del diálogo bilateral y el otro
en el marco jurídico. Existen diferencias ideológicas entre los gobiernos de
Evo Morales y de Alan García, pero, aparentemente, no tienen el grado de
riesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante
de Humala en los Departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a
registrar una nota de cautela.
He descrito, de manera arbitraria y resumida, los que percibo como
los principales temas de la agenda regional y las tensiones que generan
en la interacción cotidiana, tal como están ahora, cuando los jugadores
llegaron a la mesa y colocaron sus fichas.
332
Escenarios políticos en América Latina
4. Posibles escenarios de desarrollo futuro de la Comunidad
Andina
El año 2006 se recordará mucho tiempo. En su transcurso, Venezuela
salió del Grupo Andino e ingresó en el MERCOSUR. Chile aceptó la invitación para regresar a la Comunidad Andina como Estado asociado. El
MERCOSUR cambió de eje. Dejó de ser el foco de articulación económico y comercial de la región para convertirse en un foro de proyección
política. Se alteró la geopolítica regional.
El sistema económico y político regional se reorganizará, probablemente en el curso del año 2007, en un marco de tensiones y controversias.
Se consolidarán los nuevos gobiernos. Se reestructurarán las alianzas. Se
definirán los liderazgos y las reglas de juego.
Un primer escenario de rearticulación serán los procesos de integración de la Comunidad Andina, del MERCOSUR y de la Comunidad
Sudamericana. Comencemos por el MERCOSUR y la Comunidad Andina de
Naciones, para luego dedicar unas líneas a la Comunidad Sudamericana.
4.1. MERCOSUR
El MERCOSUR entró también en zona de reconstrucción. Cuando se
estableció provocó un enorme impacto económico y político. La complementación argentino-brasileña concluía una época de rivalidades históricas que habían creado tensiones geopolíticas y militares en todo el subcontinente. Su aproximación se equiparó rápidamente con la de Alemania
y Francia, que había permitido construir la Unión Europea. Europa y los
Estados Unidos reconocieron el potencial económico y político y colocaron al MERCOSUR en la condición de interlocutor privilegiado en América
del Sur. Los primeros resultados justificaron la expectativa inicial. El comercio intrazona creció espectacularmente y el MERCOSUR tomó posición
política dominante en la región.
La grave crisis financiera brasileña de 1998 y la crisis sistémica de
Argentina (y en grado parecido del Uruguay) de fines de 2001 sacudieron en sus cimientos la estructura del proyecto de integración. La recuperación fue lenta y difícil y dejó secuelas. La principal fue la de poner al
descubierto las asimetrías de desarrollo entre los miembros. Al principio,
fue la distancia que separaba a Uruguay y Paraguay de sus socios mayores
y el desencanto que provocaba su resistencia a abrir sus mercados a las
exportaciones de los países pequeños. Ambos advirtieron su intención de
buscar otros horizontes. Uruguay acaba de solicitar autorización para
Notas sobre la Comunidad Andina
333
negociar un TLC con los Estados Unidos, como prueba de la seriedad de
sus intenciones y la magnitud de los agravios.
Pero el problema más serio es el de la pérdida progresiva de competitividad industrial de la Argentina respecto del Brasil, consecuencia, entre
otros factores, de la relocalización productiva de las grandes corporaciones transnacionales, que escogieron México y Brasil como sus bases de operación en América Latina. El déficit argentino en el comercio bilateral con
Brasil llegó a 27 billones de dólares en el año 2005. Ya no era políticamente tolerable. Esto obligó a negociar una Cláusula de Adaptación Competitiva Bilateral, por la cual un país puede suspender temporalmente la importación de un producto que afecte su producción interna. La norma afecta
a un pequeño número de productos, pero tiene una fuerte contaminación
política.
Un dato que no se debe pasar por alto es que disminuye la importancia relativa del MERCOSUR para Brasil. Sus ventas a la subregión cayeron
del 17% al 9% del total, mientras que el promedio de los otros socios se
mueve en torno al 32% de las exportaciones totales. Por eso se habla en
Brasil, especialmente entre los empresarios, del fin de la paciencia estratégica con los países de su entorno.
En ese escenario, el cisma uruguayo-argentino a propósito de la construcción de unas plantas papeleras en la frontera común, a orillas del río,
provocó un profundo impacto emocional, sobre todo en el Uruguay, que
no se ha superado todavía, pese a que el problema pasó de la fase aguda
de confrontación a otra de tratamiento jurídico.
Venezuela dejó la Comunidad Andina y se incorporó al MERCOSUR,
en ceremonia celebrada en Caracas. Poco después, asistió a su primera
Cumbre como miembro pleno en Córdoba, acompañada de Fidel Castro. De esa forma, en pocos meses culminó una gestión que parecía
mucho más morosa y compleja. En los hechos, Venezuela impuso sus
condiciones, pese a que poco tiempo atrás, en mayo de 2006, el canciller
Amorim había dicho que “no era el MERCOSUR el que debía reformarse
para acomodarse a la visión de Venezuela, sino al revés. Era Venezuela la
que debía hacerlo”.
Con ese paso, el MERCOSUR cambia de rumbo. Asume un carácter
predominantemente político, postergando los objetivos económicos y
comerciales que lo distinguían en origen. Ya se dice claramente que no
se puede alcanzar el objetivo de la unión aduanera y que los desequilibrios comerciales internos tienen que corregirse antes de avanzar en el
proceso de integración económica. Como se ha visto antes, razones había
para hacerlo. La tensión comercial interna era muy fuerte y bajas las posibilidades de resolver esa crisis. Por eso, cambiar de escenario ayudaba a
334
Escenarios políticos en América Latina
cambiar el sentido del debate. Como lo anotó un politólogo brasileño, se
trata de agregar lógica de poder allí donde sólo hubo lógica de mercado.
Para eso se requiere construir poder político. Y eso es lo que probablemente tratarán de hacer en el futuro inmediato, con Chávez y Kirchner
afirmando una línea crítica de los Estados Unidos.
En esa misma medida, se postergaron los planes de presencia conjunta del MERCOSUR en el escenario económico global, que priorizaba Brasil para mejorar su capacidad de negociación con los poderes globales. Se
debilitó su posición de liderazgo en el Grupo de los 20, que intentaba
reconducir las negociaciones de la Ronda Doha.
Los acontecimientos se han producido con tanta rapidez que apenas
dan tiempo para analizarlos. Y mucho menos para ganar cierta perspectiva para el análisis. Pero queda una pregunta: ¿El establishment económico y
político brasileño aceptará el nuevo juego del MERCOSUR, uno en el que
el ritmo político es marcado por Argentina y Venezuela, en detrimento
de sus intereses comerciales y económicos?
4.2. Comunidad Andina
Los pasos lógicos del nuevo relanzamiento andino pueden ser los
siguientes:
Consolidar la zona de libre comercio.
Abrir negociaciones conjuntas con la Unión Europea.
Incorporar a Chile como Estado asociado.
Flexibilizar los términos de la participación boliviana, para evitar una
nueva ruptura.
• Ser una de las bases de la Comunidad Sudamericana.
•
•
•
•
La CAN sobrevivió a la salida de Venezuela. Ganó en profundidad lo
que perdió en extensión. Acentuó su vocación económica y comercial,
abierta a todas las regiones, comenzando con los Estados Unidos, pero
mirando al Pacífico. En esa lógica, tendrá menos dificultades que antes
para consolidar la zona de libre comercio y avanzar en la construcción de
la unión aduanera.
Por cierto, entre los primeros pasos está concluir el acuerdo de asociación con la Unión Europea. Ahora tiene más importancia que nunca.
Es la prueba de su existencia. La CAN debe aprovechar el momento
para recuperar la condición de interlocutor de las potencias centrales
que el MERCOSUR le quitó y luego abandonó para seguir el camino de
la identidad política.
Notas sobre la Comunidad Andina
335
Como si la historia hubiera dado una vuelta completa, Venezuela se
retiró del Grupo Andino y regresó Chile. Se quebró el eje colombovenezolano, en torno al cual había discurrido la historia de la zona
desde los años cincuenta hasta los noventa, unidos primero por la democracia y luego por el comercio, mientras en los otros países andinos se
vivían dictaduras, crisis económicas, conflictos sociales. Ahora, en cambio, se superaba el conflicto peruano-ecuatoriano y se reaproximaban
Chile y Perú.
Perú, en efecto, se acercó a Chile. Dejó de lado la política de confrontación de Toledo. Se aproximó también a Colombia. Volvió a colocar
la CAN en el centro de su política exterior. Como si la intención de los tres
Estados fuera reconstruir el eje original del Grupo Andino de los setenta,
sin mencionarlo o sin proponérselo.
La aproximación con Chile fue la respuesta política escogida. Encontraron a un Chile dispuesto a dar el paso, cansado de lo que entiende
como imperdonable falta de seriedad de la Argentina, por el incumplimiento unilateral de abastecimiento de gas y, ahora, por la transformación
del MERCOSUR en un foro de confrontación política, en el que no tienen ningún interés.
Los tres países confluyen en la misma lógica: consolidar una economía
de mercado abierta, modernizante, competitiva. Quieren seguir la ruta
escogida exitosamente por Chile. La base es la coincidencia en la filosofía
económica de los TLC con los Estados Unidos, que ha creado una estructura institucional y jurídica semejante. A partir de esa plataforma procurarán explotar a fondo su condición de países de la APEC, mirando al Asia,
con la que Perú y Chile ya tienen relaciones privilegiadas. En realidad, esa
penetración parece ser su verdadero objetivo estratégico.
El contraste con el MERCOSUR no puede ser más nítido. No se plantean los objetivos —en su opinión, inalcanzables— de la integración política que propugnan Venezuela y Argentina, con ideas tan ambiciosas como
la moneda común, el gasoducto amazónico o la Junta Sudamericana de
Defensa. Sus gobiernos prefieren una visión pragmática y operativa. Debe
recordarse que Uruguay está muy cerca de esa filosofía.
Pero lo que en realidad buscarían esos países del Pacífico es la convergencia con Brasil. Saben que el mercado y los recursos de ese país son
el verdadero objetivo de la India y China. Y tampoco ignoran la proyección histórica de Brasil para abrirse camino al Pacífico. Quieren aprovecharla en su propio beneficio. Pueden aceptar la retórica de la Comunidad Sudamericana de Naciones como medio para alcanzar ese objetivo.
Bolivia tiene importancia en esa lógica. No es un mercado atractivo,
pero su ubicación geográfica la hace necesaria en esa proyección geo-
336
Escenarios políticos en América Latina
política. Por eso, Chile, Perú y Colombia estarán dispuestos a flexibilizar
cuanto fuera necesario las condiciones de participación de Bolivia en la
nueva Comunidad Andina. No discutirán si no quiere adoptar la misma
filosofía económica de apertura e insiste en su visión estatista. La función
de Bolivia en el esquema no es comercial sino geopolítica. Además, desde
la perspectiva chilena y peruana, abre un nuevo camino para tratar el tema
de la demanda boliviana de reintegración marítima.
4.3. Comunidad Sudamericana de Naciones
Mientras la Comunidad Andina y el MERCOSUR enfrentan las tareas
de su restauración, continúan los planes para constituir la Comunidad Sudamericana de Naciones. Se ha preparado una lista de las áreas alrededor
de las cuales podría trabajar la nueva organización regional:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Seguridad energética.
Infraestructura física.
Integración industrial (naval, aeronáutica, bélica, farmacéutica).
Mecanismo de financiamiento.
Observatorio democrático.
Defensa.
Políticas sociales.
Participación ciudadana.
Integración fronteriza.
Educación, cultura, ciencia, tecnología.
Políticas ambientales.
Política de información.
Como se ve, es una larga lista.
En principio, se asumía que la Comunidad Sudamericana de Naciones
resultaría de la convergencia de la CAN y el MERCOSUR. Por lo que se ve
hasta ahora, esa idea ha sido descartada. Se convirtió en un incomprensible e inexplicable juego tecnocrático. No hay manera de desatar ese nudo
de excepciones, protecciones, salvaguardias. Es mejor comenzar de cero
que seguir ese camino.
Por eso, resulta atractiva la idea de firmar un nuevo Tratado y crear
la Comunidad Sudamericana de Naciones como un acuerdo marco en el
que coexistan filosofías económicas y políticas diferentes: la visión pragmática de los países del Pacífico, enfocada en la ampliación de mercados, la captación de inversión; y la del MERCOSUR, especialmente de
Venezuela y Argentina, focalizada en construir una base de proyección
Notas sobre la Comunidad Andina
337
política. La Comunidad concentrará sus acciones en proyectos concretos
de cooperación, en infraestructura y energía. El instrumento financiero
resulta crítico en esa visión de las cosas y por eso se destaca el planteamiento del Banco del Sur, construido probablemente en torno a la Corporación
Andina de Fomento.
En esa lógica de transacción, los objetivos del nuevo proyecto regional
tendrán que ser flexibles, sin compromisos explícitos ni plazos definidos.
Aun así, los negociadores tendrán que encarar problemas complicados,
como los mecanismos dirigidos a atenuar las asimetrías —nacionales y
regionales— que amenazan el desarrollo económico y social; la naturaleza —supranacional o intergubernamental— de los órganos a los que se
encargará la gestión del nuevo proceso y su relación con los mecanismos
ya existentes de la Comunidad Andina y el MERCOSUR.
Si se puede sacar una conclusión de esa enumeración —hecha sin mayores antecedentes y apresuradamente, y por lo tanto susceptible de error—
es que el trabajo recién comienza, y que concluirlo satisfactoriamente demandará un enorme grado de decisión política y de sustentación técnica.
Referencias bibliográficas
Comunidad Andina (2006): “37 años de integración comercial”, Secretaría General.
Corporación Andina de Fomento (2005): “América Latina en el comercio global”, TLC
documentos.
Hufbauer, Clyde y Jeffrey Schott (1994): Western Hemisphere Economic Integration, Institute
for International Economics, Washington.
9. Primer informe sobre proyecciones
económicas para el proyecto
PNUD-PAPEP*
1. El contexto internacional
1.1. Un escenario de moderada expansión
Las perspectivas económicas mundiales para los años 2006 y 2007
apuntan a que la economía global seguirá creciendo, pero con una tendencia a la moderación que se concretaría en 2007. Si en 2005 la tasa de
crecimiento fue del 3,4%, se proyecta que en 2006 ésta llegue al 3,7% y
caiga al 3,2% en 2007. Las causas de esta progresión hay que buscarlas en
la buena marcha de la economía global, con un alto protagonismo de los
intercambios comerciales y con un grupo de países con capacidad de liderar la expansión encabezados por los Estados Unidos, China y la India. La
Unión Europea está jugando un papel menos protagónico en el crecimiento, pero cabe destacar que crecería más en 2007, cuando los Estados
Unidos, China y la India moderen su crecimiento.
* Este informe fue elaborado en el curso de 2006. Por esa razón algunas de las proyecciones referidas a 2007 pueden ya contrastarse con la dirección real que han tomado los procesos
evaluados.
340
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 1. Perspectivas de crecimiento de la economía mundial, 2005-2007
Tasas de variación porcentual anual
Estados Unidos
Japón
Alemania
Reino Unido
Francia
Italia
Europa del Este
China
India
Corea del Sur
América Latina
y el Caribe
Mundo
2005
2006
2007
3,5
2,8
0,9
1,7
1,5
0,1
5,5
9,9
8,0
3,4
3,4
3,3
1,4
2,6
1,1
1,4
5,5
10,2
7,0
4,8
2,8
2,5
1,2
2,6
1,4
1,1
5,8
9,0
6,5
4,0
4,6
5,3
4,7
3,4
3,7
3,2
Fuente: Centro de proyecciones económicas, CEPAL.
El crecimiento del comercio internacional ha sido un elemento dinamizador de la economía mundial. Al inicio de 2006 se pronosticaba una moderación en la tasa de expansión del intercambio, pero a pesar de las presiones
de costo de los energéticos, el intercambio de bienes crecerá nuevamente
casi al doble de lo que lo hace la economía mundial. Se pronostica una variación del orden del 9,5% al 9,7% para el presente año, y que durante el año
próximo, 2007, sea menor, situándose en torno al 8%.
En línea con la expansión comercial más dinámica, la economía china
ha mantenido un ritmo elevado de expansión. El cierre de 2006 será con una
variación anual que superará el 10%, bastante más elevada que la que se pronosticó al inicio del año. Una vigorosa inversión y exportaciones crecientes
son los impulsores del crecimiento de la economía china. En la región, Corea
ha mantenido también su dinámica exportadora, y el crecimiento se
mantiene en el rango del 4,8% para 2006, pero decaería al 4,0% en 2007.
Japón ha superado ampliamente las proyecciones iniciales, se visualiza una variación levemente superior al 3% para 2006, y se espera una
cierta desaceleración para 2007, situándose el ritmo de crecimiento de
la economía en torno al 2,5% anual.
La zona Euro sigue siendo la menos dinámica en el contexto de la economía mundial, aunque las predicciones iniciales estarán por debajo del
resultado efectivo que se observa al cierre de 2006. Pese a la mayor presión
Primer informe sobre proyecciones económicas
341
de costos energéticos en el transcurso de este año, que provoca un contexto de contracción de la demanda interna debido al deterioro de términos
de intercambio, el gasto interno ha crecido más de lo que se esperaba,
cerrando el año con un crecimiento económico global más cercano al 2,5%,
y se espera que 2007 se mantenga en similares condiciones debido a ajustes
fiscales en Alemania que elevarán la carga tributaria indirecta.
La economía estadounidense nuevamente está siendo la de mayor dinamismo dentro del mundo industrializado durante 2006, y su crecimiento
superará lo que fue pronosticado al cierre de 2005. La tasa de variación del
PIB se aproximará al 3,4% promedio anual en el presente año, y se espera
que se modere en 2007 situándose en torno al 2,8% en términos anuales.
La inversión, en especial la vinculada al sector inmobiliario, sería el componente que se rezagaría por el proceso de normalización monetaria
emprendida por la Reserva Federal. El déficit comercial se mantuvo contenido, e incluso se observó una mejoría en el transcurso de 2006, asociada a mejores exportaciones y a un efecto rezagado de la devaluación del
dólar frente a las principales monedas de los países del G7.
Los procesos de normalización monetaria observados en el mercado
estadounidense y en la zona Euro han mostrado un proceso de convergencia que probablemente se reforzaría en el transcurso de 2007. El ajuste del Banco Central Europeo ha llevado la tasa de referencia monetaria
al 3,5%, y en los Estados Unidos se ha estabilizado en 5,25%, pero se considera la posibilidad de una reducción del 0,5% en el transcurso del año
próximo para suavizar la desaceleración esperada de la inversión. Ante este
ajuste monetario, la cotización del dólar frente al euro se mantendría en
condiciones similares a las del cierre de 2006, y algunos analistas esperan
incluso una moderada depreciación del dólar.
Las condiciones del mercado financiero mundial han sido muy favorables, caracterizadas por unas primas de riesgo y una volatilidad extraordinariamente bajas. Las tasas de interés mundiales a corto plazo han
seguido la huella de los Estados Unidos, pronunciándose al alza. Los
diferenciales en las tasas de interés a corto plazo han aumentado con
respecto a la zona Euro y a Japón, a pesar de lo cual las tasas a largo plazo
se han mantenido a un nivel inferior al promedio, con lo cual se ha reducido acusadamente la pendiente de la curva de rendimientos. Los diferenciales de las tasas de interés se mantienen cerca de los mínimos históricos tanto en los países industriales como en los mercados emergentes,
debido a la mejora de los fundamentos económicos y a la búsqueda de rendimientos en un entorno de abundante liquidez —resultado del ahorro
de las empresas y en los países con superávit petrolero—, acompañado de
fuertes afluencias hacia los mercados emergentes.
342
Escenarios políticos en América Latina
Los elevados precios de los energéticos durante 2006 generaron cambios importantes en las conductas de los agentes en los países demandantes, observándose un uso más eficiente, en especial en los hogares. Así, la
demanda mundial de combustibles se mantuvo bajo las expectativas pese
al mayor crecimiento de la economía observado en relación con el pronosticado, con lo cual se ha observado en el cierre del año una tendencia
marcada a la baja del precio internacional del crudo. Al mismo tiempo, la
normalización de la capacidad de refinación ha repercutido en el precio
internacional de derivados del petróleo. Así, se espera que el precio medio
del crudo sea menor en 2007, aunque se mantendría en torno a los 60
dólares el barril.
1.2. Los factores de riesgo que acompañan el escenario expansivo
A pesar del optimismo del presente informe, el contexto internacional mantiene algunos equilibrios precarios que podrían cambiar en el futuro y dar lugar a un escenario económico internacional menos pujante que
el actual. Al respecto, consideramos tres factores que se tienen que seguir
con atención por su potencial riesgo desestabilizador para la economía
global: a) la posibilidad de que los Estados Unidos y también China contengan su pujanza económica y que esto repercuta en una demanda internacional más débil; b) la probable desaceleración de los precios de los productos básicos y la evolución de los precios internacionales del petróleo;
y c) el riesgo que implica una menor liquidez internacional y su impacto
sobre los tipos de interés.
Nuestras estimaciones y también las de otras instituciones internacionales prevén que en 2007 se desacelerará el crecimiento económico
de los Estados Unidos y de China. Estimamos que del 3,4% de 2006, los
Estados Unidos crecerán en 2007 al 2,8%, lo que afectaría al comercio
internacional y de una manera más importante a aquellas economías que
por razones geográficas e históricas están más vinculadas comercial y
financieramente a la economía estadounidense. Un menor crecimiento
de los Estados Unidos debería repercutir de manera directa en una
menor demanda internacional sobre los productos mexicanos, centroamericanos y caribeños, que tienen allí su principal mercado de exportación. Por otra parte, el déficit de cuenta corriente de los Estados Unidos
y su déficit fiscal son factores de amenaza latente. Hasta ahora ambos se
han podido solventar gracias a la simultánea coincidencia de factores
como el efecto positivo de la productividad sobre los precios de los activos, la riqueza de los hogares y el consumo, la liquidez que ha existido
en los mercados financieros mundiales, la propensión de los mercados
Primer informe sobre proyecciones económicas
343
emergentes asiáticos a acumular grandes volúmenes de reservas internacionales en dólares de los Estados Unidos, y la necesidad de reciclar
los superávits de los exportadores de petróleo tras la reciente alza de los
precios. La duda queda planteada entonces en la sostenibilidad de los
equilibrios actuales, para lo que los Estados Unidos deberían seguir
absorbiendo una alta proporción de las carteras de activos mundiales y
los países exportadores de petróleo deberían seguir acumulando superávits por un largo periodo aún. Es posible que los Estados Unidos hagan
un aterrizaje suave a lo largo de los próximos años, pero en ningún caso
esto está asegurado de antemano.
Por su parte, China también puede tener una inflexión hacia un
menor crecimiento económico, pasando del 10,2% estimado para el año
2006 al 9,0% que se calcula para el 2007. En este caso, serían los países
sudamericanos exportadores de productos básicos los que se resentirían
por la menor demanda de Oriente. Además, una desaceleración de la economía china podría repercutir en la reducción de los precios de materias
primas minerales (cobre, hierro, molibdeno) y de origen agrícola (la soja
en forma particular), con efectos negativos sobre países como Perú, Chile,
Uruguay y Argentina. El riesgo de que los precios de las materias primas
exportadas por los países latinoamericanos tiendan a la baja en el mediano plazo también ha sido señalado por el FMI, que advierte de la probabilidad de que se produzca un ajuste por el lado de la oferta estimulada
por los precios altos de los últimos años.1
Las tensiones provocadas por el alza de los precios del petróleo que
viene ocurriendo desde el año 2003 se podrían traducir en inflación, y ésta
podría inducir un nuevo aumento de los tipos de interés, lo que no haría
más que agudizar las tensiones generadas por los desequilibrios internacionales. En ese sentido, a pesar de que se puede ser optimista respecto a la
contención del consumo de petróleo, sobre todo vía intensificación de
la eficiencia energética estimulada por las mismas alzas de los precios
petroleros, no es tan seguro que la oferta pueda responder con flexibilidad a las necesidades energéticas del crecimiento económico. Cuatro factores estarían introduciendo incertidumbre sobre el crecimiento de la
oferta petrolera en el corto plazo: 1) que los yacimientos de los Estados
Unidos, del mar del Norte y de la antigua Unión Soviética han iniciado un
periodo de rendimientos decrecientes; 2) el precio bajo del petróleo vigente durante el decenio de 1990 limitó los incentivos a la exploración de nuevos pozos de petróleo; 3) el bajo nivel de inversión en el pasado, causado
por los bajos precios del petróleo de la década de 1990, ha contribuido a
1
Véase Fondo Monetario Internacional (2006).
344
Escenarios políticos en América Latina
una falta de mano de obra especializada y de equipo; 4) una gran proporción de las reservas conocidas está en países a los que no tienen acceso las principales compañías petroleras.
Asimismo, para los países en desarrollo, la adaptación a los altos precios del petróleo tiene dificultades añadidas. Para los países altamente
dependientes de importaciones petroleras, el riesgo de incurrir en aumentos en el déficit público y de cuenta corriente se puede transformar en el
mediano plazo en tensiones inflacionistas, en especial allí donde se han
absorbido las favorables posiciones iniciales de cuenta corriente que permitieron en un comienzo hacer frente al alza de precios internacionales.
Al mismo tiempo, para los exportadores de petróleo, que por lo general
no tienen la capacidad para absorber grandes entradas de dólares en corto
plazo, aparece el riesgo de que se imponga la tentación de aumentar el
gasto público de una manera ineficiente para los objetivos del desarrollo
en el largo plazo.
En síntesis, el actual ciclo expansivo podría moderarse si en el mediano plazo llegan a acumularse los factores de riesgo apuntados. Frente a la
posibilidad de mayor volatilidad externa, las economías latinoamericanas
deben mirar con prudencia un futuro inmediato que sigue siendo en
general positivo. Las condiciones del mercado financiero mundial, que
han sido muy favorables para el crecimiento económico reciente, podrían cambiar si la economía de los Estados Unidos no corrige sus desequilibrios fiscales y de cuenta corriente en forma sostenible, y si los precios del
petróleo tuvieran una nueva escalada alcista. Pero existe el riesgo de que
los países exportadores de petróleo, una vez agotado el margen de maniobra que les ha dado su acumulación previa de factores, comiencen a requerir más inversiones y recursos para el consumo, debilitando la liquidez
actual.
2. América Latina en el contexto internacional
De los elementos anteriores se puede derivar que la demanda externa
seguirá siendo un factor de dinamismo para las economías de América Latina, apoyada en el aumento del 7,1% que registrarán en 2006 los términos de
intercambio, destacándose los países exportadores de petróleo, gas y minerales metálicos. Los más beneficiados entre ellos serán Chile, Venezuela, Perú
y Bolivia, que presentarían mejoras de sus términos de intercambio del 30%,
24%, 18% y 22%, respectivamente (véase el Cuadro 2).
Primer informe sobre proyecciones económicas
345
Cuadro 2. América Latina: relación de precios del intercambio de bienes
FOB/FOB, 2001-2006
Tasas de variación porcentual anual
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
América Latina
2001
2002
2003
2004
2005
2006
-0,7
-4,2
-0,4
-6,7
-5,8
-1,6
-15,4
2,5
-3,3
1,2
-5,2
-2,6
-11,6
2,7
0,2
-4,4
0,9
4,0
-17,8
-0,6
0,5
-1,3
4,2
-1,9
-1,5
2,6
-0,8
-1,0
-1,0
-3,0
0,5
-1,6
-1,0
-3,5
3,0
0,6
-1,4
6,5
8,6
2,4
-1,4
5,8
2,9
-1,5
3,4
-3,9
-2,9
-1,4
-4,3
1,0
-3,4
-4,4
5,0
3,8
-3,5
0,9
12,7
1,9
5,6
0,9
21,5
14,0
-3,8
1,9
-1,0
-0,9
-2,8
-0,9
2,9
-1,9
-1,9
2,8
8,9
-1,2
-3,4
19,6
-2,1
7,5
1,4
11,9
8,5
-3,8
11,9
0,0
-0,9
-3,7
0,0
1,9
-1,4
-1,9
-6,6
7,3
-1,0
-9,2
30,8
4,1
21,5
2,8
30,3
8,6
-1,9
10,1
0,0
-0,9
-3,7
0,0
1,9
-1,4
-2,9
-5,6
18,2
-1,0
-0,9
24,0
-3,7
0,3
2,1
5,3
5,0
7,1
Fuente: División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
Sobre la base de lo antes señalado, las exportaciones e importaciones
en dólares corrientes aumentarán el 20% y el 17% en 2006, respectivamente (véase Cuadro 3). Poco más de la mitad de este aumento será causado por el alza de los precios en el caso de las exportaciones, mientras en
las importaciones el aumento se deberá principalmente a cantidad, con
tan sólo un cuarto debido a precios.
Como muestra el Gráfico 1, la región proseguirá la aceleración de su
balanza de bienes en dólares corrientes iniciada en 2001, registrando en
2006 un aumento anual del 28%, con lo que lograría un superávit de
103.646 millones de dólares corrientes. Costa Rica, México y República
Dominicana son los únicos países que desde 2001 registran un balance de
bienes negativo.
346
Escenarios políticos en América Latina
Gráfico 1. América Latina, comercio exterior 2001-2006
Miles de dólares corrientes
700
140
600
120
500
100
400
80
300
60
200
40
100
20
0
-100
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
-20
-40
-200
-60
-300
Export.
Import.
Balance de bienes (eje derecho)
Balance de Cta. Cte. (eje derecho)
Fuente: División de Estadística y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
3. El crecimiento de América Latina, 2006-2007: proyecciones
preliminares
3.1. Los antecedentes
La perspectiva histórica reciente del conjunto de regiones que tiene
América Latina permite aseverar la heterogeneidad con que la globalización ha impactado sobre Latinoamérica. A comienzos de los años noventa, después de la “década perdida” de la crisis de la deuda, era posible
observar el contraste entre los países que tomaban la iniciativa de integrarse a la corriente globalizadora de la economía —Chile, México, Argentina— y aquellos que, como Brasil, resistían las presiones a favor de la apertura externa y sufrían las consecuencias de la hiperinflación. Hasta 1994,
el Cono Sur, junto con México y Centroamérica, disfrutó de la abundancia de capitales en el mercado financiero internacional. Pero en 1995
México no resistió las tensiones de una política de cambios que había mantenido el peso sobrevaluado, y su ingreso en el NAFTA fue acompañado
de una brusca devaluación y la salida de capitales volátiles que le hicieron
entrar en depresión. Lo que se conoció como crisis “tequila” se trasladó
por la vía de los mercados financieros globales a la Argentina, que en 1995
también entró en depresión. El Cono Sur, excepto Chile, fue arrastrado a
9,876.30
3,729.90
23,693.00
6,145.80
3,758.00
55,473.00
560,629.31
TOTAL
81,238.54
-3,730.50
28.10
31,780.00
12,804.50
449.79
44,748.10
10,179.74
1,595.32
-2,130.71
729.22
-3,007.60
-4,369.70
-849.60
-1,539.72
-7,586.57
-1,313.70
-1,316.00
-492.30
5,260.17
Bza. Bs.
35,873.20
-500.30
1.40
25,534.00
5,788.83
618.61
14,192.69
702.70
-1,981.16
-964.20
204.18
-786.45
-1,387.30
54.53
-66.96
-5,038.70
-799.80
-781.60
-22.41
1,105.15
Cta. Cte.
Fuente: División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
479,390.77
27,301.90
2,341.35
73,560.17
30,394.17
20,134.18
9,230.27
9,697.58
6,439.60
8,070.30
1,308.45
4,187.52
221,819.53
2,865.30
8,907.20
3,757.93
12,076.12
2005
40,106.40
2,791.14
118,308.27
40,573.92
21,729.50
7,099.56
10,426.80
3,432.00
3,700.60
458.85
2,647.80
214,232.96
1,551.60
7,591.20
3,265.63
17,336.29
Import.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep.
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Export.
677,169.69
6,391.63
4,500.00
69,341.25
47,040.00
3,907.60
138,420.68
60,049.40
24,239.57
8,444.51
12,720.69
3,594.10
4,045.90
491.24
2,938.40
252,794.89
1,924.50
8,578.06
4,343.28
23,404.00
Export.
2006
573,523.65
10,863.93
4,900.00
31,037.83
32,937.01
2,833.03
92,685.82
35,713.15
24,788.43
10,600.34
11,637.10
7,151.20
9,076.60
1,571.31
5,005.20
259,528.85
3,287.20
10,154.21
5,261.10
14,491.34
Import.
Cuadro 3. América Latina: comercio exterior de bienes y servicios, 2005-2006
Millones de dólares corrientes
Bza. Bs.
103,646.04
-4,472.30
-400.00
38,303.42
14,102.99
1,074.56
45,734.86
24,336.24
-548.86
-2,155.83
1,083.60
-3,557.10
-5,030.70
-1,080.07
-2,066.80
-6,733.96
-1,362.70
-1,576.15
-917.82
8,912.65
Cta. Cte.
51,293.93
-806.70
-406.40
31,292.84
8,472.78
1,284.31
13,073.98
5,887.51
-2,358.70
-1,120.28
502.69
-832.46
-1,533.40
-35.75
-21.68
-2,651.01
-764.20
-715.77
-265.49
2,291.66
Primer informe sobre proyecciones económicas
347
348
Escenarios políticos en América Latina
la crisis, de la que salieron mejor parados los países de la región andina y
Centroamericana, así como Brasil, todos aquellos que no habían avanzado tan decididamente en la apertura internacional. Las lecciones no estaban aprendidas, los riesgos de la globalización todavía golpearían otra vez
a los países latinoamericanos, dejando rastros diferentes en sus áreas subregionales. La “crisis asiática” de 1997 afectó a América Latina desde el ángulo brasileño y se extendió durante los años siguientes sobre los países de
América del Sur. En 1999 es el conjunto de Sudamérica el que entra en
depresión, quedando exenta de esos peligros la región centroamericana,
México y el Caribe. Una segmentación regional ha tendido a consolidarse históricamente en los actuales marcos de la globalización, con México,
América Central y el Caribe fuertemente vinculados a los destinos de la
economía de los Estados Unidos; y una región sudamericana que combina la influencia de Norteamérica con los cambios en Asia y en alguna
medida en Europa.
3.2. Las proyecciones subregionales
El Producto Interno Bruto (PIB) de los países de América Latina y el
Caribe crecerá a una tasa cercana al 5,3% en 2006 y se proyecta una desaceleración del crecimiento del PIB en torno al 4,7% para 2007.2 En los
cuadros 4 y 5 se observa una relativa homogeneidad en las tasas de crecimiento en 2006 de los países de América Latina, en un rango entre 3,5%
y 7,5%, para la mayoría de los países, con las excepciones de Argentina,
República Dominicana y Venezuela, que crecerán a tasas superiores al
7,5%, y de Brasil y Haití, que registrarán tasas de crecimiento por debajo
del 3%. Al igual que en años anteriores, el Cono Sur y los países andinos
son las regiones que muestran una mayor tasa de expansión en 2006, 7,5%
y 7,7%, respectivamente.
El escenario para América Latina y el Caribe en 2007 se mantiene relativamente optimista, sosteniéndose la proyección de una tasa de crecimiento del 4,7%. La desaceleración con respecto a 2006 se debe al pronóstico de menor dinamismo que experimentará la demanda interna en
varios de los países de la región, y a la expectativa de leve desaceleración
en la economía mundial.
2 Actualización de las proyecciones presentadas en CEPAL (2006). Véase también
CEPAL (2006-2007).
5,9
7,0
4,9
8,4
10,0
4,1
4,0
4,2
4,5
4,6
5,2
2,3
8,3
7,4
3,1
4,5
3,0
4,3
2005
5,0
5,0
2,5
7,2
7,4
4,6
5,2
4,5
6,3
Bajo
Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.
/a Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay
/b Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela
América Latina y el Caribe
América del Sur
Brasil
Cono Sur /a
Países Andinos /b
México y Centroamérica
Centroamérica
México
Caribe
2004
5,3
5,4
2,8
7,5
7,7
4,9
5,5
4,8
6,6
Proyectado
5,5
5,6
3,0
7,8
8,0
5,1
5,8
5,0
6,9
Alto
4,3
4,5
3,0
6,1
5,5
3,6
4,6
3,5
4,7
Bajo
4,7
5,1
3,5
6,6
6,1
3,9
5,1
3,7
5,4
Proyectado
2007
Escenario
2006
Escenario
Cuadro 4. América Latina y El Caribe: el crecimiento del PIB, 2004-2007
Tasa de variación porcentual anual
5,2
5,6
4,0
7,1
6,7
4,2
5,6
4,0
5,9
Alto
Primer informe sobre proyecciones económicas
349
350
Escenarios políticos en América Latina
Para 2006 se proyecta una tasa de crecimiento cercana al 7,5% en el
Cono Sur, impulsada por la expansión de 8,5% que registrará Argentina,
debido al fuerte dinamismo de la demanda interna, particularmente de la
inversión. En 2007 se prevé que Argentina crezca en torno al 7,0% y el
Cono Sur lo haría en torno al 6,6%. En el crecimiento del 7,7% para 2006
en los países andinos, incide la elevada tasa de crecimiento de Perú y la
República Bolivariana de Venezuela. Para 2007, también se proyecta una
reducción del crecimiento para los países andinos a 6,1%.
Cuadro 5. América Latina y El Caribe: el crecimiento del PIB, 2004-2007
Tasa de variación porcentual anual
País
2004
2005
2006
2007
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
Caribe
9,0
3,9
4,9
6,2
4,9
4,1
7,9
1,8
2,7
-3,5
5,0
4,2
5,1
7,5
4,1
5,2
2,7
11,8
18,3
4,5
9,2
4,1
2,3
6,3
5,2
5,9
4,7
2,8
3,2
1,8
4,1
3,0
4,0
6,9
2,9
6,4
9,2
6,6
10,3
4,3
8,5
4,5
2,8
4,4
6,0
6,8
4,8
3,8
4,6
2,5
5,6
4,8
3,7
7,5
4,0
7,2
10,0
7,5
10,0
6,6
7,0
4,0
3,5
5,5
5,5
5,0
4,0
4,0
5,0
3,0
5,0
3,7
4,0
7,0
3,5
6,0
7,0
6,5
7,0
5,4
5,9
4,6
5,3
4,7
Total
Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.
En Brasil, los resultados efectivos del primer semestre de 2006 confirmaron la expectativa de mayor crecimiento económico para el año respecto al año anterior, aunque de manera más moderada a la insinuada en
Primer informe sobre proyecciones económicas
351
el primer trimestre. La demanda interna seguirá mostrando una expansión
importante, especialmente en la inversión.
México y América Central durante 2006 presentan un crecimiento
conjunto muy próximo al crecimiento latinoamericano (véase Gráfico 2).
Los países centroamericanos crecerían más de 5% en promedio, y México lo haría en torno al 4,8% en 2006. Para 2007 se espera que la subregión
crezca en torno al 3,9%.
El crecimiento proyectado para América Central en 2006 será en torno
al 5,5%, basado en una demanda interna más dinámica en la mayoría de
sus países. Impactos asociados a las iniciativas de los TLC, así como la persistencia de remesas elevadas de recursos desde los Estados Unidos siguen
dinamizando la demanda interna. Para 2007 se proyecta que los países de
América Central seguirán creciendo a una tasa del 5,1%.
Gráfico 2. Perspectivas de crecimiento de América Latina y El Caribe, 2000-2007
Tasa de variación porcentual anual
10%
8%
5%
3%
0%
-3%
-5%
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total América Latina y el Caribe
América del Sur
México y Centroamérica
Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.
4. Proyecciones del crecimiento anual por países
4.1. Argentina
Argentina tiene una historia económica reciente convulsa, que fue
acompañada de una crisis política y social sin precedentes. La hiperinflación de los años ochenta se superó con un anclaje al dólar que dio buenos resultados en el corto plazo, pero implicó que la estabilidad económica del país pasara a depender de sus reservas en dólares en un contexto
352
Escenarios políticos en América Latina
de fuerte endeudamiento exterior y frágil inserción comercial. La primera llamada de alerta la dio la crisis de 1995, que fue reflejo de la devaluación mexicana de ese mismo año. Pero la crisis más severa llegó a fines de
2001 y principios de 2002, cuando el Gobierno adoptó un conjunto de
medidas que paralizaron el funcionamiento del sistema financiero, suspendió el servicio de la deuda pública con acreedores privados y abandonó la convertibilidad. Al terminar el año 2002, el país había perdido el 20%
del PIB. Desde 2003 la economía argentina ha recuperado sus tasas de crecimiento, alcanzando una expansión del 8,8% ese año, lo que ha ayudado
a recuperar la confianza en sus instituciones y a formular un marco macroeconómico capaz de llevar a la economía hacia un sendero de recuperación
sostenible.
Cuadro 6. Argentina: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
PIB
2004
2005
2006
2007
8,3
29,6
6,0
37,1
8,5
15,0
8,1
40,1
8,7
18,9
7,1
14,7
7,0
14,2
6,7
15,1
9,0
9,2
8,5
7,0
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
Durante el año 2005, la economía argentina creció 9,2% respecto del
año anterior. Al dinamismo de los sectores transables, favorecidos por la
devaluación de 2002, se incorporó el crecimiento de actividades más vinculadas al mercado interno, entre las que se destacan la construcción, el comercio y el sector de transporte y comunicaciones. Desde el lado de la demanda, el consumo y la inversión exhiben un gran dinamismo. Asimismo, el
crecimiento (medido en dólares) de Brasil, Uruguay y Chile contribuye a
sostener el ritmo exportador, particularmente de origen industrial.
Debido a un fuerte arrastre, para 2006 se espera un crecimiento en
torno al 8,5%. Atenuados los efectos de la vigorosa recuperación de los
últimos años, se estima que, para 2007, la tasa de crecimiento se ubicaría
en torno al 7,5%. El proceso de expansión económica goza de una sólida
posición fiscal y un sector externo superavitario basado en un tipo de cambio competitivo con tendencia a la apreciación muy moderada debido a
la participación activa del Banco Central. La tasa de desempleo ha tenido
Primer informe sobre proyecciones económicas
353
una reducción importante: llegó al 10,4%, con un aumento del empleo en
los sectores formales, y la inflación se encuentra relativamente contenida. Por
otro lado, la temperatura media superior al año pasado alivió la restricción
energética, que es uno de los factores limitantes del crecimiento futuro.
4.2. Bolivia
En 2005 se cumplieron veinte años sin recesión económica en Bolivia.
El último año en que el PIB se contrajo fue 1985, rompiéndose así una
senda de inestabilidad económica que había caracterizado a la historia
boliviana. El crecimiento ha sido acompañado de una constante moderación de los precios y un significativo aumento de las exportaciones. La
larga etapa de prosperidad se interrumpió sólo en dos ocasiones, en 1992
y 1999, pero sin llegar a registrarse crecimientos negativos. La primera vez
fue como consecuencia de factores climáticos asociados a la Corriente del
“Niño”, que causó primero inundaciones y luego una severa sequía que
afectó al sector agropecuario; y la segunda vez, como reflejo de la crisis
económica internacional que contrajo las inversiones internacionales. A
lo largo de estos años, en Bolivia se han producido importantes transformaciones estructurales; se destacan entre ellas el protagonismo que han
adquirido la producción y exportación de hidrocarburos y gas natural.
Cuadro 7. Bolivia: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
PIB
2004
2005
2006
2007
2,9
-1,5
17,2
5,1
3,3
2,9
9,8
13,8
4,0
6,5
15,5
17,2
3,4
2,6
7,0
7,4
3,9
4,1
4,5
4,0
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
El crecimiento de 2006 se situará en torno al 4,5%, tasa de variación
superior a la observada en 2005. Dicho desempeño está marcado por lo
acontecido en el sector externo, donde la economía boliviana se ha visto
beneficiada nuevamente por el favorable contexto exterior en términos
de los precios de las materias primas, especialmente de los metales y de los
hidrocarburos. Se trata de recursos adicionales con los que el Gobierno ha
podido mantener altos niveles de gasto público, y de esta forma, sumado al
354
Escenarios políticos en América Latina
aumento del consumo privado, incrementar el aporte de la demanda interna al crecimiento. Se destacan los incrementos de las exportaciones,
15,5%; de la formación bruta de capital fijo, 6,5%; y del consumo público, 4,0%. El crecimiento de la formación bruta de capital está asociado
tanto al repunte de la inversión pública como al incremento de la inversión
extranjera directa, que si bien estuvo muy por debajo de la registrada en la
segunda mitad de la década de 1990, al menos fue positiva.
En un plazo más largo, el crecimiento económico de Bolivia enfrenta
riesgos asociados, por una parte, a que en los últimos tres años ha estado
ligado a un impulso de la demanda externa fundamentalmente de sectores extractivos y, por otra, a que la inversión ha sido el componente del
gasto que ha presentado menor crecimiento. En relación con lo primero,
en el futuro cercano no se prevé que los precios de las materias primas
crezcan a tasas similares a las de 2004 y 2005. Con respecto a lo segundo,
el comportamiento de la inversión podría afectar el desenvolvimiento del
PIB potencial de la economía boliviana.
Los riesgos del sector exportador boliviano están asociados en el
mediano plazo a la evolución del precio de los hidrocarburos y, en el corto
plazo, de manera muy mínima al impacto de la finalización del régimen
preferencial de las exportaciones bolivianas a los Estados Unidos en el
marco del Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de
Drogas (ATPDEA, por su denominación en inglés).
4.3. Ecuador
En las últimas décadas Ecuador ha enfrentado serias dificultades para
formar consensos políticos, sociales y económicos. Los problemas de
gobernabilidad han afectado negativamente su desempeño económico. A
los problemas internos se sumó una altísima vulnerabilidad frente a los
choques económicos externos, que en 1999 dio lugar a la crisis cambiaria
y bancaria más importante de su historia, lo que colapsó el sistema financiero del país, con moratoria del pago de la deuda pública y un estancamiento económico del orden del 6% del PIB. En ese entorno de fragilidad institucional y económica, el 9 de agosto de 2000 el gobierno decidió
adoptar el dólar de los Estados Unidos como moneda de curso legal en el
país. La superación de la crisis ha venido de la mano de un cambio favorable en el contexto internacional del Ecuador: el alza de los precios del
petróleo, la debilidad del dólar y el incremento de las remesas de los emigrantes permitieron controlar el déficit de cuenta corriente, contener la
inflación y recuperar la senda del crecimiento.
Primer informe sobre proyecciones económicas
355
Cuadro 8. Ecuador: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
2004
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
PIB
2006
2007
4,6
5,0
16,4
11,1
2005
6,4
8,2
7,5
13,6
7,9
5,6
2,6
9,0
4,9
3,6
5,6
9,5
8,0
4,7
4,8
4,0
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
Para 2006, se revierte levemente la dinámica de desaceleración comenzada en 2005, permitiendo estimar un crecimiento de la economía cercano al 5%. Dicha tasa se apoya, principalmente, en un pujante sector de
comercio y servicios, que explica el 37% del crecimiento durante la primera mitad del año, y en la industria manufacturera y el sector petrolero,
que producto de la huelga de agosto de 2005 tendrá un aumento del 2,7%
en su extracción. El repunte de la economía se registra en un contexto de
altas tasas de consumo y de importantes ingresos fiscales por el aumento
de la recaudación petrolera, dados sus altos precios, aumentos de impuestos y caducidad de contratos de explotación— y el aumento del consumo.
A pesar del mayor gasto público, sustentado en el alto precio del petróleo, la demanda interna seguirá creciendo a tasas menores, con lo que el PIB
del país disminuirá levemente en 2006 y 2007 —con tasas de crecimiento
proyectadas en torno al 4,8% y 4,0%, respectivamente.
El gran desafío durante el resto del año y para 2007 es que Petroecuador pueda mantener los niveles de producción del Bloque 15 y de los
campos unificados Eden-Yuturi y Limoncocha, vueltos a la administración
pública en el segundo trimestre, así como de los otros campos operados
directamente por dicha empresa estatal.
4.4. Honduras
Un rasgo histórico del crecimiento económico de Honduras ha sido
la volatilidad en la evolución del PIB a largo plazo (décadas de los ochenta y noventa). Además de la vulnerabilidad de sus principales productos
de exportación (bananas y café), Honduras ha sido víctima reiterada de
desastres naturales. Siete veces en la década de los noventa el país tuvo que
hacer frente a la adversidad de la naturaleza, incluido el huracán Mitch,
que en 1998 produjo pérdidas equivalentes al 100% del PIB, obligando a
desplazar recursos fiscales y externos para hacer frente a la emergencia.
356
Escenarios políticos en América Latina
El siglo XXI ha inaugurado una etapa de crecimiento más estable en Honduras, pudiendo superar las fases críticas de la reconstrucción. Con una
inflación bajo control, a nivel de un dígito desde 2001, Honduras ha realizado importantes esfuerzos por ordenar sus finanzas públicas y adecuarse a los requerimientos de la ayuda internacional, lo que le ha permitido
desde 2003 tener tasas positivas de inversión.
Después de haber registrado un crecimiento del 4,1% durante 2005,
se estima que la economía hondureña crecerá en torno al 5,6% durante 2006; este crecimiento representa el más alto desde el año 2000. Dicha
aceleración en el crecimiento refleja una recuperación en la tasa de formación bruta de capital fijo, sobre todo en construcción, así como un
nutrido consumo privado, el cual se ha visto beneficiado por el flujo de
remesas. El sector construcción se ha beneficiado de la relativa estabilidad macroeconómica, así como de mejores condiciones de acceso al crédito, lo cual se ha visto reflejado en el desempeño del sector de servicios
financieros.
Cuadro 9. Honduras: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
PIB
2004
2005
2006
2007
4,5%
19,1%
9,7%
14,0%
8,1%
-8,0%
6,0%
9,3%
5,9%
5,4%
6,0%
9,0%
5,0%
5,5%
5,0%
8,0%
5,0%
4,1%
5,6%
5,0%
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
Para 2007 se proyecta una reducción en la tasa de crecimiento a 5,0%,
dada la desaceleración de los Estados Unidos. Se estima que el consumo
privado seguirá siendo apoyado por el flujo de remesas, mientras que la
inversión se beneficiará, por un lado, del marco provisto por el Tratado
de Libre Comercio República Dominicana Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA) y, por otro, de las iniciativas de financiamiento de inversión en infraestructura del BID.
En el mediano plazo (2006-2010) se espera que Honduras crezca en
promedio a una tasa de aproximadamente 4,5%. El principal riesgo de
este escenario de crecimiento es la volatilidad en los precios de combustibles y la evolución de la economía estadounidense.
Primer informe sobre proyecciones económicas
357
4.5. Nicaragua
En los últimos 25 años del siglo XX, Nicaragua pasó de ser el país más
próspero de América Central a ser el más pobre, en términos de PIB por
habitante. Las tensiones políticas que llevaron al conflicto armado explican esta negativa evolución. La recuperación democrática de los años
noventa implicó también progresos parciales en el terreno económico:
después de un período de hiperinflación, a finales de los noventa los precios se estabilizaron a nivel del 10% y en 2001 se colocaron por debajo del
5%; la reducción a una vigésima parte del gasto militar significó el inicio
de una situación fiscal más normalizada; y haber terminado con el período de aislamiento internacional representó mejores oportunidades para
Nicaragua en términos de integración regional y normalización de sus
relaciones económicas con los Estados Unidos. Este conjunto de transformaciones permitió que el país aprovechara en parte el favorable contexto internacional de los últimos años, aunque no llegara a igualar las
tasas de crecimiento promedio de América Latina.
Se estima que el PIB de Nicaragua registre un crecimiento por debajo del 4% proyectado a principios de año debido en buena medida a la
reducción en la tasa de crecimiento de la inversión producto de la incertidumbre asociada a las elecciones presidenciales. No obstante lo anterior, el desempeño económico se ha beneficiado del desempeño de las
exportaciones, en particular de las de maquila y productos tradicionales.
Cuadro 10. Nicaragua: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
PIB
2004
2005
2006
2007
3,7
4,2
16,1
8,2
3,2
10,1
5,3
6,2
2,8
5,5
10,5
7,0
3,4
9,0
9,0
8,5
5,1
4,0
3,7
4,0
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
Para 2007 se espera una ligera recuperación de la tasa de crecimiento
para ubicarse en 4%, producto principalmente de la relativa tranquilidad
una vez conocido el resultado de las elecciones, con lo cual se anticipa una
normalización de la demanda interna.
358
Escenarios políticos en América Latina
En el mediano plazo (2006-2010) se proyecta una tasa de crecimiento
promedio de aproximadamente 4%. Los principales riesgos de este escenario son una reducción en la tasa de crecimiento de los Estados Unidos, la volatilidad en los precios de energéticos, así como un alza en las tasas de interés
internacionales.
4.6. Panamá
En el período 1990-2003, el 76% del PIB panameño ha estado vinculado al sector servicios y los negocios internacionales; el sector primario
ha representado sólo el 9% del producto. El contraste con los otros países
de América Latina es evidente. En este tiempo, el crecimiento económico
promedio ha sido cercano al 5%, atribuible al buen comportamiento de
la inversión al inicio del período y del consumo en los años finales. La economía del canal, resultado de las innovaciones en la navegación, resintió
el número de buques que lo usaron, por lo que se iniciaron los primeros
estudios para su ampliación y adaptación a buques de mayor calado.
Durante el primer semestre de 2006, Panamá experimentó un crecimiento económico del orden del 8%, con lo cual la proyección para el año
se elevó al 7,5%. La economía se ha beneficiado de la dinámica del comercio internacional que ha resultado en un robusto crecimiento de las actividades portuarias, así como de la zona libre de Colón. Asimismo, el sector
construcción ha registrado un incremento importante debido en buena
medida a la demanda residencial de extranjeros. Cabe destacar que los
sectores primarios también han experimentado un crecimiento importante,
atendiendo tanto la demanda interna como la externa.
En particular, se estima que el consumo privado crecerá aproximadamente 7,5%, mientras que la inversión registrará un crecimiento de aproximadamente 15%. Si bien el crecimiento de las exportaciones se estima en
cerca del 12%, su efecto se ve atenuado por el crecimiento de aproximadamente 14% de las importaciones en función de la demanda doméstica.
Cuadro 11. Panamá: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
PIB
2004
2005
2006
2007
3,9
9,9
18,5
14,4
7,2
2,8
11,6
10,8
7,4
15,2
12,0
14,0
5,9
15,0
9,0
10,7
7,5
6,9
7,5
7,2
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
Primer informe sobre proyecciones económicas
359
Dado el resultado positivo del referéndum sobre la ampliación del
canal, a partir de 2007 se espera que el efecto de la desaceleración global sea compensado por la inversión allí, con lo cual se estima un crecimiento de 7% para 2007 y de aproximadamente 6% para el período
2008-2010.
Los principales riesgos de este escenario son, por un lado, una contracción abrupta del crecimiento global, ya que Panamá sigue siendo vulnerable a las fluctuaciones en los patrones de comercio global; por otro
lado, un incremento no anticipado en las tasas de interés internacionales
podría perjudicar el ritmo de crecimiento de la inversión.
4.7. Perú
Entre 1993 y 1997 la economía peruana vivió un período de prosperidad que superó cualquiera de sus antecedentes inmediatos (crecimiento del 7% del PIB promedio). En los años previos se había aplicado un severo plan de estabilización y apertura externa que favoreció la
inversión nacional y extranjera. La “crisis asiática” de 1997 interrumpió
abruptamente esta fase expansiva. El sistema bancario peruano operaba sobre la base de la transferencia de recursos externos al sector no
financiero del país, lo que se tornó insostenible cuando se retrajo la
liquidez internacional en 1997. A partir de 1998 se deterioraron los indicadores económicos, el PIB promedio del período 1998-2001 fue apenas 0,8%, y la inversión extranjera directa del bienio 2000-2001 fue la
mitad de la registrada en el bienio 1998-1999. El déficit fiscal, que había
sido la base de la estabilización de los primeros años de la década, se
elevó a un promedio del 3,1% del PIB en el trienio 1999-2001. El punto
de partida del deterioro fue la fuerte expansión del gasto no financiero en el 1999. Sólo a partir de 2002, con un nuevo escenario internacional y una recuperada disciplina fiscal, fue posible volver a crecimientos
estables y elevados.
Si las expectativas de crecimiento para Perú en 2006 eran ya auspiciosas a principios de año, éstas son aún mejores tras el gratamente sorpresivo resultado del tercer trimestre, que da lugar a una tasa
de crecimiento en lo que va del año cercana al 7,5%, y que permite a
Perú alcanzar una tasa de crecimiento del producto de 2006 que excede
el 7%.
360
Escenarios políticos en América Latina
Cuadro 12. Perú: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
PIB
2004
2005
2006
2007
3,5
8,4
14,6
10,5
4,4
13,3
15,3
10,7
5,5
15,2
2,3
9,9
4,5
10,5
3,5
8,5
5,2
6,4
7,2
6,0
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
Al igual que en la mayoría de los países de la región, es la demanda
interna su principal motor; por el contrario, el sector externo continuará
disminuyendo su contribución al producto. El componente más dinámico del crecimiento estimado es la inversión, que además del dinamismo
de su componente privado es reflejo de la recomposición del gasto público en ese rubro, que aumentó de 2,7% a 3,2%, pues la nueva administración anunció una estrategia de aumento continuo del gasto de capital que
debería alcanzar un 4,2% del PIB en 2009. Por su parte, el consumo crecerá a su mayor tasa desde 1995, apoyado en la expansión de la masa salarial
y del crédito.
Se mantendrá el ciclo expansivo de la economía durante 2007, pero a
tasas paulatinamente menores, puesto que se han sustentado principalmente en la demanda interna que crece y seguirá creciendo a tasas superiores a las del producto pero con una leve desaceleración, por lo que se
estima que el crecimiento se ubique en torno al 6,0%.
4.8. Uruguay
En la década de 1990, Uruguay disfrutó de tasas de crecimiento relativamente altas, hasta que en el año 1999 se inició una crisis que se extendió por cuatro años. En el peor momento de la recesión, en 2002, Uruguay había perdido una cuarta parte de su PIB. La principal causa de la
crisis fue el comportamiento recesivo de la economía argentina, lo que
se sumó a la devaluación del real brasilero, que provocó una pérdida
importante de términos de intercambio. En 2002, la crisis financiera significó una “corrida” que afectó al 44% de los depósitos previamente existentes, con efectos directos sobre la quiebra del sistema bancario uruguayo y la consecuente desaparición del crédito. La recuperación llegó en
2003 con un fuerte impulso a la inversión, apoyada por créditos externos
Primer informe sobre proyecciones económicas
361
y severas medidas para los bancos. Desde esa fecha hasta la actualidad,
la economía uruguaya ha crecido sostenidamente.
Cuadro 13. Uruguay: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007
Variación porcentual
2004
2005
2006
2007
Consumo
Inversión
Exportaciones
Importaciones
11,8
30,2
27,6
26,5
2,5
23,8
16,8
8,8
8,5
19,3
13,4
18,7
4,3
6,8
12,5
7,3
PIB
11,8
6,6
7,5
6,5
Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.
La economía uruguaya continuó creciendo, durante 2005, a una tasa del
6,6%, a pesar de la casi plena utilización de la capacidad instalada en algunos sectores. Entre las actividades que más crecieron se destacan la construcción, las comunicaciones, el turismo, el comercio y el sector del transporte. Durante 2006, la construcción y la inversión crecerán sustancialmente,
en virtud del emplazamiento de dos empresas papeleras de considerable
magnitud. Asimismo, la industria manufacturera tendrá un fuerte crecimiento, particularmente en el sector cárnico, en virtud del brote de fiebre
aftosa que tanto Argentina como Brasil sufrieron a principios del año. Ello
contribuirá a sostener el crecimiento de las exportaciones.
Para 2006 se estima que Uruguay crecería en torno al 7,5%. Asimismo, el Gobierno tendrá que enfrentar el desafío de mantener la competitividad de la economía sin apartarse demasiado de las metas fijadas
para la inflación y las cuentas fiscales. Para 2007 se proyecta una tasa de
crecimiento de aproximadamente el 6,5%.
5. Proyecciones de mediano plazo hasta 2010
5.1. La región proyectada hasta 2010
En una perspectiva de mediano plazo, llegando hasta 2010, en el supuesto de que no hubiera alteraciones a la tendencia registrada hasta el año 2005,3
se prevé que en comparación con los resultados de 2004 la tendencia sea a
3
En los escenarios de supuestas alteraciones en las tendencias históricas, consúltese
el apartado 5.2 de este mismo informe, en el que se presentan la metodología aplicada y
sus resultados.
362
Escenarios políticos en América Latina
un crecimiento más lento para el conjunto de la región, pero también más
estable (véase el Cuadro 15). En la hipótesis de que no se produzcan convulsiones excepcionales de orden internacional o nacional en los próximos años, la tendencia que observamos para el período 2005-2010 es
moderadamente optimista. América Latina podría tener el mejor desempeño de mediano plazo desde la década de 1980, con un crecimiento promedio del 4,2% entre 2005 y 2010. Probablemente no se pueda mantener
el desempeño de 2004, que fue excepcionalmente bueno, pero, comparados con períodos anteriores de mediana duración, los próximos pueden
marcar un hito en la recuperación económica del continente.
El nuevo siglo se inició con los efectos negativos de la crisis en Argentina que se sumaron a los de la crisis asiática previa, los que perduraron
en la región hasta 2002. La depresión en Argentina y Uruguay alcanzó ese
año tasas negativas de dos dígitos (véase el Cuadro 15). La consecuencia
la vemos en los resultados agregados del período 2000-2005, que podrían
ser superados en 2005-2010 si se mantiene la estabilidad internacional y
no hay efectos inesperados a nivel nacional.
5.2. Aspectos metodológicos sobre las proyecciones de mediano
plazo en dos escenarios alternativos y sus resultados
Con el fin de obtener una estimación del crecimiento de mediano plazo
del Producto Interno Bruto de los países considerados en el proyecto PAPEP
(Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay),
de manera sistemática y privilegiando la sencillez metodológica para concentrarnos en los resultados obtenidos, se procedió de la siguiente manera.
A partir de las series históricas del PIB en el período 1950-2005, se estimó el producto de tendencia, utilizando un modelo de componentes no
observables que bajo ciertas condiciones es equivalente al popular filtro
Hodrick-Prescott.4 La utilización de este modelo permite obtener una estimación estadística del producto de tendencia, y proyecciones del mismo,
sin la necesidad de imponer a priori ningún tipo de prejuicio económico
con respecto a la determinación del producto potencial.
4 Formalmente
se supone que el Producto Interno Bruto se puede modelar como:
yt = µt + γt donde γt ≈ (0, σγ2)
y:
µt = µt-1 + δt-1
δt = δt-1 + ηt donde ηt ≈ (0, ση2)
Es decir, el PIB se descompone en un componente de tendencia µt , la cual se modela
como un proceso autorregresivo con un sesgo δt, que se comporta como una caminata
aleatoria, y un componente residual, γt , que se comporta como ruido blanco. El filtro
Hodrick-Prescott se recupera cuando la razón ruido a señal del modelo es igual al parámetro de suavizamiento del filtro, es decir, λ = ση2 / σγ2
2,3
3,7
2,8
1,4
-0,3
1,2
-1,0
-0,4
1,9
2,6
-1,5
0,1
-0,7
0,4
1,7
2,9
5,6
3,5
2,5
2,9
3,7
3,9
2,3
2,9
2,9
5,0
3,1
2,5
2,2
3,5
4,4
1,8
2,3
2,3
2,0
3,0
5,2
3,6
3,1
4,3
4,2
0,9
1980-1989 1989-2000 2000-2005
Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.
Brasil
Colombia
Chile
México
Venezuela
América Latina
Países no incluidos en el informe
Argentina
Bolivia
Ecuador
Honduras
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
Países incluidos en el informe
1,3
1,4
3,4
0,0
3,4
0,2
-4,4
1,7
5,3
2,6
3,0
0,6
0,2
-3,4
2001
1,9
1,9
2,2
0,8
-8,3
-1,0
-10,9
2,5
4,2
2,7
0,8
2,2
5,2
-11,0
2002
0,5
3,8
3,9
1,4
-7,5
1,9
8,8
2,9
3,6
3,5
2,5
4,2
3,9
2,2
2003
4,9
4,9
6,2
4,2
17,4
6,1
9,0
3,9
7,9
5,0
5,1
7,5
5,2
11,8
2004
2,3
5,3
6,3
3,0
9,1
4,5
9,2
4,1
4,7
4,1
4,0
6,9
6,4
6,6
2005
3,3
5,2
5,2
3,6
5,9
4,2
5,3
4,0
4,2
4,6
3,9
6,5
5,6
5,0
2005-2010
Cuadro 14 . Estimaciones de mediano plazo del PIB de América Latina y El Caribe (países seleccionados) 1980-2010
Primer informe sobre proyecciones económicas
363
364
Escenarios políticos en América Latina
La proyección obtenida plantea un escenario base al cual denominaremos “escenario pasivo”, ya que no considera el efecto sobre el crecimiento de fenómenos en el entorno externo, como una reducción abrupta del crecimiento global o mayor volatilidad en los precios de los
productos básicos, ni cambios en el entorno doméstico, como políticas
encaminadas a promover la inversión o la productividad.
Una vez que el producto potencial y su proyección han sido estimados,
se obtiene una proyección del PIB de cada país, bajo el supuesto de que
el nivel del producto convergerá hacia el producto de tendencia, a una
velocidad que depende del punto en el ciclo económico en donde se
encuentra cada país a finales del año 2005.
Con el fin de explorar la sensibilidad de esta estimación a variaciones en
el entorno externo, se plantean dos escenarios alternativos. En el primero se
evalúa el efecto que tendría una reducción permanente de un punto porcentual en la tasa de crecimiento global, durante el período de proyección,
mientras que el segundo escenario estima el efecto de un deterioro del 25%
en los términos de intercambio de cada país. De esta manera se evalúa el efecto que tendría en cada uno de los países una perturbación generalizada del
sector externo, la cual se manifiesta como una reducción en la demanda global, así como perturbaciones del sector externo particulares a cada país a través de un deterioro de los términos de intercambio.
Esta estimación se obtiene a través del uso de un modelo de vectores
autorregresivos, que considera explícitamente los encadenamientos de cada
uno de los países con respecto al resto del mundo a través del comercio
internacional.
Cuadro 15. Estimaciones de mediano plazo del PIB de Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay en el período 2005-2010
Argentina
Bolivia
Ecuador
Honduras
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
Estimación base (a)
Escenario 1 (b)
Escenario 2 (c)
5,3
4,0
4,2
4,6
3,9
6,5
5,6
5,0
4,1
2,6
2,8
1,1
3,5
5,2
3,8
3,2
5,2
3,4
4,0
3,7
3,4
5,6
2,6
4,8
a Estimación estimada por la tendencia histórica.
b Escenario con reducción del PIB internacional de 1 punto porcentual.
c Escenario con reducción del 25% de los términos de intercambio.
Primer informe sobre proyecciones económicas
365
Siguiendo el procedimiento señalado, los resultados conseguidos se
expresan en el Cuadro 16. En términos generales, tanto en la hipótesis de
un menor crecimiento del PIB en el plano internacional (primer escenario)
como en el de una evolución desfavorable de los términos de intercambio
(segundo escenario), todos los países estudiados sufrirían sus consecuencias
sin llegar a entrar en depresión. Los signos positivos del crecimiento económico se mantendrían en el mediano plazo para el período 2005-2010. Sin
embargo, el impacto diferiría de un país a otro en su intensidad y en cuanto al supuesto al que son más vulnerables. Los comentarios que presentamos a continuación no pueden ser más que descriptivos, porque la construcción de las estimaciones no permite aún entrar en el detalle de las
variables nacionales que podrían afectar su crecimiento económico de
mediano plazo. Conviene destacar también que las estimaciones de largo
plazo están influenciadas por las estimaciones de 2005 y 2006.
Argentina, por ejemplo, vería reducido el crecimiento de su PIB en
más de un punto porcentual en el escenario de una economía internacional más débil; sin embargo, en caso de que sus términos de intercambio fueran afectados negativamente en el 25%, su impacto sería mínimo,
de apenas un 0,1% en el período 2005-2010. Argentina, bajo estos supuestos, es claramente más vulnerable a los cambios de ritmo del crecimiento
económico mundial que a una evolución negativa de los precios de su
comercio internacional.
En el caso de Bolivia, ambos escenarios hipotéticos impactan más fuertemente en el crecimiento del PIB comparándolo con Argentina. En el
supuesto de una desaceleración económica mundial de un punto porcentual, el PIB se reduciría en poco más de un punto y medio, y en el escenario de una evolución negativa de sus términos de intercambio, perdería
el 0,6% de su PIB estimado.
Ecuador tiene rasgos comunes con el caso boliviano, atendiendo a la
intensidad con que sufriría los cambios en los escenarios económicos internacionales. Pero, tal como veíamos para Argentina, en el segundo escenario su impacto sería escaso. Una reducción del 0,2% en el crecimiento
del PIB para el período 2005-2010 sugiere que un cambio en los precios relativos del comercio internacional de Ecuador no representaría una situación
especialmente riesgosa, al menos no tanto como una desaceleración de la
economía mundial.
Honduras es de lejos la economía que aparece más vulnerable a la
hipótesis que hemos utilizado para construir los escenarios futuros. Del
4,6% de crecimiento estimado para el período 2005-2010 sin variaciones
en los contextos económicos internacionales, Honduras podría pasar a un
crecimiento del 1,1% en el caso de que se diera lo que hemos llamado el
366
Escenarios políticos en América Latina
primer escenario, con la pérdida de tres cuartas partes de su crecimiento.
Menos peligroso parece ser el segundo escenario, en el que vería reducido
en un punto porcentual su crecimiento, llegando al 3,7%.
Por su parte, Nicaragua es un buen contraste frente a Honduras. Aunque es el país que menos crece (3,9%), también sería el país que menos
padecería en el caso de que se cumplieran los escenarios descritos. En
el primer caso, su PIB se expandiría al 3,5% en el período 2005-2010, y en el
segundo, al 3,4%. Si Nicaragua tiene vulnerabilidades en su crecimiento
hay que buscarlas más allá de la evolución económica internacional y los
cambios que hemos supuesto en sus términos de intercambio.
De las ocho economías estudiadas, Panamá nos aparece como la más
fuerte, con un crecimiento estimado (sin variaciones históricas) del 6,5%.
Bajo ambos supuestos estudiados, Panamá seguiría creciendo por encima
del 5,0% en el período 2005-2010, señal de la fortaleza que está mostrando
la reciente inserción internacional de la economía panameña.
Perú, entre las economías estudiadas, es la segunda que más crecería
entre 2005 y 2010, después de Panamá. Su desempeño se alzaría al 5,6%
en caso de no producirse perturbaciones internacionales. Pero, a diferencia de Panamá, es más vulnerable a los cambios en el escenario externo, dándose el caso de que pudiera llegar a perder más del 50% de su crecimiento en el segundo escenario. También contrasta el hecho de que es
más vulnerable a una evolución desfavorable de sus términos de intercambio que a un debilitamiento del crecimiento económico internacional. Ése
sería el rasgo distintivo de la economía peruana sobre el conjunto de países
estudiados.
Por último, Uruguay vuelve a tener rasgos en común con Argentina.
Su crecimiento estimado sin cambios históricos sería del 5,0% (en Argentina sería del 5,3%) en el mediano plazo, y en el caso de un deterioro del
25% en sus términos de intercambio, el PIB crecería el 0,2% menos. Sin
embargo, en el caso de que la economía mundial creciera un punto porcentual menos, el PIB de Uruguay se resentiría en alrededor de dos puntos
porcentuales, casi el doble que en la Argentina.
6. Conclusiones
6.1. Expansión económica y cautelas sobre el futuro
Desde el año 2003, América Latina ha retomado unas tasas de crecimiento elevadas en términos de la historia reciente de la región, aunque éstas
son inferiores a las observadas en otras regiones del mundo en desarrollo.
Primer informe sobre proyecciones económicas
367
La expansión regional coincide con un superávit creciente en la cuenta
corriente y un progresivo saneamiento de las cuentas públicas, lo que reduce la vulnerabilidad ante posibles perturbaciones externas. En este ambiente de moderado optimismo, eso sí, se ven todavía importantes diferencias
entre los países, las que en el futuro podrían tender a atenuarse.
El sector externo de la economía latinoamericana tuvo el apoyo de una
economía mundial en expansión, unos términos de intercambio que evolucionaron favorablemente y un flujo de remesas de emigrantes que cada
vez representa mayores volúmenes de recursos para la región. El superávit comercial creciente y los incrementos en transferencias unilaterales
explican el excedente de la cuenta corriente de la balanza de pagos que
viene acompañando el crecimiento de la región. Pero esto significa también que la abundante oferta de divisas está presionando a la baja a los
tipos de cambio reales, y el impacto que esto ejerce sobre la competitividad comienza a reflejarse en la evolución del volumen exportado, con
diferencias entre países y regiones dentro de América Latina.
El crecimiento de los últimos años marca algunas diferencias importantes con respecto a períodos históricos precedentes. Por ejemplo, el
ingreso regional es superior al PIB regional, 7,1% en comparación con el
5,9% en 2004; el 5,9% en comparación con el 4,5% en 2005; y el 7,2% estimado que contrasta con el 5,3 en 2006. En cuanto a los agregados macroeconómicos, cabe destacar que en relación con lo ocurrido a comienzos
de la década de 1990, con una tasa de crecimiento del PIB similar (4,2%
a comienzos de los noventa y 4,4% en los años recientes), actualmente es
mucho mayor el alza de ingresos. Además, el consumo ha venido aumentando a tasas crecientes pero inferiores a la expansión del ingreso, lo que
implica que el ahorro regional ha estado creciendo, a diferencia de lo que
había ocurrido entre 1991 y 1994. Más todavía, el ahorro regional ha crecido más que la inversión, lo que ha tenido como contrapartida un superávit
de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Asimismo, la fase actual tiene tasas de crecimiento más altas de la inversión y las exportaciones, y la inversión ha sido el elemento más dinámico
de la demanda. Por su parte, la formación bruta de capital registró tasas
de crecimiento más altas que las que habían caracterizado los inicios de
los noventa. Cabe mencionar que en ambos períodos las importaciones se
elevaron mucho más que el producto, aunque hay que destacar que el
aumento de las importaciones en relación con el ingreso (elasticidad
bruta) observado en los últimos años es bastante inferior al registrado
entre 1991 y 1994.
En síntesis, la situación general se destaca por un crecimiento del
ingreso superior al aumento del PIB que, a diferencia de otros períodos
368
Escenarios políticos en América Latina
de expansión, se da mediante un aumento del ahorro nacional, en un contexto en el que el elemento más dinámico de la demanda es la inversión.
Esto nos muestra un estilo de crecimiento más sólido y sustentable en comparación con lo observado en el pasado, pero oculta diferencias en el interior de la región. En Centroamérica, y puede que en Ecuador, por ejemplo, la importancia de las remesas de los emigrantes apunta a que el
ahorro nacional sea relativamente menor y el consumo sea el propulsor
de la demanda. En cambio, en Sudamérica y en México, en alguna medida, la mayor parte de la diferencia obedece al efecto de los términos de
intercambio, lo que redunda en más ahorro del sector público o de las
empresas privadas, que pueden elevar la disponibilidad de recursos para
financiar inversiones. En ambos casos, se plantea el problema de la disminución del tipo de cambio real de equilibrio, que exige la adopción de
medidas de política pública que compensen la reducción de la competitividad de la producción local. La magnitud de la presión a la baja que
sufren los tipos de cambio de la mayor parte de los países pone de manifiesto la importancia de una estrategia de políticas que mire con cautela
los riesgos que esto significa.
La holgura de recursos está reduciendo la vulnerabilidad de la región
ante las crisis externas. En primer lugar, la transición hacia tipos de cambio flotantes facilita el ajuste frente a este tipo de riesgos. En segundo
lugar, los países están aprovechando la actual situación para cancelar
parte de su deuda externa. A esto se suma el hecho de que, como consecuencia del incentivo provocado por la reducción de las tasas de interés
internas, y de la incertidumbre asociada a la mayor flexibilidad de los
tipos de cambio, se ha producido una marcada reducción del peso de la
deuda externa, tanto en relación con el PIB como con las exportaciones.
A lo anterior se suma la consolidación de la solidez fiscal. Estamos observando que, a diferencia de otros momentos históricos, la expansión económica ahora ha venido acompañada de un gasto público relativamente
controlado. Cabe mencionar aquí un cambio importante en la evolución
de las cuentas públicas, ya que mientras en el período 2003-2004 el superávit era consecuencia del aumento de los ingresos, ante un gasto primario creciente como porcentaje del PIB, en los últimos años el gasto primario ha comenzado a crecer, si bien a un ritmo menor al de los ingresos,
por lo que el superávit primario continuó creciendo. Convendría seguir
observando esto con atención, dado que si los ingresos dejan de crecer
la persistencia del aumento del gasto pondría en riesgo el equilibrio de las
cuentas públicas.
Primer informe sobre proyecciones económicas
369
Referencias bibliográficas
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Indicadores Económicos <http://www.aidb.org/
countries/indicators>.
Banco Mundial (2006), Perspectivas para la economía mundial, mayo.
CEPAL (2006), América Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007, Serie estudios estadísticos y prospectivos, Santiago de Chile.
—, (2006), Estudio Económico para América Latina y el Caribe 2005-2006, Santiago de
Chile.
—, (2006), Balance Preliminar 2006, Santiago de Chile.
—, (2006-2007), Atlas del crecimiento, 2006-2007, <http://www.eclac.cl/deype/atlas
–crecimiento/index.htm>.
Fondo Monetario Internacional (2006), Perspectivas de la economía mundial, abril.
—, (2006), Perspectivas de la economía mundial, septiembre.
—, (2006), Perspectivas de la económica mundial, noviembre.
Latin American Consensus Forecast (2006), Survey Date, octubre.
OCDE (2006), Whats is the economic outlook for the OCDE Countries? An interin
assessment, París, septiembre.
10. Crisis y democracia en América Latina:
un análisis del Latinobarómetro
1996-20061
Armando Ortuño Yáñez y Natalia Loayza
Introducción
Durante el último decenio (1996-2006) varios países de América Latina han enfrentado numerosas situaciones de inestabilidad política y económica. Éste ha sido también un período caracterizado por una sensible
inflexión en las orientaciones políticas y económicas que la mayoría de
los países de la región venían aplicando desde mediados de la década
de los ochenta. No obstante, estos cambios no han sido homogéneos y
similares en todos los países.
En ciertas partes de la región se han consolidado varias de las transformaciones económicas iniciadas en los ochenta, mientras en otras están
emergiendo orientaciones que cuestionan e incluso rompen con la lógica
de liberalización e integración acelerada a los mercados globales que fue
un dato central de la política económica latinoamericana desde mediados
de aquella década.
En términos políticos, la región ha visto un significativo aumento de
la conflictividad social, el fortalecimiento de las fuerzas políticas de centroizquierda y de izquierda, y está experimentando la llegada a funciones
de gobierno de la izquierda política en varios países.
1
Los autores agradecen la colaboración y los comentarios de Gabriela Catterberg.
372
Escenarios políticos en América Latina
La década ha sido un período de “transiciones diversas”, de éxitos y de
grandes frustraciones, de tensiones sociales y de búsquedas de nuevas vías
en la política y en la economía. Hoy, los escenarios políticos y económicos
regionales son diferentes de los prevalecientes a mediados de los noventa, pero largamente fruto y resultado de las ambiguas consecuencias de
las experiencias políticas y de las reformas económicas de la década pasada. Por lo mismo, los nuevos contextos que están emergiendo son aún
altamente heterogéneos e inestables.
Parecería que no hay consensos definitivos sobre las orientaciones políticas que debería asumir el continente, y que las lógicas más dogmáticas y
ortodoxas de interpretación de la realidad latinoamericana están relativamente en retroceso, pero este rasgo es quizás lo único claro del nuevo escenario regional. Hoy América Latina continúa en la búsqueda de una
adecuada combinación de respuestas a sus problemas de democracia,
desarrollo económico y bienestar.
Ése es el punto de partida de esta exploración: la convicción de que
estamos en un momento de búsquedas y de construcción de nuevas orientaciones para el desarrollo humano de la región, las cuales serán seguramente más heterodoxas que las precedentes. Para lograr esto parecería
necesario entender cómo han cambiado las estructuras socioeconómicas,
pero también las percepciones de la población sobre la democracia y el desarrollo para tener una posibilidad de éxito, y en consecuencia no generar
nuevas frustraciones.
La crisis del “Consenso de Washington” y de las fuerzas políticas que
lo sostenían con mayor entusiasmo ha ratificado además la importancia
de comprender no solamente las dinámicas del cambio económico e institucional a nivel macro, sino también sus efectos sobre las percepciones y
subjetividades de la gente, y aún más importante, el impacto de estos factores en la viabilidad de ciertos cambios macroinstitucionales o macropolíticos que afectan los comportamientos de la sociedad y de sus actores. La
manera como la sociedad entiende el cambio es un elemento crítico para
que tales transformaciones sean sostenibles e impacten realmente en sus
posibilidades de desarrollo humano.
El objetivo central del trabajo consiste en analizar la evolución de las percepciones de la opinión pública latinoamericana sobre la democracia y la
economía, en el contexto de transformación económica y política que
experimentó Latinoamérica entre 1996 y 2006.
Más específicamente se evaluarán:
• Los cambios de la opinión pública vinculados a la democracia y su rela-
ción con las agitadas coyunturas económicas de la región en el período.
Crisis y democracia en América Latina
373
• Los cambios de la opinión pública en relación con la confianza en
las instituciones públicas y su vinculación con las coyunturas económicas de la región en el periodo.
• La evolución de algunos indicadores de cultura política que pueden
contextualizar las tendencias encontradas en los anteriores dos puntos.
El análisis realizado se basa el los datos del Latinobarómetro,2 que es
la más completa serie de datos históricos sobre opinión pública del continente. Se han utilizado las bases de datos completas desde 1996 hasta 2004,
y alguna información adicional del Informe de Opinión Pública de esta institución para 2005 y 2006. Adicionalmente, se han usado otras fuentes de
información cuantitativa complementaria para describir ciertos contextos
relevantes para el estudio del período.
2. Reformas liberales, crisis económica e inestabilidad política
2.1. El impulso del reformismo liberal en los noventa
Desde mediados de la década de 1980 la región ha venido experimentando significativas transformaciones económicas y sociales. En particular, este período se caracterizó por la aplicación de reformas con una
orientación económica liberal en la mayoría de los países del continente,
que algunos califican como las recomendaciones del “Consenso de Washington”. A pesar del hecho de que estas orientaciones estuvieron presentes en casi todos los países latinoamericanos, su aplicación no ha sido
homogénea y hay diferencias importantes en el ritmo y profundidad de su
implementación.3
La severa crisis del modelo de desarrollo latinoamericano prevaleciente desde los años cincuenta, basado en la protección del mercado
interno y una fuerte intervención del Estado en la economía, fue un factor que impulsó la aplicación de políticas liberales desde mediados de los
ochenta. La primera fase de la llamada “agenda del Consenso de Washington” tenía que ver con acciones tendientes a recobrar los equilibrios
macroeconómicos básicos que se habían generado en la mayoría de las
2 Se puede obtener mayor información y acceso a las bases de datos utilizadas en este
estudio en el sitio web de esta institución:<www.latinobarometro.org>. Se han utilizado además los documentos de Lagos (2007) y de Corporación Latinobarómetro (2006) para completar información para los años 2005 y 2006. El resto de la información fue obtenida del
procesamiento de bases de datos 1996-2004 obtenidas de esta misma fuente.
3 Véanse Lora (2001) y Lora y Panniza (2002).
374
Escenarios políticos en América Latina
economías latinoamericanas a inicios de los ochenta. Esta primera ola de
reformas tenía que ver principalmente con la liberalización del comercio
exterior, de los mercados financieros, y con ajustes en la política tributaria. En buena medida, el objetivo de estabilización de la economía se había
logrado a inicios de los noventa, registrándose en esos años una notable
recuperación de la mayoría de las economías latinoamericanas.
Gráfico 1. Índice de reformas estructurales 1985-1999
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Índice Comercial/Financiero/Tributario
Índice de Reformas Estructurales
Índice Privatización/Laboral
Fuente: Lora 2001.
Sin embargo, los reformistas liberales se proponían ir más allá del
logro de equilibrios macroeconómicos: desde inicios de los noventa el propósito de estas transformaciones empezó a orientarse a acciones que pudieran garantizar un crecimiento económico sostenido, una transformación de
la estructura económica y un impulso a un nuevo patrón de inserción regional en los mercados globales. En ese sentido se impulsó una activa política
de privatización de empresas públicas, de negociación de tratados de libre
comercio y de reformas laborales e institucionales más complejas.
El Gráfico 1 ilustra el avance de las reformas liberales en los noventa;
el Índice de Reformas Estructurales4 promedio de la región ha aumentado constantemente desde mediados de los ochenta, lo cual es indicio de
la generalización de estas orientaciones en la región entre 1985 y 2000.
Sin embargo, no todos los componentes del paquete de reformas liberales fueron aplicados homogéneamente y al mismo tiempo. El mismo
Gráfico 1 muestra que las políticas de liberalización comercial y financiera y de ajuste tributario fueron aplicadas vigorosamente y en casi todos los
países entre 1985 y 1993, en gran medida debido a que estas medidas tenían
que ver directamente con la necesaria recuperación de equilibrios
4
Véase Lora (2001).
Crisis y democracia en América Latina
375
macroeconómicos básicos. Fue además en este ámbito donde las transformaciones fueron más rápidas y relativamente homogéneas en toda la región.
En cambio, hay un segundo grupo de reformas relacionadas con la privatización de empresas públicas y la simplificación/flexibilización de normas laborales, que han sido mucho menos generalizadas y han sido ejecutadas de manera bastante diversa según los países. Recién se percibe
entre 1994 y 1999 un intento de avanzar con mayor ímpetu en este ámbito. Aunque no se cuenta con información para años posteriores se
puede avanzar la hipótesis de que en buena medida este impulso reformista se detuvo bruscamente a inicios de 2000 en coincidencia con el
comienzo de una notoria desaceleración de la economía y una mayor
inestabilidad política en varios países del continente.
2.2. Crecimiento económico, crisis y recuperación
El crecimiento del PIB per cápita en la región ha sido muy volátil en
el último decenio. Si bien se ha logrado recobrar el ritmo de crecimiento
después de la grave crisis económica de inicios de los ochenta, en buena
medida debido a la aplicación de rígidas políticas de ajuste estructural,
el nivel de crecimiento económico se mantuvo por debajo de los niveles
más altos que se habían logrado en las décadas de los sesenta y setenta
(Gráfico 2).
Gráfico 2. Tasa Crecimiento PIB per cápita (%): América Latina y Caribe
(1961-2006)
10
8
6
4
-4
-6
Elaboración propia. Fuente datos: BM y CEPAL.
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1990
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1967
1969
1965
-2
1963
0
1961
2
376
Escenarios políticos en América Latina
Es así como desde finales de los ochenta se empiezan a registrar sucesivos períodos de desaceleración económica, algunos particularmente graves, como en 1988-1990, 1995, 1999 y 2001-2001, los cuales estuvieron muy
relacionados con varias crisis financieras, como la mexicana de 1994, la
brasileña de 1999 o la argentina de 2001-2002.
Se han hecho evidentes las grandes dificultades de la mayoría de las
economías regionales para mantener largos períodos de expansión económica. Si bien la recuperación de la economía latinoamericana ha sido
fuerte a partir de 2004, está aún por demostrarse la capacidad de esta notable expansión de sostenerse por varios años consecutivos, lo que no fue el
caso del período anterior, en el cual se observó también una importante
expansión (1991-1994).
Lo más llamativo del período fueron entonces las recurrentes y bruscas
variaciones en el nivel del crecimiento económico que experimentó la mayoría de los países desde mediados de los noventa, pese a los esfuerzos de reforma que habían emprendido. Entre 1995 y 2006 la región contabilizó cuatro
años (de doce) en los cuales el crecimiento de su PIB per cápita fue negativo, habiéndose registrado incluso un decrecimiento del 2,3% en este indicador en 2002, el más grave desde la crisis económica de los ochenta.
PAR
VEN
URU
ARG
ALAT
HOND
BOL
Nro. años crisis (1995-2006)
BRAS
MÉX
COL
GUAT
PER
ESAL
ECU
CRIC
PAN
NICA
3
2
1
0
CHIL
6
5
4
50
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
Variación PIB PC (%) 95-02
7
RDOM
Nro. años con crecimiento
PIB PC negativo (95-06)
Gráfico 3. Número y magnitud de las coyunturas de desaceleración económica
Var. PIB PC 1995-2002 (%)
Elaboración propia. Fuente datos: CEPAL
El período 1995-2006 se ha caracterizado por lo tanto por una notable
inestabilidad económica en la mayor parte de la región, y se ha registrado
específicamente un fuerte episodio de retroceso económico casi generalizado entre 2001 y 2003. Todos los países de la región tuvieron al menos un año
en el cual su tasa de crecimiento del PIB per cápita fue negativa. Cuatro países (Paraguay, Venezuela, Argentina y Uruguay) enfrentaron períodos
Crisis y democracia en América Latina
377
frecuentes de retroceso económico, marcados por disminuciones significativas en su PIB per cápita. Los mejores desempeños en este turbulento período fueron logrados por Chile y República Dominicana, y en cierta medida
también por Nicaragua, Panamá, Costa Rica y Perú (véase Gráfico 3).
En contraste con la profundidad de la crisis de 2000-2002, durante el
período 2003-2006 se ha observado una rápida y vigorosa recuperación del
crecimiento en todos los países. La dinámica de recuperación económica
ha sido particularmente fuerte en primer lugar en tres de las economías
que más habían sufrido en años anteriores: Argentina, Uruguay y Venezuela. Estos países recuperaron el terreno perdido y han logrado tasas de
crecimiento excepcionales en los últimos tres años. Por otra parte, se mantuvo y amplificó el buen desempeño en República Dominicana y Chile, y
los resultados de Panamá, Perú, Costa Rica y Ecuador fueron igualmente
excepcionales (Gráfico 4).
Gráfico 4. Variaciones del PIB per cápita: crisis y poscrisis
30,00
VENE
Variación PIB PC (2003-2006)
25,00
URU
RDOM
ARG
PAN
20,00
CHIL
PER
15,00
CRIC
ALAT
COL
10,00
MÉX
NICA
HOND
BOL
5,00
PARA
BRAS
ESAL
GUA
0,00
-30,00
-20,00
-10,00
0,00
10,00
20,00
Variación PIB PC (1995-2002)
Elaboración propia. Fuente datos: CEPAL.
30,00
40,00
378
Escenarios políticos en América Latina
El resto de los países mejoró su desempeño, pero a tasas algo más
modestas. En este contexto es llamativo el continuo rezago de Paraguay,
que experimentó un fuerte retroceso en los años anteriores a 2003, y aun
en la favorable coyuntura 2003-2006 tuvo un crecimiento entre los más
bajos de la región.
Se debe concluir que, más allá de las diferencias entre países, la experiencia del período 1995-2006 muestra ante todo una fuerte tendencia de
la región a desarrollarse en base a ciclos de retroceso y expansión económica muy marcados. Sigue pendiente la posibilidad de consolidar ciclos
de crecimiento menos traumáticos y con expansiones que se sostengan por
largos períodos; Chile y República Dominicana parecen ser de los pocos
países que están logrando tal objetivo.
2.3. Inestabilidad política y deterioro de las condiciones
de gobernabilidad
Al mismo tiempo que la mayoría de los países de la región enfrentaban una coyuntura económica difícil, los niveles de gobernabilidad de la
región tendieron a fragilizarse notoriamente desde mediados de la década de los noventa. Se debe destacar que esta fase de inestabilidad política
no puede compararse con otras que vivió la región en el pasado, pues estas
difíciles coyunturas políticas se produjeron y resolvieron siempre en el
marco de escenarios y salidas democráticas. Incluso en las situaciones más
complejas, como las crisis argentina, boliviana o ecuatoriana, las salidas
políticas que se construyeron buscaron respetar en gran medida las normas democráticas y constitucionales básicas.
El retroceso de la región en varias de las dimensiones que miden los
niveles de gobernabilidad fue notorio entre 1998 y 2002 (véase Gráfico 5).
Evolución que debería preocupar si se consideran los importantes déficits
que América Latina ya acumulaba a mediados de los noventa en algunas
de las variables que miden los niveles de gobernabilidad.5
Pese a que la fase más severa de la crisis económica empezó a superarse desde 2003, los niveles de inestabilidad política en varios países
continuaron deteriorándose al menos hasta 2005; esto sucedió en particular en la región andina del continente, y en ciertos países de Centroamérica.
5 Para este efecto se han utilizado los índices de gobernabilidad de Kaufmann, Kray y
Mastruzzi (2006) construidos para el Banco Mundial.
Crisis y democracia en América Latina
379
Gráfico 5. Indicadores de gobernabilidad latinoamericana
0,0
1996
1998
2000
2002
2003
2004
2005
-0,1
-0,2
-0,3
-0,4
-0,5
-0,6
Estabilidad política
Efectividad de Gobierno
Cumplimiento de la ley
Control de corrupción
Elaboración propia. Fuente datos: Banco Mundial (Kaufmann, Kray y Mastruzzi).
En síntesis, la última década ha sido particularmente inestable tanto
en términos de crecimiento económico como de gobernabilidad. Las frecuentes crisis políticas y retrocesos económicos parecen ser un dato característico de la realidad regional. Se debe apuntar que éstos son contextos
extremadamente complejos para la consolidación de democracias recientemente restablecidas como las latinoamericanas. De hecho, este agitado
período ha coincidido con uno de los más largos períodos de pleno funcionamiento de las instituciones democráticas en la casi totalidad de los
países.
Igualmente, no debería extrañar que tales inestabilidades debieran
tener efectos en la manera como la opinión pública evalúa la política, la
marcha del país y el funcionamiento de la democracia. Éstos son contextos que debemos tener muy en cuenta en el momento de analizar las
evoluciones de la opinión pública en estos últimos diez años.
3. La crisis y las percepciones sobre la democracia
En esta sección se analizará en grandes líneas: ¿cómo ha percibido la
opinión pública latinoamericana la coyuntura 1996-2006?; ¿cuál sería la
relación entre el desempeño económico, la percepción sobre el mismo y
el apoyo a la democracia?
Se debe nuevamente recordar que esta coyuntura se ha caracterizado,
como se ha visto anteriormente, por una alta inestabilidad económica y política en la mayor parte de la región. Pero ha sido al mismo tiempo un período
380
Escenarios políticos en América Latina
de transformaciones económicas significativas. ¿Cómo este complejo escenario se ha reflejado en las percepciones y visiones subjetivas de la opinión pública? Ésa es la pregunta que nos define el punto de partida de esta evaluación.
3.1. Las percepciones sobre el desempeño económico
Las series de datos de opiniones sobre la situación económica del país y
la personal para 1996-2006 muestran un significativo deterioro de estas percepciones en el período 2001-2003, lo que coincide efectivamente con la
etapa de mayor desaceleración económica a escala regional. Este sentimiento de deterioro de la economía se nota aún más en el indicador que mide la
evaluación subjetiva de las personas acerca de la “suficiencia de los ingresos
personales para hacer frente a las necesidades de vida” (Gráficos 6 y 7).
Gráfico 6. Percepciones situación económica y tasa crecimiento PIB per cápita
35
30
25
20
15
10
5
0
-5
1996
1997
1998
2000
2001
2002
Sit. eco. personal (%mucho mejor y mejor
Crecimiento PIB per
cápita (%)política
Estabilidad
2003
2004
2005
2006
Sit. eco. país (%mucho mejor y mejor
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
Sin embargo, hay que notar que las percepciones subjetivas sobre la economía, evaluadas con estos tres indicadores, no eran particularmente optimistas o muy positivas antes del período de crisis más intenso (2001-2003).
Ciertamente, durante la crisis estos indicadores se deterioraron, pero se debe
precisar que los niveles previos tampoco eran muy elevados. En general parecería que persiste un estructural pesimismo o escepticismo acerca de la evolución de la economía; quizás este sentimiento se encuentre asociado a las
frecuentes experiencias de crisis económica que viene experimentando la
mayoría de los ciudadanos latinoamericanos desde los años ochenta, y a
la presencia de déficits sociales históricos estructurales (pobreza y desigualdad), que los a veces breves períodos de auge económico no llegan a resolver.
Crisis y democracia en América Latina
381
70
5
60
4
3
50
2
40
20
1
0
-1
10
-2
30
0
1996
1997 1998
2000 2001
2002 2003 2004
Ingreso subjetivo
(% no les alcanza ingreso)
2005 2006
% Crec. PIB PC
Ingreso
subjetivo
Países con
mayor
desigualdad
(% no les alcanza)
Gráfico 7. Percepción de ingreso y tasa de crecimiento PIB per cápita
-3
Crecimiento PIB
per cápita (%)
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
La fuerte recuperación económica y la excepcional coyuntura económica desde 2004 se reflejan naturalmente en importantes mejoras en la
percepción subjetiva de los latinoamericanos sobre su economía personal
y el desempeño de sus países en ese ámbito. Esto es notorio, e incluso se
estarían superando los niveles previos a la crisis en el caso de los indicadores que evalúan la opinión sobre el estado de las economías nacional y
personal. No obstante, esta mejora es importante aunque no tan espectacular en el caso del indicador que mide la “satisfacción con los ingresos
personales”.
Como se apuntó anteriormente, pese al crecimiento excepcional de
2004-2006, de todas maneras los niveles de insatisfacción con la economía
siguen siendo aún elevados: en 2007, el 70% y el 82% de los latinoamericanos respectivamente continúan considerando que su “economía personal” y la “economía del país” están “igual” o “peor” que años anteriores; y
cerca de la mitad afirma que sus “ingresos no les alcanzan” para tener una
vida normal.
Otro aspecto que debería llamar la atención es la elevada variabilidad
de la percepción sobre la “satisfacción con el ingreso personal” que se ha
producido en la mayoría de los países. Chile resalta como uno de los países que tienen un indicador relativamente estable en torno a un “nivel promedio” de insatisfacción, y Uruguay y Perú son también algo más estables
en sus percepciones pero en torno a un nivel de insatisfacción elevado. Es
llamativa la alta volatilidad de estas percepciones en el caso de México, la
mayoría de los países centroamericanos, Argentina, Venezuela y Ecuador
(Gráfico 8).
382
Escenarios políticos en América Latina
Gráfico 8. Ingreso subjetivo (% no les alcanza ingreso)
promedio/máximo/mínimo (1996-2006)
80
Máximo %
Mínimo %
70
Promedio
(%)
60
50
40
30
NIC
ECU
PER
VENE
URU
COL
ARG
ESALV
BOL
HOND
ALAT
BRAS
CHI
GUAT
PAN
CRIC
MÉX
PAR
20
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
Por otra parte, la posición de los países a partir de este índice de satisfacción subjetiva con los ingresos no tiene necesariamente relación con
las diferencias “objetivas” de desarrollo económico: por ejemplo, Chile
se ubica en una posición intermedia pese a sus recientes éxitos económicos y su alta estabilidad de crecimiento. Seguramente hay otros elementos que explican la “insatisfacción económica” subjetiva más allá de
los valores promedio del crecimiento económico o de la reducción de la
pobreza.
En síntesis, efectivamente el optimismo y la satisfacción de la opinión
con la situación económica parecen afectados significativamente por las
coyunturas, positivas y negativas; incluso se puede afirmar que en la
actualidad un buen porcentaje de los latinoamericanos tendría un sentimiento de particular optimismo en esta dimensión. Sin embargo, estas
variaciones se producen en un escenario estructural de alta insatisfacción
subjetiva con la situación económica personal en una fracción importante
de la población. Igualmente es notoria la alta variabilidad de estos sentimientos y percepciones, los cuales reflejan la sensibilidad de la opinión
a un contexto muy inestable y estructuralmente difícil para buena parte
de la población.
Crisis y democracia en América Latina
383
3.1. Percepciones sobre la democracia
Tanto el “apoyo” (% de personas que dicen que la democracia es “preferible a cualquier otro régimen”) como la satisfacción con la democracia
(% de personas que dicen estar “muy y más bien satisfechos” con su funcionamiento) han estado en cierta medida influenciadas por la coyuntura económica. En el Gráfico 9 se observa que estas percepciones han disminuido en 2001 paralelamente al deterioro económico. Sin embargo, la
fuerza de esta disminución y su recuperación no parecen estar linealmente
relacionadas con la coyuntura económica.
70
60
50
40
30
20
10
0
1996
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
% Crec. PIB PC
% Apoyo/satisf.
democracia
Gráfico 9. Percepciones sobre la democracia y el crecimiento económico
(América Latina)
Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible)
Satisfacción con la democracia (% muy y más bien satisfecho)
Crecimiento PIB per cápita (%)
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro y CEPAL.
En líneas generales, la valoración de la democracia se ha mantenido
siempre elevada en la región (en torno al 50%-60%), lo cual nos sugiere que la adhesión a este régimen es estructuralmente elevada, quizás
debido a que “otras opciones” no parecen viables ni deseables considerando los resultados negativos de la mayoría de las experiencias autoritarias que precedieron al retorno a la democracia en los años ochenta.
Sin embargo, han existido episodios de disminución de este apoyo en el
período analizado: se ha alcanzado el nivel más bajo en 2001 (47%). A
partir de 2002 hay una notoria recuperación de estos indicadores, que
alcanzan un nivel particularmente elevado del 58% de apoyo a la democracia en 2006. La preferencia por el autoritarismo se ha mantenido relativamente estable en la década en torno al 15%-17% de la población que
comparte esta opinión. Este porcentaje parecería ser una suerte de
384
Escenarios políticos en América Latina
“núcleo duro” de personas que claramente prefieren opciones autoritarias de gobierno (véase Gráfico 10).
Gráfico 10. Apoyo a la democracia: América Latina
70
60
61
58
63
62
57
50
56
53
53
18
15
9
22
15
21
70
9
48
58
53
40
30
20
10
17
16
7
0
1995
17
16
18
14
18
16
19
17
4
3
3
6
1997
1998
2000
1996
21
19
9
2001
2002
6
2003
2004
19
15
13
2005
17
8
2006
Democracia es preferible
Gobierno autoritario es preferible
Da lo mismo la democracia que un gobierno autoritario
NS/NR
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
Lo que ha variado sensiblemente en la década es la opción por el
“da lo mismo cualquier régimen” y por la “no respuesta”. Ambas opciones se incrementan sensiblemente en períodos de inestabilidad económica. Esto quizás sugiere que los episodios de crisis en la región no
habrían generado un mayor apoyo a opciones autoritarias en la población, sino más bien un sentimiento de “desinterés”, “apatía”, “escepticismo” o “frustración” de ciertos segmentos de esa población frente al
régimen democrático.
Estas evoluciones del apoyo a la democracia distan mucho de ser homogéneas entre los países; lo que se puede apreciar es la emergencia de escenarios nacionales que por lo demás resultan cada vez más difíciles de
circunscribir dentro de las fronteras subregionales tradicionales.
El Gráfico 11 ilustra los diferentes escenarios de “apoyo a la democracia” que existen en América Latina; este ordenamiento parece relativamente consistente. Hay países que tienen tradicionalmente porcentajes
bajos de apoyo, como Brasil, Guatemala y Paraguay (menores al 50%). Hay
una mayoría de países en un nivel promedio (en torno al 50%), y cuatro países que destacan por sus niveles elevados de apoyo (Uruguay, Costa Rica,
Argentina y Venezuela). Habría que mencionar que estos cuatro países tienen en común una cierta tradición de funcionamiento de instituciones
Crisis y democracia en América Latina
385
democráticas y/o experiencias autoritarias particularmente brutales que
han marcado profundamente a sus sociedades.
Es también interesante notar que las variaciones en el nivel de
“apoyo a la democracia” son menos fuertes que las que hemos podido
apreciar al analizar las percepciones subjetivas sobre la situación económica. Colombia y varios países centroamericanos aparecen con variaciones excepcionalmente fuertes en relación con el resto de los países
de la región.
Gráfico 11. Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible…)
Promedio/Máximo/Mínimo 1996-2006
90
Máximo %
Mínimo %
80
Promedio
(%)
70
60
50
40
BRAS
GUAT
PAR
COL
ECU
ESALV
HOND
MÉX
CHIL
ALAT
BOL
PER
NIC
PAN
VENE
ARG
CRIC
URU
30
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
Si consideramos además las evoluciones del apoyo a la democracia
entre 1996 y 2006, es posible encontrar al menos cuatro tendencias diferentes en la región:
(a) Países que históricamente tienen niveles elevados de apoyo a la democracia
y que vienen además de largas tradiciones de comportamiento democrático. Aunque los niveles de apoyo en este grupo han tendido a bajar algo y luego a
estabilizarse, los mismos se mantienen elevados para la región. Es el caso
de Uruguay y Costa Rica (Gráfico 12) .
386
Escenarios políticos en América Latina
Gráfico 12. Apoyo a la democracia: países con alto nivel de apoyo
84
82
80
78
76
74
72
70
68
66
1996-1997
2000-2001
CRIC
2003-2004
2005-2006
URU
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
(b) Países que han experimentado disminuciones moderadas del apoyo a la
democracia en el período de crisis 2000-2001, que han logrado revertir esa tendencia, y que están incluso superando los niveles previos a la crisis. En este
grupo hay países, como Chile y México, que no han enfrentado niveles
altos de inestabilidad económica o política en el período. Pero también
están países que han tenido fuertes crisis políticas y/o económicas, como
Argentina, Venezuela y Ecuador, pero que han logrado resolverlas en alguna medida por una combinación de procesos electorales y de rápida recuperación económica (Gráfico 13).
Gráfico 13. Apoyo a la democracia: países que recuperaron y superaron
los niveles de 96-97
80
70
60
50
40
30
1996-1997
ARG
2000-2001
CHIL
2003-2004
ECU
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
MÉX
2005-2006
VENE
Crisis y democracia en América Latina
387
(c) Países que han experimentado disminuciones fuertes del apoyo a la democracia en el período 2000-2001, y que incluso han continuado con el deterioro de este indicador en 2003-2004, pero que están logrando superar
esta situación, aunque sin recobrar el grado de apoyo que presentaban entre 1996
y 1997. En este grupo hay países con crisis políticas graves, como Bolivia,
Colombia y Nicaragua, y otros con situaciones relativamente más estables
(Brasil y Panamá) (Gráfico 14).
Gráfico 14. Apoyo a la democracia: países que se recuperaron
sin superar los niveles de 96-97
80
70
60
50
40
30
1996-1997
2000-2001
BOL
BRAS
2003-2004
COL
NIC
2005-2006
PAN
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
(d) Países que han experimentado disminuciones fuertes de apoyo a la democracia tanto en el período 2000-2001 como en el 2003-2004, y que no están logrando revertir los bajos niveles a los que llegaron pese a la notable mejora de la
situación económica a nivel regional en los últimos años. Es el caso de Guatemala, El Salvador, Honduras, Perú y Paraguay. Esta situación es llamativa en el caso de El Salvador y Perú, países que han tenido un desempeño
relativamente notable en términos de crecimiento económico en los últimos años; posiblemente existan otros factores extraeconómicos que expliquen este comportamiento (Gráfico 15).
En general, se percibe una suerte de inflexión en el deterioro del apoyo
a la democracia registrado entre 2000 y 2001 una vez que la situación
económica ha tendido a mejorar a partir de 2003. Ciertamente la mayoría
de las opiniones públicas han tendido a estar más satisfechas con su
situación económica y también han mejorado sus percepciones acerca del
régimen democrático. Esto ha sido muy notorio en países que venían de
enfrentar graves crisis económicas y políticas, como Argentina y Venezuela.
388
Escenarios políticos en América Latina
En ese sentido, estos ejemplos nos podrían sugerir que las percepciones
económicas y políticas están fuertemente influenciadas por los aprendizajes
y experiencias pasados de las personas. La mejora económica o la estabilidad
política serían más valoradas cuando se viene de coyunturas críticas o de
alta incertidumbre.
Cuadro 15. Apoyo a la democracia: países con una disminución
persistente del apoyo
65
60
55
50
45
40
35
30
1996-1997
ESALV
2000-2001
GUAT
2003-2004
HOND
2005-2006
PAR
PERÚ
Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.
No obstante esta conclusión general, también se percibe que no hay
necesariamente una relación lineal entre mejora económica y aumento
del apoyo o de la satisfacción con la democracia. Hay países, por ejemplo,
donde pese a tener resultados económicos razonables, los niveles de apoyo
se han mantenido estancados; esto es muy notorio, por ejemplo, en varios
lugares de Centroamérica.
Esto quizás nos indica que variables como el apoyo/satisfacción con la
democracia, no pueden ser solamente explicadas por el comportamiento
de la economía, sino también por otros factores de la coyuntura y de la
experiencia histórica de las personas.
4. Percepciones sobre la desigualdad, cultura cívica y confianza
institucional
Se ha visto anteriormente que el apoyo y la satisfacción con la democracia han estado influenciados en alguna medida por factores coyunturales, como el desempeño económico y la inestabilidad política. Esto ha
Crisis y democracia en América Latina
389
sido particularmente cierto en el ciclo de reforma-crisis-recuperación que
ha caracterizado al período 1996-2006. Sin embargo, la coyuntura no explica totalmente estos comportamientos; estas percepciones interactúan y
están explicadas en cierta medida por factores más estructurales, como la
cultura política, el capital social o las percepciones sobre la movilidad
social, los cuales a su vez determinan en buena medida las condiciones de
la gobernabilidad democrática.
En esta sección se desarrollaran las siguientes preguntas: ¿cuáles han
sido los cambios en algunos de estos factores estructurales?; ¿hay diferencias entre los países? Se analizarán cinco factores a partir de las preguntas
de las encuestas del Latinobarómetro:
Percepciones sobre la movilidad social.
Los niveles de confianza interpersonal.
Los niveles de confianza institucional.
La importancia que las personas les asignan a los partidos políticos y
al Poder Legislativo para que la democracia funcione.
• Algunos indicadores de cultura cívica: (i) de carácter político
(“importancia del voto” + “interés en la política”), (ii) relacionada
con el cumplimiento de la ley y los derechos (percepciones sobre “el
cumplimiento de la ley”, “conciencia sobre obligaciones y deberes”,
y “exigencia de derechos”).
•
•
•
•
Los indicadores construidos a partir de preguntas del Latinobarómetro (véase el Anexo metodológico al final del texto) varían del 0 al 100%,
mientras más se acercan al 100% mayores son los déficits en cada una de
esas dimensiones.
El Cuadro 16 ilustra sintéticamente el carácter estructural de los problemas que tienen capacidad para debilitar la consolidación de las instituciones democráticas en la región:
• Los déficits de la región en las cinco dimensiones analizadas son par-
ticularmente importantes. Los niveles de desconfianza institucional
e interpersonal son extremadamente elevados, los problemas de cultura cívica y la percepción de una difícil movilidad social son por su
parte relativamente extendidos. Sólo en la dimensión que evalúa la
importancia que se les asigna a los partidos y al Congreso como elementos necesarios para la democracia, se puede observar un valor
menor al 50%.
• Estos factores tenderían a ser relativamente estables; es llamativo que
no se registren variaciones muy fuertes considerando que se analizan
390
Escenarios políticos en América Latina
diez años de evolución de estos indicadores. Las variables de cultura
cívica y de desconfianza interpersonal parecen inmutables a las
coyunturas.
• Solamente la confianza en las instituciones políticas y las percepciones
acerca de las posibilidades de movilidad social han variado algo en la
coyuntura de crisis/recuperación del período analizado. En el primer
caso, se observa un deterioro posiblemente relacionado con la crisis
económica de inicios de 2000 y su posterior recuperación (2007), pero
sin llegar a recobrar el nivel anterior a la crisis. En el segundo caso, la
expansión económica del último año parece haber mejorado sensiblemente las percepciones de la población sobre las posibilidades de
movilidad social, pero aún cerca del 50% de la población de la región
se mantiene escéptica frente a esta posibilidad.
Gráfico 16. Indicadores gobernabilidad (a partir de Latinobarómetro)
Percepción baja movilidad social
80
Deficiente cultura cívica
(cumplimiento ley y derechos)
60
Desconfianza interpersonal
40
20
0
Deficiente cultura cívica
(participación política)
Desconfianza instituciones
políticas
Valoración inst. dem. representativa baja
1997
2001-02
2005-06
5. Conclusiones
El presente documento ha evaluado la manera como han evolucionado las percepciones de la opinión pública latinoamericana en el último decenio. Se ha mostrado que este período es particularmente interesante pues ha tenido que ver con un ciclo de agotamiento de las
Crisis y democracia en América Latina
391
reformas económicas liberales y de mayor inestabilidad política. Entre
1995 y 2005, varios países de la región han enfrentado severas crisis económicas y políticas, que están desembocando en novedosos escenarios de
recomposición política.
Desde la opinión pública se perciben estos cambios con bastantes matices. Por una parte, hay ciertamente una relación entre el apoyo/satisfacción de la gente con la democracia y las evoluciones de la economía. Sin
embargo, se debe resaltar la presencia de un sólido apoyo estructural a los
regímenes democráticos incluso en contextos de alta inestabilidad. Estas
percepciones acerca de la democracia estarían además influenciadas por
las particularidades de cada país, por las experiencias históricas específicas y por otros problemas no relacionados directamente con la coyuntura
económica.
Explorando algunas variables más estructurales acerca de las percepciones de la gente sobre la movilidad social y el desarrollo institucional, se
han visto no solamente grandes déficits e insatisfacciones, sino además una
fuerte inercia y pocos cambios en el último decenio. Es decir, la persistencia de crisis económicas y políticas y la relativa consolidación de la
democracia en la región se producen en contextos de alta fragilidad institucional y de gran insatisfacción social. No se cuenta con elementos suficientes para precisar los vínculos entre todos estos factores, pero se puede
hipotetizar que la alta volatilidad político-económica de la mayoría de los
países de la región no es totalmente independiente de las debilidades estructurales (institucionales y de estructura social) identificadas en la última parte
del trabajo.
Referencias bibliográficas
Corporación Latinobarómetro (2006), “Informe Latinobarómetro 2006”, <www.latinobarometro.org>.
Lora, E. (2001), “Las reformas estructurales en América Latina: qué se ha reformado
y cómo medirlo”, Doc. de Trabajo Nº 462, Departamento de Investigación, BID.
Lora, E. y Panniza, U. (2002), “Un escrutinio a las reformas en América Latina”, Doc.
de Trabajo Nº 471, Departamento de Investigación, BID.
Kauffman, D., Kray, A. y Mastruzzi, M. (2006), “Governance Matters: Aggregate and
individual governance indicators for 1996-2005”, The World Bank.
Lagos, M. (2007), “Presentation OAS Policy Rountable: Surveying The Americas Indicators and Perceptions”, Corporación Latinobarómetro, 30 de enero.
392
Escenarios políticos en América Latina
Anexo: indicadores de gobernabilidad construidos
Preguntas
Indicador
Latinobarómetro
Percepción baja
movilidad social
Desconfianza
interpersonal
Desconfianza
instituciones
políticas
Valoración
instituciones
democracia
representativa
¿Sus hijos vivirán mejor/igual/
peor que usted?
“Hablando en general,
¿diría usted que se puede
confiar en la mayoría de las
personas o que uno nunca
es lo suficientemente
cuidadoso en el trato con
los demás?
¿Diría usted que tiene
mucha, poca, algo o ninguna
confianza en…
Hay gente que dice que sin
partidos políticos no puede
haber democracia, mientras
que hay otra gente que dice
que la democracia puede
funcionar sin partidos.
¿Cuál frase está más cerca
de su manera de pensar?
Hay gente que dice que sin
% de personas que dicen
que sus hijos vivirán “peor”.
% de personas que dicen que
“nunca uno es lo
suficientemente…”.
% de personas que dicen
que tienen “poca o
ninguna” confianza en el
Poder Judicial.
% de personas que dicen que
tienen “poca o ninguna”
confianza en el presidente.
% de personas que dicen que
tienen “poca o ninguna”
confianza en los partidos
políticos.
% de personas que dicen que
tienen “poca o ninguna”
confianza en el Poder
Legislativo/Congreso.
Posteriormente se saca el
promedio de las cuatro
anteriores variables.
% de personas que dicen que
la democracia puede
funcionar sin partidos
políticos.
% de personas que
dicen que la democracia
puede funcionar sin Congreso.
Crisis y democracia en América Latina
Deficiente
cultura cívica
(participación
política)
Deficiente
cultura cívica
(cumplimiento ley
y derechos)
Congreso/Asamblea no puede
haber democracia, mientras
que hay otra gente que dice
que la democracia puede
funcionar sin partidos.
¿Cuál frase está más cerca de
su manera de pensar?
Interés en política. ¿Cuán
interesado está usted en la
política? Muy interesado,
algo interesado, poco
interesado, nada interesado.
La importancia de votar.
Algunas personas dicen que la
manera como uno vota puede
hacer que las cosas sean
diferentes en el futuro. Otros
dicen que independientemente
de cómo voten, no harán que
las cosas sean mejores en
el futuro. ¿Cuál frase está más
cercana a su manera de pensar?
¿Los ciudadanos nacionales
cumplen la ley? ¿Diría usted
que los (nacionalidad)...
cumplen las leyes? Mucho
bastante/ poco/ nada.
393
Posteriormente se saca
el promedio de las dos
anteriores variables.
% de personas que dicen que
están “poco o nada”
interesadas en la política.
% de personas que dicen que
“no importa cómo uno vote,
no hará que las cosas sean
mejores en el futuro”.
Posteriormente se saca
el promedio de las dos
anteriores variables.
% de personas que dicen que
los… cumplen la ley “poco o
nada”.
% de personas que dicen que
los… exigen sus derechos
poco o nada.
Exigen sus derechos. ¿Diría
usted que los (nacionalidad)...
son exigentes de sus derechos? % de personas que dicen que
Mucho bastante/ poco/ nada.
los… no son conscientes
de sus obligaciones y deberes.
Son conscientes de sus
obligaciones y deberes.
¿Diría usted que los
(nacionalidad)... son
conscientes de sus obligaciones Posteriormente se saca
el promedio de las tres
y deberes? Mucho bastante/
poco/ nada.
anteriores variables.
Los autores
DIEGO ACHARD
De nacionalidad uruguaya, cursó estudios de Derecho en ese país (Universidad de la
República), y de Ciencias Políticas en México (UNAM) y en Buenos Aires (FLACSO).
Consultor y analista político especializado en América Latina. Ha concentrado su atención en investigaciones sobre el pensamiento y las actitudes de las elites latinoamericanas, apoyo a procesos de concertación y de diálogo político, y diseño y gestión de
proyectos de gobernabilidad y de reforma del Estado. Entre 1996 y 2007 trabajó en
distintos ámbitos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial
(BM), y principalmente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Se desempeñó como cocoordinador del Proyecto Regional de Análisis Político
y Escenarios Posibles en América Latina (PAPEP).
FERNANDO CALDERÓN
Sociólogo y doctor en Sociología. Se ha desempeñado como profesor en la Universitat
Oberta de Catalunya (UOC) y profesor invitado en la Universidad de California,
Austin, Chicago, y en la Universidad Mayor de San Andrés, La Paz, Bolivia. Fue secretario ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y asesor
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Actualmente, es
asesor regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y
coordinador del Proyecto de Análisis Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazo
para Fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina (PAPEP). Es autor
de más de veinte libros.
396
Escenarios políticos en América Latina
JORGE CASTAÑEDA
Uno de los más destacados académicos, autores y analistas políticos de México y Latinoamérica. Sus obras han sido traducidas a varios idiomas, y es colaborador del NTY,
Newsweek y Reforma, entre otros medios nacionales y extranjeros. Fue secretario de Relaciones Exteriores entre 2000 y 2003. Desde 1997 ha sido profesor global distinguido
de Ciencias Políticas y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Nueva York, y
desde 2003 es miembro de la Junta Directiva de Human Rights Watch.
LUIS EDUARDO GONZÁLEZ
Vive en Montevideo, donde enseña en la Universidad Católica y en la Universidad de
la República, con dedicación parcial. Es cofundador y director de la Consultora Cifra,
y consultor del PNUD, del BID y de otras instituciones. Obtuvo su maestría en Sociología en el Departamento de Ciencias Sociales de la Fundación Bariloche (Argentina)
y su PhD (Ciencia Política) en Yale, Estados Unidos. Ha publicado varios artículos y
algunos libros sobre temas políticos.
MÓNICA HIRST
Coordinadora del área de Especialización en Seguridad de la Maestría de Estudios
Internacionales y profesora de Política Internacional de la Universidad Torcuato Di
Tella (UTDT) en Buenos Aires. Actualmente coordina el proyecto “Crisis de Estado,
Gobernabilidad Internacional y Seguridad”, con el apoyo de la Fundación Ford en la
UTDT, y cocoordina el Programa de Apoyo a la Investigación sobre Países Intermedios
del IUPERJ, en Brasil. Ha publicado libros y artículos sobre la política exterior de Brasil, sobre integración y seguridad regional y sobre las relaciones de los Estados Unidos
con América Latina.
NATASHA LOAYZA CASTRO
Socióloga por la Universidad Mayor de San Andrés de Bolivia y Mg. Estudios de Desarrollo en el Institute of Social Studies (ISS) de Holanda. Fue investigadora de la Oficina
del Informe de Desarrollo Humano del PNUD Bolivia (1999-2004), participó en la elaboración de tres Informes Nacionales de Desarrollo Humano (2000-2002-2004) y dirigió
el primer Informe Nacional de Desarrollo Humano de género (2003). Ha sido responsable técnica del Informe de Desarrollo Humano en Honduras 2006 (Honduras,
2005-2006). Actualmente es coordinadora nacional del Programa LIDERA – Liderazgos
para la Democracia, Región Andina de FLACSO-Chile.
ARMANDO ORTUÑO YÁÑEZ
De nacionalidad boliviana, economista con experiencia en temas de desarrollo
humano (DH), evaluación de políticas públicas y análisis socioeconómico cuantitativo. Obtuvo una licenciatura en Economía y una maestría en Econometría en la
Universidad de Ginebra, Suiza. Fue investigador entre 1998 y 2003 de la Oficina del
Informe de DH del PNUD Bolivia. Entre 2004 y 2006 ejerció funciones públicas
como Viceministro de Planificación en el Gobierno de Bolivia y como Embajador
de Bolivia ante la Unión Europea y el Reino de Bélgica. En el ámbito académico, se
ha desempeñado como profesor de la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz,
de la Universidad Católica Boliviana, y de la Escuela Virtual de Desarrollo Humano
(PNUD/RBLAC).
Los autores
397
GUSTAVO FERNÁNDEZ SAAVEDRA
Nació en Cochabamba (Bolivia) y se diplomó como abogado en la Universidad Mayor de
San Simón de esa ciudad, en la que luego fue profesor de Derecho Internacional Público. Director de la Junta del Acuerdo de Cartagena en Lima, director de Coordinación
Latinoamericana del SELA en Caracas, director de Proyecto de UNCTAD/CEPAL/PNUD
en Quito y Ginebra, y consultor de la CAF, del ILPES y del BID, presidente de la IX Asamblea Ordinaria de la OEA y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Desempeñó las funciones de Embajador de Bolivia ante el Gobierno del Brasil
entre 1983 y1984, Cónsul General de Bolivia en Chile entre 2000 y 2001, Ministro
Secretario de Integración en 1978, Ministro de la Presidencia entre 1989 y 1993, Ministro de Relaciones Exteriores en tres ocasiones (1979, 1984-85 y 2001-2002) y fue candidato a la Vicepresidencia en 1989. Representante de la Corporación Andina de
Fomento en el Perú (1998-1999) y jefe de la misión electoral de la OEA en Nicaragua (2006). Es consultor de varios organismos internacionales. Autor de dos libros
y de numerosos ensayos.
JUAN GABRIEL VALDÉS
PhD en Ciencias Políticas de la Universidad de Princeton. Presidente del Directorio
de la Corporación Latinobarómetro. Ha sido investigador visitante del Kellogg Institute of International Studies de la Universidad de Notre Dame y en el Centre for Latin
American Studies de la Universidad de Princeton. Entre 1994 y 1996 se desempeñó
como director de la División Internacional del Ministerio de Finanzas de Chile y condujo el equipo negociador del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. En 1999
fue designado Ministro de Relaciones Exteriores. Entre 2000 y 2003 fue Representante
de Chile ante las Naciones Unidas. También fue Embajador de Chile en la Argentina, y
entre 2004 y 2006 fue Representante Personal del Secretario General de Naciones
Unidas en Haití.
JUAN ENRIQUE VEGA
Sociólogo de la Universidad Católica de Chile. Ha realizado estudios de posgrado en
la Universidad Libre de Berlín. Experto PNUD-PAPEP (misiones Brasil, Ecuador, Nicaragua), experto PNUD y consultor (principal) del RESGNU Juan Gabriel Valdés en
Haití. Se ha desempeñado como Embajador de Chile ante Organismos Internacionales de Naciones Unidas en Ginebra y como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Chile ante la República de Cuba. Posee vasta experiencia académica y docente en distintos centros universitarios en América Latina.