Política digital La disputa por la Interconexión 2011

Política digital
Innovación gubernamental
www.politicadigital.com.mx
Una publicación de
nexos
La disputa
por la Interconexión
ISSN 1665-1669
Número 63 • agosto / septiembre 2011 Ejemplar de obsequio
Ranking estatal
2011
de portales .gob
Jalisco
+5,000 escuelas
con banda ancha
La industria TIC
mexicana
componentes y tamaño
> Contenido
Bandeja de entrada
6 Política digital en el mundo
8 Política digital en México
56 Reseña
Tema central
10 Introducción: La disputa por la interconexión
Ernesto Flores-Roux
11 Más allá de las tarifas
Alejandro Navarrete Torres
13 La interconexión, supeditada al imperativo de la inclusión social
Luiz Carlos Delorme Prado
15 ¿Y si bajan las tarifas de interconexión móvil?
Christoph Stork
18 Cobrar por capacidad, no por tiempo
Mark Kennet
20 La interconexión de redes en Internet
Christian O´Flaherty y Bill Woodcock
23 Internet: ¿víctima de su crecimiento?
Mark Page, Luca Rossi y Colin Rand
26 Deliberaciones
Ernesto Flores-Roux
Telecomunicaciones / acceso universal
30 Todos en línea con eJalisco
Mariano Garza-Cantú
Estado electrónico
33 Estrategias de e-Gobierno en municipios, ¿por dónde empezar?
Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Fernando Ramírez
36 Ranking estatal 2011 de portales .gob
Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Rodrigo Sandoval Almazán
40 Transparencia presupuestaria por Internet
José Luis Becerra Pozas
Agenda Digital Nacional
42 Cómo hacer realidad la Agenda Digital Nacional
44 La ADN ante las elecciones del 2012
Rodrigo Pérez-Alonso
Industria TI
46 Estructura y dimensiones de la industria TIC
Ricardo Zermeño González
Análisis y opinión
52 La política no se rinde
Angelina Mejía
54 A dónde va el e-Gobierno, según la academia
Rodrigo Sandoval Almazán
2 < Política digital
Política digital
Una publicación de
nexos
> Editorial
Año 10 • Número 63 • agosto / septiembre 2011
Interconexión y más
nDirector general
Andrés Hofmann
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N
nEditor
José Luis Becerra Pozas
[email protected]
nInvestigación y redacción
Mariano Garza-Cantú Chávez
[email protected]
nInternet
Paula Sepúlveda Kischinevzky
[email protected]
nDirectora comercial y
Susana Espinosa Cruz
de mercadotecnia
[email protected]
nVentas de publicidad
Carmen Fernández Corro
[email protected]
Morayma Alvarado Alfonso
[email protected]
Ángeles Nava
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nSuscripciones y Distribución
Lourdes Maldonado Nava
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nAsistente del director
Mónica Barrón
general
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nDiseño
Angélica Musalem Achcar
nIlustraciones
Estudio la fe ciega
nDirector de Administración
Bernardo Ortigoza Díaz
nProducción
Leonel Trejo
nConsejo Editorial
Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint,
Rafael Martínez Puón, Mauricio Merino Huerta,
Lina Ornelas Núñez, Alejandro Pisanty
Baruch, Rodrigo Sandoval Almazán
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pon­de por ma­te­ria­les no so­li­ci­ta­dos. Po­lí­ti­ca di­gi­tal es una
pu­bli­ca­ción bi­mes­tral de Ne­xos, So­cie­dad, Cien­cia y Li­te­ra­
tu­ra S. A. de C. V. Cer­ti­fi­ca­do­ra de Pu­bli­ca­cio­nes y Re­vis­tas
Ilus­tra­das. Ti­ro: 30,000 ejem­pla­res. Edi­tor res­pon­sa­ble
An­drés Hof­mann. Tí­tu­lo re­gis­tra­do en el Ins­ti­tu­to Na­cio­nal
del De­re­cho de Au­tor, cer­ti­fi­ca­do 04-2001-103017153700102. Re­gis­tro en la Di­rec­ción Ge­ne­ral de Co­rreos PP090883. Cer­ti­fi­ca­do de li­ci­tud de tí­tu­lo nú­me­ro 11819 del 11
de di­ciem­bre de 2001. Cer­ti­fi­ca­do de li­ci­tud de con­te­ni­do
nú­me­ro 8422 del 11 de di­ciem­bre de 2001.
4 < Política digital
uestra sociedad ha sido testigo de una agria disputa pública asociada al modelo de mercado en
telecomunicaciones que México debería tener. En la discusión intervienen empresarios, legisladores, asociaciones civiles, especialistas, académicos y autoridades gubernamentales, que han utilizado,
todos ellos, los medios de comunicación para exhibir sus diferencias.
En medio del debate, que llegó incluso a crispar los ánimos de muchos, quisimos detenernos un
momento para mirar las cosas con algo más de pausa. Se hacía necesario ofrecer un horizonte más
amplio del que leemos a diario en la prensa. Fue bajo esta premisa que decidimos abordar uno de los
temas más controvertidos: la interconexión.
Para lograr este objetivo, Política Digital le pidió al Dr. Ernesto Flores-Roux que identificara temas y
especialistas de renombre que pudieran entregar a nuestros lectores un panorama de asuntos cruciales
que se deberían incorporar al debate público.
El resultado fue el dossier de artículos que presentamos en esta edición, y que, en su conjunto, no
hacen sino advertir que hay capas más profundas de asuntos a considerar cuando se discute sobre
interconexión.
Agradecemos a los participantes –entusiastas todos ellos– quienes trabajaron desde Brasil, Estados Unidos, Italia, Reino Unido, Sudáfrica, Uruguay y México, pero sobre todo a Ernesto, por su minucioso trabajo.
Ponemos sobre la mesa una serie de temas para ser deliberados, por lo que invitamos a nuestros
lectores a exponer sus puntos de vista en las siguientes ediciones. Para tal efecto, podrán dirigirse al
Dr. Flores-Roux ([email protected]) o a un servidor ([email protected]).
La conectividad en los estados
Desde hace algunos años hemos estado rastreando una política pública que, en el papel, parece formidable, y que consiste principalmente en conectar con banda ancha y equipar con herramientas digitales, a
cientos de miles de aulas de educación básica (primarias y secundarias). En este sexenio, los programas
se llaman Habilidades Digitales Para Todos (HDT), que lidera la Subsecretaría de Educación Básica de
la SEP, y Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, a cargo de la Coordinación para la Sociedad
de la Información y el Conocimiento de la SCT (antes e-México).
Los resultados hasta ahora no son los que hubiéramos querido, pero lo que importa es destacar
que hay un estado que sí brilla sobre los demás. Se trata de Jalisco, que ha conectado a tres mil 900
puntos para dar servicio a alrededor de cinco mil centros, la mayoría de ellos escuelas de educación
básica. Ningún estado, que sepamos, rebasa las 300 escuelas.
¿A qué se debe esto? Entre otros motivos, a que partieron con el siguiente postulado: A ningún
gobierno estatal le corresponde transformarse en operador de redes de banda ancha, por lo que la
intervención gubernamental se dará únicamente en aquellas zonas donde no hay cobertura comercial.
Por tal motivo se pactó la conectividad con las empresas –telefónicas y cableras– instaladas en el
estado. Con ellas se cubrió un alto porcentaje del universo en pocos meses; el resto pasó a manos
gubernamentales, a costos –por conexión– muy superiores al comercial. Esta iniciativa no calificó para
bajar dineros federales, por lo que se sustenta comercialmente con recursos estatales.
La industria TIC mexicana
Finalmente, quisiera destacar un texto que, por primera vez, identifica una taxonomía de los componentes que integran esta industria en su conjunto, y que a partir de ello, fija el tamaño –en dinero– del
sector. Se trata de un esfuerzo realizado por Ricardo Zermeño, Director General de Select, empresa
que investiga el mercado de las TIC en México. El crecimiento de la industria TIC estos últimos años ha
sido exponencial, pero su análisis más certero deja, todavía, mucho que desear. De ahí el valor de este
artículo. Política digital se ha propuesto, para las siguientes ediciones, indagar más en esta industria. n
Andrés Hofmann
> Política digital en el mundo
Australia
Problemas de infraestructura
vía smartphone
La dinámica de la participación
ciudadana está cambiando al punto que ahora la ciudadanía le da
servicios al gobierno para que éste
haga mejor su trabajo. Es el caso
de la aplicación gratuita Snap Send
Solve, desarrollada por la empresa
Outware Mobile, que permite a los
usuarios de smartphones (iPhone y Android) tomar fotografías
de infraestructura pública en mal
estado y las envíen, georreferenciadas, a la instancia de gobierno
que correspondan.
La respuesta de los ayuntamientos ha sido positiva y algunos
como Hobsons Bay, que ha sido
una de las localidades más eficientes en la resolución de problemas
reportados, publicitan la aplicación
entre sus ciudadanos.
www.snapsendsolve.com/council/
Snap_Send_Solve_for_Councils.
html
duplicidad de redes en los mismos
lugares. El proyecto estará terminado a mediados de 2012.
estar vigente antes del 1 de junio
de 2012.
Estados Unidos
Libros de texto digitales
para 2014
Los cuatro basamentos TIC de
la administración Obama
Corea del Sur
El gobierno coreano anunció un
proyecto para digitalizar todos
sus libros de texto escolares en los
próximos cuatro años, incluyendo
diccionarios, libros de referencia y
otros materiales que se utilizan en
las escuelas primarias.
Los textos estarán almacenados
en una nube, para que profesores y
alumnos tengan acceso a ellos en
cualquier momento y lugar.
En las escuelas se construirán
redes inalámbricas para soportar
el modelo de cómputo en la nube y se capacitará al 25% de los
maestros cada año en educación
digital. Además, los prefesores recibirán dispositivos electrónicos,
tipo tabletas, lo mismo que los
alumnos. Las autoridades anunciaron la inversión de dos mil millones de dólares para completar
el proyecto.
Se unen operadores móviles
para dar acceso gratis
España
Política Digital conversó en exclusiva con David McClure, Administrador Asociado de la Oficina
de Servicios al Público y Nuevas
Tecnologías, de la Administración
General de Servicios (GSA) de Estados Unidos y uno de los principales tomadores de decisiones de
tecnología del gobierno federal. El
funcionario describió las cuatro
áreas de la estrategia gubernamental en el vecino país.
1. Identificar tecnologías actuales. En vez de emprender proyectos largos que requieren el desarrollo de aplicaciones muy complejas, el gobierno estadounidense
ha optado por ofrecer una “visión
modular” que muestre resultados
rápidos de los proyectos. Dijo que
la administración federal de su
país promueve el uso y adopción
del cómputo en la nube porque
es una plataforma que resuelve
problemas de costo-beneficio y
de eficiencia.
2. Reformas en las adquisiciones gubernamentales. El objetivo
es que las compras de productos
y servicios de TI se realicen mediante un portal de Internet, de
manera tan sencilla como buscar
el servicio o producto que se desea adquirir, ver las opciones disponibles en el catálogo y ordenar.
El sitio www.apps.gov fue creado
con ese propósito.
3. Seguridad. De acuerdo con
McClure, el gobierno federal está
desarrollando estándares para
Los tres operadores de telefonía
móvil de Corea del Sur –SK Telecom, KT Corp y LG Uplus– se pusieron de acuerdo para desplegar
alrededor de mil accesos a Internet
inalámbrico en lugares públicos,
como oficinas de gobierno, estaciones de trenes y autobuses de todo
el país. Este Wi-Fi sólo puede ser
utilizado, de manera gratuita, por
los usuarios de las tres compañías.
El objetivo es reducir la congestión en las redes móviles de
los tres operadores y se decidió
trabajar en conjunto para evitar la
6 < Política digital
Tienen portabilidad móvil
en un día
El Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
(CMT) aprobó los procedimientos
que permitirán que los clientes de
las compañías de telefonía móvil
dispongan de la portabilidad de su
número en tan sólo un día hábil.
Esto convertirá a España en el
país de la Unión Europea donde
se podrá ejercer este derecho con
mayor rapidez.
Antes el trámite tardaba cuatro días. El nuevo plazo deberá
probar la seguridad de aplicaciones comerciales. De esta forma,
cuando alguna dependencia federal
evalúa y certifica una solución de
TIC, ya no es necesario que otras
dependencias repitan el esfuerzo.
4. Gobierno abierto. Estados
Unidos ya comprobó el valor de
abrir su información; ahora los esfuerzos se concentran en organizar
comunidades y equipos de trabajo que puedan sacar provecho de
los datos y compartirlos, aseveró
McClure.
Se va Kundra, primer CIO
de EU
La Oficina de Administración y
Presupuesto (OMB) de Estados
Unidos anunció que Vivek Kundra
dejará este mes de agosto el cargo como CIO del gobierno federal
estadunidense para irse a la Universidad de Harvard.
Kundra, quien fue la primera
persona en ocupar este cargo,
es responsable de administrar
80 mil millones de dólares de
presupuesto en TIC y ha sido el
principal impulsor del modelo de
gobierno abierto (Open Government) que se ha adoptado en
varios países del mundo.
Uno de sus principales proyectos fue un plan de 25 puntos
que presentó en diciembre de
2010 para reestructurar las TIC
del gobierno federal, y que está
disponible en: http://www.cio.gov/
documents/25-Point-Implementation-Plan-to-Reform-Federal%20
IT.pdf).
Interrogan a Obama por Twitter
El pasado 6 de julio, el presidente Barack Obama sostuvo un
encuentro con los ciudadanos a
través de Twitter para responder
sus dudas, que se centraron en
temas como la creación de empleos, la deuda pública, impuestos, hipotecas y presupuestos,
además de inmigración y desarrollo sostenible.
La reunión, dominada Twitter
town hall, fue moderada por Jack
Dorsey, cofundador y presidente
ejecutivo de Twitter, quien leyó
en vivo las preguntas enviadas
mediante el hashtag #AskObama.
Se recibieron alrededor de 40 mil
preguntas.
Recorte a portales federales
La Casa Blanca inició una campaña
para reducir los portales del gobierno federal que llegan a 24 mil,
muchos de los cuales duplican
información, están desactualizados o son raramente visitados. El
objetivo es mejorar los servicios
en línea y ahorrar dinero.
Para tal efecto se publicó –irónicamente– un nuevo sitio (http://
www.usa.gov/WebReform.shtml),
en el cual se explica el programa.
Para el 31 de octubre todas las
dependencias federales deberán
entregar un inventario de sus
portales, así como los planes para
reducirlos y agruparlos de forma
más eficiente.
Gales
Banda ancha para todos
en 2015
La nación galesa recibirá 57 millones de libras esterlinas (casi 93
millones de dólares) de parte del
gobierno británico e invertirá la
misma cantidad para mejorar su
acceso a banda ancha. El objetivo
es tener banda ancha súper rápida
en 90% del país para el 2015.
Se calcula que dos tercios de
la conectividad será provista por el
sector privado y el tercio restante,
por el gobierno.
para la Competitividad (IMCO).
w w w. s t a t e . g o v / d o c u m e n t s /
organization/168257.pdf http://
www.state.gov/g/ogp/index.htm
Holanda
El gobierno holandés se convirtió
en el segundo país del mundo
–después de Chile– en garantizar
en su legislación la neutralidad en
la red, al modificar su ley de telecomunicaciones.
Ahora se prohíbe que los operadores de telefonía móvil realicen
cargos extra por el uso de aplicaciones de mensajería instantánea
(tipo Whatsaap) y de voz sobre IP
(como Skype).
Desconectar a las personas de Internet representa una violación a
los derechos humanos y a la ley
internacional. Así lo declara la Organización de las Naciones Unidad
(ONU) y recomienda que cada Estado desarrolle políticas concretas
y efectivas para que Internet esté
disponible para todos.
La declaración especifica que
un “Internet libre” incluye el libre
flujo de información, así como el
acceso a infraestructura de conexión de redes como cables, módems, computadoras y software.
Internacional
Islandia
Buscan compromisos
de gobierno abierto
Mediante redes sociales
reforman la constitución
Con el propósito de lograr compromisos de parte de los gobiernos para promover la transparencia, incrementar la participación
cívica, combatir la corrupción y
utilizar nuevas tecnologías para
hacer al gobierno más abierto,
efectivo y que rinda cuentas, se
efectuó la primera reunión de la
Open Government Partnership
(OGP), en Washington, D.C.
La iniciativa es impulsada por
el gobierno estadunidense y para
su operación se formó un comité
internacional que en su primer año
es copresidido por Estados Unidos y Brasil. También lo integran
representantes gubernamentales
y de asociaciones civiles de otros
países, como el Instituto Mexicano
La República Parlamentaria de Islandia recurrió al crowdsourcing,
o socialización, para reformar su
Carta Magna. Para ello publicó un
borrador del documento para discutirlo con los ciudadanos mediante Facebook, Twitter y YouTube.
El principal medio de comunicación ha sido Facebook, donde
están presentes dos tercios de
los islandeses. Con la retroalimentación recibida se preparó un
borrador que deberá ser aprobado
este año.
Garantizan neutralidad
en la red
El acceso a Internet es
un derecho humano
Reino Unido
¿Mapas de crimen inhiben
denuncias?
Desde que el Ministerio de Interior británico (Home Office)
difundió un mapa del crimen en
línea (www.police.uk) en febrero
de 2011, más de 5.2 millones de
personas han dejado de reportar
crímenes por miedo a dañar el valor de sus bienes inmuebles, señaló una encuesta realizada por la
empresa aseguradora Direct Line.
De acuerdo con el estudio, el
75% de la población ha ignorado o no ha reportado a la policía
comportamientos antisociales
como venta de drogas y vandalismo cerca de su domicilio, ya
que los mapas interactivos de la
policía se están convirtiendo en
una herramienta indispensable
para decidir la compra o renta de
un inmueble.
Por su parte, autoridades de
la Home Office han declarado que
“es el crimen el que produce un
impacto negativo en los vecindarios”. Recordaron que los mapas
interactivos fueron creados para incrementar la rendición de
cuentas de la policía frente a la
ciudadanía.
Enfrentan recorte presupuestal “por no compartir”
Los departamentos de Policía, Bomberos y Transporte de
Londres, que se han resistido a
compartir servicios de backoffice,
enfrentan la posibilidad de que se
les recorte el presupuesto,
La medida se aplicaría como
parte del plan del alcalde londinense, Boris Johnson, que se ha
propuesto ahorrar 300 millones
de libras esterlinas al año (unos
490 millones de dólares) mediante la compartición de servicios en la administración interna
de las dependencias. n
edición sesenta y tres > 7
> Política digital en México
Colaboran México, Canadá y
EU en gobierno electrónico
Los gobiernos de México, Canadá
y Estados Unidos firmaron un Memorando de Entendimiento Trilateral que facilitará la colaboración en
materia de gobierno digital.
El acuerdo se dio en el marco
del North American Day, celebrado
durante julio en la ciudad de México, y que reunió a altos funcionarios de informática de los tres países. En el documento se establece
el compromiso de trabajar juntos
en dos proyectos orientados hacia
la construcción de prototipos de interoperabilidad, para el intercambio
de información relacionada con temas de seguridad pública y salud.
Carlos Viniegra, Titular de la
Unidad de Gobierno Electrónico de
la Secretaría de la Función Pública
(SFP), explicó que para desarrollar
los proyectos se formaron dos
grupos de trabajo que se reunirán en agosto en Filadelfia, Estados Unidos, para capacitarse en
el National Information Exchange
Model (NIEM), que es una metodología estadunidense desarrollada
para el intercambio de información
entre varios niveles de gobierno y
que será utilizada en el proyecto.
En septiembre deberán estar listos los planes de trabajo, para ser
aprobados.
cos, concentrados y autónomos
faciliten sus servicios a través de
las redes sociales.
Según estas disposiciones, las
dependencias están obligadas a
usar las tres redes sociales más
usadas por los capitalinos y facilitar a través de ellas requisitos,
servicios y atención a quejas.
Telmex promete fibra óptica
para casas
Mediante publicidad impresa, Telmex anunció que en los próximos
meses llevará fibra óptica directo a
la casa de sus clientes. Más allá de
esta publicidad, la empresa no ha
emitido comunicados que revelen
más información al respecto. Lo
que se sabe es que, al principio, el
servicio sólo llegará a unas cuantas zonas de la ciudad de México
y tendrá velocidades de descarga
de hasta 20 Mbps. La instalación
no tendrá costo para aquellos que
ya son clientes de la empresa, pero
los precios del paquete y la disponibilidad del mismo todavía no se
conocen.
Telmex anunció que este año
realizará inversiones de aproximadamente 940 millones de dólares y
la mayor parte se destinará al negocio de Internet, principalmente en el
cambio de cableado (fibra) y el aumento en la velocidad de conexión.
Norma de Gobierno 2.0
obliga a usar redes sociales
Crecen 22% los usuarios
de Telcel
Diputados locales del Distrito Federal (DF) aprobaron reformas a la
Ley Orgánica de la Administración
Pública, de Firma Electrónica, y de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del DF para crear
la norma de Gobierno en Línea 2.0,
que obliga a que los entes públi-
Telcel, filial de América Móvil, sumó 1.3 millones de usuarios nuevos durante el segundo trimestre
de 2011, un incremento de 22% en
su base de clientes. En los últimos
12 meses, la base de suscriptores
de postpago creció 2.5 veces más
rápido que la de prepago.
8 < Política digital
Además, el operador móvil
anunció en su reporte financiero
trimestral una utilidad neta de 24
mil 151 millones de pesos. Sus ingresos generales fueron de 159 mil
703 millones de pesos, a pesar de
que debió reducir 71% sus tarifas
de interconexión en México.
Cofetel “libera” porción
de espectro
El Pleno de la Comisión Federal de
Telecomunicaciones (Cofetel) aprobó por unanimidad una resolución
mediante la cual clasifica como
espectro de uso libre las bandas
de frecuencias de 71 a 76 GHz y
de 81 a 86 GHz. Con esta medida
se garantiza que esta porción del
espectro no quede en manos de un
solo operador.
Estas bandas podrán usarse sin
requerir permisos o concesiones, y
será posible desplegar varios enlaces de corto alcance en la misma
zona, con tasas de transmisión de
datos muy altas y cercanas a las
que se ofrecen con la fibra óptica.
De esta manera, se pueden usar
para servicios como voz sobre IP o
video sobre demanda en alta definición, y podrán complementarse a
las redes de fibra óptica.
Frenado, el proyecto de MVS
El proyecto de MVS Banda Ancha
Móvil para Todos, que fue anunciado en abril y que contaba con inversiones de Intel, Clearwire y Alestra,
se encuentra detenido, porque la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) no ha fijado una
contraprestación para que MVS
despliegue su servicio de Internet
de banda ancha de 2.5 Ghz.
Aunque los inversionistas aún
no han retirado su intención de
invertir al menos 400 millones de
dólares –se habla de hasta de mil
millones–, han manifestado que no
aportarán capital mientras no se resuelva la controversia.
Cablevisión no bajará tarifas
de telefonía
Cablevisión mantendrá sus tarifas en telefonía fija a sus 220
mil usuarios a pesar de la baja
en tarifas de interconexión de 39
centavos decididos por la Cofetel,
argumentando que el asunto no se
ha resuelto y que Telmex recurrirá
a un amparo.
Asimismo, la firma presentó
un nuevo servicio de Internet de
3 megas, disponible en el DF y 23
municipios del Estado de México,
dirigido a un mercado de menor
ingreso. Con este servicio esperan incrementar entre 40 mil y 50
mil su base instalada de usuarios
de Internet, que es de 330 mil
clientes.
Invierte Televisa mil millones
de dólares en Iusacell
Alfonso de Angoitia, Vicepresidente Ejecutivo de Televisa, reveló
que desde que se firmó en abril el
acuerdo para comprar el 50% de
Iusacell, la televisora ha invertido
mil millones de dólares en el operador móvil.
Las inversiones de Televisa se
emplean para fortalecer la estructura de capital de Iusacell, financiar
inversiones de capital y lanzar nuevos y mejores servicios.
Por otra parte, la televisora
reportó una caída de 5.9% en sus
ingresos de televisión abierta al ubicarse en cinco mil 478 millones de
pesos durante el segundo trimestre
de 2011, debido a la ausencia de
Grupo Carso como anunciante, entre otros motivos.
Aumentan 27% las telecom
en México
El sector de las telecomunicaciones
reportó un crecimiento de 27% para redes empresariales y de 4% para servicios de telecom, de acuerdo
con un estudio de IDC.
Los segmentos de mayor crecimiento fueron la venta de equipos y de soluciones para redes. De
enero a marzo pasado, la demanda
se incrementó en 50% respecto al
mismo periodo de 2010.
El segmento móvil se mantiene
como el mercado más dinámico,
con incrementos de 6% en servicios de voz y 23% en servicios de
datos, aseguró la firma consultora.
Colima tendrá centro
de software
El Municipio de Tecomán, Colima,
firmó un acuerdo con la Asociación Internacional de Mentefactura
Software e Internet (AIMSI), para
construir un centro de software en
la entidad. El objetivo es impulsar
la industria local de TI y atraer a
empresas nacionales y extranjeras
enfocadas a desarrollar nuevas tec-
nologías para los sectores logístico, agrícola y turístico.
Se eligió Tecomán porque, a
pesar de ser líder en la producción
de limón, coco y plátano, la adopción de tecnología por parte de los
productores es todavía baja. La
AIMSI es un clúster de software y
servicios informáticos ubicado en
el estado de Colima y es representante regional de la AMITI.
http://aimsi.org/portal/index.php
Pacta SCT tarifas más baratas
para centros comunitarios
La Secretaría de Comunicaciones y
Transportes (SCT) pactó con Mega Cable tarifas preferenciales de
servicios de banda ancha que son
35% más bajas que las que se ofrecen en el mercado, para beneficiar
a tres mil 038 sitios comunitarios.
Además, la empresa no cobrará los
gastos de instalación.
La velocidad de la banda ancha
acordada va desde los 2 Mbps
y puede llegar a un máximo de 6
Gbps en cada uno de los centros
comunitarios, ubicados en bibliotecas, oficinas gubernamentales,
centros educativos y de salud.
Banca móvil con cuentas
bancarias básicas
A partir del 15 de agosto entrarán
en vigor reglas para abrir cuentas
bancarias con pocos requisitos.
Entre otros propósitos, se busca
que esta medida fomente las compras desde celulares y la banca móvil. Para tal efecto se podrán abrir
tres tipos de cuentas básicas:
La primera se limita a 750 unidades de inversión (UDIs) mensuales y el cliente no tendrá que presentar identificación ni presentarse
en el banco. Bastará con una llama-
da telefónica, acudir a un corresponsal bancario o ingresar al portal
del banco para activar la cuenta. El
segundo tipo de cuenta tendrá un
límite de tres mil UDIs mensuales
y el expediente del cliente deberá
incluir su nombre, fecha y lugar de
nacimiento, género y dirección.
El tercer tipo de cuenta tendrá
un límite de diez mil UDIs y requerirá información completa del
cliente quien, en este caso, sí deberá presentarse en una sucursal.
Más de siete mil jóvenes en
el Campus Party
La tercera edición de Campus Party
México concluyó con un récord de
asistencia de siete mil 192 campuseros, la cifra más alta de este
evento en cualquier país, incluyendo España, Colombia y Brasil.
Telefónica fue la proveedora de
conectividad para el evento y ofreció un servicio a Internet de alta
velocidad de hasta 11 GB para más
de siete mil puntos de acceso. Esta
velocidad equivaldría a mandar 20
millones de mensajes de Twitter o
realizar medio millón de llamadas
celulares al mismo tiempo.
Esto fue posible gracias a que
se instalaron dos brazos de fibra
óptica con capacidad de 10 Gbps
cada uno.
Buscan educar a funcionarios
en procuración de justicia
El Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
(ITESM) y la Procuraduría de
Justicia del Estado de Nuevo León
firmaron un convenio de colaboración que pone a disposición de
los servidores públicos relacionados con la procuración de justicia
los programas de posgrado de la
Rectoría de Escuelas Nacionales de
Posgrado EGADE Business School
y EGAP Gobierno y Política Pública
para profesionalizarlos.
El acuerdo tiene una duración de
cinco años y contempla becas del
33% para los funcionarios públicos
que estudien un posgrado de la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política (EGAP) Gobierno y Política Pública y del 20%
para los que estudien un posgrado
de la Escuela de Graduados en Administración y Dirección de Empresas (EGADE) Business School.
Forman consejo consultivo
de ITLink
ITLink, programa impulsado por
la Secretaría de Economía (SE), la
Asociación Mexicana de la Industria
de las Tecnologías de Información
(AMITI) y el Banco Mundial para
promover alianzas comerciales
entre empresas de TI nacionales y
fabricantes multinacionales, formó
un consejo consultivo integrado
por personalidades de la industria
y funcionarios de gobierno, con
el propósito de supervisar la ejecución del programa y de emitir
recomendaciones con respecto al
desarrollo de sus estrategias.
El Consejo quedó conformado
por Javier Allard, Director General
de la AMITI, como Presidente, y a
Antonio Couttolenc, Director del
Programa ITlink, como Secretario
Técnico. También se desempeñarán como consejeros Claudia
Ivette García, Directora General de
Comercio Interior y Economía Digital de la Secretaría de Economía;
María Antonieta Villa, Directora de
Asuntos Gubernamentales de Dell
México; y Emilio Milán, Director
General de Prosistemas MC. n
edición sesenta y tres > 9
> Tema central
La disputa por la interconexión
Introducción
Por Ernesto Flores-Roux
L
a interconexión es probablemente la cuestión más polémica
en el sector de las telecomunicaciones. Es la principal palanca de transferencia de valor entre las diferentes empresas y
entre éstas y los consumidores. De manera muy general, podemos entender la interconexión como el hecho de transportar la
información –en sus formas de voz, datos, o video– de una red
de telecomunicaciones a otra; esto sucede en un punto donde las
redes se intersectan. Desde el punto de vista del consumidor, la
interconexión es importante porque permite que los usuarios que
están conectados a una red puedan comunicarse con los usuarios
de otra. Cito dos ejemplos: un ciudadano abonado a una red de
telefonía fija podrá comunicarse con otro ciudadano adscrito a
una red de telefonía móvil gracias a que estas dos redes están
interconectadas; o bien, un suscriptor de
un servicio de banda ancha en México podrá acceder a una página web en Europa
debido a que varias redes están interconectadas de tal manera que se establece una
ruta entre las dos puntas: la del usuario y
la del sitio donde está hospedada la página
web europea.
La interconexión es el tema central del
presente número de Política Digital. Debido a que rebasa con creces la cuestión de
las tarifas, decidimos abordar la interconexión con mayor amplitud, a tal grado,
por ejemplo, que después de leer la serie
de artículos que integran este dossier, parecerá anacrónico seguir analizando la
interconexión desde la perspectiva de las redes de voz. El futuro
de la interconexión es mucho más complejo, por lo que nuestro
propósito aquí no es más que ampliar el horizonte del debate.
Partimos con un texto, elaborado por Alejandro Navarrete
del CINIT, que explica por qué la tarifa no es el único aspecto
relevante en este debate. De poco servirían tarifas de interconexión adecuadas, si los servicios que se prestan las empresas son
deficientes. En este sentido, algunas de las condiciones para una
interconexión eficiente tienen que ver con la no discriminación
entre empresas; con la aplicación de estándares mínimos de calidad; con garantizar tiempos de entrega del servicio; y con invertir
en la red para garantizar su eficiencia técnica.El autor concluye
haciendo referencia al impacto que podrá tener el reciente fallo de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a este asunto.
10 < Política digital
Seguimos con el debate en torno a las tarifas de terminación
fijo-móvil. Le pedimos a un investigador de la Universidad Federal de Río de Janeiro, exconsejero de la comisión de competencia
en Brasil (CADE1) que defendiera el sistema actual existente en
Brasil, donde las tarifas de interconexión se consideran altas
en un comparativo internacional. Luiz Carlos Delorme Prado
argumenta que la penetración obtenida en Brasil –superior al
100%– fue posible gracias a una tarifa de interconexión estimada como alta. Por otro parte, Chistopher Stork, de Research
ICT Africa, una red de investigación en telecomunicaciones y
brecha digital en África, escribe que los argumentos esgrimidos
por los operadores móviles contra la disminución de las tarifas
de interconexión no resultaron ser ciertas después de su drástica
disminución en Namibia. Stork demuestra
lo contrario: que al vincular la tarifa de
interconexión con el costo de un operador
eficiente, el crecimiento de la planta móvil
se acelera; las inversiones no decrecen; los
precios al consumidor final disminuyen;
el uso del servicio aumenta; y el margen
operativo2 y la rentabilidad de los operadores aumentan.
Nos enfocamos después en temas relacionados con el futuro, pero cuya discusión es
todavía incipiente en México: la convergencia digital obliga a revisar tanto los actuales
criterios que utilizamos para fijar tarifas de
interconexión, como la interconexión de las
redes de Internet y de nueva generación.
Abordamos inicialmente el cobro por capacidad (ancho de
banda) para fijar tarifas de interconexión. Mark Kennet, uno
de los expertos mundiales más reconocidos en el desarrollo de
modelos de costos de redes de telecomunicaciones, defiende que
la tarifa de interconexión basada en capacidad es la más eficiente
para generar las señales correctas al mercado, sean operadores
o consumidores finales.
Sigue un texto escrito por dos autores. Chiristian O’Flaherty,
de la Internet Society (ISOC), una organización no gubernamental relacionada con la promoción de Internet (desarrollo
de estándares, promoción de la educación digital y liderazgo
“Conselho Administrativo de Defesa Econômica”
Medido en UAFIDA (Utilidad Antes de Costos Financieros, Inversión, Depreciación
y Amortización), comúnmente referido como EBITDA, por sus siglas en inglés.
1
2
> Tema central
en asuntos de política pública), y Bill Woodcock, de Packet Clearing
House, un instituto de investigación dedicado al entendimiento y
la promoción de tecnología, asuntos económicos y de política referentes al tráfico de Internet. Los autores escriben acerca de la interconexión de redes en Internet y explican el concepto de “peering”,
los beneficios que ha traído al desarrollo del mercado, y abordan el
tema de por qué la construcción de puntos de interconexión múltiple (o Internet Exchange Points, IXP) genera eficiencias en el transporte de la información. En este último punto resaltan la situación
peculiar de México, que es el país más grande del mundo que no
cuenta con ningún IXP.
El tercer artículo referido al futuro inmediato lo escriben Mark
Page, Luca Rossi y Colin Rand, expertos en las oficinas de Londres
y Milán de A.T. Kearney, una empresa de consultoría. Abordan la
relación entre usuarios, proveedores de servicios en línea y operadores de redes en el negocio de Internet. Advierten que, debido al
crecimiento del tráfico, la estructura tarifaria que sostiene a Internet
en la actualidad ahorca a las empresas dueñas de las redes, que ya
no encuentran incentivos para invertir en ellas para mantener, por
lo menos, los actuales estándares de calidad.
Finalmente, abordamos la inminencia de la reducción de las tarifas de interconexión en México. Según cálculos propios, hay un flujo
de alrededor de 28 mil millones de pesos3 que será distribuido de manera diferente entre las empresas y los consumidores. Esta cantidad,
equivalente a aproximadamente 9% de los ingresos del sector4, es
una suma que explica la relevancia de la tarifa de interconexión para
las operadoras de telecomunicaciones ¿Qué pasará con ese dinero?
¿Cómo se repartirá? Planteamos una serie de posibles escenarios que
pueden contestar estas preguntas, y que contemplan algunas de las
ideas expuestas en los escritos aquí reseñados.
La presente colección de artículos no pretende tomar partido ni
posición en el debate. Buscamos dar una visión general del abanico de argumentos que se han manejado, mostrar cómo personas
reconocidas en el medio académico y de política pública manejan
argumentos opuestos, y cómo el debate en México deberá cambiar
de manera importante en el futuro cercano, con discusiones referidas a redes topológicamente más complicadas, dados los avances
en la industria. n
Cifra estimada para 2009.
Es importante mencionar que los ingresos por concepto de interconexión implican
un conteo duplicado, ya que se incluyen en los precios que paga el consumidor final,
y después las empresas receptoras de la interconexión la contabilizan nuevamente.
3
4
Ernesto Flores-Roux es investigador en el Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), en el programa Telecom-CIDE, miembro del Consejo Consultivo
de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y miembro del Diálogo
Regional sobre la Sociedad de la Información (DIRSI). Fue socio de la firma de
consultoría McKinsey & Company en la oficina de Río de Janeiro. En 2004 ingresó a
Telefónica como Director de Mercadotecnia y Estrategia en México, y posteriormente
ocupó diversos cargos en la misma compañía en Perú, Brasil y China. Es Licenciado
en Matemáticas por la UNAM y Doctor en Estadística por la Universidad de Chicago,
[email protected]
Más allá
de las tarifas
Por Alejandro Navarrete Torres
¿De qué sirve establecer buenas tarifas
de interconexión, si los servicios que se prestan
las empresas entre sí son deficientes?
¿Qué alternativas tenemos para garantizar
una eficiente interconexión entre las redes?
He aquí algunas consideraciones
L
a interconexión es fundamental para lograr una
competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones. La adecuada interconexión de las redes de
telecomunicaciones permite que dos usuarios suscritos a
redes de distintos operadores puedan comunicarse entre
sí en forma transparente, como si perteneciesen a un
mismo proveedor.
A partir de la apertura de las telecomunicaciones en
México en 1996, la interconexión de las redes ha sido
motivo de un sinfín de desacuerdos entre los operadores,
y de resoluciones de la autoridad para resolver estos desacuerdos con la finalidad encontrar condiciones que permitan un desarrollo armónico del sector. Sin embargo,
la mayoría de estas resoluciones han sido impugnadas
judicialmente por uno o más de los operadores involucrados, imposibilitando su ejecución efectiva.
Así, la interconexión entre las redes que existe hoy
en México se encuentra cuestionada por sus jugadores.
Tanto ha sido así, que el tema alcanzó, incluso, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en mayo del
año 2011 determinó que la interconexión de las redes
de telecomunicaciones es un asunto de interés público.
El centro de la discusión pública sobre interconexión
ha girado en los últimos meses en torno a las tarifas que
los operadores deberán cobrarse entre sí, por terminar
las llamadas en su red que provengan de operadores distintos. Pero a pesar de la importancia que tiene la fijación
de tarifas eficientes de interconexión, ésta no garantiza
la eficiencia de la interconexión entre las redes. De hecho,
lo que garantiza tal efectividad es el conjunto de condiciones de interconexión que los operadores deben pactar
entre sí. De poco servirían unas tarifas de interconexión
adecuadas, si los distintos servicios de interconexión que
se prestan los operadores entre sí son deficientes.
edición sesenta y tres > 11
> Tema central
¿Cuáles condiciones?
Las condiciones de interconexión que se pacten deben garantizar que la prestación de los servicios no sea discriminatoria;
que se ajuste a tiempos máximos de entrega; que garantice condiciones mínimas de calidad; y que contemple la incorporación
de nuevos desarrollos tecnológicos que permitan una interconexión más eficiente.
Además, en caso de que cualquiera de las partes incumpla los
criterios pactados, se deberían aplicar penas convencionales para
desincentivar estos incumplimientos, y compensar los daños y perjuicios causados por haber provocado interconexiones ineficientes.
Hoy, las empresas que participan en el mercado nacional de
las telecomunicaciones se deben adherir a las condiciones de
interconexión que establecen los operadores con mayor participación de mercado. Estas condiciones incluyen absurdos como
la definición del color de las paredes de los cuartos de coubicación, o la altura a la que deberán
colocarse los toma-corriente
eléctricos, hasta otras más trascendentales como, por ejemplo,
los umbrales de 5% del “bill &
keep” 1, que en otros países llega
al 100%, o la obligación de entregar el tráfico proveniente de
distintos orígenes (como local
y de larga distancia) a través
de enlaces de interconexión independientes, sin justificación
técnica ni operativa alguna.
Otros ejemplos que ilustran
la importancia que tiene el resto
de condiciones de interconexión
distintas a la tarifa, se refieren a
los calendarios de interconexión
que no siempre se cumplen y
que provocan retrasos de meses
o años en el lanzamiento de nuevas operaciones; a intervenciones de la comunicación a través
de grabaciones que se anteponen al comienzo de las llamadas;
a la desconexión intermitente de la comunicación, o a la degradación de los niveles de calidad de los servicios proporcionados.
Aun cuando la autoridad está facultada y obligada a sancionar las violaciones en materia de interconexión que establece
la propia Ley Federal de Telecomunicaciones, en realidad las
sanciones propuestas por la Comisión Federal de TelecomuniEl “bill & keep” es un sistema de compensación basado en el establecimiento de
un umbral que se mide por el porcentaje de desbalance –en este caso del 5%–
entre la cantidad de minutos de interconexión entrantes y salientes entre dos
empresas. Si este desbalance es menor al umbral del 5%, las compañías no se
pagan la interconexión. En cambio, si el desbalance supera el umbral pactado, las
empresas se pagan el total del desbalance de interconexión.
caciones (Cofetel) y los procedimientos de sanción iniciados por
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no han logrado
evitar los incumplimientos ni tampoco obligar a la reparación
de los daños causados.
¿Solución ad portas?
Un par de instrumentos podrían cambiar en el futuro cercano
estas ineficiencias. El primero es el reciente fallo de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que estableció que los jueces de
amparo no podrán suspender la ejecución de las resoluciones de
la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) en materia
de interconexión. Si queda claro que la determinación de la corte
no se limita únicamente al rubro de las tarifas, sino que es aplicable a todos los aspectos relacionados con la interconexión, las
resoluciones de la Cofetel en esa materia dejarán de ser, por primera vez, letra muerta. Quienes
no acaten las resoluciones de la
Cofetel en sus términos, podrían
enfrentarse incluso, a la revocación de sus títulos de concesión.
El segundo instrumento es
el Convenio Marco de Interconexión2 –que está elaborando
la Cofetel– el cual podría provocar una diferencia sustancial en la regulación, siempre y
cuando incluya las condiciones
mínimas de operación, calidad,
información, tarifas, y no discriminación, indispensables para
una interconexión eficiente entre las redes.
Este convenio marco de interconexión podría equivaler a
una “oferta pública de interconexión” avalada por la autoridad, con las condiciones
mínimas de los convenios de
interconexión que la empresa con mayor número de líneas
fijas y móviles deberá celebrar con el resto de los operadores,
para asegurar condiciones adecuadas de calidad, equidad y
eficiencia. n
El llamado Acuerdo de Convergencia, publicado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en octubre de 2006, hace referencia al Convenio Marco de
Interconexión al que deberá adherirse Teléfonos de México, como parte de los requisitos para que, eventualmente, se le pueda modificar su título de concesión
para ofrecer servicios de televisión al público.
2
1
12 < Política digital
Alejandro Navarrete Torres es Director General del Centro de Investigación
e Innovación en Telecomunicaciones de la Cámara Nacional de la Industria
de Telecomunicaciones por Cable (Canitec), [email protected]
> Tema central
La interconexión, supeditada
al imperativo de la inclusión social
Por Luiz Carlos Delorme Prado
En 1997, Brasil estableció una política regulatoria para que las personas con menor poder adquisitivo tuvieran
acceso a servicios de telefonía. La tarifa de interconexión, considerada alta, sirvió para cumplir con ese objetivo
L
a telefonía móvil en Brasil ha conseguido dos avances importantes: el primero es que, gracias a los bajos precios de acceso
a la telefonía móvil, gran cantidad de nuevos consumidores se
han convertido en usuarios de las redes de telecomunicaciones;
el segundo es que “las telecomunicaciones móviles”, han sido,
en muchos casos, la puerta de entrada para el uso de Internet y
la transmisión de datos.
El servicio de comunicación de paga más grande en el país es,
sin lugar a dudas, la telefonía móvil.1 Descartamos por supuesto
a la televisión abierta y la radio porque son servicios financiados
por la venta de publicidad; el costo para los usuarios en este
caso consiste en la compra y mantenimiento del los equipos de
recepción y en el consumo de electricidad.
Para diciembre de 2010, la telefonía celular contaba con
202.9 millones de suscriptores (106.4% accesos por cada 100
habitantes); la telefonía fija, con 42 millones de líneas (23.6%
por cada 100 habitantes); y la banda ancha, con 13.8 millones
de conexiones (7.2% por cada 100 habitantes).
Los servicios de telefonía han crecido constantemente en Brasil desde la publicación de la Ley General de Telecomunicaciones
(LGT) en 1997. Entre 1998 y 2010, el número de líneas fijas
aumentó poco más de 100% (de 20 a 42 millones). Sin embargo,
el número de accesos de telefonía móvil pasó de 7.4 millones
en 1998, a 202.9 en 2010. Este crecimiento espectacular de la
telefonía móvil permitió que en 2010 aproximadamente 84.3%
de los hogares tuvieran acceso a telefonía, de los cuales el 41.2%
contaba únicamente con acceso a la red móvil.2 Del número total
de accesos móviles, más de 80% están en la modalidad prepago.
El rol de las tarifas de interconexión
Este contundente acceso a la telefonía móvil se debe a que el
costo para comprar y usar un celular de prepago resulta barato,
aún para las familias de menores ingresos, y también a una políVer http://www.telebrasil.org.br.
Según la Encuesta Nacional de Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares (Endutih), conducida anualmente por el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI), en 2010 (últimos datos disponibles), el 81% de los hogares
en México tenían acceso a telefonía en el hogar, siendo que 34.% sólo tenían la
modalidad móvil (Nota de Ernesto Flores-Roux).
1
2
tica pública explícita, que permitió que una fracción importante
del costo del servicio celular fuera sufragado por las tarifas de
interconexión.
La “tarifa de interconexión fijo-móvil” en Brasil es considerada como relativamente elevada. Para algunos analistas, esto
indica una distorsión del mercado, e inclusive, distorsiones en
la competencia. Sin embargo, esta percepción es incorrecta, ya
que se trata de una opción de política pública cuya estrategia
regulatoria resultó exitosa.
En efecto, después de lograr la cobertura esperada, los precios
de los servicios de telefonía móvil han disminuido paulatinamente
y en el mediano plazo alcanzarán a la media internacional. Esta
disminución ha sido muy notoria, pues entre el primer trimestre de
2008 y el cuarto de 2010, el precio promedio del servicio móvil se
redujo aproximadamente 40%: de 30 centavos de real por minuto
(0.19 dólares) a 17 centavos (0.11 dólares). De igual manera, la
tarifa de interconexión móvil ha sufrido reducciones graduales.
Por otra parte, los datos de la Encuesta de Presupuesto Familiar 3 recién divulgada por el Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE4) muestran que más de dos terceras partes de
las familias tienen un ingreso inferior a la media nacional. Este
inmenso segmento de la población gasta en telecomunicaciones
móviles menos del 1% de su ingreso. La mayoría de estas familias
no tienen acceso a telefonía fija debido a que la renta básica de
este servicio es 37.3 reales en Río de Janeiro (23.6 dólares), que
es superior a ese 1%.
El problema básico que se plantearon los reguladores brasileños de telefonía móvil fue, y sigue siendo, conseguir que la
mayoría de la población tenga acceso a este servicio. Fue una política de Estado implícita establecida por el Poder Legislativo en la
Ley General de Telecomunicaciones: una regulación asimétrica
que creara condiciones para que las personas con menor poder
adquisitivo tuvieran acceso a los servicios de telefonía. Por lo
Ver IBGE- POF- Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008-2009, Despesas, Rendimentos e Condições de Vida, Rio de Janeiro, 2010. Esta encuesta es equivalente a la
ENIGH (Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) publicada por el
INEGI de manera bianual (Nota de Ernesto Flores-Roux).
4
El IBGE tiene básicamente las mismas atribuciones en Brasil que el INEGI en
México (Nota de Ernesto Flores-Roux).
3
edición sesenta y tres > 13
> Tema central
tanto, la opción de política pública en Brasil fue dar acceso a esa
parte de la población a servicios de telefonía, incluso, a precios
subsidiados si fuera necesario.
El círculo virtuoso de la telefonía celular
Un teléfono celular es muy barato comparado con los beneficios
que genera a los usuarios. Es mucho más barato porque una
proporción importante de los usuarios de telefonía móvil pueden
acceder a través de la modalidad del prepago y utilizan el servicio principalmente para recibir llamadas; comparativamente,
hacen menos llamadas que las que reciben. De hecho, cuando
necesitan hacer una llamada, la hacen “por cobrar” o utilizan
un teléfono público.5
Por otra parte, al haber aumentado el número de usuarios,
el segmento de la población de mayores ingresos –que son quienes más generan llamadas telefónicas–, pasó a tener acceso a
un gran número de personas que no podían ser contactadas
porque no tenían acceso a ningún servicio residencial de telecomunicaciones. Es decir, la gran expansión del prepago favoreció
también a los usuarios de telefonía fija, que fueron los grandes
beneficiarios de las llamadas “economías de red”.
En segundo lugar, el ingreso promedio mensual por usuario6
es actualmente de 19.20 dólares, incluyendo pre y pospago; este
monto es inferior a la tarifa mínima de renta básica de telefonía
fija (23.6 dólares).7
Bajo estas circunstancias, y por las características de la población brasileña, la forma de democratizar el acceso al servicio de
telefonía fue mantener el pago por uso de la red móvil (la tarifa de
interconexión móvil) muy por arriba del pago por uso de la red fija.8
Asimismo, la única política pública que hacía sentido para
Brasil fue adoptar la modalidad de el que llama paga.
Por lo tanto, si las autoridades que defienden la competencia
decidieran (de manera intencionada o no) forzar a la población
con menores ingresos –que en su mayoría contratan el servicio
de prepago– a que aumenten su contribución para cubrir los
costos de operación de la red, pasarían muchas cosas: el servicio
de telefonía móvil prepagada se reduciría sustancialmente o, al
menos, se exigiría un gasto mínimo por línea, lo que podría frenar
la demanda por este servicio; la reducción del número de suscriptores del servicio móvil provocaría una pérdida de bienestar para
aquellos que podían llamar a estos usuarios; y finalmente, se reduciría el tráfico tanto en la red de telefonía móvil como en la red de
telefonía fija, con efectos desfavorables para la economía del país.
En Brasil es posible hacer llamadas por cobrar desde cualquier teléfono (fijo, móvil o público), con códigos de acceso relativamente sencillos y a un costo considerado accesible para el receptor (Nota de Ernesto Flores-Roux)
6
ARPU (Average Revenue per User).
7
Los datos originales son de Telebrasil en asociación con Teleco. Ver www.telebrasil.org.br.
8
Estas tarifas son denominadas en la regulación brasileña como ““VU-M” (“valor
de uso da rede móviel”) y “TU-RL” (“tarifa de uso da rede local”). (Nota de Ernesto
Flores-Roux, pasando del texto principal a nota de pie de página la utilización de
los acrónimos regulatorios brasileños).
5
14 < Política digital
Una política regulatoria justa
El gran crecimiento de la telefonía móvil hizo evidente que la
alternativa de la telefonía fija no era satisfactoria para la población. Los teléfonos públicos, bien distribuidos geográficamente
en todo el territorio poblado, habrían podido resolver, en teoría,
el acceso por parte de esta población para la realización de llamadas, pero no resolvían la situación de recibir llamadas. El acceso
al servicio de telefonía celular atendió una gran necesidad para
fines domésticos y profesionales: ser contactado a través de un
número telefónico.
En este sentido, la telefonía fija no cumplió el papel esperado
por el proceso de privatización y universalización del servicio telefónico; fue la telefonía móvil el gran impulsor de la expansión del
acceso a la telefonía en Brasil. Más aún, fue el modelo regulatorio
brasileño el que creó las condiciones para reducir las desigualdades sociales y regionales, al permitir que ciudadanos con poco
poder adquisitivo tuvieran acceso a los servicios de telefonía.
En Brasil, como en el resto del mundo, las telecomunicaciones
son reguladas por razones económicas y no económicas. Sin
embargo, existen suficientes razones económicas para mostrar
la racionalidad de la política regulatoria vigente. Desde una
perspectiva de competencia, el tratamiento diferenciado entre
el servicio de telefonía móvil y el servicio de telefonía fija está
totalmente justificado en Brasil.
El modelo regulatorio brasileño fue totalmente satisfactorio para las condiciones del país. Pero esto no significa que los
precios actuales por los servicios de telecomunicaciones deban
mantenerse inalterados. Por el contrario, en un mercado competitivo o adecuadamente regulado, las ganancias obtenidas por
la eficiencia deben transferirse a los consumidores.
El modelo tiene sentido económico y social, al sustituir la renta
básica –que financia a la telefonía fija – por un cargo por los servicios de prepago, que no incluyen renta básica, pero que son cubiertos, en cambio, por tarifas de interconexión relativamente altas.
A pesar de esto, el valor de la tarifa de interconexión móvil
continúa bajando debido a procesos económicos y sociales, a
la introducción de innovaciones y el aumento de la eficiencia
gerencial que reduce el costo unitario del servicio móvil. Por
otra parte, el crecimiento del ingreso per cápita ha aumentado
el número de consumidores de servicios de pospago, por considerarlos más convenientes y cómodos. La combinación de estos
procesos, impulsados por presiones de mercado y por la acción
regulatoria, está generando una disminución continua de la tarifa de interconexión. Esta reducción, sin embargo, se está dando
después de haber cumplido con los objetivos de inclusión social
de la telefonía (Traducción de Ernesto Flores-Roux). n
Luiz Carlos Delorme Prado es profesor del Instituto de Economía de la
Universidad Federal de Río de Janeiro; ex consejero del Consejo Administrativo
de la Defensa Económica (equivalente a la Comisión Federal de Competencia,
en México). Es Doctor en Economía por la Universidad de Londres,
[email protected]
> Tema central
¿Y si bajan las tarifas
de interconexión móvil?
Por Christoph Stork
Según las cifras de la evidencia empírica extraída de Namibia, si las tarifas de interconexión estuvieran
ligadas al costo de los operadores de redes, no sólo se estará emparejando el terreno para la competencia,
sino que todos los jugadores, sin excepción, se verán comercialmente favorecidos por esta rebaja
E
xiste abrumadora evidencia internacional de que las Tarifas de Interconexión Móviles (TIM)1 basadas ​​en costos fomentan la competencia y precios más asequibles, eliminan distorsiones del mercado, y ofrecen incentivos para la inversión.
Su impacto neto es una competencia más justa, costos de comunicación más bajos, mejores servicios, y un retorno de la inversión más equitativo para todas las empresas en el mercado.
Para justificar el cobro de tarifas altas en la terminación de
llamadas, los operadores de telefonía móvil, especialmente los
que tienen la mayor participación de mercado, argumentan que
la reducción de estas tarifas conduce inevitablemente a incrementar las de acceso y uso, por lo que menos personas podrán
pagar por sus servicios; esto provocará que las empresas disminuyan sus ingresos y, en consecuencia, su capacidad para
invertir se verá restringida. Su argumentación plantea además
que los ingresos percibidos por terminación de llamadas son utilizados para subsidiar el acceso y uso de la población más pobre.
Esto no es así, evidentemente, ya que las TIM son un juego de
suma cero. Si no hay subsidios que provengan de fuera del sector,
quienes cobran y quienes pagan terminan por equilibrarse entre
sí. De este modo, si un operador recibe menos, otro estará pagando menos. ¿Por qué habría de permitirse entonces que un operador subsidie a sus abonados a expensas de los abonados de otro?
El mercado bilateral y el efecto cama de agua
Para defender el estado actual de las TIM, se suele emplear un
argumento más complejo. Éste se refiere al mercado bilateral (two
sided market). El clásico ejemplo que se da para explicar este principio es el de una empresa periodística que vende sus periódicos
más baratos para obtener mayor número de lectores (mercado
de lectores), con lo que podrá vender espacios publicitarios más
caros (mercado publicitario). En este caso, los precios no están
relacionados con los costos, pero son interdependientes, puesto
1
Hay veces que las tarifas de terminación de llamadas móviles se denominan en
inglés como Mobile Termination Rates, o MTR, por sus siglas. En México se alude
a este concepto como Tarifa de Interconexión Móvil, que en este texto manejaremos como TIM, por sus siglas.
que al modificar los precios de un mercado, se modifican los del
otro, efecto conocido como cama de agua.
Según esta lógica, la reducción de tarifas en el mercado mayorista conduce al incremento de tarifas en el mercado minorista. Así, las TIM constituyen un lado de este mercado bilateral,
y provocan el efecto cama de agua en las tarifas que se cobran al
usuario final, que es el otro lado de este mercado.
Sin embargo, cuando en algún país se recortan las TIM, no
hay suficiente evidencia empírica para demostrar que se incrementan las tarifas en el mercado de los usuarios finales, por lo
que no es posible sustentar la existencia del efecto cama de agua.
El principal argumento por el que no existe un mercado bilateral ni se da el efecto cama de agua entre las TIM y las tarifas minoristas es que no son interdependientes. He aquí algunas razones:
• Las TIM no son precios que se establecen para maximizar
utilidades, sino que obedecen a acuerdos contractuales que
sólo se modifican cuando interviene el regulador, o cuando
todos los participantes así lo deciden.
• Un operador no puede aumentar su TIM por el hecho de
que crezca su participación de mercado, lo que sí sucedería en un mercado bilateral. Esto se debe a que las TIM son
generalmente simétricas; si fueran asimétricas, la red más
pequeña cobraría más debido a la intervención del regulador.
Esta simetría de la TIM contradice el argumento del mercado
bilateral, debido a que la red más grande recibe, siempre, el
mismo valor nominal que la red más pequeña.
• Las TIM constituyen, simultáneamente, costos e ingresos
generados por transacciones mayoristas. Por ejemplo, cuando el regulador bajó la tarifa de interconexión en Nigeria y
Sudáfrica, la empresa MTN recibió menos ingresos y pagó
menos por terminación de llamadas, pero incrementó su utilidad neta y su margen UAFIDA (Utilidad Antes de Costos
Financieros, Impuestos, Depreciación y Amortización) en
2010. La reducción de las TIM confronta a los operadores
con diferentes alternativas para maximizar sus beneficios:
pueden transferir la reducción de tarifas a sus suscriptores, o
pueden no hacerlo. Si decide hacerlo, disminuirán los precios
edición sesenta y tres > 15
> Tema central
Gráfica 2
Gráfica 1
Tarifas de terminación de llamadas móviles vs minutos de uso
500
4000
375
3000
Minutos de uso
Precio promedio de la canasta OCDE en centavos de dólar
Tarifas de terminación de llamadas móviles vs costo de uso
2000
1000
0
250
125
0
5
10
15
20
25
Tarifas de terminación móvil en centavos de dólar.
Cifras al 2009
Fuente: TMG, Mobile Termination Rate Update 2010, www.tmgtelecom.com.
off-net (cuando una llamada se inicia en una red y termina
en otra); y si decide no hacerlo, incrementará sus ingresos
por cada minuto de inicio de llamada, con lo que estará compensando la reducción de sus ingresos por terminación de
llamadas.
• Las TIM cuentan con una o dos tarifas (horas pico y no-pico).
Los paquetes de servicios que ofrecen los operadores móviles en cambio son muy diversos y tienen además múltiples
combinaciones de precios; su estrategia para fijarlos son muy
complejas y están determinadas por el perfil de los usuarios
y los segmentos de mercado, pero de ninguna manera por
la compensación de ingresos perdidos en otros rubros. Por
eso, para los operadores de redes, el recorte de la TIM puede
conducir hacia mayores ingresos, del mismo modo que su
aumento podría desembocar en menores ingresos.
• Cada operador establece sus propias tarifas al menudeo y no
la de otros operadores. Sin embargo, las tarifas off-net de los
demás operadores influirán en la cantidad de llamadas que
se reciben, y por lo tanto, en los ingresos derivados de la terminación de llamadas.
• Si las TIM y las tarifas para el usuario final fueran interdependientes, uno podría observar que el incremento de las
primeras conducen hacia la disminución en las segundas,
o al revés, ya que la interdependencia se debe dar en ambas
direcciones.
El efecto cama de agua no se ha documentado de manera empírica, ni hay evidencia convincente de que las TIM constituyan
un lado del mercado bilateral. Ante la reducción de las TIM en
Africa y la Unión Europea, no se incrementaron las tarifas de
acceso o uso para el usuario final. Más bien ocurrió lo contrario:
16 < Política digital
0
0
5
10
15
20
25
Tarifas de terminación móvil en centavos de dólar.
Cifras al 2009
Fuente: TMG, Mobile Termination Rate Update 2010, www.tmgtelecom.com.
la creciente competencia provocó una reducción en los precios
de uso y acceso.
En las gráficas 1 y 2 se muestran la TIM contra el costo de uso
y minuto de uso, según estimaciones de la OCDE para 2009. La
tendencia general señala que los países con TIM más bajas en
la modalidad el que llama paga, presentan menores costos de uso
y más minutos de uso.
El caso de Namibia
En 2009, la Comisión de Comunicaciones de Namibia (NCC)
resolvió una disputa tarifaria al aplicar tarifas de interconexión
basadas en costos. El costo de un operador eficiente se determinó a
través de un comparativo internacional (benchmarking). Telecom Namibia y Leo eran pagadores netos de la empresa dominante MTC por terminación de llamadas, porque le enviaban
más tráfico del que recibían.
Durante el debate, MTC sostuvo que su margen de UAFIDA
se reduciría 36.8%, en caso de que las TIM se redujeran al costo
de un operador eficiente como proponía el regulador. MTC argumentó que tal medida la obligaría a reducir sus inversiones, aumentar los precios al usuario final, y pagar menos dividendos e
impuestos (cabe señalar que el Gobierno de Namibia tiene una
participación del 66% en MTC).
No obstante los reclamos, la TIM ha disminuido desde entonces de 14.4 centavos de dólar a 4.1 centavos de dólar por minuto
(ver gráfica 3). Y para sorpresa de MTC, su margen de UAFIDA
aumentó de 50.9% en 2008 a 55.8% en 2010. La empresa también pagó dividendos récord en 2009 y 2010; aumentó su inversión y elevó su base de suscriptores por la caída de los precios al
menudeo. También la cifra de abonados de MTC creció a más de
1.53 millones, un incremento de 50% en dos años (ver tabla 1).
> Tema central
Al resolver la disputa por las TIM, la Comisión de Comunicaciones de Namibia logró reducir los precios al consumidor
final, mejorar los servicios, incrementar los empleos y elevar
la inversión. Ahora, Leo y Namibia Telecom pueden competir
con las tarifas que ofrece MTC para las llamadas on-net (cuando
una llamada inicia y termina en la red del mismo operador) y se
eliminó el subsidio otorgado a MTC a través de tarifas de interconexión superiores a los costos.
Una competencia más justa y precios al consumidor más bajos, condujeron a una expansión del mercado, lo que dio lugar
a utilidades récord para MTC.
Gráfica 3
Reducción de las tarifas
s de te
terminación
ón (en centavos de dólar)
Tarifas de Terminación
ación Mó
Móvil (MTR)
Tarifas de Terminación
ación de telefonía Fija (FTR)
14.40
9.00
Enero 2009
8.20
8.20
6.80
6.80
Enero 2010
Julio 2009
5.50
5.50
4.10
4.10
Enero 2011
Julio 2010
Conclusión
Fuente: CNC, 2009.
Por lo que respecta a Leo, este operador consiguió atraer nuevos clientes, y declaró que la reducción de la TIM contribuyó a
expandir el mercado.
El ejemplo de Namibia demuestra que las tarifas de interconexión
móviles basadas en costo son un paso hacia una competencia
más justa, precios de venta al público más bajos, mayor inversión, más suscriptores y una base más grande de ingresos. Los
precios de venta al público cayeron de inmediato como conse-
Tabla 1. Comportamiento de la empresa MTC, de Namibia, en los últimos seis años
Suscriptores
2005
2006
2007
2008
2009
2010
403,743
555,501
743,509
1,008,658
1,283,530
1,534,528
Margen de UAFIDA*
61%
60.2%
52.2%
50.9%
53.8%
55.8%
Beneficio después de impuestos en
millones de dólares
39.90
45.94
46.27
48.53
52.79
54.10
Dividendo pagado en millones de dólares
14.99
10.90
33.38
30.11
50.41
52.26
Pago de impuestos en millones de dólares
19.96
23.35
24.11
24.62
27.10
25.5
*Utilidades Antes de Intereses, Impuestos, Depreciación y Amortización.
Fuente: Informes anuales de MTC, FX = promedio 2010.
Las tarifas para los abonados a MTC no han aumentado como
ellos mismos argumentaron al iniciarse el debate, utilizando los
conceptos de mercado bilateral y efecto cama de agua. Por el contrario, las tarifas disminuyeron. (Gráfica 4)
Gráfica 4
Costo más barato de las canastas ofrecidas por MTC, basado en la definición
de la OCDE (cifras en dólares, promedio FX = 2010)
Septiembre 2005
Mayo 2010
Diciembre 2008
Marzo 2011
Marzo 2011
(con precios a septiembre de 2005)
40.39
24.39
23.67
11.26
19.90
16.21
13.15
10.81
6.81
6.79
4.77
Usuario de bajo consumo
cuencia del recorte de las TIM y del aumento de la presión competitiva por parte de los operadores más pequeños.
El caso de MTN ejemplifica lo que puede producir un recorte
a las TIM para los ingresos y los costos asociados a operaciones
al mayoreo. MTN no tuvo necesidad de elaborar estrategias para
reponer ingresos, ya que el efecto neto fue positivo, a pesar de
ser el operador dominante.
Es de esperar que los países africanos sigan estos ejemplos y
establezcan tarifas de terminación de llamadas móviles (TIM)
basadas en el costo de operadores eficientes. La competencia
justa sigue siendo la mejor oferta para los consumidores, para los inversionistas y para el desarrollo económico de un país.
Hoy podemos afirmar que las TIM basadas en el costo abren el
camino hacia una competencia más justa. (Traducción de José
Luis Becerra Pozas). n
6.81
6.81
Consumo medio
4.78
Alto consumo
9.24
Christoph Stork es Investigador Senior en la Research ICT Africa (RIA), una red
de investigadores dedicados a analizar las políticas públicas y de regulación de
TIC en 20 países africanos. El Dr. Stork radica en la Ciudad del Cabo, Sudáfrica,
y ha sido asesor técnico de la Comisión de Comunicaciones y del gobierno de
Namibia, [email protected]
edición sesenta y tres > 17
> Tema central
Cobrar por capacidad,
no por tiempo
Por Mark Kennet
Cobrar la interconexión móvil según el ancho de banda requerida por el demandante, sea mayorista
o usuario final, resuelve una serie de viejos y repetitivos problemas a la hora de fijar estas tarifas.
¿Desaparecerá el cobro por minuto o megabyte?
H
ay muchos temas políticamente sabrosos en el rubro de las
telecomunicaciones. Pienso, por ejemplo, en el derecho ciudadano de acceder a Internet, o en el servicio universal. Pero,
¿acaso no nos deberíamos interesar también por la estructura
de las tarifas de interconexión, aunque parezca un tema áspero
y reservado sólo para expertos? He aquí algunas razones por la
que todos nos deberíamos interesar por la interconexión.
Primero habría que reconocer que el éxito actual del sector
de telecomunicaciones depende de la presencia de varios operadores en el mercado y de que éstos compitan entre sí. Además, a nadie le cabe duda de que la naturaleza de la industria
de redes se volvería monopólica si no existiera la intervención
gubernamental.
Esto se puede observar claramente en el caso de México, donde el principal operador móvil cuenta con el 77% del mercado
nacional. Bajo este esquema, los demás operadores podrán competir, siempre y cuando puedan interconectarse con la red del
operador principal a un precio que les permita ofrecer servicios
comparables con los de esta empresa. Esto no quiere decir que el
principal operador no deba recuperar el costo de su inversión en
la red. No podríamos concebir un esquema regulatorio en el que
un operador ofrezca a su competencia servicios de interconexión
gratuitos. Si éste fuera el caso, la competencia sería artificial y no
ayudaría a la eficiencia económica de la sociedad en su conjunto.
Por eso, el gran reto del regulador es identificar ese sweet spot
(punto dulce) que habilite una competencia saludable, y que al
mismo tiempo permita que los operadores recuperen lo que invirtieron en su infraestructura, con el propósito de llegar a una
tarifa de interconexión justa.
Esta tarifa se conoce en el mundo de las telecomunicaciones
como Tarifa de Interconexión Móvil (TIM), o Mobile Termination Rate.
¿Cómo se calcula la TIM?
En casi todos los países con un sector privatizado, el método para
calcular la TIM consiste en estimar el costo de la inversión de
toda la infraestructura necesaria para aumentar la capacidad
de transporte de tráfico de interconexión, y dividir ese número por la cantidad de minutos de tráfico de interconexión. En
18 < Política digital
México, la TIM se fijó en alrededor de 40 centavos de peso por
minuto, según las últimas resoluciones de la Cofetel. Se trata de
un procedimiento de cálculo que supone una tarifa por minuto
de tráfico, pero la realidad es mucho más compleja.
Para el caso de los mercados minoristas, la tarifa que se cobra es, efectivamente, por minutos de tráfico. Pero este cálculo
se hace según el máximo umbral de minutos por cliente, por
lo que siempre habrá clientes con gran demanda de servicios
que terminarán pagando más que aquellos cuya demanda de
interconexión es más baja.
Para los mercados mayoristas en cambio, el cobro por minuto
de tráfico no tiene mucho sentido. Hay muchas razones para ello:
En primer lugar, es fácil darse cuenta de que las tarifas de
interconexión basadas en minutos de tráfico no están asociadas
con el costo del servicio. Esto es así porque el costo de la interconexión de quien ofrece el servicio no se mide por minutos de
tráfico, sino por el costo que representó instalar en su red capacidad adicional para poder manejar ese tráfico. De esta manera,
al no existir un vínculo entre la tarifa de interconexión y los
costos de infraestructura, la eficiencia económica del mercado
se reduce automáticamente.
En segundo lugar, esta falta de relación entre tarifas y costos
impide el despliegue de la competencia. Si una empresa cobra
una TIM de, por ejemplo, 40 centavos por minuto, y al mismo
tiempo le ofrece a sus abonados planes de 25 centavos por minuto para llamadas on-net (cuando las llamadas inician y terminan
en la red del mismo operador), será difícil que los demás operadores puedan competir en condiciones de igualdad.
Finalmente, es hora de reconocer que los nuevos productos y
servicios que ofrecen los operadores no se refieren únicamente
a voz. El arribo de los smartphones está modificando esta situación al grado de que los servicios de voz disminuirán frente al
intercambio y venta de datos. Como es sabido, el tráfico de datos
no se mide en minutos de tráfico, sino en kilobytes, incluso en
el mercado minorista.
Es más, insistir en cargos basados en minutos de tráfico, utilizando cualquier otra modalidad de cálculo, desincentivará el
uso de la interconexión, lo que implicaría una adopción muy
lenta de los nuevos servicios y nueva tecnología.
> Tema central
¿Qué es el cargo por capacidad?
Una posible solución es calcular la TIM con base en cargos por
capacidad. Se trata de una alternativa todavía no muy conocida,
pero que ha sumado simpatizantes en todo el mundo.
¿De qué se trata? En lugar de cobrar por minuto de tráfico, o
por kilobyte, el operador que quiere terminar su tráfico en la red
de otro, le compra a éste la capacidad (ancho de banda) necesaria
para transportar el tráfico máximo que va a requerir; esto es, la
capacidad para transportar tráfico en horas pico.
Con el modelo de tarifas por capacidad se aclararían muchas
cosas, ya que cada operador le pagaría a la empresa que ofrece
el servicio de interconexión una cantidad que no depende directamente de los minutos de tráfico.
Esta tarifa de interconexión no desincentivaría el uso libre y
justo de la red, debido a que el precio que paga la red que genera
el tráfico estaría incluido dentro de sus costos fijos, por lo que no
necesitaría recuperarlo con cada llamada, conexión o kilobyte.
Por lo que respecta al usuario final, le costaría lo mismo llamar a la red donde está abonado que a una red distinta; ya no
habría justificación para establecer tarifas diferenciadas de onnet y off-net; y, acaso lo más importante, el flujo para tráfico de
datos –como los contenidos de entretenimiento por Internet– se
pagaría por el ancho de banda requerido y no por el número de
kilobytes.
Este régimen de tarifas ayudaría a eliminar los litigios que
tanto abundan en México. Supongamos que la Cofetel estableciera una TIM de 2 pesos por el tráfico de voz, y otra de 0.001
por kilobyte para tráfico de datos (obviamente, estos valores son
inventados). ¿Qué suele ocurrir cuando se toman medidas como
éstas? Que todo el mundo convierte su tráfico de voz en tráfico
IP, utilizando aplicaciones tipo Skype para sus conversaciones,
lo que provocaría una importante disminución de tráfico de voz.
Si la relación entre los precios fuera al revés, se daría un efecto
opuesto. El resultado de esta situación son los litigios en los que
nadie, salvo los abogados, ganan.
Finalmente, un modelo de cargo por capacidad fomenta la competencia y elimina prácticas anticompetitivas como los Pricesqueeze. Estos ocurren cuando una empresa baja su tarifa para
sus usuarios on-net (sus propios clientes), mientras cobra tarifas
más altas a los usuarios que inician su comunicación en otras
redes, pero que las terminan en la de esa empresa. Esta práctica
tiene efectos anticompetitivos, pues los usuarios preferirán afiliarse solamente a la que cobra tarifas on-net.
El modelo de TIM que he descrito no está exento de limitantes. El más importante es que la tarifa que se cobre tiene que ser
precisa: si se cobra poco, las tarifas que paguen las empresas no
serán suficiente para recuperar el valor de la inversión hecha por
el que presta el servicio, y no habrá incentivos para que vuelva
a invertir. Por el contrario, si se cobra mucho, los precios finales
para los usuarios podrían fijarse en un nivel tal que desincentive
el uso eficiente de la infraestructura.
Otra limitante es la falta de experiencia del regulador en la
aplicación de estos criterios. Aunque en las últimas décadas se
ha publicado mucho sobre el tema, son pocos los reguladores
que han implementado esta estrategia, y menos aún quienes
lo han hecho bien. Tal vez antes de tratar de implementar estos
criterios, sería bueno investigar cuáles han sido las mejores prácticas y cuál es la factibilidad de su implementación en México.
Cualquier modelo para regular las tarifas de interconexión
basadas en minutos de tráfico tiende a volverse anacrónico, ya
que el entorno tecnológico depende, cada vez menos, de los minutos de tráfico. ¿Habrá llegado la hora para que México sea
pionero en la creación de estas nuevas reglas que se ajustan más
y mejor a las nuevas realidades del mercado? n
Mark Kennet es consultor independiente en políticas de telecomunicaciones
y regulaciones. Doctor en Economía por la Universidad de Wisconsin, y
especialista en acuerdos de interconexión y en telefonía rural. Ha trabajado para
organizaciones como el Banco Mundial, la Comisión Federal de Comunicaciones
de Estados Unidos y la Cofetel de México, entre otras, http://www.markkennet.
com/, [email protected]
edición sesenta y tres > 19
> Tema central
La interconexión de redes en Internet
Por Christian O´Flaherty y Bill Woodcock
La interconexión de redes se realiza de muchas maneras. Una de ellas es el peering, que generalmente se hace bajo
acuerdos informales entre dos o más redes. Para simplificar las interconexiones, se crean puntos de intercambio de
tráfico (Internet Exchange Points, o IXP), que detonan eficiencias para el transporte de información. México no
cuenta con esta infraestructura
C
uando se dice que Internet es la “red de redes”, esto se debe a
que fue concebida para conectar las pocas redes que existían
a finales de los años sesentas, con el propósito de crear una sola.
Su nombre proviene de las palabras Interconnected Networks o Redes Interconectadas. El concepto de Interconexión, por otra parte,
explica el extraordinario y asombroso crecimiento de Internet,
que actualmente está formado por decenas de miles de redes que
pueden interconectarse entre sí.
La eficiencia y posibilidades de crecimiento de Internet depende, directamente, de la cantidad de interconexiones que posea:
cuando una red cuenta con múltiples interconexiones, menores
serán sus costos, mejor su calidad, y mayor su disponibilidad
para transportar información. En cambio, si una red sólo se conecta con otra que le provee el “servicio de tránsito” para conducir su información hacia el resto de las redes, se someterá a
la capacidad, reglas, costos y demás condiciones que establezca
ese único proveedor.
El “servicio de tránsito” ocurre cuando una red permite que el
tráfico de otra atraviese su infraestructura para conducirlo hacia
el resto de las redes. Los proveedores de tránsito cobran a las redes más pequeñas por este servicio de acceso al resto de Internet.
Así, una red pequeña puede comenzar con un solo proveedor
de tránsito, pero cuando su tráfico crezca, necesitará identificar
otras redes cercanas para establecer acuerdos de interconexión.
A este tipo de acuerdos se le llama peering o interconexión entre
pares y se aplica cuando dos redes intercambian exclusivamente
su propio tráfico. El tráfico que se intercambia utilizando estos
acuerdos es de mayor calidad y menor costo que el que se consigue con un proveedor de tránsito.
En un reciente análisis publicado por Packet Clearing House1 se
comprobó que, de cuatro mil redes investigadas, el 99.5% de las
interconexiones de peering se establecieron a través de acuerdos
informales que se pactaron entre técnicos u operadores de red,
porque son ellos quienes mejor reconocen las ventajas de la interconexión. Sólo cuando las redes se ven afectadas por factores
políticos o regulatorios, aparecen complicaciones para establecer
Instituto de investigación sin fines de lucro con sede en San Francisco, California, (http://www.pch.net/resources/papers//peering-survey/PCH-Peering-Survey-2011.pdf)
1
20 < Política digital
estos acuerdos de interconexión que terminan por afectar negativamente el servicio de Internet.
Los IXP
Para simplificar y fomentar estas interconexiones, se establecieron Puntos de Intercambio de Tráfico, o Internet Exchange Points
(IXP, por sus siglas en inglés), donde convergen muchas redes.
De esa manera, una red puede conectarse con un IXP y acceder
a todas las redes que llegan al mismo sitio. Con esto se simplifican
las interconexiones entre las redes. Los IXP pueden generar beneficios adicionales por concentrar conexiones a las redes locales
en un solo punto. Un ejemplo es el caso de los llamados Content
Delivery Networks (CDN). Gran parte del tráfico de Internet se
distribuye a través de los CDN. Los grandes portales y los CDN
instalan sus servidores en aquellos puntos de la red donde resulte
más eficiente entregar el tráfico a los usuarios finales.
Otro ejemplo es la instalación de copias de servidores raíz y
de primer nivel del DNS2 (como .MX) que hacen más rápida la
resolución de nombres de dominio. Todas estas ventajas se traducen en menores costos y una mejor experiencia de navegación
para los usuarios finales
Construir un IXP sencillo cuesta alrededor de cinco mil dólares; uno más sofisticado no rebasa los 50 mil dólares. Esta inversión se puede amortizar en un lapso que va desde unas cuantas horas hasta unas cuantas semanas. Su costo, por tanto, no
representa ningún problema. Para que sea efectivo, se necesita
convencer a los proveedores de acceso a Internet que la razón por
la que compiten entre ellos –en lugar de cooperar– es que están
situados en la parte más baja en la pirámide de revendedores.
Estos proveedores de acceso requieren los servicios de un
proveedor de transito, para luego revender ese tráfico con un
margen de ganancia, pero sin haber creado valor adicional.
En cambio, si se conectaran a un IXP, podrían cooperar con
otros proveedores de acceso (redes) recibiendo tráfico desde ese
nuevo origen para venderlo a sus clientes. El reto es conseguir que
los proveedores de acceso a Internet entiendan cómo funcioDNS: Domain Name System (Sistema de Nombres de Dominio). Es el mecanismo
utilizado en Internet para poder utilizar nombres en lugar de números para acceder a la información (Ejemplo: “politicadigital.com.mx”)
2
> Tema central
na este modelo y comiencen
a utilizar el tráfico del IXP en
vez de seguir como meros revendedores.
En algunos países, los reguladores exigen que el tráfico nacional no salga de sus
fronteras. Ese requerimiento
es un excelente pretexto para
constituir un IXP. Sin embargo, lo ideal es que éstos surjan
como consecuencia del interés económico de las redes
locales, ya que de este modo
se impulsaría la producción
de tráfico doméstico.
La omisión mexicana
Gráfica 1. Distribución geográfica de Puntos de Intercambio de Tráfico o IXP
Fuente: Packet Clearing House
En la gráfica 1 observamos
la ubicación de los puntos
de intercambio de tráfico en
el mundo. Las regiones más
Gráfica 2. Precio promedio mensual del acceso a Internet por Mbps
avanzadas cuentan con varios
IXP y concentran la mayor
cantidad de tráfico de Internet. Esto se refleja en precios
$900
más bajos para los usuarios de
$800
Internet en esas regiones y en
una calidad de servicio muy
$700
superior si la comparamos
$600
con otras regiones.
México es el único país
$500
perteneciente al G-20 y a la
Organización para la Coope$400
ración y el Desarrollo Econó$300
micos (OCDE) que no tiene un
IXP. Es también el país más
$200
grande del mundo que carece
$100
de un IXP. Incluso, hay países
2010
2009
2008
2011
con menos infraestructura y
menores recursos que MéxiTurquía
México
co, como Camboya, Congo o
Canadá
Estados Unidos
Zimbabwe, que sí cuentan con
España
un IXP.
Holanda
En Sudamérica, existen caFuente: Telegeography (http://www.telegeography.com/)
Rusia
sos de IXP exitosos en Brasil,
Argentina, Colombia, Perú,
el registro regional de Internet para America Latina y el Caribe.
Chile y Ecuador, entre otros. Además, hay planes para mejorar
Lamentablemente, ningún representante de México motivado
las interconexiones en Centroamérica creando algunos IXP.
por los IXP asistió a este encuentro.
Para aumentar la colaboración entre puntos de intercambio
Se espera que la nueva asociación de IXP de América Latide tráfico de América Latina, sus representantes se reunieron en
na y el Caribe (LAC-IX) se constituya formalmente la primera
mayo del 2011 en Cancún, durante la reunión anual de LACNIC,
edición sesenta y tres > 21
> Tema central
¿Podrá conseguir un bloque de
números telefónicos para asignar
a sus clientes, o sólo la compañía
Cantidad de Sistemas Autónomos asignados por país
protegida cuenta con numeración
local? ¿Puede originar llamadas
que terminen en la red de otra
compañía, o esas llamadas serán
Argentina
293
rechazadas por la empresa proteBrasil
1,372
gida a pesar de que sus abonados
Chile
142
quieran recibirlas? ¿Podrá acaso
Colombia
intercambiar el tráfico de Internet
97
de sus clientes con el de la otra emEcuador
47
presa dentro del país, o la empresa
México
257
lo rechazará y en consecuencia el
Panamá
89
intercambio de tráfico se realizaVenezuela
rá en territorio estadounidense?
59
Todas estas barreras de entrada
Otros
261
pueden ser intencionadas y limiFuente: LACNIC (www.lacnic.net)
tan la cantidad de proveedores de
servicio y de redes de acceso. Quesemana de octubre en Buenos Aires, Argentina, en el marco de
da claro que los gobiernos deberían evitarlas.
Para saber cuántas redes existen en el país, podemos conla reunión regional del Grupo de Operadores de Redes LACNOG
sultar cuántos Sistemas Autónomos (o números de red) fueron
2011 (www.lacnog.org). Además de los objetivos de colaboraasignados a empresas mexicanas. Y si comparamos estas cifras
ción entre IXP, esta asociación apoyará a los grupos de redes
con otros países de la región (ver gráfica 3) veremos que México
interesados en constituir un IXP, para impulsar el desarrollo de
tiene menos redes que Argentina y poco más que Chile, dos paíInternet en la región.
ses con menos habitantes que México. En cambio, Brasil tiene
Ya se mencionó que uno de los mayores beneficios que recinco veces más sistemas autónomos asignados.
portan los IXP es la reducción de costos, que se traducen en
Una mayor competencia se verá reflejada en más redes que
mejores precios para el usuario. En la gráfica 2 podemos ver el
tendrán, por lo tanto, más necesidad de interconexión por lo
precio promedio del servicio de Internet por Mbps. En él se comque se justificará la instalación de IXP, que se transformarán
para a México con otros países cercanos como Estados Unidos y
en “productores” de tráfico local y beneficiarán no sólo a los
Canadá, y con otros cuyo Producto Interno Bruto es similar al
usuarios mexicanos sino a toda la región.
mexicano, como España, Rusia o Turquía.
Hay una enorme diferencia económica entre producir tráfico
El precio que pagan los usuarios de Internet en México es muy
local o comprárselo, como hace México, a un país exportador de
superior al de los otros países; le sigue Turquía, que tiene un IXP,
tráfico como Estados Unidos, Alemania u Holanda. Parte de ese
y luego Canadá que tiene dos. Entre los países con precios más
dinero que los usuarios mexicanos pagan en exceso irá a parar
bajos destaca Estados Unidos, que tiene 85 IXP, España con 6,
al proveedor local y el resto a compañías de Estados Unidos. ¿Por
Holanda con 5 y Rusia que tiene 14.
qué México exporta todo ese capital innecesariamente pudiendo
La competencia
ser un productor de tráfico regional, exportador de tráfico a los
La falta de Puntos de Intercambio de Tráfico puede estar asociada
vecinos del sur, e importador de capital? n
a que en el mercado local no hay suficiente interés en la interconexión de redes. Cuando la regulación del sector telecomuniChristian O´Flaherty trabaja en el área de Desarrollo Regional de Internet para
caciones no fomenta la competencia, el mercado tiende a estar
América Latina de la Internet Society (ISOC), asociación internacional sin fines
controlado por una compañía, lo que impide la multiplicación de
de lucro fundada en 1992 para liderar el desarrollo de Internet en estándares,
educación y políticas. ISOC está dedicada a asegurar el desarrollo, evolución y
servicios de telecomunicaciones, redes y operadores, limitando
uso abiertos de Internet para el beneficio de todos los habitantes del mundo.
así el desarrollo del servicio de Internet.
[email protected]
Si un emprendedor quisiera competir en el negocio de Internet, ¿qué barreras encontrará? ¿Podrá instalar fibra óptica en los
Bill Woodcock es Director de Investigación de Packet Clearing House (PCH),
institución no lucrativa con sede en California, Estados Unidos. Ha participado
postes de alumbrado eléctrico o los permisos se le otorgan solaen el establecimiento de más de un centenar de Puntos de Intercambio de
mente a una empresa? ¿Podrá colocar fibra óptica debajo de las
Tráfico (IXP) en Europa, África, Asia y América, [email protected]
carreteras, o sólo hay una compañía con permiso para hacerlo?
Gráfica 3
22 < Política digital
> Tema central
Internet: ¿víctima de su crecimiento?
Por Mark Page, Luca Rossi y Colin Rand
La capacidad de Internet para transportar información está llegando a su límite. Es necesario realizar
cambios de fondo en el modelo de negocio que la sustenta para que siga aportando los beneficios económicos
y sociales como hasta ahora. ¿De qué cambios estamos hablando?
A
pocos sorprende que Internet cuente con una importante
dimensión política. La mayoría de los gobiernos y autoridades regulatorias del mundo fomentan y promueven el uso de
Internet; algunos consideran necesario subsidiar servicios que
no son viables comercialmente, para asegurar que el 100% de
su población cuente con acceso. El debate se extiende a temas
relacionados con la competencia para “nivelar la cancha de
juego”, dicen, o a modelos para ejercer derechos de propiedad
y de consumo.
Tanto aquéllos que diseñan políticas, públicas como la población en general, creen que Internet seguirá funcionando bien y
que será capaz de sustentar buena parte del crecimiento futuro
del planeta. Sin embargo, esta expectativa no se cumplirá si no se
incrementan considerablemente los niveles de inversión; y estas
inversiones no se darán si no se modifica el modelo económico
que hace funcionar a Internet.
El más beneficiado por el actual modelo económico es el consumidor final; pero esto no ha sido así con las empresas que
integran diferentes segmentos de la cadena de valor de Internet
cuyos resultados han sido mixtos. Los principales Proveedores
de Servicios en Línea (Online Service Providers, OSP)1 y la industria de hardware y software que desarrolla interfaces para el
usuario final (User Interfaced manufacturers)2 han logrado altos
rendimientos para sus accionistas, mientras que los proveedores
de conectividad y los propietarios de los derechos de contenidos
(Content Rights owners) han obtenido menos beneficios; y también ha habido destrucción de valor en algunos segmentos de la
industria de medios (ver gráfica en la siguiente página).
La ineficiencia del modelo comercial de Internet
Las cifras y predicciones relacionadas con el crecimiento del tráfico de Internet en el mediano plazo son muy impresionantes
y generan desafíos importantes para la viabilidad del modelo
económico actual. El tráfico en las redes fijas crece 35% cada
año, y en las móviles más del 100%. Esto se debe a que los nuevos
Un OSP es una empresa que provee servicios por medio de la red. Tal es el caso de
empresas como Google, Amazon, Yahoo, Twitter, etc. En este artículo se hace la
distinción entre “proveedores de acceso” (access providers), “proveedores de conectividad” (connectivity providers), y “proveedor de servicios en línea” (online service
provider, u OSP por sus siglas)
2
Son empresas que proveen dispositivos y aplicaciones digitales con las que el
usuario final interactúa. El mejor ejemplo es Apple.
1
dispositivos cuentan con mayor capacidad, y a que gracias a una
nueva ola de innovación, han surgido recientemente muchos
servicios que requieren de altas velocidades. Por eso, el riesgo de
que Internet se vuelva víctima de su propio éxito no es remoto.
Pero por sobre cualquier otra consideración, el crecimiento
del video –buena parte del cual es gratis para el usuario final– tiene un efecto dramático en el uso de Internet, pues amenaza con
empantanar la capacidad de transporte de las redes, al provocar
niveles inaceptables de congestión para los usuarios de todos los
servicios. Esta saturación ocurrirá inevitablemente si los operadores no invierten para incrementar la capacidad actual de sus
redes, y lo deberán hacer a la par del crecimiento del tráfico.
Hoy, la congestión en las redes de voz se manifiesta con llamadas
edición sesenta y tres > 23
> Tema central
Gráfica 1
Gráfica 1
Un
vistazo
la cadena
dedevalor
de Internet
Un vistazo
a laacadena
de valor
Internet
Derechos
de contenido
Derechos
de
contenido
Propietarios
de
derechos de contenido
en medios
Servicios en línea
Habilitación de
Conectividad
servicios de tecnología
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Fuente: Análisis de A.T. Kearney.
bloqueadas; pero en el caso de Internet, su efecto es menos notorio debido a que el servicio se degrada progresivamente.
Esta degradación de los servicios frustrará al usuario final,
pero también afectará a los proveedores de servicios en línea, que
con toda seguridad verán disminuir sus ingresos debido a que
perderán ventas, usuarios, e ingresos por publicidad.
Parte de la solución proviene de la tecnología, que puede,
potencialmente, incrementar la capacidad actual de las redes
para transportar información, y podrá además, mejorar considerablemente la gestión técnica del tráfico mediante la compresión de contenidos y su hospedaje en zonas cercanas a donde se
consume (caching, en inglés).3
El caching consiste en instalar contenidos en lugares cercanos a los usuarios con
el objeto de utilizar menos la red. Esto es especialmente importante cuando existe
contenido al que se accede muy frecuentemente. Basta pensar en una película
que se va a bajar miles de veces; si esta película se hospeda en un servidor más
cerca de la demanda, entonces se requerirá –y utilizará– mucho menos capacidad de la red. La Real Academia Española habla de “caché” y lo define como “la
memoria de rápido acceso situada entre el procesador y la memoria principal”.
3
24 < Política digital
La cadena de valor de Internet está rota
Pero incluso esto no será suficiente por dos motivos: uno es la
falta de incentivos económicos para que los proveedores de servicios en línea utilicen el ancho de banda de manera eficiente; el
otro es la falta de incentivos para invertir en la capacidad de las
redes, debido a que existe una desconexión estructural en la cadena de valor de Internet. Esta desconexión se da entre el tráfico,
que es la principal palanca generadora de costos, y los ingresos.
La interconexión permite que el tráfico sea transportado de
una red a otra gracias a acuerdos entre propietarios de redes,
muchos de ellos bajo esquemas de peering (ver artículo “La interconexión de redes en Internet” en la página 20). Estos acuerdos se sostienen por el “mejor esfuerzo” que hará cada quien
por cumplir con lo pactado. Esto significa que no hay garantías
del trato que cada red dará al tráfico, o de que éste llegue a su
destino final.
Los usuarios finales pagan por tener acceso a Internet y es
común que lo hagan por recibir un paquete de servicios que
> Tema central
incluya telefonía y televisión restringida. La mayoría de los
Proveedores de Servicios en Línea (PSL) pagan una tarifa a los
proveedores de conectividad, para que los conecten a Internet.
Esta tarifa se basa, por lo general, en el ancho de banda que
requieren. Sin embargo, los PSL más grandes actúan como si
fueran, ellos mismos, proveedores de conectividad, por lo que
se conectan con otras redes por medio de acuerdos de peering.
En ambos casos, estos cargos son, por lo general, tarifas planas (cuota fija por consumo ilimitado) no asociadas con el uso;
los costos totales por este concepto constituyen una pequeña
parte del total de su estructura de costos. De esta manera, los
proveedores de servicios en línea pagan por conectar sus servicios a la red, pero no le pagan a quien transporta y entrega
el servicio al destinatario final, esto es, al proveedor que ofrece
servicios de conectividad al usuario final.
Bajo este modelo, Internet no es más que una plataforma que
conecta a los PSL para que accedan a porciones más amplias de
consumidores finales, quienes por su parte buscan acceder a la
máxima selección posible de servicios.
En microeconomía esto se conoce como “mercado bilateral”, una plataforma económica que reúne dos tipos diferentes
de usuarios o mercados, donde se aplican, en cada uno de ellos,
economías de escala. Los economistas califican a los mercados
bilaterales como ciclos virtuosos, debido a que cada componente
del mercado paga lo suficiente para que el mercado en su conjunto crezca y beneficie a todos.
Para el caso de Internet, el mercado bilateral se refiere a que
los proveedores de conectividad ofrecen sus servicios de infraestructura para conectar a dos grupos diferentes de usuarios
que constituyen dos mercados distintos. Estos son los proveedores de servicios en línea y los usuarios finales. Para que sean
exitosos, deben encontrar precios justos y equilibrados para
cada mercado.
Este balance o equilibrio se refiere al valor que cada lado del
mercado bilateral aporta al mercado en su conjunto. De esta
forma, si se incrementan los cargos en uno de ellos, quienes deban pagar más podrían resultar beneficiados debido a que el otro
lado del mercado incorporó a más usuarios e incrementó así el
valor del conjunto.
No obstante, debido a la desconexión que hay entre las fuentes de ingreso y las fuentes de costo en Internet, este mercado
bilateral está restándole valor al modelo, y mina futuras inversiones y beneficios asociados al crecimiento y a la inversión.
Si la capacidad de las redes crece para satisfacer los requerimientos de tráfico estimados para el 2014, y si esto no se
acompaña con un nuevo esquema de precios o incremento de
los ingresos, predecimos que los operadores de redes europeos
disminuirán sus retornos de capital aproximadamente 3 puntos
porcentuales, ubicándolos entre 7% y 9%. Esto es bastante menos que el costo de su capital bajo cualquier escenario normal,
y mucho más bajo que el retorno de capital que gozan los PSL,
que son los que crean la demanda y altos volúmenes de tráfico.
Por ejemplo, si se mantienen los actuales niveles de retorno en
las redes de telecomunicaciones (el llamado sector de la conectividad) se requerirán en 2014 ingresos adicionales de 28 mil
millones de euros por año para poder invertir apenas lo suficiente
para mantener el desempeño actual de las redes fijas y móviles.
Esto representa, al día de hoy, el 10% del total del mercado
de las telecomunicaciones. Ahora bien, si tomamos en cuenta la
caída de los ingresos por servicios tradicionales (especialmente
de voz), más la presión de la competencia y de los reguladores,
crear ingresos adicionales de esta magnitud es un reto enorme.
¿Qué hacer entonces?
Para mantener el funcionamiento de Internet, existen alternativas de acción que pueden corregir los problemas descritos y
asegurar el incremento de la capacidad de las redes. Algunas
de estas opciones son:
• Modificar esquemas de tarifas al consumidor final.
Incrementar el precio a los usuarios finales, introduciendo
tarifas que dependen del volumen de uso, para que de esta
manera paguen más los que más utilizan la red.
• Establecer cargos de mayoreo que dependan del tráfico: Introducir en el mercado mayorista cargos por el transporte del tráfico basado en volumen. Esto incrementará las
actuales tarifas, aunque seguirá representando, todavía, una
pequeña fracción del precio de mercado para contenidos que
requieren gran ancho de banda.
• Ofrecer una diversidad de servicios estandarizados
con parámetros de calidad: Los proveedores de servicios
en línea (OSP) que lo soliciten, podrán recibir una diversidad
de servicios basados en estándares en el que se establezcan
compromisos de mayor desempeño. Estos se pagarán a un
mayor precio. De esta manera los ingresos fluirán en cascada por toda la cadena de valor, remunerando a aquellos que
invierten en mejorar la calidad del servicio.
• Ofrecer servicios a la medida con base en acuerdos
bilaterales: Asegurar la evolución del mercado (como ya
ha comenzado a ocurrir) a través de una serie de acuerdos
comerciales bilaterales que operan en paralelo con el actual
modelo de Internet. Esto satisfará los requerimientos de grandes usuarios que requieren gran capacidad de ancho de banda, y liberarán capacidad para otros.
Para cada una de estas opciones, los esquemas de tarifas se podrían
asociar al total del tráfico (medido en gigabytes), a cierto tipo de
tráfico (basado en calidad o en servicios específicos), o a cierto tipo
de proveedores (según sus modelos de negocio y su disposición
para pagar). La estructura y el nivel de estos cargos evolucionarán bajo las fuerzas normales de la competencia hasta lograr el
equilibrio del mercado, como ocurre en otros mercados bilaterales.
Ninguna solución por sí sola podrá resolver los temas estructurales. Esperamos más bien que la respuesta más adecuada para
la industria sea un híbrido de estas opciones. Cada una tiene su
edición sesenta y tres > 25
> Tema central
propio mérito. Además, es demasiado pronto para predecir
cuál sobrevivirá y cuál será descartada. Por eso, consideramos importante que quienes diseñen políticas públicas no
restrinjan los procesos de innovación y competencia gracias
al cual emergerá un modelo comercialmente más viable.
El único impacto negativo que hemos identificado sería
para aquellos que ofrecen inmensos volúmenes de video sin
un modelo comercial suficientemente legitimado –y que con
frecuencia se refiere a contenido pirata. En nuestra opinión,
no vale la pena ahorcar a Internet por este asunto.
Creemos que todos los participantes en la cadena de valor de Internet deberían seguir con la flexibilidad y la libertad para crear y probar nuevos modelos de negocio en este
mercado. Imponer una opción específica, o prohibir alguna,
impide que el ecosistema de Internet encuentre soluciones
eficientes para su actual problema estructural y, por tanto,
impedirá que los usuarios gocen de servicios innovadores y
de alta calidad.
Por otra parte, las actuales leyes de competencia nos parecen suficientes para atender conductas anticompetitivas
que puedan aparecer si empresas con suficiente poder en el
mercado en cualquier segmento de la cadena de valor de
Internet intentan modificar los términos del mercado para
obtener ventajas injustas.
Hasta ahora se ha puesto muy poca atención en el mundo
a lo que aquí se ha planteado: cómo encontrar la inversión
requerida si la desconexión estructural distorsiona los incentivos para invertir. Las recientes discusiones sobre la política
de Internet tampoco han sido de gran ayuda.
Por ejemplo, hay una creencia, desorientada a nuestros
juicio, que supone que los principios de libre expresión y
libertad de emprendimiento que promueve Internet se verán
coartadas por la introducción de un sistema más racional y
balanceado de cobros y gestión del tráfico. Pero en realidad
sucederá lo contrario: sin incentivos económicos claros, la
congestión de tráfico “ahorcará” la innovación y el uso.
La discusión es aún muy emergente. No proponemos
nuevas prescripciones legislativas, intervenciones regulatorias, o subsidios fiscales para atender estas presiones.
Recomendamos más bien que quienes diseñan políticas públicas apoyen iniciativas comerciales que contribuyan a la
inversión, a la innovación y al uso más eficiente de Internet
para beneficio de todos (Traducción de Andrés Hofmann). n
Mark Page es socio y líder global en comunicaciones, medios y high tech
en la oficina de Londres de A.T.Kearney, [email protected]
Luca Rossi es socio en comunicaciones, medios y high tech en la oficina
de Milan de A.T. Kearney, [email protected]
Colin Rand es consultor en comunicaciones, medios y high tech en la
oficina de Londres de A.T. Kearney, [email protected]
26 < Política digital
Deliberaciones
Por Ernesto Flores-Roux
La eventual rebaja de la tarifa de interconexión
móvil “liberará” una inmensa cantidad
de dinero que se habrá de repartir de un modo diferente
al acostumbrado. ¿Cuál es el escenario futuro
que podemos vislumbrar?
L
a interconexión siempre ha sido un asunto controversial.
Hace 15 años, durante la apertura de la telefonía a la competencia, la mayoría de las disputas en el sector se relacionaban
con este tema, especialmente con la interconexión a la red fija.
Esta situación ha cambiado muy poco porque en la actualidad, la parte más polémica del debate se refiere a la tarifa de interconexión móvil, que es la tarifa que cobran las empresas móviles
para que cualquier otra empresa –fija o móvil– pueda terminar
una llamada en su red. El debate tiene muchas aristas, por lo que
es relevante analizarlo brevemente.
Por razones históricas, justificadas o no, en prácticamente
todos los países del mundo, la tarifa de terminación de llamadas
en redes móviles se estableció en niveles muy superiores a los de
la interconexión fija. Esto no era muy relevante porque el servicio móvil se consideraba suntuario. Pero su universalización
cambió radicalmente esta percepción. Cuando México adoptó el
modelo de el que llama paga en 1998, la tarifa de interconexión
móvil era de 1.9 pesos por minuto o fracción. Este valor fue,
automáticamente, el “piso” de todas aquellas tarifas de llamadas
que terminaran en una red móvil, independientemente de su
origen. Pero debido a que se trataba de una tarifa de interconexión, sólo se aplicó a llamadas que atraviesan dos redes, por
lo que el “piso” no tuvo sentido para las llamadas on-net. Esto
permitió a las empresas móviles ofrecer precios sustancialmente
diferentes entre llamadas on-net y off-net. Como prueba de ello,
basta ver la oferta de “números gratis” y “tarifas por llamada”
que se ofrecen a granel.
En el 2005, el regulador promovió tras bambalinas que las
empresas se sentaran a negociar una disminución en la tarifa
de interconexión. Así, las empresas móviles acordaron una rebaja del 10% anual a lo largo de varios años, lo que condujo a
que en 2010 la tarifa de interconexión móvil fuera 1 peso. Pero
hubo quien nunca aceptó lo tímido de estas rebajas, por lo que
se inconformó ante la autoridad que, en 2008, fijó la tarifa en
poco más de 42 centavos por minuto, con el argumento de que
ése era el costo real en el que se incurría para prestar el servicio
de terminación de llamadas móviles.
Por otra parte, el acuerdo entre la mayoría de las empresas
expiraba a finales del 2010. En la negociación para establecer
> Tema central
la tarifa del año 2011, las empresas no llegaron a
un acuerdo1, por lo que pidieron la intervención
del regulador. Éste resultó ser consistente con la
resolución de 2008 y fijó la tarifa en poco menos
de 40 centavos por minuto, utilizando como unidad de medición el segundo. No todas las empresas
móviles han aceptado este nuevo valor, por lo que
han recurrido a instancias legales para revertir la
resolución. Sin embargo, en caso de prevalecer esta
tarifa, ésta habrá disminuido en seis años, más de
80% en términos nominales.2
La liberación de 28 mil millones
de pesos
A pesar de que las empresas no reportan ni sus
ingresos ni los pagos que hacen por concepto de
interconexión de manera detallada, es posible estimar, con la poca información disponible3, que las
transferencias de dinero por interconexión fija y
móvil fueron de aproximadamente 48 mil millones
de pesos en 2009. De esa cantidad, 83% (casi 40
mil millones) fueron ingresados por las empresas
móviles4. Este último monto equivale a casi 360
pesos por habitante por año.
Si suponemos que la tarifa de interconexión
no cambia el patrón de uso ni los flujos de tráfico,
disminuir la tarifa de 1 peso por minuto a 40 centavos (y cobrada por segundo) implica que las empresas móviles
dejarían de recibir cerca de 28 mil millones de pesos, es decir,
aproximadamente 250 pesos menos al año por habitante. Se
trata, sin lugar a dudas, de una cantidad que explica por sí sola
las querellas entre operadores y entre éstos y la autoridad.
Es demasiado el dinero que está en disputa. Y todos saben que
se tendrá que repartir de una manera muy diferente a como lo
hacían hace seis años. Por eso, importa preguntarse qué sucederá con esos 28 mil millones de pesos.
Es difícil saberlo a priori debido a que el sistema está totalmente interconectado y no sabemos de antemano cómo cambiarán
los precios al público ni cuál será la reacción del mercado. Habría
Dos empresas móviles y una fija acordaron una tarifa de 95 centavos por minuto
tasada al segundo, pero hubo poca adhesión por parte de las demás empresas del
sector.
2
En realidad la disminución es superior a 80%, ya que el cambio de medición
de minutos a segundos implica una disminución adicional de 20% a 30% según
las operadoras móviles. Para ilustrar el porqué, basta suponer que si la duración
media de una llamada es de 1.5 minutos, el pago de interconexión en 2004 hubiera sido de 3.80 pesos y de 2 pesos en 2010; con esta nueva tarifa sería de 60
centavos. Es decir, es una reducción de 84% de 2004 a la fecha, o bien, de 70% a
partir de enero de 2011.
3
La estimación está basada en los reportes trimestrales de las empresas (Telmex,
América Móvil, Telefónica, Maxcom, Megacable y Axtel), además de la información proporcionada por la Cofetel (www.cofetel.gob.mx).
4
Una parte importante de este monto son los pagos entre empresas móviles. El
tráfico entre ellas es aproximadamente simétrico, por lo que el costo se compensa
con el ingreso y hay poca transferencia real de dinero.
1
que imaginar incluso, qué pasará cuando las tarifas móviles se
equiparen con las fijas, ya que probablemente se acelerará la
migración del tráfico hacia las redes móviles.
El impacto de las rebajas en el mercado
El regulador justificó su decisión argumentado que con una
tarifa basada en costos se maximiza la eficiencia y se evitan distorsiones en el consumo y en la canalización de recursos. Por su
parte, los involucradas han levantado varios argumentos para
explicar las consecuencias que tendrá esta rebaja. Entre los más
importantes están los siguientes:
1. Se generará “excedente del consumidor”: Al transferirse
la disminución de la tarifa de interconexión a los precios que
pagan los usuarios finales, se generará “excedente del consumidor”; es decir, parte de este dinero terminará en manos de
los consumidores, que podrán utilizarlo para el consumo de
otros productos y servicios, incluso en telecomunicaciones.
2. Habrá un efecto de elasticidad: Parte del monto regresará al sector de telecomunicaciones, como resultado de su
elasticidad. El argumento se refiere a que una disminución en
la tarifa final resultará en mayores volúmenes, esto es, que
la pérdida no sólo podría ser compensada, sino que inclusive
podría haber mayores ingresos. Pero hay quienes argumentan lo contrario, basándose en el hecho de que el volumen
edición sesenta y tres > 27
> Tema central
de tráfico fijo-móvil se ha mantenido relativamente inalterado los últimos tres años, a pesar de que el precio final del
servicio ha caído gracias a que la disminución de la tarifa de
interconexión fue transferida a la tarifa final de las llamadas.
Pero la verdad es que no contamos con suficiente evidencia
empírica para predecir qué pasará ante una rebaja semejante
magnitud en las tarifas de interconexión .5
3. Aumentará el margen de las empresas fijas: Si la reducción en la tarifa de interconexión fijo–móvil no se transfiere
al precio que se le carga al usuario final, los márgenes de las
empresas fijas aumentarán. Es más, inclusive si esta disminución se llegara a transferir cabalmente al usuario, el efecto
de elasticidad, por pequeño que sea, hará que el volumen de
llamadas fijo-móvil aumente, por lo que crecerá el beneficio
de las empresas fijas. Hay quienes argumentan que esto es
deseable porque de esta manera se estará ayudando a financiar el crecimiento de las redes de banda ancha, cuya brecha
es mayor que la de conexión básica de voz.
4. Disminuirán las inversiones en las redes móviles: Uno
de los argumentos utilizados por las empresas móviles es que
disminuirá el total de sus inversiones6 debido a que contarán
con menos flujo de caja. Esto comprometería la modernización de la red y su cobertura, así como la universalización y
el crecimiento de la banda ancha móvil.
5. Aumentarán los precios de las empresas móviles: Tanto
los precios de los terminales –que han estado subsidiados para
acelerar el crecimiento de la base de usuarios– como los precios para las llamadas originadas en una red móvil, podrán
aumentar, ya que la rentabilidad de las empresas proviene
de una combinación de diferentes ingresos, como son, prinAun manteniendo el margen de las empresas fijas constante, sólo el reflejo de
una tarifa de interconexión de 40 centavos implicaría una reducción de casi 40%.
Las reducciones anteriores habían sido inferiores a 10%.
6
Para poner en perspectiva este número, basta ver que Telefónica reportó inversiones (“capex”) por 251 millones de euros en 2009 y 1,580 millones de euros
en 2010; el total bianual corresponde aproximadamente al total que representa
para toda la industria móvil la disminución en la tarifa de interconexión
5
cipalmente, la venta de terminales, y de servicios de salida y
tráfico de entrada a través de la interconexión.7
6. Habrá un esfuerzo por reducir costos por parte de
las empresas móviles, básicamente desconectando a
clientes que sólo reciben llamadas: Aquellos ingresos
que generan los consumidores que sólo reciben llamadas,
bajarán sustancialmente, ya que corresponden a pagos por
interconexión. Por lo tanto, es posible que varios clientes que
eran “rentables” para las empresas móviles, dejen de serlo, y
por lo tanto, tengan que ser desconectados.8 La cantidad de
usuarios que se encuentran en esta situación fluctúa entre el
20 y el 30% del total, según los datos informales que manejan
las empresas.
7. Disminuirán los subsidios a los terminales móviles: El
costo de los terminales móviles es la principal barrera para
la adquisición de una línea celular, por lo que las empresas
móviles, típicamente, los han subsidiado. Al disminuir la tarifa de interconexión, estos subsidios podrán disminuir, por
lo que la planta móvil crecerá a menor ritmo, lo que podría
impactar negativamente la inclusión digital de la población
menos favorecida.
Estos siete efectos han sido expuestos de manera aislada por
varias de las partes involucradas en la discusión. Las empresas
pagadoras abogan por una disminución en la tarifa de interconexión, mientras que las empresas receptoras buscan mantenerlas altas para subsidiar el crecimiento de la red en zonas menos
favorecidas, seguir invirtiendo, y universalizar el servicio de voz.
¿Cuál combinación de estas siete opciones prevalecerá? Las
disminuciones drásticas en la tarifa de terminación móvil son
muy recientes en el mundo, por lo que no hay suficiente evidencia ni conocimiento adquirido para predecir cuál será el resultado de lo que está ocurriendo en México. Como habrá notado el
lector, al menos dos de los artículos de este dossier argumentan
de manera opuesta, aunque ambos se sustentan en casos reales.
La moneda está en el aire, todavía.
El punto que quisiéramos dejar muy claro es que el debate
en torno a la interconexión migrará hacia otros rumbos que
se sumarán al de las tarifas. Las redes se están modernizando
con tal rapidez, por ejemplo, que modificarán los términos de
la interconexión.
Necesitamos ampliar el horizonte de nuestras disputas públicas para hacerlas con más información, más conocimientos y
más transparencia, para tomar decisiones que conduzcan hacia
un México más moderno. Éste ha sido el objetivo de esta serie
de artículos. Por eso, invitamos a nuestros lectores a sumarse a
esta deliberación. n
7
Éste es el “efecto cama de agua” al que se refiere el artículo de Christoph Stork
en este dossier.
8
Este argumento parte del supuesto que el hecho de mantener un cliente activo
en la red tiene un costo importante; si el costo marginal de servirlo es cercano a
cero, el argumento no se sustenta. Siempre es mejor recibir 1 peso que no recibir
nada, si el recibir ese peso prácticamente no tiene costo alguno.
28 < Política digital
> Telecomunicaciones / acceso universal
Para conformar su
red estatal de banda
ancha, el gobierno de
Jalisco ha puesto en
práctica un modelo
de conectividad y de
licitación distinto al
resto de los estados.
Ya se ha logrado
conectar a más de
5 mil centros en la
entidad con enlaces
a Internet de banda
ancha. Esta es la
historia
Todos en línea con
eJalisco
Por Mariano Garza-Cantú
E
s difícil encontrar avances tangibles en los
proyectos de Redes Estatales de Educación,
Salud y Gobierno que han emprendido algunas
entidades del país. La mayoría de estos proyectos reportan sólo promesas y buenas intenciones, pero pocas, muy pocas escuelas, centros
de salud u oficinas de gobierno conectadas a
Internet de alta velocidad.
Jalisco es la excepción y su caso ha sido notable no sólo por los miles de nodos conectados,
sino porque eligió una estrategia diferente a la
del resto de los estados.
¿Cuál es la diferencia?
El modelo del gobierno federal consiste en crear
redes de conectividad con tecnología Wimax,
utilizando fondos procedentes del programa
Habilidades Digitales para Todos (HDT), que
impulsa la Secretaría de Educación Pública
(SEP) para equipar y llevar conectividad a 98
mil escuelas primarias y secundarias del país
en el 2012 (ver “Los grandes proyectos gubernamentales de conectividad”, en Política Digital
No. 60, febrero-marzo, 2011).
Sin embargo, Jalisco optó por un modelo
de “red híbrida” que combina la conectividad
a Internet provista por operadores de telecomunicaciones, así como enlaces tipo Wimax
(por ondas de radio) y vía satélite, allí donde
los operadores no tengan cobertura.
La decisión de poner en marcha un modelo
distinto –y complementario– al que impulsa el
gobierno federal, fue apoyada por el gobernador Emilio González Márquez, quien ordenó
que el programa de HDT se enfocara únicamente equipar las aulas con computadoras; el
gobierno del estado se haría cargo de conectar
estos equipos dentro de la Red Estatal eJalisco,
30 < Política digital
que comprende no sólo escuelas,
sino también centros de salud y
oficinas de gobierno.
La meta de la Red Estatal eJalisco
es otorgar conectividad de Internet
de banda ancha y servicios en línea
a dos millones de jaliscienses para
el 2013.
Al estilo Jalisco
Desde que inició la administración
del gobernador Emilio González,
la Universidad de Guadalajara
(UdeG) realizó pruebas con miras
a un gran proyecto de conectividad
estatal, que llevó a un posterior
acercamiento con la Coordinación
de la Sociedad de la Información
y el Conocimiento (CSIC). Esta
dependencia de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes es
la responsable de coordinar el proyecto de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno.
En las primeras etapas del proyecto se identificaron 10 mil puntos a conectar, entre escuelas, centros de salud y oficinas de gobierno.
Posteriormente, con la ayuda del
Instituto de Información Territorial del Estado de Jalisco (IITEJ),
estos puntos se georreferenciaron
en un mapa (http://sitel.jalisco.
gob.mx/index2.php).
De acuerdo con Víctor Manuel
González Romero, Secretario de Planeación de Jalisco y principal responsable del proyecto, al comienzo
> Telecomunicaciones / acceso universal
sólo se pensaba desplegar una red
Wimax en el estado, pero se dieron
cuenta que no tenía sentido dar cobertura con esta tecnología de banda ancha en zonas que ya atendían
los operadores de cable y telefónicos. El costo de conectar un nodo
con el proveedor más caro equivale
apenas a un tercio de lo que cuesta hacerlo con Wimax; además, se
necesita hacer una inversión inicial
y continuar pagando la operación,
explicó González Romero.
Se optó entonces por un modelo
híbrido en el que participarían los
operadores que ya tenían presencia, y el gobierno estatal crearía
la infraestructura de Wimax para
dar servicio de banda ancha únicamente en las zonas sin cobertura.
Se elaboró un nuevo mapa para
ver la cobertura que tenían los ope-
Quiénes han ganado las licitaciones
Hasta ahora se han realizado cinco licitaciones para el proyecto de
la Red Estatal eJalisco:
1. Despliegue de la Red Wimax. Fue ganada por la empresa Hemac
Teleinformática.
2. Operadores. El reparto de los centros licitados quedó de la
siguiente manera:
Operador
Suma de centros
Axtel
29
Cablevisión
476
Iusacell
191
Telefonía por cable
901
Telmex
1,563
Total general
3,160
3. Salida a Internet para la red Wimax. Como todavía no ha sido
posible conectarse a la Red Nacional para el Impulso de la
Banda Ancha (NIBA) de la SCT, se contrató esta conexión con
la empresa Axtel por un periodo de un año. El contrato incluye
enlaces de 300 Mbps a Internet comercial y de 100 Mbps a
Internet 2.
4. Operación de la red Wimax, que ganó la empresa Hemac
Teleinformática.
5. Mesa de ayuda o servicios para todos los puntos de conexión, sea con
un operador o con Wimax. La empresa Soporte Remoto de México
es la responsable de resolver los problemas de conexión.
radores telefónicos y los proveedores de cable.
Esto permitió saber que sólo era posible atender
a la mitad de los puntos: unos cinco mil.
El siguiente paso consistió en diseñar una
licitación sin precedentes en nuestro país.
Nodo por nodo, punto por punto
Se decidió que la licitación para este proyecto
no se haría por “bloques regionales”, sino punto por punto, que era lo más lógico, según González Romero. “Si se empaquetaba por zonas,
se le daba ventaja a los que tienen dominancia
territorial”. En cambio, la licitación nodo por
nodo permitía otorgársela al proveedor que
ofreciera la mejor calidad y el precio más bajo
en cada una de las conexiones.
Después, el gobierno jalisciense publicó la
licitación de los cinco mil centros donde tenían
presencia los operadores. Para su sorpresa, resultó que los operadores ofrecían menos cobertura de la que habían reportado; sólo podían
conectar a tres mil 160 centros.
El proceso de licitación continuó y todos los
operadores participantes –Telmex, Axtel, Iusacell, Telecable y Megacable– ganaron puntos
de conexión (ver recuadro).
Fue como realizar miles de licitaciones pequeñas, recordó González. Ganaba el que ofrecía el precio más bajo en el punto a licitar y
a cambio se les pedía un servicio garantizado
del 99.99% de disponibilidad, así como una
velocidad de 2 Mbps en la bajada y 0.5 Mbps
de subida. Se estableció en los contratos que
cuando estas capacidades se saturaran al 80%,
se doblaría la velocidad.
Los cableros fueron la opción más barata,
con precios promedio de 200 pesos por enlace
al mes. Con respecto a las telefónicas, Axtel y
Iusacell ofrecieron precios promedio de 435
pesos, por debajo de los 640 pesos que costó la
conexión con Telmex. Por este motivo, la alternativa que ofrecía Telmex se empleó donde no
había otras empresas de cable ni de telefonía.
De acuerdo con el Secretario de Planeación
de Jalisco, hasta ahora el proyecto ha requerido
una inversión de casi 146 millones de pesos,
que incluye el pago a los operadores por un
año. Sin embargo, dijo, es necesaria la aportación de otros 300 millones de pesos, de los
cuales 100 millones se ejercerán con recursos
del estado durante 2011.
Con la conexión de cinco mil 074 centros
(mil 914 con Wimax y tres mil 160 con ope-
edición sesenta y tres > 31
> Telecomunicaciones / acceso universal
¿Por qué ha despuntado Jalisco?
Son varios los factores que han permitido a Jalisco avanzar
tanto en la conexión de nodos. Uno, imprescindible, es el compromiso e involucramiento del gobernador en el proyecto.
En efecto, este proyecto de conectividad constituye uno de
tres ejes fundamentales de la Agenda Digital del Estado –los
otros dos son la Inclusión Digital y el desarrollo de Contenidos
y Aplicaciones– y se le considera como uno de los factores clave
para apoyar el logro de objetivos del Plan Estatal de Desarrollo,
mediante el uso de las TIC.
Por esta razón, el proyecto no está en manos del área de
TICs estatal, sino que lo encabeza la Secretaría de Planeación
y ha sido ejecutado por el Instituto Jalisciense de Tecnologías
de la Información, A.C. (IJALTI), como proyecto de promoción
científica y tecnológica, a raíz de un convenio firmado con el
Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología (COECyTJAL).
Para consolidar la gobernanza del proyecto, se han conformado dos comités:
• El Comité Técnico –integrado por representantes del gobierno estatal y federal, de instituciones académicas y la
Mapa de conectividad
Aquí se muestra cómo quedará el estado de Jalisco tras la
conclusión de este proyecto de
conectividad. Se observan cuatro zonas: una que recibe su conexión por Wimax, otra por satélite, una más por los proveedores
de cable y telefónicos y la última
que recibe conexión tanto de los
proveedores como de Wimax.
32 < Política digital
Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet
(CUDI)– que es el encargado de emitir recomendaciones
técnicas.
• El Comité de Adquisiciones, donde participan organismos empresariales como la Cámara Nacional de la
Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI) y la Confederación
Patronal de la República Mexicana (Coparmex), entre
otras. Este comité es el responsable de discutir la viabilidad financiera de las recomendaciones expresadas por
el Comité Técnico.
El esquema de gobernanza y, en particular, el “modelo híbrido”
ha funcionado muy bien hasta ahora. Quizá no sea la mejor
fórmula para el resto de los estados, pero sí es una muestra
de lo importante que es definir un modelo y comprometerse
con él –mediante la aportación de recursos y la integración
del modelo a la estrategia gubernamental– sin importar los
obstáculos que se encuentren en el camino. (MGC)
radores), concluyó la primera de
tres fases del proyecto. Los sitios
enlazados representan una cobertura del 75% de la población total
del estado. La mayoría son centros
educativos y de salud.
La segunda fase iniciará en
agosto de este año para ampliar la
cobertura de Wimax, y la tercera,
que incluye la conectividad satelital para las regiones más apartadas, se ejecutará en 2012.
Aunque la mitad de los nodos
ya están conectados, el funcionario advirtió que la segunda fase
costará el doble porque los puntos
restantes se conectarán por enlaces Wimax y satelitales, que son
más caros.
González Romero señaló que,
hasta ahora, todos los recursos
han salido del gobierno estatal. Sin
embargo, la federación ha prometido encargarse de la parte satelital y
de aportar recursos para completar
el proyecto.
Una vez que se concluya, la operación de la Red Estatal eJalisco costará 50 millones de pesos al año, incluyendo el pago a los operadores. n
> Estado electrónico
Estrategias de e-Gobierno en
municipios, ¿por dónde empezar?
Por Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Fernando Ramírez
E
l gobierno electrónico se ha convertido en un componente importante
en las estrategias de muchos gobiernos
municipales en México. Sin embargo,
esto no significa que sean procesos de
planeación estructurados ni de largo
plazo, especialmente si se considera que
en los ayuntamientos se buscan obtener
resultados rápidos, por el breve periodo
que duran las administraciones.
Por ello, en estas mismas páginas
hemos insistido en la necesidad y sobre
todo en las ventajas de contar con un
modelo de gobierno electrónico municipal que permita a los ayuntamientos
aprovechar mejor su información para
tomar decisiones, optimizar sus recursos financieros y humanos, y brindar
mejores servicios a sus ciudadanos (ver
artículo “Retos del gobierno electrónico municipal”, Política Digital No. 61,
abril-mayo, 2011).
En esta ocasión presentamos algunos lineamientos generales para el
desarrollo de planes estratégicos de
gobierno electrónico que representan
la opinión de 34 directivos de áreas
de Tecnologías de la Información, de
Informática o similares, que trabajan
en gobiernos municipales. Los funcionarios participaron en tres talleres realizados en junio de 2010, como parte
de un proyecto de investigación1 cuyo
propósito era vislumbrar los principales retos, objetivos y estrategias en
materia de gobierno electrónico a los
que podrían aspirar las administraciones locales.
Directores de TIC
municipales afirman que se
necesitan establecer planes
de largo plazo en los cuales
el gobierno electrónico sea
considerado un “proyecto
estratégico”
Figura 1
Acciones clave en el desarrollo de una Estrategía de
Gobierno Electrónico Municipal
Colaboración
Estrategias de
Estrate
financiamiento
financiam
Mejora
Continua
Diagnóstico
Plan Munic
Municipal
de TI
Planeación
Monitoreo
Legislación
Legislaci
tecnológica
cnológica
ca
Comisión
omisió
de TI
Ejecución
Difusión del
e-gobierno
e-gobier
Los autores colaboran en proyectos de innovación y conocimiento del Centro Público de Investigación Fondo de Información y Documentación
para la Industria (INFOTEC).
1
edición sesenta y tres > 33
> Estado electrónico
El punto de partida
De acuerdo con los participantes, una
visión estratégica de gobierno electrónico implica “el uso de las tecnologías de
información para apoyar la implementación y operación coordinada, efectiva,
eficiente, transparente y participativa
de programas y políticas públicas que
contribuyan a mejorar sensiblemente el nivel de vida de los ciudadanos
y agreguen valor y competitividad al
municipio”. Los directivos TIC identificaron una serie de acciones para poner
en marcha una estrategia adecuada de
gobierno electrónico que apoye el desarrollo de esta visión.
Como punto de partida, identificaron acciones para conformar el ciclo
básico de desarrollo de proyectos y líneas estratégicas; después, señalaron
las acciones complementarias que contribuirían a consolidar la estrategia
como un todo (ver gráfica).
Cinco acciones clave
El círculo interior de la gráfica representa el ciclo básico para el desarrollo de
una estrategia de gobierno electrónico
municipal, que incluye cinco etapas:
En la etapa de Diagnóstico, funcionarios y ciudadanos deben identificar
y priorizar de manera conjunta las necesidades, problemas y áreas de oportunidad de los municipios.
La etapa de Planeación involucra la
definición detallada de objetivos, acciones y tiempos que promuevan la correcta Ejecución de proyectos tecnológicos.
Finalmente, el ciclo se cierra con
procesos de Monitoreo y Mejora continua que promueven el aprendizaje
organizacional y la mejora tanto en
el establecimiento de prioridades y la
selección de proyectos que produzcan
valor, como en la planeación y ejecución de los mismos.
Otros factores de impacto
Los directivos también identificaron la
necesidad de atender factores contextuales e institucionales con un impacto
en la planeación y ejecución de los pro-
34 < Política digital
yectos tecnológicos. Si bien estos factores no están del todo bajo el control del
directivo de TIC en el ayuntamiento,
su consideración sugiere que deben
promoverlos.
El primer elemento a considerar es
la Colaboración. Una estrategia de gobierno digital debe apoyar el desarrollo
y ejecución de políticas públicas para
crear valor y elevar la competitividad del
municipio –lo que es difícil concebir sin
la colaboración de diferentes agencias y
secretarías municipales. También se deben establecer alianzas con organismos
empresariales y de la sociedad civil.
Quienes participaron en los talleres
coincidieron en la necesidad de contar
con apoyos institucionales como la
creación de una Comisión de TI, el desarrollo de un Plan Municipal de Informática, y una adecuada Legislación Tecnológica. En conjunto, estos
elementos institucionales promueven
la continuidad de los planes estratégicos de gobierno electrónico y aseguran
un nivel básico de financiamiento.
Otro de los comentarios recurrentes estuvo relacionado con las Estrategias de Financiamiento. Aunque
todos manifestaron que faltan recursos
para desarrollar proyectos tecnológicos, también señalaron que existe una
diversidad de programas federales y estatales con recursos que pueden usarse
para impulsar aplicaciones tecnológicas en los gobiernos locales.
Así, una de las labores básicas del
director de TI municipal consiste en
mantenerse al tanto de estas oportunidades. Finalmente, todos coincidieron
en la importancia de efectuar campañas de Difusión del e-gobierno, que
promuevan el uso de las tecnologías de
la información aplicadas en el ámbito
gubernamental, y la generación de
programas que incentiven la participación ciudadana en la toma de decisiones de los ayuntamientos.
Conclusiones
Es necesario poner en marcha proyectos de TI con una visión de largo pla-
> Estado electrónico
zo basada en un modelo de gobierno
electrónico, que sirva como guía de
acción para todos los esfuerzos del
ayuntamiento. Con esto se evitará,
hasta cierto punto, que la duración de
la administración sea el factor decisivo
en la toma de decisiones.
En este sentido, un primer paso podría ser el establecimiento de una misión, así como objetivos y acciones congruentes con la misma, alineados a las
labores sustantivas del ayuntamiento.
Esta definición permitiría sentar las bases para una visión de largo plazo del
gobierno electrónico en el ámbito municipal. También contribuiría a que los
tomadores de decisiones de cada nueva
administración no “comiencen desde
cero”, sino que continúen y mejoren
los proyectos de sus antecesores, y obtengan ahorros, mejoras en los servicios que se ofrecen a los ciudadanos y
un mejor desempeño de la administración interna del ayuntamiento.
De no fijarse objetivos y planes de acción a mediano y largo plazo, así como
un andamiaje organizacional e institucional que los apoye, el desempeño de
los gobiernos locales permanecerá por
debajo de su potencial y continuarán
aumentando los costos de oportunidad
asociados a una estrategia de corto
plazo y sin un marco de referencia bien
definido. Las oportunidades están ahí,
pero es necesario repensar estratégicamente el uso de tecnologías de información en los ayuntamientos de México.n
Luis F. Luna Reyes es Profesor Asociado en la
Escuela de Negocios de la Universidad de las
Américas Puebla (UDLAP), [email protected]
J. Ramón Gil-García es Profesor-Investigador de la
División de Administración Pública y Coordinador
del Banco de Información para la Investigación
Aplicada en Ciencias Sociales (BIIACS) en el Centro
de Investigación y Docencias Económicas (CIDE),
[email protected]
Fernando Ramírez es Profesor Asociado de la
División de Administración Pública en el Centro
de Investigación y Docencias Económicas (CIDE),
[email protected]
edición sesenta y tres > 35
> Estado electrónico
Ranking estatal 2011
de portales .gob
Por Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Rodrigo Sandoval Almazán
Presentamos la evaluación 2011 de las páginas Web
de los 31 estados del país y del Distrito Federal
L
Más información
El informe completo del Índice de Gobierno
Electrónico Estatal (IGEE) está disponible en:
www.politicadigital.com.mx y en
www.mejoratugobierno.org
36 < Política digital
os portales estatales de Jalisco, Aguascalientes y Baja California, en ese orden, obtuvieron los primeros lugares del
Índice de Gobierno Electrónico Estatal (IGEE)
correspondiente a 2011. Las redes sociales y las herramientas Web 2.0 que se evaluaron este año comienzan a provocar un
cambio en las relaciones entre el gobierno
y los ciudadanos.
Por sexto año consecutivo, la revista Política Digital publica este índice, basado en
la evaluación de los portales de Internet de
los 31 estados del país y del Distrito Federal.
El IGEE es definido por un panel de evaluadores independientes, quienes laboran
en tres instituciones de educación superior en el país: la Universidad Autónoma
del Estado de México (UAEM), el Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP). Este año, las evaluaciones se
realizaron en diferentes momentos entre
los meses de enero y junio, lo que reportó
un total de 13 mil 728 datos.
Al igual que en ediciones anteriores, para mejorar el instrumento de observación
de portales y la confiabilidad del estudio, se
revisó y adaptó cada pregunta de acuerdo
con los comentarios recibidos y los cambios
en las estructuras tributarias de los estados
(como la eliminación de la Tenencia vehicular, en algunos de ellos).
Lo anterior dio como resultado un instrumento con 143 preguntas distribuidas
entre los cinco componentes que conforman el IGEE: Información, Interacción, Transacción, Integración y Participación.
> Estado electrónico
Los criterios para medir estos componentes están relacionados con algunos de
los rankings de e-gobierno más reconocidos
a nivel mundial, como la e-Government Survey que realiza la Red de Administración
Pública de Naciones Unidas. Más aún,
consideramos que el enfoque del IGEE
2011 ofrece una evaluación integral de la
utilidad de los portales para los ciudadanos.
Metodología
Se conservó el tiempo de evaluación por
cada portal (entre 60 y 90 minutos). En este lapso se recolectó información mediante
las 143 preguntas del cuestionario. El cuestionario ahora considera algunos avances
tecnológicos, como el uso de redes sociales,
que cada vez se vuelven más comunes en
los portales estatales. Adicionalmente, se
siguió un proceso riguroso de revisión de
la captura para disminuir posibles errores
y presentar datos fidedignos en los resultados del índice.
Es importante aclarar que el índice no
mide necesariamente si el elemento existe
o no en el portal, sino que pueda ser localizado por el ciudadano. De este modo,
no sólo se trata de incluir elementos en los
portales, sino de incluirlos en forma tal que
sean fácilmente encontrados y usados.
Finalmente, y al igual que en evaluaciones anteriores, en el desarrollo del índice se
ha establecido la misma ponderación a todos los elementos observables dentro de cada componente, y a todos los componentes
en el puntaje total. Esto parte del supuesto
de que para el ciudadano es igual de importante efectuar una transacción en línea,
que encontrar la información que necesita o
comunicarse con el funcionario apropiado.
Hallazgos
Entre los hallazgos más importantes de este año, destaca la movilidad de los estados
que se encuentran en los primeros lugares.
El portal de Jalisco ocupa por primera vez el
primer sitio del ranking, al ascender desde
el lugar 5 que obtuvo en 2010. Aguascalientes obtuvo el segundo lugar (un avance
de 15 posiciones con respecto al año pasado) y Baja California se posiciona en el tercer puesto, al avanzar desde el séptimo sitio
que ocupaba en el 2010. Nuevo León y el
Distrito Federal ocupan los lugares cuarto
y quinto, respectivamente (ver tabla 1).
En esta continua evolución, la mayoría
de los portales se movieron en el ranking.
Solamente tres estados –Morelos, Oaxaca
y Sonora– mantuvieron la misma posición.
Sobresalen las caídas de los portales de
Puebla, Durango y Coahuila, que pierden
15, 12 y 9 posiciones, respectivamente (ver
tabla 2). Por el contrario, destaca la mejoría obtenida por Chihuahua, Aguascalientes y Quintana Roo, que escalaron 17, 15
y 11 posiciones en el ranking.
El portal del estado de Jalisco ganó posiciones por tercer año consecutivo, para
escalar del lugar 26, que tuvo en 2008, al
primero en 2011. También Colima y Baja
California mejoraron su posición por segundo año consecutivo: ocupan el noveno
y tercer lugares, respectivamente.
Asimismo, destaca el caso de Michoacán, que después de escalar nueve
peldaños en 2010, retrocede ocho en el
ranking de este año.
Estos cambios demuestran el dinamismo y los procesos de mejora continua que
se realizan en estos portales, lo cual ha
provocado que algunas entidades hayan
ganado o perdido posiciones de manera
notable este año.
Sin embargo, es preciso aclarar que se
trata de posiciones relativas a los demás estados. Por ejemplo, si un estado conservó
el mismo lugar que el año anterior, pudo
haber perdido posiciones en el ranking de
este año, si se consideran los esfuerzos y
las mejoras incorporadas en los portales de
otras entidades federativas.
El promedio en la evaluación de los
portales este año fue de 40.89 puntos, lo
cual deja a 17 entidades por encima y 15
de ellas por abajo del mismo.
En cuanto a los componentes del ranking, se observa un comportamiento
similar al de 2010. El componente de Información mantiene un puntaje similar al
del año pasado, al igual que el componente
de Integración. El componente de Interacción muestra un incremento porcentual
del 12.5% con respecto al año pasado, y
el de Participación muestra un crecimiento
edición sesenta y tres > 37
> Estado electrónico
Tabla 1. Índice de Gobierno Electrónico Estatal 201
Ranking
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Entidad federativa Información
Jalisco
Aguascalientes
Baja California
Nuevo León
Distrito Federal
Estado de México
Yucatán
Sinaloa
Colima
Quintana Roo
Hidalgo
Sonora
Veracruz
Guerrero
Chihuahua
Tabasco
Puebla
Chiapas
Tamaulipas
Coahuila
Nayarit
Guanajuato
Morelos
Zacatecas
Durango
Querétaro
Michoacán
Baja California Sur
Oaxaca
Campeche
San Luis Potosí
Tlaxcala
Promedio
84.43
69.23
69.86
64.13
73.13
76.30
59.65
58.82
63.00
81.29
60.09
57.53
61.26
65.94
56.38
57.14
58.79
74.56
54.91
59.49
48.51
60.66
55.89
57.99
58.90
53.62
60.95
48.52
49.48
52.02
40.82
35.15
60.26
Interacción
Transacción
Integración
Participación
Índice
67.28
46.32
48.94
57.76
51.52
60.54
50.62
47.35
51.52
46.60
40.45
43.87
41.75
47.51
44.58
45.61
34.83
44.73
34.94
39.88
24.56
48.92
28.00
38.98
28.37
39.81
27.20
24.07
27.20
20.35
22.16
25.26
40.67
53.96
63.33
59.38
55.00
39.17
30.21
54.79
48.54
54.58
45.83
45.63
55.63
43.96
36.67
52.29
52.08
35.00
21.04
40.83
35.63
38.75
17.29
27.50
23.54
24.38
19.38
16.67
38.96
28.13
6.25
20.00
8.96
37.29
73.61
62.50
65.28
65.28
69.25
50.00
63.89
75.00
59.72
45.83
66.67
56.94
63.10
55.56
46.63
54.17
60.91
49.80
54.17
41.47
56.94
44.25
47.02
39.68
44.44
47.02
42.86
39.68
40.28
45.83
32.94
41.27
53.19
16.67
31.25
24.85
20.83
27.68
33.93
15.48
12.50
8.93
12.20
14.29
11.31
14.73
6.99
11.61
0.00
19.35
8.04
10.74
6.55
9.70
7.14
11.31
9.23
12.56
7.89
16.33
6.55
9.23
4.46
6.61
7.89
13.03
59.19
54.53
53.66
52.60
52.15
50.19
48.88
48.44
47.55
46.35
45.42
45.06
44.96
42.53
42.30
41.80
41.78
39.63
39.12
36.60
35.69
35.65
33.94
33.88
33.73
33.54
32.80
31.56
30.86
25.78
24.50
23.71
40.89
Tabla 2. Movilidad de los portales en el índice (comparativo 2010-2011)
38 < Política digital
Los que bajan
Lugares -
Los que suben
Lugares +
Puebla
Durango
Coahuila
Michoacán
Guerrero
Querétaro
Estado de México
Tlaxcala
Chiapas
Guanajuato
Sinaloa
Yucatán
Campeche
Hidalgo
San Luis Potosí
15
12
9
8
6
6
5
5
4
4
4
4
2
1
1
Chihuahua
Aguascalientes
Quintana Roo
Tabasco
Colima
Tamaulipas
Baja California
Distrito Federal
Jalisco
Baja California Sur
Nuevo León
Veracruz
Zacatecas
Nayarit
17
15
11
9
7
5
4
4
4
3
2
2
2
1
> Estado electrónico
del 25.7%. Ambos incrementos responden a la inclusión de herramientas para
interactuar y participar en redes sociales
y aplicaciones Web 2.0.
No obstante estos cambios, y considerando que el valor mayor de la escala es
100, aún existe un amplio margen de mejora en ambas dimensiones, ya que los valores actuales son de 40.67 en Interacción
y de 13.03 en Participación. Queda todavía
un largo trecho para proveer a los ciudadanos las herramientas necesarias para participar y colaborar con su gobierno, lo cual
se ha convertido en una tendencia mundial
junto con los esfuerzos para impulsar gobiernos más abiertos y transparentes.
Finalmente, el componente de Transacción es el que muestra un mayor incremento, pues casi se duplica en comparación al
año anterior. Parte de este incremento se
debe a los ajustes realizados al instrumento
de medición, en el que se eliminaron algunos trámites y también algunos factores
difíciles de observar en cada uno de ellos.
Conclusiones
El ranking 2011 es interesante y está lleno
de sorpresas. En su mayoría, los cambios
son positivos. Ha sido notable el esfuerzo
de los gobiernos estatales por reinventarse,
transformar sus organizaciones, usar sus
conocimientos y su aprendizaje previo para
innovar, proponer y construir sus portales.
De los seis estados que se encuentran en
medio de un proceso electoral, cuatro perdieron posiciones en el ranking y dos lo mejoraron. Por segundo año consecutivo, las
pérdidas de posiciones en estos estados son
mayores que las mejoras, lo que sugiere que
los procesos electorales pudieran tener un
impacto en la funcionalidad de los portales.
Cabe destacar que siete de los 12 estados que tuvieron un cambio de gobernador
este año perdieron posiciones en el ranking. Por el contrario, las principales mejoras del índice se reportaron en los estados
de Chihuahua, Aguascalientes y Quintana
Roo, que también estrenaron gobernador
recientemente.
De acuerdo con los resultados obtenidos
este año, consideramos que el Índice de Gobierno Electrónico Estatal 2011 es una herramienta útil para comparar, compartir
conocimientos y encontrar soluciones de
beneficio común.
Todos los portales de gobierno estatal
tienen la posibilidad de escalar lugares o
de perderlos, pues la calificación involucra muchas variables y demuestra que los
cambios tienen un impacto en los resultados obtenidos. Las redes sociales y las herramientas Web 2.0 que se evaluaron este
año comienzan a provocar un cambio en
las relaciones entre gobierno y ciudadanos.
Sin embargo, los datos del componente de Participación demuestran que aún
falta trabajar mucho para hacer realidad
estos cambios y para que los ciudadanos
puedan colaborar con sus gobiernos en
distintos ámbitos.
Finalmente, aunque todas las entidades del país han mejorado sus capacidades
para ofrecer servicios interactivos de información y transacciones a sus ciudadanos,
uno de los factores que debe considerarse
como prioritario en los próximos años es
la medición de los impactos de los portales
estatales no sólo en términos de su funcionalidad o del uso de éstos, sino del impacto
que produce la calidad de los portales en la
recaudación, la transparencia y otros indicadores que crean valor público.
Esta medición fue posible gracias al apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), mediante el proyecto
No. 107154. Agradecemos a Leonardo
Flores Vivanco, Alfredo Lara Dotor, Nancy
Karina Saucedo Leyva, Javier Parra Arévalo y Óscar Mandujano Morales su valiosa
colaboración para realizar este estudio. n
Luis F. Luna Reyes es Profesor Asociado en la Escuela
de Negocios de la Universidad de las Américas Puebla
(UDLAP), [email protected]
J. Ramón Gil-García es Profesor-Investigador de la
División de Administración Pública y Coordinador del
Banco de Información para la Investigación Aplicada en
Ciencias Sociales (BIIACS) en el Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE), [email protected]
Rodrigo Sandoval Almazán es Profesor de Tiempo
Completo de la Universidad Autónoma del Estado de
México, [email protected]
edición sesenta y tres > 39
> Estado electrónico
Transparencia
presupuestaria
por Internet
Por José Luis Becerra Pozas
La Secretaría
de Hacienda
desarrolló un portal
de Transparencia
Presupuestaria para
informar al público
quién, en qué, para
qué y dónde se gastan
los recursos del erario
P
ara lograr una buena rendición de cuentas, se requiere información accesible sobre el gasto que pueden ejercer los gobiernos.
Con este propósito, la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP) desarrolló una estrategia para informar a la opinión pública la forma
en que se asignan los recursos públicos en el
Presupuesto de Egresos de la Federación 2011.
La estrategia consiste en un portal de Internet (www.transparenciapresupuestaria.
gob.mx) con datos sistematizados, homologados y con un lenguaje ciudadano. “Lo que nos
proponemos es concentrar toda la información presupuestaria que antes se encontraba
dispersa en diversas fuentes para ofrecerla en
40 < Política digital
un solo sitio en línea”, explicó Benjamín
Hill Mayoral, responsable de los temas de
Evaluación y Transparencia en la Unidad
de Evaluación del Desempeño de la SHCP.
Para facilitar el entendimiento de cifras y
conceptos, en el portal se emplean gráficas
y mapas interactivos, cuadros estadísticos,
un glosario de términos e información histórica para efectuar análisis comparativos.
Cifras y nombres
En el portal de Transparencia Presupuestaria se puede encontrar información referente a:
> Estado electrónico
• ¿Quién gasta? En esta sección se muestra la distribución del gasto público federal asignado a las unidades ejecutoras
del Poder Legislativo, el Poder Judicial,
el Poder Ejecutivo, los Organismos Autónomos (como la Comisión Nacional
de Derechos Humanos), las entidades
federativas y los municipios. Se puede
ver el nombre de cada unidad ejecutora
y su monto total asignado para 2011 en
millones de pesos.
¿En qué gasta? Aquí se señalan los
recursos destinados a ofrecer servicios
a la ciudadanía, denominado Gasto
Programable, que es aprobado cada año
por la Cámara de Diputados. Este gasto
compone por el Gasto de Inversión y el
Gasto Corriente.
El primero es utilizado para generar infraestructura en nuestro país;
el Gasto Corriente sirve para financiar
subsidios, pensiones y medicinas, entre
muchos otros.
¿Para qué gasta? En este apartado
se puede conocer la distribución del gasto público federal por función y por Programa presupuestario (Pp) que corresponden a cada dependencia o entidad
de la Administración Pública Federal.
• ¿Dónde gasta? Se refiere a la información de los recursos públicos que el Gobierno Federal transfirió a los gobiernos
de las entidades federativas durante el
primer trimestre del 2011.
• Inversiones. Mediante un mapa interactivo, es posible conocer el monto total de inversión asignado en 2011 para
los programas y proyectos de inversión,
agrupados por entidad federativa.
• Finanzas Públicas. Muestra la información más reciente de los principales indicadores del país. Las tablas que
aparecen en esta sección se pueden
imprimir y exportar a Excel para manipularlas.
• Indicadores. Aquí se pueden revisar los
avances en el cumplimiento de las metas
de los Programas presupuestarios.
Esta es una primera etapa del portal de
Transparencia Presupuestaria. En una versión 2.0 se pretende que el portal esté conec-
tado a una base de datos de la SHCP, con la cual
se pueda navegar de manera integrada.
De acuerdo con Hill Mayoral, “primero necesitamos sondear qué tipo de información les
interesa consultar con mayor regularidad a la
sociedad civil y a los académicos, por ejemplo”.
Por ello se ha incluido un buzón de sugerencias
por correo electrónico para recibir propuestas.
Presupuesto Ciudadano 2011,
en documento
Asimismo, como parte de una estrategia integral
para entender cómo se asigna el gasto público,
el portal difunde la publicación del documento
Presupuesto Ciudadano 2011, una iniciativa del
Gobierno Federal para que la ciudadanía conozca cómo se asignan los recursos públicos.
En este documento se explica el proceso de
elaboración del Presupuesto de Egresos de la
Federación, los criterios utilizados por las diferentes instancias para decidir el destino de los
recursos públicos, así como su importancia para el buen funcionamiento y desarrollo del país.
Hill Mayoral reconoció que aún existen
áreas de oportunidad en materia de transparencia presupuestaria en México, por lo que
hay que homologar formatos para facilitar
la comparación y el análisis de los datos, prevenir la corrupción y el despilfarro y mostrar
los resultados de los programas federales con
referencias geográficas. n
Más información
Portal de Transparencia Presupuestaria
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx
Documento Presupuesto Ciudadano 2011
www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/presupuesto_ciudadano/index.html
Beneficios de contar con un Sistema de Información
Presupuestaria
• Conocer y vigilar la asignación del gasto que realiza el gobierno federal.
• Fortalecer y consolidar la transparencia en el ejercicio del gasto federal que hacen
los gobiernos estatales y municipales.
• Promover una cultura presupuestaria en la ciudadanía.
• Fomentar una política pública de rendición de cuentas sobre el ejercicio de los recursos públicos en los diferentes ámbitos y órdenes de gobierno.
• Promover una mayor corresponsabilidad por parte de la sociedad en la vigilancia y
monitoreo ciudadano en la aplicación de los recursos públicos en los tres órdenes
de gobierno.
• Mejorar los mecanismos de seguimiento y evaluación sobre el desempeño gubernamental y de los programas sociales.
edición sesenta y tres > 41
> Agenda digital nacional
Cómo hacer realidad la
Agenda Digital Nacional
Presentamos un extracto
de las conclusiones obtenidas
en las mesas de trabajo
del Simposio AMITI 2011
L
a Asociación Mexicana de la Industria de Tecnologías
de Información (AMITI) realizó en junio pasado su
simposio 2011 con el lema “Haciendo realidad la Agenda
Digital Nacional”.
En el marco del evento efectuado en la ciudad de México, se organizaron dos mesas de trabajo para abordar los temas relativos al “Desarrollo de la industria” y al “Desarrollo de las organizaciones”. A continuación reproducimos
las acciones propuestas en las mesas de trabajo, extraídas
del documento final del simposio.
Mesa de trabajo 1:
Desarrollo de la industria
A. Oferta de software y servicios TIC
Acciones propuestas:
• Establecer estímulos fiscales y financiamiento preferencial para promover la investigación, desarrollo e innovación en pequeñas y medianas empresas (PyMEs) de
TIC y su vinculación con instituciones académicas.
• Promover la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico vinculado con la industria.
• Incorporar más investigadores y tecnólogos en la industria, a través de programas de coparticipación entre
sectores productivos y centros educativos y de investigación (modificar el Sistema Nacional de Investigadores
para motivar la participación de investigadores en las
actividades productivas). Fomentar la investigación y el
desarrollo por parte de las empresas, mediante incentivos fiscales y convenios de cooperación.
• Brindar financiamiento favorable a las micro, pequeñas
y medianas empresas (MiPyMEs) que desarrollen contenidos o servicios digitales.
B. Promover la exportación de productos
y servicios
Acciones propuestas:
• Contar con un incentivo económico a la generación de
puestos de trabajo de alto valor en México, mediante
una fórmula de coinversión federación/estado, así como
a la competitividad estatal.
• Otorgar estímulos a los esquemas de pago de compensación (tablas de ISR) que se otorgan a los empleados
asociados a la exportación de servicios o servicios otorgados a distancia para clientes en el territorio nacional.
42 < Política digital
> Agenda digital nacional
• Otorgar estímulos a las empresas nacionales que
exportan servicios de TI.
C. Mercado digital mexicano
Acciones propuestas:
• Promover en el sector público y privado el aprovechamiento de los productos y servicios TIC creados
o manufacturados en el país.
Mesa de trabajo:
Desarrollo de las organizaciones
A. Modelos de adquisición gubernamental
Acciones propuestas:
Revisar la legislación y marco normativo de adquisiciones gubernamentales para:
• Flexibilizar la contratación multianual de servicios
complejos, bajo criterios de costo-beneficio (aparentes u ocultos, tangibles e intangibles).
• Promover servicios compartidos entre dependencias.
• Asegurar la neutralidad e interoperabilidad tecnológicas.
• Desarrollar esquemas interinstitucionales que fomenten la arquitectura empresarial.
• Promover el aprovechamiento de servicios en la
nube para migrar a plataformas ligadas.
B. Adopción de TIC en PyMEs
Acción propuesta:
• Otorgar apoyos gubernamentales para la adquisición de TIC en las MiPyMEs.
C. Educación y capital humano
Acciones propuestas:
Integrar todos los proyectos de educación con TIC (infraestructura, software y métodos educativos), implantándolos en todos los niveles, a lo largo de todo el país y
operándolos como servicios administrados o alianzas
público-privadas; buscando:
• Construir redes locales inalámbricas de acceso libre
en los campus escolares.
• Administración y colaboración entre profesores e investigadores.
• Capacitación escolar y profesional.
• Seguridad y vigilancia en instalaciones educativas.
• Preservación del conocimiento.
• Intercambio académico y cultural.
• Promoción de ciencias y artes.
• Planes de educación de calidad a distancia que
complementen la oferta de educación presencial.
• Asesoría remota a los alumnos.
• Educación autodidacta. n
edición sesenta y tres > 43
> Agenda digital nacional
La ADN
ante las elecciones
del 2012
Por Rodrigo Pérez-Alonso
El Presidente de la Comisión Especial de
Acceso Digital de la Cámara de Diputados
analiza las condiciones necesarias para
implementar la Agenda Digital Nacional
en el escenario político-electoral que se
avecina y cómo blindar este documento
para que sea transexenal
E
l pasado 11 de abril se presentó al Secretario
de Comunicaciones y Transportes la propuesta
de Agenda Digital Nacional (ADN). Estuvieron presentes el Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, legisladores federales, especialistas
de las TIC, analistas, académicos, representantes de
cámaras y asociaciones industriales, y miembros
de la sociedad civil.
La consolidación de este documento (disponible
en www.agendadigitalnacional.org.mx) marcó un
hito en el sector, en gran medida por el consenso
y visión de las personas involucradas en su diseño. El “Grupo ADN” presentó el documento con
112 recomendaciones para mejorar las condiciones económicas de nuestro país a través del uso y
apropiación de las TIC.
Destacan dos elementos esenciales: en el ámbito institucional, se propuso la coordinación de la
ADN por parte del Presidente de la República bajo
una oficina específica; y en materia de regulación
de las telecomunicaciones, se propuso incentivar mayor competencia mediante la licitación de
más frecuencias del espectro y más hilos de fibra
oscura de la Comisión Federal de Electricidad, al
considerarse que ambas medidas son necesarias
para tener una mayor penetración de servicios de
banda ancha.
Pero, la pregunta es: ¿qué pasará con este documento y cualquier esfuerzo por implementar una
agenda digital? La respuesta tiene que ver con el
ciclo político-electoral, la apropiación y el diseño
institucional de una política pública de tales características.
Las elecciones del 2012
En primer plano, nos encontramos en la víspera del proceso electoral del 2012, un periodo
de intensa carga política. En la medida en que
avance este proceso, los candidatos a la Presidencia de la República deberán consolidar sus
propuestas de gobierno. Por ello, una parte
fundamental de este ciclo deberá ser el reconocimiento de que existe un “imperativo colectivo del desarrollo, que consiste
en desplegar infraestructura de banda
ancha como un medio para impulsar las
metas de desarrollo social y económico”1.
En gran medida, esto se ha hecho con
la presentación de esta Agenda Digital,
pero será necesario que los candidatos se
apropien de ella. Una vez que se consolide esta
Raúl Katz, “The Impact of Broadband on the Economy…”, UIT,
2011 p. 44
1
44 < Política digital
> Agenda digital nacional
visión, será necesario definir el diseño institucional
que debe darse a este programa.
También se requiere invertir en infraestructura
de banda ancha de acuerdo con las condiciones
de mercado y, con base en esto, desplegar infraestructura mediante la inversión pública, públicoprivada o meramente privada en redes de telecomunicaciones.2
Alternativas de diseño institucional
Es necesario también abordar el diseño institucional. Aquí existen varias opciones: Lo ideal sería que
la coordinación de la ADN dependiera de manera
directa del Presidente de la República. Sin embargo, otros modelos podrían ser que la coordinación
corriera a cargo de la Secretaría de Finanzas (como
sucede en el Estado de México), ya que ésta controla el presupuesto; que resida en la Secretaría
responsable del tema de Gobierno electrónico; en
una nueva secretaría (como se hace en Colombia,
En infraestructura, Australia invertirá alrededor de 42 mil
millones de dólares; Estados Unidos 7.2 mil millones de dólares;
Nueva Zelanda, 1.03 mil millones de dólares.
2
con el Ministerio de TIC); o bajo un modelo “disperso”, donde varias secretarías y entes controlen –desde
sus respectivos ámbitos de competencia– las distintas
áreas de una agenda digital, como sucede actualmente, aunque este modelo ocasiona duplicidad, ineficiencia y gasto ineficaz.
Es necesario que a esta agenda se le otorgue un carácter transexenal y se le aparte de los ciclos electorales o los cambios de persona o ideología que guían el
proceso de políticas públicas. Esto ya sucedió en Chile,
donde la agenda digital ha sobrevivido dos cambios de
partido y de presidente en el poder.
Mientras no exista continuidad en los programas de
gobierno y sus titulares, será trabajo de todos “evangelizar” cada trienio o sexenio a los funcionarios públicos involucrados en el tema. Asimismo, en tanto no
se implemente un diseño institucional adecuado, los
candidatos la adopten y los involucrados sigamos subiéndolo a los foros de debate, no podremos decir que
la Agenda Digital Nacional es una realidad.
Rodrigo Pérez-Alonso es diputado federal y Presidente de la Comisión
Especial de Acceso Digital de la Cámara de Diputados.
Manténgase enterado
de la transformación del
sector público en México
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Política digital
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edición sesenta y tres > 45
> Industria TI
Estructura y dimensiones
de la industria TIC
Por Ricardo Zermeño González
En la era de la convergencia,
parecería que todo lo que nos rodea
está relacionado de alguna manera
con la industria TIC. Sin embargo,
tal afirmación sería simplista y
ambigua. ¿Qué es entonces
la industria de las TICs?
¿Cómo se segmenta?
¿De qué tamaño es?
¿Cuál es su relación
con otras industrias?
En este artículo, el
autor responde estas
interrogantes y explica
los elementos de
esta compleja red de
industrias convergentes
46 < Política digital
L
a industria de tecnologías de información y
comunicaciones (TIC) es una compleja red
de actividades económicas de alto dinamismo y
valor agregado, cuyo tronco común es la industria electrónica. En el pasado, muchas de estas
actividades estaban separadas, pero hoy están
convergiendo, gracias a la introducción de la
electrónica digital en los sistemas tecnológicos
y a la interconexión mediante redes de conmutación de paquetes de datos, basadas en el protocolo Internet (IP).
Hace algunas décadas, por ejemplo, los equipos electromecánicos de telecomunicaciones
tenían poco que ver con las computadoras. Pero
cuando los equipos electromecánicos fueron reemplazados por electrónicos analógicos y estos
por equipos electrónicos digitales, las diferencias entre el cómputo y las telecomunicaciones
se fueron borrando. Hoy la voz se transmite en
forma de datos y las redes de telecomunicaciones
son redes de computadoras; los grandes fabricantes de equipo de telecomunicaciones cada vez se
dedican más al diseño de software y menos a la
fabricación de equipo.
Lo mismo ha sucedido con los equipos de entretenimiento, de oficina, comerciales, médicos
e industriales. Las televisiones y los equipos de
sonido se entrelazan con Internet; esta unión
propicia que las computadoras sean también
televisiones y equipos de sonido.
Además han surgido nuevos dispositivos como los reproductores digitales portátiles (ejemplo: IPod) y las tabletas, que borran las fronteras
tradicionales entre el entretenimiento y la computación. Asimismo, las máquinas de escribir, las
fotocopiadoras, las cajas registradoras, los dispositivos médicos y los controladores industriales se
han transformado en computadoras.
Sin temor a exagerar, tarde o temprano, todo dispositivo será total o parcialmente una
computadora en red. En los ochentas, un buen
> Industria TI
amigo bromeaba diciendo que lo único que no
sería digitalizado serían los sombreros de charro.
Hoy parece que aún estos tienen el potencial de
enlazarse a la red. Si tomamos en cuenta los circuitos integrados de señales de radiofrecuencia
(RFID) que pueden insertarse en humanos o en
cualquier artículo para ser identificado de forma
remota, podemos afirmar que no sólo los dispositivos sino todo puede ser parte de una computadora en red.
Y en efecto, parecería que todo lo que nos rodea tiene relación con las TIC: los aviones, los
autos, las lavadoras, etc. Sin embargo, tal reflexión sería simplista y ambigua. El objetivo de
este artículo es describir los diferentes elementos
de esta compleja red de industrias convergentes.
Figura 2
Eslabones de la Industria Electrónica
Equipo
Circuitos
Modulares
Tarjetas
de Circuitos
Impresos
Industria electrónica: tronco común de
diversas ramas
En síntesis, las ramas de equipo de cómputo,
entretenimiento, comercial, oficina, médico,
industrial y telecomunicaciones están ahora
íntimamente relacionadas, ya que están constituidas por sistemas electrónicos digitales y se
interconectan con redes de conmutación de paquetes con protocolo IP (figura 1).
Figura 1
Ramas que convergen en la Industria Electrónica
Equipo
Comercial y
de Oficina
Equipo
Médico
Equipo de
Entretenimiento
Industria
Electrónica
Equipo de
Telecomunicaciones
Equipo
Industrial
Equipo
de Cómputo
Otros
Sub
ensambles
Partes
Otros
Componentes
Electrónicos
Circuitos
Integrados
(Chips)
Otros
Circuitos
Integrados
Memorias
Micro
Procesadores
tuido por sub-ensambles con características similares, principalmente los circuitos modulares,
que constituyen la electrónica digital, las partes
mecánicas como los gabinetes que los contienen,
y por último, por otros sub-ensambles electromecánicos, como los arneses de cables y las fuentes
de poder.
Los circuitos modulares contienen componentes electrónicos interconectados por tarjetas de circuitos impresos. Estos componentes
electrónicos son muy diversos, pero los más importantes son los circuitos integrados o “chips”.
Los circuitos integrados más conocidos son
los microprocesadores y las memorias, aunque
también existe una gran variedad de otros circuitos integrados, algunos de ellos programables,
que pueden contener el llamado embedded software que describiremos más adelante.
Segmentación de la industria TIC
Todas estas actividades de fabricación de equipo tan diverso constituyen el último eslabón de
la cadena de la industria electrónica (figura 2).
Cada equipo, por diferente que sea, está consti-
La industria TIC es la convergencia no sólo de
las ramas de equipos de cómputo y de telecomunicaciones, sino también de software, servicios
TI, servicios de telecomunicaciones y consumibles
(figura 3).
edición sesenta y tres > 47
> Industria TI
Figura 3
Industria de Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC)
Consumibles
Servicios de
Telecomunicaciones
Servicios
de TIC
Industria
TIC
Equipo de
Telecomunicaciones
Equipos de
de
Cómputo
Software
I. Equipos de cómputo
La categoría equipos de cómputo incluye desde
los dispositivos personales como las PC, las
tabletas y los teléfonos inteligentes, hasta los
grandes servidores y los equipos periféricos.
Los periféricos pueden agruparse en dispositivos de entrada (teclados, ratones, scanners
y todo tipo de sensores), de salida (monitores
e impresoras) y de almacenamiento de datos
(grabadores de cintas y discos). Estos últimos
utilizan los llamados consumibles: cartuchos
de tinta, tonners, discos magnéticos, discos
compactos (CD) y chips portátiles de memoria
con conexión estándar universal (USB).
Los equipos de telecomunicaciones son
cada vez más computadoras con software especializado. En esta categoría están los equipos encargados de la conmutación de señales
y equipos que llevan a cabo su transmisión.
Se incluyen desde los dispositivos para redes
de área local –que se emplean en casas y en
organizaciones–, hasta los equipos que forman la red dorsal de los operadores de telecomunicaciones.
II. Software
En el principio, el hardware y el software
eran indivisibles. Las computadoras se programaban con lenguaje del más bajo nivel o
lenguaje de máquina (unos y ceros). Después
surgieron los sistemas operativos y lenguajes
48 < Política digital
de alto nivel (más parecidos al lenguaje humano) para automatizar y facilitar la tarea.
En los primeros años del cómputo, las
aplicaciones estaban entrelazadas con los
datos, pero luego surgieron los manejadores
de bases de datos relacionales para agilizar
la lectura y escritura de datos y ofrecer mayor versatilidad. Hoy en día, se cuenta con
tres grandes divisiones para el software:
sistemas operativos (por ejemplo, Linux,
Unix, Windows), herramientas y lenguajes
de desarrollo (por ejemplo, hojas de cálculo,
manejadores de bases de datos, Java y C++)
y por último aplicaciones (por ejemplo, contabilidad, nómina, ERPs).
En la actualidad, está emergiendo una
nueva división del software que promete mucho: la lógica de las aplicaciones se empieza
a diferenciar entre lógica de la aplicación y
la lógica del negocio. La lógica del negocio
puede ser entendida y modificada por los
no especialistas para que las aplicaciones se
reprogramen automáticamente, ofreciendo
gran flexibilidad.
Los modelos de negocio para generar el
software pueden distinguirse en cuatro grandes facetas; software como servicio a la medida,
software como producto, software como servicio
estándar por Internet y software dentro de un
producto (figura 4).
Figura 4
Industria del Sofware
Herramientas
Aplicaciones
Sofware
como
Servicio
a la Medida
Sistemas
Operativos
Teléfonos
Autos
Sofware
dentro
de un
Producto
Sofware
como
Producto
Etc.
Herramientas
y Lenguajes
Aplicaciones
Sofware
como
Servicio
Estándar por
Internet
Herramientas
y Lenguajes
Aplicaciones
> Industria TI
El software como servicio a la medida puede
generarse en los departamentos internos de
sistemas que tienen las organizaciones (algunos no consideran esta capacidad de desarrollo como parte de la oferta). También pueden
diseñarse bajo contrato por un tercero (los
desarrolladores de software a la medida o
fábricas de software).
De hecho, todo software surge como “proyecto a la medida”, pero el que desarrollan
los departamentos internos y las fábricas de
software son aplicaciones, por lo general verticales o de uso específico.
El software como producto surgió cuando
los desarrolladores a la medida encontraron
un mercado más grande para su software y
lo lanzaron como producto. En los ochentas, a esta modalidad se le llamó paquetes de
software (shrink-wrapped software). Existen
paquetes para todo tipo de software, desde
sistemas operativos hasta herramientas, lenguajes y aplicaciones.
El software como servicio estándar remoto
no es un concepto nuevo, pero tomó auge
con Internet, con las nuevas herramientas
de virtualización y con la disponibilidad y
abaratamiento de la capacidad que ofrecen
las redes de comunicaciones (la llamada
banda ancha). El software como servicio
estándar por Internet puede ofrecer la funcionalidad para todo tipo de software (sistemas operativos, herramientas, lenguajes
y aplicaciones) y para dispositivos personales (PCs virtuales, por ejemplo), servidores
y equipo de almacenamiento. Mediante el
software estándar se puede tener acceso por
Internet a todos los recursos de cómputo (lo
que hoy se ha rebautizado como cómputo
en la nube).
El software dentro de un producto (embedded
software) generalmente se graba en circuitos integrados reprogramables. Se le emplea
para automatizar sub-sistemas que forman
parte de lavadoras, refrigeradores, automóviles, aviones y una gran multiplicidad de
aparatos, y para facilitar la “comunicación”
de estos con el usuario.
III. Servicios TIC
Los diferentes servicios de TIC forman parte
de un ciclo de planeación, integración, implantación, operación, soporte y mantenimiento
(figura 5).
Figura 5
Ciclo de los servicios TIC
Integración
Implantación
Planeación
Operación
Mantenimiento
Soporte
La planeación de los sistemas TIC por parte de los usuarios finales puede ser asistida
por servicios de consultoría, diseño, ingeniería, reingeniería de procesos de negocio
y capacitación.
La integración y la implantación generalmente van juntas. La empresa que se contrate será
la responsable de construir y poner en marcha
un sistema TIC en un tiempo, configuración y
presupuesto determinados. Es común que se
integren equipos de cómputo y telecomunicaciones, así como software suministrados e
implantados por uno o varios proveedores coordinados por el integrador líder-responsable.
Estos servicios incluyen todo tipo de sistemas y redes, así como la capacitación requerida para ponerlos en marcha. En este tipo de
servicios se incluye el desarrollo e implantación de aplicaciones de software –como las
aplicaciones integradas para la planeación
corporativa (ERPs)–, pero no la integración
de nuevos equipos (el software como servicio a
la medida es parte de esta categoría).
La operación de los sistemas y las redes TIC
descansa en los departamentos de sistemas y
telecomunicaciones y/o en terceros que deben cumplir los niveles y calidad de servicio
que requiera la organización.
Desde su origen, casi todos los servicios de
telecomunicaciones han sido prestados por
edición sesenta y tres > 49
> Industria TI
terceros, llamados operadores o carriers. Estas empresas operan redes y sistemas propios
para ofrecer servicios de telecomunicaciones
tales como servicios telefónicos, fijos y móviles, servicios de transmisión de datos e Internet, servicios de redes privadas virtuales
y servicios de comunicaciones IP.
En contraste, los servicios de TI (asociados
al cómputo) son suministrados por departamentos internos, aunque hay una tendencia
creciente a que sean contratados a terceros
bajo el esquema de outsourcing tradicional,
servicios administrados y/o servicios estándar
por Internet (“cómputo en la nube”):
• Se le llama outsourcing tradicional al
establecimiento de contratos multianuales de servicios a la medida,
que se proveen utilizando los sistemas
asignados a un solo cliente (no se comparte la info-estrutura TIC entre varios
clientes). Estos contratos suelen ser
integrales o compuestos por muchos
tipos de servicios (por ejemplo, cuando
todos los sistemas y redes de una organización son operados por un tercero
o outsourcer).
• Los servicios administrados son también
contratados a la medida, pero el operador comparte total o parcialmente
sus sistemas para darle servicio a varios clientes y su contratación puede
ser bajo demanda (pago por uso). Estos
servicios son más específicos o modulares, ya que sólo incluyen un tipo de
servicios (soluciones de impresión, por
ejemplo).
• Los servicios estándar por Internet
(“cómputo en la nube”) son pre-configurados, bajo demanda, y se prestan
compartiendo los sistemas para servir
a todos los clientes. Mediante el uso extensivo de software de virtualización,
se puede aprovechar mejor la infoestructura TIC del operador.
• Los servicios tercerizados asociados
al cómputo que prestan las empresas
tradicionales de TI incluye la administración de los equipo del usuario final,
la operación de centros de datos y sus
aplicaciones, y los servicios de monitoreo y gestión remota, incluyendo la
seguridad. Los servicios administrados
y los estándar por Internet ofrecen
50 < Política digital
acceso modular a la funcionalidad de
toda la info-estructura, de manera que
pueden atender el almacenamiento de
datos, los sistemas operativos, los lenguajes de desarrollo, o las aplicaciones
y procesos de negocio.
En lo que respecta a los servicios de soporte
a equipos y software, estos pueden suministrarse de manera remota (por vía telefónica
o en línea) o en sitio. Sirven para apoyar a
los usuarios a utilizar mejor los sistemas y/o
a los responsables de estos a resolver problemas técnicos (estos servicios se organizan
mediante mesas o centros de ayuda, con
personal de varios niveles de especialidad).
Finalmente, los servicios de mantenimiento de equipos y software pueden proveerse
también en forma remota o en sitio y se les
emplea para predecir, prevenir y/o corregir
problemas en la operación de los sistemas.
Dimensionamiento de la industria
en México
En las últimas décadas, los proveedores de
equipo electrónico de marcas reconocidas
han subcontratado a un puñado de empresas ensambladoras de equipo con presencia
global (los llamados contract manufacturers);
estos se encargan del ensamble final y el ensamble de circuitos modulares y muchos de
ellos se ubican en Guadalajara, Jalisco, ciudad que se ha convertido en un aglomerado
importante (cluster) de la industria electrónica. Por otro lado, Tijuana y Mexicali son también centros globales de ensamble de equipos
de entretenimiento, sobre todo televisiones.
En conjunto, la industria electrónica es
una de las principales ramas exportadoras
de México; sus dimensiones y diversificación
son de talla mundial, aunque el valor agregado local es todavía muy pequeño (gráfica 1).
> Industria TI
Gráfica 1
Gráfica 2
Exportaciones de la Industria Electrónica en México en 2010
Máquinas para el
procesamiento de datos
22%
Mercado TIC en México en (2010)
Aparatos para corte o
conexión de circuitos eléctricos
Equipo
5% Micrófono y sus soportes
23%
2%
Dispositivos
semiconductores
2%
Servicios TI
Radios
Aparatos
eléctronicos
de telefonía o
telegrafía
Circuitos y microestructuras
electrónicas
30%
1%
1%
9%
Servicios
Telecom
Software
62%
3%
Consumibles
Partes para grabadores y
emisores de televisión
3%
1%
Partes y accesorios para
máquinas y aparatos
de oficina
Televisores
34%
1%
61,516
millones de dólares
38,967
millones de dólares
Condensadores
eléctricos fijos
1%
Videocámaras y
videocaseteras
Fuente: Select, Julio 2011
0%
Máquinas de escribir
0%
Tocadiscos y tocasetes
Fuente: Select con datos del Banco de información Económica de 2011 INEGI, julio
0%
Las empresas de desarrollo de software a
la medida y de otros servicios TI también se
han convertido en grandes exportadores en
los últimos años.
Aunque las cifras de exportaciones de
estos servicios TI son difíciles de encontrar,
nuestras estimaciones de las ventas de exportación de las empresas líderes son de más de
1,300 millones de dólares y se han acelerado
recientemente.
El mercado local de TIC también tiene una
dimensión muy importante (gráfica 2) y su
potencial de crecimiento es enorme; mientras
que en 2009, el mercado TIC en México representó 3.9% del Producto Interno Bruto, para
países como China la proporción fue de 7.1%.
Sin embargo, para tener una idea completa del tamaño del mercado TIC local es
necesario identificar el tamaño de los departamentos internos de TIC. En términos de
empleo, por ejemplo, estos departamentos
representaron 91% del personal especializado en TIC en México (gráfica 3). n
Gráfica 3
Empleados TIC en México
Gobierno
97,197
10%
Empresa
786,883
81%
Industria TIC
90,000
9%
Empleados TIC: 974,080
Fuente: Select, Modelo de la demanda TIC, Mayo 2010
Ricardo Zermeño González es Director General de Select,
[email protected]
edición sesenta y tres > 51
> Análisis y opinión
La política no se rinde
Hay una trayectoria de
acciones regulatorias
envueltas por una
suerte de borrachera
de dimes y diretes
que llevaron a
Telmex y Televisa a
confrontarse. Esta es
parte de la zaga
52 < Política digital
Por Angelina Mejía
“D
ebemos tener un jugador
que tenga el tamaño suficiente para enfrentarse a Telmex”.
Esta fue la contundente declaración del presidente de la Comisión
Federal de Competencia (CFC),
Eduardo Pérez Motta, en febrero del
2007, cuando anunció la decisión
de autorizar a Televisa la adquisición del 50% del capital social de
la regiomontana Televisión Internacional (TVI), y a unos meses de
aprobarse la adquisición por parte
de la televisora del 49% de Cablemás, el segundo operador más grande de la televisión por cable del país.
Fue el momento en que el gobierno federal hizo pública su decisión de dar lugar a un ente con la
fuerza suficiente para contrarrestar al gigante Telmex.
El argumento parecía lógico, el
operador dominante de las teleco-
municaciones habría de entrar al
atomizado mercado del video, formado por más de 600 concesionarios repartidos por todo el país,
en su mayoría minúsculas, por lo
que se requería de un rival que
pudiera consolidar esta industria
y tuviera el músculo financiero
para dar la batalla.
El candidato natural era Televisa. ¡Nada menos! De inmediato se
advirtió que se estaba allanando el
camino a la principal empresa del
mercado de la televisión abierta, a
la dueña del arma más valiosa, los
contenidos, para expandir su poder
hacia otra industria.
El peligro era claro, se estaba
permitiendo la gestación de un duopolio, que desde la teoría económica
no es necesariamente malo, pues se
dice que es preferible un duopolio
que un monopolio (vaya consuelo).
> Análisis y opinión
Sin embargo, el “pequeño” detalle es que el contrapeso habría de
ser la principal televisora del país,
cuya fuerza e influencia trasciende al máximo poder: el político. De
ahí que el argumento lógico pasó
a ser el de una estrategia política de
este gobierno.
De cómo se combina
el verbo con la acción
Televisa es el mayor productor de
contenidos en México, propietaria
de la que hasta hace tres años era la
única compañía de televisión satelital, SKY; concentra 40% de la publicidad total del país, y se convirtió
en el operador de televisión de paga
más grande con una concentración
de alrededor del 50% de este mercado, en número de usuarios.
Estas cifras no hicieron cambiar la opinión de la CFC, que en
diciembre de 2007 aprobó la compra de Bestel por parte de Televisa,
operación que permitió a la televisora tener la segunda red de telecomunicaciones más grande, sólo
después de la de Telmex. La mesa
estaba puesta.
En el momento en que se daban
estas autorizaciones, el órgano antimonopolio reconoció que estas
concentraciones representaban un
peligro para la competencia, pues
con el poder de los contenidos, Televisa tendría toda la posibilidad de
desplazar del mercado a sus rivales.
Para evitar esa amenaza, la
CFC condicionó las aprobaciones
al cumplimiento permanente de
ciertas obligaciones que, de no acatarse, provocarían la disolución de
estas operaciones.
Pero las que fueron calificadas
por Televisa como “rígidas condiciones”, se superaron de inmediato, todo con tal de tener una tajada
de una industria que genera ingresos por 24 mil millones de dólares,
cinco veces el tamaño del negocio
de medios en el que estaba situado.
El propio Emilio Azcárraga
Jean, presidente de Grupo Televisa, se quejó públicamente en abril
del 2008, de que las obligaciones
impuestas por la CFC le habían
complicado algunas negociaciones
en materia de venta de contenidos.
“Este año ha sido complicado
para las negociaciones por ciertas
decisiones que tomó Cofeco para
efecto de que pudiéramos hacer
unas operaciones en sistemas de
televisión de paga”, dijo.
Las obligaciones más importantes fueron: ofrecer sus contenidos de televisión abierta de manera no discriminatoria a todos
los operadores de TV de paga que
los soliciten; que ningún miembro
del consejo de la televisora y sus
empresas formen parte activa en
órganos de otros concesionarios
de telecomunicaciones; y vender
su participación en Productora
y Comercializadora de Televisión
(PCTV).
Telmex ha denunciado ante la
CFC la falta de cumplimiento de estas condiciones e incluso al interior
de este órgano hay quien considera
que la televisora no ha acatado estas obligaciones.
Hay voces que señalan que mejor hubiera sido mantener a Televisa fuera del negocio de la televisión
de paga y de las telecomunicaciones, pues las condiciones de la CFC
no son suficientes para evitar que
extienda su posición dominante a
otros segmentos.
Pero, y si no hubiera sido Televisa, ¿quién habría tenido la fuerza
que buscó la CFC para combatir al
que parecía invencible, al Telmex
que amenazaba con eliminar de un
solo tajo la pulverizada industria de
los cableros, una vez que entrara a
su mercado?
Todos apostaban a que Telmex
sería autorizado para entrar al segmento del video, sobre todo una vez
emitido el Acuerdo de Convergencia en el 2006, a escasos tres meses
de que concluyera la administración pasada. Ese fue un documento elaborado desde la Subsecretaría
de Comunicaciones de la SCT, en el
que se fijaron las condiciones para
modificar el título de concesión de
la telefónica y eliminar el candado
por el que se le prohíbe dar servicios de televisión.
Pocos imaginaron el sinuoso camino que enfrentaría el operador
que estaba acostumbrado a que sus
decisiones e intereses estuvieran
reflejados en las distintas medidas
regulatorias, ya sea por acción u
omisión de la autoridad.
Es en el segmento de las telecomunicaciones donde se ha concentrado la actividad regulatoria de este
sexenio; no así en el de la televisión.
Telmex lleva cinco años tratando de superar la influencia de
la televisora sobre la presente administración. Pero hasta este momento, no ha sido autorizado para
dar servicios de televisión de paga.
En esta historia, sin duda, ha sido más fuerte el poder político que
el económico.
¿Para que espantar?
¿Y la tercera cadena de televisión?
Nos dijeron que este año estaría
listo el programa de concesionamiento. Y nada. Que habría una
consulta pública. Y nada. Las elecciones están a la vuelta… ¿para qué
entonces, enojar a los dueños de la
pantalla amedrentando con más
competencia?n
Angélica Mejía es periodista especializada
en telecomunicaciones.
edición sesenta y tres > 53
> Análisis y opinión
A dónde va
el e-Gobierno,
según la academia
Por Rodrigo Sandoval Almazán
En junio pasado, académicos
del mundo se reunieron en la
Universidad de Maryland para
exponer y definir una agenda
de investigación en temas
de e-Gobierno
E
l Open Government, los servicios compartidos y el uso de redes sociales en
los gobiernos fueron los temas que acapararon la atención de los asistentes a la 12a
Conferencia Internacional de Gobierno
Electrónico (Dg.o 2011), realizada en la
Universidad de Maryland, Estados Unidos.
Dg.o es uno de los congresos más importantes de gobierno electrónico a nivel
mundial que reúne a especialistas, académicos y funcionarios públicos para intercambiar opiniones, generar proyectos y
vislumbrar las tendencias de este campo
de investigación.
¿Qué tan “abierto” debe ser un
gobierno?
El tema del Open government fue expuesto
en varias ponencias y un panel de discusión. Pudimos observar que aunque persisten varios conceptos de lo que significa
“gobierno transparente”, en el congreso se
optó por presentar investigaciones recientes sobre su implementación.
Destacó el estudio realizado por Gwahoo
Lee y Young Hoon Kwak, de la Universidad
George Washington, sobre un modelo para
54 < Política digital
> Análisis y opinión
lograr mayor participación pública (Open
Government Implementation Model), así
como la ponencia sobre los retos del gobierno transparente desde la perspectiva
de valor público (Open Government and Egovernment) que expuso Teresa Harrison,
de la Universidad de Albany, Nueva York.
En el panel de discusión participaron
funcionarios de la administración federal
de Estados Unidos, quienes opinaron sobre
los retos y la conveniencia de invertir en
gobiernos abiertos, tal como lo ha promovido la administración del presidente Obama desde el inicio de su mandato.
Los cuatro frentes de las redes
sociales
En el tema referente a las redes sociales y
su implementación en el gobierno, la discusión se enfocó hacia cuatro grandes frentes;
el primero es considerar a las redes sociales como una herramienta que fomente la
interacción entre los ciudadanos y el gobierno. Aquí destacó el trabajo de Andrea
Kavanaugh, del Virginia Tech, sobre el uso
de las redes sociales en situaciones de crisis.
El segundo frente consiste en adoptar
las redes sociales a partir del desarrollo de
políticas públicas. Esto nos parece significativo, pues se han comenzado a promover
los cambios legislativos para adaptarse a
estas nuevas herramientas.
Un frente más es el uso de la herramienta de multitudes inteligentes (crowdsourcing), que busca generar contenidos
colaborativos entre los ciudadanos y el
gobierno, así como el impacto de este tipo
de red social, tanto en la opinión pública
como en el desarrollo de políticas gubernamentales. Al respecto, Dennis Linders,
del Banco Mundial, presentó la ponencia
“Nosotros-gobierno: una anatomía de la
coproducción de los ciudadanos en la era
de la información”.
Finalmente, un cuarto frente por estudiarse fueron los trabajos relativos al impacto de las redes sociales en la formación
de opinión pública, tanto en la forma como
se puede visualizar y evaluar esta opinión.
Aquí se confrontaron los resultados de
investigaciones recientes: Jens Grossklags,
de la Universidad Estatal de Pennsilvania,
realizó un estudio sobre la participación
política de los jóvenes y las redes sociales, y
evidenció que todavía es muy pobre la interacción en este sector de la población. Caso
contrario fue el trabajo de Viktoria Spaiser,
de la Universidad Bielefeld, quien midió la
participación de los jóvenes de grupos minoritarios en Alemania. Spaiser señaló que el
uso de las redes sociales para dar a conocer
situaciones de maltrato y otros problemas,
tiene un uso creciente en estas minorías.
Servicios compartidos
El tercer tema de investigación en el que
se centró ésta conferencia fue en el de servicios compartidos (shared services), desde
su conceptualización mediante modelos de
servicios compartidos en la administración
pública, hasta el desarrollo de marcos de
referencia que permitan integrar los servicios compartidos. Se dieron a conocer
ejemplos como MINOE (http://minoe.
stanford.edu/), un proyecto que emplea
servicios compartidos para el cuidado del
medio ambiente en ecosistemas oceánicos.
Otros temas abordados en este congreso internacional –realizado del 12 al 15
de junio– fueron la seguridad del gobierno
en el ciberespacio; la estandarización de
datos; la colaboración transnacional en la
investigación del gobierno electrónico; la
percepción de los ciudadanos sobre el gobierno digital; la aproximación gobiernociudadano; y las aplicaciones para metadatos y reportes eficientes de tráfico.
Las conferencias magistrales del Dg.o
2011 estuvieron a cargo del Dr. Nabil
Adam, quien es Gerente de Programación
del Departmento de Seguridad Nacional de
Estados Unidos y responsable de proyectos
sobre simulación y modelado de ciberseguridad en ese país; Irak López Dávila,
Coordinador General de Modernización
Administrativa del Gobierno del Distrito
Federal; y Frank Baitam, Director de TI de
la Administración de Seguridad Social del
Gobierno de Estados Unidos. n
Rodrigo Sandoval Almazán es Profesor de Tiempo
completo de la Universidad Autónoma del Estado de
México, [email protected]
edición sesenta y tres > 55
> Reseña
Acceso a Internet:
¿derecho fundamental,
garantía o servicio
universal?
Clara Luz Álvarez, Internet y derechos fundamentales,
Editorial Porrúa, México, 2011, 283 pp.
M
ediante una disertación metódica,
en la que se opta más por la exposición didáctica que por el discurso jurídico,
la doctora Clara Luz Álvarez González nos
ofrece un recorrido que abarca desde los
orígenes y características más relevantes
de Internet, hasta las definiciones de conceptos como “brecha digital”, la diferencia que existe entre “acceso universal” y
“servicio universal” o las implicaciones
actuales que tiene el acceso a Internet con
la libertad de expresión, el derecho a la información, el derecho a la educación y el
derecho a la salud.
El libro también reúne referencias sobre
la importancia que parece tener el acceso a
Internet para el ejercicio pleno de derechos
fundamentales. Ejemplo de ello son los instrumentos expedidos por la Unión Europea
o la elevación a rango constitucional del
derecho al acceso a Internet en la Constitución de la República del Ecuador (Art. 16).
Un medio sin “dueño”
y sin fronteras
Como creación humana y colectiva, Internet posee características sui géneris, y la
autora destaca cuatro de ellas. La primera
es la ausencia de un control único, pues
Internet está formado por la interconexión
de redes en todo el mundo. Sin embargo,
56 < Política digital
“esto no impide que los gobiernos o el sector privado puedan generar controles”,
aun cuando sean de alcance limitado.
La segunda característica es la ausencia
de fronteras en el ciberespacio. En efecto,
al ser Internet un mundo que no fue descubierto, sino creado por el ser humano
y que está siendo poblado día con día, se
están creando normas y reglas propias
que generan impacto en los derechos fundamentales.
De acuerdo con la Dra. Álvarez –ex comisionada de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, donde fue titular del Área
General de Asuntos Jurídicos– la tercera
característica es la presencia de múltiples
actores activos en el ciberespacio (multitaskeholders), cada uno con su rol e intereses
específicos. Aquí están, por ejemplo, las
entidades relacionadas directamente con
Internet (como la Internet Society o ISOC),
los gobiernos y organismos internacionales, los operadores de telecomunicaciones,
los proveedores de servicios y los usuarios.
Pero aunque no existe una relación jerárquica entre estos actores del ciberespacio,
“todos tienden a influir en el Internet de
una u otra manera”.
La cuarta característica, en fin, es la
existencia de una multiplicidad de regulación aplicable que es creada por enti-
dades o personas distintas a los Estados
y gobiernos. En casos como la regulación
expedida por el Internet Engineering Task
Force (IETF) o el World Wide Web Consortium (W3C), se fomenta la participación de
cualquier interesado y se busca la aprobación por consenso.
Pero no obstante estas características
y las cifras de crecimiento que reporta Internet en el mundo, aún está lejos de ser
el “gran generador de igualdad”. Por el
contrario, como señala la autora, debemos
estar atentos a las formas en que Internet
puede reforzar las disparidades sociales y
políticas prevalecientes.
En el libro se advierte cómo la brecha
digital podría convertirse en un abismo y
generar nuevas formas de discriminación
entre los que tienen acceso a Internet (ricos en información) y los que no lo tienen
(pobres en información). Incluso el uso de
las TIC puede ser una forma por medio de
la cual se agraven las desigualdades, toda
vez que la revolución digital no reduce las
barreras económicas, personales y sociales.
¿Cómo deben considerarse entonces las
políticas públicas para proveer el acceso a
Internet de la población?: ¿cómo un derecho fundamental, una garantía o un servicio universal? En esta obra, el lector encontrará sorprendentes respuestas. (JLBP)