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RESTRINGIDA
E/CEPAL/ILPES/R.
Octubre de 1980
Original: Espanol
LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO REGIONAL
EN AMERICA LATINA
1
•
•
•
INDIC:
Paqina
1.
Introducci6n
2.
La experiencia de Am6rica Latina en planificacion
regional
2.1 El origen de la actividad
2.2 La reformulaci6n de los alios sesenta: de la
planificacion intraregional a la planificacian
interregional
2.3 Implicaciones metodologicas del cambio
3. Six tesi- de algunas experiencias
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
El
El
El
71
El
El
caso del Ilordeste brasileno
caso de la Guayana venezolana
caso de Chile
caso del Pert
caso de Panama
caso de Bolivia
1
6
6
8
12
18
18
23
25
30
34
38
Examen de la experiencia: principales problemas
44
4.1 Principales problemas de orden te6rico
4.2 Principales problemas de orden metodologico
4.3 Principales problemas de orden operacional
53
60
5. El papel de la planificaci6n regional en Amarica
Latina durante la proxima d6cada
63
4.
6,
5.1 Desarrollo regional y desarrollo economico
5.2 Desarrollo regional y desarrollo social
5.3 Desarrollo regional y desarrollo politico
65
74
79
Conclusiones
83
REFERENCIAS
91
.
LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO REGIONAL
EN AMERICA LATINA
1. IntroducciOn
En mayor o menor medida, todos los paises latinoamericanos enfrentan
el problema - reconocido a veces en forma explicita, a veces implicitamente - de convertir sociedades tipificadas por considerables
grados de heterogeneidad en sociedades m5S homogeneas. Esto es parte
fundamental del proceso de construociOn nacional, proceso encarado
con modalidad e intensidad diferente de acuerdo a distintos esquemas
ideolOgicos y pOliticos.
En el paso
paulatino, acelerado, o revolucionario - de una
sociedad altamente heterogenea a otra mas homogenea, se privilegian
normalmente ciertos aspectos o ciertas manifestaciones mAs visibles
de dicha heterogeneidad, por ejemolo, la distribuciOn del ingreso
entre personas o entre sectores,-el acceso diferenciaclo a servicios
sociales colectivos, la capacidaci de participaci6n, igualmente eiferenciada, en procesos politicos, las diferencias urbano-rurales,
etc., etc.
Hace ya al ;un tie. Aco - on par de d&cadas - cue Se comienza a
reconocer, auncue no de una manera muy formalizada que algunas de
las dimensiones de in heterogeneidad de la sociedad estAn - vinculadas
al espacio geogrAfico y que en consecuencia el atacjue al problema
pasa necesariamente por el manejo de variables territorialmente
definidas. Ello ha conducido a generar un creciente interes por
el disefio de politicas espaciales. Como lo sefialan Alden y Morgan:
"La proposiciOn es que para un individuo las expectativas de la
vide y las oportunidades de auto-realizaciOn varian no solo en
funciOn de su ubicaciOn en in trama social, sino tambien en funciOn
de su localizaciOn en la estructura espacial. Si se acepta lo. anterior,
se sigue que la politica esi;:acial puede contribuir al logro de una
/mayor equidad
mayor equidad social o, en ultimo termino, que el logro de la equidad
social requiere necesariamente de politicas y acciones dirigidas a
la estructura esnacial" (Alden, J. y R. Morgan; 197)0
Este progresivo reconocimiento de la interactionentre estructuras espaciales y estructuras socioaeconOmicas y entre los respectivos procesos de cambio ha producido a lo aenos, tres tipos de consecuencias. Por un lado e inicialmente, se produjo una fuerte y todavia
manifiesta tendencia a la identificaciOn de regiones.y sistenias multiregionales, como una manera de e:upresar territorialmente algunas de
las heterogeneidades que caracterizan a las sociedades en desarrollo;j
asi por ejemplo, la particiOn regional de los paises ha sido utilizada
con mucha frecuencia pars mostrar una dimension. del problems de la
regresividad distributive, mediante la cuantificaciOn de las disparidades de inrrreso entrereqiones. Por otro lado, y con algo de rezago
temporal, el mismo proceso cognoscitivo condujo a los diversos intentos
para regionalizar las politicaseconomicas
sociales o bien, en
esquemas mss ambiciosos, condujo a variados intentos pars inteprar
realmente una dimension regional en el disefio-mismo de. los planes
y politicas de desrrollo. En ambos casos, se trata en definitive
de eludir is concepciOn y is aplicaciOn de politicas homogeneas,
totalizantes o agregadas que por su propia naturaleza resultan inefi-caces pars lidiar con situaciones de gran heterogeneidad, en las
cuales ciertos grupos focales simplemente no son alcansados por diches.
politicas. Por Ultimo, como una consecuencia natural de los procesos
descritos anteriormente„se busc6 la creaciOn de un anarato instituclonal - bajo modalidades muy diversas
-
capaz de never adelante
la administraciOn de programas de desarrollo regional, tanto de
alcance national como de alcance mO.s circunacrito geogrOficamente
hablando.
1/
No significa ello cue las llamadas sociedades industrializadas
o desarrolladas esten libres de heterogeneidad, pero es evidente
que tal fenOmeno es menos agudo en esas sociedades.
/Paulatinamente se
Paulatinamente se fueron configurando entonces gran parte de
los elementos que tipifitan o definen una situation de planificacion,
a saber, un conocimiento sustantivo,2/ un procedimiento o proceso de
planificatiOn, un conjunto de agentias. encargadas del diseao e imple
mentation de planes y politicas, agentes ptofesionalizados y Mecanismos
discrecionales de asignaciOn de recursos.
En sus aspectos formales, la planifitacien regional en America
Latina alcanz6 su apogeo probablemente dentro del periodo de diez
anos entre mediados de los sesenta y mediados de la decada presentee
Actualmente se observa un proceso de ajUste entre el campo,
los conceptos, los instrumentos propios de is planificaci6n regional
y la forma como estos elementos-se estructuran en is praxis, en la
action misma. En America Latina, asi coma en otras partes - del mundo,
no es primers vez que se produce tal situation; ya se vivid una
crisis profesional semejante entre fines de in decada de los 50 y
comienzos de la decada de los 60, cuando se puSo en tela de juicio
la adecuacien entre lo cue se visualizaba coma
problems regional"
y la respuesta entonces prevaleciente: la planificatiOn de regiones
especificas o, comp se llama corrientemente, is planificatiOn intraregional. El proceso de ajuste de esa epoca determin6
mes que
nada - un cambio de escala en la action regional; se pa s6 a la
planification de un sistema national de regiones o a lo que se
denomina como planificaci6n interregional. Por supuesto que el
cambio de escala implic6 tambien ciertos cambios en loS conceptos
e instrumentos propios del campo profesional, pero ello fue un tanto
secundario. 'Las bases mismas de la racionalidad de la action
regional.mo fueron cuestionadas.
L/
En el sentido en cue Faludi emplea este termino en su anelisis
sobre teoria sustantiva y teor5.a de procedimientos en planificacien. Vease Faludi, A., Plannin7 Theory, 1973, Pergamon
Press, Oxford, Cap. I.
/Bastante literatura
Bastante literature se ha dedicado a apasar revista a este
primer proceso de ajuste. El Institut°. Latinoamericano de PlanificaciOn EconOmica y Social ha publicado un estudio (ILPES; 1977) en
que se examine esta cuestiOn y en el que se exponen algunos ejemplos
sobresalientes - en el piano latinoamericano•- de experiencias de
planificaciOn regional inscritas en los noldes tanto de la prirnera
como de la segunda face .comentada.
Contrariamente a lo sucedido a comienos de los sesenta, ahora
se cuestiona el concepto mismo de estrategia de desarrollo regional
y en consecuencia estAn en revision tanto los objetivos del desarrollo
regional
comp,
los medios o pollticas utilizadas hasty este moment°.
No otra cosa es lo que estA detrAs de la polOmica actual entre los
asi llamados paradigmas "del centro hacia abajo`' y nde abajo hacia
arriba".3/ Los paradigmas alternativos "del centro hacia abajo" y
"de abajo arriba" se refieren a estilos y estrategias de desarrollo
regional en las cuales y en el primer ens°, las politdcas de desarrollo
regional presentan caracteristicas marcadas de centralism° al paso
que se basan en procesos de gran escala predominantemente urbanos
y altamente selectivos desde el ;unto de vista territorial. En el
segundo caso, las politicas de desarrollo regional se .generan de
manera descentralizada y estAn en consecuencia mAs directanente
asociadas a los recursos regionales y a las escalas apropiadas a
cada regiOn y ofrecen mAs oportunidades de rarticipaciOn a la,poblaciOn
local. El libro citado de StOhr y Taylor incluye in man actualizada
discusiOn sobre ambos tipos de. paradigmas. Este proceso de revision
no es independiente por supuesto de la cuestiOn mAs general asociada
a la discusiOn internacional sobre desarrollo, crecimiento, distribuciOn, estilos, necesidades bAsicas, etc. y refleja, desde un Angulo
3/
StOhr, W. and F. Taylor (eds.) Development from Above or Below?:
A Radical Reappraisal of Spatial Planning in Developing Countries,
J. Wiley and Sons, London, (forthcoming).
/mAs restringido,
mAs restringido, la insatisfacciOn actual con la 'performance" social
de los modelos de desarrollo vigentes.
No obstante este situaciOn de crisis, que tampoco resulte ajena
a la crisis de la planificaciOn en general one se observa_en America
Latina,4/ subsisten fundadas rezones para sostener que una adeucada
politica de desarrollo regional es un componente mAs que significative
en los esfuerzos de modernizaciOn economics, social y politicaa los
que se ven enfrentados los paises latinoamericanos y que por tent°. se
justifica un esfuerzo de reflexiOn y de innovaciOn en relaciOn a las
formas alternatives de encarar la cuestiOn regional. Sobre ello se
volverA mAs adelante.
En lo que sigue, se -2asarA revista pri.meramente a algunos
aspectos de la experiencia latinoamericana.en materia de planificaciOn regional, poniendo el acento en el encuadramiento .de las
dificultades de orden teOrico, metoeolOgico y opercional cue aparecen
al hacer un anAlisis de este experiencia. En seguida se discutirA
- a manera de tesis - el 7)apel que podria cumrlir este misma actividad
en el desarrollo economic°, en el desarrollo social y en el desarrollo
politico de los paises latinoamericanos durante la prOxime decade y
por Ultimo, se presentarAn algunas sugerencias para contribuir a
hacer mAs funcionales las political de desarrollo regional en relaciOn
a la situaciOn de los paises 1.atinoamericanos.
4/
Vease: de Mattos, Co 'Planes versus pinnificaciOn en la experiencia de America Latina", Revista de la CEPAL, NO 8, 1979,
Santiago de Chile.
La experiencia
20 La ex eriencia de America Latina en
2.12211122SI6n aLi22I.11
2.1
El origen de la actividad
Casi cuarenta anos marcan la experiencia de desarrollo regional
en America Latina. En su recuentb y anelisis de los programas de
desarrollo regional existentes en America Latina a fines de la decade
de los sesenta, StOhr identifica mAS de sesenta programas' de desarrollo
regional de diversa naturaleza (StOhr, W.; 1972). Dada la gran
variedad de programas encontrados por Stohr, las posibilidades de
tipologizacion son muy amplieS, pero pare los efectos de agrupar
tales programas en categories significativas, ace 'se seguire la
costumbre de separar inicialmente tales experienCias entre aquellas
dirigidas a una regiOn especifica (programas de' desarrollO intraregional) de aquellas dirigidas al desarrollb de un sistema nacional
de regiones (programas de desarrollo interregional) pare introducir
adicionalmente consideraciones que permitan diferenciar entre varios
objetivos finales perseguidos en uno u otro tin() de programa.
"A partir de la decade de los 40 empezaron a aparecer en America
Latina continues referencias al desarrollo regional. En circulds
profesionales y academicos y en estrecha Vinculacion con -la prectica
de la planificacion, que en aquel entonces era todavia una reivindicaciOn de los tecnicos frente a los politicos, se planteci en
muchos de los paises latinoamericanos, la necesidad del desarrollo
regional. A pesar de que los conceptos 'regionalistas' no han lido
formulados con precisiOn, no hay dude que se trata de una corriente
de opiniOn tecnica cue preconiza el desarrollo 'hacia adentro' a
partir de la consideraciOn de las necesidades de las regiones del
interior de los paises. El movimiento tiene asi un doble carcter,
por una parte puede interpretarse coma una forma particular de
doctrina que se vincula, de algin modo, posiblemente no enteramente
racionalizado, con las tendencies nacionalistas de desarrollo; y,
/por otra
por otra parte, puede entenderse como una teoria 'normativista' de
aplicaciOn territorial del desarrollo ecOnOmico y social. De hecho,
estas dos caracteristicas generates, una politica y otra tecnica,
aparecen estar implicitas y mezcladas dentro de una concepciOn general,
poco definida, de desarrollo regional.", (Neira, E.;,1976.)
Durante lo que puede ser llamado Como in prirnera epoca de In
planificaci6n regional en America Latina, la respuesta mAs usual a
determinados problemas de desarrollo, pero m5s particularmente de
subdesarrollo y de falta de desarrollo, consistiO en delimitar una
region problema" y elaborar
dicha region proposiciones tendientes
a resolver "el problema" singular de dicha regiOn.
En terminos de una amplia conceptualizaoiOn de las categories
"centro" y "periferia", es posible apreciar due in gran mayoria de
los asi llamados planes, programas o proyectos de desarrollo,regional
constituyeron acciones promovidas por las fuerzas sociales y econ6micas del "centro" con el objeto de ejercer distintas formes de,
control - tanto econ6mico como politico
sobre-determinados regiones
perifericas. Asi, la identificaciOn de unaj'tegien problema"•y de
su consiguiente problemetica, obedeciO m'As a una percepciOn de como
una situation dada afectaba, actual o potencialmente t a los intereses
del centro cue a una percepciOn rues ligada al desarrollo integral
de dicha regiOn (o de otra). De hecho, en algunas experiencias,
notables por el empleo nasivo de recursos, la ''regiOn problema"
identificada distaba mucho de ser, prithero, una region y segundo„:
de contener un problema (social) significativo. Pero por otro lath),
esa "regiOn" supuestamente podria contribuir significativamente a
in expansiOn del aparato productivo del centro.
Asi, dentro de la categoric de programas dirigidos a una regiOn
especifica, es posible distinp;uir an primer tipo de action tipificada
por una doble caracteristica: i) su promociOn desde el centro y ii)
su objetivo de explotaciOn de recursos tanto naturales como energeticos.
Se caracteriza•esta forma de desarrollo regional por el enfasis puesto
/en in
en la valorizaciOn de recursos no incorporados a la economia y situados,
obviamente, en una regiOn periferica. La intervention del centro no
tiene por finalidad Ultima el desarrollo de la region, entendida esta
como una entidad espacial, economics y social, sino el aprovechamiento
de sus recursos naturales y de energia Para sostener la actividad del
aparato industrial del centro y/o para ampliar is base economics de
la nation de forma que la economia como un todo sea menos dependiente
de un nUmero reducido de actividades exportadoras.
En tales condiciones, el desarrollo regional, entendido como
un proceso amplio que implica la modernizaciOn de las estructuras
espaciales, econOmicas, sociales y politicas de is regiOn, llega a
ser considerado como un subproducto deseable, pero no como una finalidad como tal de la acciOn del centro si este proceso no se produce
finalmente, elle no invalida la gestiOn del centro, puesto que ella
se funda en motivaciones diferentes. En sus expresiones mes conretas,
esta forma de desarrollo regional se materializO y se rnaterializa a
traves de operaciones en cuencas hidrogreficas, tendientes a explotar
o regularizar la navagacion, is energia hidroelectrica y las matarias
primas. El arquetipo de estas experiencias es probablemente el
programa de desarrollo de la Guayana Venezolana, un caso que sere
examinado con algUn detalle mes adelante,
Dentro aUn de la misma categoria de programas dirigidos a una
region especifica, se distingue un segundo tipo importante de acciOn
caracterizada por: i) su promociOn desde el centro y; ii) su objetivo
de dominaciOn economics. Algunos de los ejesplos mes citados y aparentemente mes exitosos de desarrollo regional, corresponden en
realidad a situaciones en las cuales el centro logrO imponer su dominaciOn sobre una regiOn periferica. Para efectos de este anelisis,
la "explotaciOn" de recursos naturales y energeticos de una region y
la "dominaciOn" son dos procesos de complejidad diferente en que el
Ultimo puede incluir el primero. Se entiende .como "dominaciOn" de
una regiOn sabre otra una situation en la que la regiOn dominante
/condiciona el
condiciona el desarrollo economic° de la otra de manera de que ese
desarrollo sea en definitiva mss funcional a los intereses de la
regiOn dominante (centro) que de la regiOn . dominada (periferia).
Ello presupone la cooptacion de las elites perifericas.
La dominacion no significa - al menoS necesariamente - frenar
el crecimiento economic° de la regiOn que esta en'una posiciOn subordinada. Muy por el contrario, la dominaciOn normalmente significare
estimular la industrializaciOn de la region en cuestiOn y precisamente
en algunos casos, is medicien de resultados cuantitativos en'terminos
de diversificaciOn industrial, ocupaciOn generada, productividad,
etc., etc., ileva a identificar tales resultados con el "exito" de
un determinado programa de desarrollo regional. Se pass por alto
sin embargo, que el resulted° neto de algunas de estas politicas es
un subsidio al desarrollo del centro, pagado - por la periferia dominada. Como es bien conocido, el caso del Nordeste del Brasil, se
ubica parcialmente en esta categoria y las transferencias netas
del Nordeste al Centro Sur han sido bien estudiadas.5/
Debe reconocerse sin embargo, que seria dificil 'concebir, aim
en .un plano..puramente teOrico,'la existencia de un-programa de desarrollo regional dirigido a una regi6n periferica, que no beneficie
de algian modo al "centro', sobre todo, cuando tales programas se
ubican, conceptualmente, den.tro de los rnoldes del paradigms "del
centro abajo". Pero lo cue este en cuestiOn naturalmente,no es el
beneficio absoluto del centro, sino is reparticien relative de tales
beneficios entre el centro Y la regiOn dominada.
Si bien las dos fornas de desarrollointrarregional resenadas
han sido las de mayor importancia (si se juzga ello mediante la
cuantla de recursos envueltos), no es rnenos cierto que, siempre
Entre otros estudios c3estaca el pionero trabajo de Baer. Vease
Baer, W0, Industrialization and'Economic Development in Brazil,
U. of Yale, Irving Inc., 1965.
/desde el
desde el punto de vista de programas impulsados desde el centro, en
America Latina se registran varias otras modalidades de desarrollo
regional. Asi por ejemplo, ciertos prograrnas llamados de desarrollo
regional han tenido por objetivo , determinante el asegurar el control
politico de algunas regiones„ En tales oportunidades la accion del
centro deriva de la necesidad de manteneryel orden politico e institucional arnenazado por movimientos reivindicativos aue se originan,
a su turno, en las deplorables condiciones de vide imperantes en
ciertas partes de la periferia. Es posible por ejemplo, que los
esfuerzos hechos en el Nordeste del Brasil hayan sido una respuesta
politica al efervescente-movimiento campesino defines de la decade . •
de los cincuenta.
En otras oportunidades, los programas de desarrollo regional .
dirigidos a regiones especificas han surgido comp consecuencia de
la necesidad de reconstruir zones afectadas por catAstrofes naturales
y todavia en otras, los prograrnas se hen. originado en consideraciones
geopoliticas y de seguridad nacional, orientAndose en tal caso al
desarrollo de Areas fronterizas..
2.2
La reformulaciOn de los anos sesenta: de la planificaciOn intra.
regional a is .lanificacion
interreP7ional
Una mezcla de factores tanto de tipo tecnico como de tipo poli-
tico condujo, durante la primera'parte del decenio Dasado, a un
cambio significativo en la manera de encarar la cuestiOn regional
en America Latina.
Como se setiala en un document° del ILPES: No es coincidencia
que la apariciOn del enfoque 'nacional' de is planificaciOn regional
en America Latina haya ocurrido justamente en el decenio de 1960.
Fue en esa decade, precisamente, que el desarrollo 'hacia adentro'
entr6 en una nueva lase de cambio estructural y tecnologico en el
sector industrial, asociado a un cambio rApido de los patrone6
consumo y de la,,localizaci6n de los correspondientes mercados, aun
mAs concentrados ahora en el polo nacional'' (ILPES.. 1977). Este
/proceso llev6
proceso llev6 a una agudizaciOn de las disparidades regionales,
contribuyendo a conferir un carActer "nacional" a dicho problema,
generando asi las condiciones politicas necesarias pare un abordaje
alas comprehensivo del desarrollo y de is planificacion regional./
Hay par lo menos dos importantes factores de tipo politico
(no necesariamente independientes entre si) que son observables en
varios,paises latinoamericanos en la decada .de los 60 y que han
contribuido poderosamente al surgimiento de la planificaciOn regional
a escala nacional.
Por un lado; se observa un cambia en.Ia composiciOn de las
fuerzas sociales que sirven de apoyo principal a los gobiernos de
algunos paises. En tales casos los gobiernos no renresentan ya los
intereses de los grupos urbano-industriales (o:por lo menos no los
representan con la misma intensidad que en el pasado inmediato) ni
tampoco los de los grupos de propietarios rurales.7/ La base de_
apoyo se encuentra ahora mas bien en los sectores del proletariado
industrial y agrario asi corn° en los grupos mediosamLs intelectua
lizados y m5s a favor del cambio social. Poi- cierto que tal fue el
caso de gobiernos cono el de Frei en Chile; Torres en- Bolivia,
Velasco en Peril, Caldera en Venezuela y Torrijos en Panam,••entre
otros.
Por otro lado, en la misma epoca comienza a cuestionarse el •
crecimiento econOmico coma objetivo absoluto de los esfuerzos de
desarrollo y empieza a arivilegiarse el prdblema redistributivo 0
al menos, is redistribuciOn comienza a ser percibida coma compatible
con el crecimiento. EstoestA indisolublemente ligado al hechoaanterior;
Alan Gilbert en au libro Latin American Development (Penguin
Books, 1974) afirma en este mismo sentido que el establecimiento
de agencias de desarrollo regional en Chile, Brasil y Venezuela
sigui6 de cerca a is elecci6n de partidos politicos que habian
estado asociados con is idea de descentralizacion administrativa
y crecimiento regional. El autor se refiere al gobierno de Frei
en Chile, de Kubitschek en Brasil y de Betancourt en Venezuela.
7/
Esta divisiOn es en muchos casos artificial.
/es decir,
-
10
es decir, las nuevas "clientelasi' political reclaman una mayor participaciOn en la distribuciOn de los beneficios econOmicos, com6 tambien,
una mayor participaciOn en los procesos- decisionales.
La respuesta gubernamental busca la'canalizaciOn y la dispersi6n
de estas presiones,- a fin de desviarlas del aparato central del Estado
una forma de alcanzar tal objetivo es ofrecer una instancia intermedia
- la regionalizaciOn y su aparato institucional'-- en donde se diluyan
algunas reivindicaciones y se viabilicen otras.
Desde otro punto de vista y al amparo del clima nplanificador"
de la decada de los sesenta, se buscan nuevas dimensiones a la
gestiOn estatal que favorecen la profesionalizaciOn de la planificaciOn
regional (entre otras) 'y qUe crean las condiciones'para un avance
sustantivo en el cohocimiento tecnico de los problemas regionales.
Esto nevi), por ejemplo, a verificar la importancia de las relaciones
interregionales (tant0 de dominaciOn-dependencia -como-de flujos) en
la explicaciOn de la situation relativa'de las distintas regiones de
un pais y condujo al convencimiento
que los problemas de una
regiOn en particular (o de variasY. sOlo podrian resolVerse en el
marco m&'s amplio de los fenOmenos que articulan a todo el sistema
nacional de regiones.
Paralelamente, se deja sentir la influencia de la teoria y del
an5lisis de sistemas sobre lbs planificadores regionaleS. Ella
conduce a considerar a cada region come un sistema abi'erto inserto.
en un sistema mayor: el conjunto de regiones con ello se privilegia
mAs elan la cuestiOn de las relaciones interregionales y se disefian
i
pLocesos
de planificaciOn (inter) regional concebidos dentro del
marco de la teoria general de sistemas. El ejemplo rubs conspicuo
de este tendencia es el conocido•libro - de Hilhorst (Hilhorst, 1971),
asi como - en menor medida - el texto de Chadwicl: (Chadwick 1971).
Por supuesto cue el cambio de escala que comienza a producirse
en relaciOn al aicance de la planificaciOn regional en America Latina
se alimenta tambien en la observaciOn de las tendencias vigentes en
/esta misma
11
-
este misma materia en algunos paises eUropeo6, notadamente Francia
en primer terrain° y los paises socialistas en segundo.
El hecho es, como lo sefiala Alayev, cue en 1965 la recien creada
Oficina de PlanificaciOn Nacional de Chile, formula por primera vez
en America Latina, una politica nacional de desarrollo regional
(Alayev, 1978), un ejemplo (Ile pronto seria seguido por la mayoria
de los paises en los cuales el problema regional comienza a insinuarse
como un asunto de carecter
En el caso de la planificaciOn regional a escala nacional o
planificacien interregional tambien es posible d.istinguir rnodalidades
diversas, segian cueles sean los grupos clue presionan a favor de estos
esquemas y segian seen los verdaderos intereses perseguidos, mes alla
de las simples etiuetas. El caso de Chile ilustra meridianarnente
bien este hecho: la politica nacional de desarrollo regional sustentada en los gobiernos de Frei (1964-1970) y Allende (1970-1973) es
completamente diferente de is actual, sin que esta 6ltima deje de
ser una politica nacional de desarrollo regional.8/
En algunos ejemplos de politicas nacionales de desarrollo regional
is presiOn a favor de la implantation de un esauema de esta naturaleza
se origina en las propias fuerzas sociales de is periferia, las que,
como se indic6 mAs atrAs, a traves de procesos politicos devienen
en las principales fuerzas de apoyo de los gobiernos. Generalmente,
los programas de desarrollo interregional originados de esta manera,
buscen como objetivo principal is integraciOn nacional. Chile y
Per constituyeron, en su epoca, tal ve7, los ejemplsa mels sobresalientes de esta modalidad. En otros casos, la politica nacional de
desarrollo regional es impuisada por el ''centro" - coma en muchos
de los ejemplos intraregionales - con prop6sitos tales como poner
en juego todos los recursos (naturales y humanos) potenciales del
pais a fin de acelerar al maxima su crecimiento o con objetivos
8/
Para una evaluaciOn del caso chileno vease: Boisier, S. "Continuity
and Change: A Case Study of Regional Policies in• Chile", en
Stohr, W y F. Taylor (eds.): Develo- went from Above or' Belo?
,
A Radical Reappraical of Satial PlanninzinpealoplEL_Cpuntries
J. Wiley, (forthcoming).
/inspirados directamente
- 12 -
inspirados directamente. en la doctrine de in seguridad
MAs adelante se pasarA revista a algunas de estas experiencias de
planificaciOn regional a escala nacional.
2.3
Imrlicaciones metodo1icas del cambio
El paso de la planificaciOn intraregional a in planificaciOn
interregional tuvo importantes implicaciones metodolOgicas.
En primer termino hubo necesidad de construir marcos o modelos
macroeconomicos en donde pudiesen insertarse las polltioas nacionales
de desarrollo regional. Gruchman ha usado la siguiente clasificacion
de los diversos macro-modelos cuantitativos ensayados en varios
paises: a) sistenias comprehensivos de proyeccione8 sectOriales y
regionales; b) ilodelos de localizaci6n y atraccien indUstrial ain
Klaasen c) modelos de programacien interregional de inversiones,
como los modelos de Rotterdam y Varsovia y; d) modelos comprehensivos
de planificaci6n regional indicative (Francis) y normativa (paises
socialistas), (Gruchman, 1976).
La misrna construcciOn de los modelos macroecon5micos impuls6
- por el lado de la planificaciOn regional - el diseHo de procesos
de planificaciOn de niveles multi5les, buscando simultAneamente in
identificaciOn de procedimientos descentralizados de decisiOn (entre
un organismo central de planificaci6n regional y los'correSpondientes
organisraos regionales) y de un mrytodo capaz de garantizar la -compatiblidad del conjunto de decisiones. Debe reconocerse cue se avanz6
mucho mAs desde la perspectiva sectorial cue desde el punto de
vista regional.12/ Puesto quo el model° de Rotterdam (Mennes,
J. Tinbergen, G. Waardenburg, 1969) puede ser considerado como
un model° de programaci6n regional integrado a un sistema. de
9/
Chateau, J. Geopolitics y rezionalizaci6n. AlLunas relaciones,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Doc. de Trabajo
NQ 75/7C, 1973, Santiago de Chile..
10/
Los principios teoricos de la planificaci6n de niveles maltiples
se encuentran princinalnente en Kornai (1967). Una
aplicaciOn sectorial, al caso de Mexico, se encuentra eh Goreux y
Manne .(1973). ,Una.proposici6n de aaplicaciOn regional se
encuentra en.Boisier (1976).
/planificaci6n de
- 13planificaciOn'de niveles multiples, cabria sedalar cue en el caso
de America Latina, solo en Mexico y Chile se intento el desarrollo
de la planificaciOn de niveles multiples con un componente regional
(ODEPLAN, 1968; Corrillo•Arronte 1970).
El mismo intento ee construction de modelos macro pare in planificaciOn regional gener6 una demanda nueva en terminos de informaciOn
estadistica regional. Ello condujo al establecimiento de sistemas
embrionarios de informacion regional cue alcanzaron distintos grados
de desarrollo en diversos poises. En todo caso, la cuestiOn de in
informaciOn para la planificaciOn regional pas6 a constituir un Lrea
preferente de estudio y de trabajo e impuso requerimientos metodo1Ogicos especificos Para la generaciOn y el procesamiento de la informaciOn regional.11/
Otra consecuencia metodolOgica del paso de in planificaciOn
intraregional a in planificacien interregional consiStiO en un incremento paulatino en el grado de centralizaciOn con cue se maneja el
proceso de planificaciOn regional, esto a pesar de la tendencia
descentralizadora incorporada en la idea de in planificaci6n de
niveles
y a penar tambien, del declarado objetivo de
utilizar el control del desarrollo regional comp un instrumento de
descentralizaci6n en in toma de decisiones. En cierta medida este
proceso resultO inevitable ci se tiene en cuenta clue la cOncepciOn
todavia vigente de desarrollo regional se inscribe completamente en
los marcos del paradigma
centro abajo''. Adicionalmente, in
escasez de ecuipos tecnicos para dotar a cada region y el enfasis
cue la planificaciOn interregional coloca en las cuestiones de
coherencia y compatibilidad entre, por ejemplo, las distintas metas
de crecimiento regional, condujeron inexorablemente al diseno de
• procesos altamente centralizados. El libro de StOhr.sobre planificaciOn
21/
Vease por ejernplo: Ku.:linski, A. R. (ell.) Rer-ional Information
2212eL.2122Plannin Mouton Pb., The Hague, 1974.
/regional en
- 14
regional en America Latina es particularmente ilustrativo en este
sentido. Otro autor hace el comentario siguiente: "Hasta ahora, la
descentralizaciOn de is toma de decisiones apareci6 generalmente como
un componente pasivo de las politico de desarrollo regional. Esto
significa que ella ha seguido a los cambios en is importancia economics.
o en la estructura social de las regiones, ;zero apenas se use como
un element° activo o estrategico pars el desarrollo regional o el
cambio social. Prinero, porcue se sabe poco acerca de is relevancia
de la delegation de la toms de decisiones pars estimular el desarrollo
socioeconOmico. La segunda razOn es one a menos cue pueda dimensionarse y controlarse adecuadamente, puede hater peligrar la unidad
nacional o conducir a us reetplazo de Is autoridad central eatablecida" (Pichardo 1976).
Esta situation ha terminado por crear no solo frustration de
parte de las comunidades re[3ionales, also c-jle tambien una legitima
contrareacciOn, cue constituye uno de los elementos bAsicos de la
crisis actual de is planificaciOn regional.
Otro asunto importante desde el panto de vista metodolOgico se
asocia al progresivo desarrollo de procesos estrategicos de planifi7
cacion regional cue acompaa6 al auge de is planificaci6n regional
a escala nacional, si bien ello no puede considerarse como exclusivo
de este campo de planifica6i6n.
El. concepto de 'estrategia' se introdujo en la terminologia y
en is prActica del desarrollo regional latinoamericano por la via
de una interpretation simplista (el concento.12/ En efecto, se
entendi6 el procedimiento estrategido no como un procedimiento de
planificaciOn estocAstico en el coal is evaluaciOn de alternatives
Esto se observe may claramente en los primeros documentos oficiales
sobre planificacion regional en Chile (v. gr. EstrateLia_-__
pare_-_—
el
;,
desarrollo de is Peplos del Bio-Bio, ODEPLAN, 1960), en los
cuales is estrategia resulta ser simplemente an plan cualitativo.
/y las
- 15-y las reacciones del "media'. juesan un panel determinente sino solo
coma un artificio pare soslayar la cuantificacien supuestamente inherente a un plan, pero las estrategias siguieron siendo de naturaleza
tan normative comp los planes mes ortodojos.
No obstante in defectuosa introduccien del concept°, in nociOn
de una estrategia nacional de desarrollo regional continue perfeccionendose coma procedimiento alternativo al procedimiento normativo.13/
Este desarrollo estuvo asociado a un examen m5.6 sistemAtico de in
teoria sustantiva en materia de desarrollo regional, examen revelador
de algunas series deficiencias existentes en este cameo. La aplicación
de un procedimiento estrategico requiere, coma es claro, de una teoria
positive cue peruita identificar reacciones causales, pero es menos
exigente en terminos de una teoria norriotiva. La aplicacien en cambio
de un procedimiento normativo de planificacion exige coma condicien
in existencia de una teoria normative a su vex, la existencia de una
m.amW..
s.
■
*.
teoria normative .presupone nna teoria positive bien estructurade y
-.•-■■
este no parece ser el caac del desarrollo (inter) regional. En
efecto, en terminos de'la teoria positive (sustantive),existe un
cuerpo parcial de conocimiento ca a az de . explicar coMo se estructura
el espacio (b5sicamente las teorias de organizacien especial de
Losch y Christaller) tambien existe un cuerpo parcial de conocimiento capaz de explicar los diferentes proCesos de'cambio de las
estructuras espaciales (las asi llamadas teorias del crecimiento
regional), pero el conocimiento de coma se vinculan ambos brocesos
es todavia incompleto :14/ y por tanto, resulta dificil hablar de una
13/
Vease: Panama, Ministerio de Planificacien g Politics Economica:
Estrateuia nara el deserrollc re7ional a median() y
PanamA, 1976.
14/
Parte de la dificultaC reside - en el caso de America Latina en la diferente validez de las teorias tradicionsles de organizacien del espacio versus las teorias del crecimiento
regional.
/teoria positive
teoria positive complete y nor ende, de una teoria normative. Frente
a un conocimiento incompleto de cOmo moldear la realidad, el procedimiento estrategico de planificaciOn es claramente ventajcso desde
el punto de vista del manejo del riesgo.
Estrategia o plan, en cualcuier caso el intento de controlar
todo el sistema de regiones condujo a la, necesidad de establecer
claramente las priorided,es regionales, en virtud de la imposibilidad
de destinar recursos significativos a todas las regiones. En general
los criterion implicitos o explicitos (los menos) pare conferir
prioridades interregionales hen sido eminentemente econOmicos y se
ha buscado preferentemente una situaciOn de e(7uilibrio relativo
entre el resguardo del crecimiento economic° global :r los objetivos
de desconcentraciOn y descentraliaciOn. En terminos del lenguaje
profesional, la mayoria de las estrategias se inclinO por una opciOn
de "desconcentraciOn concentrada en una region o en unas pocas
regiones.
Hay que observer eue una estrategia de "desconcentraciOn concentrade" inmersa en los molder del paradima "del centro abajc*,
descansa a lo menos en dos supuestos: primero, en la posibilidad
de identificar subsistemas espaciales euficientemente diferenciados
entre si y
en la posibilidadde reproducir, al interior
de tales subsistemas, relaciones de dominaciOn-dependencia similares
a las observedas a nivel nacional, coma forma de impulsar el crecimiento econOmico. A su turno, estos supuestcs estn indisolublemente lir;ados a tode la concepciOn del desarrello2olarizado. De
manera cue une consecuencia metodolOgica adicion:71 del camhio de
escala comentado consistiO en una revitalizaciOn de los conceptos
e instrumentos propios de la teoria del desarrollo polarizado.
Ello tuvo a su vez dos efectos. for un lado, se produjo en
Am rica Latina un debate muy intento y muy fructifero - a comienzos
de la decade del 70 - acerca de la valide': de la teorio y de las
/estrategias de
estrategias de desarrollo polarizado.15/ En parte, es el resultado
de este debate el que le permite a Alayev afirmar: "En este sentido,
es posible confirmar, que ya existe una escuela te6rica del desarrollo
regional en America Latina
(Alayev; 1978, p. 102). Por otro
lado, el enfasis en las cuestiones del desarrollo polarizado llev6
a un examen m5s profundo y fruCtifero de las teorias de dominaciOn
y de colonialisrno interno,16/ asi como de los elementos que condicionan la movilidad interregional de los factores de producci6n,17/
toda vez que una estrategia nacional de desarrollo regional presupone
una acciOn tendiente a modificar el patron traditional de movilidad
espacial, el que, de acuerdo a Myrdal, solo apoyaria aun mAs el
proceso de concentration territorial historic°.
Tres elementos adicionales podrAn agregarse para configurar
el cuadro de los efectos metodolOgicos del peso de la planificacion
intraregional a la planificacion interregional. LOgicamente, el
cambia implic6 una reducciOn en la importancia relativa de lbs
procedimientos de planificaciOn intraregional (un asunto sobre el
cual se volverA mes adelante). Paralelamente, el nivel de abstracciOn
de las proposiciones de cambio regional aument6 considerablemente,
un hecho que contribuy5 al escaso impacto prActico de las political
seguidas en varies oportunidades. Al mismo tiempo una serie de
factores se conjugaron para generar lo que Coraggio ha denominado
como el "vicio del espacialismo puro", es decir, una tendencia a
considerar los fenemenos territoriales como autocontenidos, como un
producto de si mismo.
15/
Este.debate se encuentra contenido principalmente en: ILPES/
ILDIS (eds.) Planificacien recrionalzurbana en.America Latina,
Siglo XXI, Mexico, 1974 e fritgYEn polos de crecimiento." La
122E121 la prActica en America Latina, 2 vol. mimeo),
Santiago de Chile, 197o.
267
Solari, A. R. Franco yJ. Jutkowit, Teoria acciOn social y
desarrollo en America Latina, Siglo XXI, Mexico, 1976.
12/
de Mattos, C,, -Algunas consideraciones sobre is movilidad espacial de recursos en los paises latinoamericanos", en EURE,
vol. II, NQ 6, Santiago de Chile, 1972.
3. Sintesis de al—xnas experiencias
En este secciOn se .presentarAn - de manera muy resumida 7 algunas
de las, experiencias mes aleccionadoras de planificacion del desarrollo
regional en America Latina, correspondientes tanto a la fase,intraregional coma a la fase interregional.18/
3.1
El caso del Nordeste brasileHo
Este macroregiOn brasileHa, que incluye nueve Estados, abarca
18 por ciento de la superficie del,Brasil y contiene 30 por ciento
de su poblaciOn 19/ es una delas regiones m5s subdesarrolladas de
America Latina. Su economia, tipicamente primario-exportadora, se
ha mantenido virtualmente en crisis desde el comienzo de la decadencia
de la economia de la cafia de aztlear, a fines del siglo XVII. Diversos
ciclos de recuperaciOn basados en nuevos productos de exportaciOn
(algodOn, cacao, tabaco), sages esporAeicos de is cana o el desarrollo
de la economia genadera, junto con la ampliaciOn de las grandes
Areas. rurales dedicadas a cultivos de mera subsistencia y a las
frecuentes sequias en el llamado sertao,20/ no han hecho mAs clue
mantener la regiOn en estado de estancamiento y miseria generalizada,
que la ha definido en el Ambito brasileno y latinoamericano como
una tipica "regiOn-probleman.
Los primeros intentos por aliviar los problemas cronicos del
Nordeste se dirigieron a is regulaciOn del abastecimiento de agua
con el fin de paler enfrentar los periodos de sequia, que adquieren
car5cter catastrOfico, sobre todo en las zones de economia de
18/
Esta secciOn corresponde a parte del Capitulo III del document°
del ILFES: Desarrollo regional r desarrollo econ6mi.co'en America
Latina, Document° CPD-B/19, Santiago de Chile, 1977.
19/
Es decir, aproximadamenta 30 millones de habitantes (en 1970);
una ;ooblacion superior a la de is ReplThlica Argentina.
20/
Area interior, en la que se delimit6 una zone Gritica liamada
"poligono das secas".
/subsistencia.
Se
subsistencia. Se crearon organismos especializados 21/ que desarrollaron la infraestructura, corre'apondiente (represas, canales de riego,
etc.) en una face que Hirschmann llam6 criticamente como el i'enfocue
hidrAulico".27/ En efecto, este tipo de medidas, aisladamente, no
podian resolver el comrlejo problema del desarrollo. integral, econ6mico y social del Nordeste. En 1956, bajo el gobierno de Kubitschek,
se encomend6 a un grupo de trabajo 22 la elaboraci6nde un diagn6stico de los problemas del Nordeste, y de las grandes lineas de una
estrategia de reformas. El trabajo de este grupo culmin6 con un
informe presentado al Gobierno del Brasil nor Celso Furtado en 1959,
en el que se proponia un programa de acci6n.
La estrategia del GTDN planteaba que una politica regional
exitosa en el Nordeste presuponia profundos cambios politico-institucionales y de las estructuras de poder.en la region. Argumentaba
tambien cue el problema de esa region estaba relacionado con el .
desarrollo total del Brasil, y abogaba por un principio.de equilibria
regional como objetivo nacional en si, justificado par rezones polltico-sociales mss que de crecirniento econOmico global. Los principales . puntos en que se basaba la estrategia propuesta eran:
a) industrializaci6r, con acento en la ocupaciOn y:utilizaciOn
de recursos locales entre los proyectos se incluia'la implantaci6n
de una acerin y de industrias elaboradoras conexas, una planta de
cement() y una de fertilizantes, todas localizadas en la zona casters
densamente poblada; adems, se preveia la modernizaciOn de la industria
textil tradicional
21/
Como el Derartamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS)
y la Comissao rare, o Desenvolvimento do Vale do Sao Francisco
(CDVSF).
21/
En Koch-Weser, Caio n., La SUDENE dace aftos de_121anificaciOn
--para el desarrollo del Nordeste brasileno, ILDIS, Estudios y
Documentos, 1\11.m, 22, Santiago, Chile, 1973.
23/
Grupo de trabajo pars el desarrollo del Nordeste (GTDN).
/b) reestructuraciOn de
- 20 -
b) reestructuraciOn de la actividad agropecuaria en las regiones
costeras hUmedas y el valle del San Francisco, para diversificar y
aumentar la oferta de alimentos a las ciudades en proceso de industrializacion
c)reestructuraciOn de la potividad agropecuaria en las zonas
secas interiores, para aumentar la productividad y reducir las Areas
de economia de subsistencia se preveia una especializaci6n mayor en
ganaderia y cultivo del algodOn
d)colonizaciOn de las zonas liuviosas y boscosas vecinas a la
Amazonia, para recibir nano de obra rural excedente.
Era condiciOn decisiva para implementar esta estrategia el
ataque simultAneo en varios frentes considerados esenciales.
Sobre la base de los. planteamientos de Furtado se cre6 en 1959
la SUDENE, de is cue fue su orimer director. El Primer Plan Modelo
suscit6 amplio debate y oposicion de los sectores mss conservadcres,
pero fue finalmente aprobadc en 1961, con el apoyo de los sectores
politicos reformadores. Este plan (1961-62) y su continuation, el
Segundo Plan Model. (1963-65),, se vieron sip embargo modificados en
su aplicaciOn por las realidades politicas, que exigian evitar las
medidas demasiado conflictivas; asi, se modific6 de manera importante
el enfasis en las areas de action, limitando los programas de reforms
agraria y dando prioridad a is infraestructura (carreteras, energia)
y a is industrializaciOn para esto Ultimo se crearon for necesarios
incentivos a. la inversion de capitales nacionales en proyectos.
aprobados por la SUDENE.
En el Segundo Plan Modelo estos incentivos se ampliaron al
capital extranjero,24/ manifestation esta de la transition gradual
a is cue- se llama segunda fase del sodelo de desarrollo hacia
adentro".
La politica de desarrollo de esa epoca, basada en una rApida
industrializaciOn substitutiva de importaciones, fue poco a poco
24/
Segun el conocido articulo 34/10.
/perdiendo su
-21--
perdiendo su dinamismo inicial por diversas insuficiencias y desequilibrios en el deSarrollo logrado7 se agudiz6 la tendencia inflacionaria y se crearon situaciones de creciente tension_ social que
desembocaron en los carnbios politicos de 1964.
En is nueva situaci6n, y sin modificar formalmente sus funciones
y objetivos, is SUDENE perdi6 gran parte de su influencia inicial
en el desarrollo de la regiOn, viendose su peso politico disminuido
con la creaciOn de organismos sectoriales independientes y competitivos
con sus funciones de coordinacion, y por su inclusion en un'sistema
de planificaciOn y coordinaciOn nacional, junto a otros organismos
an!llogos creados para otros regiones.
El Tercer Plan Modelo (1966-68) y lUego el Cuarto (1963-73)
confirman la permanencia formal de los objetivos fundamentales de
la SUDENE. Sin embargo, sus funciones reales cuedaron limitadas al
examen y aprobaciOn de proyectos, en el marco de la politica de incen
tivacion industrial del articulo 54/18 esta politica signific6, a
partir de 1965, un aumento considerable de las inversiones privadas
en el Nordeste y el suruimiento de us par;!ue industrial importante
y de la mss alts tecnologia, Con participaci6n cads vez mayor del
capital extranjero.
La devastadora seula de 1970 y sus secuelas puSo en evidencia
is modestia de los resultados de la politica parcial seguida por'la
SUDENE, hecho que se reflejaba, por lo dems, en las estadisticAs
- que mostraban un ininterrumpido exodo rural hacia el centro-sur y dramticamente, en is proliferaci6n de las favelas de los grander
centros metropolitanos. Us aspecto fundamental de estos resuItados
se relaciona con el tipo de industrializaciOn cue se verific6 en
is region. Este se concentr6 casi exclusivamente en Recife y Salvador
(los mayores centros metropolitanos regionales) y fue en general de
gran densidad de capital, con poco efecto de empleo en is regiOn,
y especiaiizada en la producciOn de bienes de consumo durables,
bienes de capital y productos intermedios pars la industria metalmecAnica, lo que la vinculaba fundamentalmente al mercado del centro-sur
/(dada is
') S.
(dada la pequefiez de la demanda regional) es decir, se. desarroll6
con marcadas caracteristicas de enclave. SimultAneamente, las
estructuras agrarias del interior se mantuvieron prActicamente
intactas y sus poblaciones rurales.continuaron en situaciOn de
marginalidad.
Con posterioridad a 1970 se inici6, oomo: reaction a la sequia
de ese ano, un Programa de IntegraciOn Nacional (PIN) que involucraba
la construcciOn de un sistema de carreteras de penetraciOn de la
Amazonia - incluyendo in llamada Carretera TransamazOnica
proyectos
complementarios de colonizacion de dichas zonas.,,asi como proyectos
de riego en el Nordeste. A mediados de 1971-se programaron medidas
de reforma y racionalizaci6n agraria en el Nordeste y Norte (PROTERRA),
clue posteriormente se limitaron a algunos Estados del Nordeste.
El proyecto de is transamazonica, en particular, adcuiri6
carActer de tarea nacional y se present6 como la solUci6n•a los
problemas nordestinos cronicos, por via de in emigraciOn masiva de
mano de obra excedente hacia zones de colonizacion rue esta carretera
abriria. En la prctica, sin embargo, las Areas tAcnicamente aptas
para la agriculture resultaron ser circunscritas, siendo mAs'amplias
las apropiadas para la actividad pecuaria extensiva. El programa
original de colonizacion - de instalar 600 000 personas en , lasar
nuevas tierras - aparecia ye como dificilmente factible, por lo
dicho, como tambien por los enormes costos en infraestructl:Ira
y,
asentamiento, las dificultades de adaptacien de los nuevos pobla-.
dores a condiciones ecologicas.dificiles, etc.
Actualmente se tiende a recalcar la importancia indudable
del esfuerzo realizado en terminos.de la seguridad nacional, la
explotaciOn de extensor yacimientos de materias primas, y el desa-.
rrollo de in actividad -aecuaria extensive, para lo cual concurriria
capital nacional y extranjero.,
De otra parte, el proyecto de la Carretera TransamazOnica es
visto por los criticos como un intento mAs de establecer, mediante
/la colonizaciOn
0
la colonizaciOn de regiones despobladas, una vAlvula de escape pare
tensiones en el tempo, y no como compleMento de un real procesc de
reforma agraria, en este caso en el Nordeste.
3.2
El caso de la GuaLana venezolana
A cornienzos de los aHos cincuenta, in Guayana era una regi6n
tipica de lo que se ha denominado is "periferia virgen" vasta en
territorio, casi despobleda, con enormes recursos escasamente explotados, casi aislada fisicamente y desvinculada econOmicamente de
las regiones consolidadas del territorio- national. A in economia
de subsistencia, que ocupab a casi toda su disperse poblaciOn, se
agreg6 por esos ados la Unica actividad econ6mica de importancia en
in regiOn: in explotaciOn, par compahias extranjeras, de dos grandes
mines de hierro, El.Pao y Cerro Bolivar. El sistema de transporte
regional se reducia a ferrocerriles sue unian dichas minas con el
Orinoco, via de salida del mineral hacia el exterior.
Como se adelent6 ms arriba, el desarrollo de la Guayana fue
determinado esencialmente, no ?por Liablemas de la real!in misma sine
iDor las necesidades de in economia venezolana •como un_todo.. La
economic de Venezuela, coma es sebido, descansa en sus exportaciones
de petrOleo, actividad extrativa rue hace use intensivo de'capital
y clue ocupa solo un 2 por ciento de la fuerza de trabojo del pais.
Los ingresos provenientes del petroleo posibilitaron - en los afios
cincuenta - el desarrollo de una actividad industrial substitutive
de importaciones, clue consisti5 fundamentalmente en armadurias de
producto de consumo a base de piezes o insumos importados.
Este desarrollo se concentr6 naturalmente en Caracas y in
regiOn central inmediata, ventajosamente ubicadas en relation con
los puertos de importeci5n y el mercado consumidor principal.Una elta tasa de crecimiento industrial (alrededor de 10. por
ciento anual) y su dependencia de in capacidad impartadora, indicaben
rue inevitablemente se llegaria a enfrentar problemas de balahce de
/pagos, dade
pagos, dado el crecimiento relativamente lento (de un.2 o 3 por ciento
anual) de los ingresos procedentes del petrOleo. Este situation
presionaba hacia una ulterior sustitucion de las importaciones de
productos intermedios por bienes de fabricaciOn nacional. Deotra
parte, podian preverse crecientea necesidades de energia en releciOn
con is expansion industrial esperada.
El gobierno nacional, a comienzos de la d&cada de 1950, tome) la decisiOn de construir una gran planta•sideri'argica en Guayana, y
de aprovechar el vasto potential hieroelectrico del Caroni, planes
que fueron iniciados or la CorporaciOn Venezolana de Foment°.
A fines del decenio, la necesidad de cambio estructural y'diversificaciOn de - la producciOn industrial a nivel nacional se dejO sentir
con fuerza: el Plan de is NaciOn 1960-65 lanzO un ambicioso programa
de desarrollo industrial. En 6l se concedia especial prioridad-a is
producciOn - en Guayana - de energia eleCtrica, acero, aluminio, hierro
enriquecido, productos metal,, mecAnicos, pulpa de madera y productos
quimicos, pare lo cual la regiOn estaba abundantemente dotada -de
los recursos naturales necesarios.
El desarrollo de la Guayana venezolana constituyOi•pues, una
necesidad bAsica pars el cumplimiento de los objetivos del Plan de
is NaciOn 1960,65 y del desarrollo de la economla venezolana en el
mediano y largo. plazo. 'De aqui ciae, junto con iniciarse el Plan de
la NaciOn, se creO en 1960 la CornoraciOn Venezolana deGuayana (CVG),
organism° regional de desarrollo dotado de_amplia autonomia de acciOn
y encargado de ejecutar en la region los proyectos infraestructurales
e industriales adecuados a sus recursos potenciales.
En 1960•65, la CVG, con participaciOn de capitales plablicoa
y privados, echo a andar un programa de Desarrollo de la Guayana,
estableciendo metes de plaza corto (1960-65), mediano ('1960-68) y
largo (1960-30). En la fase de corto plaza, entr6 en producciOn
la siderurgica del Orinoco, industria slave del complejo industrial
programed° pars is regiOn. En la fase siguiente ya habia cerca de
/80 proyectos
-2580 proyectos en construction, tanto industriales, relacionados con
el complejo, corno de infraestructura energetica'(represa del Guri),
vivienda, equipamiento urbano, etc. Para el largo plazo se esta
blecieron metes
consistentes en la'terminaciOn o ampliaciOn
de proyectos ya comenzados o aprobados, y metas "potenCiales", mas
ambiciosas, que incluian proyectos deseables y-factibles, pero aun
en etapa de evaluaciOn o promociOn.
La concepciOn estrategica que ha guiado la action de la CVG
ha sido la . de establecer en dicha regiOn - concretamente en Ciudad
Guayana - un polo de desarrollo que•incorporare la region y sus
recursos a in economic nacional, a in vez nue promoviera el desarrollo
socioeconOmico integral de Guayana este polo debia representar un
contrapeso a las fuerzas concentradoras de la . regiin central (Caracas),
y contribuir a una estructura espacialmLs-enuilibrada.
El importante esfuerzo realized° ha tenido efebtos significativos en in estructura industrial venezolana, en in misma regiOn,
en terminos de sumayor integraciOn y peso econOMico-dentro de la
nation y de un fuerte crecimiento poblacional debido a migraciones
hacia las nuevas fuentes de ocupaciOn en particular, hacia Ciudad
Guayana, el nuevo centro dinrimico regional, cuya poblaciOn eStiMada
pare 1980 alcanaria los 300 000 habitantes y un nivelMetropolitano.
Estos logros constituyen evidentemente un exit° en relaciOn con.
algunos de los objetivos planteados. Evalueciones recientes, sin
embargo, han subrayado los aspectos negativos de este desarrollo
y sus insuficiencias respecto de otros objetivos. • Asi, el desarrollo
industrial se ha limitado fundamentalmente a las ramas bLsicas, elaboradoras de insumos pare is industria del centro. no se ha logrado
establecer un verdadero complejo industrial, con suficientes encadenamientos hacia adelante en la misma region, lo que le daria una
relative autonomia frente al centro y un crecimiento mAs autosustentado.
Nuevamente se de el caso de un centro industr:ial en in periferia con
/carActer de
caracter de enclave, proveedor de los insumos que necesita el centro
o el extranjero, pero incapaz de inducir un desarrollo industrial
diversificado en la region.
Ciudad Guayana; con todo su credimientoespectacular, no ha
logrado is diversidad'y estabilidad que cerecterizan un centro metro
politan° maduro; por el sesgo de su desarrollo industrial, las poblaciones inmigrantes no encuentran sufidiente oferta de empleo, de
modo que existe una masa de poblaciOn flotante y condiciones de
marginalidad urbane. Esto limita is capacidad de consumo del mercado
regional y deprime en general la actividad en los sectores orientados
a satisfacer las necesidades de la poblaciOn local. LOs efectos dinamizadores del polo sol)re su region son, pues, muy limitados.
Debido a estas y otras insuficiencias se han creado varios
conflictos sociales originadoS en la defraudaciOn de las expectativas
de las mesas inmigrantes.
En suma, el plan Guayana parece no haber lido' capaz 'de frenar
la tendencia a is concentraciOn del crecimiento industrial en la
region central, ni ha conseguido reducir, en el caso de esta regiOn,
la gran diferencia de ingresos y niveles de vide que existe entre
centro y periferia en Venezuela.
3.3
El caso de Chile
Chile es, tal vez, el Primer° de los paises latinoamericanos
que adoptaron e institucionalizaron un enfoque a escala nacional de
is planificaciOn regional, a partir de 1965. Por su configuraciOn
geogrAfica tan peCuliar y Is marcada divisiOn de su territorio en
tres regiones ecolOgicas bien diferenciadas, cue determinaron modalidades peculiares de ocupaciOn y use del espacio y de los recursos
naturales, el problema regional en Chile asumi6 desde teMprano formes
agudas.
En el tercio central del pals (entre La Serena y Puerto Montt),
se concentran el suelo agricola, el 90 por ciento de is poblacion, la
mayor parte de los centros urbanos (incluso las tres tress metropolitanas) y el grueso de la actividad industrial. Es esta zona, por lo
/demLs, la
demAs, la que constituyOel Chile tradicional, de mss antigua ocupaciOn
efectiva, a partir del cual se verificO un proceso de incorporaciOn
territorial hacia el norte y hacia el sure Por sus condiciOnes
geogrAficas y climAticas, el pablamientO de las dos zones extremas
fue escaso y la densidad de poblaciOn en ellas se "ha mantenido
siempre baja.
.
La primers gran divisiOn cualitativa del espacio geoedonOmico
chileno, vinculada con un proceso de planificaciOn del desarrollo
territorial y regional, se hizo entre: a) una zone central, consolidada,
y b) dos zonas extremas de colonizaciOn. Este ultinas corresponden
a is periferia virgen, ya que sus recursos potenciales son' aiin poco
conocidos y estAn poco explotados (salvo en lugares muy deterMinados).
El proceso de concentraciOn especial, nue se iniciO, con la
face de industrializaciOn'sustitutiva por'los arias treinta a cuarenta,
se verificO esencialmente en is song central, donde se halla Santiago,
el naciente polo nacienal y la periferia tradicional formada por
Areas agricolas que dan origen al grueso de los migrantes.25/
Los primeros intentos ce promociOn del desarrollo regional en
Chile fueron de carActer monoregional, en particular en relaciOn con
las dos zonas extremas, por :reocupaciones geopoliticas y tendientes
a fortalecer in integraciOn de dichas. zones con el rest° del pais.
Concretamente, se dieron facilidades de importaciOn tiara dichas
zonas (puertos libres de Arica y Punta Arenas), creAndose en el
extremo norte una Junta de Adelanto de Arica, cuya labor contribuyO'
al desarrollo en dicha ciudad de una industria de armaduria (autOmOviles, electrOnica, etc.). Con ello no se abordaba, sin embargo,
is parte fundamental del problems regional chileno, cue se estaba
gestando, coma se dijo, en is sons central.
25/
Para apreciar el grad() de concentracion urbana alcanzado en dicha
zone, nOtese que en 1975 de sus aproximadamente 9 000 000 de
habitantes, 3 000 000 vivian en el Gran Santiago y otro millOn
se distribuia por partes iguales entre el Gran Valparaiso y el
Gran Concepcion, las otras dos Areas metropolitanas del pais.
/En 1965
En 1965 se crew la Oficina de Planificaci6n Nacional (ODEPLAN),
con una SubdirecciOn de Planificacion Regional de esta dependian las
Oficinas Regionales de PlanificaciOn (ORPLAN), una por calla una de
las doce regiones en que se dividi6 el territorio (incluyendo la
llamada Zona Metropolitana de Santiago).
La estrategia regional adoptada fue la de los polos y centros
de desarrollo, jerarouizando en este sentido las capitales regionales
establecidas al regionalizar el territorio. Asi, fuera del polo,
nacional (Santiago), se establecen tres,
tireionak
(Antofagasta, Valparaiso y ConcepciOn) y diez polos de orden regional;
ademAs, un nUmero de focos de desarrallo intraregional, correspondientes a ciudades menores de influencia m6s lacal. Se distinguen
tambien, entre los polos regionales, aquellos.. de desarrollo fronterizo
(Arica y Punta Arenas), en razOn de su ubicaciOn.e importancia geopolitica.16/
Se asignaron prioridades tambien entre los centros de la jerarquia
anterior en cuanto a la funciOn de centros de desarrollo industrial.
Asi, en is periferia se atribuy6 la primera prioridad pare localizaci6n industrial a Antofagasta y ConcepciOn y, en torno a Santiago
a ciudades medianas.y Mediano-grandes (incluso el Gran Valparaiso),
con minas a la desconcentracion interne de centro.
Este definicion de un sistema de polos y centros de desarrollo
no fue sin embargo, .seguida de medidas consistentes de implementaciOn,
por lo que dicha definicion no pas6, en los hechos, de un enunciado
de metes espaciales de plaza indefinida. Se realiz6, si, un intento
serio de promover a Concepci6n como un polo de desarrollo (en el sentido
que al termino da•Perroux), con resultados discutiblea,
Cabe destacar aui clue se utiliz6 en forma errada el termino
"polo' aplicAndolo a centros que en realidad se les estaba asig- •
nand° un rol de "lugares centrales" y que no tendrian la funciOn
dinAmica implicita en el termino consagrado por Perroux.
/Este experiencia
Esta experiencia desconcentradora perdi6 impulso y prioridad,
al menos en el mediano plazo, al central- ODEPLAN su atencion en la
organizacion espacial de la llamada Macrozona Central (constituida
por Santiago y las provincial circundantes), a partir de 1969. Se
confirmaba asi el hecho de cue las fuerzas concentradoras inherentes
al modelo vigente son realmente dificiles de revertir.
Durante el gobierno siguiente no se. innov6 en la regionalizaciOn
existente, y ODEPLAN se preocup6 en gran medida de problemas coyunturales. Sin embargo, se prest6 atencion a la definiciOn de una
estrategia de desarrollo territorial de largo plazo,alue sirviera
de marco de referencia a futuros planes anuales. Esta estrategia
centr6 especialmente su atencion en la zona central, para is que
planteaba un proceso de desconcentraciOn del desarrollo basado en
la formacion de "espacios integrados" (en oposiciOn al carActer
circunscrito de polos y centros), aspirando en el, largo plazo a la
configuraciOn de un corredor de desarrollo, un espacio integrado
casi continuo entre La Serena y Puerto Montt este corredor se
estructuraria en base a grandes centros industriales desconcentradores y a centros menores de integrnciOn intraregional. De la
estructura especial resultante de is aplicacion de esta estrategia
se desprenderia una nueva regionalizacion del territorio, referida
funcionalmente a is imagen espacial futura, mLs que a la realidad
existente.
La estrategia mLs reciente no difiere demasiado de las anteriores en lo cue concierne a is configuraciOn espacial propuesta;
da tal vez una atencion mayor a las regiones extremns con el fin de
reforzar la integraci6n nacional. Ella seria aplicada a un nuevo
marco regional preestablecido, basado en criterios en 2arte semejantes a los que guiaron is primers divisiOn regional del pais
(de 965), y a una nueva orE7anizaci6n institucional en cuya definiciOn
se ha presto mucho '6nfasis. No es posible entrar aaui en mayores
detalles, por cuanto se trata todavia de un proceso de definiciones
que no ha concluido.
/Resumiendo, puede
Resumiendo, puede decirse que la:experiencia chilena de planificaciOn regional a escala nacional es rica en planteamientos y fundamentaciones diferenciadas ideologicamente, pero, por la misma discontinuidad del proceso politico, y el peribdo reducido de su acciOn
(10 allos), escasa en resultados apreciables. Por otra parte, siendo
el objetivo de desconcentraciOn contradictorio con las tendencias
espontLaeas propias del modelo de desarrollo cue ha predominado con
estos anos, una implementacion efectiva de un 'desarrollo regional
mAs equilibrado habria reauerido un manejo por parte del Estado de
medios poderosos, capaces de modificar estas tendencias y orientar
los procesos espaciales hacia las nuevas estructuras deseadas. Estos
medios no estuvieron disponibles en medida suficiente, o no pudieron
ser utilizados de manera efectiva.
304
El caso del Peril
La preocupaciOn en el•Peril por el desarrollo regional desigUal
del pais es antigua. Pero solo en 1965 surgieron los priineros
intentos por parte del gobierno de abocarse a una lalanificaciOn
regional del desarrollo, dividiendoSe el terri.torio en ocho regiones
de planificaciOn, y silo a partir de los cambios politicos e
insti-
tucionales de 1968 se iniciO la, acci6n planificadora proPiamente tale
Al igual que en el caso de Chile (y de la mayoria de los paises
de Latinoamrica), existe en Per una fundamental diferencia geogrAfica entre regiones naturales, y una base historica
tambien 'e'tnica
y en el Peril,
cue ha deterininado patrones diferentes de OcupaciOn
del territorio y de utilizaciOn de sus recursos, y ha servido de
punto de partida Para los procesos posteriores de estructuraciOn
del esnacio de manera funcional pars las faces del desarrollo por
las que ha atravesado la economic peruana. Como se ha visto en
AM&rica Latina en general, los modelos de desarrollo seguidos por
estos paises han sido.crecientemente concentradores a partir de
los allot treinta, intensificAndose a.un 171L.s este proceso a partir
de los laltimos aHos del decenio de 1960 y comienzos del actual.
/La gran
La gran division natural del Per es longitudinal, en forma paralela a la costa y hacia el interior. La-zona de la Costa, desertica
y surcada esporAdicamente por valles fertiles en que 8e concentra
laapoblaciOn, abarca un 10 por ciento del territorio nacional y
contiene airededor de 48 por ciento de la pOblacien del pais 12/
incluye el Area metropolitana Lima-Callao, y las principales ciudades
de tamano medio del pais 28/ y es la parte mss moderns, mss urbanizada, e industrializada del pais. 1,8 zone de 1a Sierra, por su
parte, coupe cerca de un 30 por ciento del territorio peruano y
concentra algo mss del 50 por ciento de la poblaciennacional
(unos 8 000 000 de habitantes), se trate de una zone montanosa y
de valles abruptos donde los habitantes
quechuas y aimarAs
casi en su totalidad
Subsisten sabre la base de una agriculture
primitive de baja productivided. El bajo nivel socloeconemico y
la alta densidad rural de'esta zone deterrninan crecientes corrientes
migratorias hacia los centros urbanos costeros.- La red urbane en
este zone es antigua y desarticulada, y denende de'loS centros
costeros de mayor jerarquia.
La Selva, por ultimo, cOrresponde a la parte amazenica del
y, es una enorme zone casi denhabitada (2 por ciento de la
poblaci6n), rue comnrende alrededor del 60 por ciento del territorio
nacional. Sus habitantes son en su mayoria silvicolas aMaz6nicos,
y los recursos potenciales de la zone son prActicamente desconocidos.
Se desprende que los problemas de desarrollo regional del Peril se
refieren, por una parte, a la incorporacien de la Selva a la economia
nacional, pero cue los problemas mss significativos, en terminos
sociales y culturales, se den en los desniveles y contrastes de
desarrollo cue se manifiestan entre las crecientes concentraciones
27/
Que era de unos 15 000 000 de habitantes en 1975.
28/
De los 7 000 000 de habitantes de la Costa, unos 2 000 000
corresponden al Area .metropolitana de la capital.
/urbano-industriales
urbano-industriales de la Costa, y las areas ruraleS tradicionales
de la Sierra y dentro de la Costa, en la creciente preponderancia
y poder concentrador de actividades y pobleciOn de la aglomeraciOn
Lima-Callao,29/ frente a otros centros hacia el norte y hacia el sure
Sin embargo, es necesario, destacar como punto de partida para
el anAlisis de las estrategias de desarr011o regional peruanas, que
el modelo primario-exportador o de crecimiento hacia afuera perdur6
en Pend, por diversos motivos, pr&cticamente haste fines de los anos
sesenta, sin perjuicio de clue se hubiese iniciado ye en alguna medida
el proceso de industrialization substitutive. Esta industrializaci6n
relativamente mAs tardia hizo que el proceso de concentraciin de
actividades y poblaciOn en el area metropolitana de Lima, aunque
intenso, no haya alcanzado su volumen potential y se encuentra adn
en fases
ello se refleja, por lo- demLs, en la Casa rela-
tivamente baja de urbanization y metropolizaciLn que presenta adn
el Perd, y en las grander mesas rurales que todavla permanecen inmovilizadas y marginadas en la Sierra. Este situation initial seria
favorable a un desarrollo regional ms ecuilibrado, si el desarrollo
industrial ulterior del Perd adoptara un modelo menos concentrador
por sus caracteristicas tecnol6gicas y diriUido a una demanda m6s
masiva.
Por otra parte, Perd dispone desde 1962 de un sisterna de planificaciOn nacional. Se ocupa de los problemas del desarrollo especial
y regional la DirecciOn General de PlanificaciOn Regional, dependiente del Institute Nacional de Planificaci6n (INP).
Este organism° modific6 un proyecto de regionalizaciOn de
1965 y en 1968 establecio cinco regiones de planificaci6ne norte,
centro, sur, oriente y Lima Metroplitana.30/ En cada regiOn se
22/
Esta aglomeraciOn ya concentra 60 por ciento del product° bruto
industrial.
30/
Estes regiones cortan transversalmente el territorio, incorpo-•
rando cada una partes de las tree zones naturales del pais
hacen excepci6n la regi5n Oriente, ubicada exclusivamente en
la Selva y Lima Metropolitana, que es exclusivamente urbane.
/estableci6 una
- 33 -
estableciO una Oficina Regional de PlanificatiOn, dependiente de
la DirecciOn General.
En 1968 se aprob6 una Estrategia de Desarrollo a Largo Plano
(a 1990), la que propone acelerar el crecimiento hacia adentro, aparentemente con caracteristicas mAs distributivas, basado en la incorporation al mercado consunidor interno de grandes grupos hasta ahora
marginados, especialmente en la Sierra. Ello va enmarcado en un
proceso de reformas sociales tanto en el agro (reforma agraria) como
en la industrin {reforma del sistema de propiedad de la emPresa).22/
En el aspecto regional, in estrategia plantea importantes
cambios en la distribuciOn de in poblaciOn en el territorio, con un
fuerte esfuerzo de colonizaciOn rural de la Costa y in Selva, a
expensas del crecimiento vegetativo de las zonas sObresaturadas de
in Sierra. A la vez, en cuanto al crecimiento urbano, propone la
creation en el mediano plazo de polos de desarrollo o -centros de
demanda compensatorios', Para equilibrar in .traction. de Lia. y
:Posibilitar in vida econE:mica . de cada region mediante el forta.7
lecimiento de vinculos entre zonas de actividades domplementarias".
Para ciertas regiones de iniportancia mayor define e'esde desarrollo
nacional, los que estarian constituidos por un nl'Imero de centros
urbano-industriales con funciones complementarias.
En suma, in actual estrategia espacial peruana plantea, desde
el piano nacional, los siguientes elementos de dinamismo regional:
a) Polo nacional: in conurbaciOn metropolitana Lima-Callao,
en in regiOn Lima Netropolitana.
b)
desarrollo nacional: el eje Chiclayo-Trujillo-Chimbote,
en la regiOn Norte y el eje Arequipa-Ilo-Tacnai en la region Sur.
c) Polos reionales: Pucallpa, en in reziOn Centro e Iquitos
en in regiOn Oriente.
31/
Incluso in limitaciOn de la participaciOn del capital extranjero.
-71s de
/Adem,
- 34 -
AdemAs de estos elementos estructuradores del espacio a escala
nacional, en el nivel intraregional se definieron con mAs detalle
centros polarizados complementarios destinados a integrar los espacios
regionales, en particular is Sierra, a los correspondlentes ejes o
polos costeros.
La estrategia espacial del Peru se caracteriza, como se puede
apreciar, por su acento en el desarrollo costero, en el cue se ubican
los principales elementos polarizadores y equilibradores del Area
metropolitana de Lima. La ocupaciOn del interior amazonico, si
bien se destaca en la estrategia global como uno de los objetivos
nacionales de largo -olazo, anarece relegada a segundo termino, o a
una fase ulterior.
Otro aspecto que merece destacarse'es el use del concepto estrategico de ejes de desarrollo, mAs flexible tActicamente, por cuanto
permite is incorporation funcional de un grupo de centros a un
espacio dinAmico mAs amplio, cuyo efecto polarizador es mAs definido.
3.5
El caso de PanamA
La estrategia de desarrollo regional de PanamA es uno de los
mAs recientes intentos de definir un esfuerzo de planificaciOn del
espacio a escala nacional en AmArica Latina. Posee un interes especial
porque se trata, por una parte, de uno de los paises pequenos del
continente, al que su posiciOn seogrAfica y destino historicO han
asignado el papel de corredor de trAnsito- internacional, hecho que
ha sido central en su desarrollo como nation y en, la estructuraci6n
de su espacio.
For lo,demAs, en Panama se hacen presente.stodos los procesos
y caracteristicas espaciales comanes a is generalidad de los paises
latinoamericanos: una rApida urbanizaciOn, con las correspondientes
migrations desde las zonas rurales un fuerte proceso de concentration
espacial en un centro urbano polar y su Area inmediata, y agudos
desequilibrios espaciales del grado de bienestar, con la secuela
natural de tensiones sociales y politicas,
/Este concentraci5n
- 35-
Esta concentraciOn especial, que se desarrolla en torno al
corredor de trAnsito, no es, nor otra Parte, consecuencia de un
dinamismo interno cutosustentado, de un'tolo de desarrollo nacional,
sino nuc Bien efecto de un factor exOgenO• 32/ -en Otros t6rminos, el
rnodelo centro-periferia de desarrollo especial se realize en funciOn'
de un centro que se ubica, fundamentalmente, fuera de la' economia
del pas
El resto de la naciOn no posee recursos naturales de importancia
y estA escasamente incorporado a la economia del. centro. La economia
penameEa es muy abierta, y
'en
escaso el desarrolloindustrial. La
poblaciOn es predominantemente rural (60 por ciento) y muy disperse,
siendo muy pocos los•centroS de' carcter propiamente urbanos. Ciudadde Panama cuenta con• 350 000 habitantes de un total nacional de •
1 500 000.
Dada el tamaao del pais, y cierto tamano minima eficiente 'clue
debe tenor una regi6n pare su desarrollo integral, el territorio
panameno se' ha dividido, 7qarn efectos. de la planificaciOn del esnacio,
en pocos regiones 'de temai'do relativamente grande concretamente en
trey macroregiones: la Metropolitans, la Oriental y la Central-Occidental, este 1!1ltima destinadc a dividirse en dos a mediano plazo.33/
La primera puede ceracteriarse como urbanizada y dinAmica, is seganda
como de coloniaci6n Y no deserrollada • y is tercere coma consolidada
y rezegada.
32/
En el fondo,,elfactor dinamizador de la economia panameiia resulta
ser la e:mportaciOn de un recurs° natural (desarrollo Macia
este recurso es explotado por la inversion extranjera,
afuera.
utilizando tecnoloi,..ia•con gran densidad de capital y con relativo
efecto de ocunaci6n local. En torno a este enclave se han
concentrado otras actividades subsidiaries de arisen nacional
creando un"centro'` de caracteristicas muy especiales.
33/
De hecho, al publicar oficialmente el Gobierno la estrategia
de desarrollo regional se procedi6 a este divisiOn.
/Los objetivos
- 3) -
Los objetivos de-largo plazo y mediano plazo del desarrollo
especial de Panamse•definen a partir de los objetivosgenerales
del desarrollo nacional enunciados en la Estrategia - pare el Desarrollo
Nacional 1970-1980, y se visualizari en tres . categorias complementarias
entre si.
a) Objetivos del -sistema especial, cdmo son is integraciOn
fisica, econOmica, social y politica y, la organisaciOn funcional
del espacio ,
b) objetivos nacionales regionalizados coma el desarrollo
institutional, el fortalecimiento de la identidad national, la
reducciOn del desempleo y la'marginalidad;•la . mss justa distribution
del ingreso, is vigoritaciOn . del desarrollo economieo
c) objetivos de largo plaza de cads regiOn. Para la:
a-regiOn
Oriental, ellos son la coloniEacion y reubicacion de is poblacion,
la preservation tcongica y la incorporeciOn de grupos indigenes;
pare la resiOn Central-Occidental, el mejoramiento de la productividad agropecueria, is reforms agrsria, la estructurecion -dt1 ebpacio
rural, el nejorasiento del access rural urbano y la industrializaciOn
regional y, finalmente, - pera la regiOn Metropolitsna, la 'reducciOn
de is fricciOn del tspacio y la complementaci6n de lat •funci6nes •
urbenas.
La estrategia define principios-guias sue estableceh el marco
de referencia pars las Politicas especificas de desarrollo regional.
Estos principios son:
a).responsabilidad prioritaria del sector 14blico en,el esfuer2,6
de desarrollo regional.,
b) prelaciOn (en el aediano plaza) de is expansion de la actividad en los centros y 5.reas ya desarrolladas del interior, sobre
la creation de nuesvas actividades en zones arm no explotadas
/c) prioridad (en
c)
prioridad (en el meeiano pla2.;o) del desarrollo agropecuario
y del medic) rural sobre el industrial-arbano,
d) combinacion de.ayudo directa a lac personas (areas de miseria)
con ayuda estatal al desorrollo de los luares y
e) aprovechamiento del esfuerso de decarrollo regional pars
cenalizar y fortalecer la participacion popular.
Los politicos basedcs
estos lineamientos estrat ,icos debern
conducir a cambios sastanciales de Is estructura espaciL-.1 de Panama,
la oue, en el largo piano llegeris a caracterizarse por los siguientes
elementos urbanos (imagen-objetivo)
a)
un 2.L3de tr5,nsito, cue incluirla la tons Col6n-)2anam
(paralela al Canal) y se prolongaria desde in capital hacia el oeste,
hasta is Chorrera este eje se identifies con el polo nacional de
desarrollo, (711e desempeaa funciones diversificad s tanto industriaies
come de servicio. Corresponde a la regi6n Metropolitans,
b) an eje..:?eninsular de crecimiento, en la regiOn CentralOccidental, que incluiria el contra industrial (potencial) ChitreLos Santos y el vecino centro de servicios de Las Tablas
c) un nlacleo occidental de Orecimiento en el extremo occidental
del pais, en torno al centre industrial ( -potencial) y de servicios
de David, incluiria vorios certros menores dependientes,
d) tree centres dc servicios (lugares centrales) e::istentes
en zones agropecuaries de la regiOn Central-Occidental y
e) un centro de servicios (otencial) en is region Oriental,
aim no incorporada.
Todavia no es posible exaliniar las posibiliesdea de aplicocion
ni el acento cue tendrian
13.s
politicos reiionales en•distintas faces
de este proceso, y menos nun la, is edida en cae• los ecedentes econ6nlicos
generados en el eje de trg.nsito puedan ser desviados hecia in pertferia. Todo ello depender!:, en parte, de las'decisiones politicos,
y de los isedios de cue disponga el gobierno Para hacerlas efedtivas,
/2ero lo
- JJ pero lo cue tendrA influencia decisive sera el modelo de desarrollo
cue se adopte, cuye lOgice interne dificilmente podrA ser contrariada
con medidas aue no estOn inscritas coherentemente en ella.
3.6
El trio de Bolivia
El inicio de la planificaciOn 'economics en Bolivia se ubica
en el eao 1953, con le creeciOn de la ComisiOn Nacional de Plane'amiento,
una de las primeres medieas de la RevoluciOn de 1952. in 1952 se
creO la Junta Nacional de Planeamiento, y sucesivas modificacion•s
al sistema llevaron a la creaciOn de on . Ministerio ee Planeamiento
y CoordinaciOn (en 1970), y finalmente, al actual CONEPLAN, en 1972.
Aunque en la estrategia de desarrollo de largo pies° (1971-1991) se
abordaron par primera ve'z los problemas del desarrollo regional,
solo en este
reorganizeciOn del sistema de planificaciOn se
oficializO expresamente on organism° enCergedo de los aspectos regionales: la Direcci6n de PlenifioaciOn Regional, dependiente de la
Secreteria de CONEPLAN.
Geogn.cficemente, Bolivia, como Chile y Peru , presentan una
divisiOn natural bsica de su territorio en tres macroregiones que
son la continuaciOn hacia el cur y sudeste de dos de las tres regiones
en oue se divide el Peril. Estas son:
a) el Altinlano, que se inicia en el Peril elrededor del lago
Titicaca, y eue abarca 15 nor ciento del territorio boliviano y
contiene on 15 por ciento de su•pobleci5n. En el se encuentra
La Paz, con unos 500 000 hebitantes;
b) la Montafle, de estructura semejante a le Sierra peruana,
con 30 par ciento del territorio y 65 par ciento de le poblaciOn, y
c) los Llanos, regiOn anloga a in Selva Reruane, pero
poblada en su parte reridional, conorende 55 par ciento del territorio nacional y ape es 20 par ciente de la poblaciOn.
Esta divisiOn, cue coma en Peril no es solo de cer5cter geogrAflea, coincide con estructuras sociales y econOmicas diferenciadas,
y con on substrato Otnico particular en calla una (aimerO en el
/Altiplano, euechua
- 33 Altiplano, quechua en la Montafia e hispanizado en los Llanos). El
Altiplano y la Montafia son consideradas regiones tradicionales,
mientras los Llanos es regi6n de coioniZaciOn y ha adquirido recientemente ciertas caracteristicas de modernidad - y dinamismo, particularmente en is zona de.Santa Cruz.
Por otra parte, el modelo de desarrollo primario-exportador
ha persistido en Bolivia casi haste nuestros dias: el desarrollo
industrial substitutivo de importaciones es relativamente incipiente,
y hay a la vez un rApido avanee del sector de los servicios, base
del crecimiento urbano. Este .EltiMo proceso ha sido dernorado por
la tardia y lenta industrializaci6n, de modo clue in tasa de urbanizaci6n de Bolivia es elan
baja que la del Per6
El sistema urbano,
contrariamente a lo que sucede en Chile y Peril., es mucho m&s equilibrado entre sus centros mayores, como consecuencia del surgimiento
de varios centros importantes ya en tiempo de 18 Colonia. La debilidad del proceso de industrializaciOn substitutivo ha retardado el
efecto concentrador espacial que acomnafia y caracteriza a - Lste. Asi,
La Paz contiene solo 10 por ciento de los
5
000 000 habitantes del
pais, y comparte su importancia con Cochabamba y Santa Cruz.
Par esta mime cause, en Bolivia las ciiferencios de desarrollo
intarregionales (medidas en terminos del uroducto interne bruto
per capita) no se han audizado tanto como en Chile o Peru. En
cambia, el desequilibrio urbano-rural entre los ingresos per , cApita
es extremado (relaciOn de 9:1), -oor la estructura econOmica menos
donde la poblaci6n rural representa 64 por
desarrollada de
ciento de la poblaCiOn total.
Esta estructura urbana incipiente y todavia relativamente
eouilibrada es, plan m 5 en Bolivia que en Peru, una ventaja inicial
para la planificacion del futuro desarrollo espacial y regional, 'Dues el proceso deurbanizaci6n puede todavia ser dirigido hacia
una distribuci6n - espacial mAs equilibrada que la que.se producirla
espontneamente si se perseverara en el model° de desarrollo conservador vigente.
/TJn primer
- 10 -
Un primer paso en los esfueros de planificaciOn nacional del
desarrollo regional en Bolivia fue la definiciOn - en el marco de
la estrategia del desarrollo 1971-91 - de cinco regiones de planificaciOn. Este regionalizaciOn fue posteriormente descartada, optAndose por un enfoque de organizaciOn del espacio, mAs que de planificaciOn de un sistema de regiones.
La estrategia de desarrollo especial y regional planteada en
1971 pare el largo plazo, estaba enmarcada en la decisiOn global de
superar rApidamente la fase de desarrrollo hacia afuera y entrar en
un proceso de desarrollo hacia adentro aprovechando el mercado potencial
interno, que alcanza al 85 por ciento de la poblacion. Es decir, el
desarrollo industrial en este nueva fame se orientaria al mercado
masivo de bienes de consumo corrientes, ma; que hacia un mercado
selectivo, de tamalio infimo en Bolivia, y se combinaria con una dinemizacinn y diversificaciOn de las exoortaciones y una estructura
productive capaz de absorber grandes contingentes de mano de obra
de origen rural, y de posibilitar una mAs amplia distribuciOn del
ingreso.
En el asnecto social se planteaba la expansiOn de la salud,
la educaciOn y los servicios sociales, lo que significaba tambien
la extension de su cobertura geosrAfica.
Estos objetivosgenerales se concretaban en. planteamientos
estrategicos sectoriales y en planteamientos regionaleso Segun
estos ultirnos, ademes de la regionalizaciOn del territorio de que
se ha hablado, habria una polarizaciOn del espacio economic° mediante
el establecimiento de polos de desarrollo industrial (concretamente
en Santa Cruz, Oruro, Cochabamba y La Paz), polos vroindustriales
(en Sucre y Tarija), centros agroindustriales y centros mineroindustriales, siendo es-Las dos laltimas categories de jerarquia menor.
El Plan Quinquenal 1972-1977 tiene la limitaciOn de no presenter
lineas de action suficientemente explicitas referentes al desarrollo
especial y regional del pais, pues fundamentalmente hate hincapie en
/las politicas
-41 las politicas globales y sectoriales Para el plazo Considered°. Sin
embargo como hay conciencia de la importancia de los problemas regionales para el desa.rrollo de Bolivia, se diO comienzo en 1975 a la
elaboraciOn de una nueva estrategia especial concordante con los
actuales objetivos y orienteciones de la planificaciOn econOmica
global, en cuya preparaciOn ha participado el Programa de las Naciones
Unidas Para el Desarrollo. Se presentan aqui los lineamientos generales que fueron propuestos como base de dicha estrategia especial.
En primer termino, se plantea la necesidad de que las estrategias
sectoriales y territoriales pare el futuro inmediato - y en razOn de
restricciones en el balance de pagos - seen economizadoras de capital,
si no se quiere agravar dicha situaciOn. De aqui que la estrategia
especial que se define deberA ser selective, y centrar la acciOn en
Areas con claro otencial de crecimientoe
Se destaca el hecho que la estructura territorial de la economia
boliviana se concentra en un area peeueria, constituida por el triAngulo
La PazSanta Cruz-Potosi, en el coal el eje La Paz-Cochabamba-Santa
Cruz detente un poder economic° preponderante. En este triAngulo
se halla localizada la mayor parte de los sectores productivos y
de servicio, que generan la actividad y el ingreso del pals este
Area contiene 90 por ciento de la capacidad instalada y de la
poblaciOn urbane del pais. Por otra parte, Bolivia aparece como un
mosaic° de regiones desarticuladas entre si, con escasas interdependencies funcionales y casi ninguna movilidad geogrAfica de los
factores capital y trabajo. Esto se refleja en los desequilibrios
de los factores productivos en las diversas regiones, to que influye
en la tecnologia utilizada, en las diferencias de productividad
entre regiones y en los desnivele's socioecon6micos interregionales.
Se insiste, por lo tanto en in necesidad estrategice de lograr
la integraciOn de los subsistemas
regionales en un todo nacional,
eliminando las barreras sociales o culturales que la dificultan.
/Otro hecho
Otro hecho que se hate notar en cuanto a las tendencias recientes
(entre 1962-71) de .cambio espontAneo de la estructura espacial boliviana es que dos zonas muestran claro aurnento de su participation en
la actividad , econOmica del pais: Santa Cruz-y Chuquisaca-Tarija; por
otro lado, el area tradicional (en torno a La. Paz-Cochabamba) ha perdido
participacion. Se subraya al respecto que es tarea de una politica
national de desarrollo regional el facilitar este impulso desconcentrador espontaneo eliminando impedimentos infraestructurales y otros.
Partiendo de cinco objetivos nacionales atingentes al desarrollo
regional, y de cierto numero de condiciones o requisitos que deben
cumplir la estrategia y las politicas regionales para el logro de
dichos objetivos, se han definido zonas prioritarias, cuyo desarrollo
haria una contribution maxima al logro de los objetivos nacionales
enunciados. Estos elementos espaciales prioritarios son los siguientes:
a) el eje La. Paz-Cochabamba7Santa Cruz, con las areas cue forman
su hinterland, por su actual dinarnismo, y factores locacionales favorabies y su efecto dinamizador potential en las zonas circundantes
(mineras y agropecuarias);
b) el eje La Paz-Oruro-'Potosi.Tariia, con una conexiOn hasty
Sucre, mss su hinterland, por poseer una infraestructura urbana y
caminera minima rue, mejorada, puede contribuir a. acrecentar los
avances recientes del sector agropecuario,
Estos dos ejes constituiran el esqueleto territorial del pais,
con el nombre de Subsistema Territorial Fundamental (STF); su consolidaci6n e integraciOn ulterior no excluira, acciones en otras zonas.
perifericas (por ejemplo, el Beni, el Nutiin y otras) cuyas potencialidades tambien justifican un esfuerzo de promotion regional.
En el largo plazo, dichas zonas perifericas terminarian integrandose
tambian al STF0
Una version oficial, mAs actualizads de la situaciOn de la
planificacian regional en Bolivia fue presentada por el Ministerio
de Planeamiento y Coordinaci6n a la Primers Conferencia de Ministros
/y Jefes
- 11- 3
-
y Jefes de Planificacion de Am6rica Latina, celebrada en Caracas en
1977. Dicha version aParece publicada en el Boletin de PlanificaciOn
4-5, del ILPES, 19780
Los casos resumidos precedentemente son ilustrativos de la
diversidad de experiencias de desarrollo regional a nivel latinoamericano, pero no agotan ni remotamente la totalidad de dicha experiencia.
El caso del Nordeste del Brasil ilustra con exactitud un tipo
de desarrollo intraregional con caracteristicas muy marcadas de dominacion. El caso de la Guayana venezolana, por otro lado, ilustra
con igual exactitud un desarrollo intraregional impulsado por el
centro con fines de explotaciOn de recursos naturales y energeticos.
Los ejemplos de Chile y Peril ponen de relieve intentos muy
ambiciosos de planificacion regional a escala national impulsados
en el primer caso, por las fuerzas sociales de la periferia y por
el propio centro en el segundo.
PanamA muestra el caso de un pais peoueno de tamaido en el cual
algunos conceptos tradicionales en materia de planificaciOn regional
son descartados precisamente en virtud del efecto del tamario del
pais sobre su relevancia como instrumentos de desarrollo regional.
Bolivia presenta
desde otro
un ejemplo ilustrativo de is
tendencia actual en planificaciOn regional en el sentido de dar
mayor importancia a la estructura espacial y organizational del pais
por sobre una estructura resultante de la imposiciOn de una regionalizaci6n.
La particular conformaciOn de la estructura espacial de Colombia,
por complete atipica en t&rminos de la region, confiri6 siempre a los
esfuerzos de orientation del desarrollo regional en ese pais un muy
marcado acento urbano. Ello tiende a configurar un tipo de experiencia
clue es distinta de la registrada en la mayoria de los otros paises
latinoamericanos.
/4.
Examen
de
•
Examen,de la"experi
p,-;cc,
rroblemaa
los intentoe de evaluaci6n de la. experienoia l3tino 7
En el uno de politicas d? d”arrollo regional, ei hien
r',8 cue seSalar cue la mayoria de los trabajos de evaluaci6n soh
e nada descrpciones a nivel de toaa 1arq0*o bier a n.ivel
da•
especificoe,,L/
in un.realqoatendo anailtico.
e8ta,secci6n se intentato'
, sacar a luz_algumosde loa
irincipalts problemes cue han dificuItado el logro de ls objetivne
buscdos
iante le incorporecits de la pleinifl,can regional en
de cohtro7 dal dis&rrcilics
_Fra ,11o, puede
atilidad hacr una t:r1, 3race6a tan fiLtida.co
sea posible
entre cuestione8 de urden - ire - oico, de oren Tetodo.16gAcc y de
operacior,ni, admittendo de
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-45-,
comp se inserta la- planificaciOn regional en las proposiciones ,de
cambio social y vinculados por tanto a. una interpretaciOn teOr.ica
de toda la sociedad y de sus procesos de cambio.
Desde este filtimo. 7.unto de vista cabe preguntarse si los
proyectos de combioconteniaos an las estrategias de desarrollo
regional han silo funcionalen o no, es decir, si - respondian. o no
a los intereses de los grupos sue ejercian el control del Estado.
Si no lo eran, ello hagria reflejado une errOnea interpretaciOn del
funcionamiento politico de In socieded.
El examen de in experiencia de algunos poises latinoamericanos
no permite resPonder_taxativemente esta interrogante.-A6s en aquellos
Cases en rue el proyecto regional estuvo politicamente Bien asentado,
los problemas de corto plane, coyuntureles, creados en parte por el
mismo planteamiento regional, terminaron_por esterilisar los esfuersos
de la planificaciOn regional. Se podrian cesarrollar ejemplos comp
el de Chile durante el period() 1964-1973 para ilustrar lo dieho.
En otros casos, el error fue mras manifiesto y los planteamientos
de desarrollo regional corecieron sioplemente de viabilidad politica.
Como lo sehalan Solari, Franco, y Jutkowit2, al comentor el
conocido libro de Cibotti y Bordeci: ,
De ehi llegan a la conclusion
de rue us problema bsico est.,. en The cuestiOn de. 12 viabilidad politica y social de los mismos (los planes). De nada sirve rue el
planificador incluya grandes proyectos como in :neforrnn ogrerie u
otros similares si no exi n ten condiciones politicac para lleverlos
a cabo. Esto subraya to impartencia de estudiar cuidadosamente les
condiciones politicos e7:istentes, in distribuciOn del poder, los
grupos de presiOn, los intereses lesionados nor tales o creles
as2ectos del plan, etc. En palobras que los autores (Cibotti y
Bardeci) no usan: si el pleu es no proyecto politico reauiere de un
diagnOstico politico orevio. De otro nodo nada se sate acerce de •
in factibilidad de los 71enes y la planificaciOn puede convertirse
en un ejercicio f til de redactor -- documentos cuyasprescripciones
jamOs sern ejecutadas" (Solari, Fra n co y Jutt:ootis 1976,.p. 605).,
/Puesto cue
—Ar
s-
Puesto cue en las estrategias nacionales de desarrollo regional
la alteracien en las formes de eaptaciOn de excedentes y in modificaciOn subsecuente de is direccien de las transferencias interregionalea atentaba en contra de una modalidad his-to:rice de apropiaciOn,
una condiciOn sine qua non de dichas estrategias debiera haber
consistido en un ,diagnOstico politico tal coma el que se sugiere
en Is cite anterior. En veread esto nunca se hizo. Se presumici
simplemente, de una manera 'muy ingenua, cue era suficiente el interes
del Poder Ejecutivo en la formulaci6n de. estrategias de desarrollo
regional pare viabilizar el proceso. Se desconocie is estructura
real de coder y solo muy tarde descubrieron los planificadores
regionales que su camp. Prefesional ocultaba una verdadera Caja de
Pandora.
A la luz de in experiencia ctual, tal vez si un ejemplo notable
de funcionalismo politico de la planificacion regional - en el marco
de los sistemas cc.pit.listas latinoamericcno - sea el caso de
Panama; de tadas maneras, en.ese pals habre cue observar el efecto
que sabre los esfuerzos de desarrollo regional tendre is nueva
situacien representada por la recuperaciOn de la Zona del Canal.
De cualcuier manera, un problema importante enfrentado por la
planificacion regional en America Latina ha sidosu escaso. grad° de
funcionalismo politico. El. socorrido arguMento de "la falta de
voluntad politica pare_ llevar adelante los planes'', parece ser
particularmente valedero en este caso.
6Falta de voluntad politica o falta de capacidad de convencimiento por parte de los planificadorps regionales acerca del beneficio pars el desarrollo de una economic capitalista de un esfuerzo
regional? ..No sere que los propios planificadores regionales ban
sido poco exitosos en discurrir una demostraci6n sustantiva de su
necesidad, la cue imclicaba analizar: a) la situacion do ubdesarrollo
de las regiones b) is neaesidad del desarrollo y c) cue solamente
is planificaoi6n pueda asegurar esto flltimo en palace coino los latinoamericanos235/
22/
Solari, Franco y Jutko‘tiz, on cit., p. 536.
/Uno de
-46a_
Uno de los mayores problemas te6ricos en el campo de la planificacion
regional y uno de los que mAs ha contribuido a dificultar la toma de
decisiones es el llamado "conflict° eficiencia-equidad". Como lo comenta
Richardson en su reciente revision del estado de la economia regional:
"El problema de politica regional es concebido frecuentemente
como implicando un 'trade-off' entre la eficiencia agregada de la
economia y la equidad interregional. La tarea del diseaador de
politicas consiste entonces en determinar las preferencias sociales
(o las suyas propias) entre eficiencia y equidad y localizar el punto
en la funciOn de transformaciOn (suponiendo que ello pueda hacerse)
mAs consistente con tales preferencias" (Richardson; 1978).
Dejando de lado la ambi-raedad con que se manejan los conceptos
de eficiencia y equidad, el significado concreto del confilcto ha sido
el siguiente: la asignaciOn de recursos bajo un criterio de eficiencia
significaria usar los recursos escasos de la economia en la expansion
de aquelias actividades de mayor rentabilidad. Tales actividades se
localizan preferentemente en regiones capitalizadas de manera que el
criterio de eficiencia en nada ayuda a las regiones mAs pobres. For
otro lado, la asignaciOn de recursos bajo un criterio de equidad significarA
usar los recursos precisamente en las regiones mAs retrasadas en donde el
rendimiento es menor. En consecuencia„ el criterio de equidad implicaria
un costo social por la via de una reducciOn del ritmo de crecimiento
potential de la economia.
Al examinar la manera cow este problema ha sido tratado en las
politicas de desarrollo regional del Brasil, Jotabl ilega a afirmar
que: "...su resolucion (del conllicto), reside de todas formas en el piano
politico, no importando mucho el estado del arte, en este caso particular
(JotabA; 1973). Esta posiciOn, por cierto muy difundida, de
remitir el problema a la esfera de las decisiones politicas, no
parece muy promisoria, como tampoco parece serlo el intento
de construir sobre supuestos cada vez mAs restrictivos,
de
.
funciones de transformaci6n clue permitan - supuestamente - medir la
"tasa de substitution entre eficiencia y equidad, como ha sido el
camino seguido por Mera, por ejeaplo (Mera. 1967). De acuerdo al
anali.sis de Mera, el costa de la eficiencia, en_t,erminos de equidad
varia en funci6n de la tasa de •substituciOn posible entre factores
Productivpa cuanto mAs se acercan las funciones de produccion regionales al tipo de funcion de coeficientes fijos, menor es el costa.
de un objetivo en terminos del otro.
Entre ambas tendencias, relegar la ouesti6n completamente al
piano politico o tratar de medir.el.valor de transformacion, crece
la sospecha entre Ios.especialistas de que in validez.deloonflicto
estA lejos de ser universal o general y que .sera posible encontrar
m5s y mAs situaciones de compatibilidad.36/ Aparte del peso cue
podrian adquirir los criterioa,distributivistas y.,aparte del traslado
del problema a un horizonte temporamuyamplia, hay otros ejemplos
poco explorados de oompatibilidad. En las palabras de Richardson:
"Para resumir, si bien es innegable que el problema de .'trade-off.
frecuentemente acurre, hay situaciones en las cuales es posible
sostener un argument° de eficiencia en las estrategias interregio-,
nales que persiguen la ecuidad. Los. argumentos pueden incluir el
logro de la eficiencia de largo Plaza en vez de la de corto plaza,
la maximizacion de in tasa. socialde retorno (tomando en cuenta las
externalidades negatives en. las regiones pr6speras.y las externali.dades positivas en las regiones subdesarrolladas), explotando recursos
ociosos inmoviles, reduciendo la inflaci6n y minimizando la degradaciOn
del medio ambiente." (Richardson:. 1978.)
En in discusi6n entre eficiencia yequidad (que en la3prActica
tiende a resolverse a favor de la eficiencia particularmente cuando
in estrategia global estA orientada a una rpida7 industrializaciOn)
ha quedado oculto un hecho singularmente importante que en no poca*
oportunidad.es hace estril la discusi6n, por lo menos en los terminos
36/
ML.3 all de la soluciOn dada par la versi6n elemental del modelo
neocl5sico (completa movilidad, ausencia de externalidades).
/en clue
en que elle usualmente se plantea:. in relacion entre la desigualdad
en la distribucion del ingreso personal'y la desigualdad en la
distribuciOn interregional del ingreso.
''Los juicios acerca de que laigualizaciOn del ingreso (inter)
regional. disminuirA la desigualdad total de -ingresos'deben tambien
ser tratados con un grado similar de circunspecciOn; Primero, la
relaciOn •o la contribucion de los diferenciales regionales de ingreso
a la desigualdad total de los ingresos personales puede ser insignificante. La desigualdad economica se asocia principalmente con
caracteristicas personales y de otra esPeCie,'-incluyendo eded, sexo,
educaci6n,.ocupaciOn, etc. En Brasil, en donde tanto la concentration
del ingreso personal como las diferencias espaciales son marcadas,
las variaciones de ingreso entre regionee no contribuyen Substancialmente a la desigualdad totalvobservada en •le'distribUciOrt personal
del ingreSo (Fishlow, 1972 Langoni,' 1973) • La desigualdad econOmica
personal existents se mantendria man si se lograra una complete
igualaciOn regional." (Gilbert 1976,•p, 124.)•
En resumen, si bien'el argumento a favor de la- eficiencia ha
pesado m5s que el argumento-a favor de la equidad,.en . parte debido
a que la formalizacion del conflict° ha descansado en conStruccionesneoclAsices, Comienzan a surgir crecientes dudes en cuanto' a su
valideZ. De today formas, es un hecho que la aplicadion de estrategias de desarrollo regional se ha' visto entrabada -por ello. 'Es
una tarea pendiente pars los planificadores regionales demostrar o
compatibilidad entre crecimlento global (si ello siguiera siendo
importante) y la reducciOn de los desecuilibrios interregionales o
la escasa incideacia de las desigualdades interregionales frente a
las desigualdades interpersonales.
Otra Cuestion teorica que ha dificultado in concepciOn y puesta
en prActica de las estrategias regionales se asocia - como se' se Sefialei
mAs atrAa- a la teoria del desarrollo polarized°. Como este asunto.
ha sido rnateria de un amplio debate pi.lblico, no es necesarid- referitSe
/a 1
a el in extensor de tadas. formes, una .sintesis del problema es necesaria.
Casi sin excepciOntodas las_eatrategias_nacionales de desarrollo
regional formul.adas en America Latina >se .basaron 0mostraron coma
fundament° .de su racionalidad lateoria de .los polo de crecimiento,
las excepciones son Cuba.y Panama... dgualmente, casi sin exception,
lo que se hizo fue un intento de aplicaciOn. mecanicista a un deter
minado contexto (el latinoamericano) de una estrategia presumiblemente funcional a la situaciOn regignal de economlas desarrolladas.
No se- investigaron los supuestos no siempre.explioitos pero bAsicos
del planteamiento original, tanto de carLcter ideolOgico,.pero
principalmente tecnolOgico y se- le atribuy6 en consecuenciacierto
carActer. de ''fOrmula mA'gica de industrializaciOn y desarrollo" a lo
que despues devino en una fOrmulaextremadamente restringida para
promover.el desarrollo regional. La idea cle "10°10 de, desarrollo"
fue masificada hasta transformarse'en bandera.reivindigacionista
de toda y cualquiera comunidad,
La situaciOn actual del debate (en sus aspectos tecnicos)
debiera poder ser resurnida de la manera siguiente:
a) la idea de .introducir'un, elemento desestabiliador(un •
polo, industriaAnotriz): -en una regiOn a .fin de producir un creci7
miento generalizado a toda is rnatriz de actividades regionales
parece adecuada si y solo si la region presenta.una estructura econ6-.
ana15.72
mica suficientemente diversificada. Ello resulta del hecho
ticarnente demostrable - de ser el multiplicador regional (del .empleo
o del producto) directamente proporcional al grado de diversification
como es lOgico por lo demas
economics regional. .Esto significa
atendiendo al context° original de la teoria.- que la estrategia
de desarrollo polarizado resulta eficiente para dinamizar regiones
industriales diversificadas, que, por una u otra razOn, se encuentran
en situaciOn deprimida;
/b) para utilizar
- 50 b) para utilizer una estrategia de deserr011o polarizado a
fin de promover el desarrollo de regiones con estructuras epeciallizadas, debe introducirse simultAneamente un conjunto de actividades
que eauivalen a crear en la tegiOn una- matriz Complete (o suficientemente complete) de relacioned inter-industriales. Pero ello implica
una cuesti6n de escala, de uso MaSivo de recursos que limita por si
misma is apliCaciOn y por supuesto la diseminaciOn de tal estrategia.
Cualquier otra alternative conduce a generar enclaves.
Si se acepta lo anterior, quiere decir que se estA lejos todavia
de eSistir, como se preguntaba Kamal Salih, al "funeral de la idea de
los polos de crecimiento'i (Salih 1975). Simplemente habria que
reconocer que una estrategia de desarrollo polarizado es aplicable
en condiciones muy particulares y restrictivas, pero que seguirA
formando parte de las estrategias naciOnales de desarrollo regional.
En todo caso, constituy6 uno de los problemas teSricos mAs serios
de las :estrategias forsuladas en AMerica Latina .
Ligada a is cuestiOn del desarrollo polarizado se enCUentre
toda la conceptualizaci6n centm=eriferia y su uso eh la' estrUcturaciOn de las estrategias .de desarrollo regional.
Ya en 1966, John Friedmann escribia qUe debido a la emergencia
historica de relaciones centro-periferia al interior de los paiSes,
el problema regional, por primera vez, se colocaba como una cuesti6n
de impOrtancia nacional (Friedmann; 1966). El mismo autor indicaba
tres caracteristicas estructurales tipicas del model° centro-periferia
a nivel nacional: i) una relation colonia1,37/ ii) deterioro en los
terminas de intercambio y. iii) presiOn politica por parte de la
periferia a fin de revertir las tendencias- del modelo. Hilhorst ha
hecho una sintesis de la teoria centro-periferia y is teoria de la
dominaciOn de Perroux (HilhorSt•1971).
37/
No necesariamente una relaciOn de "colonialism° interno del
tipo planteado por Gonazalez Casanova sino mas bien de "dominaciOn".
/La teoria
La teoria "centro-periferia" forma parte indisoluble del pensamiento de la CEPAL y dado su valor explicatiVo'y metodologico en el
anAlisis de las relaciones entre paiset'i $iempre existi6 una tendenCia
a aplicar los mismos conceptos para el estudio de las relaciones
entre regiones de nn mismo pais.. En
las
palabras de Pinto: "ya que
dentro de cada pais, aunque con caracteristicas originales, emergen
problemas similares en los nexos entre sectores. y'Unidades que
absorben con ritmos dispares el.progreso tecnico y asiMismo aprovechan
en grado diverso sus rendimientoe (Pinto;
1965).
Seglan Alayev,
la transferencia del m6todo de la escala internacional a la interregional se justifica por el hecho clue la constructividad del meted°
no se pierde, dado rue a nivel .nacional actuarian casi las mismas
fuerzas y leyes eue caracterizan al sistema centro-perif6rico
mundial (Alayev,
1978).
La idea implicita - de one ciertos procesos
pueden
ser sometidos a una suerte de operaci6n de scaling down sin perder
sus caracteristicas intrinsecas•-• es, por lo:menos, SospechOsa.
Justamente ese es el, tipo de idea central en el paradigms "del
centro abajo' (Hansen;
1978).
Debe reconocerse sin embargo, cue
parecen acumularse argumentos, tanto especulativos como - empiricos,
en favor de la validez positiva del modelo centro-periferia a
nivel nacional.38/
Las caracteristicas estructurales del modelo centro-periferia
en su version nacional reseiadas por Friedmann pueden ser replanteadas
de una manera'ms concrete. Se requieren condiCiones . necesarias y
-.1••■■
••■
22
Vase entre otros: di Filippo, A. y R. BraVo: Los centros'
nacionales de desarrolloi_ las migraciones internas en Am6rica
Latina, CPRD-B/20, ILPES, Santiago de Chile, 1976 y Dunham, D.
Intereses de gruoz_estructuras esnaciales. AizanaeEmaisEllas
teOricas, CPRD-C/40, ILPES, Santiago de Chile, 1977, y Baer, 14o
on. cit e
/suficientes para
suficientes para que el modelo centro-periferia -Lenge aplicabilidad
como explicaciOn del funcionamiento econOmico-espacial de un sistema
regional. Las condicioneS necesarias son i) la generaciOn de excedentes en la actividad econ6mica•de:1a.periferia, particularmente
de excedentes de comercio international;
la existencia de rela-
ciones de dominaciOn entre la periferia y . nano o mAs eentros iii)
una relaciOn de intercambib .desfaVorable
periferia en sus
transacciones con el o los centros. La OondioiOn suficiente es la
existencia de mecanismos de exacciOn y transferencia del excedente,
lo que puede operar simplemente por la •via del.sistema de precios
o bien, mediante el efecto adverso sobre la.periferia de politicas
econOmicas nacionales.
OtrO aspecto sobre el'cual conviene.ilamar la atenciOn al
discutir todo el problema "centro-periferia:' tieneoue ver.con las
formas de propiedad de los recursos regionales.
Es'un hecho que
cuanto mayor es el dominio extrai'egional sobre los recursos- naturales
y productivos, ms expeditO resulta-el procesb de transferencia de
excedentes de una region a otra.- Tambien contribuye a ello la
diversidad que se observa en lospatrones geogr5ficos de distribuciOn
de las "plantas“ y de las "cedes sociales'! de las industries y
negocios.
El hecho notable es que a pesar de la relativamente•abundante
literatura sobre el tema y a pesar de la indiscutible influencia
de la CEPAL sobre los planificadores latinoamericanos, una, de las_
pocas e.,trategias de deserrollo regional que di„,cute explicitamente
el tema (para descartar el modelo en este caso) es la estrategia de
Panam4,.. aparte del-taco initial de Afenesuela. Esto ha constituido
un probleMa, Ya que una. vez probada empiricamente la teoria_en.un
•caso - dado, (o 'no
todo rechazada en un sentido popperiano) la
estrategia que flUye es muy directa (bolos de desarrollO, politicas
de precios, etc.). En este sentido seria posible detectar mAs de
una inconsistencia entre las proposiciones estratAicas planteadas
/en diversos
en diversos paises y la real explicaciOn teOrica del funcibnamiento
espacial de esos mismos pa5.ses.
Finalmente, otro problema teOrico oue no ha sido adecuadamente
resuelto en este, campo es el problems del tameflo de los:paises y de
la adecuaciOn o no del instrumental d la planificaciOn regional a
palses de reducido tamafio geogrAfico. Lo usual ha sido; otra vez,
aplicar indiscriminadamente los mismos conceptos e.instrumentos independientemente del tamano (y de los efectotdel tamafic) de cada pais.
Gran parte de is teorizaciOn y de la prAotica de la planificaciOn regional o espacial estA basada en el presente en el concepto
de grandes espacios y en la posibilidad de reproducir en espacios
subnacionales suficientemente diferenciados, las. eStructuras y el
modo de funcionamiento que cpracterizan las relaciones entre el
centre y la periferia nacional. Queda abierta la posibilidad sin,
embargo que el arsenal analitico desarrollado sobre tales bases no
sea por complete aplicable al caso de los paisespequefios, en donde la
fricciOn espacial juega un rol diferente o, en el case de regiones
de pequeno tamario.
Esto ha sido escasamente explorado, lo sue results paradojal
si se considers one la planificaciOn regional desciende en Linea
directs de is economia espcial, cuyo desarrollo obedeciO en parte
a una reacciOn frente al a-espacialismo de is teoria economize
tradicional.
4.2
Principales problemas de orden metodolO,ico
Los problemas metodolOgicos se refieren a uno de los-elementos
sue tipifican la existencia de una situaciOn de planificaciOn econOmica
seem se resen en las pAginas iniciales de este documento. Este
elemento es el proceso de planificaciOn o el procedimiento de planificaciOn.
, F]xiste
un proceso o procedimiento de platificaciOn regional?
La respuesta es afirmativa en :Orminos generales si se acepta la
tesis de Hilhorst por ejemplo, en el sentido de que un proceso de
/planificaciOn oueda
planificacion queda definido Tor tres etapas: i) la eSpecificaciOn
de objetivos ii) la selection de instrumentos y; iii) el use de
los instrumentos (Hilhorst; 1971).
El planteamiento de hilhorst esta sobresiMplificado sin embargo.
En efecto, en el caso de la planificaciOn regional, tal como se la
entiende hoy dia, deben distinguirse dos• niveles de procedimiento
jerArquicamente dependientes; el 'proceso 'de planificaciOn interregional
y el proceso de planificaciOn intraregional en el marco del anterior.
Ambos procesos son dependientes, pero diferentes toda vez que las
etapas cue los conforman no son necesariaMente igualeS en contenido
y/o en su prioridad relativa.
La articulaciOn entre ambos saca a 11.17 el primero de los
problemas metodolOgicos detectables en: la experiencia de planificaciOn regional en America Latina. 6Que tipo de proceditiento debe
seguirse para planificar el desarrollo de una regiOn en el contexto
de un plan interregional de desarrollo?
Toda vez que la reducciOn a' escala del procedimiento interregional es fAcilmente criticable en este caso, una posible respuesta
se encuentra en destacar la naturaleza esencialmente estrategica
y politica - en el sentido de negociaciOn politica - del procedimiento intraregiona1,39/ lo que lleva al diseflo de un proceso
radicalmente distinto del traditional y al mismo tiempo sUficientemente
interconectado con el proceso interregional. Este tipo de proposition
se inscribe dentro del movimiento actual de revision de la-tearia
y la prActica de la planificacion regional en todo el mundo (Friedmann
y Douglas, 1975, Stair y Totdling, 1977, Coraggio, 1978)•
La ausencia de un procedimiento adecuado de planificaciOn
intraregional produjo alguno de los efectos siguientes-: o los planes
22/
Boisier,'S., "c'Que hacer con la planificaciOn regional antes de
is medianoche?", Revista de la CEPAL,. No 7, 1979.
/nacionales de
nacionales de desarrollo regional no llegaron zimplemente a plantear
su composiciOn intraregional o bien, se formularon planes intraregionales divorciados del plan nacional generalmente con una metodologia
propia,mLs de la planificaciOn global. que de la planificacion regional.
Otro problema general de orden mptodolOgico se aprecia en la
falta de una integraci6n formal y de fond° entre la estrategiao el
plan de desarrollo regional y el correspondiente plan global. Este
hecho obedeciO a numerosas causas, fundamentalmente a in diferencia
en formaciOn profesional entre planificadores globales y regionales
y al notable desnivel analitico de las proposiciones gIobales y
regionales. Al pas° cue los planificadores,globales, respaldados
por ,toda la capacidad de formalizaciOn del anOlisis economic°, estaban
en condiciones de plantear respuestas concretas a preguntas :tan'
bisicas como cuento invertir, cuAnto puede endeudarse el pals, cuAl
puede ser el alza probable de precios,. etc., etc., los planificadores
regionales estaban en cierta medida obligados a.moverse en un piano
muy discursivo, vago y de muy largo plazo.
Focalizando ahora la atenciOn en el procedimiento iriismo de
la planificaciOn interregional, podrian formularse observaciones
metodolOgicas a cada una de, las etapas del proceso. Para los efectps
de este angilisis resulta suficiente sin embargo destacar dos:asuntoo.:
En primer termino cabe hacer_algunos comentarios breves sobre
los diagnOsticos regionales.
En numerosas oportunidades se ha serialado el hecho de cue in
mayoria de los diagnOsticos regionales preparados en America Latina
hen constituido sendas piezas descriptivas, pero con una dimensiOn
positive o interpretative muy escasa.
Si se carece de una inter-7
pretacion, resulta imposible establecer relaciones de causalidad
en relaciOn a los hechos descritos o si ello se hate, es - el resulted°
de la intuition y no de in planificaciOn. A su turno, laincapacidad
para establecer relaciones de causalidad impide identificar ppliticas
o bien las political resultan dirigidas mAs bien a los efectos,
aparentes cue a las causas.
/Esta pobreza
,
Esta pobreza interpretativa de los diagnosticos debe ser atribuida
principalmente al estado todavia embrionario de /as teorias del
desarrollo regional y en segundo termino, a la dificultad (mOs aparente que real en todo caso) de cuantificaciOn y de formalizaciOn
de los fenOmenoSregionales, producto a su vez de la escasez de
informaciOn estadiStica y de teCnicas apropiadas.
En segundo termino se anotan algunas obserVaciones en relaciOn
a los objetivos planteados usualmente a nivel 'de la planificaciOn
regional.
Surgen act dos asuntos. Por un lado la mayor complejidad
del proceso de establecimiento de objetivos en el caso de la planificaciOn regional cuando se compara esto con, por ejemplo, la planificaciOn global. Esta mayor'complejidad derive del hecho de trabajar
,
simulteneamente con tres sujetos de planificaciOn: cada region, el
sistema multiregional y el espacid nacional. A su vez ello plantea
de partida complejos problemas de compatibilidad. Por otro lado y
dejando fuera por el momento la distinciOn anterior, el problema
fundamental en relaciOn a los objetivbs regionales ha sido precisamente su falta de coherencia con los objetivos globales. No debe
confundirse esto necesariamente con la cuestiOn de la funcionalidad
politica mencionada en la secciOn anterior Porque aUn cuando haya
existido tal funcionalidad, todavia subsiste el problema de la
coherencia, mss alit incluso del asunto "eficiencia-ecuidad'r.
Por ejemplo, aes coherente el objetivo global de estabilidad
con un objetivO regional como acelerar la industrializaciOn de
tal o cual region?
El ejercicio de verificar la consistencia de objetivos regionales y globales rara vez se ha hecho. Una excepciOn notable se
observa en Bolivia, en donde el equipo de asesores de Naciones Unidas
(Proyecto PODERBO) realizO a comienzos de is decada actual un examen
de esta naturaleza como parte de la tarea de formular una estrategia
de desarrollo regional de largo plazo.
/Obviamente si
Obviamente si .tal examen no se realiza, las-probabilidades
de generar politicas contradictories se eleven considerablemente y
las posibilidades de,incorporar los objetivos regionales en los
planes generales de desarrollo se ••minimizan, aunque-no sea me's que
por el natural recelo de los planificadoresglobales (para.los•cuales
el anelisis de consistencia de objetivos es cast rutinario), frente a
proposiciones no del todo evaluadas. •
Adicionalmente y pare terminar con este examen sumario de
algunos problemas metodolOgicos cabe tambien destacar el considerable retraso de las tecnicas•de evaluation de.proyectos con
criterios regionales, una cuestiOn cue ha-. impedido defender la
racionalidad de no pocas proposiciones regionales,'
403
Principales problemas .de orden operacional
Los problemas de ordenoperacional se refieren-a la puesta, en
marcha o implementaciem de las estrategias de desarrollo regional.
Necesariamente habre cue sefialar a in propia re ionalizacion
como el principal problema de implementaciOn. Los problemasaderivados
de los intentos de validar una regionalization dada se -ban •asociado
a dos hechos: la artificialidad de algunas propuestas y„. las roper,cusiones politicas de una. regionalizacion.
En relation a lo primero, se•hace neceeario recordar cue en
gran medida, la definition regional en America Latina (a lo.•menos
durante las dos laltimas decades) fue una tarea:prioritaria de los
planificadores regionales, economistas -. y economicistas las mAsa de
las veces. Las regiones definidas resultaron en algunos casos,
verdaderos artefactos, sin una corresponden 0.a real con lasfuerzas
sociales y con los lazos de lealtad,preexistenteS.- Se desconocie .
la multifacetica naturaleza de una.regiOn -rdesde espacio continuo
diferenciado hasta conciencia colectiva de-ser y pertenecer a• un
lugar.
Naturalmente cue el intent° de encajar una realidad social y
politica caracterizada pox' fuertes sentimien.tos de pertenencia,
/asociacion e
asociaciOn e identidad en categories geogreficas construidas sobre
bases puramente economicas gener6 resistencias politicas'y sociales
que terminaron por esterilizar el proyecto de regionalizaciOn. Tal
fue
caso de Chile en algunas regiones del Norte y del Sur durante
el periodo 1964-1970 como tambien el caso de Ecuador en relaciOn a
la provincia de Chimborazo en fecha mAs reciente.
En algunas oportunidades, el 'aocalismo' resulta una fuerza
tan poderosa que cualquier intento de regionalizaciOn que trate de
racionalizar la estructura de las relaciones espaciales est6 de
antemano condenado al fracaso. Tal parece ser en alguna medida el
caso de Bolivia. Como se desprende de la sintesis.de esepais
presentada mAs atrae, la proposiciOn estrategica en Bolivia-prActicamente evita la cuesti6n de la regionalization, favoreciendo un
enfoque completamente eapasa4l y de fortalecimiento institutional
en sus planteamientos.
A veces, como es el caso de Guatemala, se opta por la.linea
de menor resistencia y se adbpta, para fines de planificabion
regional, una regionalizaciOn sectorial en USOi la del sector agropecuario en este ejemplo.
Es interesante en este cohtexto reproducir parte.de - los
comentarios de Alayev sobre lo ocurrido en America Latina entre .
1950 y 1975:
"En el afio 1950 los 19 paises latinoamericanos se dividian
en 357 unidades territoriales administrativas, del primer rango. De
aquellas, 326 unidades pertenecian, seglan su grado de autonomia,,a
lo que llamamos de 'Primera clase' (estados, provincias, departamentos) y 31,pertenecian a lo que liamamos de 'Segunda
gobernadas directamente por el gobierno central con un estatuto
especifibo (territorios, intendencias, comisarias,,,comarcas). Alrededor de los afios 1970-1975 el nlamero total de las jurisdicciones
del primer rango aument6 haste 374, o unas 17 unidades mAs; es
notorio rue el waffler° de las unidades de segunda clase disminuy6 en'
/11, contando
11, contando solo 20 unidades, mientras las de primera clase
crecieron en 26 hasta 354 unidades.
"Si medimos el procentaje de poblaciOn afectada por los cambios
administrativos (acuella que ha cambiado su seStatuto', pasando de
una clase a otra, o ha cambiado su subordinacion de un centro admi
nistrativo a otro) resulta que este indicador sere:
en Brasil y Honduras
o,8%
en Ecuador
0,9%
en Nicaragua
1,6%
en Argentina
5,9%
en Republica Dominicana
10,6%
en Colombia
12,5%
- en Haiti
Se ve que, excluyendo a Haiti, cuyo ejemplo es de poca importancia,
en los demAs siete paises la magnitud de las refornias administra,
tivas en la reorganizaciOn del territorio era modesta; en 10 paises,
como ya se ha dicho, los sistemas administrativos permanecian
intactos durante todo el periodo - con una' notable excepciOn en el
caso chileno, del cual hablaremos mAs adelante.
"Esta pOca movilidad de los sistemas administrativos latinoamericanos (los cambios mencionados tocaron solo 2,6 por ciento de la
poblaciOn continental) exige una investigaciOn especial; limitemonos
concluyendo que, junto con la tradiciOn centralizadora existe tambien
una tradiciOn conservadora en el Ambito de la division administrativa.
"BasAndonos en los materiales del II Seminario Latinoamericano
sobre RegionalizaciOn y en el estudio analitico del Centro Latinoamericano de Proyecciones EconOmicab de la CEPAL, afiadiendo ademeS
otra observaciones, podemos delinear el &Uadro siguiente:
/Pais
- .1> o —
Pais
NUmero de JurisdiC 'NUmero de las regiones
ciones administra- ' id.ent.ificades para los
tivas
fines de lolanificaciOn
1950
1975
Argentina
Brasil
Colombia
Ecuador
Guatemala
Haiti
Honduras
Mexico
Panama
Per
RepUblica Dominicana
Venezuela
25
26
25
18
2
5
17
3?
24
27
30
20
22.
9
6 y
5
6
5
4
-t7,
18
_,L
10
10-.
0
.1
9
4
24
21
23
24
27
23
• 3
5
8
"En promedio, una regi6n del plan corresponde a 3-4 regiones
administrativas. Pero, 6corresponde? c:Existe la correspondencia
entre ambos sistemas -; o, como se llama, congruencia? La congruencia,
cuando a una region- del sistema de planificaciOn'CorreSponda - al
. ,.
nUmero entero'de las regiones administrativas y los limites exteriores
de is primers y de. las Ultimas territorialmente coincidan = existe
,
en 6paises'(Brasil, Ecuador, Guatemala Mexico, Haiti, Paname).,:
En los demos paises los sistemas territoriales del plan soncompleia
o parcialmente incongruentes con los sistemas administrativoso Este
hecho extrafia mss adn si notamos que teOricamente la necesidad de
is congruencia regional ya haCe mucho quo ha sido comprobada, tanto
fuera Como dentro de America Latina. Varece que - la mayoria de los
paises de continente necesita una, reforms administretiVe territorial
mes radical. Tomando en cuenta que una amplia gema de las acciones
(programas de salud, de educeciOn, de vivienda sistema presupuestario
coleccion de 106 datos estadIsticos, etc.) se desarrolla
traires'de
las unidades administrativas, vale concluir, que la conservat'io'n de
s
la incongruencia genera discrepancia entre las acciones econ6micas
y demos acciones del gobierno.
/Al parecer
“Al parecer is regionaliZaciOn en los paises latinoamericanos
seguirA el escuems siguiente: primero, se crearAn y estabilizarAn
las regiones de planificaciOn segundo, el sistema administrativo
se hart congruente con el sistema de planifiCa&iOn; por fin, las
regiones econOmicas serAn dotadas de los poderes y funciones de las
unidades administrativas del primer range en * Muchos casos, especialmente en los paises de gran temano, - las antiguas unidades no desaparecerAn, siendo un nivel jerArsuiCamente intermedio entre las
nuevas unidades grandes y los municipios, ouya'fragmentaciOn necesariamente seguirA as edelante'.” (Alayev 'Op.• cit.)
Ahora, por otro lade, el intento'de intrOducir, una regionalizaciOn administrati- va claramente significaba'alterar el patronde
distribuciOn del poder dentro del aparato de is administraciOn
interior y de la eeministraciOn POblica de cads pais. Esto generO
resistencias politicas en dos ,Dlanos: por parte del resto de las
instituciones del sector -Ablico y por parte de las autoridades
administrativas (intendentes, gobernadores, alcaldes, etc.).
En todos los casos, ha side eificil readecuar tanto la administraciOn publics como la administraciOn interior a las nuevas estructuras propuestas por las estrategias de desarrollo regional, loco
ayudO a ello is posiciOn relativamente inflexible de los propios
planificadores regionales.
Chile represents en este sentido un ejemplo de imposiciOn autoritaria, pero indudablemente efectiva, de una regionelizaciOn con
fines de modificaciOn del regimen de administraciOn interior mss cue
con propOsitos de planificaciOn. Venezuela, en el otro extremo,
puede citarse como an caso en Tue una flexi5le negocisciOn politica
logra asentar un proyecto d.c regionaliz,aciOn.
:aanteado por los propios
Aparte del problems operacional ,
intentos de regionalizaciOn, las estrategias de desarrollo regional
sufrieron principalnente de is faits de continuidad en la aplicaciOn
las
de las political y de la escasez de eouipos,tecnicos en un nilmero
suficiente'como para dotara cada una de las administraciones regionales propuestas.
La falta de continuidad, rnanifestada en frecuentes cambios de
prioridades regionales, ha obedecido a varios factores, entre otros,
a.la ausencia de una instancia supra--ministerial (al estilo de un
Consejo de Ministros para el desarrollo regional) copal de sobreponerse a los vaivenes de la politica contingente y cspaz en consecuencia de adopter decisiones.politices de largo , plazo. Alan cuando
tiene un cierto sabor a escapismo, es un heCho cue la modificacion
de los patrones vigentes de desarrolloregional constituye una
tarea con resultados de largo'
Pero no pOr eIlo menos imperiosa
ahora.
/5.
El pa2e1
-
5. .E1222211eliaplanificacion regional en •
America Latina durant.e la
tirOxima decade
Las secciones anteriores .dle este documento PUeden haber dejado una
impresiOn relativamente pobre en relaciOn al desempeno .de la planificaciOn regional en America
Un juicio como ese resultaria
parcial, poriue si bien es ciertbue sehan destacado lob "problemaS'
de la experiencia regional, no es Menoa cierto qUe• se-este lejos de
descartar los esfuer'os de desarrollo y planificeciOn regional.
Bien por el contrario, hoy dia se.percibe no•aolo'nn interes renovado
por el tema sino que se intents en varios paises incorporar alguno's.
aspectos del desarrollo regional en las propiaS Cartas Constitucionales. Las Naciones Unidas asimismo, mantienen actuaImente programas
estables de cooPeraciOn tecnica en este•campOen•por-lo menos cinca.
paises latinoamericanos (Guatemala, Honduras, Paname,. Venezuela,
Ecuador), un hecho que revela el interes de los gobiernos.por incorporar la. dimensiOn regional en, sus plane's de desarrollo.
La cuestiOn regionel. puede ser vista desde tres4ngulos complementarios-en funciOn-de• su releci6n con los` grandes problemaa nacionales.
Primero, come una cuestiOn de adecuacion o funcionalidad. entre
la organizaciOn del espacio 40/ y el mOdelo -global-de desarrollo.
No toda organi7eci'On del espacio es igualmente eficiente frente a
diferentes modelos
estilos) de desarrollo. Por ejemplo, un
espacio orgalizado de una manera altamente concentrada coloca impedimentos adicionales frente a una estrategia o un modelo de desarrollo
"hacia adentro" si bien por otro lado podria resultar una eficiente
forma- de organizaciOn 'en relaci6n a kn modelo de desarrollohacia
212/
La organizaciOn especial se refiere a la estructura (en un
momento dado) de los asentamientos humanos, los asentamientos
conexiOn entre ellos y los flujos de
de producciOn, la red
recursos, personas y bienes que se verifican en tal estructura.
/afuerar'. Un
afuera". Un sistema de centros'urbanos caracterizado por un elevado
grado de primacia y fuerte discOntihuidad urbano-rural es un escollo
para objetivos tales como la integracion national, la equidad social,
etc., en virtud de los obstAculos a la difusiOn espacial que.tal
sistema implica. La forma como'se manejan la relaciones.entre'el
desarrollo econOmico y is organizaciOndel espacio da lugar a.dos
enfoques y prActicas de la planificaci6n
planificagiOn
regional adaptativa y is planificacion regional de desarrollo, seem
lo discute Hermansen (Hermansen:, 1970).
Segundo, como una cuestiOn de eficiencia en el.disefto y aplicaciOn de las politicas economicas nacionales, Como se coment() en
pAginas precedentes, is heterogeneidad estructural tiene.una-dimensiOn
geogrAfica o territorial y por tanto la aplicaciOn de politicas de
tipo homogeneo o no discriminatorio o:bien deja fUera-de su alcance
a determinados grupos locales localizados o Bien tiende a empeorar
la situation relative de las regiones menos desarrolladas.
Tercero, como. una cuestiOn de distribuciOn del pader, particularmente dentro del sistema de'dministraciOn.pizblica; .Esto es
lo que confiere una dimensiOn eminentementepolitica'a. laiplanificaciOn regional en la medida en que se busaue el establecimiento de
una-sociedad con un.relatiiro equilibrio de poder. : En tal,caso,'
- •
parte del proceso de distribuci6n de poder pasa por una amplia'game
de organizaciones de tipo territorial asi como tambien.por una serie
de niveles jererquicos de autoridad territorialmente establecides.
El tipo de consideraciones anteriores justifica.por asi decirlo
el establecimiento de un nivel de planificaciOn regional en los
sistemas de administration del desarrollo. En las secciones. siguientes
se plantear - a manera de tesis - la contribuciOn que 1a planificaciOn regional deberia estar en condiciones de hacer en relation
al desarrollo econOmico, social y politico de America Latina en el
futuro inmediato y mediato.
/5.1 Desarrollo regional
- S5 —
501
regional y desarrollo
Ante la pregunta de cuAl es la relation entre deSerrollo
regional y desarrollo econOmico, la'respuesta puede ser obvia y
simplista, toda vez que ninglan sutor o esnecialista pondria en dUde
la afirMaciOn de que el desarrollo economic° debe ser entendido'como
un proceso socialmente incluyente y no excluyente y si se postula
paralelamente cue el desarrollo regional se dirige preferentemente
a la incorporaciOn de Areas y/o poblaCiones et situaciones de rezago
relativo, is relation. entre ambas solo podrie ser de asociaciOn
positive.
Pero un asunto es aceptar una'asociaciOn positiVa en terminos
genericos y otro completamc.nte diferente es demostrar que no puede
lograrse el desarrollo econOmico sin un proceso previo o paralelo
de desarrollo regional. En lo que sigue se SegUitA un camino algo
menos ambicioso y se tretar6 de mostrar la relation entre el desarrollo regional y ciertos temas o aspectos usualmente considerados
como centrales en relaciOn al desarrollo econOmico.
El crecimiento econOmico - increment° sostenido de la capatidad
productiva de una economia - estA, como es de sobre conotid6, asociado
a la inversiOn (ask como a otros factores tales como is innovaciOn
tecnolOgica, calidad de los recursos humanos, etc.). De esta fOrma,
la cuestiOn del crecimiento regional versus el OreciMiento global
(como es usualmente colocadc el problems) se transforms en definitiva
en una cuestion referida a dOnde debe invertirse, geogrAficamente
hablando.
La argumentaciOn discursiva en terminos de invertir en el
"centroh o invertir en ciertos lugares de la 'periferia" no es
concluyente en un sentido u otro. La election de una estrategia
tendr6 necesariamente que basarse en un analisis cuantitativ6. Las
condiciones factuales de cads: pais jugeran un papel determinante
puesto sue hay razones par7, esperet que "poises en diferente estedo
de desarrollo, con tamanos y noblaciones diferentes, con distinta
/dotaciOn de
dotaciOn de recursos y con patrones diferenciados de asentamientos,
generarfin estrategias tambiU distintas. Asimismo, el horizonte
temporal con el cual se trabaja conditionarAla elecciOn de la
estrategia.
.•
La cliscusiOn en torno a este punto ha tendido a polarizarse
entre los que defienden la inversion perif6rica y los que defienden
la inversion en el centro, como posiciones absolutaS. Resulta
dificil pensar que el encuadramiento de la discuSiOn en estos
terminos-ayude a encontrar una soluci6m.socialmente eficiente..
Para ilustrar la forma como deberia plantearse el problema es
interesante hacer un breve'tomentario sobre.el model° de Rahman (Rahman; 1963). Trabajando con un model° de programaciOn dinAmica
de una economia de dos regiones en que las tasas de ahorro y los •
coeficientes marginales de capital-producto son dados y constantes,
Rahman demuestra que el crecimiento m5ximo del ingreso total no
necesariamente se alcanza mediante la asignaci6n de todo el flujo
de inversiones a la regiOn mAs productiva a lolargo de todo el
periodo de programaciOn. Dados los coeficientes marginales de
capital-producto, los elementosAecisivos son las tasas de ahorro,
Si la regiOn tecnicamente ms desarrollada tambien questre'la mayor
tasa de ahorro, la otra regiOn no tiene argumentos econOmicos para
revertir la politica de inversiones a su favor. Sin embargo, si la
regiOn menos desarrollada tiene In mAs aita tasa de ahorro, entonces
la estrategia Optima desde el. punto de vista de la• maximizaei6t del
crecimiento agregado puede ser concentrar las inversiones en esta
regicin durante un•cierto niimero de periodos iniciales, an cuando
ello conduzca a una perdida de corto plazo en la producci6n.y el
ingreso. Esta• es una estrategia optima sin embargo, solo si el
periodo de programaciOn es suficientemente largo como para permitir
que la p&rdida inicial de ingreso sea compensada dentro del mismo
horizonte de programaciOn gracias a la mayor tasa de ahorro de la ,
regiOn menos desarrollada.
/A pesar
A pesar de ciertas limitaciones del model° de Rahman, que por
lo dem6s han sido comentadaS en in literatura, es importante traer a
colaciOn su trabajo no solo por su interes intrinseco sin. tambien
por su relativa antigiiedad, lo que pone de relieve que no ha sido
la falta de - modelos analiticos lo que ha impedido cuantificar y
objetivizar el problema de la asignaciOn territorial de inversiones
y por tanto el problema del crecimiento regional versus el crecimiento global.41/
La estabilidad de precios es otro de los grandes topicos dentro
del tema general del desarrollo, un asunto por lo demAs intimamente
vinculado al crecimiento. Por varias y conocidas razones, la
inflaciOn constituye una de las preocupaciones dominantes de los
gobiernos y nuevamente cabria preguntarse si hay alguna relaciOn
entre la cuestiOn regional y la amplitud de las variaciones de
precios y si el control de ciertos aspectos del desarrollo regiohal
ayudaria a resolver parte de las presiones inflacionarias.
Este es un tema casi inexplorado, a no ser por un sugerente
trabajo de Higgins (Higgins; 1973) quien ha sostenido que in reduction
de los desequilibrios regionales es importante para mantener bajas
las tasas de inflaci6n. Su argumento se basa en in tesis de que los
mercados de trabajo son regionales m6s que nacionaleS en tanto que
los aumentos de precios se cifunden r6pidamente a trav6s de toda- la
economia national. El a7.4n6lisis de Higgins• se fundamenta en in conocida
curva de Phillips, es decir, entre in relaciOn entre el desempleo
y in inflaciOn. A juicio de Higgins, los paises que tiexien las
peores curvas de "trade-Off", esto es, altos niveles de inflaciOn
combinados con altas tasas de desemple6 aon al mismo tiempo poises
que muestran disparidades regionales may significativas, como por
41/
Muchos otros autores han abordado el mismo tema, - ninguno'de
ellos latinoamericano. VOase por ejemplo los trabajos de
Reiner (1965), Hermansen (1975), Siebert (1969), entre otros,i.
/ejemplo Brasil
ejemplo Brasil e Indonesia. A la inverSai en paises como Inglaterra,
Suecia y Australia, en donde la brecha regional es'casi inexistente,
las curvas de Phillips son bastante favorables. La raz6n de ello
reside, de acuerdo a Higgins, en que en el primer caso, la inflacion
es generada en una region y el desempleo - se concentra en otras.
Este es un tOlaico que requiere de mucha investigaciOn•adicional.
Resulta obvio sefialar que -en is medida en que se dernuestre alguna
relaciOn especifica entre presiones inflacionarias y desequilibrios
regionalee, se estarA dando un paso importante -para afianzar la
cuestion regional como tin issue politico de - interes nacional y por
tanto se estar& avanzando en is tarea de- incorporar la action
regional en los procesos decisionales trigs relevantes de la politica
economica.
La distribucion del ingreSo constituye tal vez el terra central
de 1a discusiOn actual sobre desarrollo econOmico. Como los terminos
generales de la cuestiOn Son - -uficientemente Conocidos,- no es necesario
repetirlos acs y results preferible pasar directamente a examiner
las relaciones entre desarrollo regional y distribuci6n.
Surgen acs tres aspectos: la diferenCiacion territorial del
patrOn de distribuciOn del ingreso, el juego a veces contrapuestO
entre la distribucion inter e intraregional del ingreso y, is
cuestiOn de la pobreza critics.
El primer aspecto sefialado es bastante simple. La distribuciOn
del ingreso (entre personas) no es, definitivamente, un problems que
pudiese ser considerado como puramente nacional, sin una dimensiOn
geogrAfica. Algunos de los pocos estudios empiricos disponibles
muestran que an en paises de muy reducido tamaflo geogrAfico, los patrones de distribucion tienden a diferir significativamente entre
distintas regiones; mss importante sun, los factores explicativos
tambien tienden a ser diferentes.42/ La CEPAL lied) tambien a
42/
Este es el caso de Panama, de acuerdo a un estudio preparado
en 1974 por la DirecciOn de Estadistica y Censo.
/resultados similares
resultados similares en un estudio en elque - se.compara la distribuciOn del ingreso en ciertas A'reas•metropolitanas y en el resto del
territorio en varios paises.43/ La conclusi6n que salta a la vista—
es que en muchos casos, no resulta posible atacar el problema de la
distribution del ingreso a menos que ello se:haga con una diferenciacion
explicita regional de las politicas redistributivistas. Sobre esto
sin embargo, no pueden establecerse principios generales ya que,
como se discuti6 anteriormente, en otros casos la .contribution de
la heterogeneidad espacial a la heterogeneidad total de la distribuciOn del ingreso puede ser inexistente o muy reducida.
El segundo aspecto ha sido bastante discutido en la literatura•
y en relaciOn a el podria decirse que hoy existe un consenso. La
reducciOn en los desniveles de ingreso entre reF7iones puede y suele
estar acompanada de un 'aumento en la disparidad en - la distribuciOn'
del ingreso al interior de cada regiOn.- No es dificil ofrecer una
prueba matematica de coma un aumento de la equidad interregional
puede estar acompafiada de una disminuciOn de in equidad intraregional,
y dependiendo de las magnitudes, de una disminucion de la equidad,
intranacional.44/ Una discusiOn ya clnsica•sobre un ejemplo emnirdco
de esto fue hecha por Barkin para Mr?.xico (Barkin,; 1972). Gilbert
y Goodman en su reciente anlisis sobre el Nordeste del Brasil,
concluyen:
"El criteria de igualaciOn de los ingresoS regionales debe
ser usado con cuidado. No es dificil . toncebir situaciones en las
cuales la convergencia de los ingresos regionales puede ocurrir sin
llevar a una situaciOn de rg'pido crecimiento regional o a un mejoramiento en la situaciOn de los pobres. Especificamente, la convergencia
43/
CEPAL: Algunosproblemas de desarrollo regional'en.America Latina
vinculados a la metropolizaciOn, Santiago de Chile, 1971.
44/
Coraggio, J. L.,'Elementosara
una discusiOn entre eficiencia,
...---e uidad y conflict° entre re 'iones, CIDU, Santiago de Chile,
19 9.
/del ingreso
del ingreso regional puede estar asociada con ganancias minimas (o a
veces una Baja) del ingreso real de los giUpos mAs pobres de la
sociedad y con un empeoramiento en is Aistribucion del ingreso dentro
de las regiones mAs pobres." (Gilbert y Goodman; 1976.)
El•tercer aspecto, la pobreza critics, ha sido objeto de numerosos estudios recientemente. Estos angli•is del problems han arrojado luz sobre Aos hechos relevantes desde el punto de vista regional:
primero, los llamados "mapas de pobreza" 6 "radiografias de la
pobreza" 42/ han permitido identificar determinadas areas o regiones
en las cuales el nivel de pobreza colectiva supera limites dados; a
su vez, ello deberia haber contribuido a plantear opciones estrategicas asociadas a favorecer is ayuda directs a las personas por sobre
la ayuda a los lugares.46/: Segundo, los estudios de carActer mAs
analitico (Molina y Pifiera; 1979) estAn mostrando que la dimensiOn
geogrAfica de la pobreza es una variable importane de tipo explicativo. Si bien es cierto que el anAlisis se ha llevado hasta el
momento en terminos de las categories rural-urbano, no es menos
cierto que esta categorizaciOn coincide en muchos casos con las
clasificaciones regionales.
Los argumentos anteriores ponen de relieve la contribuciOn que
el desarrollo y is planificacion regional pueden hater con respecto
a un problema tan crucial como el de la distribuciOn, particularmente
al mostrar la- dimension geogrAfica de un asunto tradicionalmente
considerado corno un tipico problema'nacional".
El empleo es otro de los problemas clAsicos dentro de la
discusiOn sobre desarrollo y en cierto sentido, empleo y tecnologia
son las dos caras de una misma moneda.
L+2./
Por ejemplo los estudi6s Ae - localizaciOn de la pobreza hechos
en PanamA y Chile.
46/
Este es una opciOn IDAsica de toda estrategia de desarrollo
regional.
/El binomio
El binomio tecnologia-empleo ha side relativamente bien estudiado en terminos regionales, por lo menos en lo que se.refiere a
la evaluaciOn de ciertas experiencias puntuales.47/ La conclusion
general de estos estudios ester bien sintetizada en el siguiente
comentario de StOhr y Todtling sobre la transferencia de-tecnologia
y de capital a las Areas perifericas: Esto ha side puesto en prActica
en casi todos los paises analizados. Esencialmente elle supone crear
en las regiones perifericas, en lo que atafie a is disponibilidad de
factores y a la infraestructura, condiciones Similares a las de las
regiones centrales. El fuerte acento de la mayoria de las politicas
de desarrollo regional en los incentives 'de capital y en la introducciOn de alta tecnologia (a menudo incorporada al capital) han
fomentado el surgimiento en las Areas perifericas de industrias
capital-intensivas, y con ello,han inerementado la productividad
regional y el producto regional".
"Al mismo tiempo las transferencias mencionadas han producido
relativamente pecluenos efectos sobre el empleo y contribuido poco,
pese a is aplicaciOn de pre-c]ios a la generacion de empleos en algunos
paises." (StOhr y Todtling 1978.)
Pero la verdadera cuestiOn no reside en la verificaciOn del
carActer capital-intensivo de una luena parte de las politicas
regionales de industrializaciOn, sino en la bUsqueda y explicitaciOn
de otras alternatives con un mayor efecto de empleo.
Desde este punto de vista es necesario rescatar el pensamiento
de Schumacher sobre "tecnologia.intermedia" y is dimension regional
que el propio autor le confiriO. En las palabras del destacado
economista alemAn:.
47/
Dos estudios interesantes en America Latina son el de Koch-Weser
para el Nordeste del Brasil (Koch-Weser; 1973) y el de Izaguirre
para la Guayana Venezolana (Izaguirre; 1977).'
48/
Subrayado en el briginal.
/"La tarea
"La tarea verdadera puede ser formulada en cuatro proposiciones:
Primero, que los lugares de trabajo tienen que ser creados en
las areas donde la gente vive actualmente y no primordialmente
en las areas metropolitanas hacia las cuales tienden a emigrar.
Segundo, que estas ocupaciones deben ser, en promedio, suficientemente baratas de manera que puedan ser establecidas en
gran nfimero sin que ello signifique un nivel inalcanzable de
formacion de capital e importaciones.
Tercero, que los metodos de produccion empleados deben ser rela7
tivamente simples, de manera de minimizar los requerimientos de
personal calificado, no solo en los procesos de prodUcciOn sino
tambik en la OrganizaciOn, el aprovisionamiento.de materias
primas, financiamiento, mercadeo, etc.
Cuarto, que la producciOn sea hecha principalmente con recursos
locales y para uso principalmente local.
Estos cuatro requisitos sac) pueden cumplirse en la medida en
que prevalezca un enfoque 'regional' del desarrollo y ademAs,
si hay un esfuerzo deliberado para desarrollar y aplicar lo
que puede ser llamado 'tecnologia intermedia'," (Schumacher;
1977.)
Este tipo de enfoque se entronca claramente con algunas de las
caracteristicas asignadas al paradigms "de abajo arriba", precisamente 'en relacitin al uso de tecnologias de pequefia o mediana escala
ligadas a un mayor uso in situ de los recursos regionales y orientadas principalmente a la satisfaccion de las necesidades bAsicas
de cada regiOn.
Para que las estrategias de desarrollo regional contribuyan
efectivamente a solucionar los problemas de empleo sera necesario
en primer termino cambiar los objetivos tradicionales de los planes.
de desarrollo regional, todavia demasiado sesgados hacia metas de
crecimiento econOmico, en favor de objetivos de maximizaciOn de .
empleos. Es claro que ello contribuir5 ademAs al logro de una mayor
equidad distributiva. Lo que resulta sorprendente sin embargo a
la luz de los graves problemas de desempleo actual en varios paises
latinoamericanos es que la simple identificaciOn - a nivel de cada
/regiOn - de
-13-
regiOn - de los sectores con mayores multiplicadores de empleo,
podria ayudar a orientar el gasto plIblico de una manera tal vez
mas eficiente cue la tradicional, pero ello no se hace en la nrActica.
Si bien el use de tecnologias intemedias o "socialmente apropiadas" puede, como se dijo, contribuir a paliar el problema del
desempleo, no es menos cierto que- solo un cambio radical en el
patrOn de concentracion territorial podria resolverlo. Esto aquivale
a sostener que el problema del desempleo masivo, estructural, solo
podria resolverse en el Ambito del desarrollo regional. Esto derive
del efecto combinado de dos fuerzas: las migraciones por un lado,
cuyo aumento tiende a incrementar la concentracion geogrAfica de
la poblacion y en consecuencia, de in fuerza de trabajo y la tecnologia por el otro, que genera un menor'ritmo de crecimiento en la
fuerza de trabajo demandada por la industria, o en general, por los
sectores formales urbanos. El efecto de estas dos tendencias es
un encadenamiento que comienza por un aumento en la tasa de subutilizaciOn de la fuerza de trabajo lo que a su vez conduce a un incremento en el volumen del sector informal con repercusiones directas
en la productividad media, el nivel de ingreso de los asalariados
y la pobreza de amplios estratos sociales.
Los problemas ecolOgicas o de medio ambiente constituyen sin
duda una de las preocupaciones mas importantes en la discusiOn actual
sobre desarrollo o sobre "otro desarrollo".
Tal vez Si sea el terra del ecodesarrollo uno de los topicos'
sociales mAs adecuados para ser nianejados por las estrategias de
desarrollo regional, en parte debido a la natUraleza localizada
de los problemas de conservation y renovation de recursos por un
lado y de poluciOn por otro.
Al examiner el concepto de ecodesarrollo planteado por M. Strong
e I. Sach, Gutman afirma: "En este ultima perspectiva, el planeamiento
regional renulta ur marco especialthente adecuado para la promociOn
del ecodesarrollo. El enfoue del planeamiento regional coincide
/con el
con el enfasis que el ecodesarrollo deposita en la diversidad de
estilos y en el mAximo aprovechamiento de las oportunidades que
brinda el ecosistema local". (Gutman; 19770)
La asociaciOn entre este tipo de preocupaciOn por los recursos
y el medio ambiente y el desarrollo regional constituye tambien una
de las caracteristicas bAsicas del paradigma "de abajo arriba" en
planificaciOn regional.
Para finalizar con este examen sumario.de algunas relaciones
entre el desarrollo regional y el desarrollo econOmico, vale la pena
reproducir la opiniOn ya antigua - de un destacado personero latinoamericano expresada en el prOlogo que el mismo escribia para un
clAsico libro del ILPES: "Pero extraigamos y anticipemos de una vez
acaso su mAs importante conclusiOn: el desarrollo solo podria impulsarse vigorosamente extendiendolo en su Ambito geogrAfico,'liberAndolo
de las barreras que hoy parecen separarlo y fraccionarlo dentro de
los paises, y dAndole una unidad de la que, es.obvio, actualmente
carece".49/
5.2
Desarrollo regional y desarrollo social
El desarrollo social es un proceso de transformaciOn vinculado
principal - pero no exclusivamente - a la ampliaciOn'de, las oportunidades de auto-realizaciOn de las personas ya sea como individuos
o como miembros de grupos. En tal sentido, el desarrollo social
presupone una dada distribuciOn de los resultados de la aetividad
econOmica y un acceso generalizado a los servicios sociales colectivos.
Como se sefial6 en las pAginas iniciales de este documento, el
logro de una mayor equidad social pasa por la ejecaciOn de politicas
espaciales o regionales, toda vez que el acceso a las oportunidades
por parte de un individuo depende no solo de su ubicaciOn en la
49/ Del prolog° escrito por CristObal Lara Be al libro del ILPES
Dos •olemicas sobre el desarrollo de America Latina, Editorial
Universitaria, Santiago de Chile, 1970.
/trama social
trama social sino tambien de su ubicaciOn en la trama especial.
En lo que sigue se pasarA'revista a algunas de las contribuciones
que el desarrollo regional puede ofrecer en relaciOn a ciertos
objetivos generales del desarrollo social.
Actualmente el bienestar de in sociedad se mide por el tamailo
del producto nacional bruto. "El PNB es un.concepto susceptible
de mediciOn estadistica, por lo que satisface las exigencies de una
concepciOn tecnocrAtica de in sociedad contempor5nee, y aparentemente
incluye todos los bienes y servicios que puede generar la comunidad
en el transcurso del tiempo pare la satisfacciOn de las necesidades
b5sicas de sus miembros".50/ Este enfoque estA siendo radicalmente
cuestionado hoy en dia Aunque no puede dejar de sefielarse el
carLcter esencialmente ut6pico de in mayorin de las proposiciones
a favor de estilos diferentes de desarrollo. Pero tal vez lo que
parezca utopico o por lo menos premature a nivel de in sociedad
global, lo sea menos a la escala geOgrAfica mAs reducida de, la
region. Tal vez el margen de "lo posible" sea ahi mayor y por
tanto, tat vez algunas dimensiones de un otro "estilo" de desarrollo
sean viables a nivel regional.
El desarrollo social debe entenderse como basado en-dimensiones
mAs amplias que lo gue Allardt llama in dimensiOn de: tener,21/
dimensiOn justamente ligada a las necesidades materiales y a.la
notion de producto econOmico. El mismo autor propone sacar a luz
otros dos tipos de necesidades humanas que parecen ser particularmente
apropiadas pare ser incorporadas en los planes regionales: la necesided de amar, referida a las relaciones entre individuos, medida
por componentes tales como la solidaridad local, la solidaridad familiar
22/ Proyecto "Estilos de desarrollo y medio ambiente en Am6rica
Latina', Informe No, 2, noviembre de 1978, CEPAL, Santiago de
Chile.
51/
Citado por Stohr y Todtling, op. cit., 1977.
/y in
y la amistad y, la necesidad de ser, referida al grado de autorealizaciOn de los individuOs (versus la alienaciOn del individuo en la
sociedad de mesas) y expresada por componentes tales como el grado
de irremplazabilidad y la cantidad de recursos politicos y acceso
al sistema decisional por parte de cada individuo. Galtung agrega
dos componentes adicionales de interes para el desarrollo regional:
la posibilidad de elegir estilos de vide diversos y, por otro lado,
el grado de autonomia local versus el control extern°.
Las necesidades de amar y ser se. concreten mtis fecilmente en
espacios sociales proxemicos, por ello mismo mAs cerca de la dimensiOn
regional qUe de la dimension nacional. Esto,es lo que'confiere un
interes especial - desde el punto de vista del desarrollo regional a los conceptos anteriores.
Proposiciones tales como las incorporadas en el paradigma "de
abajo arriba" o en la estrategia de "crecimiento especial selectivo"
o en la estrategia de "planifiCaciOn regional negociada", todas
propuestas en los Oltimos a-nos, tienen como elemento comian el favorecer un'tipo de desarrollo regional a "escala humane", por contraposiciOn al paradigma tradicional de gran escala, muchas veces socialmente disruptor.
Las nuevas tendencies que comienzan a aflorar en planificaciOn'
regional tienden a darle una dimensiOn sociolOgica mucho•mes amplia
que en el pasado. Uno de los conceptos que aparece recurrentemente
-
en la literature actual es el concepto de self-reliance (Seers, 1977;
Stiihr, 1978; Villamil, 1977)- La nociOn de self-reliance en desarrollo
regional tiene que ver con la capacidad de cada region de establecer
sus propios objetivos y estilos de desarrollo (dentro, claro ester,
de un marco unificador nacional) mediante una mayor capacidad de
negociaciOn politica. Implica tambien un cambio en los sistemas
de propiedad y control como asimismo, cambios en los patrones de
consumo. Sin embargo, debe reconocerse que se sabe poco todavia
acerca del papel que podria implicar la nociOn de self-reliance en
el desarrollo econOmico.
/Las posibilidades
Las posibilidades de autorealizaciOn de un individuo dependen,
como es claro, de varios factores pertenecientes a la estructura
social, como la movilidad social por ejemplo. Dependen tambi4n
de la variedad de estructuras y sistemas sociales, en definitiva,
de estilos de vida, a los cue el indivduo puede tener acceso. Esto
guarda intima relaciOn con el grado de unidad o diversidad de estilos
de desarrollo contenido en el proyecto de desarrollo regional.
Cuanto mss centralists, autoritaria y poco participativa es la
propuesta de estrategia regional (rasgo comiln a casi todas ellas
en la actualidad) tanto menores son las posibilidades que tiene cads
comunidad para definir formas de organizacion y desarrollo; cue sewn
funcionales a sus propios valores y en consecuencia, menores son
los grados de diversidad. Sobre este punto se volverA mss adelante.
El desarrollo social ester asociado a la idea de "modernizacion'
y en varies oportunidades se ha indicado que las estrategias de desarrollo regional tienen por proposito Ultimo is "modernizaciOn" de
las regiones.
El paso de una sociedad "tradicional" a una sociedad "moderna"
implica:
a) cambios de la estructura normative predominante, entArminos
de que los individuos se ven cada vez menos constreflidos a actuar
en las formas estrictamente preestablecidas, multiplicAndose 14s
situaciones en que pueden optar licitamente entre diversas alternativas
b) de la institucionalizaci6n de lo traditional se pass a la
institutionalization del cambio
c)especializaciOn creciente de las instituciones y surgimientos
de sistemas valorativos especificos y relativamente autOnomos para
cada esfera institucional.52/
52/
Solari, A., R. Franco y J. Jutkowitz, op. cit.
/Este proceso
-1
0
Este proceso de modernizaciOn no.se genera simultfineamente en
todo el territorio. Se genera principalmente en las grander aglomeraciones urbanas y se difunde tanto por el.espacio de relaciones
funcionales como por el espacio de relaciones urbanas.22/ Por esta
raz6n la modernizaciOn de la sociedad toda presupone la existencia
de un sistema urbano continuo bien conectado con el sistema de
asentamientos rurales. Como es bien conocido, en ,America Latina
la mayoria de los sistemas urbanos son discontinuos, de tipo fuertemente primaciado. Por _esta razon, la modernizaci6n de la sociedad
y particularmente la modernizaciOn del agro, implica la necesidad
de "llenar los huecos" de la estructura del sistema urbano, es decir,
presupone politicas especificas de desarrollo del,sistema urbano
nacional, una parte importante de una poltica de desarrollo regional.
.
prestaci6n de ciertos servicios colectdvos,, oomPsalud y
educaci6n, y la vivienda ha sido tradicionalmente considerado como
un componente ba'sico del desarrollo social, en una perspectiva
ciertamente restringida, sectorial, pero no por ello menos vfilida.
La relacion entre el desarrollo regional y la_provisiOn de
tales servicios es demasiado obvia como para discutirla en detalle.
Baste s-eflalar -clue en la experiencia europea de planificaci6n regional,
el equi amiento colectivo, es decir, educacion, salud l vivienda y
facilidades recreacionales,.constituye tal vez el, componente mfis
importante de los planes regionales, para lo cual se han desarrolladometodologias especificas de programaci6n (Klaasen; 1968). En todo,
caso, la localizaci6n de servicios como los de educaciOn y salud
constituye un tipico problema de desarrollo regional, toda vez que
la accesibilidad geogrfifica es acii un element° determinante.
52/
Vease: Friedmann, J., "A General Theory of Polarized
Development", (1972).
/5.3 Desarrollo repional
5.3
Desarrollo regional
desarrollo .olitico
"El desarrollo es un proceso social total, y solo por conveniencia metodolOgica o en un sentido pprcial podemos hablar del
desarrollo economic.,, politico, cultural y social" (Jaguaribe; 1973).
La cita de Jaguaribe es (Ail para aclarar elartificio seguido en
la exposiciOn; la separaciOn con fines de an5lisis de un todo indivisible en la realidad.
Hablar de desarrollo politico presupone una posiciOn ideolOgica
que debe ser explicitada. Aqui claramente se opta por la dernocracia
como forma de organizaciOn politica y como expresiOn concreta en
consecuencia, del termino "desarrollo politico". Al plantear una
opciOn politica definida, este document° no.hace otra cosa que
rescatar lo mejor de la tradiciOn del Institute, expresada por ejemplo
en las numerosas obras de Jose Medina Echavarria.
La relaciOn entre. el desarrollo regional y el funcionamiento
de una sociedad democrtica es doble y debiera ser perfectamente
clara. .
Por un lado, una condiciOn bAsica del modo de convivencia
democrtico es una distribuciOn equilibrada del poder politico.
No es verdaderamente democraica una sociedad en la que el poder
de decision este excesivamente concentrado, ya sea que la concentraciOn se manifieste en grupos privados, en los burocratas
en el partido gobernante o en cualquier otra organizaciOn.
Pero no es solamente la concentraciOn del poder (como una
medida de la cantidadrelativa de poder de cada agente) to que
interesa, sino tambien la centralizaciOn del mismo, es decir, la
forma verticalizada en que se toman las decisiones dentro de una
organizaciOn. En realidad lo verdaderamente atentatorio en contra
de la democraCia es la combinaciOn de la concentraciOn y la centralizaciOn del poder. :De aqui se desprende que en el intent° de
recrear una sociedad democraica deberL prestarse atenciOn tanto
al logro de una reparticiOn mss equilibrada del poder entre los
/distintos grupos
distintos grupos sociales (incluido el TrOio Estado) como
distribuciOn de cada parcela de poder entre los elementos que constituyen is base de una organizaciOn. En este Utlimo aspecta, la
descentralizaciOn del poder significarA la transferencia de parte
de la capacidad de decision a organismos intermedios, de carA'cter
pi/blico o no, muchos de los cuales-se encuentran o deberian encontrarse organizados sobre bases territoriales (desde juntas de.
vecinos 6 organismos de desarrollo regional).
LCu5.1 es el papel de un proyecto de desarrollo- regional en este
problema'i 'Es'un doble papel. 'Primer°, determiner la mejor distribuciOn del poder entre los 'distintos organismos.territorieles,
varios de los cuales tendrAft jurisdicciones con un cierto grado
de superposiciOn entre ellos (por ejemp16, el, gobierno regional y
el gobierno provincial). Segundo, determiner la mejor nombinaciOn
posible entre centralizaciOn y descentralizaciOn del poder decisional.
Es un hecho que la sociedad moderna requiere de un cierto'grada de
centralization, aunque no sea rrqls que por puras razones tecnolOgicas,
como tambi6n es un hecho la necesidad de la descentraliZaciOn.
Resolver la ecuaciOn de estas fuerzas opueataa es, en parte, una
tarea de los especialistas en desartollo regional.
Por otro lado, y en otro piano, en America Latina Tarece
prevalecer una concepciOn de democracia ambiguamente'asociada a
la idea de igualdad, concepto por demAs elusivo. Este concepciOn,
cuyo origen se remonta probablemente al legado de la RevoiuciOn
Francesa, se ha deformed° al punto de transformer la-mdciOn. de
igualdad en una notion de uniformidad y se concluye que ctianto mAs
uniforme y standarizada es la sociedad tanto mtas democrAtico es el
sistema social. Este verdadero vicio del igualitarismo per se,
se ha gestado mano a mano'con el excesivo grado de centraIismo
estatal, Torque, claro estA, un omnimodo Estado 'central es un
instrumento poderoso pare imponer sobre toda la sociedad valores,
normas, procedimientos y estllcis de vide esencialmente uniformes.
/Esto no
Esto no quiere decir sin embargo que el proceso anterior no
haya tenido aspectos positivos, La uniformidad y el centralismo
han sido en alguna medida,el precio pagado por la unidad national,
un elemento que caracteriz6 ydistingui6,a,algunas,de las sociedades
.aspectos, siue llamando la
latinoamericanas,y que, en algunos:
atencion del observador extranjero. Pero, coma m68 de alguno sefial6,
se trata de una unidad,m6s aparente clue, real)basada precisamente
en la imposition ejercida por,,un Estado,extremada y relativamente
poderoso. Una consecuencia inmediata de esta forma de concebir•
la democracia es cue el Estado tiende a dar respuestas plablicas
perfectamente standarizadas ante una variedad de problemas locales,
lo que a su vez implica un elevado grado de disfuncionalismo, o
de fracaso absoluto, de tales respuestas.
En otras latitudes, la idea de una sociedad democrAtica parece
estar mAs asociada al concepto de in "diversidad en la unidad", es
decir, a la armonica coexistencia de una variedad de estilos de
desarrollo dentro del marco unificador de la Nacion. Desde luego,
esta concepciOn es bastante mAs humanista, toda vez que respeta el
derecho de cada comunidad pare elegir su forma de organizaciOn y
su estilo de desarrollo, sin llegar, por supuesto, a la fragmentaciOn
politica. Esta concepci6n de una sociedad es mAs democr6tica no
solo por dar cabida a un espectro de expresiones sociales sino
adem6s, por asociarse m6s estrechamente a in cuestiOn de in participaciOn de los individuos y grupos en la configuration de sus
propios modelos de sociedades locales. Desde el punto de vista
de la action del Estado, en este esquema se previene in respuesta
plablica esterotipada y se privilegia en cambio una respuesta particularizada, produndamente inmersa en la realidad local y por tanto
esencialmente participatoria.
/Tal vez
- 82.
Tal vez sera oportuno investigar' hasta qu5'Punto en Am6rica
Latina pOdr5 Combinarse este estilo - de'a'CCioh lAblica con el estilo
traditional, m5s centralizado. Nuevamente "el papel de un proyecto
de desarrollo regional consistiria en proveer'la racionalidad para
que tal sistema descentralizado y participatorio pudiese generar
propoSiciones de desarrollo viables
consonantes con los grandes
objetivos y proyectos• nacionales. En de'finitiva, una sociedad
que da cabida al regionalismo bien entendido 66 dna sobiedad mAs
democratica.
/6. Conclusiones
6
Conclusiones
En las peginas precedentes se ha pasado revista a algunos aspectos
juzgados relevantes en la experiencia de planificacion regional
producida en America Latina. El document° tambien ha intentado
mostrar is relacion entre el desarrollo regional y el desarrollo
integral de la sociedad, mostrando en particular las vinculaciones
entre el desarrollo regional y los procesos de cambio en el piano
economic°, social y politico.
Una primers cuestiOn que surge del anelisis anterior es un
resultado de tipo intelectual muy positivo. Esto se refiere a un
cambio notorio en la capacidad de pensamiento original latinoamericano en el campo del desarrollo y la planificaci6n regional. Las
fuentes de influencia iniciales ceden paso en la Ultima decade a un
pensamiento autOctono (dentro de los limites del realismo en esta
materia) que incluso encuentra eco y acogida en otras latitudes.L/
Las primeras experiencias de planificaciOn regional en este
subcontinente estuvieron fuertemente influenciadas por el "model°
TVA", cuando el objetivo fue principalmente el control de 'auencas
y por el modelo "Cassa per it Mezzogiorno:' cuando el propOsito fue
la industrializaciOn. Las decadas de los cincuenta y de los sesenta
representan la cUspide del proceso de importacion de enfo(ues e
ideologias de plr,nificaciOn regional las llamadas escuelas "eurOpea"
y 'americana'. y asociadas a nombres como Isard, Rodwin, Friedmann,
StOhr, Perroux, Hilhorst, Rochefort, Boudeville, ejercen un dominio
e influencia incontrarrestable, con aspectos pOsitivos y negativos,
54/
Prueba de ello es por ejemplo la creciente cantidad de trabajos
de 'autores latinoamericanos clue se est6, publicando en insi&s
tanto en Europa como en los Estados Unidos y las continues.
referencias a autores latinoamericanos que aparecen en libros
y textos publicados en el ''centro''.
/sobre los
sobre los dirigentes politicos y sobre los propios planificadores
regionales del Area.
Siempre en conexiOn con el movimiento de renovaciOn en el pensamiento economic° latinoamericano, los planificadores regionales
comienzan a basar sus proposiciones, primero, en el anAlisis de la
realidad latinoamericana y, segundo, en el encuentro con las ideas
matrices del pensamiento econOmico que se desarrolla en la region
y particularmente en la CEPAL (centro-periferia, heterogeneidad
estructural, dependencia, planificaciOn, etc.). Esto condujo a una
revision, descarte o adecuaciOn de una buena parte del bagaje teOrico
y metodolOgico importado y a un intento - todavia en marcha - por
crear un pensamiento original. CoMo todo este proceso necesita ser
transmitido y debatido, quizAs si sean loS cursos internacionales
del ILPES sabre planificaciOn - regional en dOnde mejor se exprese y
se recoja este proceso creativo.
Es un hecho, en definitiva, clue hoy puede hablarse de una
"escuela latinoamericana° de economia regional y'ello debeser
considerado coma un logro extraordinariamente importante, producto
directo de la vasta experiencia en programas de desarrollo regional
habida en America Latinaa
Esta experiencia, tomb se aprecia del anAlisis hecho en este
document°, presenta muchas deficiencias y aun errores mAs o menos
manifiestos. Ello ha sido producto a su yea, Ce un necesario, pero
al mismo tiempo peligroso proceso de aprendizaje social. Necesario
ya que toda forma de. planificaciOn o todo intento de controlar y
orientar deliberadamente procesos sociales conlleva a su vez un
proceso de aprendizaje, y peligroso, ya que en las sucesivas pruebas
de acierto y error, pueden terminar por impresionar mAs estos filtimos
que los primeros, contribuyendo tal vez asi a una paulatina perdida
de peso politico de la actividad.
/Resulta extremadamente
Resulta extremadamente dificil evaluar el impact() de, in experiencia latinoamericana de planificacien regional, en carte por su
variedad y falta de continuidad, pero en parte tambien porque,se
carece de tecnicas apropiads para evaluar Planes (mes alit de formas.
de evaluaciOn narcial de cumplimiento de metes especificas), es decir,
las tecnicas de evaluaciOn pare programas de objetivos maiples no
estan suficientemente difundidas y desarrolladas. En el caso de
programas (intra) regionales, la evalnacien se complica mes aun
por la dificultad para se-aarar el efecto de politicas endegenas y
exOgenas a la regiOn. Esto hace imposible entonces emitir un juicio
global sobre is efectividad de los programas de desarrollo regional,
en este y en otros casos.
En este document° se ha .planteado, en forma relativamente
explicita, una tesis: el desarrollo regional a escala national no
puede sino ser consid.erado como una condition necesaria del proceso
de modernization social. No puede lograrse el desarrollo, entendido
este, claro este, como un proceso bastante mes comprehensivo que el
mero crecimiento, a menos que las politicas economical y sociales
contengan un definido component° geogrefico.
Asi planteada,-la tesis ';.)odria parecer :)oco novedosa. Despues
de todo, esta ha sido en general la predica de los planificadores
regionales. La cuestiOn reside sin embargo en aceptar la ,triple
dimensiOn del desarrollo regional, is dimension econOmica, tradiclonal, pero tambien la dimensiOn social y, lo sue es mes importante,
in dimensiOn politica, en una forma mucho mes concreta cue in
admisiOn generalizada en el sentido 1.1e "la planificaciOn es una
actividad politica ".
Pero plantear sue el desarrollo regional y por consiguiente
que l.a planificaciOn del desarrollo regional este revestida de este
triple dimension podria ser puro leishful•thining, a menos cue se
intente precisar las condiciones factuales sue permitan llevar esta
tesis al piano de las decisiones de politica economica.
/No puede
No puede ocultarse que mgs de dietEnos despues de cue Friedmann
escribiera en su•libro'sobre Venezuela cue el problema regional se
habia convertido en un problems "nacional" debido a la emergencia
de las relaciones centro-periferia, todavia ello no ocurre en
realidad. El 'iproblema regional" todavia no es percibido como una
cuestiOn de decidido interes nacional. En conbecuencia, lo primero
que se requiere para dar a la planificacion- re,7iOnal el rol eue
amerita es transformar el 'iproblema regional en un issue politico
nacional, es decir, en algo cue estL - siempre presente en el centro
del debate politico de la sociedae. Como lo sostienen algunos
especialistas, tal vez ello nunca sera posible, a juicio de tales
especialistas, debido a is naturaleze misma dela cuesti6n regional,
importante, pero secundaria a•fin de Cuentas. - Este ra?:onamiento no
parece demasiado convincente'y es 7Dosible citar algunos elementos
cuya debida consideration podria contribuir a transformer el problema
regional en un asunto politico a menos cue tal transformaciOn se
realice, sera dificil contribuir a resolver los problemas regionales.
Nunca se ha hecho tin esfuerzo suficiente coma pare demostrar
que el problema regional es un problema (7:1e afecta a:laggrandes
mayorias de la poblaciOn, algo que debiera ser evidentei PerO que no
ha sido. Despues de todo, la mayoria - de la poblacion de daS'i todos
los paises vive en la periferia y experiments, de un modo u otro,
el efecto adverso de la dominaciOn del centro.
Desde otro gngulo, los planificadores regionales no han sabido
colocar adecuadamente el problema regional dentro del marco y sobre
todo en terminos del lenguaje cue expresa las preOcupaciones nacio
nales dominantes*por ejemplo, se ha 7astado mAs esfuerzo en demostrar
el conflicto entre crecimiento economico y desarrollo regional cue
en mostrar su asociacion. En particular, si una TjeocupaciOn dominante
en America Latina sigue siendo•el crecimiento, y ello parece ser
legitimo an despues del debate sabre crecimiento derivado de los
estudios del Club de Roma, entonces los planificedores regionales
/deberan demostrar
A.
deberAn demostrar claramente cue el crecimiento regional es una
condition del crecimiento econOmico, como se discutici anteriormente.
Por otro lado, un papel mAs preponderante de la planificaciOn
regional dependerA por cierto de la ideologia econOmica prevaleciente
en un determinado pais.
Como es sabido, si bien todos reconocen la existencia de un
"problema regional" no siempre se conceptualiza de igual modo su
soluciOn. En rigor y en terminos bastante genericos, e1 problems
regional" se refiere a la coexistencia jerarouizada dentro de un
mismo territorio, de sistemas espaciales diferenciados y de los
correspondientes procesos de cambio igualmente diferenciados.
Los desniveles de ingreso entre regiones, los cambios en la distribuciOn espacial de is poblaciOn, las situaciones de ,dominaciOn-dependencia, etc., no son mgs cue manifestaciones visibles y a veces
cuantificables del problema bgsico recin resenado.
En este sentido, la prevalencia de un pensamiento neoclgsico
puro, dentro del cual "el problems regional" es simplemente una
imperfection del mercado, no ofreqe lugar pars la planificagiOn
regional. En efecto, si las manifestaciones antes mencionadas del
problema regional se atribuyen a un funcionamiento defectuoso de
los mecanismos que deberian asegurar is transparencia y is movilidad
en el mercado, is respuesta lOgica entonces sera mejorar la difusiOn
de informaciOn (de oportunidades) y mejorar los sistemas de transportes
y comunicaciones asi como eliminar las trabas institucionales a is
libre mOvilidad de is fuerZa 'de trabajd. 'Esto' lleva, como ya es
conocido, a'planteamientoS dirigidos a eliminar los tratatientOS
(politicas) diferenciales regionales y dirigidos tambi&n a is eliminaciOn de acuerdos colectivos laborales y en definitive de toda
forme de sindicalizacion.
Si la ideologia prevaleciente es de corte mAs desarrollista,
is vision del "problems regional' tome una dimensiOn distinta de la
anterior, pero todavia lejos de un enfocue comprehensivo de planificacion
/regional. En
regional. En efecto, en esta perspectiva se consideraria el "problema
regional" como un subproducto indeseable pero inevitable del propic
proceso de crecimiento economico y en particular, del mecanismo de
diferenciacion invqlucrado en el crecimiento.
Se toms acs entonces como punto de partida de la argumentaciOn
el hecho de ser necesario un proceso de concentracion economica para
generar los excedentes que hagan posible is reinversion y la expansiOn
ulterior del mismo proceso, que tiene tanto una dimensiOn sectorial
(micro y macroeconomics) como una dimensiOn espacial: el crecimiento
desproporcionado de una ciudad o de unas pocas ciudades. La misma
argumentaciOn postula que, superado cierto nivel de concentracicin
y desarrollo, las mismas fuerzas economicas - ahora bajo la forma
de deseconomias de aglomeraciOn, reducci6n de is tasa de ganancia
y existencia de mss amplios y mejores sistemasde transporte 11evarn a un proceso de desconcentracion territorial con is consiguiente reducciOn en, por ejemplo, los desniveles interregionales
de renta. Complementariamente se sostiene dentro de is misma argumentaciOn que, desde el punto de vista de la eficiencia global de
is economia (esto es, la maximizacion de la tasa de crecimiento) la
concentraciOn geogrfica resulta conveniente, al menos durante
cierta etapa. Es decir, resulta conveniente .estimular el crecimiento
de las grander ciudndes.
Si se ecepta entonces elrazonamiento de la cadena concentraciOneficiencia-desconcentraciOn-equidad, la acci6n de desarrollo regional
consistira en utilizar la ciudad primal como un multinlicador econOmico
y el sistema urbano como soporte del yroceso de goteo o derrame.
Las politicas especificas sern en este caso mss espaciales que
regionales, es decir, mss dirigidas a mejorar el funcionamiento del
sistema espacial que a promover el desarrollo de cads region. Concretamente se trata en este caso de is aplicaciOn de politicas de desarrollo urbano y de .deserrollo de transportes, asi como de politicas
de estimulo a sectores y a ciertos centros urbanas.
/Finalmente si
Finalmente si is ideologia:.econemica prevaleciente pertenece
a la corriente N estructuralista :sobre desarrollo, los problemas
regionales tienden a sar considerados como-parte de is heterogeneidad
estructural que caracterizaria a las sociedades endesarrollo. En
tal perspective las relaciones entre-la organizaciOn, del espacio y
otro tipo de estructuras y procesos sooialesi (coma por ejemplo, is
estructura productive) son consideradas:como-biunivocas y temporalmente, alternpdas. Es decir, Se reconoce la influencia reciproca
entre la organization del espacio y la organization social y se
admite que a lo largo del tiempo puede ser la estructura especial
la que condiciona las estructuras sociales en tanto cue-en etapas
diferentes puede darse la relation inverse. Este planteamiento
lleva a identificar la "especificidad" de lo regional. Tal especifielded estare dada por: i) la diferente constelacien de recursos
naturales sobre el territorio. ii) el acceso diferenciado a los
mercados; iii) el efecto de la friction del espacio en el proceso
de difusiOn iv) el diferente grado de mezcla de actividades modernas
y tradicionales en distintas partes del territorio v) las distintas
formes de domination ejercidas por los propios elementos del sistema
regional y vi) la desigual distribution del poder.
Una vez admitida la "especificidad'' de lo regional de inmediato
queda definido un sujeto particular de planificaciOn (distinto del
sujeto "global" o del sujeto "sectorial") e incluso un campo profesional diferenciado. A su ves ello conduce al planteamiento de
political regionales y al establecimiento de instituciones ligadas
al manejo de los asuntos regionales. En este perspective is planificaciOn regional adquiere una dimensiOn comprehensive.
Conjuntamente con los dos factores sefialados recientemente
- que se ubican en la esfera politics e ideolOgica - no puede dejar
de sefialarse que el rol de is planificacion regional en America Latina
dependere tambien de la capacidad tecnica de los propios planificadores
regionales, en particular de su capacidad pars desarrollar respuestas
/flexibles ante
Teo flexibles ante la variedad y espetfficidad de los problemas locales.
Esto es una responsabilidad que atafie mes de cerca precisamente a
las instituciones vinculadas'a la formaciOn profesional en este camp°,
dentro de America Latina.
Queda implicitarnente planteado sin embargo un interrogante
fundamental, para el cual, preciso es reconocerlo, no se tiene
todavia una respuesta cientIfica: oen aue'medida, procesos de
expansion del tipo de capitalism° perifericd dependiente, ofrecen
espacio suficiente de maniobra para la implementaciOn de estrategias
de desarrollo regional que en no poca medida, contradicen la lOgica
del proceso global?
/REFERENCIAS
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