La disputa por la interconexión Introducción L > T

> Tema central
La disputa por la interconexión
Introducción
Por Ernesto Flores-Roux
L
a interconexión es probablemente la cuestión más polémica
en el sector de las telecomunicaciones. Es la principal palanca de transferencia de valor entre las diferentes empresas y
entre éstas y los consumidores. De manera muy general, podemos entender la interconexión como el hecho de transportar la
información –en sus formas de voz, datos, o video– de una red
de telecomunicaciones a otra; esto sucede en un punto donde las
redes se intersectan. Desde el punto de vista del consumidor, la
interconexión es importante porque permite que los usuarios que
están conectados a una red puedan comunicarse con los usuarios
de otra. Cito dos ejemplos: un ciudadano abonado a una red de
telefonía fija podrá comunicarse con otro ciudadano adscrito a
una red de telefonía móvil gracias a que estas dos redes están
interconectadas; o bien, un suscriptor de
un servicio de banda ancha en México podrá acceder a una página web en Europa
debido a que varias redes están interconectadas de tal manera que se establece una
ruta entre las dos puntas: la del usuario y
la del sitio donde está hospedada la página
web europea.
La interconexión es el tema central del
presente número de Política Digital. Debido a que rebasa con creces la cuestión de
las tarifas, decidimos abordar la interconexión con mayor amplitud, a tal grado,
por ejemplo, que después de leer la serie
de artículos que integran este dossier, parecerá anacrónico seguir analizando la
interconexión desde la perspectiva de las redes de voz. El futuro
de la interconexión es mucho más complejo, por lo que nuestro
propósito aquí no es más que ampliar el horizonte del debate.
Partimos con un texto, elaborado por Alejandro Navarrete
del CINIT, que explica por qué la tarifa no es el único aspecto
relevante en este debate. De poco servirían tarifas de interconexión adecuadas, si los servicios que se prestan las empresas son
deficientes. En este sentido, algunas de las condiciones para una
interconexión eficiente tienen que ver con la no discriminación
entre empresas; con la aplicación de estándares mínimos de calidad; con garantizar tiempos de entrega del servicio; y con invertir
en la red para garantizar su eficiencia técnica.El autor concluye
haciendo referencia al impacto que podrá tener el reciente fallo de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a este asunto.
10 < Política digital
Seguimos con el debate en torno a las tarifas de terminación
fijo-móvil. Le pedimos a un investigador de la Universidad Federal de Río de Janeiro, exconsejero de la comisión de competencia
en Brasil (CADE1) que defendiera el sistema actual existente en
Brasil, donde las tarifas de interconexión se consideran altas
en un comparativo internacional. Luiz Carlos Delorme Prado
argumenta que la penetración obtenida en Brasil –superior al
100%– fue posible gracias a una tarifa de interconexión estimada como alta. Por otro parte, Chistopher Stork, de Research
ICT Africa, una red de investigación en telecomunicaciones y
brecha digital en África, escribe que los argumentos esgrimidos
por los operadores móviles contra la disminución de las tarifas
de interconexión no resultaron ser ciertas después de su drástica
disminución en Namibia. Stork demuestra
lo contrario: que al vincular la tarifa de
interconexión con el costo de un operador
eficiente, el crecimiento de la planta móvil
se acelera; las inversiones no decrecen; los
precios al consumidor final disminuyen;
el uso del servicio aumenta; y el margen
operativo2 y la rentabilidad de los operadores aumentan.
Nos enfocamos después en temas relacionados con el futuro, pero cuya discusión es
todavía incipiente en México: la convergencia digital obliga a revisar tanto los actuales
criterios que utilizamos para fijar tarifas de
interconexión, como la interconexión de las
redes de Internet y de nueva generación.
Abordamos inicialmente el cobro por capacidad (ancho de
banda) para fijar tarifas de interconexión. Mark Kennet, uno
de los expertos mundiales más reconocidos en el desarrollo de
modelos de costos de redes de telecomunicaciones, defiende que
la tarifa de interconexión basada en capacidad es la más eficiente
para generar las señales correctas al mercado, sean operadores
o consumidores finales.
Sigue un texto escrito por dos autores. Chiristian O’Flaherty,
de la Internet Society (ISOC), una organización no gubernamental relacionada con la promoción de Internet (desarrollo
de estándares, promoción de la educación digital y liderazgo
“Conselho Administrativo de Defesa Econômica”
Medido en UAFIDA (Utilidad Antes de Costos Financieros, Inversión, Depreciación
y Amortización), comúnmente referido como EBITDA, por sus siglas en inglés.
1
2
> Tema central
en asuntos de política pública), y Bill Woodcock, de Packet Clearing
House, un instituto de investigación dedicado al entendimiento y
la promoción de tecnología, asuntos económicos y de política referentes al tráfico de Internet. Los autores escriben acerca de la interconexión de redes en Internet y explican el concepto de “peering”,
los beneficios que ha traído al desarrollo del mercado, y abordan el
tema de por qué la construcción de puntos de interconexión múltiple (o Internet Exchange Points, IXP) genera eficiencias en el transporte de la información. En este último punto resaltan la situación
peculiar de México, que es el país más grande del mundo que no
cuenta con ningún IXP.
El tercer artículo referido al futuro inmediato lo escriben Mark
Page, Luca Rossi y Colin Rand, expertos en las oficinas de Londres
y Milán de A.T. Kearney, una empresa de consultoría. Abordan la
relación entre usuarios, proveedores de servicios en línea y operadores de redes en el negocio de Internet. Advierten que, debido al
crecimiento del tráfico, la estructura tarifaria que sostiene a Internet
en la actualidad ahorca a las empresas dueñas de las redes, que ya
no encuentran incentivos para invertir en ellas para mantener, por
lo menos, los actuales estándares de calidad.
Finalmente, abordamos la inminencia de la reducción de las tarifas de interconexión en México. Según cálculos propios, hay un flujo
de alrededor de 28 mil millones de pesos3 que será distribuido de manera diferente entre las empresas y los consumidores. Esta cantidad,
equivalente a aproximadamente 9% de los ingresos del sector4, es
una suma que explica la relevancia de la tarifa de interconexión para
las operadoras de telecomunicaciones ¿Qué pasará con ese dinero?
¿Cómo se repartirá? Planteamos una serie de posibles escenarios que
pueden contestar estas preguntas, y que contemplan algunas de las
ideas expuestas en los escritos aquí reseñados.
La presente colección de artículos no pretende tomar partido ni
posición en el debate. Buscamos dar una visión general del abanico de argumentos que se han manejado, mostrar cómo personas
reconocidas en el medio académico y de política pública manejan
argumentos opuestos, y cómo el debate en México deberá cambiar
de manera importante en el futuro cercano, con discusiones referidas a redes topológicamente más complicadas, dados los avances
en la industria. n
Cifra estimada para 2009.
Es importante mencionar que los ingresos por concepto de interconexión implican
un conteo duplicado, ya que se incluyen en los precios que paga el consumidor final,
y después las empresas receptoras de la interconexión la contabilizan nuevamente.
3
4
Ernesto Flores-Roux es investigador en el Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), en el programa Telecom-CIDE, miembro del Consejo Consultivo
de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y miembro del Diálogo
Regional sobre la Sociedad de la Información (DIRSI). Fue socio de la firma de
consultoría McKinsey & Company en la oficina de Río de Janeiro. En 2004 ingresó a
Telefónica como Director de Mercadotecnia y Estrategia en México, y posteriormente
ocupó diversos cargos en la misma compañía en Perú, Brasil y China. Es Licenciado
en Matemáticas por la UNAM y Doctor en Estadística por la Universidad de Chicago,
[email protected]
Más allá
de las tarifas
Por Alejandro Navarrete Torres
¿De qué sirve establecer buenas tarifas
de interconexión, si los servicios que se prestan
las empresas entre sí son deficientes?
¿Qué alternativas tenemos para garantizar
una eficiente interconexión entre las redes?
He aquí algunas consideraciones
L
a interconexión es fundamental para lograr una
competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones. La adecuada interconexión de las redes de
telecomunicaciones permite que dos usuarios suscritos a
redes de distintos operadores puedan comunicarse entre
sí en forma transparente, como si perteneciesen a un
mismo proveedor.
A partir de la apertura de las telecomunicaciones en
México en 1996, la interconexión de las redes ha sido
motivo de un sinfín de desacuerdos entre los operadores,
y de resoluciones de la autoridad para resolver estos desacuerdos con la finalidad encontrar condiciones que permitan un desarrollo armónico del sector. Sin embargo,
la mayoría de estas resoluciones han sido impugnadas
judicialmente por uno o más de los operadores involucrados, imposibilitando su ejecución efectiva.
Así, la interconexión entre las redes que existe hoy
en México se encuentra cuestionada por sus jugadores.
Tanto ha sido así, que el tema alcanzó, incluso, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en mayo del
año 2011 determinó que la interconexión de las redes
de telecomunicaciones es un asunto de interés público.
El centro de la discusión pública sobre interconexión
ha girado en los últimos meses en torno a las tarifas que
los operadores deberán cobrarse entre sí, por terminar
las llamadas en su red que provengan de operadores distintos. Pero a pesar de la importancia que tiene la fijación
de tarifas eficientes de interconexión, ésta no garantiza
la eficiencia de la interconexión entre las redes. De hecho,
lo que garantiza tal efectividad es el conjunto de condiciones de interconexión que los operadores deben pactar
entre sí. De poco servirían unas tarifas de interconexión
adecuadas, si los distintos servicios de interconexión que
se prestan los operadores entre sí son deficientes.
edición sesenta y tres > 11
> Tema central
¿Cuáles condiciones?
Las condiciones de interconexión que se pacten deben garantizar que la prestación de los servicios no sea discriminatoria;
que se ajuste a tiempos máximos de entrega; que garantice condiciones mínimas de calidad; y que contemple la incorporación
de nuevos desarrollos tecnológicos que permitan una interconexión más eficiente.
Además, en caso de que cualquiera de las partes incumpla los
criterios pactados, se deberían aplicar penas convencionales para
desincentivar estos incumplimientos, y compensar los daños y perjuicios causados por haber provocado interconexiones ineficientes.
Hoy, las empresas que participan en el mercado nacional de
las telecomunicaciones se deben adherir a las condiciones de
interconexión que establecen los operadores con mayor participación de mercado. Estas condiciones incluyen absurdos como
la definición del color de las paredes de los cuartos de coubicación, o la altura a la que deberán
colocarse los toma-corriente
eléctricos, hasta otras más trascendentales como, por ejemplo,
los umbrales de 5% del “bill &
keep” 1, que en otros países llega
al 100%, o la obligación de entregar el tráfico proveniente de
distintos orígenes (como local
y de larga distancia) a través
de enlaces de interconexión independientes, sin justificación
técnica ni operativa alguna.
Otros ejemplos que ilustran
la importancia que tiene el resto
de condiciones de interconexión
distintas a la tarifa, se refieren a
los calendarios de interconexión
que no siempre se cumplen y
que provocan retrasos de meses
o años en el lanzamiento de nuevas operaciones; a intervenciones de la comunicación a través
de grabaciones que se anteponen al comienzo de las llamadas;
a la desconexión intermitente de la comunicación, o a la degradación de los niveles de calidad de los servicios proporcionados.
Aun cuando la autoridad está facultada y obligada a sancionar las violaciones en materia de interconexión que establece
la propia Ley Federal de Telecomunicaciones, en realidad las
sanciones propuestas por la Comisión Federal de TelecomuniEl “bill & keep” es un sistema de compensación basado en el establecimiento de
un umbral que se mide por el porcentaje de desbalance –en este caso del 5%–
entre la cantidad de minutos de interconexión entrantes y salientes entre dos
empresas. Si este desbalance es menor al umbral del 5%, las compañías no se
pagan la interconexión. En cambio, si el desbalance supera el umbral pactado, las
empresas se pagan el total del desbalance de interconexión.
caciones (Cofetel) y los procedimientos de sanción iniciados por
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no han logrado
evitar los incumplimientos ni tampoco obligar a la reparación
de los daños causados.
¿Solución ad portas?
Un par de instrumentos podrían cambiar en el futuro cercano
estas ineficiencias. El primero es el reciente fallo de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que estableció que los jueces de
amparo no podrán suspender la ejecución de las resoluciones de
la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) en materia
de interconexión. Si queda claro que la determinación de la corte
no se limita únicamente al rubro de las tarifas, sino que es aplicable a todos los aspectos relacionados con la interconexión, las
resoluciones de la Cofetel en esa materia dejarán de ser, por primera vez, letra muerta. Quienes
no acaten las resoluciones de la
Cofetel en sus términos, podrían
enfrentarse incluso, a la revocación de sus títulos de concesión.
El segundo instrumento es
el Convenio Marco de Interconexión2 –que está elaborando
la Cofetel– el cual podría provocar una diferencia sustancial en la regulación, siempre y
cuando incluya las condiciones
mínimas de operación, calidad,
información, tarifas, y no discriminación, indispensables para
una interconexión eficiente entre las redes.
Este convenio marco de interconexión podría equivaler a
una “oferta pública de interconexión” avalada por la autoridad, con las condiciones
mínimas de los convenios de
interconexión que la empresa con mayor número de líneas
fijas y móviles deberá celebrar con el resto de los operadores,
para asegurar condiciones adecuadas de calidad, equidad y
eficiencia. n
El llamado Acuerdo de Convergencia, publicado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en octubre de 2006, hace referencia al Convenio Marco de
Interconexión al que deberá adherirse Teléfonos de México, como parte de los requisitos para que, eventualmente, se le pueda modificar su título de concesión
para ofrecer servicios de televisión al público.
2
1
12 < Política digital
Alejandro Navarrete Torres es Director General del Centro de Investigación
e Innovación en Telecomunicaciones de la Cámara Nacional de la Industria
de Telecomunicaciones por Cable (Canitec), [email protected]
> Tema central
La interconexión, supeditada
al imperativo de la inclusión social
Por Luiz Carlos Delorme Prado
En 1997, Brasil estableció una política regulatoria para que las personas con menor poder adquisitivo tuvieran
acceso a servicios de telefonía. La tarifa de interconexión, considerada alta, sirvió para cumplir con ese objetivo
L
a telefonía móvil en Brasil ha conseguido dos avances importantes: el primero es que, gracias a los bajos precios de acceso
a la telefonía móvil, gran cantidad de nuevos consumidores se
han convertido en usuarios de las redes de telecomunicaciones;
el segundo es que “las telecomunicaciones móviles”, han sido,
en muchos casos, la puerta de entrada para el uso de Internet y
la transmisión de datos.
El servicio de comunicación de paga más grande en el país es,
sin lugar a dudas, la telefonía móvil.1 Descartamos por supuesto
a la televisión abierta y la radio porque son servicios financiados
por la venta de publicidad; el costo para los usuarios en este
caso consiste en la compra y mantenimiento del los equipos de
recepción y en el consumo de electricidad.
Para diciembre de 2010, la telefonía celular contaba con
202.9 millones de suscriptores (106.4% accesos por cada 100
habitantes); la telefonía fija, con 42 millones de líneas (23.6%
por cada 100 habitantes); y la banda ancha, con 13.8 millones
de conexiones (7.2% por cada 100 habitantes).
Los servicios de telefonía han crecido constantemente en Brasil desde la publicación de la Ley General de Telecomunicaciones
(LGT) en 1997. Entre 1998 y 2010, el número de líneas fijas
aumentó poco más de 100% (de 20 a 42 millones). Sin embargo,
el número de accesos de telefonía móvil pasó de 7.4 millones
en 1998, a 202.9 en 2010. Este crecimiento espectacular de la
telefonía móvil permitió que en 2010 aproximadamente 84.3%
de los hogares tuvieran acceso a telefonía, de los cuales el 41.2%
contaba únicamente con acceso a la red móvil.2 Del número total
de accesos móviles, más de 80% están en la modalidad prepago.
El rol de las tarifas de interconexión
Este contundente acceso a la telefonía móvil se debe a que el
costo para comprar y usar un celular de prepago resulta barato,
aún para las familias de menores ingresos, y también a una políVer http://www.telebrasil.org.br.
Según la Encuesta Nacional de Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares (Endutih), conducida anualmente por el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI), en 2010 (últimos datos disponibles), el 81% de los hogares
en México tenían acceso a telefonía en el hogar, siendo que 34.% sólo tenían la
modalidad móvil (Nota de Ernesto Flores-Roux).
1
2
tica pública explícita, que permitió que una fracción importante
del costo del servicio celular fuera sufragado por las tarifas de
interconexión.
La “tarifa de interconexión fijo-móvil” en Brasil es considerada como relativamente elevada. Para algunos analistas, esto
indica una distorsión del mercado, e inclusive, distorsiones en
la competencia. Sin embargo, esta percepción es incorrecta, ya
que se trata de una opción de política pública cuya estrategia
regulatoria resultó exitosa.
En efecto, después de lograr la cobertura esperada, los precios
de los servicios de telefonía móvil han disminuido paulatinamente
y en el mediano plazo alcanzarán a la media internacional. Esta
disminución ha sido muy notoria, pues entre el primer trimestre de
2008 y el cuarto de 2010, el precio promedio del servicio móvil se
redujo aproximadamente 40%: de 30 centavos de real por minuto
(0.19 dólares) a 17 centavos (0.11 dólares). De igual manera, la
tarifa de interconexión móvil ha sufrido reducciones graduales.
Por otra parte, los datos de la Encuesta de Presupuesto Familiar 3 recién divulgada por el Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE4) muestran que más de dos terceras partes de
las familias tienen un ingreso inferior a la media nacional. Este
inmenso segmento de la población gasta en telecomunicaciones
móviles menos del 1% de su ingreso. La mayoría de estas familias
no tienen acceso a telefonía fija debido a que la renta básica de
este servicio es 37.3 reales en Río de Janeiro (23.6 dólares), que
es superior a ese 1%.
El problema básico que se plantearon los reguladores brasileños de telefonía móvil fue, y sigue siendo, conseguir que la
mayoría de la población tenga acceso a este servicio. Fue una política de Estado implícita establecida por el Poder Legislativo en la
Ley General de Telecomunicaciones: una regulación asimétrica
que creara condiciones para que las personas con menor poder
adquisitivo tuvieran acceso a los servicios de telefonía. Por lo
Ver IBGE- POF- Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008-2009, Despesas, Rendimentos e Condições de Vida, Rio de Janeiro, 2010. Esta encuesta es equivalente a la
ENIGH (Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) publicada por el
INEGI de manera bianual (Nota de Ernesto Flores-Roux).
4
El IBGE tiene básicamente las mismas atribuciones en Brasil que el INEGI en
México (Nota de Ernesto Flores-Roux).
3
edición sesenta y tres > 13
> Tema central
tanto, la opción de política pública en Brasil fue dar acceso a esa
parte de la población a servicios de telefonía, incluso, a precios
subsidiados si fuera necesario.
El círculo virtuoso de la telefonía celular
Un teléfono celular es muy barato comparado con los beneficios
que genera a los usuarios. Es mucho más barato porque una
proporción importante de los usuarios de telefonía móvil pueden
acceder a través de la modalidad del prepago y utilizan el servicio principalmente para recibir llamadas; comparativamente,
hacen menos llamadas que las que reciben. De hecho, cuando
necesitan hacer una llamada, la hacen “por cobrar” o utilizan
un teléfono público.5
Por otra parte, al haber aumentado el número de usuarios,
el segmento de la población de mayores ingresos –que son quienes más generan llamadas telefónicas–, pasó a tener acceso a
un gran número de personas que no podían ser contactadas
porque no tenían acceso a ningún servicio residencial de telecomunicaciones. Es decir, la gran expansión del prepago favoreció
también a los usuarios de telefonía fija, que fueron los grandes
beneficiarios de las llamadas “economías de red”.
En segundo lugar, el ingreso promedio mensual por usuario6
es actualmente de 19.20 dólares, incluyendo pre y pospago; este
monto es inferior a la tarifa mínima de renta básica de telefonía
fija (23.6 dólares).7
Bajo estas circunstancias, y por las características de la población brasileña, la forma de democratizar el acceso al servicio de
telefonía fue mantener el pago por uso de la red móvil (la tarifa de
interconexión móvil) muy por arriba del pago por uso de la red fija.8
Asimismo, la única política pública que hacía sentido para
Brasil fue adoptar la modalidad de el que llama paga.
Por lo tanto, si las autoridades que defienden la competencia
decidieran (de manera intencionada o no) forzar a la población
con menores ingresos –que en su mayoría contratan el servicio
de prepago– a que aumenten su contribución para cubrir los
costos de operación de la red, pasarían muchas cosas: el servicio
de telefonía móvil prepagada se reduciría sustancialmente o, al
menos, se exigiría un gasto mínimo por línea, lo que podría frenar
la demanda por este servicio; la reducción del número de suscriptores del servicio móvil provocaría una pérdida de bienestar para
aquellos que podían llamar a estos usuarios; y finalmente, se reduciría el tráfico tanto en la red de telefonía móvil como en la red de
telefonía fija, con efectos desfavorables para la economía del país.
En Brasil es posible hacer llamadas por cobrar desde cualquier teléfono (fijo, móvil o público), con códigos de acceso relativamente sencillos y a un costo considerado accesible para el receptor (Nota de Ernesto Flores-Roux)
6
ARPU (Average Revenue per User).
7
Los datos originales son de Telebrasil en asociación con Teleco. Ver www.telebrasil.org.br.
8
Estas tarifas son denominadas en la regulación brasileña como ““VU-M” (“valor
de uso da rede móviel”) y “TU-RL” (“tarifa de uso da rede local”). (Nota de Ernesto
Flores-Roux, pasando del texto principal a nota de pie de página la utilización de
los acrónimos regulatorios brasileños).
5
14 < Política digital
Una política regulatoria justa
El gran crecimiento de la telefonía móvil hizo evidente que la
alternativa de la telefonía fija no era satisfactoria para la población. Los teléfonos públicos, bien distribuidos geográficamente
en todo el territorio poblado, habrían podido resolver, en teoría,
el acceso por parte de esta población para la realización de llamadas, pero no resolvían la situación de recibir llamadas. El acceso
al servicio de telefonía celular atendió una gran necesidad para
fines domésticos y profesionales: ser contactado a través de un
número telefónico.
En este sentido, la telefonía fija no cumplió el papel esperado
por el proceso de privatización y universalización del servicio telefónico; fue la telefonía móvil el gran impulsor de la expansión del
acceso a la telefonía en Brasil. Más aún, fue el modelo regulatorio
brasileño el que creó las condiciones para reducir las desigualdades sociales y regionales, al permitir que ciudadanos con poco
poder adquisitivo tuvieran acceso a los servicios de telefonía.
En Brasil, como en el resto del mundo, las telecomunicaciones
son reguladas por razones económicas y no económicas. Sin
embargo, existen suficientes razones económicas para mostrar
la racionalidad de la política regulatoria vigente. Desde una
perspectiva de competencia, el tratamiento diferenciado entre
el servicio de telefonía móvil y el servicio de telefonía fija está
totalmente justificado en Brasil.
El modelo regulatorio brasileño fue totalmente satisfactorio para las condiciones del país. Pero esto no significa que los
precios actuales por los servicios de telecomunicaciones deban
mantenerse inalterados. Por el contrario, en un mercado competitivo o adecuadamente regulado, las ganancias obtenidas por
la eficiencia deben transferirse a los consumidores.
El modelo tiene sentido económico y social, al sustituir la renta
básica –que financia a la telefonía fija – por un cargo por los servicios de prepago, que no incluyen renta básica, pero que son cubiertos, en cambio, por tarifas de interconexión relativamente altas.
A pesar de esto, el valor de la tarifa de interconexión móvil
continúa bajando debido a procesos económicos y sociales, a
la introducción de innovaciones y el aumento de la eficiencia
gerencial que reduce el costo unitario del servicio móvil. Por
otra parte, el crecimiento del ingreso per cápita ha aumentado
el número de consumidores de servicios de pospago, por considerarlos más convenientes y cómodos. La combinación de estos
procesos, impulsados por presiones de mercado y por la acción
regulatoria, está generando una disminución continua de la tarifa de interconexión. Esta reducción, sin embargo, se está dando
después de haber cumplido con los objetivos de inclusión social
de la telefonía (Traducción de Ernesto Flores-Roux). n
Luiz Carlos Delorme Prado es profesor del Instituto de Economía de la
Universidad Federal de Río de Janeiro; ex consejero del Consejo Administrativo
de la Defensa Económica (equivalente a la Comisión Federal de Competencia,
en México). Es Doctor en Economía por la Universidad de Londres,
[email protected]
> Tema central
¿Y si bajan las tarifas
de interconexión móvil?
Por Christoph Stork
Según las cifras de la evidencia empírica extraída de Namibia, si las tarifas de interconexión estuvieran
ligadas al costo de los operadores de redes, no sólo se estará emparejando el terreno para la competencia,
sino que todos los jugadores, sin excepción, se verán comercialmente favorecidos por esta rebaja
E
xiste abrumadora evidencia internacional de que las Tarifas de Interconexión Móviles (TIM)1 basadas ​​en costos fomentan la competencia y precios más asequibles, eliminan distorsiones del mercado, y ofrecen incentivos para la inversión.
Su impacto neto es una competencia más justa, costos de comunicación más bajos, mejores servicios, y un retorno de la inversión más equitativo para todas las empresas en el mercado.
Para justificar el cobro de tarifas altas en la terminación de
llamadas, los operadores de telefonía móvil, especialmente los
que tienen la mayor participación de mercado, argumentan que
la reducción de estas tarifas conduce inevitablemente a incrementar las de acceso y uso, por lo que menos personas podrán
pagar por sus servicios; esto provocará que las empresas disminuyan sus ingresos y, en consecuencia, su capacidad para
invertir se verá restringida. Su argumentación plantea además
que los ingresos percibidos por terminación de llamadas son utilizados para subsidiar el acceso y uso de la población más pobre.
Esto no es así, evidentemente, ya que las TIM son un juego de
suma cero. Si no hay subsidios que provengan de fuera del sector,
quienes cobran y quienes pagan terminan por equilibrarse entre
sí. De este modo, si un operador recibe menos, otro estará pagando menos. ¿Por qué habría de permitirse entonces que un operador subsidie a sus abonados a expensas de los abonados de otro?
El mercado bilateral y el efecto cama de agua
Para defender el estado actual de las TIM, se suele emplear un
argumento más complejo. Éste se refiere al mercado bilateral (two
sided market). El clásico ejemplo que se da para explicar este principio es el de una empresa periodística que vende sus periódicos
más baratos para obtener mayor número de lectores (mercado
de lectores), con lo que podrá vender espacios publicitarios más
caros (mercado publicitario). En este caso, los precios no están
relacionados con los costos, pero son interdependientes, puesto
Hay veces que las tarifas de terminación de llamadas móviles se denominan en
inglés como Mobile Termination Rates, o MTR, por sus siglas. En México se alude
a este concepto como Tarifa de Interconexión Móvil, que en este texto manejaremos como TIM, por sus siglas.
1
que al modificar los precios de un mercado, se modifican los del
otro, efecto conocido como cama de agua.
Según esta lógica, la reducción de tarifas en el mercado mayorista conduce al incremento de tarifas en el mercado minorista. Así, las TIM constituyen un lado de este mercado bilateral,
y provocan el efecto cama de agua en las tarifas que se cobran al
usuario final, que es el otro lado de este mercado.
Sin embargo, cuando en algún país se recortan las TIM, no
hay suficiente evidencia empírica para demostrar que se incrementan las tarifas en el mercado de los usuarios finales, por lo
que no es posible sustentar la existencia del efecto cama de agua.
El principal argumento por el que no existe un mercado bilateral ni se da el efecto cama de agua entre las TIM y las tarifas minoristas es que no son interdependientes. He aquí algunas razones:
• Las TIM no son precios que se establecen para maximizar
utilidades, sino que obedecen a acuerdos contractuales que
sólo se modifican cuando interviene el regulador, o cuando
todos los participantes así lo deciden.
• Un operador no puede aumentar su TIM por el hecho de
que crezca su participación de mercado, lo que sí sucedería en un mercado bilateral. Esto se debe a que las TIM son
generalmente simétricas; si fueran asimétricas, la red más
pequeña cobraría más debido a la intervención del regulador.
Esta simetría de la TIM contradice el argumento del mercado
bilateral, debido a que la red más grande recibe, siempre, el
mismo valor nominal que la red más pequeña.
• Las TIM constituyen, simultáneamente, costos e ingresos
generados por transacciones mayoristas. Por ejemplo, cuando el regulador bajó la tarifa de interconexión en Nigeria y
Sudáfrica, la empresa MTN recibió menos ingresos y pagó
menos por terminación de llamadas, pero incrementó su utilidad neta y su margen UAFIDA (Utilidad Antes de Costos
Financieros, Impuestos, Depreciación y Amortización) en
2010. La reducción de las TIM confronta a los operadores
con diferentes alternativas para maximizar sus beneficios:
pueden transferir la reducción de tarifas a sus suscriptores, o
pueden no hacerlo. Si decide hacerlo, disminuirán los precios
edición sesenta y tres > 15
> Tema central
Gráfica 2
Gráfica 1
Tarifas de terminación de llamadas móviles vs minutos de uso
500
4000
375
3000
Minutos de uso
Precio promedio de la canasta OCDE en centavos de dólar
Tarifas de terminación de llamadas móviles vs costo de uso
2000
1000
0
250
125
0
5
10
15
20
25
Tarifas de terminación móvil en centavos de dólar.
Cifras al 2009
Fuente: TMG, Mobile Termination Rate Update 2010, www.tmgtelecom.com.
off-net (cuando una llamada se inicia en una red y termina
en otra); y si decide no hacerlo, incrementará sus ingresos
por cada minuto de inicio de llamada, con lo que estará compensando la reducción de sus ingresos por terminación de
llamadas.
• Las TIM cuentan con una o dos tarifas (horas pico y no-pico).
Los paquetes de servicios que ofrecen los operadores móviles en cambio son muy diversos y tienen además múltiples
combinaciones de precios; su estrategia para fijarlos son muy
complejas y están determinadas por el perfil de los usuarios
y los segmentos de mercado, pero de ninguna manera por
la compensación de ingresos perdidos en otros rubros. Por
eso, para los operadores de redes, el recorte de la TIM puede
conducir hacia mayores ingresos, del mismo modo que su
aumento podría desembocar en menores ingresos.
• Cada operador establece sus propias tarifas al menudeo y no
la de otros operadores. Sin embargo, las tarifas off-net de los
demás operadores influirán en la cantidad de llamadas que
se reciben, y por lo tanto, en los ingresos derivados de la terminación de llamadas.
• Si las TIM y las tarifas para el usuario final fueran interdependientes, uno podría observar que el incremento de las
primeras conducen hacia la disminución en las segundas,
o al revés, ya que la interdependencia se debe dar en ambas
direcciones.
El efecto cama de agua no se ha documentado de manera empírica, ni hay evidencia convincente de que las TIM constituyan
un lado del mercado bilateral. Ante la reducción de las TIM en
Africa y la Unión Europea, no se incrementaron las tarifas de
acceso o uso para el usuario final. Más bien ocurrió lo contrario:
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0
0
5
10
15
20
25
Tarifas de terminación móvil en centavos de dólar.
Cifras al 2009
Fuente: TMG, Mobile Termination Rate Update 2010, www.tmgtelecom.com.
la creciente competencia provocó una reducción en los precios
de uso y acceso.
En las gráficas 1 y 2 se muestran la TIM contra el costo de uso
y minuto de uso, según estimaciones de la OCDE para 2009. La
tendencia general señala que los países con TIM más bajas en
la modalidad el que llama paga, presentan menores costos de uso
y más minutos de uso.
El caso de Namibia
En 2009, la Comisión de Comunicaciones de Namibia (NCC)
resolvió una disputa tarifaria al aplicar tarifas de interconexión
basadas en costos. El costo de un operador eficiente se determinó a
través de un comparativo internacional (benchmarking). Telecom Namibia y Leo eran pagadores netos de la empresa dominante MTC por terminación de llamadas, porque le enviaban
más tráfico del que recibían.
Durante el debate, MTC sostuvo que su margen de UAFIDA
se reduciría 36.8%, en caso de que las TIM se redujeran al costo
de un operador eficiente como proponía el regulador. MTC argumentó que tal medida la obligaría a reducir sus inversiones, aumentar los precios al usuario final, y pagar menos dividendos e
impuestos (cabe señalar que el Gobierno de Namibia tiene una
participación del 66% en MTC).
No obstante los reclamos, la TIM ha disminuido desde entonces de 14.4 centavos de dólar a 4.1 centavos de dólar por minuto
(ver gráfica 3). Y para sorpresa de MTC, su margen de UAFIDA
aumentó de 50.9% en 2008 a 55.8% en 2010. La empresa también pagó dividendos récord en 2009 y 2010; aumentó su inversión y elevó su base de suscriptores por la caída de los precios al
menudeo. También la cifra de abonados de MTC creció a más de
1.53 millones, un incremento de 50% en dos años (ver tabla 1).
> Tema central
Al resolver la disputa por las TIM, la Comisión de Comunicaciones de Namibia logró reducir los precios al consumidor
final, mejorar los servicios, incrementar los empleos y elevar
la inversión. Ahora, Leo y Namibia Telecom pueden competir
con las tarifas que ofrece MTC para las llamadas on-net (cuando
una llamada inicia y termina en la red del mismo operador) y se
eliminó el subsidio otorgado a MTC a través de tarifas de interconexión superiores a los costos.
Una competencia más justa y precios al consumidor más bajos, condujeron a una expansión del mercado, lo que dio lugar
a utilidades récord para MTC.
Gráfica 3
Reducción de las tarifas
s de te
terminación
ón (en centavos de dólar)
Tarifas de Terminación
ación Mó
Móvil (MTR)
Tarifas de Terminación
ación de telefonía Fija (FTR)
14.40
9.00
Enero 2009
8.20
8.20
6.80
6.80
Enero 2010
Julio 2009
5.50
5.50
4.10
4.10
Enero 2011
Julio 2010
Conclusión
Fuente: CNC, 2009.
Por lo que respecta a Leo, este operador consiguió atraer nuevos clientes, y declaró que la reducción de la TIM contribuyó a
expandir el mercado.
El ejemplo de Namibia demuestra que las tarifas de interconexión
móviles basadas en costo son un paso hacia una competencia
más justa, precios de venta al público más bajos, mayor inversión, más suscriptores y una base más grande de ingresos. Los
precios de venta al público cayeron de inmediato como conse-
Tabla 1. Comportamiento de la empresa MTC, de Namibia, en los últimos seis años
Suscriptores
2005
2006
2007
2008
2009
2010
403,743
555,501
743,509
1,008,658
1,283,530
1,534,528
Margen de UAFIDA*
61%
60.2%
52.2%
50.9%
53.8%
55.8%
Beneficio después de impuestos en
millones de dólares
39.90
45.94
46.27
48.53
52.79
54.10
Dividendo pagado en millones de dólares
14.99
10.90
33.38
30.11
50.41
52.26
Pago de impuestos en millones de dólares
19.96
23.35
24.11
24.62
27.10
25.5
*Utilidades Antes de Intereses, Impuestos, Depreciación y Amortización.
Fuente: Informes anuales de MTC, FX = promedio 2010.
Las tarifas para los abonados a MTC no han aumentado como
ellos mismos argumentaron al iniciarse el debate, utilizando los
conceptos de mercado bilateral y efecto cama de agua. Por el contrario, las tarifas disminuyeron. (Gráfica 4)
Gráfica 4
Costo más barato de las canastas ofrecidas por MTC, basado en la definición
de la OCDE (cifras en dólares, promedio FX = 2010)
Septiembre 2005
Mayo 2010
Diciembre 2008
Marzo 2011
Marzo 2011
(con precios a septiembre de 2005)
40.39
24.39
23.67
11.26
19.90
16.21
13.15
10.81
6.81
6.79
4.77
Usuario de bajo consumo
cuencia del recorte de las TIM y del aumento de la presión competitiva por parte de los operadores más pequeños.
El caso de MTN ejemplifica lo que puede producir un recorte
a las TIM para los ingresos y los costos asociados a operaciones
al mayoreo. MTN no tuvo necesidad de elaborar estrategias para
reponer ingresos, ya que el efecto neto fue positivo, a pesar de
ser el operador dominante.
Es de esperar que los países africanos sigan estos ejemplos y
establezcan tarifas de terminación de llamadas móviles (TIM)
basadas en el costo de operadores eficientes. La competencia
justa sigue siendo la mejor oferta para los consumidores, para los inversionistas y para el desarrollo económico de un país.
Hoy podemos afirmar que las TIM basadas en el costo abren el
camino hacia una competencia más justa. (Traducción de José
Luis Becerra Pozas). n
6.81
6.81
Consumo medio
4.78
Alto consumo
9.24
Christoph Stork es Investigador Senior en la Research ICT Africa (RIA), una red
de investigadores dedicados a analizar las políticas públicas y de regulación de
TIC en 20 países africanos. El Dr. Stork radica en la Ciudad del Cabo, Sudáfrica,
y ha sido asesor técnico de la Comisión de Comunicaciones y del gobierno de
Namibia, [email protected]
edición sesenta y tres > 17
> Tema central
Cobrar por capacidad,
no por tiempo
Por Mark Kennet
Cobrar la interconexión móvil según el ancho de banda requerida por el demandante, sea mayorista
o usuario final, resuelve una serie de viejos y repetitivos problemas a la hora de fijar estas tarifas.
¿Desaparecerá el cobro por minuto o megabyte?
H
ay muchos temas políticamente sabrosos en el rubro de las
telecomunicaciones. Pienso, por ejemplo, en el derecho ciudadano de acceder a Internet, o en el servicio universal. Pero,
¿acaso no nos deberíamos interesar también por la estructura
de las tarifas de interconexión, aunque parezca un tema áspero
y reservado sólo para expertos? He aquí algunas razones por la
que todos nos deberíamos interesar por la interconexión.
Primero habría que reconocer que el éxito actual del sector
de telecomunicaciones depende de la presencia de varios operadores en el mercado y de que éstos compitan entre sí. Además, a nadie le cabe duda de que la naturaleza de la industria
de redes se volvería monopólica si no existiera la intervención
gubernamental.
Esto se puede observar claramente en el caso de México, donde el principal operador móvil cuenta con el 77% del mercado
nacional. Bajo este esquema, los demás operadores podrán competir, siempre y cuando puedan interconectarse con la red del
operador principal a un precio que les permita ofrecer servicios
comparables con los de esta empresa. Esto no quiere decir que el
principal operador no deba recuperar el costo de su inversión en
la red. No podríamos concebir un esquema regulatorio en el que
un operador ofrezca a su competencia servicios de interconexión
gratuitos. Si éste fuera el caso, la competencia sería artificial y no
ayudaría a la eficiencia económica de la sociedad en su conjunto.
Por eso, el gran reto del regulador es identificar ese sweet spot
(punto dulce) que habilite una competencia saludable, y que al
mismo tiempo permita que los operadores recuperen lo que invirtieron en su infraestructura, con el propósito de llegar a una
tarifa de interconexión justa.
Esta tarifa se conoce en el mundo de las telecomunicaciones
como Tarifa de Interconexión Móvil (TIM), o Mobile Termination Rate.
¿Cómo se calcula la TIM?
En casi todos los países con un sector privatizado, el método para
calcular la TIM consiste en estimar el costo de la inversión de
toda la infraestructura necesaria para aumentar la capacidad
de transporte de tráfico de interconexión, y dividir ese número por la cantidad de minutos de tráfico de interconexión. En
18 < Política digital
México, la TIM se fijó en alrededor de 40 centavos de peso por
minuto, según las últimas resoluciones de la Cofetel. Se trata de
un procedimiento de cálculo que supone una tarifa por minuto
de tráfico, pero la realidad es mucho más compleja.
Para el caso de los mercados minoristas, la tarifa que se cobra es, efectivamente, por minutos de tráfico. Pero este cálculo
se hace según el máximo umbral de minutos por cliente, por
lo que siempre habrá clientes con gran demanda de servicios
que terminarán pagando más que aquellos cuya demanda de
interconexión es más baja.
Para los mercados mayoristas en cambio, el cobro por minuto
de tráfico no tiene mucho sentido. Hay muchas razones para ello:
En primer lugar, es fácil darse cuenta de que las tarifas de
interconexión basadas en minutos de tráfico no están asociadas
con el costo del servicio. Esto es así porque el costo de la interconexión de quien ofrece el servicio no se mide por minutos de
tráfico, sino por el costo que representó instalar en su red capacidad adicional para poder manejar ese tráfico. De esta manera,
al no existir un vínculo entre la tarifa de interconexión y los
costos de infraestructura, la eficiencia económica del mercado
se reduce automáticamente.
En segundo lugar, esta falta de relación entre tarifas y costos
impide el despliegue de la competencia. Si una empresa cobra
una TIM de, por ejemplo, 40 centavos por minuto, y al mismo
tiempo le ofrece a sus abonados planes de 25 centavos por minuto para llamadas on-net (cuando las llamadas inician y terminan
en la red del mismo operador), será difícil que los demás operadores puedan competir en condiciones de igualdad.
Finalmente, es hora de reconocer que los nuevos productos y
servicios que ofrecen los operadores no se refieren únicamente
a voz. El arribo de los smartphones está modificando esta situación al grado de que los servicios de voz disminuirán frente al
intercambio y venta de datos. Como es sabido, el tráfico de datos
no se mide en minutos de tráfico, sino en kilobytes, incluso en
el mercado minorista.
Es más, insistir en cargos basados en minutos de tráfico, utilizando cualquier otra modalidad de cálculo, desincentivará el
uso de la interconexión, lo que implicaría una adopción muy
lenta de los nuevos servicios y nueva tecnología.
> Tema central
¿Qué es el cargo por capacidad?
Una posible solución es calcular la TIM con base en cargos por
capacidad. Se trata de una alternativa todavía no muy conocida,
pero que ha sumado simpatizantes en todo el mundo.
¿De qué se trata? En lugar de cobrar por minuto de tráfico, o
por kilobyte, el operador que quiere terminar su tráfico en la red
de otro, le compra a éste la capacidad (ancho de banda) necesaria
para transportar el tráfico máximo que va a requerir; esto es, la
capacidad para transportar tráfico en horas pico.
Con el modelo de tarifas por capacidad se aclararían muchas
cosas, ya que cada operador le pagaría a la empresa que ofrece
el servicio de interconexión una cantidad que no depende directamente de los minutos de tráfico.
Esta tarifa de interconexión no desincentivaría el uso libre y
justo de la red, debido a que el precio que paga la red que genera
el tráfico estaría incluido dentro de sus costos fijos, por lo que no
necesitaría recuperarlo con cada llamada, conexión o kilobyte.
Por lo que respecta al usuario final, le costaría lo mismo llamar a la red donde está abonado que a una red distinta; ya no
habría justificación para establecer tarifas diferenciadas de onnet y off-net; y, acaso lo más importante, el flujo para tráfico de
datos –como los contenidos de entretenimiento por Internet– se
pagaría por el ancho de banda requerido y no por el número de
kilobytes.
Este régimen de tarifas ayudaría a eliminar los litigios que
tanto abundan en México. Supongamos que la Cofetel estableciera una TIM de 2 pesos por el tráfico de voz, y otra de 0.001
por kilobyte para tráfico de datos (obviamente, estos valores son
inventados). ¿Qué suele ocurrir cuando se toman medidas como
éstas? Que todo el mundo convierte su tráfico de voz en tráfico
IP, utilizando aplicaciones tipo Skype para sus conversaciones,
lo que provocaría una importante disminución de tráfico de voz.
Si la relación entre los precios fuera al revés, se daría un efecto
opuesto. El resultado de esta situación son los litigios en los que
nadie, salvo los abogados, ganan.
Finalmente, un modelo de cargo por capacidad fomenta la competencia y elimina prácticas anticompetitivas como los Pricesqueeze. Estos ocurren cuando una empresa baja su tarifa para
sus usuarios on-net (sus propios clientes), mientras cobra tarifas
más altas a los usuarios que inician su comunicación en otras
redes, pero que las terminan en la de esa empresa. Esta práctica
tiene efectos anticompetitivos, pues los usuarios preferirán afiliarse solamente a la que cobra tarifas on-net.
El modelo de TIM que he descrito no está exento de limitantes. El más importante es que la tarifa que se cobre tiene que ser
precisa: si se cobra poco, las tarifas que paguen las empresas no
serán suficiente para recuperar el valor de la inversión hecha por
el que presta el servicio, y no habrá incentivos para que vuelva
a invertir. Por el contrario, si se cobra mucho, los precios finales
para los usuarios podrían fijarse en un nivel tal que desincentive
el uso eficiente de la infraestructura.
Otra limitante es la falta de experiencia del regulador en la
aplicación de estos criterios. Aunque en las últimas décadas se
ha publicado mucho sobre el tema, son pocos los reguladores
que han implementado esta estrategia, y menos aún quienes
lo han hecho bien. Tal vez antes de tratar de implementar estos
criterios, sería bueno investigar cuáles han sido las mejores prácticas y cuál es la factibilidad de su implementación en México.
Cualquier modelo para regular las tarifas de interconexión
basadas en minutos de tráfico tiende a volverse anacrónico, ya
que el entorno tecnológico depende, cada vez menos, de los minutos de tráfico. ¿Habrá llegado la hora para que México sea
pionero en la creación de estas nuevas reglas que se ajustan más
y mejor a las nuevas realidades del mercado? n
Mark Kennet es consultor independiente en políticas de telecomunicaciones
y regulaciones. Doctor en Economía por la Universidad de Wisconsin, y
especialista en acuerdos de interconexión y en telefonía rural. Ha trabajado para
organizaciones como el Banco Mundial, la Comisión Federal de Comunicaciones
de Estados Unidos y la Cofetel de México, entre otras, http://www.markkennet.
com/, [email protected]
edición sesenta y tres > 19
> Tema central
La interconexión de redes en Internet
Por Christian O´Flaherty y Bill Woodcock
La interconexión de redes se realiza de muchas maneras. Una de ellas es el peering, que generalmente se hace bajo
acuerdos informales entre dos o más redes. Para simplificar las interconexiones, se crean puntos de intercambio de
tráfico (Internet Exchange Points, o IXP), que detonan eficiencias para el transporte de información. México no
cuenta con esta infraestructura
C
uando se dice que Internet es la “red de redes”, esto se debe a
que fue concebida para conectar las pocas redes que existían
a finales de los años sesentas, con el propósito de crear una sola.
Su nombre proviene de las palabras Interconnected Networks o Redes Interconectadas. El concepto de Interconexión, por otra parte,
explica el extraordinario y asombroso crecimiento de Internet,
que actualmente está formado por decenas de miles de redes que
pueden interconectarse entre sí.
La eficiencia y posibilidades de crecimiento de Internet depende, directamente, de la cantidad de interconexiones que posea:
cuando una red cuenta con múltiples interconexiones, menores
serán sus costos, mejor su calidad, y mayor su disponibilidad
para transportar información. En cambio, si una red sólo se conecta con otra que le provee el “servicio de tránsito” para conducir su información hacia el resto de las redes, se someterá a
la capacidad, reglas, costos y demás condiciones que establezca
ese único proveedor.
El “servicio de tránsito” ocurre cuando una red permite que el
tráfico de otra atraviese su infraestructura para conducirlo hacia
el resto de las redes. Los proveedores de tránsito cobran a las redes más pequeñas por este servicio de acceso al resto de Internet.
Así, una red pequeña puede comenzar con un solo proveedor
de tránsito, pero cuando su tráfico crezca, necesitará identificar
otras redes cercanas para establecer acuerdos de interconexión.
A este tipo de acuerdos se le llama peering o interconexión entre
pares y se aplica cuando dos redes intercambian exclusivamente
su propio tráfico. El tráfico que se intercambia utilizando estos
acuerdos es de mayor calidad y menor costo que el que se consigue con un proveedor de tránsito.
En un reciente análisis publicado por Packet Clearing House1 se
comprobó que, de cuatro mil redes investigadas, el 99.5% de las
interconexiones de peering se establecieron a través de acuerdos
informales que se pactaron entre técnicos u operadores de red,
porque son ellos quienes mejor reconocen las ventajas de la interconexión. Sólo cuando las redes se ven afectadas por factores
políticos o regulatorios, aparecen complicaciones para establecer
estos acuerdos de interconexión que terminan por afectar negativamente el servicio de Internet.
Instituto de investigación sin fines de lucro con sede en San Francisco, California, (http://www.pch.net/resources/papers//peering-survey/PCH-Peering-Survey-2011.pdf)
2
1
20 < Política digital
Los IXP
Para simplificar y fomentar estas interconexiones, se establecieron Puntos de Intercambio de Tráfico, o Internet Exchange Points
(IXP, por sus siglas en inglés), donde convergen muchas redes.
De esa manera, una red puede conectarse con un IXP y acceder
a todas las redes que llegan al mismo sitio. Con esto se simplifican
las interconexiones entre las redes. Los IXP pueden generar beneficios adicionales por concentrar conexiones a las redes locales
en un solo punto. Un ejemplo es el caso de los llamados Content
Delivery Networks (CDN). Gran parte del tráfico de Internet se
distribuye a través de los CDN. Los grandes portales y los CDN
instalan sus servidores en aquellos puntos de la red donde resulte
más eficiente entregar el tráfico a los usuarios finales.
Otro ejemplo es la instalación de copias de servidores raíz y
de primer nivel del DNS2 (como .MX) que hacen más rápida la
resolución de nombres de dominio. Todas estas ventajas se traducen en menores costos y una mejor experiencia de navegación
para los usuarios finales
Construir un IXP sencillo cuesta alrededor de cinco mil dólares; uno más sofisticado no rebasa los 50 mil dólares. Esta inversión se puede amortizar en un lapso que va desde unas cuantas horas hasta unas cuantas semanas. Su costo, por tanto, no
representa ningún problema. Para que sea efectivo, se necesita
convencer a los proveedores de acceso a Internet que la razón por
la que compiten entre ellos –en lugar de cooperar– es que están
situados en la parte más baja en la pirámide de revendedores.
Estos proveedores de acceso requieren los servicios de un
proveedor de transito, para luego revender ese tráfico con un
margen de ganancia, pero sin haber creado valor adicional.
En cambio, si se conectaran a un IXP, podrían cooperar con
otros proveedores de acceso (redes) recibiendo tráfico desde ese
nuevo origen para venderlo a sus clientes. El reto es conseguir que
los proveedores de acceso a Internet entiendan cómo funcioDNS: Domain Name System (Sistema de Nombres de Dominio). Es el mecanismo
utilizado en Internet para poder utilizar nombres en lugar de números para acceder a la información (Ejemplo: “politicadigital.com.mx”)
> Tema central
na este modelo y comiencen
a utilizar el tráfico del IXP en
vez de seguir como meros revendedores.
En algunos países, los reguladores exigen que el tráfico nacional no salga de sus
fronteras. Ese requerimiento
es un excelente pretexto para
constituir un IXP. Sin embargo, lo ideal es que éstos surjan
como consecuencia del interés económico de las redes
locales, ya que de este modo
se impulsaría la producción
de tráfico doméstico.
La omisión mexicana
Gráfica 1. Distribución geográfica de Puntos de Intercambio de Tráfico o IXP
Fuente: Packet Clearing House
En la gráfica 1 observamos
la ubicación de los puntos
de intercambio de tráfico en
el mundo. Las regiones más
Gráfica 2. Precio promedio mensual del acceso a Internet por Mbps
avanzadas cuentan con varios
IXP y concentran la mayor
cantidad de tráfico de Internet. Esto se refleja en precios
$900
más bajos para los usuarios de
$800
Internet en esas regiones y en
una calidad de servicio muy
$700
superior si la comparamos
$600
con otras regiones.
México es el único país
$500
perteneciente al G-20 y a la
Organización para la Coope$400
ración y el Desarrollo Econó$300
micos (OCDE) que no tiene un
IXP. Es también el país más
$200
grande del mundo que carece
$100
de un IXP. Incluso, hay países
2010
2009
2008
2011
con menos infraestructura y
menores recursos que MéxiTurquía
México
co, como Camboya, Congo o
Canadá
Estados Unidos
Zimbabwe, que sí cuentan con
España
un IXP.
Holanda
En Sudamérica, existen caFuente: Telegeography (http://www.telegeography.com/)
Rusia
sos de IXP exitosos en Brasil,
Argentina, Colombia, Perú,
Chile y Ecuador, entre otros. Además, hay planes para mejorar
el registro regional de Internet para America Latina y el Caribe.
las interconexiones en Centroamérica creando algunos IXP.
Lamentablemente, ningún representante de México motivado
Para aumentar la colaboración entre puntos de intercambio
por los IXP asistió a este encuentro.
de tráfico de América Latina, sus representantes se reunieron en
Se espera que la nueva asociación de IXP de América Latimayo del 2011 en Cancún, durante la reunión anual de LACNIC,
na y el Caribe (LAC-IX) se constituya formalmente la primera
edición sesenta y tres > 21
> Tema central
¿Podrá conseguir un bloque de
números telefónicos para asignar
a sus clientes, o sólo la compañía
Cantidad de Sistemas Autónomos asignados por país
protegida cuenta con numeración
local? ¿Puede originar llamadas
que terminen en la red de otra
compañía, o esas llamadas serán
Argentina
293
rechazadas por la empresa proteBrasil
1,372
gida a pesar de que sus abonados
Chile
142
quieran recibirlas? ¿Podrá acaso
Colombia
intercambiar el tráfico de Internet
97
de sus clientes con el de la otra emEcuador
47
presa dentro del país, o la empresa
México
257
lo rechazará y en consecuencia el
Panamá
89
intercambio de tráfico se realizaVenezuela
rá en territorio estadounidense?
59
Todas estas barreras de entrada
Otros
261
pueden ser intencionadas y limiFuente: LACNIC (www.lacnic.net)
tan la cantidad de proveedores de
servicio y de redes de acceso. Quesemana de octubre en Buenos Aires, Argentina, en el marco de
da claro que los gobiernos deberían evitarlas.
la reunión regional del Grupo de Operadores de Redes LACNOG
Para saber cuántas redes existen en el país, podemos con2011 (www.lacnog.org). Además de los objetivos de colaborasultar cuántos Sistemas Autónomos (o números de red) fueron
ción entre IXP, esta asociación apoyará a los grupos de redes
asignados a empresas mexicanas. Y si comparamos estas cifras
interesados en constituir un IXP, para impulsar el desarrollo de
con otros países de la región (ver gráfica 3) veremos que México
Internet en la región.
tiene menos redes que Argentina y poco más que Chile, dos paíYa se mencionó que uno de los mayores beneficios que reses con menos habitantes que México. En cambio, Brasil tiene
portan los IXP es la reducción de costos, que se traducen en
cinco veces más sistemas autónomos asignados.
mejores precios para el usuario. En la gráfica 2 podemos ver el
Una mayor competencia se verá reflejada en más redes que
precio promedio del servicio de Internet por Mbps. En él se comtendrán, por lo tanto, más necesidad de interconexión por lo
para a México con otros países cercanos como Estados Unidos y
que se justificará la instalación de IXP, que se transformarán
Canadá, y con otros cuyo Producto Interno Bruto es similar al
en “productores” de tráfico local y beneficiarán no sólo a los
mexicano, como España, Rusia o Turquía.
usuarios mexicanos sino a toda la región.
El precio que pagan los usuarios de Internet en México es muy
Hay una enorme diferencia económica entre producir tráfico
superior al de los otros países; le sigue Turquía, que tiene un IXP,
local o comprárselo, como hace México, a un país exportador de
y luego Canadá que tiene dos. Entre los países con precios más
tráfico como Estados Unidos, Alemania u Holanda. Parte de ese
bajos destaca Estados Unidos, que tiene 85 IXP, España con 6,
dinero que los usuarios mexicanos pagan en exceso irá a parar
Holanda con 5 y Rusia que tiene 14.
al proveedor local y el resto a compañías de Estados Unidos. ¿Por
qué México exporta todo ese capital innecesariamente pudiendo
La competencia
ser un productor de tráfico regional, exportador de tráfico a los
La falta de Puntos de Intercambio de Tráfico puede estar asociada
vecinos del sur, e importador de capital? n
a que en el mercado local no hay suficiente interés en la interconexión de redes. Cuando la regulación del sector telecomuniChristian O´Flaherty trabaja en el área de Desarrollo Regional de Internet para
caciones no fomenta la competencia, el mercado tiende a estar
América Latina de la Internet Society (ISOC), asociación internacional sin fines
controlado por una compañía, lo que impide la multiplicación de
de lucro fundada en 1992 para liderar el desarrollo de Internet en estándares,
educación y políticas. ISOC está dedicada a asegurar el desarrollo, evolución y
servicios de telecomunicaciones, redes y operadores, limitando
uso abiertos de Internet para el beneficio de todos los habitantes del mundo.
así el desarrollo del servicio de Internet.
[email protected]
Si un emprendedor quisiera competir en el negocio de Internet, ¿qué barreras encontrará? ¿Podrá instalar fibra óptica en los
Bill Woodcock es Director de Investigación de Packet Clearing House (PCH),
institución no lucrativa con sede en California, Estados Unidos. Ha participado
postes de alumbrado eléctrico o los permisos se le otorgan solaen el establecimiento de más de un centenar de Puntos de Intercambio de
mente a una empresa? ¿Podrá colocar fibra óptica debajo de las
Tráfico (IXP) en Europa, África, Asia y América, [email protected]
carreteras, o sólo hay una compañía con permiso para hacerlo?
Gráfica 3
22 < Política digital
> Tema central
Internet: ¿víctima de su crecimiento?
Por Mark Page, Luca Rossi y Colin Rand
La capacidad de Internet para transportar información está llegando a su límite. Es necesario realizar
cambios de fondo en el modelo de negocio que la sustenta para que siga aportando los beneficios económicos
y sociales como hasta ahora. ¿De qué cambios estamos hablando?
A
pocos sorprende que Internet cuente con una importante
dimensión política. La mayoría de los gobiernos y autoridades regulatorias del mundo fomentan y promueven el uso de
Internet; algunos consideran necesario subsidiar servicios que
no son viables comercialmente, para asegurar que el 100% de
su población cuente con acceso. El debate se extiende a temas
relacionados con la competencia para “nivelar la cancha de
juego”, dicen, o a modelos para ejercer derechos de propiedad
y de consumo.
Tanto aquéllos que diseñan políticas, públicas como la población en general, creen que Internet seguirá funcionando bien y
que será capaz de sustentar buena parte del crecimiento futuro
del planeta. Sin embargo, esta expectativa no se cumplirá si no se
incrementan considerablemente los niveles de inversión; y estas
inversiones no se darán si no se modifica el modelo económico
que hace funcionar a Internet.
El más beneficiado por el actual modelo económico es el consumidor final; pero esto no ha sido así con las empresas que
integran diferentes segmentos de la cadena de valor de Internet
cuyos resultados han sido mixtos. Los principales Proveedores
de Servicios en Línea (Online Service Providers, OSP)1 y la industria de hardware y software que desarrolla interfaces para el
usuario final (User Interfaced manufacturers)2 han logrado altos
rendimientos para sus accionistas, mientras que los proveedores
de conectividad y los propietarios de los derechos de contenidos
(Content Rights owners) han obtenido menos beneficios; y también ha habido destrucción de valor en algunos segmentos de la
industria de medios (ver gráfica en la siguiente página).
La ineficiencia del modelo comercial de Internet
Las cifras y predicciones relacionadas con el crecimiento del tráfico de Internet en el mediano plazo son muy impresionantes
y generan desafíos importantes para la viabilidad del modelo
económico actual. El tráfico en las redes fijas crece 35% cada
año, y en las móviles más del 100%. Esto se debe a que los nuevos
Un OSP es una empresa que provee servicios por medio de la red. Tal es el caso de
empresas como Google, Amazon, Yahoo, Twitter, etc. En este artículo se hace la
distinción entre “proveedores de acceso” (access providers), “proveedores de conectividad” (connectivity providers), y “proveedor de servicios en línea” (online service
provider, u OSP por sus siglas)
2
Son empresas que proveen dispositivos y aplicaciones digitales con las que el
usuario final interactúa. El mejor ejemplo es Apple.
1
dispositivos cuentan con mayor capacidad, y a que gracias a una
nueva ola de innovación, han surgido recientemente muchos
servicios que requieren de altas velocidades. Por eso, el riesgo de
que Internet se vuelva víctima de su propio éxito no es remoto.
Pero por sobre cualquier otra consideración, el crecimiento
del video –buena parte del cual es gratis para el usuario final– tiene un efecto dramático en el uso de Internet, pues amenaza con
empantanar la capacidad de transporte de las redes, al provocar
niveles inaceptables de congestión para los usuarios de todos los
servicios. Esta saturación ocurrirá inevitablemente si los operadores no invierten para incrementar la capacidad actual de sus
redes, y lo deberán hacer a la par del crecimiento del tráfico.
Hoy, la congestión en las redes de voz se manifiesta con llamadas
edición sesenta y tres > 23
> Tema central
Gráfica 1
Gráfica 1
Un
vistazo
la cadena
dedevalor
de Internet
Un vistazo
a laacadena
de valor
Internet
Derechos
de contenido
Derechos
de
contenido
Propietarios
de
derechos de contenido
Servicios en línea
Habilitación de
Conectividad
servicios de tecnología
Habilitación de
Servicios en línea
Apoyo tecnológicoservicios de tecnología
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Fuente: Análisis de A.T. Kearney.
bloqueadas; pero en el caso de Internet, su efecto es menos notorio debido a que el servicio se degrada progresivamente.
Esta degradación de los servicios frustrará al usuario final,
pero también afectará a los proveedores de servicios en línea, que
con toda seguridad verán disminuir sus ingresos debido a que
perderán ventas, usuarios, e ingresos por publicidad.
Parte de la solución proviene de la tecnología, que puede,
potencialmente, incrementar la capacidad actual de las redes
para transportar información, y podrá además, mejorar considerablemente la gestión técnica del tráfico mediante la compresión de contenidos y su hospedaje en zonas cercanas a donde se
consume (caching, en inglés).3
El caching consiste en instalar contenidos en lugares cercanos a los usuarios con
el objeto de utilizar menos la red. Esto es especialmente importante cuando existe
contenido al que se accede muy frecuentemente. Basta pensar en una película
que se va a bajar miles de veces; si esta película se hospeda en un servidor más
cerca de la demanda, entonces se requerirá –y utilizará– mucho menos capacidad de la red. La Real Academia Española habla de “caché” y lo define como “la
memoria de rápido acceso situada entre el procesador y la memoria principal”.
3
24 < Política digital
La cadena de valor de Internet está rota
Pero incluso esto no será suficiente por dos motivos: uno es la
falta de incentivos económicos para que los proveedores de servicios en línea utilicen el ancho de banda de manera eficiente; el
otro es la falta de incentivos para invertir en la capacidad de las
redes, debido a que existe una desconexión estructural en la cadena de valor de Internet. Esta desconexión se da entre el tráfico,
que es la principal palanca generadora de costos, y los ingresos.
La interconexión permite que el tráfico sea transportado de
una red a otra gracias a acuerdos entre propietarios de redes,
muchos de ellos bajo esquemas de peering (ver artículo “La interconexión de redes en Internet” en la página 20). Estos acuerdos se sostienen por el “mejor esfuerzo” que hará cada quien
por cumplir con lo pactado. Esto significa que no hay garantías
del trato que cada red dará al tráfico, o de que éste llegue a su
destino final.
Los usuarios finales pagan por tener acceso a Internet y es
común que lo hagan por recibir un paquete de servicios que
> Tema central
incluya telefonía y televisión restringida. La mayoría de los
Proveedores de Servicios en Línea (PSL) pagan una tarifa a los
proveedores de conectividad, para que los conecten a Internet.
Esta tarifa se basa, por lo general, en el ancho de banda que
requieren. Sin embargo, los PSL más grandes actúan como si
fueran, ellos mismos, proveedores de conectividad, por lo que
se conectan con otras redes por medio de acuerdos de peering.
En ambos casos, estos cargos son, por lo general, tarifas planas (cuota fija por consumo ilimitado) no asociadas con el uso;
los costos totales por este concepto constituyen una pequeña
parte del total de su estructura de costos. De esta manera, los
proveedores de servicios en línea pagan por conectar sus servicios a la red, pero no le pagan a quien transporta y entrega
el servicio al destinatario final, esto es, al proveedor que ofrece
servicios de conectividad al usuario final.
Bajo este modelo, Internet no es más que una plataforma que
conecta a los PSL para que accedan a porciones más amplias de
consumidores finales, quienes por su parte buscan acceder a la
máxima selección posible de servicios.
En microeconomía esto se conoce como “mercado bilateral”, una plataforma económica que reúne dos tipos diferentes
de usuarios o mercados, donde se aplican, en cada uno de ellos,
economías de escala. Los economistas califican a los mercados
bilaterales como ciclos virtuosos, debido a que cada componente
del mercado paga lo suficiente para que el mercado en su conjunto crezca y beneficie a todos.
Para el caso de Internet, el mercado bilateral se refiere a que
los proveedores de conectividad ofrecen sus servicios de infraestructura para conectar a dos grupos diferentes de usuarios
que constituyen dos mercados distintos. Estos son los proveedores de servicios en línea y los usuarios finales. Para que sean
exitosos, deben encontrar precios justos y equilibrados para
cada mercado.
Este balance o equilibrio se refiere al valor que cada lado del
mercado bilateral aporta al mercado en su conjunto. De esta
forma, si se incrementan los cargos en uno de ellos, quienes deban pagar más podrían resultar beneficiados debido a que el otro
lado del mercado incorporó a más usuarios e incrementó así el
valor del conjunto.
No obstante, debido a la desconexión que hay entre las fuentes de ingreso y las fuentes de costo en Internet, este mercado
bilateral está restándole valor al modelo, y mina futuras inversiones y beneficios asociados al crecimiento y a la inversión.
Si la capacidad de las redes crece para satisfacer los requerimientos de tráfico estimados para el 2014, y si esto no se
acompaña con un nuevo esquema de precios o incremento de
los ingresos, predecimos que los operadores de redes europeos
disminuirán sus retornos de capital aproximadamente 3 puntos
porcentuales, ubicándolos entre 7% y 9%. Esto es bastante menos que el costo de su capital bajo cualquier escenario normal,
y mucho más bajo que el retorno de capital que gozan los PSL,
que son los que crean la demanda y altos volúmenes de tráfico.
Por ejemplo, si se mantienen los actuales niveles de retorno en
las redes de telecomunicaciones (el llamado sector de la conectividad) se requerirán en 2014 ingresos adicionales de 28 mil
millones de euros por año para poder invertir apenas lo suficiente
para mantener el desempeño actual de las redes fijas y móviles.
Esto representa, al día de hoy, el 10% del total del mercado
de las telecomunicaciones. Ahora bien, si tomamos en cuenta la
caída de los ingresos por servicios tradicionales (especialmente
de voz), más la presión de la competencia y de los reguladores,
crear ingresos adicionales de esta magnitud es un reto enorme.
¿Qué hacer entonces?
Para mantener el funcionamiento de Internet, existen alternativas de acción que pueden corregir los problemas descritos y
asegurar el incremento de la capacidad de las redes. Algunas
de estas opciones son:
• Modificar esquemas de tarifas al consumidor final.
Incrementar el precio a los usuarios finales, introduciendo
tarifas que dependen del volumen de uso, para que de esta
manera paguen más los que más utilizan la red.
• Establecer cargos de mayoreo que dependan del tráfico: Introducir en el mercado mayorista cargos por el transporte del tráfico basado en volumen. Esto incrementará las
actuales tarifas, aunque seguirá representando, todavía, una
pequeña fracción del precio de mercado para contenidos que
requieren gran ancho de banda.
• Ofrecer una diversidad de servicios estandarizados
con parámetros de calidad: Los proveedores de servicios
en línea (OSP) que lo soliciten, podrán recibir una diversidad
de servicios basados en estándares en el que se establezcan
compromisos de mayor desempeño. Estos se pagarán a un
mayor precio. De esta manera los ingresos fluirán en cascada por toda la cadena de valor, remunerando a aquellos que
invierten en mejorar la calidad del servicio.
• Ofrecer servicios a la medida con base en acuerdos
bilaterales: Asegurar la evolución del mercado (como ya
ha comenzado a ocurrir) a través de una serie de acuerdos
comerciales bilaterales que operan en paralelo con el actual
modelo de Internet. Esto satisfará los requerimientos de grandes usuarios que requieren gran capacidad de ancho de banda, y liberarán capacidad para otros.
Para cada una de estas opciones, los esquemas de tarifas se podrían
asociar al total del tráfico (medido en gigabytes), a cierto tipo de
tráfico (basado en calidad o en servicios específicos), o a cierto tipo
de proveedores (según sus modelos de negocio y su disposición
para pagar). La estructura y el nivel de estos cargos evolucionarán bajo las fuerzas normales de la competencia hasta lograr el
equilibrio del mercado, como ocurre en otros mercados bilaterales.
Ninguna solución por sí sola podrá resolver los temas estructurales. Esperamos más bien que la respuesta más adecuada para
la industria sea un híbrido de estas opciones. Cada una tiene su
edición sesenta y tres > 25
> Tema central
propio mérito. Además, es demasiado pronto para predecir
cuál sobrevivirá y cuál será descartada. Por eso, consideramos importante que quienes diseñen políticas públicas no
restrinjan los procesos de innovación y competencia gracias
al cual emergerá un modelo comercialmente más viable.
El único impacto negativo que hemos identificado sería
para aquellos que ofrecen inmensos volúmenes de video sin
un modelo comercial suficientemente legitimado –y que con
frecuencia se refiere a contenido pirata. En nuestra opinión,
no vale la pena ahorcar a Internet por este asunto.
Creemos que todos los participantes en la cadena de valor de Internet deberían seguir con la flexibilidad y la libertad para crear y probar nuevos modelos de negocio en este
mercado. Imponer una opción específica, o prohibir alguna,
impide que el ecosistema de Internet encuentre soluciones
eficientes para su actual problema estructural y, por tanto,
impedirá que los usuarios gocen de servicios innovadores y
de alta calidad.
Por otra parte, las actuales leyes de competencia nos parecen suficientes para atender conductas anticompetitivas
que puedan aparecer si empresas con suficiente poder en el
mercado en cualquier segmento de la cadena de valor de
Internet intentan modificar los términos del mercado para
obtener ventajas injustas.
Hasta ahora se ha puesto muy poca atención en el mundo
a lo que aquí se ha planteado: cómo encontrar la inversión
requerida si la desconexión estructural distorsiona los incentivos para invertir. Las recientes discusiones sobre la política
de Internet tampoco han sido de gran ayuda.
Por ejemplo, hay una creencia, desorientada a nuestros
juicio, que supone que los principios de libre expresión y
libertad de emprendimiento que promueve Internet se verán
coartadas por la introducción de un sistema más racional y
balanceado de cobros y gestión del tráfico. Pero en realidad
sucederá lo contrario: sin incentivos económicos claros, la
congestión de tráfico “ahorcará” la innovación y el uso.
La discusión es aún muy emergente. No proponemos
nuevas prescripciones legislativas, intervenciones regulatorias, o subsidios fiscales para atender estas presiones.
Recomendamos más bien que quienes diseñan políticas públicas apoyen iniciativas comerciales que contribuyan a la
inversión, a la innovación y al uso más eficiente de Internet
para beneficio de todos (Traducción de Andrés Hofmann). n
Mark Page es socio y líder global en comunicaciones, medios y high tech
en la oficina de Londres de A.T.Kearney, [email protected]
Luca Rossi es socio en comunicaciones, medios y high tech en la oficina
de Milan de A.T. Kearney, [email protected]
Colin Rand es consultor en comunicaciones, medios y high tech en la
oficina de Londres de A.T. Kearney, [email protected]
26 < Política digital
Deliberaciones
Por Ernesto Flores-Roux
La eventual rebaja de la tarifa de interconexión
móvil “liberará” una inmensa cantidad
de dinero que se habrá de repartir de un modo diferente
al acostumbrado. ¿Cuál es el escenario futuro
que podemos vislumbrar?
L
a interconexión siempre ha sido un asunto controversial.
Hace 15 años, durante la apertura de la telefonía a la competencia, la mayoría de las disputas en el sector se relacionaban
con este tema, especialmente con la interconexión a la red fija.
Esta situación ha cambiado muy poco porque en la actualidad, la parte más polémica del debate se refiere a la tarifa de interconexión móvil, que es la tarifa que cobran las empresas móviles
para que cualquier otra empresa –fija o móvil– pueda terminar
una llamada en su red. El debate tiene muchas aristas, por lo que
es relevante analizarlo brevemente.
Por razones históricas, justificadas o no, en prácticamente
todos los países del mundo, la tarifa de terminación de llamadas
en redes móviles se estableció en niveles muy superiores a los de
la interconexión fija. Esto no era muy relevante porque el servicio móvil se consideraba suntuario. Pero su universalización
cambió radicalmente esta percepción. Cuando México adoptó el
modelo de el que llama paga en 1998, la tarifa de interconexión
móvil era de 1.9 pesos por minuto o fracción. Este valor fue,
automáticamente, el “piso” de todas aquellas tarifas de llamadas
que terminaran en una red móvil, independientemente de su
origen. Pero debido a que se trataba de una tarifa de interconexión, sólo se aplicó a llamadas que atraviesan dos redes, por
lo que el “piso” no tuvo sentido para las llamadas on-net. Esto
permitió a las empresas móviles ofrecer precios sustancialmente
diferentes entre llamadas on-net y off-net. Como prueba de ello,
basta ver la oferta de “números gratis” y “tarifas por llamada”
que se ofrecen a granel.
En el 2005, el regulador promovió tras bambalinas que las
empresas se sentaran a negociar una disminución en la tarifa
de interconexión. Así, las empresas móviles acordaron una rebaja del 10% anual a lo largo de varios años, lo que condujo a
que en 2010 la tarifa de interconexión móvil fuera 1 peso. Pero
hubo quien nunca aceptó lo tímido de estas rebajas, por lo que
se inconformó ante la autoridad que, en 2008, fijó la tarifa en
poco más de 42 centavos por minuto, con el argumento de que
ése era el costo real en el que se incurría para prestar el servicio
de terminación de llamadas móviles.
Por otra parte, el acuerdo entre la mayoría de las empresas
expiraba a finales del 2010. En la negociación para establecer
> Tema central
la tarifa del año 2011, las empresas no llegaron a
un acuerdo1, por lo que pidieron la intervención
del regulador. Éste resultó ser consistente con la
resolución de 2008 y fijó la tarifa en poco menos
de 40 centavos por minuto, utilizando como unidad de medición el segundo. No todas las empresas
móviles han aceptado este nuevo valor, por lo que
han recurrido a instancias legales para revertir la
resolución. Sin embargo, en caso de prevalecer esta
tarifa, ésta habrá disminuido en seis años, más de
80% en términos nominales.2
La liberación de 28 mil millones
de pesos
A pesar de que las empresas no reportan ni sus
ingresos ni los pagos que hacen por concepto de
interconexión de manera detallada, es posible estimar, con la poca información disponible3, que las
transferencias de dinero por interconexión fija y
móvil fueron de aproximadamente 48 mil millones
de pesos en 2009. De esa cantidad, 83% (casi 40
mil millones) fueron ingresados por las empresas
móviles4. Este último monto equivale a casi 360
pesos por habitante por año.
Si suponemos que la tarifa de interconexión
no cambia el patrón de uso ni los flujos de tráfico,
disminuir la tarifa de 1 peso por minuto a 40 centavos (y cobrada por segundo) implica que las empresas móviles
dejarían de recibir cerca de 28 mil millones de pesos, es decir,
aproximadamente 250 pesos menos al año por habitante. Se
trata, sin lugar a dudas, de una cantidad que explica por sí sola
las querellas entre operadores y entre éstos y la autoridad.
Es demasiado el dinero que está en disputa. Y todos saben que
se tendrá que repartir de una manera muy diferente a como lo
hacían hace seis años. Por eso, importa preguntarse qué sucederá con esos 28 mil millones de pesos.
Es difícil saberlo a priori debido a que el sistema está totalmente interconectado y no sabemos de antemano cómo cambiarán
los precios al público ni cuál será la reacción del mercado. Habría
Dos empresas móviles y una fija acordaron una tarifa de 95 centavos por minuto
tasada al segundo, pero hubo poca adhesión por parte de las demás empresas del
sector.
2
En realidad la disminución es superior a 80%, ya que el cambio de medición
de minutos a segundos implica una disminución adicional de 20% a 30% según
las operadoras móviles. Para ilustrar el porqué, basta suponer que si la duración
media de una llamada es de 1.5 minutos, el pago de interconexión en 2004 hubiera sido de 3.80 pesos y de 2 pesos en 2010; con esta nueva tarifa sería de 60
centavos. Es decir, es una reducción de 84% de 2004 a la fecha, o bien, de 70% a
partir de enero de 2011.
3
La estimación está basada en los reportes trimestrales de las empresas (Telmex,
América Móvil, Telefónica, Maxcom, Megacable y Axtel), además de la información proporcionada por la Cofetel (www.cofetel.gob.mx).
4
Una parte importante de este monto son los pagos entre empresas móviles. El
tráfico entre ellas es aproximadamente simétrico, por lo que el costo se compensa
con el ingreso y hay poca transferencia real de dinero.
1
que imaginar incluso, qué pasará cuando las tarifas móviles se
equiparen con las fijas, ya que probablemente se acelerará la
migración del tráfico hacia las redes móviles.
El impacto de las rebajas en el mercado
El regulador justificó su decisión argumentado que con una
tarifa basada en costos se maximiza la eficiencia y se evitan distorsiones en el consumo y en la canalización de recursos. Por su
parte, los involucradas han levantado varios argumentos para
explicar las consecuencias que tendrá esta rebaja. Entre los más
importantes están los siguientes:
1. Se generará “excedente del consumidor”: Al transferirse
la disminución de la tarifa de interconexión a los precios que
pagan los usuarios finales, se generará “excedente del consumidor”; es decir, parte de este dinero terminará en manos de
los consumidores, que podrán utilizarlo para el consumo de
otros productos y servicios, incluso en telecomunicaciones.
2. Habrá un efecto de elasticidad: Parte del monto regresará al sector de telecomunicaciones, como resultado de su
elasticidad. El argumento se refiere a que una disminución en
la tarifa final resultará en mayores volúmenes, esto es, que
la pérdida no sólo podría ser compensada, sino que inclusive
podría haber mayores ingresos. Pero hay quienes argumentan lo contrario, basándose en el hecho de que el volumen
edición sesenta y tres > 27
> Tema central
de tráfico fijo-móvil se ha mantenido relativamente inalterado los últimos tres años, a pesar de que el precio final del
servicio ha caído gracias a que la disminución de la tarifa de
interconexión fue transferida a la tarifa final de las llamadas.
Pero la verdad es que no contamos con suficiente evidencia
empírica para predecir qué pasará ante una rebaja semejante
magnitud en las tarifas de interconexión .5
3. Aumentará el margen de las empresas fijas: Si la reducción en la tarifa de interconexión fijo–móvil no se transfiere
al precio que se le carga al usuario final, los márgenes de las
empresas fijas aumentarán. Es más, inclusive si esta disminución se llegara a transferir cabalmente al usuario, el efecto
de elasticidad, por pequeño que sea, hará que el volumen de
llamadas fijo-móvil aumente, por lo que crecerá el beneficio
de las empresas fijas. Hay quienes argumentan que esto es
deseable porque de esta manera se estará ayudando a financiar el crecimiento de las redes de banda ancha, cuya brecha
es mayor que la de conexión básica de voz.
4. Disminuirán las inversiones en las redes móviles: Uno
de los argumentos utilizados por las empresas móviles es que
disminuirá el total de sus inversiones6 debido a que contarán
con menos flujo de caja. Esto comprometería la modernización de la red y su cobertura, así como la universalización y
el crecimiento de la banda ancha móvil.
5. Aumentarán los precios de las empresas móviles: Tanto
los precios de los terminales –que han estado subsidiados para
acelerar el crecimiento de la base de usuarios– como los precios para las llamadas originadas en una red móvil, podrán
aumentar, ya que la rentabilidad de las empresas proviene
de una combinación de diferentes ingresos, como son, prinAun manteniendo el margen de las empresas fijas constante, sólo el reflejo de
una tarifa de interconexión de 40 centavos implicaría una reducción de casi 40%.
Las reducciones anteriores habían sido inferiores a 10%.
6
Para poner en perspectiva este número, basta ver que Telefónica reportó inversiones (“capex”) por 251 millones de euros en 2009 y 1,580 millones de euros
en 2010; el total bianual corresponde aproximadamente al total que representa
para toda la industria móvil la disminución en la tarifa de interconexión
5
cipalmente, la venta de terminales, y de servicios de salida y
tráfico de entrada a través de la interconexión.7
6. Habrá un esfuerzo por reducir costos por parte de
las empresas móviles, básicamente desconectando a
clientes que sólo reciben llamadas: Aquellos ingresos
que generan los consumidores que sólo reciben llamadas,
bajarán sustancialmente, ya que corresponden a pagos por
interconexión. Por lo tanto, es posible que varios clientes que
eran “rentables” para las empresas móviles, dejen de serlo, y
por lo tanto, tengan que ser desconectados.8 La cantidad de
usuarios que se encuentran en esta situación fluctúa entre el
20 y el 30% del total, según los datos informales que manejan
las empresas.
7. Disminuirán los subsidios a los terminales móviles: El
costo de los terminales móviles es la principal barrera para
la adquisición de una línea celular, por lo que las empresas
móviles, típicamente, los han subsidiado. Al disminuir la tarifa de interconexión, estos subsidios podrán disminuir, por
lo que la planta móvil crecerá a menor ritmo, lo que podría
impactar negativamente la inclusión digital de la población
menos favorecida.
Estos siete efectos han sido expuestos de manera aislada por
varias de las partes involucradas en la discusión. Las empresas
pagadoras abogan por una disminución en la tarifa de interconexión, mientras que las empresas receptoras buscan mantenerlas altas para subsidiar el crecimiento de la red en zonas menos
favorecidas, seguir invirtiendo, y universalizar el servicio de voz.
¿Cuál combinación de estas siete opciones prevalecerá? Las
disminuciones drásticas en la tarifa de terminación móvil son
muy recientes en el mundo, por lo que no hay suficiente evidencia ni conocimiento adquirido para predecir cuál será el resultado de lo que está ocurriendo en México. Como habrá notado el
lector, al menos dos de los artículos de este dossier argumentan
de manera opuesta, aunque ambos se sustentan en casos reales.
La moneda está en el aire, todavía.
El punto que quisiéramos dejar muy claro es que el debate
en torno a la interconexión migrará hacia otros rumbos que
se sumarán al de las tarifas. Las redes se están modernizando
con tal rapidez, por ejemplo, que modificarán los términos de
la interconexión.
Necesitamos ampliar el horizonte de nuestras disputas públicas para hacerlas con más información, más conocimientos y
más transparencia, para tomar decisiones que conduzcan hacia
un México más moderno. Éste ha sido el objetivo de esta serie
de artículos. Por eso, invitamos a nuestros lectores a sumarse a
esta deliberación. n
Éste es el “efecto cama de agua” al que se refiere el artículo de Christoph Stork
en este dossier.
8
Este argumento parte del supuesto que el hecho de mantener un cliente activo
en la red tiene un costo importante; si el costo marginal de servirlo es cercano a
cero, el argumento no se sustenta. Siempre es mejor recibir 1 peso que no recibir
nada, si el recibir ese peso prácticamente no tiene costo alguno.
7
28 < Política digital