CRÉDITOS © 2009, INEDIM Queda autorizada la reproducción total o parcial de esta obra, siempre que se mencione al autor, a la fuente y se notifique de su uso al correo electrónico [email protected] INEDIM Emilio Castelar No. 131 Col. Polanco Chapultepec México, D.F. Tel. ( 52) 55 -5533-4988 [email protected] www.estudiosdemigracion.org ISBN: 978-607-95384-0-8 Primera Edición, diciembre 2009 Impreso en México. Printed in Mexico. AGRADECIMIENTOS El desarrollo y publicación de este libro no podrían haberse concretado sin el apoyo de The Ford Foundation, Oficina para México y Centro América y del Centro Nacional de Comunicación Social, A.C., quienes merecen nuestro agradecimiento especial. El libro también se ha nutrido de los comentarios de Rodolfo Cruz Piñeiro y Rodolfo García Zamora, miembros del Consejo Directivo del INEDIM, y de la Presentación escrita por su Presidenta, María Elena Zúñiga Herrera. Por último, con el trabajo diario y el apoyo del equipo del INEDIM: Gonzalo Pino Farías, Investigación Lucrecia Maldonado Zapatero, Comunicación Amelia Arcos Antonio, Administración ÍNDICE Presentación .............................................................................................. 9 1. Introducción .......................................................................................... 13 2. Programas de migración temporal. A. Definición, terminología y fundamento ............................... B. Situación actual ...................................................................... C. La perspectiva de los derechos humanos en los programas de migración temporal ........................................................... 3. Análisis de derechos humanos y sus implicaciones. A. Normas para respetar los derechos de los trabajadores/as migrantes ................................................................................ B. Identificación y descripción de situaciones de riesgo para los derechos humanos ............................................................ 16 18 31 34 43 4. Orientación sobre mejores prácticas basadas en los derechos . A. Iniciativas internacionales y nacionales más recientes ........ B. Identificación y descripción de mejores prácticas ................ 56 57 5. Conclusión ............................................................................................. 79 Bibliografía ................................................................................................ 151 9 PRESENTACIÓN Una de las principales características de la nueva era migratoria es el aumento de los flujos de migrantes cuyo origen y destino involucra a una creciente diversidad de países, propiciando la mundialización de este fenómeno. Los factores que motivan la mayoría de los desplazamientos de las personas están asociados a la búsqueda de mejores condiciones de vida, vinculados con fenómenos estructurales que ocurren tanto en los países de atracción como en los de expulsión. La migración laboral es la característica predominante, y el mercado de trabajo de los países receptores, la principal fuerza reguladora de los tamaños de los flujos migratorios. A ello se suma la operación de redes sociales y familiares cada vez más extensas y complejas que son intrínsecas a este fenómeno. La migraciones de hoy en día no pueden entenderse sin el lente de los procesos de globalización contemporáneos, que han potenciado la integración de las economías regionales, facilitado el acceso a información, incluida la de las oportunidades que existen fuera de los límites nacionales e incluso en países distantes, y que han reducido los costos y las dificultades de comunicación y desplazamiento de las personas. Una de las características más negativas de los procesos migratorios actuales es la presencia creciente de la modalidad indocumentada, que coloca a los migrantes y sus descendientes en situaciones de extrema vulnerabilidad en la vigencia de sus derechos humanos. La migración indocumentada es producto de la disparidad cada vez más profunda entre economías ávidas de una amplia oferta de fuerza de trabajo barata y flexible, y políticas migratorias que buscan reducir el tamaño de los flujos y evitar el asentamiento de poblaciones que se perciben como distintas y amenazantes de una identidad nacional. El fenómeno de la mundialización de la migración internacional, como sostiene Joaquín Arango, se da a pesar del cierre de las fronteras, lo que distingue a la movilidad internacional del trabajo de otros procesos globalizadores, que se han favorecido por la apertura fronteriza para la libre movilización de capitales, bienes y servicios. Siguiendo al autor, hoy en día los sentimientos de algunas sociedades receptoras hacia los migrantes provenientes de los países en 10 desarrollo es la de necesarios pero no bienvenidos, propiciando la emergencia de diversas expresiones de discriminación y xenofobia1. El circuito migratorio México-Estados Unidos da cuenta de las consecuencias nocivas que emergen de la oposición entre las fuerzas del mercado laboral y la de políticas migratorias sumamente restrictivas. Con el objeto de incrementar la muy cuestionada efectividad del control fronterizo, en un lapso de 10 años el presupuesto asignado al Servicio de Inmigración y Naturalización (hoy el Departamento de Seguridad Interna) de Estados Unidos multiplicó 24 veces su tamaño, al pasar de 1.6 billones de dólares en 1994 a 40.2 billones en 2005. En ese tiempo, el número anual de migrantes mexicanos que murió en su intento por cruzar esa frontera, pasó de 24 defunciones, en el primer año, a 499 en 2000 y 441 en 2005, esto es un crecimiento de alrededor de 20 veces el número inicial. La población mexicana migrante, a su vez casi duplicó su tamaño entre los años extremos de ese periodo, al aumentar de 6.2 millones a 11.6 millones2. En 2005, la migración indocumentada se constituyó en la modalidad predominante (55.4%). Otra de las consecuencias indeseadas de la política migratoria estadounidense es la emergencia del negocio del tráfico ilícito de personas, que está apoderándose de la administración de los flujos, a expensas de los recursos de los migrantes y de su seguridad e integridad física. La ingobernabilidad que expresan las condiciones en que se procesa la migración internacional no es privativa de los flujos provenientes de México con dirección a Estados Unidos, sino que es compartida con muchos otros circuitos migratorios que se originan en países en desarrollo con destino a los más desarrollados. A pesar de que el status quo de los proceso migratorios ya no son satisfactorios para muchos de los actores involucrados (sociedad y gobierno de los países receptores, de los países emisores y mucho menos para los propios migrantes), las tensiones persisten entre las posturas que promueven medidas aun más restrictivas, con aquéllas que apuestan a una apertura mayor de los canales legales de inmigración. El rechazo social y político a la inmigración permanente, aunque contradictoria a las necesidades de la economía, ha favorecido un mayor apoyo a las posiciones que ven en los programas de trabajadores huéspedes o temporales la solución para dar legalidad al flujo migratorio. Se trata de esquemas limitados, que excluyen de la solución a millones de migrantes que han echado raíces en los lugares de destino. Además, se oponen a la 1 Arango, Joaquín, “Del diálogo regional al interregional: los foros consultivos Iberoamericanos sobre las migraciones, vistos desde el otro lado del Atlántico”, presentado en el Encuentro Iberoamericano de Migración y Desarrollo, Madrid 18 y 19 de julio de 2006. 2 Passel, Jeffrey yy R. Suro, Rise, peak, and decline: trends in U.S. immigration 1992–2004, Pew Hispanic Center, Washington, www.pewhispanic.org 11 realidad económica de la mayoría de los países, en la que los empleos estacionales son cada vez menos frecuentes, a la vez que los esquemas de rotación obligatoria de trabajadores (temporales) resultan inadecuados para cubrir los puestos de trabajo permanentes. Bajo esta situación, voces calificadas han expresado que contrario a lo que estos programas buscan, su diseño favorece nuevamente el incumplimiento de las reglas tanto por parte de los inmigrantes, como por los empleadores3 Los costos de poner en marcha programas de migración laboral que sean ineficaces para desalentar la modalidad indocumentada, recaerían, fundamentalmente, en los propios inmigrantes. El abuso, la sobreexplotación laboral, la discriminación, la xenofobia y la represión seguramente se agudizarían, a la par de los procesos de criminalización de la migración indocumentada, ante la construcción de un imaginario colectivo que supone la existencia de mecanismos legales para el trabajo migrante. Suele decirse de manera cruda, que el objetivo de los programas de trabajadores temporales consiste en importar la fuerza de trabajo que requiere la economía pero no a las personas que la portan. De esta manera, se restringe el acceso de los trabajadores a los beneficios que le corresponden a cualquier trabajador en el ejercicio de los derechos laborales, reconocidos en los marcos jurídicos nacionales e internacionales. Con el objeto de contribuir al debate sobre los riesgos a la vigencia de los derechos de los migrantes bajo los actuales programas de trabajadores temporales, y de aportar insumos para el diseño o evaluación de futuras propuestas de reforma migratoria que incluyan este tipo de esquemas, el Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración (INEDIM) tiene el agrado de poner a la disposición de los lectores la publicación Respeto a la voluntad de trabajar: Fundamento para programas de migración temporal basados en derechos, estudio elaborado por Gisele Bonnici, integrante del Consejo Directivo del INEDIM. Celebramos con especial gusto esta publicación, por ser la primera de muchas más que nuestra joven institución se ha propuesto impulsar, para contribuir al debate de las políticas y programas migratorios. Se trata de sumar esfuerzos que favorezcan la necesaria formulación de esquemas justos, humanos transparentes y responsables. María Elena Zúñiga Herrera Presidenta del Consejo Directivo, INEDIM. 3 Wayne A. Cornelius. “Una década experimentando con una política”, en E. Cabrera, comp. Desafíos de la Migración, temas de hoy, Editorial Planeta, 2007. INTRODUCCIÓN 13 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR FUNDAMENTO PARA PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL BASADOS EN DERECHOS Por Gisele Bonnici* Documento de trabajo preparado para el Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C. “En este campamento no tenemos nombre. Nos llaman sólo por número.”1 “Esto es lo que ordeno que hagas, hijo mío: Cuida a tus extranjeros, estímalos y apóyalos. Preferirán a tu país por encima de otros. Recuerda que todo ser humano nace libre.” Esteban el Grande, Rey de Hungría (Siglo XI)2 1. Introducción Actualmente, en el mundo entero, los diseñadores de políticas observan la creciente movilidad de personas que salen en busca de un trabajo decente y de seguridad humana. Se calcula que el número de migrantes internacionales se ha duplicado en las últimas dos décadas y que en la actualidad son más de 200 millones3. Casi la mitad de esas personas sale de su país en busca de empleo4. Hoy en día, el reto de los flujos migratorios consiste en satisfacer las necesidades del mercado laboral de los países de más altos ingresos y en mejorar el acceso de los individuos de países de más bajos recursos a esos mercados. Al mismo tiempo se trata de fomentar un impacto positivo potencial en el desarrollo de los países de origen y acogida y, de minimizar los costos en términos de derechos humanos de los migrantes . La actual fuerza laboral de los migrantes muestra una diversidad creciente: desde profesionistas calificados y expertos en tecnología, de gran movilidad, hasta un grupo mucho mayor de migrantes que se trasladan para realizar trabajos no calificados en los segmentos del mercado laboral que han dejado vacantes las * La autora es consultora independiente en derechos humanos y miembro del Consejo Directivo del Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C. 1 Primera línea del libro Strangers in Our Fields (Forasteros en nuestros campos) de Ernesto Galarza (1956). 2 Tomado del consejo del Rey Esteban a su hijo en Scriptores rerum Hungaricum Tempore ducum regumque stirpis Arpadianae gestarum, Emericus Szentpétery, Budapest (1938). 3 OIM, World Migration Report, 2008. 4 La Organización Internacional del Trabajo calcula que anualmente emigran 90 millones de personas en busca de trabajo en todo el mundo. (OIT, 2008) RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 14 y los trabajadores locales al buscar mejores empleos. Más aun, el movimiento de trabajadores/as ya no se limita al flujo tradicional de sur a norte; ahora incluye también un flujo equivalente de sur a sur con un importante surgimiento de nuevos países de acogida de inmigrantes5. Por lo tanto, no existe un solo conjunto de reglas para la migración: la diversidad se ha convertido en un concepto clave de las políticas migratorias6. Tal diversidad constituye un factor importante para los diseñadores de políticas y subraya la necesidad de crear lineamientos que apliquen a distintas realidades. A pesar de la demanda de trabajadores/as migrantes, en la mayor parte de los países receptores existen pocas oportunidades para que éstos ingresen y se establezcan legalmente. Sin embargo, en años recientes, ha aumentado considerablemente el número de programas de migración temporal que regulan el desplazamiento y estancia de trabajadores/as migrantes en respuesta a diversos objetivos de políticas. Son programas que tienen como objetivo incorporar a las y los trabajadores temporales a la fuerza laboral y manejar el superávit de mano de obra mediante la creación de mecanismos para llenar puestos vacantes. Se argumenta que estos programas podrían generar más eficazmente un impacto neto positivo en el desarrollo y en la reducción de la pobreza en países de bajos recursos, con la participación de la migración permanente o semipermanente7. Esos dos enfoques reflejan los ejes principales en torno a los que usualmente se evalúan las políticas de migración temporal: el primero se enfoca primordialmente al mercado laboral y a la política económica y comercial y el segundo se aboca a las maneras de reconciliar la migración con los objetivos de desarrollo. Sin embargo, no consideran las evidencias de las prácticas abusivas de empleadores contra trabajadores/as migrantes temporales, la negación de sus derechos, la falta de oportunidades de movilidad social y la exclusión perpetrada por la sociedad de acogida. En los nuevos países receptores de inmigrantes, la mala gobernabilidad, la corrupción y la incoherencia caracterizan las prácticas de trabajo temporal para migrantes, a grado tal que obstaculizan cualquier posible avance o mejora de su bienestar. A ese respecto, las ventajas de ampliar los programas de migración temporal siguen siendo objeto de debate entre miembros de la academia, profesionales del desarrollo y activistas laborales, pero en la práctica, todo parece indicar que dichos programas no serán suspendidos en el corto plazo. Por ello, el presente documento da por hecho la existencia de programas de migración temporal y busca subrayar en particular los riesgos en términos de derechos humanos asociados a la actual expansión de dichos programas. 5 En los últimos veinte años, alrededor de 62 millones de migrantes se desplazaron de sur a norte y unos 61 millones se trasladaron de sur a sur. Cerca de la mitad de estos últimos son parte de la fuerza laboral del país de destino: alrededor del 10% trabaja en el sector agrícola, 40% en el industrial y 50% en el de servicios. (OCDE, 2005, www.oecd.org) 6 Castles 2007. 7 Informe de 2005 de la Comisión Global sobre Migración Internacional, Naciones Unidas 2006. INTRODUCCIÓN Aunque la mayor parte de la literatura actual sobre programas de migración temporal menciona los instrumentos del derecho internacional que comprenden obligaciones laborales y de derechos humanos, la ausencia de un análisis integral implica que las consideraciones en derechos humanos suelen ser de carácter incidental o encontrarse insertas en debates de desarrollo o economía laboral. En ese contexto, cabe hacer notar que prominentes autores han observado que existe un costo de oportunidad entre el número de migrantes y los derechos que pueden ejercer, mientras que algunos otros reconocen que manejar la migración limitando el ejercicio de los derechos no ha cumplido con los objetivos de los programas antes mencionados8. Este artículo presenta una interpretación general de las cuestiones que están en juego, al subrayar a lo largo del mismo el impacto de la migración temporal en los derechos humanos y el costo social asumido por los migrantes mismos. En la primera sección del artículo se presenta una descripción de los tipos de programas de migración temporal en curso como base para analizar el costo de oportunidad entre el número de migrantes y los derechos que pueden ejercer, a fin de evaluar la situación actual. Se identifican ciertos puntos de apalancamiento en el diseño de esos programas que podrían contribuir a mejorar la protección contra abusos a los derechos humanos y a mejorar los beneficios para los migrantes mismos más allá de los impactos específicos en la flexibilidad del mercado laboral en los países receptores y en el desarrollo de los países de origen. En la siguiente sección se analizan cinco grandes situaciones de riesgo para los derechos humanos: (i) reclutamiento, colocación y contratación de trabajadores/as migrantes temporales; (ii) condiciones de trabajo; (iii) derecho a la representación legal, a afiliarse a sindicatos y a la negociación colectiva; (iv) derecho a la portabilidad de las prestaciones de seguridad social, y (v) la cuestión en torno a la no discriminación, la inclusión social y el derecho al desarrollo. La gran variedad de programas de migración temporal que opera en la actualidad permite señalar ciertos ejemplos concretos y replicables de mejores prácticas en sistemas que en conjunto no necesariamente cuentan con un historial de equidad. Dichas prácticas se presentan en la tercera sección y al final del documento. En vez de dejar al azar las repercusiones en los derechos humanos de tales programas, el presente artículo sostiene que al abordar específicamente esos cinco puntos en su diseño será posible promover programas basados en una perspectiva de derechos, de mayor equidad, sin sobrecargar la flexibilidad del mercado laboral o los posibles prospectos de desarrollo. 8 Ruhs and Martin, 2006. 15 16 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 2. Programas de migración temporal A. Definición, terminología y fundamento La distinción entre migración permanente y temporal fue creada por los administradores de políticas con el fin de hacer concesiones entre política y economía, y en un intento de controlar las consecuencias de la migración al determinar si el individuo tiene motivos a corto o a largo plazo para participar en el proceso. En las economías avanzadas y en países que tradicionalmente han recibido inmigrantes, se considera a los programas de migración temporal como mecanismos que brindan mayor flexibilidad al mercado laboral y competitividad internacional, al mismo tiempo que permiten combatir la migración irregular y mantenerla “bajo control”9. Dentro del actual clima económico, adquieren cada día mayor relevancia los objetivos de políticas que buscan minimizar el posible desplazamiento de trabajadores/as locales al incluir consideraciones espaciales y sectoriales en la asignación de trabajadores/as extranjeros y minimizar el costo de la provisión de prestaciones sociales. Tanto en países receptores tradicionales como en nuevos, el sentimiento público y político se muestra titubeante ante la posibilidad de una mayor inmigración y por ende los programas temporales resultan más fáciles de vender desde el punto de vista político. Por otra parte, los estados de origen, primordialmente países en vías de desarrollo, consideran a la migración laboral temporal (y en particular a la llamada “migración circular” en ese contexto) como una herramienta de desarrollo que permite la obtención de divisas extranjeras y conocimientos prácticos sin la pérdida de capital humano asociada a la migración permanente10. Las iniciativas de políticas que se ocupan de los intereses de los trabajadores/as migrantes o de los posibles beneficios que les brinda la migración usualmente no se consideran en los debates sobre migración temporal. Un aspecto clave a considerar para el desarrollo de una definición funcional de migración temporal por motivos de empleo lo constituye el hecho de que esos programas generalmente tienen como objetivo añadir trabajadores/as a la fuerza laboral, no agregar residentes permanentes a la población. El concepto de rotación resulta esencial en este caso, pues implica que los migrantes trabajan uno o dos años en el extranjero para después regresar a sus países de origen. 9 El presente artículo se centra en los trabajadores migrantes temporales que cuentan con un empleo legal, aunque como señala Cholewinski, muchos migrantes “temporales” se encuentran en realidad en una situación irregular; esos migrantes son los trabajadores más flexibles, entran y salen de la economía subterránea para satisfacer demandas laborales, mismas que pueden resultar increíblemente volátiles. Cholewinski 2003. 10 Abella 2006:1. PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL Varios autores han adoptado un criterio legal: Abella se inclina por el punto de vista que define a la migración temporal como la entrada de extranjeros por un periodo definido y limitado; es decir, se define a los “migrantes temporales” como aquéllos cuya situación legal es temporal, sin importar el tiempo real que hayan residido en el país11; Ruhs sostiene que “la característica clave de un programa de migración temporal consiste en que la residencia y el empleo basados en un permiso de trabajo temporal no bastan para garantizar la residencia permanente en el país receptor”12. Su definición no excluye la posibilidad de que algunos migrantes que entraron como parte de programas de migración temporal obtengan eventualmente la residencia permanente. En diálogos recientes a nivel global, se ha pregonado que la “migración circular” representa una forma de lograr que funcione la migración temporal, aunque el término como tal frecuentemente no se define con claridad. En general se considera a la “migración circular” un concepto más dinámico que el de “migración temporal” y se le ha definido como “un patrón fluido de movilidad humana, continuo y de largo plazo, entre países que ocupan un solo espacio económico”13. La migración circular difiere de la temporal porque denota la participación continua del migrante tanto en su país natal como en el adoptivo; habitualmente, implica regreso y repetición y por tanto aumenta la probabilidad de que ambos países se beneficien de la migración. Se logran resultados positivos cuando el migrante se traslada voluntariamente de un país a otro buscando satisfacer diversos intereses y por consiguiente puede aprovechar oportunidades de empleo o de inversión a medida que surjan. La migración a menudo contribuye al desarrollo del país de origen y del receptor y muy probablemente refleja las preferencias naturales de los trabajadores/as en la economía global. Por otra parte, se dice que la migración circular se vincula a la siguiente idea: “si los migrantes sienten que la decisión de volver a casa no es irreversible, se verán más inclinados a tomar esa decisión”. Esto se puede lograr mediante “la introducción de la ciudadanía flexible o derechos de residencia”, es decir, la posibilidad de que los migrantes trabajen durante breves periodos repetidos en el extranjero y así aumentar la flexibilidad del mercado laboral y disminuir la necesidad de establecerse permanentemente14. Sin embargo, se debería tener cuidado de acuñar un nuevo término para referirse a viejas prácticas, aun cuando las supuestas intenciones de promover 11 Abella 2006:4. Ruhs 2005:2. Newland, Rannveig Agunias, and Terrazas 2008: 2. 14 Comité de Desarrollo Internacional designado por la Cámara de los Comunes, 2004, 48 citado en Castles, 2007. 12 13 17 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 18 resultados favorables para las tres partes (el país receptor, el de origen y el/la migrante) indiquen un cambio de perspectiva. El conflicto de intereses en juego genera cuestiones complejas en la práctica, de manera tal que el diseño e implantación de programas deben cambiar significativamente antes de intentar modificar las implicaciones para el desarrollo económico y los derechos de los migrantes15. En la manera en que se conciben actualmente los esquemas de migración circular, los incentivos pesan menos que la coacción tanto para migrantes como para empleadores. Por consiguiente, frecuentemente se observa una falta de reconocimiento de los derechos humanos básicos, como por ejemplo el derecho del migrante a vivir con su familia. Resulta evidente también que los programas de migración temporal o incluso la circularidad de la migración temporal por sí sola no producirán los cambios necesarios a menos de que se les coordine estrechamente con diversas estrategias internacionales y nacionales en materia de cooperación para el desarrollo, comercio justo, inversión, gobernabilidad y prevención de conflictos16. B. Situación actual Desde la Segunda Guerra Mundial, muchos países han ensayado programas para trabajadores/as temporales, como el programa alemán Gastarbeiter y el programa estadounidense Bracero, ampliamente documentados, que acarrearon consecuencias inesperadas y evidenciaron las dinámicas particulares de la migración por motivos de empleo17. En el transcurso de los últimos 30 años, la mayoría de las políticas sobre migración laboral han sido unilaterales en tanto que los países de destino normalmente anuncian sus programas de admisión de migrantes sin buscar acuerdos bilaterales con los países de origen. Se han establecido sistemas de visado en las naciones importadoras de mano de obra, hecho que refleja que el control sobre la entrada y la estancia representa un aspecto clave de su soberanía. Una de las razones que lleva a los gobiernos a aceptar abrir sus fronteras a trabajadores/as migrantes es el supuesto de que la demanda de ese tipo de mano de obra será de corta duración; rara vez se establece la duración de los programas de trabajadores/as temporales en la legislación pero usualmente se espera que sea menor a los diez años, por lo menos en una escala significativa18. 15 La organización Diciembre 18 en los 10 puntos que presentó al Foro Global sobre Migración y Desarrollo (2008) critica las prácticas de migración circular por considerarlas una puerta abierta a violaciones de los derechos humanos y la equipara al mercadeo de migrantes. La organización exhorta a los Estados a elegir políticas de visado más flexibles y a adoptar herramientas legales que garanticen sus derechos. 16 Delgado Wise 2007. 17 Véase Martin 2003 donde encontrará una perspectiva histórica de los programas alemán y estadounidense para trabajadores temporales. 18 Martin 2007:11. PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL Con todo, recientemente se ha observado un mayor reconocimiento de la necesidad de contar con enfoques cooperativos en el manejo de la migración para alcanzar mejor las metas de los países de origen y de destino, hecho que ha incrementado el establecimiento de acuerdos de cooperación bilaterales y diversos tipos de instrumentos que regulan la migración temporal de un país a otro. Los objetivos y resultados de esas políticas son de carácter tan diverso como los acuerdos y se examinarán a profundidad en la última sección de este documento. Por otra parte, existen algunas iniciativas interesantes desarrolladas por importantes países de origen, como por ejemplo Filipinas (modelo que fue adoptado posteriormente por Indonesia y Sri Lanka), que se enfoca al manejo del proceso de emigración mediante una política de Estado para reglamentar la promoción de la mano de obra de exportación. El gobierno del país de origen regula y supervisa estrechamente el reclutamiento de sus ciudadanos en países extranjeros e implanta mecanismos encaminados a proteger al trabajador/a migrante en cada paso del proceso migratorio. Para elaborar un concepto más preciso de “trabajador migrante temporal”, se presentan a continuación las categorías de trabajadores/as que usualmente ingresan a un país por cierto tiempo, así como sus implicaciones en materia de derechos humanos. Por lo general, las categorías se basan en la combinación de tres criterios: duración prevista de la estancia, nivel de habilidades y sector laboral. De acuerdo a la importancia que se brinde a esos criterios, los programas para trabajadores/as temporales producirán diferentes impactos y consecuencias en la vida de los trabajadores/as migrantes. i. Duración prevista de la estancia La temporalidad de las visas para empleos temporales generalmente varía de menos de un año a no más de cinco de estancia inicial. Algunas se otorgan por periodos fijos, otras son renovables y las hay incluso por tiempo indefinido. A pesar de que ese criterio es un aspecto medular de la temporaneidad del programa migratorio, en la mayoría de los casos parece existir poca justificación para la duración de la estancia otorgada por la mayoría de los Estados19. En pocos casos, la duración se relaciona a la naturaleza temporal del empleo, como es el caso de la admisión de trabajadores/as del campo o de la construcción para empleos estacionales, pero en general la política de admisión temporal aplica a trabajadores/as destinados a empleos habituales y continuos. Los derechos implícitos en ese tipo de empleo dependerán entonces de otros factores relevantes encontrados en el diseño del programa, como el nivel de habilidades y la demanda del sector laboral. 19 Abella 2006:5. 19 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 20 Empleo por tiempo limitado para trabajos temporales o estacionales Esquemas de permisos laborales para empleos continuos o permanentes Programas para inmigrantes permanentes o en periodos de prueba Los empleos no atraen a trabajadores/as locales por la estacionalidad de la producción, la elevada rotación de pequeños productores o el uso de tecnología de bajo nivel. Son los programas de migración temporal más comunes y con ellos se busca encontrar trabajadores/as todo el año para puestos vacantes en el mercado laboral. Son muy limitados y se dirigen a los grupos poblacionales que desean atraer los países receptores; trabajadores/as migrantes de alto nivel de adiestramiento y sus familias. Se otorgan las visas de menor duración, máximo un año; en ocasiones, en la siguiente temporada, se da preferencia a trabajadores/as que regresan a su país al finalizar la actividad. Permisos laborales de uno o varios años de duración. Los requisitos para calificar a estos programas son más difíciles de cumplir, pero extienden más derechos a los trabajadores/as extranjeros a medida que se prolonga su estancia. Los empleos terminan al concluir la temporada o el proyecto. No se permiten cambios en la condición migratoria. Amplia variabilidad en los derechos del empleador y del migrante para extender la estancia y modificar la condición migratoria. Aplican a proveedores de servicios, como enfermería, trabajo doméstico y la industria de la hospitalidad Se permite frecuentemente el cambio de condición migratoria a permanente. Aplica a trabajadores/as del campo, de la construcción, aprendices y estudiantes. Establecen categorías excepcionales de migración laboral. Se utilizan habitualmente para la reunificación de familias o el restablecimiento de refugiados, donde no aplica el objetivo de “temporaneidad” de la política. ii. Habilidades A pesar de que se encuentran trabajadores/as de todo nivel de habilidades en los programas mencionados arriba, en general la facilidad para entrar a un país y la duración de la estancia aumentan con los años de escolaridad. En otras palabras, la mayoría de los trabajadores/as estacionales cuentan con bajo nivel de adiestramiento; los trabajadores/as temporales que rotan de un empleo permanente a otro primordialmente tienen habilidades de nivel bajo y medio, y los migrantes que se encuentran a prueba muy probablemente son profesionales altamente calificados20. Una tendencia notable a ese respecto, es que los diseñadores de políticas tanto en los países de destino como de origen, intentan encontrar formas innovadoras de regular los flujos crecientes de mano de obra poco calificada frenando la migración irregular y canalizando el ingreso regular de trabajadores en esquemas de corto plazo, con renovado interés por el concepto de la migración temporal “circular”. Existe un intento deliberado por “controlar” la migración de trabajadores/as de bajo nivel de habilidades y mantenerla al mínimo, a la vez de limitar los derechos asociados a ese tipo de empleo. 20 Para los fines del presente artículo, el término trabajadores temporales altamente calificados se refiere a todo individuo que se admite en un país con base en su formación académica, habilidades, experiencia equivalente y/o conocimientos especializados en una disciplina dada. PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL De igual manera, los países desarrollados compiten entre sí para atraer profesionales de alto nivel ofreciéndoles reglas de ingreso y acceso a la residencia privilegiadas, facilitando su proceso de reclutamiento y admisión temporal como primer paso para la migración permanente, respetando su derecho a la familia y a reunirse con ella, así como a la residencia permanente. Prácticamente, existe libertad de tránsito para quienes poseen los atributos y capital humano adecuados. Como Ruhs y Martin puntualizan: “El mercado internacional para trabajadores/as migrantes calificados y de alto nivel se caracteriza por la excesiva demanda de ese tipo de trabajador/a. Por consiguiente, los migrantes calificados se encuentran en posición de elegir entre los países de destino que compiten por sus servicios y los empleadores que buscan atraer personal calificado y se encuentran en mejor posición de ofrecerles elevados salarios y derechos sustanciales”21. Aunque el derecho internacional no hace distinción entre los niveles de habilidades de las y los trabajadores migrantes, en la práctica los altamente calificados tienen acceso a un número mucho mayor de derechos que los trabajadores/as menos calificados y por tanto, pueden ejercerlos con mayor eficacia. En realidad, en ocasiones los “expatriados” calificados que trabajan temporalmente en un país gozan de condiciones laborales superiores al promedio de dicho país debido a su competitividad. Por otro lado, día a día aumenta la importancia de las políticas de admisión de estudiantes extranjeros titulados, que son diseñadas para atraer a los mejores cerebros y talentos disponibles en el mercado global. En ese caso, la admisión temporal se utiliza como “filtro” o dispositivo para determinar qué extranjeros del grupo de profesionales calificados son los más capaces de adaptarse a la sociedad receptora y por ende elegibles para residencia permanente22. Asimismo, los largos procesos para la obtención de residencia permanente en el país de destino han sido objeto de críticas por su falta de flexibilidad para equiparar la demanda laboral con la competitividad en esta era de globalización y han incitado a países que tradicionalmente han recibido inmigrantes, como los Estados Unidos, Australia, el Reino Unido, Alemania y Canadá, a abrir nuevas puertas a la migración temporal de trabajadores/as de alto nivel. Al respecto, se puede observar una importante excepción en los países del Medio Oriente y del Golfo Pérsico, donde a pesar de que sus economías no podrían funcionar sin mano de obra de alto y medio nivel, las consideraciones sociopolíticas restringen severamente los derechos de trabajadores/as extranjeros y no se observan intenciones de facilitarles la obtención de residencia permanente. En la mayoría de los países, el diseño de programas migratorios temporales para trabajadores/as poco calificados no se basa en el nivel de adiestramiento sino en el sector laboral específico que requiere la mano de obra. Esa situación refleja el objetivo político de contar con un mercado laboral flexible 21 22 Ruhs and Martin 2008: 245. Abella 2006:4. 21 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 22 que responda a los ciclos económicos. Las organizaciones que defienden a los trabajadores/as se enfocan primordialmente en los de bajo grado de adiestramiento porque la irregularidad de los empleos y su dispersión en áreas rurales o en domicilios particulares dificultan el acceso de esos trabajadores/as a información relativa a sus derechos y por ende a garantizar su protección efectiva. Se ha observado también que incluso a quienes conocen sus derechos les resulta más difícil ejercerlos en la práctica; por ejemplo, dado que el derecho a permanecer en un país frecuentemente se asocia a tener trabajo, aun cuando presentaran una queja formal contra su empleador, podrían perder su trabajo y ser repatriados, e incluso se les podría prohibir el regreso porque las leyes laborales de un país no aplican en otro23. iii. Sector laboral Una revisión de los programas para migrantes temporales sugiere que existen por lo menos cinco categorías de trabajadores/as que responden a las necesidades de una variedad de sectores en la economía, a saber: profesionales, proveedores de servicios, trabajadores/as de la industria y la construcción, trabajadores/as agrícolas y no agrícolas estacionales, y empleados/as de zonas de libre comercio. Aunque a nivel mundial no existe información comparativa sobre la distribución de trabajadores/as migrantes temporales en los distintos sectores laborales, resulta evidente que la variedad de dichos sectores va en aumento24. El fundamento para dividir a los trabajadores/as migrantes temporales en sectores se basa en el uso de los programas de migración temporal como herramienta de políticas para resolver la escasez de mano de obra poco calificada en los mercados laborales locales, misma que es esencialmente de carácter estacional. En países como Malasia, la segmentación del mercado laboral ha representado un importante papel; los sectores que se consideran “sucios, peligrosos y difíciles”, como el forestal, la construcción, las plantaciones y el servicio doméstico, se encuentran actualmente bajo el dominio de trabajadores/as migrantes temporales25. Se debe considerar el interesante ejemplo del nuevo sistema de puntos creado en el Reino Unido, porque ilustra con claridad la correlación que existe entre programas por sector y políticas económicas locales. Al subrayar la importancia del sector laboral, el sistema espera responder con mayor rapidez y exactitud a la cambiante demanda laboral en las inestables circunstancias 23 Martin 2003:19. El recurso más útil es la OCED, organismo que analiza la distribución de trabajadores extranjeros temporales y permanentes en todos los sectores para los países miembros de altos ingresos. La tabulación citada en Abella 2006:14 revela que en general en los países de la OCED existe una sobrerrepresentación de trabajadores migrantes de tres sectores: servicios, manufactura y hoteles y restaurantes; existe subrepresentación en agricultura, excepto en España, Países Bajos y Estados Unidos, y en más de la mitad de los países se observa una sobrerrepresentación en minería, energéticos y construcción. 25 Hugo 2008:5. 24 PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL 23 económicas de hoy. El gobierno intenta aprovechar la flexibilidad de dicho sistema para apoyar a trabajadores/as británicos en tiempos difíciles y ser más selectivo hacia los migrantes que entran al Reino Unido provenientes de países localizados fuera del Área Económica Europea26. La introducción de paneles sectoriales, conocidos como “Niveles”, desarrollados a partir de los sistemas originales de cuotas (como el Esquema de Trabajadores Agrícolas Estacionales -SAWS, por sus siglas en inglés- y el Esquema por Sector SBS, por sus siglas en inglés), permiten a los empleadores participantes contratar por un periodo breve a un número fijo de trabajadores/as extranjeros al año. La facilidad con que los gobiernos pueden manejar las políticas de migración mediante dichos programas se puede observar en esfuerzos recientes dirigidos a reducir o eliminar las cuotas de SAWS y SBS o reservarlas para ciudadanos de Rumania y Bulgaria, que enfrentan restricciones para emplearse en otros sectores del mercado laboral británico. En cuanto a los trabajadores/as poco calificados, se debería advertir que en estos tiempos de recesión global se ha suspendido la aplicación del Nivel 3 hasta nuevo aviso, de conformidad con la intención del gobierno británico de dejar de emplear migrantes de bajo adiestramiento provenientes de países fuera de la UE, como parte de los profundos cambios contemplados para sus leyes de inmigración27. De acuerdo con el Nivel 3, las solicitudes las patrocinarían los empleadores y se permitiría al trabajador/a la entrada al país por un máximo de 12 meses, sin la posibilidad de traer dependientes económicos. Por otra parte, los migrantes no podrían pasar a otro nivel, ni siquiera al Nivel 2, si recibieran una oferta de trabajo, a menos que primero salieran del Reino Unido. Aunque los trabajadores/as poco calificados de Nivel 3 tendrían que cumplir con requerimientos relacionados con el manejo del idioma inglés, tales requerimientos los establecería el empleador, no las autoridades de inmigración, siempre y cuando entrara en operación el esquema de Nivel 3. Todas esas restricciones apuntan hacia la poderosa herramienta de políticas inherente al diseño de programas de migración temporal, la discrecionalidad de la división en sectores, y a la manera en que se puede discriminar y afectar los derechos de los trabajadores/as migrantes que participan en los programas. 26 Palabras de Jacqui Smith, Secretaria del Interior del Reino Unido, publicadas en un comunicado de prensa de la Oficina del Interior, 2009. 27 Según Jacqui Smith, “Solamente donde se hayan identificado casos de escasez que no se puedan cubrir con trabajadores del Reino Unido o de la UE se implantará un esquema de Nivel 3”. De cualquier manera, los esquemas de migrantes poco calificados de Nivel 3 se volverían a utilizar para satisfacer necesidades temporales claras y en países con los que el Reino Unido haya establecido “acuerdos efectivos de repatriación”. Asimismo, la Oficina del Interior declaró que se encontraban bajo consideración otros requerimientos, como las remesas obligatorias, supuestamente para ayudar a beneficiar la economía de los países proveedores de mano de obra. RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 24 a) Sector Profesional: Como se mencionó antes, en la mayoría de los países industrializados, una vez que se cumple con los requisitos iniciales, el proceso de admisión y de extensión de la estancia son generalmente más sencillos para profesionales de alto nivel y los problemas que enfrentan dentro de esos programas se relacionan generalmente con el reconocimiento de su formación profesional y el cambio a una condición migratoria permanente. Los programas permanentes o de prueba, como los sistemas de puntos, de especialidad o de ocupaciones prioritarias, permiten el ejercicio de derechos importantes. Dichos programas se analizarán más adelante. b) Sector de servicios: La economía mundial se basa fundamentalmente en los servicios, sector que actualmente emplea a más de tres cuartas partes de todos los trabajadores/as migrantes en algunos países industrializados, especialmente en el comercio al mayoreo y menudeo, hoteles y turismo, salud y servicios comunitarios y trabajo doméstico28. Por otro lado, cabe resaltar que la demanda global de cuidadores/as y trabajadores/as domésticos provenientes del extranjero sigue en aumento debido a los cambiantes roles y estructuras familiares y al envejecimiento de la población, en particular en los nuevos países receptores del sur de Europa, el Golfo Pérsico y el Medio Oriente. Aunque la migración laboral en general ha empoderado a las mujeres, las trabajadoras migrantes frecuentemente terminan consiguiendo empleo en los sectores de servicios no reglamentados, que no requieren gran nivel de adiestramiento: el trabajo doméstico, el cuidado de niños/as y ancianos y el sexo comercial. En la actualidad existen millones de migrantes indocumentadas en los mercados laborales informales, desprotegidos, ocultos y no reglamentados, cuya situación es causa de preocupación porque en muchos países esos trabajos son de carácter irregular y no se contemplan en la legislación laboral; usualmente, en el caso del sexo comercial, las oportunidades de trabajo las crean las redes de trata de personas29. Los trabajadores/as migrantes representan también una parte significativa del empleo informal y casual, menos remunerado, de las industrias del turismo y la hospitalidad, que tienden a atraer a personas de minorías étnicas a los países receptores. Frecuentemente como dichas industrias utilizan mano de obra no declarada o en un número limitado de horas laborales para evitar pagar las cuotas de seguro social, los trabajadores/as migrantes enfrentan todavía más dificultades para hacer valer la protección laboral a la que tienen derecho. 28 OIT 2004:56. Encontrará un análisis detallado de los graves abusos a los derechos humanos que padecen trabajadoras domésticas de Sri Lanka en Arabia Saudita, Kuwait, Líbano y los Emiratos Árabes Unidos en el informe “Exported and Exposed” (Exportadas y Expuestas) elaborado por Human Rights Watch en 2007. 29 PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL 25 c) Trabajo agrícola de temporada y otros tipos de empleo estacional: En la mayoría de los países industrializados, el trabajo estacional incorpora a un creciente número de trabajadores/as extranjeros, puesto que la población local prefiere trabajar todo el año siempre que sea posible. El objetivo usual de los empleadores agrícolas es minimizar sus costos fijos, es decir, contratar y pagar a trabajadores/as estacionales sólo cuando se les requiera. Resulta muy difícil proteger al trabajador/a extranjero mediante programas de trabajo estacional y por ello se convierten en la prueba contundente para evaluar la efectividad de las medidas de protección contenidas en dichos programas30. Como cada día más países receptores aumentan su dependencia de trabajadores/as migrantes extranjeros para satisfacer sus demandas de mano de obra agrícola y otras necesidades estacionales, vale la pena considerar los programas actuales de relativa antigüedad y los derechos específicos que contemplan dichos programas. Los programas estacionales de Canadá y Estados Unidos señalan una serie interesante de buenas prácticas e importantes áreas de mejora. El programa estadounidense para trabajadores/as agrícolas estacionales se inició con el programa Bracero, que duró de 1942 a 1964 y se estableció mediante negociaciones formales y la firma de un acuerdo entre México y Estados Unidos. El programa involucró a 4.5 millones de personas y se implementó mediante contratos que en principio contenían importantes medidas legales de protección, como vivienda, salarios y condiciones laborales que incluían la retención del 10% del salario del trabajador, aparentemente para pagar un plan de pensión tipo seguro social a depositarse en un banco mexicano a nombre de los trabajadores/as. Sin embargo, el programa condujo al abuso generalizado de los trabajadores/as; no se reforzaron las medidas para su cumplimiento, y eventualmente se abandonó. Sin embargo, en la actualidad muchos creen que la institucionalización de redes y relaciones laborales entre México y Estados Unidos contribuyeron a los patrones de inmigración no autorizada. (El oficial del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos -DOL, por sus siglas en inglés- responsable del programa, lo describió como un sistema de “esclavitud legalizada”.) Hoy en día, Estados Unidos cuenta con dos programas de trabajadores/as migrantes temporales conforme a los cuales los empleadores pueden importar mano de obra no calificada para trabajos temporales o estacionales de menos de un año de duración: el programa H-2A para trabajo agrícola y el programa H-2B para trabajo no agrícola. A diferencia de los trabajadores/as calificados, según el programa de visas H-2 los empleadores deben solicitar al DOL la certificación de su necesidad de contratar trabajadores/as 30 Martin 2003:19. RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 26 extranjeros no calificados antes de que se expidan las visas correspondientes. En otras palabras, el DOL debe verificar que el empleador haya intentado encontrar trabajadores/as estadounidenses ofreciendo por lo menos un salario mínimo y el paquete de prestaciones correspondiente. Sólo en los casos en que el empleador no haya logrado contratar trabajadores/as estadounidenses podrá reclutar trabajadores/as extranjeros en cualquier lugar y en la manera que lo decidan, porque los reglamentos estadounidenses contra la discriminación no aplican para el reclutamiento de extranjeros. Aunque los programas H-2A y H-2B ofrecen diferentes condiciones y beneficios, presentan también varias similitudes importantes. En primer lugar, ambos programas establecen que el trabajador/a extranjero sólo puede laborar para el empleador que solicitó sus servicios ante el DOL. Si el empleador utiliza prácticas abusivas o no cumple con lo prometido, el trabajador/a no tiene más remedio que regresar a casa. Dicha situación lo coloca en clara desventaja en términos de futuras oportunidades en los Estados Unidos, ya que cualquier posibilidad de regresar en el futuro depende por completo de la disposición de un empleador a presentar la solicitud correspondiente al gobierno de dicho país. En términos prácticos, eso significa que las probabilidades de que un trabajador/a migrante se queje de problemas de pago o de seguridad en su lugar de trabajo son mucho menores. En segundo lugar, las visas H-2 son individuales y en general no incluyen a los familiares, situación que los separa del migrante por largos periodos. El programa H-2A ofrece importantes medidas legales de protección para trabajadores/as agrícolas extranjeros, incluidas la protección al salario, tres cuartos del total de horas prometidas en el contrato, vivienda gratuita en buenas condiciones, compensación de gastos médicos y pago por tiempo laboral perdido y por lesiones permanentes, reembolso de gastos de viaje, protección de la salud y la seguridad, y elegibilidad para recibir servicios legales pagados con fondos federales para la resolución de sus asuntos laborales31. Se ha demostrado ampliamente que en la mayoría de los casos esas medidas existen sólo en papel y el programa sigue siendo objeto de litigio, porque los grupos de defensa del trabajador/a frecuentemente demandan a empleadores estadounidenses por no apegarse a las condiciones de sus ofertas de trabajo, por no pagar tiempo extra, no proporcionar tiempo para comida y descanso y por no reembolsar gastos de viaje. Con el programa H-2B se admite a extranjeros para trabajos estacionales para los cuales no se puede reclutar trabajadores/as estadounidenses a los salarios vigentes en las industrias no agrícolas, como la industria forestal, procesamiento de mariscos, paisajismo, turismo y hospitalidad. En 2005, los no inmigrantes de México y Jamaica representaron el 80% de las 122,316 admisiones para trabajo no agrícola estacional tipo H-2B. Debido a que los 31 45 C.F.R. 1626.11 PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL 27 procedimientos de certificación H-2B se establecieron como resultado de una directriz interna y no por reglamento, las protecciones fundamentales otorgadas a los trabajadores/as H-2A no aplican a trabajadores/as del programa H-2B; el empleador no se ve obligado a pagar el transporte de sus trabajadores/as a los Estados Unidos ni a proporcionarles vivienda; esos trabajadores/as no tienen acceso a servicios legales32. El Programa Canadiense de Trabajadores Agrícolas Estacionales (CSAWP, por sus siglas en inglés), a menudo considerado como modelo de mayor equidad que el estadounidense, ha permitido que los agricultores canadienses contraten por periodos de hasta ocho meses al año a trabajadores/as temporales provenientes del Caribe (desde 1966) y de México (desde 1974). De acuerdo a tratados bilaterales, los trabajadores/as llegan a Canadá mediante un sistema de reclutamiento y contratación bien supervisado que involucra tanto a autoridades canadienses como a funcionarios de los países de origen. Se contrata a los trabajadores/as migrantes para los periodos pico de siembra, cultivo y cosecha de productos agrícolas específicos. Realizan trabajo manual durante unos cuatro meses, en promedio, en alrededor de 1800 granjas de nueve provincias; más del 80% de los trabajadores/as se contratan con fruticultores, horticultores y productores de tabaco en la provincia de Ontario. Los trabajadores/as regresan a casa al final de la temporada y a la mayoría (más del 70%) se les vuelve a contratar para la siguiente33. Se recluta y emplea a trabajadores/as mexicanos de conformidad con las condiciones del acuerdo de cooperación suscrito por los gobiernos de México y Canadá, mediante el cual se establece que la Secretaría del Trabajo de México reclutará a los trabajadores/as y negociará sus salarios ante la Agencia de Desarrollo de Recursos Humanos de Canadá. Los empleadores presentan solicitudes a los Centros de Recursos Humanos locales para obtener la certificación que les permita contratar trabajadores/as extranjeros por lo menos ocho semanas antes de necesitarlos; deben ofrecer como mínimo 240 horas de trabajo en un periodo de seis semanas, así como vivienda gratuita autorizada e instalaciones para comer o preparar alimentos y el salario mínimo más alto, el salario vigente o el salario a destajo pagado a canadienses que realizan el mismo trabajo. La aprobación para contratar trabajadores/as extranjeros se envía a los Servicios de Administración de Recursos Agrícolas Extranjeros (FARMS, por sus siglas en inglés), asociación de productores financiada por las cuotas de los usuarios, que a su vez envía una solicitud de trabajadores/as a México o al Caribe. La mayoría de los trabajadores/as mexicanos que participan en ese programa está casado pero dejan a sus familias en México. Pagan su traslado desde su lugar de origen hasta la ciudad de México y sus exámenes médicos y la gran 32 33 Southern Poverty Law Center 2008. Visite también el sitio www.dol.gov Brem 2006:2. Visite también los sitios www.cic.gc.ca y www.hrsdc.gc.ca RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 28 mayoría se endeuda incluso antes de ser seleccionados. Se les entregan sus documentos de entrada en México y una filial de FARMS realiza los arreglos correspondientes para transportarlos a Canadá y llevarlos al empleador. Los empleadores pagan por anticipado el costo del transporte de México a Canadá y descuentan el 4% de los salarios de los trabajadores/as para cubrir dicho costo, hasta un máximo de $575 dólares canadienses; también descuentan los impuestos de nómina y los costos del seguro. Funcionarios del consulado mexicano se reúnen con los migrantes a su llegada al aeropuerto correspondiente en Canadá, les informan cuáles son sus derechos; de conformidad con el acuerdo, pueden inspeccionar la vivienda y solicitar la reparación de agravios sufridos por el trabajador/a. Los trabajadores/as deberán pasar un periodo de prueba de 14 días y los empleadores elaborarán una evaluación por escrito de cada trabajador, la colocarán en un sobre sellado y al volver los migrantes la entregarán a las autoridades mexicanas. Los empleadores podrán especificar los nombres de los trabajadores/as que desean contratar de entre el grupo de trabajadores/as del año anterior, situación que se presenta más del 70% de las veces34. Aunque rara vez se aplican, en el programa se establecen penas de hasta dos años de prisión y multas de hasta $5,000 dólares canadienses por contratar trabajadores/as no autorizados o prestar sus trabajadores/as temporales a otros empleadores. El modelo canadiense resulta interesante porque de conformidad con los acuerdos bilaterales, las condiciones del diseño y administración del programa de trabajadores/as estacionales se desarrollan, modifican y acuerdan anualmente en reuniones de representantes del gobierno canadiense, los países de origen y los empleadores. La expansión de los programas de trabajadores/as estacionales se basa en la “confianza en el empleador” y en dar más peso a las organizaciones de empleadores en lo referente a decisiones sobre admisión, transporte y empleo de trabajadores/as. Por ejemplo, en Canadá, FARMS, maneja muchas de las tareas que realizan agencias gubernamentales de otros países y también envía un representante a las reuniones anuales de revisión de operaciones y administración del programa, incluidos los salarios y otros aspectos de los acuerdos laborales. Sin embargo, aunque los funcionarios de los países de origen puedan hablar desde la perspectiva de los trabajadores/as en dichas reuniones, no existe representación laboral independiente y los representantes de los trabajadores/as rara vez participan en el diseño o administración de programas de trabajadores/as estacionales. Dicha situación ha generado numerosas críticas y litigios35. Según el United Food Commercial Workers Canada (UFCW Canada), la multitud de problemas y desafíos que experimentan los trabajadores/as migrantes en Canadá son consecuencia directa de excluirlos de la negociación de sus condiciones laborales y de vida. 34 35 Martin 2003:21. Martin 2003:20. PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL 29 Cabe mencionar también que aunque el CSAWP es un programa federal, los gobiernos de las provincias de ese país son quienes legislan en materia de derechos humanos, normas laborales y formulan las leyes sobre salud y seguridad en el lugar de trabajo. Las leyes laborales de las provincias generalmente excluyen a los trabajadores/as agrícolas de muchas de las disposiciones sobre las horas de trabajo, primas vacacionales y tiempo extra. La Ley de Normas Laborales de la provincia de Manitoba establece el menor número de disposiciones y medidas de protección para trabajadores/as agrícolas en Canadá y no contempla vacaciones, día de descanso semanal, horas de comida, salario mínimo, incapacidad por maternidad y permiso para ausentarse por paternidad o disposiciones sobre la contratación de niños/as para esos trabajos. En las provincias de Alberta y Ontario, se prohíbe que los trabajadores/as agrícolas pertenezcan a algún sindicato. En Ontario, hasta el mes de junio de 2006, la legislación en materia de salud y seguridad no contemplaba a los trabajadores/as agrícolas. Organizaciones de trabajadores/as que se dedican a la defensa y gestión, como Justicia for Migrant Workers36, han documentado ampliamente tales anomalías. Otra de dichas organizaciones es UFCW Canada37, que ha presenciado directamente los retos que enfrentan esos trabajadores/as y les ofrece asistencia y apoyo mediante siete Centros de Apoyo al Trabajador Migrante, mismos que se ven rebasados por el número de solicitudes. d) Sector de la construcción y otras industrias: Se ha observado que en muchos países la industria de la construcción depende en gran medida de la mano de obra temporal proveniente del exterior para la realización de proyectos con pequeños empresarios, especializados en distintos aspectos de la construcción, primordialmente porque dicha mano de obra tiende a responder a las altas y bajas de los ciclos económicos prolongados y frecuentemente porque el trabajador/a local evita ese tipo de contratos por la dificultad y el peligro implícitos. Los trabajadores/as migrantes temporales usualmente trabajan por contrato; ingresan al país gracias al patrocinio de un empleador que requiere sus servicios de acuerdo a contratos de corto plazo. Por lo general, no se les permite cambiar de empleo y deben regresar a casa al finalizar el contrato establecido; se les niegan muchos de sus derechos básicos, en particular, el derecho a traer a sus familiares y a solicitar la residencia permanente. Ese tipo de migración laboral predomina en particular en Asia, donde la historia de la migración se remonta a los tiempos de la colonia, época en la que se registraban sustanciales flujos de culíes o peones con contratos de servidumbre y semi servidumbre entre una colonia y otra, organizados por las autoridades y el sector privado38. Actualmente, una vez más, el mayor movimiento de personas 36 37 38 Visite el sitio www.justicia4migrantworkers.org Visite el sitio de UFCW Canadá en www.ufcw.ca Hugo 2008:3. RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 30 que se observa en Asia y en otros países de la región lo constituyen trabajadores/as de bajo nivel de habilidades, que en su abrumadora mayoría se dirigen al Medio Oriente, donde en los últimos 20 años se ha registrado un aumento constante en la demanda de mano de obra no calificada. Hugo39 revela que ese tipo de mano de obra internacional frecuentemente surge de las áreas más pobres de la región asiática y por tanto, las remesas repercuten sustancialmente en el bienestar de las familias. Sin embargo, esa “nueva forma de contratos de servidumbre” ha sido severamente criticada principalmente por el costo social de la prolongada separación de las familias y la falta de oportunidades de movilidad social y de obtener la residencia permanente. e) Integración regional: Usualmente, los procesos de integración regional contemplan disposiciones para facilitar el movimiento de ciudadanos de los Estados participantes que buscan empleo y establecerse en otro país. Dichas disposiciones varían desde los amplios regímenes de libre circulación aplicables a todas las categorías de personas, incluyendo trabajadores/as (como en la UE), hasta los más limitados que sólo contemplan personas en viajes de negocio, profesionales y otras personas altamente calificadas y proveedores de servicios (como el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica). Esas zonas de libre comercio han ensayado programas de visas temporales a fin de reglamentar el empleo temporal dentro de su área económica. Existe la probabilidad de que esos programas aumenten en años venideros a medida que la integración económica regional adquiera mayor importancia. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), por ejemplo, contempla la posibilidad de que profesionistas con títulos universitarios acepten ofertas de trabajo en Canadá, México o en los Estados Unidos con visas del TLC. En el Capítulo XVI de dicho tratado (“Entrada temporal de personas de negocios”) se contemplan cinco categorías: comerciantes, inversionistas, visitantes de negocios, personal transferido a subsidiarias o filiales de una empresa y profesionales. Sin embargo, cabe mencionar que existen diferencias en los requisitos de entrada a los Estados Unidos para ciudadanos canadienses y para ciudadanos mexicanos. A pesar de que ambos requieren presentar evidencia de su formación profesional y presentar una oferta de trabajo firmada de un empleador estadounidense, en el caso de los mexicanos, el futuro empleador deberá someter también una solicitud de condición de trabajo. Los canadienses pueden aplicar directamente en cualquier puerto de entrada de la frontera entre Estados Unidos y Canadá, pero los mexicanos necesitan esperar una visa expedida por el consulado estadounidense en México. Otros tratados de libre comercio en Latinoamérica siguen más o menos el mismo formato, excepto el acuerdo entre Perú y Canadá, que contiene un concepto más amplio de trabajadores/as temporales que incluye a ciertos trabajadores/as técnicos. 39 Hugo 2008:6. PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL C. La perspectiva de los derechos humanos en los programas de migración temporal Aunque el concepto de migración temporal parezca sólido desde el punto de vista teórico, se han expresado importantes reservas en todo el mundo sobre el diseño de los programas actuales a la luz de los fracasos de las políticas en el pasado y del inmenso costo social para el migrante. En el primer caso, sigue siendo válido el comentario de Stephen Castles en 1986 sobre las políticas alemanas para trabajadores/as temporales, respecto a que se encontraban “conformadas por la percepción de que los trabajadores migrantes eran unidades laborales temporales, que se podían reclutar, utilizar y devolver de acuerdo a los requerimientos del empleador”. En ese comentario, la referencia “unidades laborales” debe ser nuestro punto de partida, pues disfraza el hecho de que el foco de atención se ha centrado en la prerrogativa económica de esos programas de migración temporal y se ha desatendido el trato a los migrantes como seres humanos40. Tal perspectiva ha permeado también los recientes debates sobre comercio internacional dentro del marco del Acuerdo General para el Comercio y los Servicios (GATS, por sus siglas en inglés), en particular en términos del movimiento transfronterizo de “personas físicas” establecido en el Modo IV del acuerdo. A pesar de que frecuentemente se afirma que la motivación es el desarrollo, las negociaciones se dirigen primordialmente a proveer un mecanismo que ayude a las naciones a cubrir la escasez de mano de obra al permitir temporalmente la entrada legal de trabajadores/as migrantes calificados. Dicha situación vincula estrechamente la migración laboral a la globalización económica con todas sus incertidumbres negativas como la desregulación e inundación del mercado laboral con mano de obra barata que se caracteriza inequívocamente como mercancía. En cuanto al costo social para el migrante, los programas de migración temporal sugieren que la mano de obra y los derechos humanos quedan circunscritos por políticas dirigidas a garantizar la “temporaneidad” de la estancia, puesto que frecuentemente restringen el derecho a cambiar de empleo, a traer a la familia y a establecerse permanentemente. Así, los programas tienden a permitir que un país se beneficie del trabajo sin la obligación de proporcionar prestaciones sociales o proteger los derechos de quienes se encuentran en su territorio41. Desde la perspectiva económica, experiencias pasadas en Europa y los Estados Unidos indican que en contraste con la “temporaneidad” de los programas, la demanda de migrantes ha persistido más de lo esperado y algunos de ellos sí se establecen en los países de destino. Por consiguiente, Martin42 afirma que todos los programas de ese tipo fracasan en cierto sentido, debido a la distorsión del 40 41 42 Castles 1986: 769. Comisión Mundial sobre Migraciones Internacionales (GCIM, por sus siglas en inglés) 2005. Martin 2003. 31 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 32 mercado laboral causada por el supuesto de que siempre habrá migrantes disponibles para el empleador y por la dependencia de los países de origen de los ingresos obtenidos en el exterior. Por otra parte, Ruhs sostiene que las presiones para obtener la residencia permanente se pueden minimizar mediante una mezcla de medidas de ejecución e incentivos para regresar a casa. El país receptor puede decidir si permitirá que se modifique la condición de un cierto número de trabajadores/as temporales a residentes permanentes, aunque al momento del reclutamiento43 los migrantes no deberían basar sus expectativas en dicha posibilidad. Una tercera afirmación, vinculada al tema central del presente artículo, es que los programas actuales de trabajadores/as migrantes temporales intrínsicamente implican al menos un cierto costo de oportunidad entre las ganancias económicas obtenidas por el acceso a mercados laborales en países de altos ingresos y las restricciones de algunos de los derechos de los migrantes. En otras palabras, parecería que dichos programas comprenden inherentemente costos de oportunidad entre el número de migrantes y los derechos que éstos pueden ejercer, en virtud de los cuales las restricciones al ejercicio de los derechos se consideran un costo de implementación de los programas44. Dadas las enormes desigualdades de ingresos entre países de origen y destino, parecería que en ocasiones los trabajadores/as migrantes se encuentran dispuestos a aceptar ciertas restricciones de sus derechos a cambio del acceso a esos mercados laborales. Por ejemplo, millones de trabajadores/as siguen optando por migrar temporalmente a estados petroleros del Golfo Pérsico y Singapur a pesar de las graves restricciones de muchos de sus derechos laborales y de otro tipo. Cuando los migrantes entran legalmente a un país y reciben las mismas prestaciones que los trabajadores/as locales, los empleadores se encuentran menos dispuestos a solicitar sus servicios, situación que plantea el dilema de cantidad versus derechos. Martin45 se pregunta: ¿El objetivo debería ser maximizar el número de migrantes que ganan salarios más altos en el exterior o maximizar los derechos de quienes trabajan en el extranjero? ¿Queremos que haya más migrantes trabajando en el extranjero o que existan mejores condiciones para ellos? El debate sostenido a mediado de los años noventa en los Estados Unidos sobre el costo de ofrecer prestaciones o asistencia social a migrantes documentados y no documentados es ilustrativo de dicho dilema46. 43 Ruhs 2005:23. Ruhs 2005:14. 45 Martin 2003:30. 46 Martin 2007:20 cita el ejemplo de la Propuesta 187, que habiendo sido aprobada por votantes de California por los elevados niveles de inmigración registrados en los años de recesión fue vetada por un juez federal. Sin embargo, se incluyeron algunas de sus disposiciones en las reformas federales en materia de inmigración de 1996. La Propuesta originó un debate nacional sobre el número de inmigrantes versus los derechos de lo mismos, en particular el derecho de las personas recién llegadas a recibir asistencia social. Algunos argumentaban que la cantidad de migrantes se debería reducir para evitar el deterioro de la calidad del acceso de migrantes a la asistencia social, que era casi equiparable al de los ciudadanos estadounidenses; otros argumentaban que no se debería reducir el número de migrantes aunque el precio de mantener números 44 PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL Los resultados de una encuesta de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 92 países47 revelan el grado en que ciertos países respetan algunos derechos laborales básicos48. Abella concluye afirmando que los países de inmigración neta por lo general ofrecen mayor protección de los derechos que los países de emigración neta o los de inmigración neta cero, hecho que refleja su nivel de avance económico, social y político. Se ha observado también que algunos países respetan más unos derechos que otros; los derechos al trato igualitario en términos de salario y a gozar protección contra trabajos forzados se respetan muy frecuentemente, no así el derecho a pertenecer o a crear sindicatos y a la reunificación familiar, fenómeno que se observa en particular en Asia. Las presiones para la migración para el empleo están aumentando y la respuesta de los gobiernos receptores ha sido la de manejar la migración mediante la limitación de derechos, por ejemplo en términos de asistencia social. Tan obtuso instrumento de políticas viola seriamente los derechos humanos y contraviene las convenciones y recomendaciones de la OIT que promueven el trato igualitario. Ante las crecientes diferencias en estadísticas demográficas y económicas que promueven y facilitan la migración, los gobiernos repetidamente recurren al instrumento más accesible, la restricción de los derechos individuales, como medio para manejar la migración con la reducción de los derechos de los recién llegados. Aunadas a las laxas medidas de control, las prácticas abusivas de los empleadores quedan sin castigo, hecho que viola no sólo los derechos sino las normas nacionales. Aunque en general el interés de los migrantes necesariamente incluye su bienestar económico y social y sus derechos, considerar a los trabajadores/as migrantes como unidades laborales que no forman parte de la población se relaciona directamente con su incapacidad de acceder a los derechos que les otorgan las leyes locales e internacionales. Frecuentemente, los programas de migración temporal crean trabajadores/as de segunda clase y dividen a los que tienen más derechos de aquéllos que poseen menos derechos y garantías de acceso a las prestaciones otorgadas por las leyes del país receptor. Aparentemente, los programas más recientes ensanchan la brecha de igualdad aún más. En Asia y el Golfo Pérsico, los trabajadores/as migrantes son objeto de excesivos controles restrictivos que les impiden establecerse, mientras que otros países dependen de los trabajadores/as irregulares, que carecen de derechos legales y de posibilidades para obtener la residencia permanente. También preocupan los riesgos inherentes que plantea a la igualdad el programa global de “trabajadores/as elevados implicará menor acceso a servicios de asistencia social. El gobierno resolvió el debate al restringir el acceso de migrantes a la asistencia social en las reformas inmigratorias federales de 1996, pero posteriormente inmigrantes legales y niños/as recuperaron la posibilidad de acceder a algunas prestaciones. 47 Encuesta de la OIT, 2003. 48 Abella 2006:20 presenta una tabla que lista los derechos que se incluyeron en la Encuesta de la OIT: el derecho a pertenecer a sindicatos y a la negociación colectiva; a la reunificación familiar; a protegerse contra trabajos forzados; a recibir trato igualitario en términos de salarios, y a acceder a la protección social, entre otros. 33 34 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR temporales” propuesto dentro del marco del GATS, que algunos países en vías de desarrollo como la India luchan por establecer para no utilizar estrategias de desarrollo que dependan de las remesas. Los actuales principios de migración laboral establecidos en el Modo IV no garantizan ni establecen disposiciones para el trato igualitario de migrantes y nacionales en el país receptor en términos de salarios, condiciones laborales y protección social. En este documento, se argumenta que no se pueden cumplir los objetivos de los programas de migración temporal si el migrante no se encuentra en el centro del debate. El desafío sigue siendo aumentar la reglamentación del proceso de migración con el concomitante respeto a los derechos de los trabajadores/as admitidos de conformidad con los programas temporales y garantizar que la migración laboral contribuya a la prosperidad e igualdad en un mundo globalizado. 3. Análisis de derechos humanos y sus implicaciones A. Normas para respetar los derechos de los trabajadores/as migrantes Una revisión de la historia de la humanidad nos ayuda a entender el fenómeno natural de la migración humana. Aunque a la fecha no se ha reconocido internacionalmente el “derecho a migrar”, ya en 1919, gracias a los esfuerzos de la OIT, la situación y los derechos de los trabajadores/as migrantes habían sido causa de preocupación en la esfera legal internacional, en particular el trato igualitario de nacionales y trabajadores/as migrantes49. Desde entonces, la OIT y las Naciones Unidas (ONU) han promovido un conjunto integral de instrumentos complementarios en torno a las normas internacionales sobre migración laboral y reconocen específicamente que los trabajadores/as migrantes deben gozar de la protección internacional de sus derechos humanos y laborales. Asimismo, existe un marco sustancial de protección regional que se centra en la necesidad de contar con un enfoque mejor delineado que se adecue a las realidades prácticas de la circulación de personas en distintas partes del mundo. Los principios fundamentales de la OIT, establecidos en la Declaración de Filadelfia (1944), adquieren particular relevancia para evaluar el costo de oportunidad entre el número de migrantes y los derechos que pueden ejercer: la mano de obra no es una mercancía; la libertad de expresión y de asociación son esenciales para lograr un progreso sostenido; la pobreza en cualquier lugar constituye un peligro para la prosperidad de todos; todo ser humano sin distinción de raza, credo o sexo, tiene derecho a buscar su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad, 49 En el Preámbulo de la Constitución de la OIT se establece que dicha organización se obliga a mejorar la “protección de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero”, misma que se confirma en la Recomendación sobre la reciprocidad de trato, adoptada en 1919 (No. 2). ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES dignidad, seguridad económica y en igualdad de oportunidades. Como por definición los programas de trabajadores/as temporales restringen los derechos de los migrantes al limitarles la entrada y las oportunidades de empleo, la brecha entre lo que garantiza el derecho internacional en materia de derechos humanos a los no ciudadanos y las realidades que éstos enfrentan se ensancha a medida que se expanden dichos programas50. i. Normas de la Organización Internacional del Trabajo Los primeros instrumentos internacionales dirigidos a proteger específicamente a trabajadores/as migrantes fueron el Convenio Núm. 9751 de la OIT sobre migración para el empleo (revisado), adoptado en 1949, y el Convenio Núm. 14352 también de la OIT sobre trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), adoptado en 1975, y sus respectivas Recomendaciones53. Vale la pena notar que dichos convenios no afectan el derecho soberano de los Estados miembros de permitir o rechazar la entrada de extranjeros a su territorio y que corresponde a cada Estado determinar la manera de organizar el proceso de aceptación o rechazo de trabajadores/as migrantes. De hecho, los convenios requieren el establecimiento de medidas para reglamentar las condiciones en que ocurre la migración laboral, para combatir la migración irregular y la trata laboral y para detectar casos de contratación ilegal con el propósito de evitar y erradicar los abusos. Asimismo, esos instrumentos contienen disposiciones sobre la cooperación entre Estados y con empleadores y organizaciones de trabajadores54. Todos los demás convenios y recomendaciones55 de la OIT aplican a todos los trabajadores/as sin importar su nacionalidad, y por tanto aplican también a trabajadores/as migrantes. Más aun, la OIT considera de igual importancia y particular relevancia para la promoción del trabajo decente para todo trabajador/a migrante56 las normas internacionales de trabajo en las áreas de 50 Martin 2007:53. Ratificado al 2009 por 48 de los principales países receptores de migrantes: www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm 52 Ratificado al 2009 por 23 países www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm 53 Recomendación Núm. 86 sobre migración para el empleo (revisada), adoptada en 1949, y la Recomendación Núm. 151 sobre trabajadores migrantes, adoptada en 1975. 54 Baruah and Cholewinski 2006. 55 Los convenios fundamentales de la OIT son: el Convenio Núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948; Convenio Núm. 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949; Convenio Núm. 29 sobre el trabajo forzoso, 1930; Convenio Núm. 105 sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957; Convenio Núm. 100 sobre igualdad de remuneración, 1951; Convenio Núm. 111 relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, 1958; Convenio Núm. 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo, 1973, y Convenio Núm. 182 sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999. 56 Esas normas internacionales incluyen: Convenio Núm. 19 relativo a la igualdad de trato entre los trabajadores extranjeros y nacionales en materia de indemnización por accidentes del trabajo, 1925; Convenio Núm. 81 sobre la inspección del trabajo, 1947; Convenio Núm. 95 relativo a la protección del salario, 1949; Convenio Núm. 102 sobre la seguridad social (norma mínima), 1952; Convenio Núm. 122 sobre política de empleo, 1964; Convenio Núm. 131 sobre la fijación de salarios mínimos, 1970; Convenio Núm. 144 sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976; Convenio Núm. 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981; Convenio Núm. 157 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social, 1982; Convenio Núm. 161 sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985; Convenio Núm. 172 sobre las condiciones de trabajo (hoteles y restaurantes), 1991; Convenio Núm. 176 sobre seguridad y salud en las minas, 1997, y el Convenio Núm. 181 sobre las agencias de empleo privadas, 1997. 51 35 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 36 seguridad social, protección de la maternidad, políticas de empleo, reglamentación de agencias de empleo públicas y privadas, seguridad y salud ocupacional, condiciones laborales, protección al salario e inspección laboral, así como las normas para sectores que emplean gran número de trabajadores/as migrantes. Al ratificar los convenios de la OIT, los Estados miembros acuerdan poner en práctica las disposiciones ahí contenidas en sus políticas y leyes. Por otra parte, desde la adopción en 1998 de la Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, aun los países que no hayan ratificado alguno de los convenios, simplemente por pertenecer a la OIT57, se obligan a respetar, promover y hacer posible el ejercicio de los derechos y principios derivados de los ocho convenios fundamentales de la OIT que aplican también a todos los trabajadores/as migrantes sin importar su condición migratoria58. Dichas normas habilitantes contemplan el derecho a la igualdad y a la no discriminación en el trabajo; la abolición de los trabajos forzados; la eliminación del trabajo infantil; la libertad de asociación y el derecho a la negociación colectiva. ii. Normas de las Naciones Unidas La adopción en 1990 de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (ICRMW, por sus siglas en inglés) de la ONU confirma que la comunidad internacional reconoce la necesidad de brindar protección explícita a los trabajadores/as migrantes y a sus familias y busca cerrar las brechas de protección creadas bajo el sistema de la OIT. Comprende la mayoría de las disposiciones sustantivas de los instrumentos de la OIT y va más allá, específicamente cuando invita a esforzarse por garantizar la igualdad de derechos de comunidades y trabajadores fronterizos, marineros, trabajadores estacionales, trabajadores ligados a proyectos y trabajadores independientes. Asimismo, obliga a los Estados a observar normas básicas de derechos humanos para migrantes documentados y no documentados e incluso a garantizar la libertad de credo y el derecho a no ser arrestados o detenidos arbitrariamente. Cabe resaltar que la definición de “familia” de la convención de la ONU es más amplia que la contenida en los convenios de la OIT. Sin embargo, las dificultades políticas y prácticas generadas por dichos avances internacionales, junto al contexto de creciente migración y preocupación por la seguridad, ocasionaron que la ICRMW entrara en vigor hasta el 1º de julio de 2003 con la ratificación de solamente 22 países. A la fecha, la han ratificado 40 de los principales países de origen de migrantes, de entre los que sobresalen México y Filipinas por ser de sus más fuertes promotores59. 57 Al 2009, la OIT se integra de 183 Estados miembros www.ilo.org/ilolex/english/mstatese.htm Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, 1998, disponible en línea en www.ilo.org/declaration/thedeclaration/lang--en/index.htm 59 http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-13&chapter=4&lang=en 58 ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES 37 Una razón de esa baja ratificación, es que si bien ofrece la mayor protección específicamente a migrantes documentados, protege también los derechos de todos los trabajadores/as migrantes, incluidos los irregulares, lo que motiva la oposición de los gobiernos a ratificarla60. La Parte III de la ICRMW va mucho más allá de reiterar cuáles son los derechos humanos relevantes, puesto que los aplica explícitamente a la situación de los migrantes al tiempo de crear un marco integral de protección. Su afirmación más sólida es que los migrantes, no sólo los ciudadanos, tienen derecho a recibir toda la protección brindada en la mayoría de las normas internacionales de derechos humanos y subraya qué falta por hacer para aplicar adecuadamente las normas generales en dicha materia a la situación particular de los migrantes. Casi todos los derechos de los migrantes y de sus familiares implican el cumplimiento de obligaciones de parte de los países donde se contratan. Esos derechos incluyen: Artículo 8 Artículo 9 Artículo 10 El derecho a salir y regresar en cualquier momento a su Estado de origen. El derecho a la vida. El derecho a no ser sometido/a a condiciones inhumanas de vida y trabajo, de acuerdo a la prohibición de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Artículo 11 El derecho a no ser sometido/a a esclavitud, servidumbre, trabajos forzosos y obligatorios. El derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión. El derecho de opinión. El derecho a no ser privado/a arbitrariamente de sus bienes y a recibir una indemnización justa y apropiada por los bienes expropiados. El derecho a la protección de la libertad y la seguridad personales, incluida la protección contra cualquier tipo de abuso y acoso físico (y sexual). Artículo 12 Artículo 13 Artículo 15 Artículo 16 60 Grant 2005. Artículos 16 al 19 El derecho a contar con garantías procesales y sustantivas en lo referente a la investigación, arresto o detención, con fundamento en el debido proceso ampliamente reconocido y en los requerimientos de un juicio justo, incluyendo entre otros: el derecho a que toda investigación, arresto o detención se lleve a cabo conforme a procedimientos establecidos; el derecho a recibir el mismo trato que los ciudadanos de ese país ante cortes y tribunales; el derecho a recibir la asistencia legal necesaria, contar con intérpretes e información en un idioma que entienda; el derecho a que se informe sin demora a autoridades consulares o diplomáticas sobre su arresto o detención y la razón del mismo, y el derecho a que al dictar sentencia se tomen en cuenta consideraciones humanitarias relacionadas con la condición migratoria de la persona. Artículo 20 El derecho a no ser encarcelado/a, expulsado/a o privado/a de su permiso de residencia o de trabajo por el solo hecho de no cumplir una obligación contractual. RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 38 Para completar el marco de protección, se establecen específicamente otros derechos en la ICRMW, entre ellos: El derecho a no ser sometido/a a injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, familia, hogar, correspondencia u otras formas de comunicación. El derecho a evitar que personas no autorizadas confisquen o destruyan sus documentos de identidad o permisos de trabajo o residencia; en ningún caso se permitirá destruir el pasaporte. Artículo 14 Artículo 21 Artículo 26 Artículo 30 El derecho a afiliarse o a constituir un sindicato o una asociación. El derecho de acceso a la educación en condiciones de igualdad de trato con los nacionales del Estado en cuestión, incluida la educación pública preescolar. El derecho a transferir sus ingresos y ahorros, efectos personales y otras pertenencias al finalizar su permanencia en el Estado de empleo. El derecho a recibir información acerca de sus derechos y obligaciones en un idioma que puedan entender. Artículo 32 Artículo 33 Finalmente, las disposiciones adicionales de la Parte III subrayan una vez más la centralidad de la igualdad y la no discriminación como uno de los pilares de la protección de los derechos de los migrantes. Artículo 25 El derecho a recibir un trato que no sea menos favorable que el recibido por los nacionales del Estado de empleo respecto a remuneración y condiciones laborales (horas extras, horario de trabajo, descanso semanal, vacaciones pagadas, seguridad, salud, fin de la relación laboral, edad mínima de empleo, restricciones del trabajo a domicilio, etc.). Artículo 27 El derecho a recibir el mismo trato que nacionales del Estado de empleo en materia de seguridad social. Artículo 28 El derecho a recibir el mismo trato que nacionales del Estado de empleo en atención médica de emergencia. La Parte IV de la ICRMW establece "derechos adicionales" para los trabajadores/as migrantes y los miembros de su familia, sin importar si son documentados o indocumentados. Es en este punto donde la ICRMW produce mayor impacto. Los derechos presentados en esta sección colocan inequívocamente al trabajador/a migrante documentado al mismo nivel que los trabajadores/as nacionales, no sólo en cuanto a empleo sino también en cuanto a sus derechos sociales, económicos y culturales complementarios. Esos derechos incluyen: Artículo 38 Artículo 39 Artículo 40 Artículos 43 al 45 El derecho a ausentarse temporalmente debido a necesidades y obligaciones familiares, sin que ello afecte la autorización de permanecer o trabajar en el país. El derecho a la libertad de movimiento en el territorio del Estado de empleo y a escoger libremente su lugar de residencia, salvo las restricciones establecidas por ley. El derecho a establecer asociaciones y sindicatos en el Estado de empleo. El derecho a la igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado de empleo en relación a acceso a la educación, a servicios de orientación vocacional y colocación, formación profesional, readiestramiento, vivienda (incluidos los planes sociales de vivienda), protección contra la explotación en materia de alquiler, servicios sociales y de salud, cooperativas y empresas en régimen de autogestión, acceso a la vida cultural y participación en ella. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES Artículo 47 Artículo 54 Artículo 55 Artículo 56 39 El derecho a transferir sus ingresos y ahorros del Estado de empleo a su Estado de origen. El derecho a la igualdad de trato respecto a la protección contra los despidos, prestaciones de desempleo, acceso a programas de obras públicas destinados a combatir el desempleo y acceso a otro empleo en caso de perder el actual o darse término a otra actividad remunerada. El derecho complementario a recurrir a las autoridades competentes del Estado de empleo para la atención de violaciones a su contrato laboral por parte del empleador. El derecho a la igualdad de trato en el ejercicio autorizado de una actividad remunerada. El derecho a no ser expulsado salvo por razones definidas en la legislación y con sujeción a las normas de derechos humanos. En 1999, se amplió la protección internacional cuando la Comisión de Derechos Humanos de la ONU declaró a los migrantes grupo vulnerable y nombró a un Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes61, con el mandato de investigar las violaciones y mejores prácticas en todo los países del mundo, hubieran ratificado o no la ICRMW. Las objeciones expresadas para la ratificación de la ICRMW ignoran que los derechos de los migrantes ya se encuentran protegidos por los tratados fundamentales de derechos humanos, ratificados por la mayoría de los países y de alcance universal. El derecho internacional en derechos humanos se basa en tres documentos principales que contienen la premisa de que todas las personas por virtud de su humanidad intrínseca deben gozar de todos los derechos humanos sin importar su nacionalidad o condición legal en un país dado62: la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966). Durante los últimos 50 años, otros instrumentos de la ONU han incorporado disposiciones que además de salvaguardar su condición de no ciudadanos, protegen a los migrantes contra la discriminación y la explotación. Entre los más importantes se encuentran la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) (1965), una de las convenciones sobre derechos humanos ratificadas por más países, y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) (1979). Cabe mencionar de manera especial las amplias medidas para la protección de los derechos de trabajadores/as migrantes, incluidas las víctimas de trata y tráfico, contenidas en la Declaración y Programa de Acción de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, realizada en Durban, Sudáfrica y adoptada en 2001. 61 Para consultar los informes de la Relatoría Especial, visite http://www2.ohchr.org/english/issues/migration/rapporteur/annual.htm 62 Weissbrodt 2003:2. Podría existir alguna limitación si hubiera distinciones excepcionales que obedecieran a un objetivo legítimo del Estado y fueran proporcionales al logro de ese objetivo. RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 40 Existen otras importantes convenciones sobre derechos humanos, relevantes para los trabajadores/as migrantes, entre ellas la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CAT, por sus siglas en inglés) (1984) y la Convención contra el Crimen Organizado Transnacional (2000) y los Protocolos de Palermo que la complementan, el Protocolo para Prevenir, Suprimir y Castigar el Tráfico de Personas, especialmente el Protocolo sobre el Tráfico de Mujeres y Niños (2000) y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire (Protocolo sobre el tráfico ilícito de migrantes, 2002). iii. Normas regionales y subregionales Al identificar normas internacionales relacionadas con la migración laboral y la protección a trabajadores/as migrantes, resulta útil considerar el conjunto establecido de normas regionales y subregionales. En el campo de los derechos humanos, se han logrado importantes avances en Europa y América del Norte. Bajo los auspicios del Consejo de Europa, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (ECHR, por sus siglas en inglés) (Consejo de Europa, 1950) es el de mayor aplicación porque contempla a todas las personas dentro de la jurisdicción de los Estados miembros63, hecho que implícitamente incluye a los y las trabajadores/as migrantes sin importar su condición migratoria. Los y las migrantes han obtenido recursos legales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de acuerdo a la jurisprudencia de dicho tribunal en lo relativo a la protección del derecho a que se respete su vida familiar64 y el principio de la no discriminación65. Asimismo, existen otros instrumentos del Consejo de Europa que específicamente incluyen a los migrantes, aunque sólo aplican para migrantes originarios de los países miembros de dicho Consejo66. Los trabajadores/as migrantes de países pertenecientes a la Organización de Estados Americanos (OEA) disfrutan de protección general de acuerdo al sistema interamericano de derechos humanos, conforme a lo establecido en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) de 1969, que garantizan el derecho a vivir sin discriminación. En 1997, se nombró un Relator Especial para trabajadores/as migrantes y sus familias y se han desarrollado algunos principios importantes fundamentados 63 Artículo 1, ECHR. Artículo 8, ECHR. Artículo 14, ECHR. 66 En particular, la Carta Social Europea (1961) y su Protocolo Adicional (1988), la Carta Social Europea Revisada (Consejo de Europa, 1996) y la Convención Europea sobre la Situación de los Trabajadores Migrantes (Consejo de Europa, 1977); esta última ha sido ratificada únicamente por ocho miembros. 64 65 ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES en la jurisprudencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)67. Se ha observado que los procesos de integración económica regional han fomentado esfuerzos para homologar las normas en migración laboral. En la Unión Europea (UE), aunque existen diferencias en lo que respeta a los derechos y prestaciones otorgados a los trabajadores/as migrantes provenientes de alguno de los países de la UE, de países candidatos a la adhesión y de países terceros, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE de 2000, aunque no de carácter obligatorio, constituye un importante referente porque la mayoría de sus disposiciones aplica a toda persona sin importar su nacionalidad. Por otra parte, el Tratado Constitutivo de la Unión Europea (Tratado de la UE) incluye disposiciones sobre la libre circulación de trabajadores/as originarios de los Estados miembros (aunque existen arreglos transitorios que limitan la circulación de nacionales de los Estados recién adheridos) y prohíbe que se les discrimine por su nacionalidad en cuestiones como empleo, remuneración y otras condiciones laborales y de contratación, incluyendo la seguridad social68. Asimismo, el Tratado de la UE otorga a los y las trabajadores/as migrantes provenientes de los Estados miembros una serie de derechos sociales sin igual en ninguna otra región del planeta. Sin embargo, a pesar de las promesas implícitas en la disposición de “casi igualdad” para los nacionales de terceros países, emitida por el Consejo Europeo en sus Conclusiones y adoptada en Tampere, Finlandia, en octubre de 1999, las medidas sobre migración adoptadas a la fecha brindan a los y las nacionales de terceros países derechos menores que los otorgados a ciudadanos de la UE69. En el continente americano, el TLC sólo aborda de manera marginal las cuestiones de migración en el texto mismo del tratado y en el Acuerdo Norteamericano sobre la Cooperación Laboral (ANCL). Se autoriza la entrada entre países signatarios a una cierta cantidad de inversionistas, profesionales altamente calificados y ejecutivos de corporaciones multinacionales. La Comunidad Andina adoptó en 2003 una versión revisada del Instrumento Andino de Migración Laboral, que incluye un acuerdo sobre residencia para nacionales del MERCOSUR. Desde los años sesenta, muchos Estados han celebrado acuerdos bilaterales para reglamentar específicamente sus flujos de emigración e inmigración más relevantes. 67 Véase en particular la Opinión Consultiva de la CIDH sobre la Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados: “La Corte considera que los trabajadores migrantes indocumentados, que se encuentran en una situación de vulnerabilidad y discriminación con respecto a los trabajadores nacionales, poseen los mismos derechos laborales que corresponden a los demás trabajadores del Estado de empleo, y este último debe tomar todas las medidas necesarias para que así se reconozca y se cumpla en la práctica. Los trabajadores, al ser titulares de los derechos laborales, deben contar con todos los medios adecuados para ejercerlos.” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, , 2003:párr.160). 68 Artículos 12 y 39, Tratado de la UE. 69 Baruah and Cholewinski 2006. 41 42 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR Gracias a esos instrumentos, existe una mayor flexibilidad para adaptarse a las circunstancias locales, compartir la responsabilidad de garantizar condiciones laborales y de vida adecuadas, y monitorear y administrar activamente los procesos previos y posteriores a la migración70. Aunque ciertamente no constituyen una solución integral a los temas que nos ocupan, los acuerdos bilaterales son herramientas útiles que contemplan mejores medidas de protección para los trabajadores/as migrantes, en particular en ciertos temas, como la seguridad social, y en el caso de los y las trabajadores/as migrantes más vulnerables. Contrario a lo que pudiera sugerir tal letanía de normas internacionales y regionales, en general el trabajador/a migrante no goza de protección legal efectiva a nivel internacional. Los convenios de la OIT, en vigor desde hace años, han producido pocos resultados y la mayoría de los países importadores de mano de obra no los han ratificado. Por otra parte, la adopción, relativamente reciente, de disposiciones de protección integral que aplican específicamente a los y las trabajadores/as migrantes significa que quizás aún no influyen en las prácticas de los Estados de manera significativa. Sin embargo, a pesar de la débil observancia de las normas específicas para migrantes, la mayoría de los países debe cumplir con las normas de derechos humanos de alcance más general como resultado de sus obligaciones internacionales. Al centro de la protección de los derechos de los y las trabajadores/as migrantes yace su vulnerabilidad potencial a la discriminación, explotación y abuso, en especial en sectores laborales marginales, de nivel bajo y mal reglamentados. Los y las migrantes irregulares sin autorización para entrar y/o trabajar en un país se encuentran al margen de la protección porque muy frecuentemente se les emplea en sectores donde la seguridad, la salud, el salario mínimo y otras normas no son aplicables por ley, o bien no son respetados o controlados. Es imperativo que los países receptores garanticen un mínimo de normas de protección para todo trabajador/a, sin importar su condición migratoria. Tales preocupaciones se reflejan en el Convenio Núm. 143 de la OIT, que protege a las y los trabajadores/as migrantes que han perdido su empleo y a ciertos derechos originados por motivo de trabajos anteriores en lo relativo a remuneración, seguridad social y sus respectivas prestaciones. De igual manera, la ICRMW extiende los derechos que anteriormente se limitaban exclusivamente a migrantes regulares a todos los y las trabajadores/as migrantes que entran o residen en el país receptor sin autorización y a los miembros de su familia71. 70 En los convenios de la OIT se subraya la importancia de la cooperación bilateral en materia de migración y el anexo a la Recomendación Núm. 86 contiene un modelo detallado de un acuerdo bilateral que permite a los países firmantes implantar procedimientos de reclutamiento público y privado, de intercambio de información sobre políticas y reglamentos migratorios. Dichos procedimientos también garantizan que los empleadores cuenten con información exacta sobre los migrantes y que éstos a su vez posean información completa sobre salarios y condiciones laborales en el extranjero. 71 Baruah and Cholewinski 2006. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES Es importante mencionar un área del derecho internacional, relevante para la movilidad de los trabajadores/as, que se relaciona con la reglamentación del comercio internacional en el contexto específico de la provisión de servicios de acuerdo al GATS. La forma en que el Modo IV de ese instrumento aborda los movimientos transfronterizos de “personas físicas”, podría generar un impacto considerable en la admisión temporal de trabajadores/as para la prestación de servicios, en especial si las categorías de trabajadores/as se ampliaran para incluir no sólo a personas de negocios y a personal transferido a subsidiarias o filiales de una empresa, como es el caso hoy en día. Sin embargo, en el Modo IV no se incluyen garantías para el bienestar y los derechos de los y las trabajadores/as migrantes; de hecho, se excluye específicamente la paridad entre trabajadores/as y se contravienen los principios preservados en la Declaración de Filadelfia donde se establece que la mano de obra no se debe considerar una mercancía. A consecuencia de intereses políticos y económicos encontrados y de la desigualdad de poder entre migrantes y miembros de los sindicatos, los diálogos sobre políticas consistentemente olvidan colocar al trabajador/a migrante en el centro del debate de la migración laboral, situación que impide que se aborden adecuadamente las incertidumbres negativas de la migración laboral, en particular los riesgos personales y legales en materia de derechos humanos. En palabras de la Presidenta del Banco de Desarrollo de las Filipinas, Patricia A. Santo Tomas, “proteger a los trabajadores migrantes es una preocupación que generalmente surge sólo cuando algo ya salió mal”72. B. Identificación y descri pción de situaciones de riesgo para los derechos humanos i. Reclutamiento, colocación y contratación En las etapas de reclutamiento, colocación y contratación de los y las trabajadores/as migrantes, resulta evidente que los procedimientos se dirigen a satisfacer la escasez en el mercado laboral y a la vez a evitar que los y las trabajadores/as migrantes no calificados se establezcan permanentemente. Por consiguiente, la protección de los derechos en esa etapa no se considera relevante, situación que genera graves riesgos como el de la explotación por parte de los reclutadores, servidumbre por endeudamiento, restricción de la movilidad dentro del mercado laboral y restricción de la libre circulación en general. A continuación se describen dos tipos de programas con el fin de explicar los riesgos antes mencionados, a los cuales se exponen los y las migrantes debido a las distintas limitaciones y condiciones de entrada a un país dado: los programas de trabajadores/as agrícolas estacionales y los de trabajadores/as por contrato en países del Golfo Pérsico. 72 Santo Tomás 2008:2. 43 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 44 Ejemplo 1: Trabajadores/as agrícolas estacionales. El reclutamiento y colocación de trabajadores/as agrícolas estacionales se lleva a cabo muy frecuentemente mediante intermediarios privados, quienes a su vez se encuentran bajo la supervisión de agentes gubernamentales, aunque dicha supervisión es en ocasiones muy laxa. Usualmente, entre las condiciones que se establecen en los programas agrícolas estacionales se encuentran cuotas, límites de edad, calificación de los países de origen para participar, obligación de salir del país al concluir la temporada agrícola y negación del derecho a la reunificación familiar. En general, se puede decir que las condiciones de empleo de esos trabajadores/as son mucho peores que las de los locales, problema que se ha documentado ampliamente en los Estados Unidos y en menor grado en el Reino Unido. El reclutamiento representa tal vez el tema más contencioso del proceso de certificación H-2A73. Estudios de investigación empírica de gran escala que han examinado los programas de trabajadores/as estacionales de Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido han revelado los riesgos inherentes a los mecanismos y condiciones de reclutamiento, colocación y contratación. La explotación de esos trabajadores/as frecuentemente se inicia en la etapa del reclutamiento inicial, en su país de origen, proceso que generalmente los coloca en una precaria situación económica y por tanto de extrema vulnerabilidad al abuso de empleadores sin escrúpulos del país receptor74. Los riesgos aumentan en particular cuando se recurre a agencias privadas que cobran cantidades exorbitantes para cubrir los gastos de viaje, visado y otros costos, con considerables ganancias. Comunmente se observa que los y las trabajadores/as migrantes inician su contrato obligados a pagar deudas a elevadas tasas de interés, a veces dejando en garantía los títulos de propiedad de su casa o automóvil para garantizar que cumplirán los términos de su contrato laboral. Exigir a los trabajadores/as que paguen cuotas de reclutamiento promueve la contratación de más trabajadores/as de lo necesario, tanto por parte de los empleadores que carecen de incentivos para contratar sólo el número requerido como por parte de los reclutadores intermediarios. Todo ello coloca al migrante en una situación de servidumbre por deudas que a su vez conduce a más abusos. En algunos casos, a pesar de haber cumplido con todo el proceso, los trabajadores/as migrantes descubren al llegar a su destino que los trámites y las cuotas que pagaron eran engaños y que se encuentran en situación irregular, sujetos a la explotación de empleadores oportunistas. Por otra parte, la barrera del idioma usualmente aumenta la vulnerabilidad del migrante y el riesgo de explotación, en especial durante la etapa de la contratación. Con demasiada frecuencia los contratos se elaboran en un idioma extranjero y por ello disposiciones importantes como la remuneración y las condiciones laborales quedan fuera de la comprensión del migrante. Ese problema ha sido documentado por grupos de derechos humanos y sindicatos en distintos países. 73 74 Martin 2007:36. Southern Poverty Law Center 2008. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES 45 La obvia falta de reglamentación del lucrativo negocio del reclutamiento en muchos países puede afectar significativamente al trabajador/a y a su familia, puesto que los intermediarios a menudo ayudan al empleador a no responsabilizarse del maltrato de los trabajadores/as migrantes. Por ejemplo, miembros del Southern Poverty Law Center75 argumentan que no se debería permitir que entidades que actúan como agentes de reclutamiento para los empleadores, mismas que de hecho emplean a trabajadores/as migrantes, obtengan la certificación del DOL para introducirlos al país76. En el Reino Unido, la preocupación por el aumento de contratistas de mano de obra indocumentada en el mercado laboral ha llevado a intentar reglamentar a esos intermediarios mediante la elaboración de un proceso de registro de licencias. Sin embargo, informes de organizaciones no gubernamentales, como la Association of Labour Providers, siguen revelando que muchos reclutadores que se encuentran fuera del Reino Unido dicen trabajar a nombre de contratistas británicos autorizados o de operadores de SAWS y cobran cuotas por encontrar empleos en el país77. Ejemplo 2: El sistema Kafala de trabajadores/as por contrato de los Estados del Golfo Pérsico. La práctica de otorgar permisos para efectuar trabajos por contrato a terceros intermediarios o patrocinadores (llamados kafeels en el Medio Oriente) se encuentra en proceso de reevaluación en varios países por los abusos asociados a ella. En el sistema kafala, la obtención de visas de trabajo y estatus migratorio se vincula al empleador y por tanto, los y las trabajadores/as no pueden cambiar de empleo o salir del país sin la autorización del empleador. La organización Human Rights Watch ha documentado en varias ocasiones la manera en que dicho sistema promueve abusos, entre ellos que no se pagan los salarios, que existen condiciones laborales de explotación y trabajos forzados en países de toda la región, incluidos Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos y Líbano78. En el peligroso corredor localizado entre el Sur y Sureste de Asia y los países del Golfo Pérsico, ese sistema de patrocinio genera grandes ganancias por la venta de “certificados de no objeción” (como una franquicia que importa mano de obra extranjera) a agentes que reclutan trabajadores/as en los países de origen, quienes a su vez cobran los cargos y cuotas adicionales al migrante que aspira encontrar empleo. Debido a dicho sistema, en muchos de los países del Golfo se ha generado la inevitable inundación del mercado con mano de obra poco calificada, una severa caída en los salarios y un creciente superávit de mano de obra extranjera sin empleo. Por otra parte, para las y los trabajadores/as migrantes ha aumentado el costo de migrar, hecho que los motiva a permanecer más tiempo en el país de empleo para obtener los ahorros deseados y cumplir los objetivos que los llevaron a emigrar, es decir, enviar remesas a casa79. 75 Southern Poverty Law Center 2008. www.splcenter.org www.labourproviders.org.uk 78 Human Rights Watch 2008. 79 Abella 2007. 76 77 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 46 En la mayoría de los programas de migración temporal, se restringe la posibilidad de que el trabajador/a disfrute de la protección fundamental del libre mercado laboral, porque normalmente se les contrata para trabajar solamente para el empleador que se especifica en su permiso laboral o de residencia. Esas circunstancias se originan en el requerimiento de cumplir con la demanda específica de mano de obra certificada por un organismo gubernamental. Por consiguiente, cuando el migrante es despedido o se queda sin trabajo, por lo general pierde el derecho a permanecer en el país después de un periodo de gracia, que varía de una semana a un mes. Esos casos son especialmente preocupantes en el caso de trabajadores/as poco calificados, pues se eleva el riesgo de caer en situaciones similares a la servidumbre, en las cuales los trabajadores/as temporales que dependen de sus empleadores para permanecer en el país no pueden hacer valer sus derechos80. En el caso de las demás categorías de trabajadores/as temporales, la situación resulta menos grave. Por ejemplo, los estudiantes extranjeros, vacacionistas que encuentran empleo y otros migrantes que entraron al país primordialmente con otros fines pero que también están trabajando en él, son generalmente considerados como agentes libres dentro del mercado laboral. Quienes los contratan no se encuentran obligados a cumplir ningún requerimiento o deben apegarse a una cantidad mínima de requisitos, porque frecuentemente no se requiere supervisar el reclutamiento y los empleadores deben observar solamente las leyes del salario mínimo. Con la expansión de los programas de migración temporal, ha aumentado también la cantidad de agencias de empleo privadas que reclutan trabajadores/as migratorios. Hoy en día, el Convenio Núm. 181 sobre las agencias de empleo privadas, adoptado en 1997, se ha convertido en una de las normas de la OIT más relevantes para los y las trabajadores/as migrantes. De acuerdo a ese convenio, los Estados que lo han ratificado deben adoptar medidas adecuadas de protección y prevención de abusos contra trabajadores/as migrantes reclutados o colocados en empleos dentro de su territorio por agencias de empleo privadas. Esas medidas deben incluir leyes o reglamentos que contemplen la imposición de penas y la prohibición para dichas agencias de involucrarse en prácticas fraudulentas o abusivas81. Asimismo, merece especial atención el Convenio Núm. 95 sobre la protección del salario, adoptado en 1949, porque incluye disposiciones para la resolución de los salarios debidos a un trabajador/a a la terminación del contrato y la prohibición de “cualquier descuento o pago directo o indirecto con objeto de conservar u obtener un empleo”. Por consiguiente, toda deducción al salario para pagar las cuotas de agencias con el fin de obtener o retener un empleo contravendría lo estipulado en dicho convenio. 80 81 Martin 2007:30-31. Artículo 8(1), Convenio Núm. 181 sobre las agencias de empleo privadas. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES ii. Condiciones laborales En diversas iniciativas multilaterales se ha expresado la preocupación por las condiciones laborales y el trato a las y los trabajadores/as migrantes; muchos sindicatos y organizaciones de derechos humanos de todo el mundo han documentado ampliamente las violaciones a las normas internacionales. De importancia central es el principio de igualdad, específicamente el derecho de los trabajadores/as migrantes a recibir el mismo trato que los nacionales en lo referente a remuneración, horas de trabajo, horas extras, vacaciones, salud y seguridad ocupacional, seguro social, edad mínima para empleo, formación, etc. El principio del trato igualitario debe aplicarse también a todos los aspectos de las normas laborales más importantes preservadas en la Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la OIT. Se somete con mayor frecuencia a condiciones laborales de explotación (o déficit de trabajo decente) a trabajadores/as que ofrecen servicios no calificados y a los y las trabajadores/as agrícolas y de industrias de manufactura de uso intensivo de mano de obra, sectores donde la oferta laboral es fácil de satisfacer y donde la movilidad de los y las trabajadores migrantes se ve limitada por lo que pueden quedar expuestos a gran variedad de riesgos. También en esos sectores, se registra una elevada e importante incidencia del trabajo forzado, de la trata de personas y del trabajo infantil (incluso de niños/as migrantes). Asimismo, se observa que las condiciones en las que se desempeñan esos trabajos son peligrosas e insalubres con más frecuencia que en otras ocupaciones. Por tanto, aumenta el riesgo de accidentes y lesiones, frecuentemente por la falta de un adecuado adiestramiento, por no contar con equipo de protección para trabajar y la falta de planes de compensación por accidentes o lesiones. Más aún, es urgente impedir la práctica del dumping social o, “carrera hacia el mínimo” mediante la cual se degradan los niveles de salario y las condiciones laborales de los y las trabajadores migrantes, deprime y se debilitan los estándares laborales en general. Una de las principales fuentes de vulnerabilidad para los migrantes contratados en el marco de programas de migración temporal es la exigencia de trabajar solamente para el empleador especificado en su permiso de trabajo. Esa atadura a un empleador implica que escapar de condiciones de trabajo insatisfactorias les resultará difícil, si no imposible, a menos que decidan volver a casa y cuenten con los recursos económicos para ello. El problema se exacerba en algunos casos por las prácticas ilegales de los empleadores de retener los pasaportes de los y las trabajadores/as migrantes y de darles acceso una vivienda a condición de permanecer en el empleo; ese control excesivo los expone seriamente al riesgo de explotación. 47 48 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR Por otra parte, existen riesgos especiales para las mujeres migrantes debido a prejuicios de género característicos de los mercados laborales que pueden reducir aún más las oportunidades de empleo o promover escenarios coercitivos y por tanto, aumentar el riesgo de explotación y de violencia de género durante el periodo de empleo. Las mujeres que trabajan en el sector de entretenimiento o en labores domésticas son en especial vulnerables a la explotación y a la trata por trabajar en casas o recintos privados y a menudo son víctimas de aislamiento, acoso y violencia de género. La baja paga que reciben y los pocos recursos con que cuentan para corregir su situación frecuentemente empeora al confiscarles el pasaporte, medida que las deja en condiciones desesperadas de servidumbre sin libertad de movimiento82. En muchas partes del mundo, esos sectores de empleo se caracterizan por la falta de reglamentación y por excluir las disposiciones contenidas en las leyes laborales nacionales y de otro tipo, entre ellas las disposiciones clave de protección laboral. En otras palabras, las migrantes y las trabajadoras domésticas migratorias que encuentran empleo en la industria del entretenimiento por lo general se encuentran únicamente bajo la protección de los principios fundamentales de aplicación general y de los derechos humanos básicos. El punto crucial en esos casos es poder ejercer el derecho de acceso a procedimientos de apelación y/o a instituciones como los organismos públicos de derechos humanos, para exigir su derecho a la protección. Las normas internacionales cubren temas como la remuneración, horas de trabajo, vacaciones pagadas, edad mínima para empleo, medidas de seguridad y salud ocupacional, seguridad social, facilidades y prestaciones sociales vinculadas al empleo y seguridad del empleo. Un principio fundamental es la igualdad de trato83. De igual relevancia es el marco de trabajo decente de la OIT que incluye lineamientos para establecer condiciones laborales justas y aceptables. Las políticas deberían abordar los temas de la salud y el bienestar de los trabajadores/as migrantes, incluidas la salud y la seguridad en el trabajo y la protección contra condiciones peligrosas en el lugar de trabajo. El Convenio Núm. 155 de la OIT sobre seguridad y salud de las y los trabajadores/as establece los estándares de elaboración de normas de salud y seguridad en el lugar de trabajo. Por otra parte, se viola el derecho a la libre circulación84 cuando se confiscan los pasaportes y documentos de viaje de los trabajadores/as migrantes, práctica común que afecta a las migrantes que realizan trabajo doméstico en algunas regiones. De conformidad con los compromisos adquiridos bajo la CEDAW y los Convenios Núm. 100 y 111 de la OIT, los gobiernos deben abordar todos los temas relacionados con la discriminación de género y la explotación de las trabajadoras migrantes. 82 Se considera que el corredor del Sureste de Asia al Medio Oriente es de alto riesgo por la acentuada explotación laboral que padecen las trabajadoras domésticas migrantes. 83 Artículo 12, Convenio de 1975; y Artículo 25, ICRMW. 84 Artículo 8, ICRMW. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES iii. Negociación colectiva, sindicatos y el derecho a la representación legal La posibilidad de buscar mejorar sus condiciones laborales, de buscar protección contra los riesgos asociados a las prácticas abusivas de reclutadores y empleadores o la obtención de compensación por violaciones, todavía no son opciones al alcance de la mayoría de las y los trabajadores/as migrantes que se encuentran fuera de su país. Se afirma que los derechos laborales de organizarse, de establecer sindicatos y afiliarse a ellos, reconocidos por muchos, constituyen factores de fundamental importancia para la protección de los derechos de las y los trabajadores/as migrantes. La libertad de asociación y el derecho efectivo a la negociación colectiva otorgan al trabajador/a el derecho a contar con representación legal y a expresarse, factor clave para garantizar otros derechos laborales y el mejoramiento de sus condiciones de trabajo, al tiempo de permitir la inclusión de las perspectivas de los trabajadores/as en las políticas económicas, migratorias y de desarrollo. A menudo se considera que la afiliación del trabajador/a migrante a sindicatos constituye la mejor garantía contra la explotación expresada en bajos salarios y condiciones de trabajo deficientes85. Con base en los resultados de la Encuesta de la OIT realizada en 2003, el derecho a establecer y a afiliarse a una organización de trabajadores/as y a negociar colectivamente se encuentra menos disponible a “todo trabajador” que el resto de los derechos fundamentales y, según las respuestas de un porcentaje relativamente alto de países, ese derecho se encontraba disponible “solamente para los nacionales”86. Así, en muchos países la legislación local basada en contar con la nacionalidad o la residencia prohíbe a los migrantes temporales (y a fortiori a los indocumentados) el ejercicio de esos derechos. Debido a su amplia divulgación, ese tema se ha abordado en las declaraciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y del Comité para la Libertad de Asociación, que sostienen que las disposiciones en materia de nacionalidad que son demasiado estrictas implican el riesgo de privar a algunos trabajadores/as, entre ellos a los migratorios, del derecho a elegir a sus representantes con toda libertad en sectores donde constituyen un porcentaje significativo de la fuerza laboral. Más aun, afirman que la legislación nacional debería permitir que los y las trabajadores/as extranjeros ocupen puestos sindicales, por lo menos después de un tiempo razonable de residencia en el país receptor. El derecho de las y los trabajadores/as migrantes a afiliarse a sindicatos y a beneficiarse de contratos colectivos de trabajo se estipula en el Artículo 6.1 del Convenio Núm. 97 de la OIT. El Convenio Núm. 87 sobre la libertad sindical 85 Por ejemplo, entre los grandes sindicatos que agrupan a un número importante de trabajadores migrantes se encuentran el Building and Woodworkers International, en la industria de la construcción, y Public Services International, en el sector salud. Consultar la Declaración de los Sindicatos Mundiales de 2008. 86 OIT 2004. 49 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 50 y la protección del derecho de sindicalización87 (1948) y el Convenio Núm. 98 sobre el derecho de sindicalización y de negociación colectiva88 (1949) son los dos instrumentos básicos de ese tipo que contemplan la libertad de asociación. El Convenio Núm. 87 garantiza el libre ejercicio del derecho de los y las trabajadores/as y empleadores, sin distinción alguna, a organizarse para favorecer y defender sus intereses. El Convenio Núm. 98 protege a las y los trabajadores/as y empleadores que ejercen el derecho a organizarse, prohíbe interferir en las actividades de las organizaciones de empleados y empleadores y promueve la negociación colectiva voluntaria. Además de los riesgos durante el reclutamiento y el empleo antes mencionados, los trabajadores/as migrantes quedan expuestos también al riesgo que implica desconocer el sistema legal del país receptor y por consiguiente no saber cuáles son sus derechos y cómo hacerlos valer; carecen del manejo del idioma necesario para comprender el sistema jurídico o solicitar asistencia legal, y por la naturaleza de su trabajo se encuentran aislados, en particular de quienes hablan su idioma y de otras personas que puedan abogar por ellos. Por lo general, les resulta casi imposible ejercer los derechos que les otorgan las leyes locales por temor a que si se quejan o solicitan asesoría legal, sus empleadores tomen represalias que hagan intolerable el trabajo, se nieguen a extender su estancia o los regresen a su país de origen. Así, por ejemplo, ante el condicionamiento del derecho a permanecer en el país receptor a contar con un empleo, aun en los casos en que someten una queja válida contra su empleador, los trabajadores/as migrantes llegan a perder su trabajo y verse forzados a regresar; es más, se les podría vetar imposibilitando así su regreso. Sin el derecho efectivo a contar con representación legal en el país de acogida, los trabajadores/as migrantes quedan en una posición de extrema vulnerabilidad ante los reclutadores y empleadores y ante otros abusos perpetrados por la sociedad en general. En el Artículo 18 (1) de la ICRMW, se encuentran disposiciones para el derecho de acceso de las y los trabajadores/as migrantes en igualdad de condiciones que los nacionales a cortes y tribunales, incluyendo los del ámbito laboral, para solicitar la reparación de abusos en el país donde se hayan contratado. Ese derecho se debería facilitar y debería incluir disposiciones para la obtención de asistencia legal gratuita, en particular en los casos en que los migrantes carecen de los medios para pagarla. Aunque algunos países ofrecen asistencia legal patrocinada por el gobierno, el acceso a ésta se encuentra muy limitado; de hecho, los trabajadores/as migrantes de la mayoría de los países no pueden acceder efectivamente al sistema de justicia formal. 87 88 142 ratificaciones al 12 febrero de 2004. 154 ratificaciones al 12 febrero de 2004. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES Sin importar si regresan a casa voluntariamente o no, los y las trabajadores/as migrantes se ven forzados a abandonar sus procedimientos legales porque las leyes laborales de un país por lo general no aplican en otro y las practicidades de la justicia trasnacional les imposibilitan reivindicar sus derechos. De esa manera, en cuanto salen del país pierden acceso al sistema de justicia del país de empleo. Organizaciones de redes como Global Workers Justice Alliance defienden y gestionan la “justicia portátil”, al afirmar que hasta que se logre continuar un proceso legal en el país de origen y con ello permitir que los y las trabajadores/as tengan plena libertad de movimiento sin ceder sus derechos, los migrantes seguirán promoviendo la migración asociada al fenómeno de globalización sin beneficiarse de ella89. iv. Portabilidad de las prestaciones de seguridad social Los derechos a la seguridad social generalmente comprenden prestaciones que cubren atención médica, incapacidad por enfermedad, desempleo, vejez, lesiones en el lugar de trabajo, familiares, maternidad, invalidez y beneficiarios por muerte del titular, todas ellas cruciales para el bienestar personal. Usualmente, los Estados establecen límites para evitar que los rebasen sus obligaciones de previsión social; de entre esos límites sobresale la exclusión de extranjeros, ya sea mediante requerimientos para la obtención de la residencia y permisos de trabajo o mediante restricciones a la inmigración. Como por lo general los derechos a la seguridad social de cualquier país se relacionan a los periodos de empleo, al pago de cuotas o a la residencia, los trabajadores/as que se trasladan de un país a otro enfrentan problemas especiales, porque se exponen al riesgo de perder las garantías de acceso a las prestaciones de seguridad social en su país natal por haberse ausentado de él y al mismo tiempo pueden encontrar condiciones restrictivas establecidas por el sistema de seguridad social del país de empleo. El punto de partida para el trabajador/a migrante es determinar si cuenta con el mismo tipo de acceso a cobertura y prestaciones que los nacionales. Todas las normas actuales de seguridad social de la OIT definen el alcance de la cobertura personal independientemente de la nacionalidad y casi todas ellas contienen cláusulas similares sobre la igualdad de trato para las y los trabajadores/as nacionales y extranjeros en el país receptor en cuanto a las prestaciones de seguridad social existentes. El instrumento más importante en ese tema es el Convenio Núm. 118 sobre la igualdad de trato (seguridad social), adoptado en 1962, que incluye el trato recíproco de nacionales de los Estados que lo han firmado. En segundo lugar, y quizás el punto más importante para las y los trabajadores/as migrantes, es determinar si pueden conservar los derechos adquiridos al salir del país de empleo (incluso si se pueden exportar su prestaciones) y si pueden acumular los derechos adquiridos en distintos 89 Caron 2007. 51 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 52 países. Los trabajadores/as migrantes temporales que efectúan pagos a planes de pensión y seguridad social en el país donde se contratan no se pueden beneficiar de esos planes una vez que regresan a su país de origen y frecuentemente tienden a buscar empleo en la economía informal donde el salario no está sujeto a esas deducciones. Por el contrario, los y las trabajadores/as migrantes que en su país de origen pueden acceder a dichos beneficios tienen motivos adicionales para regresar a casa, donde podrán disfrutar de un nivel de vida decente y podrán verse en una buena posición para invertir en el desarrollo de su país. Aunque con la Encuesta de 2003 de la OIT se llegó a la conclusión de que entre los países encuestados la igualdad de trato constituía en principio la norma a seguir en lo referente a la exportación de las prestaciones, se encontró también que las posibilidades para exportarlas variaban mucho dependiendo del país y del área de seguridad social en cuestión y que las restricciones a dicha exportación se referían principalmente a las prestaciones de desempleo. De acuerdo con un estudio de investigación realizado para el Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (GCIM, por sus siglas en inglés), una abrumadora mayoría de migrantes enfrenta importantes obstáculos para hacer efectivas sus prestaciones en materia de pensiones y atención a la salud en su país de origen90. De acuerdo a los términos del Convenio Núm. 118, que también incluye disposiciones para conservar los derechos adquiridos y exportar las prestaciones, los Estados deben garantizar la provisión en el exterior de prestaciones específicas de seguridad social a sus ciudadanos y a los de cualquier otro Estado que haya ratificado el convenio, sin importar dónde resida el beneficiario. En el Convenio Núm. 157 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social, adoptado en 1982, y en la Recomendación Núm. 167 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social, adoptada en 1983, se establece un sistema internacional para que los trabajadores/as que cambian de residencia de un país a otro conserven los derechos adquiridos y los que estén en proceso de adquirir. Ese sistema garantiza la provisión efectiva de prestaciones en el extranjero a trabajadores/as que regresan a su país de origen. De acuerdo a ese convenio, se debe garantizar que los ciudadanos de otros Estados signatarios del mismo conserven los derechos adquiridos en cualquier área de la seguridad social contemplada en la legislación vigente de los signatarios. En ese contexto, el convenio establece la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales o multilaterales en materia de seguridad social, mientras que la recomendación contiene ejemplos de disposiciones para la celebración de dichos acuerdos91. 90 91 GCIM 2007. OIT 2004:77-78. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES v. Xenofobia, inclusión social y el derecho al desarrollo En un mundo en el cual persisten las desigualdades que promueven la migración laboral, los programas de migración temporal experimentan un renacimiento por considerárseles una solución intermedia para conciliar las posturas extremas actuales que proponen “no a las fronteras” o “no a los migrantes”92. Considerando que por lo general se considera al marco legal internacional como entidad compuesta por Naciones Estados, donde de manera natural los derechos se derivan de la ciudadanía, los principios básicos de igualdad y no discriminación adquieren especial relevancia para la protección de trabajadores/as en países extranjeros. Frecuentemente se observa la exclusión de trabajadores/as migrantes de los programas de protección al salario y de seguridad social por los estrictos requerimientos para la obtención de la residencia, porque se excluye específicamente el sector donde laboran (como es el caso en general de trabajadores/as agrícolas y domésticos) o en ocasiones por su estado de salud o su condición respecto al VIH-SIDA, situación que deja a los trabajadores/as migrantes en el limbo aun cuando su presencia en ese país sea legal y hayan contribuido de manera importante a su economía, cultura y sociedad. Más aun, se pueden observar violentos retrocesos en cuanto a igualdad donde no se han implantado medidas antidiscriminatorias para evitar y combatir el racismo y la xenofobia o cuando las que existen no producen resultados efectivos. Como aparentemente la noción de derechos de cada país cambia con el grado de acceso legal de los y las trabajadores/as migrantes no ciudadanos a ciertos derechos económicos, la cuestión de la inclusión social adquiere fundamental importancia bajo la concepción universal de los derechos del individuo (o lo que se ha denominado “ciudadanía posnacional”). Basok sostiene que al considerar a la ciudadanía como un “conjunto de prácticas que llevan al establecimiento de derechos, acceso y pertenencia”, que “conforman el flujo de recursos que llega a las personas y a los grupos sociales”, se puede negar el ejercicio de los derechos legales porque “quizás no se han establecido suficientemente los medios para usar los derechos de ciudadanía, incluidos la educación adecuada, medios para comunicarse y el acceso al transporte”93. Lo anterior es relevante porque al negar a ciertas categorías de migrantes la membresía social a una comunidad de ciudadanos (con base en la identidad y la pertenencia), se dificulta a los primeros el ejercicio de los derechos legales que pudieran adquirir de acuerdo a la legislación internacional y local. La inclusión social de los trabajadores/as migrantes se relaciona estrechamente con los derechos que se les reconocen y la posibilidad de que su integración se logre con éxito aumenta donde los derechos reconocidos son generosos y se han definido con claridad. Quienes disfrutan de protección legal limitada o 92 93 Martin 2007:20. Basok 2003. 53 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 54 quienes son objeto de prácticas discriminatorias tienden a permanecer aislados del resto de la sociedad. En la práctica, distintos tipos de trabajadores/as migrantes enfrentan obstáculos y desafíos disímiles, porque los derechos adquiridos generalmente dependen de la naturaleza y duración de la estancia94. Entre los derechos reconocidos por las leyes internacionales como piedra angular del éxito de la integración social destacan el derecho a reunirse con la familia, el acceso a la educación y la residencia permanente. La prolongada separación asociada a la migración impone un elevado costo social a las familias, en especial a los niños/as que se quedan en el país de origen. La creciente tendencia de las políticas de inmigración a tratar en particular a migrantes poco calificados como trabajadores/as “temporales” (aunque participen en empleos legales de larga duración) y por tanto no merecedores al derecho a reunirse con su familia, y el énfasis en la ejecución de medidas que no consideran a la familia, constituyen una violación no sólo de normas morales y de sentido común sino de las de carácter legal. De acuerdo al Artículo 13 del Convenio Núm. 143 de la OIT y al Artículo 44, Parte II, de la ICRMW, los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias para facilitar la reunificación de las familias de los trabajadores/as migrantes que residen legalmente en su territorio. En los casos en que los hijos de los trabajadores/as migrantes pueden reunirse con sus padres en el país de empleo, se les deberá brindar acceso a educación de calidad para que su desarrollo e integración se logren con éxito. En los casos donde no se garantiza el acceso a la educación o cuando los estudios se interrumpen o no se concluyen o la no revalidación de certificados ocasiona que los niños/as migrantes abandonen o sean excluidos del sistema escolar, se violenta su derecho a la educación y se cancela toda posibilidad de integración. Para que se respeten los derechos humanos en general y los derechos de los niños/as en particular, los Estados deben reconocer que la migración laboral se ve acompañada de grandes cantidades de niños/as y del desarrollo de medidas que garanticen a estos últimos el disfrute de toda la variedad de derechos (incluido el acceso a servicios de salud y de educación sin importar su condición migratoria), a fin de implantar una moratoria en la detención y deportación de niños/as migrantes y garantizarles la obtención de actas de nacimiento y el derecho a la nacionalidad. Tal vez uno de los problemas más controvertidos del debate sobre la inclusión social de los trabajadores/as migrantes es el derecho a la residencia permanente. Los programas de migración temporal actuales y en particular la naturaleza “circular” de los mismos, se consideran una solución al problema por obedecer a los intereses del país de acogida, del país de origen y de los migrantes mismos. Aunque presumiblemente la mayoría de los migrantes planea regresar a casa la primera vez que sale del país, y en efecto muchos regresan, es un hecho de la naturaleza humana que sus intenciones cambian al 94 De Varennes. ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES paso del tiempo; establecen lazos con su lugar adoptivo de residencia, desean formar una familia y obtener la residencia permanente. Por consiguiente, los programas de migración temporal deberían contemplar la posibilidad de que quienes así lo deseen, cambien su estatus migratorio de acuerdo a ciertas condiciones relacionadas con requerimientos razonables de inmigración. En el caso de los trabajadores/as migrantes temporales que se encuentren desempleados, se les debería otorgar el derecho a buscar otro trabajo y a acceder a prestaciones por desempleo, así como al derecho a regresar a su país natal voluntariamente y con dignidad. En otras palabras, el desempleo no debería ser motivo para expulsar a los trabajadores/as temporales. Finalmente, por no ser ciudadanos, los trabajadores/as migrantes generalmente tienen poca o ninguna injerencia en los procesos de diseño de políticas que les atañen de manera directa. Con demasiada frecuencia, por ende, carecen de visibilidad y de voz en los debates de políticas; los programas sociales a menudo se restringen a los ciudadanos e incluso cuando existen para migrantes, no todos ellos tienen acceso a información para saber a qué tienen derecho o cómo aplicar a ellos. Ese tipo de exclusión parcial de la sociedad, junto con las obvias diferencias físicas y lingüísticas que exhiben, contribuyen a malos entendidos e incluso al temor. Como todo migrante en un país extranjero, en el actual clima de acentuada penalización y conversión de la migración en bien de consumo, el trabajador/a migrante temporal se ha convertido en blanco del racismo y la xenofobia y repetidamente sufre violencia, amenazas, intimidación, discriminación e intolerancia que incluye la violación o negación de sus derechos, a manos de funcionarios públicos, personas o entidades y de la población en general. Tales circunstancias alimentan constantemente el círculo vicioso de la exclusión social. El reconocimiento de esos derechos que establecen las condiciones para la inclusión social y la ciudadanía en la sociedad adoptiva adquiere aún mayor relevancia al considerar el derecho al desarrollo personal. El derecho al desarrollo es “un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él” 95. Se promueve el derecho al desarrollo cuando se permite a los trabajadores/as migrantes utilizar plenamente su potencial, recibir recompensas que mejoren sus ingresos y condiciones de vida, participar en las actividades económicas del país de destino y contribuir al desarrollo del suyo propio. 95 Artículo 1 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de las ONU el 4 de diciembre de 1986. 55 56 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR Al respecto, se pueden mencionar dos últimas consideraciones: la primera, las remesas de los migrantes juegan un papel clave para que la migración laboral influya positivamente en términos de bienestar, desarrollo y reducción de la pobreza en los países de origen. Sin embargo, frecuentemente los migrantes deben pagar cuotas exorbitantes para enviar dinero a casa y no existe una infraestructura oficial que promueva la reintegración ni oportunidades de inversión. Existen muy pocos canales disponibles para que los migrantes que regresan inviertan en empresas productivas. La segunda consideración es que la actual reflexión sobre el concepto de “desarrollo” desde la perspectiva de los derechos debería formar parte integral del diseño de los programas de migración temporal. Un esfuerzo de esa naturaleza facilitaría el retorno seguro y eficiente de los y las trabajadores/as migrantes mediante programas de reintegración de amplia cobertura que maximizarían el impacto de la migración en el desarrollo. 4. Orientación sobre mejores prácticas basadas en los derechos A. Iniciativas internacionales y nacionales más recientes Actualmente, no existe en ningún país un sistema de migración laboral internacional, de amplio alcance y aceptación, que comprenda un aumento de ratificación de normas laborales y de derechos humanos para proteger a los trabajadores/as migrantes o incluso ampliar el GATS, a fin de facilitar la circulación de personas al incluir categorías de proveedores de servicios más amplias. A falta de un sistema de ese tipo, adquiere especial relevancia la necesidad de promover y desarrollar la cooperación internacional, regional y bilateral mediante mecanismos formales e informales, fundamentada en mejores prácticas. Por tanto, contar con mecanismos consultivos no obligatorios constituye un factor importante para reunir además de los funcionarios migratorios de los países de origen y de destino, a los representantes de la sociedad civil y al sector privado en un diálogo de cooperación que produzca resultados consensuados. Vale la pena mencionar detalladamente una iniciativa de reciente creación. En el mes de junio de 2004, durante la 92ª Sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo, se adoptó por consenso una Resolución sobre el trato justo de trabajadores migrantes en la economía mundial, donde se hacía un llamado a la OIT y a sus integrantes a implementar, en colaboración con otras organizaciones internacionales relevantes, un plan de acción en migración laboral. Uno de los principales elementos de ese plan consistió en desarrollar un marco multilateral no obligatorio para un enfoque de migración laboral con una perspectiva de derechos que tomara en cuenta las ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS necesidades del mercado laboral. Dicho marco96, aprobado por la Reunión Tripartita de Expertos en noviembre de 2005 y presentado al órgano ejecutivo de la OIT en marzo de 2006, subraya la importancia de la cooperación internacional para abordar la migración laboral. El marco contiene cuatro grandes temas: trabajo decente para todas las personas; manejo y gobernabilidad de la migración laboral; promoción y protección de los derechos de los migrantes y migración laboral y desarrollo. Debido al carácter no obligatorio del marco, el texto se centra en los principios y lineamientos que coadyuvan a la formulación e implementación de medidas de política en materia de migración laboral. Asimismo, el marco contiene una selección de mejores prácticas, resultado de la experiencia e investigación realizada por la OIT, compatibles con las normas internacionales para la protección de los derechos del trabajador/a. Se incluyen en esta sección algunas de esas prácticas. B. Identificación y descripción de mejores prácticas La mayoría de las recomendaciones internacionales promueven el desarrollo y el intercambio de mejores prácticas mediante el diálogo social entre gobiernos, empleadores y representantes de trabajadores/as. En cuanto a las situaciones específicas de riesgo presentadas con anterioridad, se incluyen en la última sección de este documento herramientas generales que podrían ser utilizadas para cerrar las brechas de protección, e incorporadas a un modelo que facilitara el diseño de programas de migración temporal desde la perspectiva de los derechos humanos. Dicha sección se desarrolló con base en las mejores prácticas de distintas regiones de los países de origen y destino por considerarlas ejemplo de medidas que pueden aumentar los beneficios de la migración, reducir sus costos y proteger los derechos de los y las trabajadores/as migrantes. Las prácticas que se presentan a continuación son de carácter selectivo y de ninguna manera se pretende que sean exhaustivas. El término “mejores” prácticas se usa en este documento en un sentido relativo para denotar prácticas “buenas” o “mejores”, porque quizás las prácticas en sí no necesariamente satisfagan todos los criterios de un contexto dado. Algunas de ellas representan buenos enfoques que tal vez deban adaptarse cuando se implementen en otro escenario para que se adecuen mejor a cada contexto político, económico, social y cultural. Para desarrollar sistemas de migración laboral voluntaria que beneficien a ambas partes y para abordar el problema de las condiciones de marginación, se deben encontrar soluciones en los ámbitos nacional y local para el diseño de nuevos tipos de programas de migración temporal que sin ambigüedades incluyan garantías integrales de los derechos humanos, porque sin ellas no pueden existir 96 Marco Multilateral de la OIT, 2006. 57 58 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR fundamentos sólidos de una agenda coherente de los aspectos contemporáneos del fenómeno de la migración internacional, incluido el desarrollo. El fortalecimiento y la implementación efectiva de las herramientas mencionadas en esta sección constituyen parte importante de una agenda de mayor alcance que contemple la justicia social para las y los trabajadores/as migrantes y requiere que todas las partes interesadas participen en la discusión, determinación e implementación de los parámetros de políticas. i. Los acuerdos laborales bilaterales como herramienta para proteger a los migrantes En la esfera política y económica, los acuerdos bilaterales y de cooperación (MOUs, por sus siglas en inglés) han recibido entusiasta acogida por considerarlos la mejor práctica para el manejo de la migración y como forma de ordenar el proceso migratorio, controlar la migración irregular y reducir los costos asociados a los fracasos del mercado del país receptor. Asimismo, las normas internacionales sugieren que dichos acuerdos constituyen instrumentos efectivos para presentar de manera ordenada los derechos y obligaciones de empleadores, migrantes, agencias privadas y órganos gubernamentales involucrados en el proceso migratorio. De igual manera, formalizan el compromiso de las partes para garantizar que la migración laboral ocurra de acuerdo a los principios y procedimientos convenidos y pueden establecer mecanismos específicos para reglamentar todo el proceso (incluyendo el reclutamiento de personas con las habilidades adecuadas) para garantizar el regreso ordenado de los migrantes, esfuerzo que redunda en beneficios para el país de origen y el de destino. Aunque ciertamente existen desventajas asociadas al trato diferencial de trabajadores/as migrantes según su país de origen, a falta de un plan global de migración laboral internacional, los acuerdos bilaterales fungen como mecanismos flexibles de cooperación entre países para la protección de los y las trabajadores/as migrantes al equiparar la oferta y la demanda laborales y regular el proceso de reclutamiento. Asimismo, constituyen un mecanismo aceptable desde el punto de vista político en el actual clima de manejo de la migración97. Según dichos acuerdos, los países de origen y destino podrían convenir en implementar programas que contemplaran distintos tipos de protección para los y las trabajadores/as migrantes en cada etapa del proceso de migración laboral. A continuación se presentan algunos ejemplos: i) La flexibilidad de los acuerdos bilaterales les permite incorporar mecanismos para preparar a las y los trabajadores/as migrantes antes de partir, característica clave para la prevención de abusos a los derechos humanos. 97 De los 92 países que participaron en la Encuesta de 2003 de la OIT, 57 dijeron contar con algún tipo de acuerdo bilateral en diversos temas vinculados al trato y derechos de los trabajadores migrantes, facilitación del proceso de reclutamiento, colocación y admisión, vivienda, protección de la salud y la seguridad, repatriación o regreso. ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS En cuanto a capacitación, se debería contemplar el desarrollo de habilidades específicas para el trabajo en el lugar de destino, capacitación dirigida a crear conciencia cultural, idiomas, información sobre derechos y obligaciones, eliminación de falsas expectativas, y a proveer al trabajador/a con elementos que le ayuden a enfrentar eficazmente el maltrato, la explotación y la violación de sus derechos. Incluir específicamente la capacitación en acuerdos bilaterales podría ayudar a disipar en cierto grado el riesgo de explotación en escenarios donde la capacitación es a veces poco efectiva o apropiada o se usa como medio para obtener sobornos. En el acuerdo bilateral celebrado por Canadá y El Salvador, por ejemplo, las disposiciones relativas a la capacitación han producido resultados positivos pues brindan a los trabajadores/as salvadoreños una ventaja comparativa en el mercado laboral canadiense a la vez que promueven su integración98. ii) Los acuerdos bilaterales constituyen herramientas importantes para reglamentar, supervisar y monitorear los procesos de reclutamiento y contratación. Para evitar los excesivos costos de transacción asociados a esos procesos, los acuerdos entre gobiernos podrían contribuir a mejorar la oferta de información, reducir la complejidad y la duración del procesamiento del trabajo temporal, evitar la discriminación en la selección de trabajadores/as migrantes, regular eficazmente a los agentes del sector privado y exigir a los empleadores que cubran los costos de viaje y capacitación. El acuerdo bilateral entre España y Ecuador, por ejemplo, incluye disposiciones que cubren el proceso de preselección de trabajadores/as, la publicación de ofertas de trabajo, la selección y reclutamiento de trabajadores/as por parte de las autoridades, la participación del empleador o de sus representantes, disposiciones especiales para trabajadores/as temporales, la organización del viaje, garantías relacionadas con las condiciones laborales y los derechos en el país de destino, la posibilidad de reunificación familiar y disposiciones para el retorno que son de carácter obligatorio en el caso de contratos temporales. Con la colaboración de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), las autoridades del Ecuador establecieron una “Unidad técnica para la selección de trabajadores/as migrantes” para coordinar las solicitudes de ecuatorianos que desean trabajar en España99. El MOU celebrado entre Indonesia y Malasia (que aborda problemas específicos que experimentan unas 300,000 trabajadoras domésticas de Indonesia en Malasia) establece que los empleadores deben firmar contratos donde se especifiquen los derechos y obligaciones de ambas partes; la prohibición de retener los sueldos de las trabajadoras; niveles salariales para trabajadoras domésticas; el derecho de las trabajadoras a practicar su religión, votar en la embajada de Indonesia y dirimir disputas en las cortes de Malasia; la apertura de una cuenta bancaria a nombre de la trabajadora doméstica donde se depositará la totalidad de su salario, y la prohibición a las agencias de empleo de solicitar comisiones o cuotas100. 98 Comentarios del gobierno de El Salvador expresados durante el Taller sobre Trabajadores Migrantes Temporales, Conferencia Regional sobre Migración, abril 2009. 99 Abella 2007:49. 100 OIT 2006. 59 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 60 Los programas de trabajadores/as agrícolas de Canadá celebrados con México, Guatemala y los países de El Caribe (examinados en otra sección de este documento) frecuentemente se consideran modelos de mejores prácticas por operar bajo los términos de acuerdos de cooperación entre gobiernos, utilizar organismos gubernamentales de los países de origen para encargarse del reclutamiento e incluir elementos que promuevan la circulación. iii) La portabilidad de las garantías de seguridad social de largo plazo, como pensiones y prestaciones de salud, se ha abordado también en los acuerdos bilaterales. La internacional de los derechos de seguridad social permite que los migrantes internacionales que han pagado sus cuotas de seguro social por cierto tiempo en un país en particular conserven los beneficios adquiridos o en proceso de adquisición al trasladarse a otro país. En años recientes, parece existir una proliferación de acuerdos bilaterales en seguridad social para mejorar la cooperación entre autoridades de seguridad social de los países de origen y destino y para garantizar que tanto los trabajadores/as migrantes como sus familiares se beneficien de sus cuotas y de las garantías existentes al volver a casa. Se entiende por portabilidad la capacidad del migrante de preservar, conservar y transferir los derechos adquiridos en materia de seguridad social independientemente de su nacionalidad y país de residencia101. Los procedimientos administrativos asociados con la portabilidad garantizan la totalización de periodos de seguro cumplidos en el país receptor y en el natal para determinar la pensión del trabajador/a migrante en ambos países y el pago extraterritorial de las pensiones, así como las transferencias entre las autoridades de salud pública de ambos países a fin de garantizar la continua cobertura de salud de los migrantes. Actualmente se calcula que alrededor del 20% de los migrantes de todo el mundo gozan de la cobertura de acuerdos bilaterales de seguridad social102. Filipinas ha celebrado 11 acuerdos de seguridad social con países de empleo. Dichos acuerdos proporcionan a los y las trabajadores/as filipinos prestaciones como pensión, pago por discapacidad o retiro. Según un acuerdo de cooperación, las agencias que reclutan los trabajadores/as para barcos extranjeros deben pagar las cuotas correspondientes establecidas en el sistema de seguridad social de Filipinas. Los y las trabajadores/as quedan cubiertos al momento de firmar el contrato de trabajo estándar para marineros, que celebran con la agencia de reclutamiento y los empleadores, es decir, los propietarios del barco103. De acuerdo con las leyes de Canadá, todo trabajador/a migrante autorizado tiene derecho a la misma cobertura que el trabajador/a nacional. Con fundamento en los términos de los acuerdos de seguridad social celebrados con otros países, se permite a los trabajadores/as cambiar de empleo y los trabajadores/as temporales que quedan sin trabajo por causas no imputables a ellos, pueden permanecer en el país para buscar otras oportunidades104. 101 Cruz 2004. Holzmann, Robert, Johannes Koettl and Taras Chernetsky 2005. www.sss.gov.ph 104 www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org; OIT 2006. 102 103 ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS Los acuerdos de seguridad social celebrados entre Chile y Estados Unidos acumulan crédito por trabajo en ambos países para maximizar las prestaciones y minimizar la duplicidad de pago de impuestos. En ciertas circunstancias, los familiares de los trabajadores/as migrantes o sus cónyuges pueden recibir prestaciones en los Estados Unidos como dependientes de un trabajador/a105. Con fundamento en los acuerdos bilaterales de seguridad social que Marruecos ha establecido con Francia, España y Holanda, los migrantes que trabajan en esos países deben recibir atención médica gratuita106. En cuanto a los acuerdos multilaterales, de carácter más integral que los bilaterales, se han registrado importantes iniciativas regionales en la materia. Por ejemplo, el marco legal de la Unión Europea establece garantías de seguridad social de amplio alcance a los nacionales de los países que la integran y a países terceros107. El primero en su tipo, el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, adoptado a finales de 2007 bajo los auspicios de la Secretaría General Iberoamericana y la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, se enfoca a unificar las legislaciones de los Estados firmantes en lo relativo a la cobertura de prestaciones en materia de invalidez, personas de la tercera edad, sobrevivientes y enfermedad y accidentes en el lugar de trabajo. Una vez ratificado e implementado por el parlamento de cada país, permitirá que seis millones de trabajadores/as migrantes y sus familiares transfieran sus pagos de seguridad social de un país a otro108. A la fecha, 13 países han firmado el acuerdo, pero sólo El Salvador ha llevado a cabo el proceso completo de ratificación. ii. Iniciativas de codesarrollo En años recientes, se ha proclamado que la migración internacional constituye el mecanismo ideal para promover el codesarrollo, es decir, la mejora coordinada y concertada de condiciones económicas tanto en el país de origen como en el de destino con base en sus aspectos complementarios. Los acuerdos de codesarrollo son un tipo de acuerdo bilateral que incluye esfuerzos para promover el desarrollo económico en el país de origen mediante el uso de mecanismos para la adquisición organizada de habilidades en el país receptor, el regreso y reintegración ordenados de los y las trabajadores/as migrantes, el desarrollo de las comunidades de origen y la participación de las comunidades de migrantes en decisiones encaminadas a beneficiar a sus países natales. Los acuerdos de codesarrollo a menudo se promueven como mejor práctica porque incluyen mecanismos que garantizan la temporaneidad e incluso incentivos que alientan el regreso. Sin embargo, de acuerdo al derecho al desarrollo, la decisión de volver a casa debe ser voluntaria. Más aun, no debe comprometer el avance de las políticas de integración en los países receptores, porque precisamente los migrantes que cuentan con permiso de 105 www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home Reglamento 1408/71 y 859/2003 de la UE, disponibles en http://europa.eu.int/ 108 www.oiss.org; www.oiss.org/IMG/pdf/Convenio_2007_esp.pdf 106 107 61 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 62 residencia, se han establecido y pueden acceder a recursos y redes en el país receptor, son quienes se encuentran en posición de participar en el codesarrollo de manera más efectiva. Aunque quizás no coadyuven a detener de manera significativa el flujo de migrantes hacia el norte, dichos acuerdos pueden incidir positivamente a nivel individual y posiblemente a nivel comunitario109. Francia tomó la iniciativa al celebrar acuerdos bilaterales de codesarrollo en materia de migración con Marruecos, Túnez, Argelia y Turquía y demostró que al llevar a cabo negociaciones por separado con los diferentes países socios, podía avanzar en la homologación de los derechos y las garantías de los nacionales de aquellos países que comenzaron la relación en condiciones políticas diferentes. Bajo dichos acuerdos, se otorga trato preferencial recíproco a los nacionales de ambos Estados y se contemplan disposiciones específicas relacionadas con el trato igualitario, la no discriminación, capacitación vocacional, la posibilidad de conseguir un segundo empleo en condiciones de trabajo congruentes con las leyes francesas, y la especificación de las reglas para trabajo y residencia. Por lo general, se considera a España como el país líder en la promoción del codesarrollo. La ley de migración de 2001 introdujo el llamado 'Plan GRECO' (Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España) y aunque su objetivo primario es regular y coordinar la admisión y estancia de las y los trabajadores/as extranjeros, también menciona, de igual manera que otros compromisos políticos recientes, que el codesarrollo es clave para lograr la participación de los y las migrantes y estimular el desarrollo. El Ministerio de Asuntos Exteriores de ese país creó el Consejo de Cooperación al Desarrollo, cuyo mandato comprende también el codesarrollo. Bajo sus programas de trabajadores/as temporales con Colombia, Marruecos, Ecuador y Rumania, los elementos de codesarrollo adquieren particular importancia (por ejemplo, los programas de desarrollo de microempresas), y a pesar de su incipiente impacto a escala nacional, comienzan a producir resultados a nivel individual. Cabe hacer notar que esos programas se han celebrado principalmente con países que envían gran número de migrantes a España, no necesariamente los más cercanos desde el punto de vista geográfico. Por ello, en ocasiones se critican los programas españoles por considerarlos instrumentos dirigidos primordialmente a implantar control migratorio, como un mecanismo de control político para suprimir la migración irregular, que no se vincula adecuadamente a las necesidades del mercado laboral. Con la participación de organizaciones sindicales, de empleadores y el gobierno, se estableció el programa español de “contingentes”, a pesar de que los sindicatos en España se integran con muy pocos migrantes y favorecen marcadamente al trabajador/a nacional. Asimismo, el mercado laboral de ese país en cuanto a la contratación de mano de obra migrante es primordialmente de carácter estacional, para la cosecha de frutas o el turismo de verano. Los migrantes sólo consiguen trabajo durante un par de meses y tienden a quedarse en busca de otras oportunidades debido a los altos costos de regresar a casa y de lo oneroso e improbable de volver a España. La implementación de esos programas se ha visto plagada de alegatos de corrupción por parte de los consulados españoles. Las condiciones laborales de las granjas del sur de España en particular violan frecuentemente los derechos humanos básicos, pues se retienen los documentos y abunda la discriminación racial. 109 http://cms.horus.be/files/99931/MediaArchive/migration/Solidar_co_development_paper.pdf ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS El proyecto de migración circular dirigido por la Unió de Pagesos de Catalunya recluta trabajadores/as estacionales de Marruecos, Colombia y de países de Europa Oriental. Dos sindicatos de agricultores de Mallorca (Unió de Llauradors i Ramaders y Unió de Pagesos de Mallorca) se han unido a una iniciativa que coordina a los y las trabajadores/as estacionales en el país de origen y de destino. Las agencias de empleo de los gobiernos español y catalán organizan el viaje y la contratación de trabajadores/as (quienes trabajan en Cataluña de cinco a siete meses) y los reciben al llegar. El proyecto incluye un plan de alojamiento que hoy en día administra a más de 50 alojamientos colectivos y se esfuerza por maximizar los beneficios del aumento de trabajadores/as migrantes en pueblos catalanes. Uno de los beneficios más importantes del proyecto es que promueve la independencia personal de los trabajadores/as migrantes estacionales al involucrarlos en la comunidad y organizar eventos y actividades de capacitación para ellos110. Costa Rica y Nicaragua establecieron en 2008 un programa binacional de codesarrollo para trabajadores/as migrantes temporales111 con la asistencia técnica de la Agencia Española de Cooperación Internacional y la OIM. El programa se basa en el modelo español de control de los flujos masivos de migración de países específicos y se le considera uno de los pocos ejemplos de mejores prácticas de la región. Aunque indudablemente las condiciones económicas de Costa Rica son bastante mejores que las de Nicaragua, el elemento interesante de ese programa lo constituye el hecho que involucra a dos países en vías de desarrollo, uno de los cuales recibe una cantidad importante de migración laboral. Los resultados esperados del programa incluyen reglamentación de flujos de migración laboral, un mercado de inserción laboral más favorable para los y las trabajadores/as migrantes, condiciones económicas y psicosociales mejoradas para migrantes y sus familias y la promoción de la integración social de la población migrante. iii. Cambios de políticas y el papel del país de destino Se ha argumentado en este documento que se debería reemplazar el limitado enfoque de la migración temporal como mecanismo para cubrir la escasez en el mercado laboral del país receptor por uno de mayor alcance que coloque a los trabajadores/as migrantes y su bienestar en el centro del paradigma de las políticas, garantice sus derechos humanos y laborales fundamentales, reconozca su contribución al país de destino a la vez de darles voz y representatividad mediante sindicatos. Dicho esfuerzo implicará necesariamente un cambio conceptual en los diseñadores de políticas para que se empiecen a considerar los posibles efectos de las políticas y programas en los y las trabajadores/as migrantes mismos y no sólo en sus comunidades112. Los empleadores y gobiernos de los países receptores influyen de manera importante en la conformación de la experiencia del trabajador/a migrante, misma que se enriquecería si los países de origen cooperaran de manera más significativa. En adición a las cuestiones que se estudiaron en la sección de acuerdos bilaterales, se presentan a continuación recomendaciones para modificar las políticas en los países receptores de mano de obra. 110 www.uniopagesos.es/organitzacio/fundacio_02.asp www.aecid.cr/Fichas%20de%20Resumen/PROGRAMA%20GOBERNABILIDAD/ CODESARROLLO%20F.pdf 1112 Hugo 2008:26-27. 111 63 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 64 i) Implementar programas unificados de migración temporal que contemplen trabajadores/as extranjeros de todo nivel de habilidades para equilibrar la desproporción que existe en la estructura de derechos entre trabajadores/as migrantes de distintos niveles de adiestramiento. ii) Modificar las leyes de migración a fin de brindar a las y los trabajadores/as migrantes autorizados cierta libertad de movimiento dentro del mercado laboral (o portabilidad de las visas), medida que ayudaría significativamente a prevenir una amplia variedad de prácticas abusivas de los empleadores, a la vez de ofrecer mayor protección contra la expansión de delitos como la trata de personas. Como se ha mencionado con anterioridad, la libre circulación dentro del mercado laboral de trabajadores/as poco calificados no forma parte de la actual práctica de los países. Sin embargo, existe un cúmulo significativo de experiencias en torno a los derechos de los y las trabajadores/as altamente calificados en muchos países industrializados que se podrían aprovechar para mejorar la protección de los derechos de los menos calificados. El objetivo de los programas de migración temporal, por consiguiente, debería ser transponer algunas de esas prácticas, como la de facilitar el cambio de empleo y de condición migratoria, así como crear opciones de residencia eventual para ofrecer garantías a quienes conforman el mayor grupo de trabajadores/as temporales. Por ejemplo, a nivel regional la libre circulación de trabajadores/as dentro de la UE brinda a los trabajadores/as migrantes un paquete de derechos sociales sin paralelo en ninguna otra región del planeta. Los beneficios de ese tipo de programa se podrían extender a nacionales de países terceros empleados en la UE, mismos que constituyen el mayor grupo de migrantes laborales, principalmente poco calificados113. Una reciente revisión del restrictivo sistema de kafala (patrocinio) de Bahrain mejorará dramáticamente la condición de la mayoría de los trabajadores/as migrantes y reducirá el riesgo de explotación. A partir del 1º de agosto de 2009, la Autoridad Regulatoria del Mercado Laboral del gobierno de ese país, no los empleadores, patrocinará la expedición de visas de trabajo para los migrantes, quienes a su vez podrán solicitar a la autoridad un cambio de empleo. Aunque las medidas de protección no se extienden a los y las trabajadores/as migrantes en el sector del empleo doméstico, uno de los grupos más vulnerables, no por ello dejan de constituir reformas innovadoras en una región donde en particular se ha restringido la libertad de movimiento de los migrantes. Años antes, los empleadores podían amenazar a los migrantes con deportarlos o confiscar sus pasaportes y forzarlos a aceptar salarios más bajos. Actualmente, los empleadores cuentan con incentivos para mejorar las condiciones laborales porque gracias a las reformas los trabajadores/as tienen más oportunidades para elegir dónde trabajar114. En ese aspecto, España cuenta con una práctica interesante. Entre 2002 y 2004, el gobierno otorgó una concesión de visas temporales de tres meses, conforme a la cual los migrantes pueden buscar trabajo en el país y posteriormente, si lo consiguen, solicitar una visa por un periodo mayor y así conservar su condición de legalidad en el país. Con esas disposiciones se buscaba beneficiar principalmente a los hijos y nietos de ciudadanos españoles pero se ayudo también a migrantes 113 114 Cholewinski 2003. Centro de Derechos Humanos de Bahrain, http://www.bahrainrights.org ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS latinoamericanos a obtener empleo legal en España; otros extranjeros de ciertos sectores laborales pudieron aprovecharlas de igual manera. Aparentemente, se descontinuó ese tipo de visa al aparecer los programas de regularización (estilo amnistía). iii) Crear estructuras de apoyo para la protección legal e integración de los trabajadores/as migrantes. Un elemento de mejores prácticas en los países de destino es la creación de centros de recursos para migrantes financiados por el Estado, cuyo propósito es proporcionar asistencia para la protección e integración de trabajadores/as migrantes. Con esos centros, se facilita el acceso a la información sobre derechos y servicios y a la representación legal. iv) Legalizar la condición migratoria y minimizar la migración irregular. Varios países han introducido una política de ajuste de estatus por méritos para legalizar el estatus de los y las migrantes indocumentados y semi documentados que satisfagan las pruebas de residencia, trabajo y/o integración mediante las cuales se pueden convertir en trabajadores/as y residentes legales de largo plazo. Ese tipo de políticas aunadas a los nuevos programas de migración temporal se han utilizado en Italia y España para garantizar la cooperación de los países de origen y reducir la migración no autorizada. En 2005, España llevó a cabo un programa de regularización diseñado e implementado tras amplias consultas a organizaciones de trabajadores/as y empleadores. El programa permite que regularicen su estatus migratorio aquellos trabajadores/as migrantes que se hayan registrado con el gobierno local por seis meses por lo menos, sin antecedentes penales y con el adiestramiento requerido para el desempeño de su trabajo. También se consideran elegibles para aplicar los y las trabajadores/as domésticos. Los migrantes regularizados reciben permisos de residencia y de trabajo de un año de duración. Los empleadores que desean contratar trabajadores/as migrantes durante un periodo mínimo determinado, dependiendo del sector y que se encuentren al corriente en el pago de sus impuestos, pueden solicitar la regularización de sus trabajadores/as. A la fecha, la gran mayoría de solicitudes de regularización han sido aceptadas; los porcentajes de solicitudes más elevados se registran en trabajo doméstico, construcción, agricultura y hotelería115. v) Introducir políticas para fomentar la integración e inclusión sociales mediante el establecimiento de reglas y procedimientos claros para la transferencia de migrantes elegidos a los programas de residencia permanente. Se ha observado en países que tradicionalmente han recibido inmigrantes que los programas permanentes o de periodos de prueba para trabajadores/as migrantes altamente calificados ofrecen una importante avenida para promover su integración. Existen tres grandes enfoques que se podrían considerar mejores prácticas en ese tema y que podrían replicarse en otros países e incluso con trabajadores/as de distintos niveles de adiestramiento: 115 www.mtas.es/migraciones/proceso2005/default.htm 65 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 66 Primer enfoque - Visas para trabajadores/as altamente calificados con disposiciones para el cambio de estatus migratorio: En los Estados Unidos, el programa H-1B116 representa la categoría más amplia de visas para trabajadores/as temporales altamente calificados y abarca ocupaciones especializadas como investigación científica, tecnología de la información, ciencias de la computación y otras profesiones que requieren conocimientos avanzados en un campo en particular. El enfoque de los Estados Unidos es único porque requiere que los y las trabajadores/as más altamente calificados sean patrocinados por un empleador, aunque el proceso se ha simplificado al reemplazar la certificación por el “testimonio” del empleador. En otras palabras, los empleadores simplemente tienen que declarar que pagan los sueldos apropiados, que no habrá efectos adversos en las condiciones laborales de trabajadores/as en empleos similares, que no hay huelgas ni paros patronales y que han publicado su intención de contratar trabajadores/as extranjeros. Los derechos de las y los trabajadores/as que ingresan con esas visas gozan de mucho mayor respeto que los de otras categorías. De acuerdo a la legislación estadounidense, los y las trabajadores/as extranjeros autorizados gozan de protección contra la discriminación por nacionalidad o condición de naturalización en la contratación o terminación de la relación laboral y en particular, se exige que se otorgue a los trabajadores/as H-1B los mismos beneficios que a los estadounidenses. Todas las categorías de trabajadores/as altamente calificados tienen derecho a llevar con ellos a su cónyuge e hijos/as menores/dependientes no casados. Finalmente, en esa categoría, los y las trabajadores/as no necesitan demostrar que pretenden volver a casa, es decir, existe la posibilidad de que soliciten la residencia permanente porque la ley implícitamente promueve la transición a ese tipo de residencia. Todas las demás categorías de trabajadores/as temporales deben demostrar que conservan su lugar de residencia en su país y que no pretenden abandonarlo para obtener una visa. Segundo enfoque - El sistema de puntos: El sistema más transparente para administrar la admisión de trabajadores/as con base en criterios objetivos es el “sistema de puntos”, mediante el cual se otorgan visas de trabajo calificado de acuerdo a un sistema de puntos predeterminado. Se atribuye principalmente a Canadá117 ese innovador esquema de selección de inmigrantes basado en el empleo. El sistema busca expandir la oferta general de trabajadores/as calificados que no cumplan con los requerimientos específicos de los empleadores; de hecho, se diseñó en un principio para seleccionar migrantes a quienes se les facilitara entrar al mercado laboral118. Desde entonces, unos cuantos países, entre ellos el Reino Unido, han copiado el sistema119. Al basarse en criterios objetivos, el sistema elimina gran parte de la discrecionalidad del proceso de selección, asigna puntos a cada criterio y exige que los candidatos cumplan con una calificación mínima. El sistema de puntos considera formación, habilidades, experiencia laboral, habilidades lingüísticas y otras categorías como ingresos previos, familiares en el país y edad al momento de la solicitud, criterios que se pueden evaluar objetivamente. Mediante una sencilla interfaz en Internet, los solicitantes interesados pueden determinar por sí mismos las probabilidades de ser aceptados. Por ello, el sistema se equipara a un plan de “autopatrocinio” que permite a los trabajadores/as temporales entrar al país y posteriormente encontrar empleo. 116 www.dol.gov www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org Abella 2007:32. 119 www.homeoffice.gov.uk 117 118 ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS Actualmente el sistema de puntos sólo se aplica al proceso de selección de migrantes calificados, aunque con el nuevo sistema de puntos del Reino Unido se ha intentado incorporar otras categorías de mano de obra. Sin embargo, en todos los niveles de habilidades, el conocimiento del idioma inglés ha constituido una importante clave del nuevo sistema británico. Tercer enfoque - Sistema de ocupaciones prioritarias: Un tercer enfoque para seleccionar trabajadores/as calificados lo constituye el sistema de ocupaciones prioritarias, que se basa primordialmente en la confianza de que las autoridades nacionales se encuentran en posición de especificar qué necesita el país; las autoridades motivan proactivamente a extranjeros capacitados para ciertas ocupaciones a que sometan una solicitud. Ejemplo de ello es el “Listado de ocupaciones en demanda para migrantes” (MODL, por sus siglas en inglés) elaborado por el gobierno australiano, donde se presentan las ocupaciones y especialidades para las cuales hay escasez de mano de obra nacional, de acuerdo a los hallazgos del Departamento de Empleo y Relaciones en el Lugar de Trabajo120. A finales de 2005, el listado incluía unas 40 categorías profesionales y 30 oficios. Se asignan puntos a cada categoría que pueden seleccionar los y las trabajadores/as al momento de solicitar visas de migración calificada. Otros países han establecido programas más ad hoc que fomentan la integración al permitir el ajuste a un estatus permanente. En 2003, Canadá estableció el Programa de Cuidadores a Domicilio para cubrir la escasez en el mercado laboral de trabajadores/as dispuestos a vivir con y cuidar a niños/as, personas ancianas o discapacitadas en el hogar del empleador. El programa permite a los y las trabajadores/as migrantes solicitar la residencia permanente después de dos años continuos de empleo, dentro de los primeros tres años de haber llegado al país121. En Italia, perder el empleo o renunciar no ocasiona la revocación automática del permiso de residencia de los y las trabajadores/as migrantes documentados, originarios de países que no pertenezcan a la UE. Por el contrario, tienen derecho a permanecer en el país y registrarse en una bolsa de trabajo mientras expira su permiso122. España no exige visas a ciudadanos de muchos países de Latinoamérica y por tanto promueve la conversión de inmigrante con estatus de turista a migrante con fines de empleo. Después de trabajar dos años como cuidadores/as y uno como empleados/as regulares, los migrantes latinoamericanos pueden presentar una solicitud para traer a sus familias al país a fin de reunificarse. (El número de solicitudes aumentó de 312 en 2000 a 75,000 en 2005.) Más aun, España se ha propuesto invertir 2.6 billones de euros entre 2007 y 2010 para ayudar a los inmigrantes a sentirse “parte de España”, con énfasis principalmente en programas de bienvenida inicial, educación y empleo. En el sistema de integración de la Unión Europea, los Centros Nacionales de Información sobre el Reconocimiento Académico y el Sistema Europeo de Transferencia de Crédito buscan dar transparencia a aspectos relacionados con la 120 121 122 www.immi.gov.au www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org OIT 2006. 67 68 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR formación profesional y establecen una base común para el reconocimiento de los periodos de estudios cursados en el extranjero. Asimismo, se creó la red de Puntos Nacionales de Referencia para capacitación profesional en Estados miembros. El reconocimiento profesional de los y las trabajadores/as que desempeñan profesiones reglamentadas queda cubierto por directrices que especifican los derechos de los ciudadanos en el ámbito de la formación. iv. Aplicación de normas en materia de inmigración, empleo y derechos humanos Las violaciones a los derechos humanos registradas en las democracias liberales frecuentemente se originan por la falta de aplicación de medidas de protección123. En el contexto de la migración laboral, existe la urgente necesidad de abordar frontalmente la aplicación de las leyes laborales y de inmigración para fortalecer la protección de los derechos de los trabajadores/as migrantes. Por un lado, no resulta fácil aplicar las leyes de migración en parte porque los incentivos del empleador y del migrante pueden no alinearse a los requerimientos de leyes y convenios. Martin124 proporciona el ejemplo de que a diferencia del incentivo de los trabajadores/as para reportar violaciones a las leyes laborales, rara vez existe un incentivo económico en empleadores y migrantes para reportar violaciones a las leyes migratorias, ya que el empleador puede perder un trabajador/a y él o ella su empleo. Por otro lado, el control de la aplicación de las leyes laborales depende de que se utilice el mecanismo para presentar quejas; las mejores prácticas a ese respecto son aquéllas que contemplan disposiciones para fortalecer los derechos de los migrantes mediante información, educación y representación legal. Los migrantes que conocen sus derechos se encuentran en mejor posición para reportar violaciones. Quizás no lo hagan por miedo a perder su trabajo pero existen varias opciones para motivarlos a reportar violaciones a las leyes laborales, tales como cambiar de empleo si levantan quejas válidas o permitirles quedarse en el país si ayudan a probar la culpabilidad de empleadores abusivos y personas involucradas en la trata. Así, como frecuentemente el número de quejas por violaciones supera al personal de inspección disponible, trabajadores/as como los migrantes, que tienden a no quejarse, podrían emplearse en lugares de trabajo que violan las leyes laborales y no se inspeccionan. Dirigir los esfuerzos de aplicación de la ley a esos lugares de trabajo puede asegurar la observancia de las leyes laborales y la protección de los migrantes. Dichos esfuerzos específicos regularmente se llevan a cabo a nivel local o requieren la cooperación de autoridades locales y nacionales. 123 Por otra parte, en países no democráticos, se exige el cumplimiento de normas internacionales y la implantación de salvaguardas adicionales para contrarrestar el costo de oportunidad que existe entre las ganancias económicas y las restricciones de los derechos individuales. 124 Martin 2007:34 ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS Otra forma de promover que los migrantes utilicen el mecanismo de quejas es permitirles la sindicalización, porque de esa manera los sindicatos podrían presentar las quejas o reportar problemas a las autoridades y/o a los empleadores sin que el migrante corra el riesgo de perder su trabajo. Con ello también se fortalecería el control. A continuación se encuentran ejemplos de acciones dirigidas a promover el control que han redundado positivamente en el fortalecimiento de los derechos de los y las trabajadores/as migrantes. En las Islas Mauricio se introdujo la práctica de la inspección laboral en respuesta a los problemas específicos de trabajadores/as migrantes de fábricas de ropa ubicadas en la zona de libre comercio del país. El Ministerio del Trabajo exigió a los empleadores que pagaran directamente a sus trabajadores/as, sin intermediación de los contratistas; les prohibió efectuar descuentos salariales no autorizados, y adaptó los procedimientos de inspección a situaciones específicas. También fortaleció la Unidad Especial para Trabajadores Migrantes, contrató inspectores y a un intérprete, aumentó el número de inspecciones durante el día, realizó inspecciones nocturnas en dormitorios y lugares de trabajo, informó a los trabajadores/as acerca de sus derechos al momento de la contratación, distribuyó folletos en su idioma, llevó a cabo programas educacionales para trabajadores/as y empleadores, estableció un servició de asistencia telefónica para quejas y se aseguró que los problemas planteados por los trabajadores/as quedaran cubiertos en los contratos antes de comenzar el empleo. Después de la introducción de esas medidas, se registraron menos conflictos en los lugares de trabajo, una reducción drástica en el número de paros y retroalimentación positiva de parte de trabajadores/as y empleadores. Las quejas se resolvieron rápidamente y se monitorearon los procedimientos constantemente para efectuar las mejoras necesarias125. Bajo los auspicios de la Oficina para los Derechos Civiles, el Departamento de Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos establece lineamientos para sus donatarias, que incluyen la mayoría de las instituciones de salud y de asistencia social en el país. Los lineamientos requieren la provisión de servicios de interpretación y traducción de documentos vitales para usuarios que no hablan inglés e incluyen disposiciones sobre la atención médica de emergencia para todos los trabajadores/as migrantes y una serie de prestaciones sociales para sus familiares. Dicha oficina investiga quejas de discriminación presentadas por nacionales y trabajadores/as migrantes, y colabora con prestadores de servicios, gobiernos locales y estatales y ONG para garantizar la capacitación y diseminación de leyes antidiscriminatorias relacionadas con poblaciones migrantes126. En 2003, el Ministerio de Trabajo de Jordania apoyó la creación de un contrato especial para trabajadores/as domésticos extranjeros a fin de aumentar la protección de esos migrantes, en su mayoría mujeres, a pesar de que la ley a nivel nacional no contempla ese tipo de trabajo. También en 2003, Jordania enmendó una ley sobre el registro y monitoreo de agencias de reclutamiento127. 125 126 127 Abella 2006:50. www.hhs.gov/ocr/ Comunicado de prensa del UNIFEM, 2003. 69 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 70 Un ejemplo interesante de control dirigido lo constituye la Coalición Económica y del Empleo del estado de California, en los Estados Unidos, que es una asociación de agencias de nivel federal y estatal establecida en 2005 para combatir la economía subterránea y proteger a trabajadores/as vulnerables128. Se inspeccionan alrededor de 8000 pequeños negocios al año, incluidos los que contratan tanto migrantes legales como no autorizados para trabajar en agricultura, construcción, restaurantes y la industria del vestido. Durante el primer trimestre de 2006, se inspeccionaron alrededor de 260 granjas y se encontró que el 85% violaban alguna ley laboral o fiscal. Las tasas de violaciones fueron superiores en la industria de la construcción y en la del vestido: del 96 al 97%. Cabe hacer notar que ese esfuerzo dirigido por el Estado explícitamente excluye a inspectores de inmigración debido a que el objetivo consiste en proteger a los trabajadores/as, no en repatriar a extranjeros no autorizados que se encuentren en ese país. Crear las condiciones para que dichos mecanismos produzcan los efectos deseados requiere de políticas proactivas encaminadas a reducir la migración irregular y combatir con seriedad la trata de personas. Los países de empleo deben considerar el empleo irregular como un delito serio, aumentar las sanciones y los procedimientos de inspección. También podrían ensayar estrategias de control como la responsabilidad solidaria para que quienes se benefician de los y las migrantes no autorizados puedan ayudar a vigilar las actividades de los intermediarios129. Asimismo, políticas complementarias, como las leyes contra la trata de personas, pueden ayudar a la aplicación de las leyes laborales y de migración. En mayo de 2009, al tiempo de facilitar la entrada y desplazamiento de trabajadores/as calificados mediante las disposiciones del sistema de tarjeta azul, la Unión Europea también aprobó sanciones para empleadores que contrataban a trabajadores/as migrantes no autorizados, con el propósito de reducir a escala regional la migración irregular y los abusos de empleadores sin escrúpulos. En países con experiencia en el combate a la trata de personas, como los Estados Unidos, Taiwán, China, Tailandia y México, existen leyes y sanciones estrictas contra los empleadores que retienen los documentos de identidad de los trabajadores/as migrantes. En el Reino Unido, los y las trabajadores/as domésticos que han dejado a su empleador original por abuso o explotación y se encuentran en una situación irregular pueden presentar una solicitud de regularización130. v. El papel del país de origen Los gobiernos de los países de origen juegan un papel central en la protección de los derechos de sus ciudadanos en el extranjero y en el reconocimiento de las contribuciones de las y los trabajadores/as migrantes a la economía nacional. El ejemplo más importante es el caso de las Filipinas, donde hace más de 30 años se empezó a administrar el empleo en el extranjero de millones de trabajadores/as filipinos mediante instituciones 128 129 130 www.edd.ca.gov/eddeeec.htm Martin 2003:28 OIT 2006. ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS gubernamentales responsables de desarrollar el mercado de ese tipo de trabajadores/as, su reclutamiento, y la reglamentación de agencias de reclutamiento privadas. El sistema filipino de administración de trabajadores/as migrantes temporales consiste en una política de emigración para el empleo promovida que subraya la protección al trabajador/a migrante y maximiza el impacto de las remesas en el desarrollo. Su sofisticación sin igual lo convierte en modelo a seguir para otros países en vías de desarrollo que buscan acceder a los beneficios de la movilidad laboral global. No por ello la experiencia de las Filipinas ha carecido de problemas. Sin embargo, el sistema se sigue desarrollando, porque hay mucho que aprender en un esfuerzo de tal magnitud131. En años más recientes, un creciente número de países en vías de desarrollo y de países con economías en transición han reconocido los beneficios potenciales de adoptar un papel proactivo como el antes descrito y buscan adoptar políticas, legislación y estructuras que promuevan el empleo en el extranjero para su fuerza laboral y la generación de remesas, sin dejar de proteger a sus trabajadores/as migrantes. Además de los temas examinados en la sección de acuerdos bilaterales, se presentan a continuación recomendaciones para efectuar cambios en las políticas a manera de fortalecer el papel de los países de origen. i) Legislar medidas regulatorias internas eficientes para que los gobiernos supervisen y monitoreen el reclutamiento, la contratación y colocación de las y los trabajadores/as migrantes en el exterior, y que deben incluir estrictos requerimientos para la obtención de licencias para las agencias de contratación, normas mínimas para la elaboración de contratos laborales y procedimientos de control eficaces. De acuerdo a la legislación nacional de Colombia, el Ministerio del Trabajo debe certificar los contratos ofrecidos a ciudadanos que deseen trabajar en el extranjero. Se otorgará la autorización para emigrar si los términos contractuales cumplen con las leyes laborales de dicho país132. Por otra parte, la ley del trabajo de México contiene disposiciones similares que desgraciadamente no se observan. La piedra angular del sistema filipino es la supervisión del reclutamiento. El gobierno de las Filipinas identifica nichos en el mercado laboral extranjero y se encarga de abastecer mano de obra de manera ordenada al supervisar las actividades de reclutamiento de los empleadores extranjeros, de las agencias de reclutamiento y de los gobiernos de los países de destino, de acuerdo a lo establecido en convenios bilaterales. La Administración de Empleos en el Extranjero de Filipinas (POEA) expide licencias a las agencias de reclutamiento, monitorea los casos de falta de ética 131 Rannveig Agunias 2008:2; Sto. Tomas 2008:23; Borrador de las Conclusiones Finales del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Mayo 1, 2009. www2.ohchr.org/english/bodies/cmw/docs/CMW.C.PHL.CO.1AUV.doc 132 OIT 2006. 133 www.poea.gov.ph 71 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 72 profesional, administra reglamentos, revisa contratos laborales para garantizar que cumplan los requerimientos y procesa las violaciones de las normas de reclutamiento. Los y las trabajadores/as migrantes que salen del país sin un contrato aprobado por la POEA deben pagar impuestos en el aeropuerto de salida. Por otra parte, los reclutadores deben pagar una fianza para cubrir la provisión de recursos legales para los y las trabajadores/as cuyos derechos hayan sido violados y deben firmar un poder donde se responsabilicen por las violaciones contractuales del empleador. Se incluyen también incentivos para recompensar a los reclutadores con buen desempeño133. Sin embargo, el sistema permite que las agencias cobren al trabajador/a cuotas de reclutamiento y que les exijan someterse a pruebas de embarazo y de VIH/SIDA, prácticas que se oponen a los convenios internacionales. En Sri Lanka existe un sistema similar de reclutamiento supervisado. ii) Proporcionar amplios servicios de apoyo a trabajadores/as migrantes en el país de origen y de destino, incluida la provisión de información antes de su salida y al llegar al país receptor, educación sobre sus derechos y obligaciones laborales y asistencia legal y social en el país de destino mediante servicios consulares. Países como México y Filipinas que son importantes países exportadores de migrantes cuentan con una amplia red de oficinas consulares, responsables de ofrecer información y asistencia legal a sus trabajadores/as migrantes. Fili pinas se ha esforzado activamente para contar con agregados laborales, de responsabilidades bien definidas, en embajadas y consulados de todos los países donde se contrata a gran número de filipinos. Se informa a los y las trabajadores/as migrantes sobre cómo ponerse en contacto con los agregados laborales, que son responsables de lo que podría llamarse un sistema de bienestar social en el lugar de empleo. Ofrecen también servicios de trabajo social y atención médica y cuentan con agregadas laborales que pueden proporcionar ayuda en casos de trata. Los y las trabajadores/as migrantes que utilizan los canales oficiales reciben capacitación antes de su salida sobre las condiciones sociales y laborales en el extranjero, planes de pensión y seguro de vida, seguro médico y tutorías para los miembros de su familia; asimismo, son elegibles para recibir préstamos. Existen otros servicios de apoyo para las y los trabajadores/as migrantes originarios de Filipinas, entre ellos un fondo de asistencia legal, un fondo de repatriación de emergencia en caso de guerra o desastres naturales en el país receptor y un sistema de resolución de disputas. Al volver a casa, los y las trabajadores/as migrantes reciben apoyo de diversas maneras; una de ellas es mediante el Centro Nacional de Reintegración que les otorga préstamos, becas y capacitación. Gran parte de esos servicios se proporcionan con el apoyo de la sociedad civil para garantizar su implementación efectiva. Las oficinas consulares de Sri Lanka cuentan con personal de bienestar laboral que ofrece información y asistencia a trabajadores migrantes en los países de destino, en particular a las mujeres. Por ejemplo, ayudan a las mujeres que han escapado de empleadores abusivos a recuperar pasaportes retenidos, a obtener sueldos no pagados y fondos y asistencia para volver a Sri Lanka. El Fondo de Bienestar de los Trabajadores Migrantes, creado por la Oficina de Sri Lanka de Empleo en el Extranjero, se encuentra disponible para todos las y los trabajadores/as migrantes 133 www.poea.gov.ph ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS que requieran fondos en Sri Lanka o en su país de destino. Reciben un seguro para gastos médicos y de vida, asistencia social, becas y asistencia para volver a casa, como alojamiento en casos de emergencia o por si se quedan sin recursos. El Fondo también subsidia los intereses cobrados por préstamos otorgados a los trabajadores/as migrantes para ayudarles a cubrir los gastos previos a su salida, los gastos incurridos para trabajar por su cuenta al volver a su país y vivienda134. Cuarenta y tres consulados mexicanos en los Estados Unidos ofrecen programas de asistencia legal para víctimas de violaciones de derechos humanos y programas para niños/as migrantes, así como servicios culturales y de trabajo social. iii) Promover y facilitar los planes de empoderamiento de migrantes. Empoderar a los trabajadores/as migrantes implica proporcionarles información sobre sus derechos, documentos de identidad para acceder a bancos y otras instituciones en el extranjero y desarrollar incentivos para que reporten incluso los peores abusos a sus derechos. Brindar a los y las migrantes información exacta sobre empleos, acceso a instituciones y protección en el extranjero y ofrecer incentivos a migrantes y empleadores es un primer paso para cerrar la brecha que existe entre los derechos y las realidades de los y las migrantes. Los gobiernos de los países de origen también pueden invitar a los bancos locales a establecer sucursales en los países de destino para facilitar el envío de las remesas. Esto último ha producido grandes resultados en Asia. Los consulados mexicanos expiden la matrícula consular, una credencial que identifica al portador como ciudadano mexicano viviendo en el extranjero. El gobierno mexicano busca que se acepte la matrícula como documento de identificación en bancos, departamentos de policía y otras entidades; ha resultado de especial utilidad para quienes no se han regularizado. Para 2005, 118 bancos en Estados Unidos aceptaban la matrícula como identificación alternativa para abrir una cuenta. El acceso a cuentas bancarias con la matrícula ofrece además el beneficio de reducir los costos de transferencia de las remesas a México135. Por su parte, la coalición New Alliance Task Force reúne a 30 bancos, 25 organizaciones comunitarias y organismos gubernamentales para participar en el mercado de remesas y promover servicios bancarios, hipotecarios y crediticios entre trabajadores/as migrantes mexicanos en los Estados Unidos. El gobierno mexicano fomenta el programa conocido como Banco de Servicios Financieros (BANSEFI) para aumentar la disponibilidad de productos y servicios financieros para trabajadores/as migrantes, en particular para los de bajos ingresos. Gracias al programa, se han reducido los costos de transferencia de las remesas, se ofrece un tipo de cambio más favorable y se han creado bancos populares, instituciones de micro finanzas y uniones de crédito para la distribución de las remesas136. En el sistema de las Fili pinas, se expide una identificación electrónica a los trabajadores/as migrantes para que puedan acceder a cuentas de ahorro internacionales dentro de un consorcio de bancos que transfiere las remesas a 134 135 136 www.justiceministry.gov.lk http://portal.sre.gob.mx/eua/ OIT 2006. 73 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 74 precios accesibles, incluso mediante compañías de telefonía celular. Se ofrecen incentivos a los migrantes para que vuelvan a casa, entre ellos préstamos para iniciar un negocio a tasas preferenciales y elegibilidad para el subsidio de becas137. El Banco Solidario de Ecuador establece alianzas con bancos ubicados en los principales países de destino de los y las trabajadores/as migrantes para facilitar la transferencia de las remesas. Su objetivo es proporcionar acceso a todos los servicios bancarios en Ecuador, Italia y España y mantener comisiones accesibles para la transferencia de remesas138. La Banque Populaire de Marruecos es un importante banco propiedad del gobierno con sucursales y agentes en varios países europeos. Los migrantes marroquíes que trabajan en Europa pueden abrir cuentas de cheques mancomunadas en una sucursal local de dicho banco a la que pueden acceder sus familiares en Marruecos sin necesidad de pagar comisiones. Asimismo, cuenta con mecanismos accesibles para enviar dinero a Marruecos y ofrece distintas opciones de seguros específicos para migrantes, que cubren transporte aéreo en caso de emergencia familiar o repatriación del cuerpo en caso de defunción139. iv) Promover y facilitar oportunidades para iniciativas de desarrollo del país de origen. México y la India se consideran pioneros en ese campo pues ofrecen innovadoras oportunidades de inversión de las remesas de los trabajadores/as migrantes. En México, la Iniciativa Ciudadana 3 X 1, programa de coinversión de remesas y fondos de igualación, fue creada por asociaciones de migrantes y el gobierno del estado de Zacatecas en 1993 y actualmente lo administra la Secretaría de Desarrollo Social, de ámbito federal, en coordinación con gran número de gobiernos locales y estatales y organizaciones de migrantes. Los trabajadores/as migrantes crean fondos con las remesas y presentan propuestas para el desarrollo de infraestructura, servicios públicos o creación de empleos al gobierno local o al consulado mexicano. De ser aprobadas, por cada dólar que aportan los migrantes, el gobierno local, el estatal y el federal aportan un dólar respectivamente. Los fondos así recolectados se invierten para mejorar la educación, la atención a la salud y la infraestructura. Tan sólo en 2005, para la realización de proyectos en todo el país, las asociaciones de oriundos reunieron alrededor de $20 millones de dólares y el gobierno y las autoridades locales contribuyeron con 60 millones. El programa 3 X 1 ha fortalecido el papel de dichas asociaciones en los Estados Unidos y en México, aunque se han expresado reservas por no poderse garantizar la sostenibilidad del proyecto pues depende de que exista un flujo constante de remesas. En la India, existen varios programas que buscan establecer relaciones con los migrantes que se encuentran en el exterior. El Ministerio de Relaciones Exteriores alienta a los migrantes indios a invertir en su país, establece y administra centros para la atención de migrantes indios en países donde trabajan grandes cantidades de ellos y desarrolla e implementa políticas para asistencia en cuestiones de empleo para personas de origen indio y para ciudadanos indios no residentes. 137 138 139 www.poea.gov.ph www.banco-solidario.com www.bp.co.ma ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS Recientemente, al igual que en otros países, en India entraron en vigor disposiciones legales sobre la adquisición de la doble nacionalidad para personas de origen indio que se encuentran en ciertos países y para ciudadanos indios que deseen adquirir la nacionalidad de esos países en el futuro. Al permitir que los trabajadores/as migrantes conserven su ciudadanía original cuando se naturalizan, se les ayuda a conservar lazos con su país de origen y se facilita la circulación de personas y habilidades140. vi. El papel de los sindicatos y de la sociedad civil Los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil (incluidas las que trabajan en derechos humanos y los grupos de migrantes) juegan un importante papel complementario en la protección de los derechos de los y las trabajadores/as migrantes y para abordar las brechas de protección creadas por el bajo porcentaje de ratificación de instrumentos internacionales de protección a los trabajadores y su limitada aplicación en la mayoría de los países. Los sindicatos internacionales y las organizaciones de la sociedad civil han expresado críticas en torno al énfasis actual a la migración temporal como herramienta del mercado laboral y al énfasis en las remesas como herramienta de desarrollo. Insisten en la necesidad de un cambio de enfoque para la adopción de una perspectiva migratoria basada en los derechos y de contar con políticas de desarrollo que favorezcan la creación de empleos en el país de origen. En muchos países, los sindicatos participan activamente en defender y gestionar programas de inmigración que protejan los derechos de los y las trabajadores/as migrantes. Pueden jugar un papel clave para hacer cumplir los derechos siempre y cuando acepten a los y las migrantes como potenciales afiliados y se conviertan así por primera vez en instituciones de auténtico carácter trasnacional. A continuación se presentan algunos ejemplos interesantes de mejores prácticas en esa materia. En España, la Unión General de Trabajadores ha solicitado un pacto de Estado en materia de inmigración con el objetivo de establecer un foro estable de análisis de cuestiones migratorias para la creación de una comisión laboral tripartita que integre a los y las trabajadores/as migrantes al mercado laboral nacional y garantice sus derechos. También abrió un centro de información para futuros migrantes en Ecuador y mantiene lazos permanentes con sindicatos de Marruecos para la atención de cuestiones migratorias141. Una organización internacional de sindicatos del sector profesional y el de servicios llamada Union Network International (UNI) expide un documento de identidad para los y las trabajadores/as migrantes a fin de ayudarles a conservar sus derechos sindicales y conseguir apoyo al viajar de un país a otro. Quienes pertenecieron a un sindicato en su país de origen pueden ser recibidos por un sindicato integrante de la 140 141 http://indiandiaspora.nic.in/; http://www.indiaday.org/government_policy/dual_citizenship.asp Abella 2007:51. 75 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 76 UNI en el país de destino y obtener listas de contactos locales e información sobre condiciones laborales, bancos, impuestos, vivienda, escuelas, atención a la salud, pensiones y otros beneficios. También disponen de asesoría sobre asuntos y leyes laborales y contratos colectivos y apoyo legal en caso de disputas con el empleador; quienes porten documentos de la UNI pueden recibir capacitación. La UNI distribuye un cuadernillo con los lineamientos de la organización para trabajar en el extranjero, mismo que se publica en su sitio Web en varios idiomas142. El Australian Council of Trade Unions (ACTU) transmite periódicamente información para las y los trabajadores/as, incluidos los y las migrantes, a través de numerosas estaciones de radio indígenas y distribuye publicaciones en distintos idiomas sobre sus derechos y los servicios que se encuentran a su disposición143. Las confederaciones sindicales francesas Confédération Française Démocratique du Travail y Force Ouvrière, conjuntamente con empleadores y representantes del gobierno local, operan un centro laboral estacional para trabajadores/as migrantes que cubre 19 comunas agrícolas. Dicho centro ofrece información sobre sus derechos, derecho laboral, oportunidades de capacitación, vivienda y procedimientos para la legalización de su condición migratoria. Asimismo, proporciona servicios que benefician tanto a trabajadores/as como a empleadores porque ayuda a estos últimos a encontrar trabajadores/as y a los primeros a encontrar trabajo en hoteles, restaurantes y el sector agrícola al concluir sus contratos en alguna de esas áreas. Gracias a ese tipo de rotación, se ha logrado ofrecer empleo estacional duradero e incluso contratos permanentes. También de manera conjunta se opera un edificio para alojar a los trabajadores/as que se emplean en un hotel. Los representantes sindicales y de los empleadores distribuyen un cuadernillo a los y las trabajadores/as estacionales con información sobre procedimientos de contratación, contratos laborales, horas de trabajo, salud y seguridad, seguridad social, desempleo y bolsa de trabajo144. En Sudáfrica, el Domestic Services and Allied Workers Union agrupa a trabajadores/as domésticos migrantes, defiende sus derechos y cabildea para que se aumente su salario mínimo145. La asociación entre organismos gubernamentales y organizaciones de trabajadores/as puede generar resultados positivos en términos de aplicación de las leyes. En el marco de la teoría de la ciudadanía laboral trasnacional, Gordon propuso que la membresía a una organización de trabajadores/as trasnacional fuera condición para autorizar a los y las trabajadores/as migrantes y un compromiso para defender las leyes laborales y reportar las violaciones cometidas por los empleadores146. Tales ideas se podrían explorar con mayor profundidad para enriquecer el debate. Algunas iniciativas demuestran que pueden producir un efecto positivo en el cumplimiento de la ley. El Departamento del Trabajo de Nueva York anunció recientemente que había empezado a trabajar con centros de inmigrantes y sindicatos para detener a empleadores 142 www.union-network.org www.actu.asn.au/ Trade Union World, Briefing, No. 7 (ICFTU, Dic. 2003). 145 Abello 2006:51. 146 Gordon 2007. 143 144 ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS que violan los reglamentos laborales, ejemplo promisorio de un nuevo tipo de alianza para proteger los derechos de inmigrantes y trabajadores/as nacionales147. En febrero de 2009, se celebró un acuerdo trascendental de cooperación entre UFCW Canadá y el gobierno del estado de Michoacán, en México, para garantizar que se reconozcan y hagan valer los derechos humanos y laborales de los y las trabajadores/as agrícolas de dicho estado cuando se empleen en campos e invernaderos canadienses. Dicho acuerdo, primero en su tipo en Norteamérica, refleja la asociación de una institución gubernamental con una organización de la sociedad civil para extender servicios y asistencia a ciudadanos que trabajan fuera de México. Dentro del pacto, los y las trabajadores/as de Michoacán recibirán asistencia en Canadá de parte de UFCW Canadá y del Agriculture Workers Alliance (AWA). UFCW Canadá es el sindicato más grande del sector privado canadiense, mientras que AWA opera nueve centros de apoyo para trabajadores/as agrícolas en ese país. Como parte del acuerdo, la red de centros de AWA, que cuenta con hispanoparlantes, ofrecerá servicios de consejería, defensa y gestión en materia de derechos laborales, condiciones de vivienda, reclamos sobre servicios médicos y otras cuestiones de índole laboral. Además de su papel en defensa y gestión, los centros de AWA ofrecerán a los y las trabajadores/as michoacanos talleres e información sobre salud y seguridad, reclamos sobre compensaciones laborales, clases de inglés y francés, servicios de traducción y servicio telefónico de larga distancia sin costo148. Al no aplicarse las leyes laborales de un país en otro, cuando el trabador migrante regresa a casa o es repatriado, generalmente pierde toda posibilidad de reivindicar los derechos violados en el país de empleo. Asimismo, por lo general los países que exportan migrantes no cuentan con mecanismos efectivos para garantizar la reparación de agravios sufridos en el país receptor; en otras palabras, gran número de trabajadores/as perjudicados y/o que no recibieron el pago por sus servicios vuelven a casa perdiendo toda conexión con el país de empleo por no conocer los servicios disponibles para ellos o por desconocer o tener demasiado temor para hacer valer sus derechos. Dicha anomalía resulta en particular evidente en el caso de trabajadores/as migrantes mexicanos que laboran temporalmente en los Estados Unidos por el limitado acceso con que cuentan al sofisticado sistema legal estadounidense y a su amplia red de asistencia legal. Algunas innovadoras organizaciones tratan de abordar el problema desde un ángulo complementario al considerar que el derecho y la capacidad de los y las migrantes trasnacionales de acceder a la justicia del país receptor, aun después de haber salido de él, no han recibido atención adecuada. Con todo, las organizaciones han logrado que se haga justicia a trabajadores/as migrantes en varios casos sin precedentes. La organización Global Workers Justice Alliance promueve la portabilidad de la justicia para trabajadores/as trasnacionales mediante una red transfronteriza de recursos y defensores del trabajador/a. Dicha organización capacita y apoya a Global Workers Defender Network, red que agrupa a organizaciones que defienden y promueven los derechos humanos en países que exportan migrantes para facilitar la consecución de casos legales presentados por trabajadores/as migrantes con la 147 148 Gordon 2009. www.december18.net/web/papers/view.php?paperID=7314&menuID=41&lang=EN 77 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 78 colaboración de organizaciones similares en los países de empleo. Mediante esa red, los migrantes repatriados que han sufrido explotación en el país receptor ya no necesitan renunciar a sus derechos legales simplemente por desear volver a casa. Otros importantes componentes de esa labor son las campañas de educación y de defensa y gestión. El proyecto se ha iniciado en los Estados Unidos, México y Guatemala y eventualmente se extenderá a otras corrientes migratorias trasnacionales149. El Centro de los Derechos del Migrante, Inc. se creó en Zacatecas, México, en 2005, porque los y las migrantes mexicanos/as que trabajan en los Estados Unidos enfrentan muchos obstáculos para acceder a la justicia y por creer que no deberían verse forzados a elegir entre volver a casa y obtener justicia. La organización instruye a trabajadores/as de bajos ingresos sobre los derechos legales derivados del empleo que realizan en los Estados Unidos y como resultado de esas actividades de ampliación de base, muchos de ellos solicitan asistencia cuando sus derechos han sido violados. La organización funge como intermediaria y punto de acceso a proveedores de servicios legales y sociales para migrantes mexicanos y sus familias al ponerlos en contacto con los servicios estadounidenses que los pueden ayudar. De igual manera, ofrece servicios legales directos y gratuitos a nacionales mexicanos en casos laborales y de derechos civiles y frecuentemente lleva a cabo en México la investigación para proyectos que de otra manera no podrían representar a esos trabajadores/as150. El Farm Labor Organizing Committee, que protege a los trabajadores/as migrantes agrícolas en algunas granjas de Carolina del Norte, destaca de entre otros sindicatos por su labor en torno a los derechos de los y las migrantes. El sindicato ofrece servicios de representación y prestaciones donde se encuentran los y las trabajadores/as. Cuenta con organizadores cerca de las plantaciones de tabaco y pepino de dicho estado y una oficina en la ciudad de Monterrey, en México, a donde vuelven los trabajadores/as en el invierno. Han obtenido buenos resultados en la resolución de agravios por abusos del sistema de reclutamiento de trabajadores/as migrantes, en particular en el norte de México, donde se alega que se ha involucrado el crimen organizado151. Aunque frecuentemente no se les incluye en el diálogo sobre derechos humanos, las empresas privadas se encuentran en una posición única para realizar cambios sostenidos en la situación de los derechos humanos de los y las trabajadores/as migrantes. Las compañías disponen de diversas opciones, como normas mejoradas para sus cadenas de abastecimiento, mayor participación con diseñadores de políticas y partes interesadas y medidas más adecuadas para combatir la discriminación de los y las trabajadores/as migrantes internamente. A continuación se presentan ejemplos de iniciativas recientes. La organización sin fines de lucro Business for Social Responsibility publicó en 2008 un documento donde se recomendaban medidas prácticas para que las empresas comerciales adquirieran mayor conciencia sobre las cuestiones relacionadas con migrantes dentro de sus propias compañías y mejoraran las condiciones de los y las trabajadores/as migrantes en sus cadenas de abastecimiento. Entre esas recomendaciones sobresalen el ajuste del código de conducta corporativo para incluir medidas específicas de protección para trabajadores/as migrantes, la capacitación de 149 150 151 www.globalworkers.org www.cdmigrante.org www.floc.com CONCLUSIÓN proveedores en cuestiones administrativas relacionadas con ellos y el apoyo a esfuerzos encaminados a garantizar un trato igualitario, la inclusión de cuestiones relacionadas con trabajadores/as migrantes en actividades de auditoría y la vinculación de decisiones de compra al trato ético de dichos trabajadores/as. Asimismo, exhorta a las empresas comerciales a participar activamente con el gobierno para el mejoramiento de leyes y procesos de resolución de disputas y con la sociedad civil y el trabajo organizado para disminuir los riesgos identificados en el proceso de reclutamiento y facilitar programas de capacitación para mejorar la preparación del trabajador/a migrante antes de su salida, la adquisición de habilidades y su protección en el país receptor. La publicación presenta varios ejemplos de mejores prácticas del sector privado152. La compañía Volkswagen formuló la llamada Declaración sobre Derechos Sociales y Relaciones Industriales en Volkswagen y distribuyó internamente materiales orientados a desalentar la discriminación contra trabajadores/as migrantes. Desarrolló programas para distintos grupos objetivo, como el personal de recursos humanos, capacitadores, personal de alto nivel y miembros del consejo de trabajadores/as. Se integraron módulos de igualdad de oportunidad a los programas de entrenamiento, seminarios y capacitación profesional. Se contrataron asesores especializados y por su parte, cinco grupos de trabajo se han esforzado por evitar opiniones extremistas prestando atención especial a adolescentes y adultos jóvenes durante su formación profesional. Se distribuyó una guía para jóvenes, capacitadores y educadores153. 5. Conclusión Los y las trabajadores/as migrantes y en particular algunas categorías vulnerables, como las trabajadoras domésticas y los y las migrantes temporales e irregulares que salen en busca de empleo, siguen siendo objeto de abuso y de la falta de ética de empleadores, funcionarios gubernamentales y la población en general de los países receptores, quienes los despojan de los beneficios potenciales de trabajar en el extranjero. Esas brechas de protección en la migración laboral internacional persisten a pesar del gran cuidado en diseñar normas que permitan a los y las trabajadores/as migrantes llevar una existencia digna cuando residen y se emplean en otro país. Las razones por las que existen esos vacíos de protección (la feminización de la fuerza laboral migrante, la dependencia de los Estados de trabajadores/as migrantes y su renuencia a firmar instrumentos multilaterales obligatorios) perduran y aparentemente perdurarán en el futuro cercano154. Sin embargo, existen indicios de que las políticas de migración temporal pueden funcionar a pesar de la marginación que sufren los y las trabajadores/as migrantes como resultado del fracaso de políticas similares implementadas en el pasado. Para que ello suceda, existe la necesidad de una reestructuración significativa para proteger y promover los derechos sociales y económicos de los y las trabajadores/as migrantes, fomentar su inclusión social y eliminar el 152 Publicación de Business for Social Responsibility, 2008. Anti-discrimination action profiles on the Web (Perfiles de acción contra la discriminación en la Web), disponible en www.wisdom.at/ilo.index.aspx 154 Cholewinski 2005. 153 79 RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR 80 trato diferenciado derivado de modelos anteriores y finalmente, crear una situación ventajosa para las tres partes: los países de origen y destino y los y las migrantes mismos. Comúnmente se asume que durante los periodos de crecimiento económico los inmigrantes generan beneficios netos porque ayudan a cubrir la escasez laboral y evitan el aumento de la inflación y que, en tiempos de recesión, el aumento de la inmigración tiende a reducir los salarios y a aumentar el desempleo de los y las trabajadores/as locales. Sin embargo, tales supuestos son difíciles de evaluar en forma empírica155. Por lo general, se cree que la migración internacional con fines de empleo aumentará en el futuro incluso a pesar de la recesión mundial y aunque algunos países hayan empezado a limitar las opciones de ese tipo de migración. Conforme a dichos supuestos, se desconoce de qué manera afectará la actual recesión global a la migración laboral y a los derechos humanos. En el presente artículo se ha buscado resaltar la posición de las y los trabajadores/as migrantes como el centro de la migración laboral y se presentan algunas consideraciones para diseñar programas de migración temporal desde la perspectiva de los derechos que pueden ejercer. Un prerrequisito para canalizar los beneficios potenciales de la migración laboral es garantizar condiciones laborales decentes para los y las trabajadores/as migrantes y acceso pleno y efectivo a sus derechos como trabajadores/as y como migrantes. A menos que se aborden las cuestiones de los derechos humanos y se incluya a los y las trabajadores/as migrantes mismos en el diseño e implementación de esos programas, no se obtendrán beneficios sostenibles para el mercado laboral ni se alcanzarán los objetivos de desarrollo en los países de origen y destino. Abordar los aspectos de la migración laboral relacionados con los derechos humanos, incluidos los derechos de los migrantes irregulares, no será tarea fácil. Tampoco será sencillo limitar la migración irregular, otorgar un estatus legal a extranjeros no autorizados o permitir a trabajadores/as migrantes legales el ejercicio de sus derechos a fin de lograr su inclusión social o un regreso digno a su país de origen. En el núcleo de la protección efectiva de los derechos se encuentran los esfuerzos para exponer las inconsistencias de leyes, políticas y prácticas y para construir mecanismos positivos para combatir el círculo vicioso en que se encuentran muchos trabajadores/as migrantes. Con todo, trabajar hacia ese fin es indudablemente preferible a la alternativa: un sistema migratorio internacional controlado cada día más por la trata y tráfico de personas, que a la vez depende de políticas de control de inmigración centradas en la seguridad, responsables de la creciente brecha que existe entre las normas nacionales e internacionales y las realidades del lugar de trabajo. Al evaluar algunas de las mejores prácticas de acuerdo al marco teórico de los derechos humanos se puede concluir que sólo se pueden obtener resultados 155 OIT 2004. CONCLUSIÓN de beneficio mutuo si los gobiernos adoptan un papel regulatorio activo. Un elevado control de la migración temporal por parte de los Estados podría compensar el desequilibrio de poder que ha permitido a gobiernos y empleadores de países receptores imponer una posición desventajosa a los y las trabajadores/as migrantes. Asimismo, se debería exigir a los empleadores de los países desarrollados que cambiaran significativamente la manera en que operan, es decir, que ajusten los sueldos y las condiciones laborales a niveles aceptables desde el punto de vista de la ley. Decidir si los programas de migración temporal funcionan en términos de derechos humanos dependerá de satisfacer un cúmulo de condiciones necesarias para el éxito de todo tipo de políticas, incluyendo la voluntad política de implementarlas, la razonabilidad de los objetivos y la coherencia o incoherencia de la política con otros programas y políticas. Factores como la creación de capacidad, la cooperación entre el país de origen y el de destino, la producción y calidad de los datos sobre migración, la gobernabilidad de la migración laboral y el diseño de políticas migratorias que promuevan el desarrollo influirán en la habilidad de un país para introducir mejores prácticas en esa materia. Quizás haríamos bien en recordar en este último párrafo los sentimientos reflejados en la más reciente declaración de la agrupación Global Unions en torno a que la manera más efectiva de contener la ola de “migración por necesidad extrema” y de minimizar los riesgos a que se exponen los trabajadores/as migrantes consiste en insistir en la incorporación de una agenda social favorable para políticas migratorias sostenibles. Más aun, si esa agenda se fundamentara en un marco laboral y de derechos humanos, la migración se convertiría esencialmente en una expresión de la libre elección del individuo y se garantizaría el pleno ejercicio de los derechos fundamentales de todo trabajador o trabajadora migrante en su propio país o en el extranjero156. 156 Declaración de Global Unions, 2008. 81 INDEX Foreword ................................................................................................... 87 1. Introduction ......................................................................................... 91 2. Temporary Migration Programs. A. Definition, terminology and rationale ... ............................... B. Current state of play ............................................................... C. Human rights perspective on temporary migration programs ............................................................................... 3. Human Rights Analysis and Implications. A. Standards for respecting the rights of migration workers .... B. Identification and description of human rights risk situations .............................................................................. 93 95 106 109 117 4. Rights-based best practice guidance. A. Recent international and regional initiatives ....................... B. Identification and description of good practices .................. 128 129 5. Conclusion ............................................................................................. 148 Bibliografy ................................................................................................. 151 87 FOREWORD The growth of migrant flows originating from and destined to an increasingly diverse range of countries, is one of the main characteristics of the new migration era, leading to the globalization of this phenomenon. The factors which motivate much of human displacement are associated with the search for a better quality of life, and are linked to structural phenomena that occur in destination as well as in origin countries. Migration flows are predominantly characterized by labor migration, and their size is regulated principally by host country labor markets. In addition, social and family networks intrinsic to the migration phenomenon, are becoming wider and more complex all the time. Migration today cannot be understood if not through the lens of contemporary global processes, which have facilitated economic regional integration and access to information, including opportunities that exist outside national limits and even in distant countries, and that have reduced the communication and human displacement costs and difficulties. One of the negative consequences of current migration processes is the growing occurrence of undocumented migration, placing migrants and their families in situations of extreme vulnerability with respect to their rights. Undocumented migration is the result of the widening disparity between economies eager for a large supply of cheap and flexible labor, and migration policies that seek to reduce the size of flows and avoid the settlement of populations that are perceived as different and threatening to the national identity. The globalization of international migration, in the opinion of Joaquín Arango, is a phenomenon that exists despite the closing of borders, distinguishing international labor movements from other globalizing processes, since they have benefited from open borders for the free movement of capital, goods and services. Today, the author maintains, the sentiment towards migrants from developing countries perceived in some receiving societies is that they are needed but not welcomed, leading to the emergence of diverse expressions of discrimination and xenophobia1. 1 Arango, Joaquín, “Del diálogo regional al interregional: los foros consultivos Iberoamericanos sobre las migraciones, vistos desde el otro lado del Atlántico”, presentado en el Encuentro Iberoamericano de Migración y Desarrollo, Madrid, July 18 and 19, 2006. 88 The Mexico-United States migration circuit is testament to the toxic consequences that result from pitting labor market forces against highly restrictive migration policies. With the aim of increasing the questionable effectiveness of border control, the budget assigned to the United States Immigration and Naturalization Services (today the Department of Homeland Security) multiplied 24 times in the 10 years, from 1.6 billion dollars in 1994 to 40.2 billion in 2005. During this time, the annual number of Mexican migrants who lost their lives attempting to cross that border increased from 24 deaths in the first year, to 499 in 2000 and 441 in 2005, an increase of about 20 times the initial number. The Mexican migrant population, meanwhile, doubled in size between the years on either side of that period, increasing from 6.2 million to 11.6 million2. In 2005, undocumented migration became the predominant form of migration (55.4%). Another undesirable consequence of United States migration policy is the emergence of the human smuggling business, which is empowered by the control of flows, at the expense of migrants' resources, security and physical integrity. The lack of governability expressed in the conditions in which international migration occurs is not exclusive to flows from Mexico to the United States, but rather is shared in many other migration circuits that originate in developing countries and are destined for those more developed. Despite the fact that the status quo of migration processes is no longer satisfactory for many of the stakeholders (society and government of destination countries, of origin countries and even less so for the migrants themselves), tensions persist between those that promote even more restrictive measures, as opposed to those that set their bets on further opening of legal migration channels. The social and political rejection of permanent immigration, though in conflict with economic need, has favored more support for a stance that views guest or temporary worker programs as a solution to legalize migration flows. These are limited schemes that exclude millions of migrants who have established roots in destination countries from the solution. Furthermore, it contradicts the economic reality of most countries, where seasonal work is progressively less available, while forced rotation schemes for (temporary) workers are inadequate to cover permanent jobs. Under this scenario, qualified commentators have expressed that, contrary to what these programs seek, their design once again favors non compliance with rules, both on the part of migrants and employers3. 2 Passel, Jeffrey and R. Suro, “Rise, peak, and decline: trends in U.S. immigration 1992–2004”, Pew Hispanic Center, Washington, www.pewhispanic.org 3 Wayne A. Cornelius. “Una década experimentando con una política”, in E. Cabrera, comp. Desafíos de la Migración, temas de hoy, Editorial Planeta, 2007. 89 The costs associated with establishing labor migration programs that are ineffective in discouraging undocumented migration, will fall once again on the migrants themselves. The abuse, over-exploitation, xenophobia and repression will undoubtedly worsen, on a par with the process of criminalizing undocumented migration, in the face of the construction of the collective imagination that presupposes the existence of legal mechanisms for the migrant worker. It is often crudely said that the aim of temporary worker programs consists in importing the labor force that the economy needs but not the people it brings. In this way, access for migrant workers to the benefits attributable to any worker in the exercise of labor rights recognized in national and international legal systems, is restricted. In order to contribute to the debate on the risks associated with respect for migrant's rights under current temporary worker programs, and propose elements for the design or evaluation of future migration reform proposals that include these types of schemes, the Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración (INEDIM) is pleased to present the publication of Respecting the will to work: A foundation for rights-based temporary worker programs, a report prepared by Gisele Bonnici, member of the Board of Advisors of INEDIM. We are especially pleased to release this publication, being the first of many more which our new institution proposes to undertake as a way of contributing to the debate on migration policies and programs. Our idea is to join efforts that favor the necessary creation of fair, humane, transparent and responsible schemes. María Elena Zúñiga Herrera President of the Board of Advisors, INEDIM INTRODUCTION 91 RESPECTING THE WILL TO WORK A FOUNDATION FOR RIGHTS-BASED TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS By Gisele Bonnici* A working paper prepared for the Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C. “In this camp we have no names. We are called only by numbers.”1 “This is what I order you to do, my son: Take care of your foreigners, esteem and support them. They should favor your country to others. Keep in mind, everybody has been born as a free human being.” Stephen the Great, King of Hungary (11th Century)2 1. Introduction In almost every corner of the globe, policy makers across the spectrum are watching the rising mobility of people in their search for decent work and human security. The number of international migrants is said to have doubled in the past two decades, currently reaching more than 200 million3. Migration for employment is said to represent almost half of this number4. The challenge for contemporary migration flows is to meet labor market needs in high income countries and improve access of those in low income countries to such markets, while promoting the potential developmental impact from migration and in particular minimizing the human rights costs to the migrants themselves. Today's migrant workforce reflects an increasingly diverse reality, from highly mobile skilled professionals and technology experts, to a far larger group of workers moving to fill unskilled jobs in those segments of the labor market vacated by native workers who move on to better jobs. Furthermore, the movement of workers is no longer confined to the traditional south-north flow, but also includes an * The autor is an independent human rights consultant and member of the board of the Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C. Opening line of “Strangers in Our Fields” by Ernesto Galarza (1956). 2 From King Stephen's advice to his son in Scriptores rerum Hungaricum Tempore ducum regumque stirpis Arpadianae gestarum, Emericus Szentpétery, Budapest (1938). 3 OIM, World Migration Report, 2008. 4 The International Labor Organization estimates that 90 million people migrant for work globally every year. (ILO, 2008). 1 92 RESPECTING THE WILL TO WORK equivalent flow between south-south countries and the significant emergence of new immigration countries5. Thus, no single set of migration rules exists: differentiation has become a key concept in migration policy6. This diversity is significant for policy makers and highlights the need to create guidelines that apply to several realities. Despite the demand for migrant workers, in most receiving countries there are limited opportunities for legal entry and settlement. In recent years, the number of temporary programs that regulate the movement and stay of migrant workers has increased considerably in response to a variety of policy objectives. Traditionally, the aim of temporary migration programs has been to add workers temporarily to the labor force and to manage labor surplus issues by providing avenues to fill vacant jobs. In the new discourse, it is argued that temporary migrant worker programs may be able to deliver the net positive development impact and poverty reduction hoped for in low income countries more effectively than permanent or semi-permanent migration7. These two approaches reflect the principal axes on which temporary migration policies are commonly assessed: the former focuses primarily on labor market, economic and trade policy, while the latter on how to reconcile migration with development objectives. However, they fail to take into account evidence of abusive employer practices against temporary labor migrants, denial of their rights, lack of opportunities for social mobility and exclusion from host societies. In the newer immigration countries, poor governance, corruption and lack of coherence characterize temporary labor migration practice, so much so that any potential positive development or welfare outcomes are compromised. In this respect, academics, development practitioners and labor activists alike continue to debate the merits of expanding temporary migration. The practical reality, however, is that such programs seem unlikely to be suspended in the near future. For this reason, this working paper takes the existence of temporary migration programs as given, and seeks rather to highlight specifically the human rights issues related to the current expansion of such programs. Although most of the current literature on temporary migration programs makes reference to international law instruments that encompass labor and human rights obligations, the absence of an integral analysis means that human rights considerations are usually incidental, or subsumed into labor economics or development debates. Within this context, it should be noted that prominent authors identify a necessary trade-off between migrant numbers and migrant rights, and a still smaller group recognizes the fact that managing migration by adjusting rights has not met the objectives for temporary migrant 5 In the past two decades, some 62 million migrants have moved from south to north, and some 61 million moved from south to south. About half of these are in the labor force of the destination country, with about 10% employed in agriculture, 40% in industry, and 50% in services. (OECD, 2005, www.oecd.org) 6 Castles 2007. 7 Global Commission on International Migration 2005 Report, United Nations 2006. TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS programs8. This paper aims to present a broad understanding of the issues at stake, with emphasis throughout on the human rights impact of temporary migration and the social cost to the migrants themselves. The first section of this paper includes a description of the types of existing temporary migration programs as a basis for analyzing this trade-off between migrant numbers and migrant rights, in an attempt to assess the current state of play. The paper identifies certain points of leverage in the design of temporary migration programs that could contribute to improving protection from human rights abuses and to enhancing benefits for migrants themselves, over and above the specific impacts on labor market flexibility in destination and development of countries of origin. In this respect, in the following section, five broad human rights risk situations are analyzed: (i) recruiting, placement and contracting of temporary migrant workers; (ii) conditions of work; (iii) rights to legal representation, to join trade unions and to bargain collectively; (iv) right to portability of social security benefits; and (v) the question surrounding non-discrimination, social inclusion and the right to development. The varied range of temporary migration programs currently in operation makes it possible to point to certain concrete and replicable examples of best practices within systems that may not necessarily uphold an equitable record as a whole. These are identified in the third and final section of the paper. Rather than leaving the human rights consequences of such programs to chance, this paper argues that by specifically addressing these five points of leverage in program design, it may be possible to implement more equitable, rights-based programs without unduly burdening labor market flexibility or potential development prospects. 2. Temporary Migration Programs A. Definition, terminology and rationale The distinction drawn between permanent and temporary migration is one that has been created by policy administrators as a way of achieving compromises between politics and economics, as an attempt to control the consequences of migration by determining whether individuals have a short or a long-term stake in the process. On the one hand, in more advanced economies and traditional immigration countries, temporary migration programs are seen as a means of allowing for greater labor market flexibility and international competitiveness, as well as combating irregular migration and keeping migration “under control”9. In the 8 Ruhs and Martin, 2006 Although this paper focuses on those temporary migrant workers who have been admitted for lawful employment, Cholewinski points to an important fact - that many "temporary" migrants are in actual fact in an irregular situation, such migrants being by the most flexible workers, moving in and out of the shadow economy to meet volatile labor demands, which can be astoundingly volatile. Cholewinski 2003. 9 93 RESPECTING THE WILL TO WORK 94 current economic climate, policy objectives such as minimizing possible displacement of native workers by managing the sectoral and spatial allocation of foreign workers, and minimizing the cost of providing social welfare benefits, are becoming even more relevant. In both traditional and newer immigration countries, the public and political mood is currently hesitant about the prospect of increased immigration, making temporary programs politically easier to sell. On the other hand, origin states, primarily developing countries, consider temporary labor migration (and particularly, what is referred to as “circular migration” in this context) as a tool for development, earning foreign exchange and know-how, without the loss of skills associated with more permanent migration10. Policy initiatives that relate to the interests of migrant workers themselves or to the potential benefits of migration to them, are not usually taken into account in temporary migration debates. In an attempt to develop a working definition of temporary migration for employment, one key consideration is that such programs are generally aimed at adding workers to the labor force without adding permanent residents to the population. The idea of rotation is central to this, implying that migrants should work one or more years abroad and then return to their countries of origin. Several commentators adopt a legal criterion: Abella inclines towards the view that temporary migration is the admission of foreign nationals for a definite and limited period of time, such that “temporary migrants” are defined as those whose legal status is temporary, regardless of the amount of time they may have actually stayed in a country11; Ruhs maintains that “the key feature of a temporary migration program is that residence and employment on the basis of a temporary work permit alone does not create an entitlement to stay permanently in the host country”12. His definition does not exclude the possibility that some migrants admitted under temporary migration programs may eventually be granted permanent residence. In recent global dialogues, the term - “circular migration” - has been touted as a way to make temporary migration work, although the term as such is often not clearly defined. In general, “circular migration” is considered a more dynamic concept than “temporary migration”, and has been defined as “a continuing, long-term, and fluid pattern of human mobility among countries that occupy a single economic space”13. Circular migration is distinct from temporary migration in that it denotes a migrant's continued engagement in both home and adopted countries, usually involving return and repetition, thereby increasing the likelihood that both countries can make gains from migration. Positive outcomes are achieved when migrants move voluntarily between countries to pursue various interests, thus allowing them to take advantage of employment or investment opportunities wherever they may arise. It often contributes to development of both home and host countries and most likely 10 Abella 2006:1. Abella 2006:4. Ruhs 2005:2. 13 Newland, Rannveig Agunias, and Terrazas 2008: 2. 11 12 TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS reflects the natural preference of workers in the global economy. Elsewhere, circular migration is linked to the idea that 'if migrants feel that a decision to return home is not irreversible, they will be more likely to make such a decision'. This can be achieved through 'the introduction of flexible citizenship or residence rights'. The idea is that migrants could then undertake repeated short periods of work abroad, increasing labor market flexibility and reducing permanent settlement14. However, one should be wary of simply brandishing a new term for old practices, even if the claimed intentions of promoting win-win-win results for receiving countries, sending countries and the migrant themselves indicate a change in perspective. The conflicting interests at stake give rise to complex issues in practice, such that program design and implementation have a long way to go before significantly being able to alter the implications for economic development and migrants' rights15. As circular migration schemes are currently conceived, incentive carries little weigh as compared to compulsion, with respect to both migrants and employers. Consequently, basic human rights are often not recognized, for example, the right to live with one's family. It is also evident that temporary migration programs or, for that matter, the circularity of temporary migration on its own will not bring about the necessary changes, unless they are closely coordinated with a range of other international and national strategies connected with, cooperation for development, fair trade, investment, governance and conflict prevention16. B. Current state of play Since the Second World War, many countries have been experimenting with temporary worker programs, beginning with the welldocumented German “Gastarbeiter” and the United States (US)“Bracero” program, both of which led to unanticipated consequences and brought to the fore the particular dynamics of migration for employment17. Over the last thirty years, most labor migration policies have been unilateral, in the sense that destination countries normally announce programs to admit migrants without seeking bilateral agreements with sources countries. Elaborate visa systems have been set up in these labor-importing countries, reflecting the fact that control over entry and stay is a key aspect of national sovereignty. One reason why governments agree to open border gates to migrant workers is the assumption that the demand for migrants will be 14 House of Commons International Development Committee, 2004, 48 quoted in Castles, 2007. The organization December 18th in their 10 points to the Global Forum on Migration and Development (2008) have criticized practices of circular migration as an open door to human rights violations, characterizing circular migration as equivalent to merchandizing of migrants, and instead call on states to opt for more flexible visa policies and adopt legal tools that guarantee the rights of migrants. 16 Delgado Wise 2007. 17 See Martin 2003 for a historical perspective on the US and German guest worker programs. 15 95 RESPECTING THE WILL TO WORK 96 short-lived. The duration of temporary worker programs is rarely spelled out in authorizing legislation but the usual expectation is that temporary worker programs will persist, at least on a significant scale, for less than a decade18. However more recently there has been a growing recognition that cooperative migration management can better achieve goals for both sending and receiving countries, a fact which has led to an increase in bilateral memoranda of understanding and varying types of agreements regulating temporary migration between countries. The policy objectives and outcomes are as varied as the types of agreements, and will be addressed in depth in the last section of this paper. In addition, there are some interesting initiatives from major source countries, most significantly the Philippines example (subsequently taken up by Indonesia and Sri Lanka) where the focus is on managing the emigration process through a state policy of regulated export labor promotion. The source country government closely regulates and supervises recruitment of its nationals for employment in foreign countries and implements mechanisms aimed at migrant worker protection at each step in the migration process. In order to reach a more accurate concept of “temporary migrant worker”, the categories of workers usually admitted on a temporary basis are set out below, as well as their accompanying human rights implications. These are most commonly based on a combination of three criteria: anticipated duration of stay; level of skill and employment sector. Depending on the importance given to these criteria, temporary worker programs result in different impacts and consequences on the lives of migrant workers. i. Anticipated duration of stay Temporary work visas generally range in initial duration of stay from less than one year to no more than five years. Some last for a fixed period of time, whereas others are renewable, even indefinitely. Despite the fact that this criterion is a core part of the temporary nature of the migration program, in most cases there seems to be little justifying the duration of admission granted by most states19. In a few instances the duration is related to the “time-bound” nature of the job, such as in the admission of seasonal agricultural workers or construction workers, but in general, the policy of temporary admissions cover workers destined for employment in regular continuous jobs. The rights attached to such employment will then depend on other relevant factors in the program design, such as level of skill and labor sector demand. 18 19 Martin 2007:11. Abella 2006:5. TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS 97 Time-bound employment in temporary or seasonal jobs Work permit schemes for continuous or permanent jobs Permanent or probationary immigrant programs Jobs fail to attract local workers due to seasonality of production, high turnover of small producers or low technology Most common temporary migration programs aimed at filling year-round vacant jobs that persist in the market. Very limited, aimed at population group that host countries want to attract, highly skilled migrant workers and their families. Have shortest visa duration of up to one year; sometimes priority given the following season to workers who return home at end of season. One- or multiple-year work permits. Qualifying requirements more onerous, but extend more rights to foreigners as their duration of stay lengthens. Wide variation in employer and migrant rights to extend stays and to adjust status. Adjustment to permanent status often permitted Apply to service providers, such as nursing, domestic work, hospitality industry. Establish exceptional categories in migration for employment. Usually used in family reunification or refugee resettlement, where the policy objective of “temporariness” cannot play a role. Jobs end with completion of season or project. No status adjustment permitted. Apply to farm laborers, construction workers, trainees, and students. ii. Skills Although workers of all skill levels are found in each type of program mentioned above, the general rule is that ease of entry and duration of stay rise with years of education. This means that most seasonal workers are low skilled, the temporary workers who rotate through permanent jobs are primarily low-skilled or semiskilled, and the migrants in probationary programs are most likely to be highlyskilled professionals20. A noticeable trend in this regard is that policy-makers in both destination and origin countries are trying to devise innovative ways to regulate the increasing flows of low-skilled labor migration, by curbing irregular migration and channeling lawful admissions on a short-term basis, with new interest in the concept of temporary “circular” migration. There is a deliberate attempt to “control” low-skilled migration, keep it to a minimum necessity and limit the rights associated with such employment. At the same time, developed countries compete with each other to attract the highly skilled by offering them privileged entry and residence rules, facilitating their recruitment and temporary admission as the first step to permanent migration, and respecting their rights to family and reunion and permanent stay. There is virtual free movement for those with the right attributes and human capital. As Ruhs and Martin point out “the international market for skilled and highly skilled migrant workers is characterized by excess demand for labor. As a result qualified migrants are able to choose among competing destinations… countries and employers seeking to attract skilled workers are likely to offer them not only 20 For the purposes of this paper, high-skilled temporary workers refers to any individual admitted on the basis of professional education, skills, equivalent experience, and/or specialized knowledge in a given field. RESPECTING THE WILL TO WORK 98 high wages but also substantial rights”21. Although international law does not distinguish between skill levels of migrant workers, in practice, high-skilled workers have access to considerably more rights than low-skilled workers, and are thus able to exercise these rights more effectively. In fact, sometimes “expatriate” skilled temporary workers often have conditions that are above average for workers in the host country because of their competitiveness. Of increasing importance are the policies on admission of foreign graduate students, aimed at tapping the best brains and talents available in the global market. In this case, temporary admissions are being used as “filters” or screening devices for determining who among the foreigners with desirable qualifications are best able to adapt to the host society and thus ought to be considered for permanent settlement22. In addition, the long processes for permanent settlement have been criticized as lacking the flexibility to match labor demand and competitiveness in the globalized era, prompting traditional immigration countries like the US, Australia, the United Kingdom (UK), Germany and Canada to open up new temporary migration gates for high-skilled workers. One important exception in this regard can be seen in the Middle East and Gulf states, where despite the fact that their economies could not function without imported medium- and high-skilled labor, socio-political considerations severely restrict the rights of foreign workers and there is no intention to facilitate a route to permanent residence. In most countries, the design of temporary migrant programs for low-skilled workers is not based on skill level, rather on the specific employment sector in which such labor is considered to be required. This reflects the policy objective of a flexible labor market that can respond to economic cycles. Lowskilled workers are the primary focus of worker advocates, due to the fact that the inconsistency of work as well as their dispersion in rural areas or private homes means they often do not have access to information about their rights and thus difficult to ensure their effective protection. Even when they are informed, it is more difficult for them to effectively exercise these rights. For example, since the right to stay in the country is often linked to employment, even if they file a valid complaint against their employer, they may nonetheless lose their job and be removed, and furthermore, be blacklisted and unable to return, since national labor laws do not apply abroad23. iii. Sector A review of current temporary migrant programs points to at least five categories of workers that respond to a variety of sectors in the economy; namely, professionals, services, industry and construction, seasonal agricultural and non-agricultural work, and free trade zones. Although there is 21 22 23 Ruhs and Martin 2008: 245. Abella 2006:4. Martin 2003:19. TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS 99 no comparable global data on how temporary migrant workers are distributed across employment sectors, it is clear that the range of sectors is widening. The rationale for dividing temporary migrant workers along sectoral lines relates back to the use of temporary migration programs as a policy tool for addressing domestic labor market shortages for lower-skilled employment that is largely seasonal in nature. In countries like Malaysia, for example, labor market segmentation has played an important role; sectors considered “dirty, dangerous and difficult”, like forestry, construction, plantations and domestic service, have become dominated by temporary labor migrants25. An interesting example to consider here is the United Kingdom's new point-based system, as it clearly illustrates the correlation between sectorbased programs and domestic economic policy. With the emphasis on employment sector, the system hopes to respond more rapidly and accurately to shifting labor demand in the current changing economic circumstances. The government intends to take advantage of the flexibility of such a system to support British workers through hard times and to be more selective about the migrants coming to the UK from outside the European Economic Area26. The introduction of sector-based panels, called ¨Tiers”, developed from the original quota-based systems (such as the Seasonal Agricultural Workers Scheme (SAWS) and the Sectors Based Scheme (SBS)), whereby employers who participate in the scheme are allowed to employ a fixed number of overseas workers though the scheme each year on a short-term basis. The ease with which governments can manage migration policy with such sector-based programs can be seen in recent moves to reduce or eliminate SAWS and SBS quotas or reserve them for nationals of Romania and Bulgaria who face restrictions to other sections of the UK labor market. With respect to low-skilled workers, we should take notice of the fact that in this time of global recession, implementation of Tier 3 has been suspended until further notice, in accordance with the UK government's intention to phase out low-skilled migration from outside the EU as part of sweeping changes to its immigration law27. Applications under Tier 3 will also need to be sponsored by employers and entry would be for a maximum of 12 months, with no possibility of bringing dependants. Migrants would also not be allowed to switch to another tier - even under Tier 2 if they acquired a job offer - unless they left the UK first. While there would be English language requirements for Tier 3 low-skilled workers, they would be set by the employer, rather than immigration authorities if and when a Tier 3 25 Hugo 2008:5. Quoting Jacqui Smith, UK Home Secretary in Home Office press release, 2009. According to the Jacqui Smith, "Only where there is an identified shortage which cannot be met from within the UK or EU will a scheme under Tier 3 be set up.” In any case, low-skilled migration schemes under Tier 3 would only return for clearly temporary needs and for countries with which the UK has "effective returns arrangements". The Home Office also said they were considering a few other requirements such as compulsory remittances - presumably to help benefit the economies of the countries supplying the labor. 26 27 RESPECTING THE WILL TO WORK 100 migration scheme becomes operative. These restrictions point to the powerful policy tool that is inherent in the design of temporary migration programs, the discretionary nature of division along sectoral lines, and how this can have a discriminatory and negative impact on the rights of migrant workers who participate in the programs. a. Professional sector: As outlined above, in most industrialized countries, once initial requirements are met, admission and extending duration of stay are usually easier for highly skilled individuals. The issues they face under these programs usually relate to credentials recognition and adjustment to permanent status. Permanent or probationary programs, such as the points, specialty- or priority occupations systems, allow for the exercise of important rights of migrant workers. These will be discussed further on. b. Services industry: The world's economy is based predominantly on services, with this sector now employing more than three-quarters of all migrant workers in some industrialized countries, especially in wholesale and retail trade, hotels and tourism, health, community and household services28. Most significantly, the global demand for foreign household and care workers continues to increase with changing family roles and structures, as well as an ageing population, particularly in the newer immigration countries of Southern Europe, the Persian Gulf and the Middle East. While labor migration has generally had an empowering influence on women, women migrant workers often end up in jobs in these unregulated low-skilled service sectors, domestic work, child care, elder care, and commercial sex work. There are today millions of undocumented women migrants in informal, unprotected, hidden and unregulated labor markets whose situation provides cause for concern, as in many countries these jobs are irregular, excluded from labor legislation and, often in the case of sex work, facilitated by criminal trafficking networks29. Migrant workers also account for a significant portion of lower-paid, informal and casual employment in the tourism and hospitality industries, which tend to attract groups of ethnic minorities in host countries. These service industries often employ undeclared labor, or declare only limited working hours, to avoid payment of social security contributions. Such conditions make it even more difficult for migrant workers to assert the employment protections available to them. 28 ILO 2004:56. For a detailed analysis of the serious human rights abuses facing Sri Lankan domestic workers in Saudi Arabia, Kuwait, Lebanon and the United Arab Emirates, refer to Human Rights Watch report “Exported and Exposed”, 2007. 29 TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS 101 c. Seasonal agricultural and other types of seasonal work: In most industrialized countries, seasonal work includes a rising share of foreign workers, as local workers prefer year-round employment when they can obtain it. The usual goal of farm employers is to minimize their fixed costs, which means they want to hire and pay seasonal workers only as and when they are needed. Furthermore, as it is very hard to protect foreign workers in seasonal worker programs, this makes them a litmus test for assessing the effectiveness of worker protection measures contained in such programs30. As more and more newer immigration countries become increasingly dependent on foreign migrant workers to meet their agricultural and other seasonal needs, it is worth considering current programs that have a relatively long history, as well as the distinct rights afforded to migrant workers under each of these programs. The seasonal programs of the United States and Canada point to some interesting good practices as well as significant areas for improvement. The US seasonal agricultural worker program began with the Bracero program, which lasted from 1942 until 1964, and was established through formal negotiations and an agreement between the US and Mexico. It involved 4.5 million people and was implemented through contracts that in principle contained significant legal protections such as housing, wages and labor conditions, including the withholding of 10% of workers' wages, ostensibly to pay for a social security-type pension plan to be deposited in a Mexican bank on behalf of the workers. Nonetheless, the program led to widespread abuse of workers, and poor enforcement, which ultimately resulted in its being abandoned. However, the institutionalized networks and labor relationships between Mexico and the US are now widely believed to have contributed to the patterns of unauthorized immigration. (The U.S. Department of Labor (DOL) officer in charge of the program described it as a system of “legalized slavery”.) The United States currently has two temporary migrant worker programs under which employers can import unskilled labor for temporary or seasonal work lasting less than a year: the H-2A program for agricultural work and the H-2B program for non-agricultural work. Unlike in the case of high skilled workers, under the H-2 visas employers must have their need for unskilled foreign workers certified by the DOL before visas can be issued to the workers, which means that DOL verifies that the employer tried to find US workers by offering at least a minimum wage and benefit package. Only if employer recruitment fails to find US workers can the employer recruit foreign workers anywhere and in any manner – since US anti-discrimination rules do not apply to foreign recruitment. 30 Martin 2003:19. RESPECTING THE WILL TO WORK 102 Although the H-2A and H-2B programs offer different terms and benefits, they are similar in several significant ways. Firstly, both programs permit the guest worker to work only for the employer who petitioned the DOL for his or her services. If the work situation is abusive or not what was promised, the worker has, in effect, little recourse other than to go home, putting himself at a distinct disadvantage in terms of future opportunities in the United States since any possibility of return during any subsequent season depends entirely on an employer's willingness to submit a request to the US government. In practical terms, this means that a migrant worker is much less likely to complain about workplace safety or wage issues. Secondly, H-2 visas are for individuals only and generally do not permit workers to bring their families to the US, leading to family separation for long periods of time. The H-2A program provides significant legal protections for foreign farm workers, including wage protection, three-quarters of the total hours promised in the contract, free housing in good condition, workers' compensation benefits for medical costs and payment for lost time from work and any permanent injury, reimbursement of travel expenses, health and safety protections, and eligibility for federally funded legal services for matters related to their employment31. Many studies show that these protections exist mostly only on paper, and the program continues to be the subject of litigation with worker advocate groups often suing US employers for not abiding by the terms of their recruitment offers, failing to pay overtime wages, not providing rest periods and lunch breaks, and not reimbursing travel expenses. The H-2B program admits foreigners to fill seasonal jobs for which US workers cannot be recruited at the prevailing wage in non-agricultural industries, such as forestry, seafood processing, landscaping, and the tourism and hospitality industries. Non-immigrants from Mexico and Jamaica accounted for 80% of all 122,316 H-2B seasonal non-agricultural worker admissions in 2005.Due to the fact that the H-2B certification procedures were established by internal directive rather than by regulation, the fundamental protections afforded to H-2A workers do not apply to migrant workers under the H-2B program. Employers do not have to pay the workers' transportation to the US nor provide them with housing, nor do migrant workers have access to legal services32. The Canadian Seasonal Agricultural Workers Program (CSAWP), often considered a more equitable model than the US system, has enabled Canadian farmers to hire temporary workers for up to eight months a year from the Caribbean since 1966, and from Mexico since 1974. Under bilateral treaties, workers are brought into Canada under a well-supervised system of recruitment and employment involving authorities at both ends. 31 32 45 C.F.R. 1626.11 Southern Poverty Law Center, 2008. Also refer to www.dol.gov TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS 103 Migrant workers are employed during peak periods of planting, cultivating and harvesting of specified farm commodities, spending on average about four months performing manual work on some 1,800 farms in nine provinces, over 80% of workers on fruit, vegetable and tobacco farms in Ontario. The workers return home at the end of the season, most (more than 70%) being rehired again for the next season33. Mexicans are recruited and employed under the terms of a government-togovernment memorandum of understanding that designates the Mexican Ministry of Labor as responsible for recruiting workers and negotiating their wages with Human Resources Development Canada. Farm employers apply to local Human Resources Centers for certification to employ foreign workers at least eight weeks before they are needed; they must offer a minimum of 240 hours of work in a period of six weeks, free approved housing and meals or cooking facilities, and the higher of the minimum wage, prevailing wage or piece-rate wage paid to Canadians doing the same job. The approval to hire foreign workers is then transmitted to the Foreign Agricultural Resource Management Services (FARMS), a grower association funded by user-fees, which sends the request for foreign workers to Mexico or the Caribbean. Most of the Mexican workers in this program are married men who leave their families in Mexico. They travel to Mexico City at their own expense and pay for medical examinations. The large majority goes into debt even before they are selected. They are given entry papers in their countries of origin, and a FARMS affiliate arranges to transport them to Canada and to the employer. Farmers advance the cost of transportation from Mexico to Canada, and deduct four percent of workers wages to cover transport costs, up to $C575; farmers also deduct payroll taxes and insurance costs from workers' pay. Mexican consular officials meet arriving migrants at Canadian airports, inform them of their rights, and under the agreement can inspect housing and solicit worker grievance. Workers have a 14-day probation period after arrival and farmers prepare a written evaluation of each worker, place it in a sealed envelope, and returning migrants give it to Mexican authorities. Farmers may specify the names of workers they want among workers who were hired the previous year, which they do over 70 % of the time34. Although the program does establish sanctions of fines up to $C5,000 and two years imprisonment for hiring unauthorized workers or lending their guest workers to other farmers, enforcement is rare. The Canadian model is interesting because under the bilateral agreements, the terms of seasonal worker program design and administration are developed, modified and agreed to annually in meetings between the Canadian government, the sending countries and representatives of the 33 34 Brem 2006:2. Also refer to www.cic.gc.ca and www.hrsdc.gc.ca Martin 2003:21. RESPECTING THE WILL TO WORK 104 farm employers. The trend in expanding seasonal worker programs is to “trust the employer”, to give employer organizations more voice in admissions, transportation and employment decisions. For example, in Canada, the user-fee Foreign Agricultural Resource Management Services or FARMS organization handles many of the tasks dealt with by government agencies in other countries, and is also represented in the annual meetings that review the operations and administration of the program, including wages and other aspects of the employment agreements. Nevertheless, while sending country officials may speak from a workers' perspective at such meetings, there is no independent labor representation and worker representatives are rarely involved in seasonal worker program design or administration, leading to extensive criticism of seasonal worker programs as well as litigation35. According to the United Food and Commercial Workers' Union Canada, the many problems and challenges that migrant workers experience while working in Canada are a direct consequence of their exclusion from the negotiation of their working and living conditions. It is also important to note that while CSAWP is a federal program, it is the provincial governments in Canada that legislate human rights, employment standards and workplace health and safety laws. Provincial labor laws generally exclude farm workers from many provisions governing hours of work, vacation pay, and overtime. Manitoba's Employment Standards Act provides the least provisions and protections for agricultural workers in Canada. The Act excludes agricultural workers from vacations, weekly day of rest, lunch breaks, minimum wage, maternity and parental leave, and provisions regarding child employment. In Alberta and Ontario, farm workers are prohibited from joining a union. In Ontario, until June 2006, all farm workers were excluded from health-and-safety legislation. These anomalies are well documented by worker organizations involved in defense and advocacy, such as Justicia for Migrant Workers36, and United Food and Commercial Workers' Union Canada37, which sees first hand the challenges faced by these workers and assists and supports them through seven Migrant Worker Support Centers, all of which are overwhelmed with requests for support. d. Construction and other industries: In many countries the construction industry is heavily dependent on temporary foreign labor on project-based contracts with small contractors specialized in different aspects of construction, primarily because it tends to respond to booms and busts in longer economic cycles, and often, the work is difficult and dangerous, prompting local workers to stay clear. Temporary 35 36 37 Martin 2003:20. Refer to www.justicia4migrantworkers.org Refer to United Food and Commercial Workers' Union Canada www.ufcw.ca TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS 105 migrant workers are usually employed on a contract basis, admitted for employment on the strength of sponsorship by an employer who has engaged them under short-term work contracts. They are usually not allowed to change employers and must return home at the end of their contracts. Typically this group is denied many basic rights in destination countries, in particular, the right to bring in family members, and to apply for permanent residency. This type of labor migration has been particularly prevalent in the Asian region, where the history of labor migration goes back to colonial times when there were substantial “contract coolie” types of indentured and semiindentured labor flows between the colonies organized by both the colonial authorities and the private sector38. Today, once again, the largest scale of movement in Asia is of low-skilled contract labor that is overwhelmingly directed towards the Middle East, where the demand for low-skilled labor has increased steadily over the last two decades, as well as other countries in the region itself. Hugo39 shows that such international contract labor is often drawn from the poorest areas of the Asian region, meaning that remittances have a substantial impact on individual family welfare. However, this “new form of indentured labor” has been heavily criticized, focusing on the social costs of long separation from families, lack of opportunities for social mobility and lack of opportunity to transfer to permanent residency. e. Regional integration: Regional integration processes often include provisions for facilitating the movement of nationals from participating states for the purposes of employment and residence. These may range from extensive free movement regimes applicable to all categories of persons, including workers (such as in the European Union), to the more limited provisions that only include business visitors, professionals, other highly skilled persons, and service providers (such as under the North American Free Trade Agreement). These free trade zones have experimented with temporary visa programs as a way of regulating temporary employment within their economic area. It is likely these will also increase in years to come as regional economic integration grows in importance. The North Atlantic Free Trade Agreement (NAFTA), for example, allows professionals with a university degree to accept job offers in Canada, Mexico or the US under indefinitely renewable TN visas. NAFTA chapter 16 (“Temporary entry for business persons”) covers 5 categories: traders, investors, business visitors, inter-corporate transferees and professionals. However, mention should be made of the difference between the US entry requirements for Canadian and Mexican citizens. Although both require 38 39 Hugo 2008:3. Hugo 2008:6. RESPECTING THE WILL TO WORK 106 proof of professional qualifications and a signed job offer from a US employer, in the case of Mexicans, the prospective employer is additionally required to file a labor condition application. Canadians can apply directly at any port-of-entry along the US-Canadian border, while Mexicans need to wait for a visa from the US consulate in Mexico. Other Latin American free trade agreements follow more or less the same format, with the exception of the Peru-Canada agreement, where the notion of temporary workers in this context has been widened to include certain technical workers. C. Human rights perspective on temporary migration programs While the concept of temporary migration might appear sound in theory, significant reservations have been expressed across the board regarding current program design in light of past policy failures and the immense social cost to the migrants themselves. The comment made by Stephen Castles in 1986 with reference to German guest worker policies - that they were "shaped by the view that migrant workers were temporary labor units, which could be recruited, utilized and sent away again as employers required" - remains valid today with regard to current temporary migration programs. The reference to "labor units" here must be our starting point, as it belies the fact that the focus has been on the economic prerogative of these schemes with little regard for the treatment of migrants as human beings40. This perspective has also permeated recent international trade discussions surrounding the General Agreement on Trade in Services (GATS), in particular the cross-border movements of “natural persons” under Mode IV of the GATS. Despite the development motivation often expressed, negotiations are primarily aimed at providing a mechanism that allows nations to fill labor market shortages by temporarily allowing the legal entry of skilled migrant workers. It links labor migration firmly to economic globalization with all its downside risks of labor market deregulation and social dumping, unequivocally characterizing labor as a tradeable commodity. Secondly, temporary migration programs point to a situation in which labor and human rights are circumscribed by policies meant to ensure “temporariness” of stay, given that they are often based on limitation of workers' right to change jobs, to bring in their families and to settle permanently. Thus they tend to allow a country to benefit from the labor without having to provide welfare benefits or protect the rights of people present in its territory41. From an economics perspective, past experiences in Europe and the United States indicate that, contrary to the designed “temporariness” of the programs, the demand for migrants persists longer than expected, and that some migrants do settle in destination countries. 34 35 Martin 2003:21. Martin 2003:20. TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS Consequently, Martin42 asserts that all such programs are in some sense ultimately unsuccessful, due to labor market distortion as employers assume migrants will be continually available, and due to dependence by countries of origin on foreign earnings. Ruhs, on the other hand, asserts that pressures for permanent settlement can be minimized through a mixture of enforcement measures and incentives to return home. Host countries may decide to allow the transfer of a certain number of temporary workers to permanent status, but this should not be an expectation for migrants at the time of recruitment43. A third assertion, which relates to the central theme of this paper, is that current temporary migrant worker programs, by their very nature, involve at least some trade-off between economic gains afforded by access to labor markets in high income countries, and restrictions of some individual rights of migrants. They seem to embody an inherent trade-off between migrant numbers and migrant rights, whereby restrictions on rights are seen as an implementation cost of such programs44. Given the large income inequalities between origin and host countries, it appears that sometimes migrant workers may be willing to accept certain restrictions on personal rights in return for access to labor markets. For example, millions of workers continue to choose to migrate temporarily to the oil-rich Persian Gulf states and Singapore despite grave restrictions on many of their employmentrelated and other rights. If migrants are legal, and they receive the same benefits as local workers, employers are likely to request fewer of them, posing a numbers versus rights dilemma. Martin45 asks the questions: Should the goal be to maximize the number of migrants who can earn higher wages abroad, or to maximize the rights of those employed abroad? Do we want more migrants employed abroad, or better conditions for migrants? The debate in the US in the mid-1990s over the cost of providing welfare or social assistance to legal and unauthorized migrants epitomizes this numbers versus rights dilemma46. The results of a survey carried out by the International Labor Organization (ILO) with information from 92 countries47 show to some degree how different 42 Martin 2003. Ruhs 2005:23. Ruhs 2005: 14. 45 Martin 2003:30. 46 Martin 2007:20 cites the example of Proposition 187, which was approved by Californian voters after high immigration levels during recession years, but a federal judge stopped its implementation; however, some of its provisions were included in the 1996 federal immigration reforms. Proposition 187 led to a national debate over immigrant numbers versus rights, namely the right of newcomers to social assistance. One side argued that the numbers of migrants should be reduced so as to preserve the almost equal access of migrants with US citizens to social assistance, and the other side argued that the number of migrants should not be reduced even if the price of keeping the number of migrants high would be less migrant access to social assistance. The government resolved the national debate, by restricting their access to social assistance in the 1996 federal immigration reforms, although subsequently, access of legal immigrants and children to some welfare benefits was restored. 47 ILO Survey 2003. 43 44 107 108 RESPECTING THE WILL TO WORK countries respect some basic labor rights48. Abella concludes that net immigration countries are generally more protective of rights than the net emigration countries or zero net immigration countries, reflecting a combination of their level of economic, social and political advancement. Furthermore, some rights are more respected than others – the right to equal treatment in wages and to be protected against forced labor are more widely respected than others, but the right to join or form trade unions and the right to family reunification are not widely granted, notably in Asia. Pressures on migration for employment are rising, and the continued response of migrant-receiving governments is to manage migration by adjusting rights – such as giving migrants fewer rights to social assistance. This is a blunt policy instrument that seriously violates human rights, running counter to ILO conventions and recommendations that aim for equality of treatment. In the face of rising differences in demographics and economics that encourage and enable migration, governments often revert to the instrument over which they have the most control, that is, individual rights, and seek to manage migration by adjusting especially the rights of newcomers. Coupled with the practical realities of lax enforcement, abusive employer practices go unsanctioned, not only violating rights but also national standards. Although the overall interest of migrants necessarily includes their economic welfare, social welfare and migrants' rights, the notion of migrant workers as labor units, not forming part of the population, relates directly to the inability of migrants to access the rights afforded to them under international and domestic laws. Oftentimes, these temporary migration programs can create a second-class category of worker, dividing those who have more from those who have less rights and entitlements under the laws of the host country. Newer programs seem to be widening this equality gap even further. In Asia and the Gulf, unduly restrictive controls are placed on migrant workers to prevent settlement, while other countries rely on irregular workers, who lack legal rights and have little chance of permanent stay. In the global “guest worker” program proposed under the GATS, actively being sought out by some developing countries like India in exchange for a development strategy based on remittances, the inherent equality risks are also of concern. The current Mode IV labor migration principles fail to ensure or even provide for equality of treatment with nationals of host countries in terms of wages, conditions of work and social protections. This paper argues that temporary migration programs cannot meet their objectives if the migrant is not at the center of the debate. The challenge remains to step-up regulation of the migration process with concomitant respect for the rights of workers admitted under such temporary programs and to ensure that labor migration contributes to prosperity and equality in a globalizing world. 48 Abella 2006:20 provides a table showing rights included in the ILO Survey, including the right to join trade unions and bargain collectively; have the right to family reunification; are protected against forced labor; enjoy equal treatment in wages and equal access to social protection. HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS 3. Human Rights Analysis and Implications A. Standards for Respecting the Rights of Migrant Workers A review of human history enlightens us to the natural phenomenon of human migration. Although to date there has not been international recognition of a “right to migrate”, as early as 1919 the situation and the rights of migrant workers became a subject of concern in the international legal arena under the auspices of the ILO, in particular equality of treatment between nationals and migrant workers49. Since then, the ILO, and more recently, the United Nations (UN), have promoted a comprehensive set of complementary instruments on the international standards associated with migration for employment, specifically recognizing the fact that migrant workers enjoy international protection of their human rights and labor rights. In addition, there is a substantial framework of regional protection, drawing attention to the need for a more focused approach, appropriate to the practical realities of human movement in various parts of the globe. The foundational principles of the ILO, as stated in the Declaration of Philadelphia (1944), are of particular relevance to assessing the trade-off between migrant numbers and migrant rights: labor is not a commodity; freedom of expression and of association are essential to sustained progress; poverty anywhere constitutes a danger to prosperity everywhere; all human being, irrespective of race, creed or sex, have the right to pursue both their material well-being and their spiritual development in conditions of freedom and dignity, of economic security and equal opportunity. Since by definition, temporary worker programs restrict the rights of migrants by limiting their entry and employment the gap between what international human rights law guarantees to non-citizens and the realities that they must face widens as such temporary programs expand50. i. International Labor Organization standards The first specific international instruments aimed at providing specific protection for migrant workers were the Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (No. 97)51 and the Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143)52, as well as their accompanying Recommendations53. It is worth noting that these ILO Conventions do not affect the sovereign right of each member state to allow 49 The Preamble to the Constitution of the ILO lays down the ILO obligation to improve “protection of the interests of workers when employed in countries other than their own”, confirmed in The Reciprocity of Treatment Recommendation, 1919 (No. 2). 50 Martin 2007:53. 51 Ratified by 48 mostly emigration countries as 2009 www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm 52 Ratified by 23 countries as of 2009 www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm 53 Migration for Employment Recommendation (Revised), 1949 (No. 86) and Migrant Workers Recommendation, 1975 (No. 151) 109 RESPECTING THE WILL TO WORK 110 or refuse a foreigner entry to its territory and that it is for each state to determine the manner in which it intends to organize the potential entry of migrant workers or the refusal of their entry. Instead, these conventions call for measures aimed at regulating the conditions in which migration for employment occurs, at combating irregular migration and labor trafficking, and at detecting the illegal employment of migrants with the aim of preventing and eliminating abuses. They also contain provisions on cooperation between states and with employers and worker organizations54. All other ILO Conventions and Recommendations55 are of general application to all workers, regardless of their nationality, and as such, apply to migrant workers as well. Furthermore, international labor standards in the areas of social security, maternity protection, employment policy, the regulation of private and public employment agencies, occupational safety and health, conditions of work, protection of wages and labor inspection, as well as those covering sectors which employ a large number of migrant workers have been identified by the ILO as equally important and particularly relevant to the promotion of decent work of all migrant workers56. By ratifying the ILO Conventions, member states agree to implement their provisions in national law and policy. Furthermore, since the adoption in 1998 of the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights At Work and its Follow-Up, even if countries have not ratified specific conventions, by virtue of ILO membership alone57, they are bound to respect, promote and realize the group of rights and principles deriving from the eight fundamental ILO Conventions, and which apply to all migrant workers regardless of their status58. These enabling international labor standards comprise: the right to equality and non-discrimination in employment and occupation; the abolition of forced labor; the elimination of child labor; and freedom of association and the right to collective bargaining. ii. United Nations standards The adoption of the UN International Convention on the Protection of the 54 Baruah and Cholewinski 2006. The fundamental ILO Conventions comprise: Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87); Right to Organize and Collective Bargaining Convention. 1949 (No. 98); Forced Labour Convention, 1930 (No. 29); Abolition of Forced Labor Convention, 1957 (No.105); Equal Remuneration Convention, 1951 (No.100); Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No.111); Minimum Age Convention, 1973 (No.138) and Worst Forms of Child Labor Convention, 1999 (No.182). 56 These include: Equality of Treatment (Accident Compensation) Convention, 1925 (No.19); Labour Inspection Convention, 1947 (No.81); Protection of Wages Convention, 1949 (No.95), Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No.102); Employment Policy Convention, 1964 (No.122); Minimum Wage Fixing Convention, 1970 (No. 131); Tripartite Consultation (International Labor Standards) Convention, 1976 (No.144); Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No.155); Maintenance of Social Security Rights Convention, 1982 (No.157); Occupational Health Services Convention, 1985 (No.167); Working Conditions (Hotels and Restaurants) Convention, 1991 (No.172); Safety and Health in Mines Convention, 1997 (No.176) and Private Employment Agencies Convention, 1997 (No.181). 57 The ILO has 183 member states as of 2009 www.ilo.org/ilolex/english/mstatese.htm 58 1998 ILO Declaration of Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-Up www.ilo.org/ declaration/thedeclaration/lang--en/index.htm 55 HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS 111 Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (ICRMW) (1990) attests to international recognition of the need to give explicit protection to migrant workers and their families, and to supplement protection gaps under the ILO system. It embodies most of the substantive provisions of the ILO instruments and goes beyond them, specifically calling for efforts to ensure equal rights for border communities and frontier workers, seafarers, seasonal workers, project-tied workers and self-employed workers, and also obligates states to adhere to basic human rights standards with respect to authorized and unauthorized migrants, including guaranteeing migrants freedom of religion and freedom from arbitrary arrest and detention. Significantly, the definition of “family” is broader than in the ILO Conventions. However, the political and practical difficulties raised by such international progress, along with a context of increasing migration and security concerns, meant that the ICRMW entered into force on July 1, 2003 with only 22 ratifications. To date, it has been ratified by 40 mostly emigration countries, notably Mexico and the Philippines amongst its strongest proponents59. One reason for this is that, while the ICRMW gives greatest protection specifically to regular migrants, it protects the rights of all migrant workers, including irregular migrants, and for this reason, governments object to its ratification60. Part III of the ICRMW goes well beyond a reiteration of the relevant human rights, in that it explicitly applies them to the situation of migrants, while at the same time creating a comprehensive framework of protection in and of itself. Its strongest assertion is that migrants – not just citizens – are entitled to the full protection of most international human rights standards, and highlights the work still needed to be done to properly apply general human rights standards to the particular situation of migrants. Almost all of these rights of migrants and their family members involve obligations on the part of states of employment, including: Article 8 Article 9 Article 10 The right to leave and enter the State of origin. The right to life. The right not to be subjected to inhumane living and working conditions under the prohibition against cruel, inhuman or degrading treatment of punishment. Article 11 The right not to be subjected to slavery or servitude and forced or compulsory labor. The right to freedom of thought, conscience and religion. The right to hold and express opinions. The right not to have their property confiscated arbitrarily, and to receive adequate compensation for confiscated assets. The right to the protection of their liberty and security, including against any physical (and sexual) abuse and harassment. Article 12 Article 13 Article 15 Article 16 59 60 http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&id=138&chapter=4&lang=en Grant 2005. 112 Articles 16 -19 Article 20 RESPECTING THE WILL TO WORK The right to procedural and substantive guarantees dealing with investigations, arrests or detentions, based on widely recognized due process and fair trial requirements, including, amongst others: the right to have investigations, arrests and detentions carried out in accordance with established procedures; the right to equality with nationals of the state before the courts and tribunals; the right to necessary legal assistance, interpreters and information in a language s/he understands; the right to have consular or diplomatic authorities informed of their arrest or detention and the reasons thereof, without delay; and the right that humanitarian considerations regarding the person's migrant status be taken into account during sentencing. The right not to be imprisoned, expelled, or deprived of work or residence permit, merely on the ground of failure to fulfill an obligation arising out of a work contract. To complete the protection framework, other rights set out specifically in the ICRMW include: Article 14 Article 21 Article 26 Article 30 Article 32 Article 33 The right not to be subjected to arbitrary or unlawful interference in his or her privacy, home family or communication. The right not to have identity documents, work and residence permits of migrant workers confiscated or destroyed by unauthorized persons or their passports destroyed by anyone. The right to join or form trade unions and associations. The right to equality with nationals in gaining access to education, including public pre-school education.. The right to transfer their earnings and savings as well as their personal effects and belongings at the end of their term of employment. The right to be informed in a language they understand about their rights and obligations. Finally, additional provisions in Part III underline once more the centrality of equality and non-discrimination as one of the pillars for the protection of the rights of migrants. Article 25 The right to be treated as equal to the nationals of the host country in respect of remuneration and conditions of work (overtime, hours of work, weekly rest, holidays with pay, safety, health, termination of work contract, minimum age, restrictions on home work, etc). Article 27 Article 28 The right to equality with nationals extends to social security benefits. The right to equality with nationals extends to emergency medical care. Part IV of the ICRMW goes on to provide for "additional rights" for migrant workers and members of their families in a regular or documented situation. It is here that the ICRMW has its most significant impact. The rights in this section unequivocally put the authorized migrant worker on the same footing as national workers, not only regarding employment, but also with respect to complementary social, economic and cultural rights. HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS 113 These rights include: Article 38 Article 39 Article 40 Articles 43 - 45 The right to be allowed to be temporarily absent, for reasons of family needs and obligations, without effect on their authorization to stay or work. The right to move freely in the territory of the State of employment and to choose where they wish to reside, subject to permissible restrictions. The right to form associations and trade unions. The right to equality for migrant workers and members of their families with nationals of the State of employment in access to education, vocational guidance and placement services, vocational training, retraining, housing including social housing schemes, protection against exploitation in respect of rents, social and health services, cooperatives and self-managed enterprises, access to and participation in cultural life. Article 47 Article 54 The right to transfer their earnings and savings from the State of employment. The right to equality of treatment in respect of protection against dismissal, unemployment benefits, access to public work schemes intended to combat unemployment and access to alternative employment in the event of loss of work or termination of other remunerated activity. The complementary right to address cases to competent authorities in the State of employment in relation to breaches of work contracts by the employer. Article 55 The right to equal treatment in the exercise of authorized remunerated activities. The right not to be expelled, except for reasons defined in legislation, and subject to human rights standards. Article 56 In 1999, international protection was widened when the United Nations Commission on Human Rights identified migrants as a vulnerable group and appointed a Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants61 with the mandate to investigate violations and best practices in all countries, irrespective of whether a state has ratified the ICRMW. The stated objections to the ratification of the ICMW, overlook the fact that migrants' rights are already protected through the core human rights treaties, which have been ratified by most countries and are universal in scope. International human rights law is based on three core documents embodying the premise that all persons by virtue of their essential humanity should enjoy all human rights, regardless of their nationality or legal status in a country62. These include: the Universal Declaration of Human Rights (1948), the International Covenant on Civil and Political Rights (1966) and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966). Over the past 50 years, additional UN instruments have provided for protection of migrants from discrimination and exploitation on ground other than their non-citizen status, the most important of which are the 61 Reports of the Special Rapporteur can be consulted at http://www2.ohchr.org/english/issues/migration/ rapporteur/annual.htm 62 Weissbrodt 2003:2. Only if exceptional distinctions serve a legitimate state objective and are proportional to the achievement of that objective, could a potential limitation exist. RESPECTING THE WILL TO WORK 114 Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD) (1965) (currently one of the most widely ratified of the human rights conventions) and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, (CEDAW) (1979). Special mention should be given in this regard to the extensive provisions on the protection of the rights of migrant workers, including trafficked and smuggled migrants, found in the Durban Declaration and Programme of Action of the 2001 UN World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, adopted in 2001. Other human rights conventions of relevance to migrant workers include the Convention on the Rights of the Child (1989), the International Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CAT) (1984), and the Convention against Transnational Organized Crime (2000) and its supplementary Palermo protocols, Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children (Trafficking Protocol, 2000) and the Protocol Against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air (Smuggling Protocol, 2002). iii. Regional and sub-regional standards When identifying international standards concerning labor migration and the protection of migrant workers, it is useful to consider the established set of regional and sub-regional standards. In the human rights arena, significant progress has been made in Europe and North America. Under the auspices of the Council of Europe, the European Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) (Council of Europe, 1950) has broadest application in that it applies to all persons within the jurisdiction of member states63, implicitly including migrant workers, regardless of their status. Migrants have obtained remedies from the European Court of Human Rights under its case law in protection of their right to respect for family life64 and the nondiscrimination principle65. In addition, other Council of Europe instruments cover migrant workers specifically, although they only apply to migrants who are nationals of Council of Europe member states66. Migrant workers in countries belonging to the Organization of American States (OAS) enjoy general protection under the Inter-American human rights system as provided by the 1948 American Declaration on the Rights and Duties of Man and the 1969 American Convention on Human Rights (Pact of San Jose), 63 Article 1, ECHR. Article 8, ECHR. Article 14, ECHR. 66 In particular, the European Social Charter (1961) and its Additional Protocol (1988), the Revised European Social Charter (Council of Europe, 1996), and the European Convention on the Legal Status of Migrant Workers (Council of Europe, 1977), the latter having only been ratified by eight members. 64 65 HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS which both guarantee freedom from discrimination. A Special Rapporteur on Migrant Workers and their Families was appointed in 1997, and certain important principles have also been developed on the basis of the case law of the Inter-American Commission on Human Rights and the Inter-American Court of Human Rights67. Regional economic integration processes have also spurred efforts to harmonize standards with respect to labor migration. Under the European Union framework, while differences exist in terms of rights and benefits granted to migrant workers coming from within the EU, from future accession countries, and from third countries, the EU Charter of Fundamental Rights of 2000, though not a legally binding instrument, is a major point of reference in this context because most of its provisions are applicable to all persons irrespective of their nationality. Furthermore, the Treaty Establishing the European Community (EC Treaty) provides for freedom of movement for workers from EU member states (although transitional arrangements are in place limiting this freedom for nationals of new member states) and prohibits any discrimination based on nationality between these workers as regards employment, remuneration and other conditions of work and employment, including social security68. The EC Treaty also affords migrant workers from EU member states a set of social rights unequalled in other regions of the world. However, despite the promises of the provision of “near equality” for third- country nationals made by the European Council in its Conclusions adopted at Tampere, Finland, in October 1999, measures adopted to date on legal migration have afforded third country nationals lesser rights than those granted EU citizens69. In the Americas, the North American Free Trade Agreement (NAFTA) deals only marginally with migration issues through the North American Agreement on Labor Cooperation (NAALC) and also in the body of NAFTA itself, which permits the entry of a certain quota of investors, highly qualified personnel and executives of multinational corporations between signatory states. The Andean Community adopted in 2003 a revised Andean Instrument for Labor Migration, which included an agreement on residence for MERCOSUR nationals. Since the 1960s, many States have also concluded bilateral agreements to regulate specifically their most relevant emigration and immigration flows, allowing for greater flexibility to local circumstances, burden-sharing for ensuring adequate living and working conditions, and monitoring and active 67 See in particular, the Court's Advisory Opinion on the Legal Status of Undocumented Migrants: “The Court considers that undocumented migrant workers, who find themselves in a situation of vulnerability and discrimination with respect to workers who are national, have the same labor rights that belong to the rest of the works in the States in which they are working, and this last must take all necessary measures to see that this is recognized and complied with in practice. Workers, being entitled to labor rights, must be able to count on all adequate means to exercise them.” (Inter-American Court of Human Rights, 2003:para.160). 68 Articles 12 and 39, EC Treaty. 69 Baruah and Cholewinski 2006. 115 116 RESPECTING THE WILL TO WORK management of pre- and post-migration processes70. Although certainly not a comprehensive solution to the issues concerned, bilateral agreements are a useful tool to provide for better protection of migrant workers, particularly with respect to certain subjects, such as social security, or with regard to more vulnerable categories of migrant workers. Contrary to the appearance that such a litany of international and regional standards might convey, migrant workers are generally not effectively protected in legal terms on an international level. The long-standing ILO Conventions have had little impact and have not been ratified by the majority of labor- importing countries. On the other hand, the relatively recent adoption of comprehensive protections applying specifically to migrant workers means that they may not have had time to influence State practices to any significant extent. Nevertheless, despite the weak level of adherence to migrant-specific standards, most countries are bound by their international obligations to comply with more general human rights standards. At the heart of the protection of the rights of men and women migrant workers lies their potential vulnerability to discrimination, exploitation and abuse, especially in marginal, low status and inadequately regulated sectors of employment. In addition, irregular migrants without authorization for entry and/or employment are at the margins of protection as they are most often employed in sectors where safety, health, minimum wage and other standards are either not applicable by law, or not respected or enforced. It is a global imperative that host countries ensure minimum standards of protection for all migrants workers, whatever their status. These concerns are reflected in ILO Convention No.143, which provides protection for migrant workers who have lost their jobs and for certain rights arising out of past employment as regards remuneration, social security and related benefits, and in the ICRMW, which goes further to extend rights previously limited to regular migrants to all migrant workers who enter or reside in the host country without authorization, as well as members of their families71. A significant area of international law relevant for the mobility of workers relates to the regulation of international trade, in the specific context of the provision of services under the General Agreement on Trade in Services (GATS). Given that Mode IV of the GATS is concerned with cross-border movements of “natural persons”, it could potentially have a considerable impact on the temporary entry of workers for service provision, especially if the categories of workers are broadened further than business executives and intra-company transfers to which they currently apply. However, Mode 70 The importance of bilateral cooperation in the field of migration has been emphasized in the ILO Conventions and the annex to Recommendation No. 86 contains a detailed model of a bilateral agreement, allowing signatory countries to implement procedures for private and public recruitment, exchange information on migration policies and regulations, and ensure that employers have accurate information on migrants, and migrants have complete information on wages and working conditions abroad. 71 Baruah and Cholewinski 2006. HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS 117 IV does not guarantee the welfare and rights of migrant workers, in fact, it specifically excludes worker parity, and is contrary to the principles enshrined in the Declaration of Philadelphia that labor should not be treated as a tradeable commodity. As a consequence of competing political and economic interests and the imbalance of power between migrant and trade union elements, policy dialogues consistently fail to place the migrant worker at the center of discussions on labor migration. This has given rise to a situation where the downside risks of labor migration, in particular the personal and legal risks from a human rights perspective, are not adequately addressed. In the words of the Chairman of the Development Bank of the Philippines, Patricia A. Sto. Tomas, “protecting migrant workers is a concern that usually comes up only when something has already gone wrong”72. B. Identification and Descri ption of Human Rights Risk Situations i. Recruiting, Placement and Contracting At the recruiting, placement and contracting stages of labor migration, procedures are clearly aimed at meeting labor market shortages and at the same time, at avoiding the permanent settlement of unskilled migrant workers. It follows then, that rights protection at this stage is not of major importance, giving rise to serious risks, such as exploitation by recruiters, debt bondage, restricted mobility within the labor market, and restricted freedom of movement in general. Two program examples explain these risks to which migrants are exposed in the different limitations and conditions for admission used to meet these objectives: seasonal agricultural worker programs, and contract workers in the Gulf States. Example 1: Seasonal Agricultural Workers The recruitment and placement of seasonal agricultural workers is most often made through private intermediaries, who in turn are supervised by government agents, sometimes only very loosely. Common conditions in seasonal agricultural programs are quotas, age ceiling, the specification of qualified countries of origin, the obligation to leave after the agricultural season is over, and the denial of rights to family reunification. In general it can be said that the conditions of employment of seasonal agricultural workers have been much worse than those of native workers. This has been particularly well documented in the US and to a lesser degree in the UK. Recruiting may be the single most contentious issue in the H –2A certification process73. 72 73 Santo Tomas 2008:2. Martin 2007:36. RESPECTING THE WILL TO WORK 118 Extensive empirical research on the United States, Canadian and UK seasonal workers programs has shown evidence of the risks inherent in recruiting, placement and contracting processes. The exploitation of these temporary migrant workers often commences with the initial recruitment in their home country, a process that often leaves them in a precarious economic state and therefore extremely vulnerable to abuse by unscrupulous employers in the host country74. The risks are particularly high with reliance on private agencies that charge exorbitant fees to cover travel, visas and other costs, often at a considerable profit. It is common for migrant workers to start off their contract with high-interest debt obligations, sometimes having been required to leave house or car deeds as collateral to ensure that they fulfill the terms of their individual labor contract. Requiring workers to pay recruitment fees encourages over-recruiting, both on the part of employers who have no incentive to hire the number of workers required for the available work, and on the part of the intermediary recruiters. This puts the migrant worker in a position of debt peonage, which leads to further abuse. Sometimes, despite having followed the entire process available to them, migrant workers discover at destination that the paper work and fees were bogus and nevertheless find themselves in irregular status, subject to exploitation by opportunistic employers. Language barriers often heighten the vulnerability of the migrant's situation and the risk of exploitation, especially at the contracting stage. Contracts are more often than not in a foreign language, meaning that relevant provisions like remuneration and conditions of work remain obscured to the migrant worker. Human rights groups and trade unions have documented these cases in various countries. The distinct lack of regulation of this lucrative recruiting business in many countries can have significant impact on individual workers and their families, since these middlemen often shield the true employer from responsibility for the mistreatment of migrant workers. The Southern Poverty Law Center75, for example, argues that entities acting as labor brokers for employers that actually employ migrant workers should not be allowed to obtain certification from the Department of Labor to bring them in76. In the UK, concern about the rise of gang masters in the labor market has led to attempts at regulating these intermediaries through a license registration process. However, reports of non-governmental organizations such as the Association of Labour Providers continue to show that many recruiters outside the UK claim to be working on behalf of licensed UK contractors or SAWS operators and charge fees for jobs in the country77. 74 Southern Poverty Law Center 2008. Southern Poverty Law Center 2008. www.splcenter.org 77 www.labourproviders.org.uk 75 76 HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS 119 Example 2: Kafala system of Contract Labor in the Gulf States. The practice of granting work permits for contract labor to third party intermediaries or sponsors (so-called kafeels in the Middle East) is currently undergoing a re-examination in a number of countries because of abuses associated with it. The kafala system ties migrants' work visas and immigration status to their employers, enabling employers to prevent workers from changing jobs or leaving the country. Human Rights Watch has repeatedly documented how this system fuels abuses such as unpaid wages, exploitative working conditions, and forced labor in countries across the region, including Saudi Arabia, the United Arab Emirates, and Lebanon78. In the high-risk corridor between South and South East Asia to the Gulf States, these sponsors are known to profit handsomely from selling “no objection certificates” (amounting to a franchise to bring in foreign workers) to recruitment agents in origin countries. The latter in turn pass on the charges and additional fees to the aspiring migrant workers. In many of the Gulf States the system inevitably led to overcrowding of the market for low-skilled labor, a severe decline in wages, and a growing population of unemployed surplus foreign labor. The system has also raised the cost of migration for the migrant workers, thus motivating them to stay longer in countries of employment in order to achieve their target savings and fulfill the objective for which they migrated, namely to send remittances back home79. Under almost any temporary migration program, migrant workers are restricted from enjoying the fundamental protection of a free labor market, due to the fact that they are normally contracted to work for the employer specified on their work or residence permit only. The rationale for this is the requirement of meeting specific labor demand certified by a government agency. What this means is that if the migrant is laid off or fired, he usually loses the right to remain in the country after a grace period that ranges from a week to a month. This is of particular concern in the case of low-skilled workers, since it can lead to situations similar to indentured servitude in that temporary workers who are dependent on employers to remain in the country are unable to effectively assert their rights80. With respect to other categories of temporary workers, this is not as serious; for example, in the case of foreign students, working holidaymakers and other migrants who are primarily in the country for another purpose, but who also work, are generally free agents in the labor market. The employers who hire them satisfy no or minimal requirements, in the sense that there is often no supervised recruitment required and employers must satisfy only minimum wage laws. 78 79 80 Human Rights Watch 2008. Abella 2007. Martin 2007:30-31. RESPECTING THE WILL TO WORK 120 As temporary migration programs have expanded, so too have the number of private employment agencies dealing with the recruitment of migrant workers. Today the Private Employment Agencies Convention, 1997 (No.181) has become one of the most relevant ILO standards for migrant workers. It requires ratifying states to adopt measures that provide adequate protection for and prevent abuses of migrant workers recruited or placed in its territory by private employment agencies. These measures shall include laws or regulations that provide for penalties, including prohibition of those private employment agencies which engage in fraudulent practices and abuses81. In addition, the Protection of Wages Convention, 1949 (No. 95) deserves particular attention as it provides for the settlement of wages due upon the termination of a contract and prohibits “any deduction of wages with a view to ensuring a direct or indirect payment for the purpose of obtaining or retaining employment”. Consequently, any deductions from wages for payment to fee-charging agencies for the purposes of obtaining or retaining employment would be contrary to this convention. ii. Employment Conditions Concerns relating to working conditions and the treatment of migrant workers have been articulated in the various multilateral initiatives, and violations of international standards have been extensively documented by many trade unions and human rights organizations the world over. At center stage is the principle of equality, specifically, the right of migrant workers to equal treatment with nationals with respect to remuneration, hours of work, overtime arrangements, holidays, occupational health and safety, social security benefits, minimum age of employment, training, etc. The equal treatment principle must also be applied with respect to all aspects of core labor standards enshrined in The ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights At Work. Exploitative conditions of work (or decent work deficits) are more common amongst low skilled services, agriculture and labor-intensive manufacturing, where labor supply is often easy to obtain and migrant workers have limited mobility and may be exposed to a wide range of risks. In these sectors there is a significantly high incidence of forced labor and trafficking in human beings, as well as child labor (including migrant children). Hazardous and unhealthy conditions are often most prevalent in these occupations as well, therefore increasing the risk of exposure to accidents and injuries, often in the absence of proper job training, protective working gear and accident or injury compensation schemes. In addition, the issue of social dumping or the “race to the bottom” whereby the lowering of wages and working conditions among migrant workers depresses conditions and weakens labor standards generally, calls for urgent redress. 81 Article 8 (1), Private Employment Agencies Convention No. 181. HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS One of the primary sources of migrants' vulnerability while employed under temporary migration programs is the requirement that they work for the employer specified on the work permit only. Being tied in this way to their employers means that migrants find it difficult or impossible to escape unsatisfactory working conditions, unless they are willing and financially able to return home. This problem is sometimes exacerbated by employers' illegal practices of retaining migrant workers' passports and providing accommodation tied to employment, signifying excessive control thus exposing workers to serious risks of exploitation. Furthermore, there are special risks for women migrants, due to gender biases characteristic of labor markets that can foster further limited job opportunities or coercive situations, thus increasing the risk of exploitation and gender-based violence during employment. Women in the entertainment sector or domestic work are particularly at risk of exploitation and trafficking, since they work in private settings or homes and often face situations of isolation, harassment and gender-based violence. The low pay they receive, with little recourse to redress their situation, is often exacerbated by confiscation of their passports, leaving them in dire conditions of servitude with no freedom of movement82. In many parts of the world, such sectors of employment are characterized by a lack of regulation, principally exclusion from the scope of national labor and/or other laws, including key labor protections. This means that domestic migrant workers and women migrants employed in the entertainment industry are often only protected by generally applicable fundamental principles and basic human rights. The crucial issue in these cases then becomes the right of effective access to appeals procedures and/or to other institutions such as independent human rights commissions, in order to be able to claim their rights to protection. International standards cover issues such as remuneration, hours of work, holidays with pay, minimum age for employment, occupational safety and health measures, social security measures and welfare facilities and benefits provided in connection with employment, and security of employment. A fundamental principle is that of equality of treatment83. Also relevant is the ILO's decent work framework that includes guidelines on fair and acceptable conditions of work. Sustainable migration policies should address issues of the health and well-being of migrant workers, including health and safety in the workplace, and protection from hazardous workplace conditions. ILO Convention 155 on Workplace Safety and Health provides the normative standards for addressing workplace health and safety standards. The right to freedom of movement84 is violated when migrant workers are stripped of their passports and travel documents, a common 82 The South East Asia-Middle East passage has been identified as a significant high-risk corridor due to the highly exploitative work situations faced by domestic women migrant workers. cite global unions statement. 83 Art 12, 1975 Convention; and Article 25, ICRMW. 84 Article 8, ICRMW. 121 122 RESPECTING THE WILL TO WORK practice affecting domestic migrant workers in some regions. In keeping with commitments made under CEDAW, and ILO Conventions 100 and 111, governments must address all issues related to gender-based discrimination and exploitation of migrant women workers. iii. Collective Bargaining, Trade Unions and the Right to Legal Representation Seeking to improve their working conditions, seeking protection from the risks associated with abusive practices of recruiters and employers, or obtaining redress for violations, is not yet a reality for the majority of migrant workers in foreign countries. Of fundamental importance to the protection of migrant workers' rights are the widely accepted labor rights to organize and to form and join trade unions. Freedom of association and the effective right to collective bargaining allow for worker representation and a voice, which are key to securing other labor rights and improved working conditions, and enable the inclusion of workers' views in economic, migration and development policies. Including migrant workers in union membership is often considered their best guarantee against exploitation in the form of low wages and poor working conditions85. According to the results of the ILO 2003 Survey, the right to form and join a workers' organization and to bargain collectively was available to “all workers” less frequently than the other fundamental rights, and a relatively high proportion of countries replied that the right was available to “nationals only”86. In many countries, however, national legislation based on nationality or residence requirements prohibits temporary (and a fortiori undocumented) migrants from exercising these rights. Given its widespread nature, this issue has been the subject of statements by the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations and by the Committee on Freedom of Association. They have held that provisions on nationality that are too strict run the risk of depriving some workers (such as migrant workers) of the right to elect their representatives in full freedom, in sectors where they account for a significant proportion of the workforce, and further, that national legislation should also allow foreign workers to take up trade union office, at least after a reasonable period of residence in the host country. The right of migrant workers to join trade unions and benefit from collective bargaining contracts is stipulated in Article 6.1 of ILO Convention 97. The Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention, 1948 (No. 87)87, and the Right to Organize and Collective Bargaining Convention, 85 For example, broad unions with comprehensive migrant worker membership include Building and Woodworkers International in the construction industry and Public Services International in the health industry. Refer to Global Unions Statement 2008. 86 ILO 2004. 87 142 ratifications as at 12 Feb. 2004. HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS 1949 (No. 98)88, are the two basic Conventions that deal with freedom of association. Convention No. 87 guarantees the right, freely exercised, of workers and employers, without distinction, to organize for furthering and defending their interests. Convention No. 98 protects workers and employers who exercise the right to organize, forbids interference in the activities of workers' and employers' organizations and promotes voluntary collective bargaining. In addition to the recruiting and employment risks mentioned elsewhere in this section, migrant workers are further exposed since they lack familiarity with the host country's legal system and consequently do not know that they have rights or how to enforce those rights, they lack the language skills to navigate the legal system or to seek legal assistance, and also because they work in jobs where they are physically isolated, particularly from people who speak their language and from advocates who can help them. They generally find it almost impossible to enforce the rights to which they may be entitled under domestic law, because they are scared that if they complain or seek legal advice their employers will retaliate by making working conditions unbearable, refusing to extend their stay, or sending them home. Since the right to stay in the host country is often linked to employment, even if they file a valid complaint against their employer, they may nonetheless lose their job and be removed, and furthermore, be blacklisted and unable to return. Without an effective right to legal representation in the host country, migrant workers are left in a position of extreme vulnerability vis a vis their recruiters and employers, as well as against other abuses they suffer in society at large. Art.18 (1) of the ICRMW provides for the right of equal access with nationals to courts (including labor courts or tribunals) so that migrant workers can seek redress for abuses in the country of employment. This right should be facilitated and should also include provision for free legal assistance, particularly if migrants do not possess the means to pay. Although some countries have government-funded legal aid assistance, access to this is severely limited, and in fact migrant workers in most countries lack either formal or effective access to justice. Whether or not they return home willingly, migrant workers are forced to abandon their legal claims because national labor laws are not generally applicable abroad and the practicalities of transnational justice make it impossible for them to vindicate their rights. Their access to justice in the country of employment is thus thwarted as soon as they leave. Network organizations like Global Workers Justice Alliance advocate for “portable justice”, asserting that until such time as justice is portable, allowing workers full freedom of movement without relinquishing their rights, migrants will continue to bolster but not benefit from the migration associated with globalization89. 88 89 154 ratifications as at 12 Feb. 2004. Caron 2007. 123 RESPECTING THE WILL TO WORK 124 iv. Portability of Social Security Benefits Social security rights generally encompass the benefits of medical care, sickness benefit, unemployment benefit, old-age benefit, employment injury benefit, family benefit, maternity benefit, invalidity benefit and survivors' benefit, all of which are crucial to a person's welfare. States generally set boundaries to avoid being overwhelmed with respect to their welfare obligations, most notably by excluding foreigners – be it through residency and work permit requirements or through immigration restrictions. Since social security rights in any country are usually related to periods of employment, contributions or residency, workers who move from one country to another are confronted with particular problems, as they run the risk of losing entitlements to social security benefits in their country of origin owing to their absence, and may at the same time encounter restrictive conditions under the national social security system in the host country. The starting point for migrant workers is whether they have the same access to coverage and entitlement to benefits as nationals. All current ILO social security standards define personal scope of coverage irrespective of nationality and almost all contain similar clauses on equality of treatment for nationals and foreign workers in the host country with respect to existing social security benefits. The most important instrument in this respect is the Equality of Treatment (Social Security) Convention, 1962 (No. 118), which includes reciprocal treatment for nationals of states that have signed the Convention. Secondly, and perhaps most importantly for migrant workers, is whether they are able to maintain acquired rights when leaving their country of employment (including the export of benefits), and whether they benefit from the accumulation of rights acquired in different countries. Temporary migrant workers who pay into pensions and social security schemes in their country of employment, are unable to benefit from such schemes once they have returned to their country of origin, are consequently often tempted into the informal economy where their wages are not subject to such deductions. Conversely, temporary migrants who are able to access such benefits on return to their country of origin have an added incentive to return home enjoy a decent standard of living and are well placed to invest in the development of their country of origin. Although the ILO 2003 Survey concluded that equality of treatment was the rule in principle, among the countries surveyed, with regard to the export of benefits abroad, it also noted that possibilities for exporting benefits varied greatly depending on the country and the branch of social security in question, and that restrictions on the export of benefits most often concerned unemployment benefits. According to research undertaken for the Global Commission on International Migration Report, the overwhelming majority of migrants are confronted with major obstacles to the portability of their pension and health care benefits90. 90 GCIM 2005. HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS Under the terms of Convention No. 118, which also provides for the maintenance of acquired rights and the export of benefits, a State has to ensure the provision of benefits abroad in a specific branch of social security for its own nationals and for the nationals of any other State that has accepted the obligations of the Convention for the same branch, irrespective of the place of residence of the beneficiary. The more recent Maintenance of Social Security Rights Convention, 1982 (No. 157) and Maintenance of Social Security Rights Recommendation, 1983 (No. 167), establish an international system for the maintenance of acquired rights and rights in the course of acquisition for workers who transfer their residence from one country to another, and which ensure the effective provision of the benefits abroad when they return to their country of origin. Under this Convention, the maintenance of acquired rights has to be ensured for nationals of other States parties to the Convention in any branch of social security in which the States concerned have legislation in force. Within this context, the Convention provides for the conclusion of bilateral or multilateral social security agreements. In addition, the Recommendation contains model provisions for the conclusion of such agreements91. v. Xenophobia, Social Inclusion, and the Right to Development In a world of persisting inequalities that encourage labor migration, temporary migration programs are enjoying a renaissance as an in-between solution that is intended to satisfy both the proposed “no borders” and the “no migrants” extremes currently at play92. Given that our international legal framework is traditionally conceived as being constituted by nation-states, where rights naturally derive from citizenship, the basic principles of equality and non-discrimination take on special relevance for the protection of workers in foreign countries. Temporary migrants are often excluded from wage protection and social security programs due to stringent residence requirements, or because the sector in which they work is excluded specifically (as is often the case with agricultural and domestic workers), or sometimes based on their general state of health or HIV-AIDS status. This leaves migrant workers in limbo even when they are legally present in a state and make significant contributions to the economy, as well as to the culture and society of their chosen residence. Furthermore, where anti discrimination measures to prevent and combat racism and xenophobia are not in place or not effective, violent backlashes against inequality can occur. As the nation-based notion of rights appears to be shifting with the extension of legal access to certain economic rights to non-citizen migrant workers, the question of social inclusion becomes of utmost importance under the individual-based universal conception of rights (or what has been coined “post-national citizenship). Basok argues that when citizenship is viewed as a 91 92 ILO 2004:77-78. Martin 2007:20. 125 RESPECTING THE WILL TO WORK 126 “set of practices that lead to the establishment of rights, access, and belonging” which “shape the flow of resources to persons and social groups”, the exercise of legal rights may be denied because “the means to use citizenship rights, including adequate education, means of communication, and access to transportation may not be sufficiently established”93. This is relevant because the denial of social membership (based on identity and belonging) in a community of citizens to some categories of migrants makes it difficult for these migrants to exercise the legal rights that may be extended to them by international and national legislature. Social inclusion of migrant workers is closely tied in with the rights granted to them, and the integration of migrant workers is more likely to be successful where these rights are generous and clearly defined. Those with little legal protection or who are subjected to discriminatory practices tend to remain isolated from the rest of society. In practice, different types of migrant workers face dissimilar obstacles and challenges, since such rights often depend on the nature and length of stay94. Among the rights recognized by international law that can be considered cornerstones to successful social integration are the rights to family reunification, access to education and access to permanent settlement. Long-term migration-related separation exacts a high social cost on families, especially on the children left behind. The growing trend in immigration policies towards treating especially lesser-skilled migrants as “temporary” workers (even though they may be legally engaged in long-term employment) such that they are denied family rights, and the emphasis on family-blind enforcement, violates not only common sense and moral standards, but also legal ones. Article 13 of ILO Convention 143 and Article 44 II of the ICRMW require states to take all necessary measures to facilitate the reunification of the families of migrant workers legally residing in their territory. When children of migrant workers are able to join their parents in the host country, their development and integration can only succeed if they are granted access to quality education. When this cannot be guaranteed, or when interruption or non-completion of school attendance and lack of recognition of certificates leads to the drop-out or exclusion of migrant children, not only is their right to education violated, but also any possibility of integration. Respect for human rights in general, and the rights of the child in particular, necessitates that states recognize the large numbers of children accompanying labor migration, and creates steps to ensure that migrant children enjoy the full range of rights (including access to health and education services, irrespective of their status), in order to implement a moratorium on the detention and deportation of child migrants, and to ensure that all migrant children have access to birth registration and the right to a nationality. 94 De Varennes. HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS Perhaps one of the most contested issues in the debate on the social inclusion of migrant workers is the right of access to permanent settlement. Today temporary migration schemes, and particularly the 'circular' nature of such migration schemes, are seen as a solution to this issue, serving the interests of destination countries, source countries and the migrants themselves. However likely it may be that most migrant workers plan to return home when they first migrate, and many do return, it is a fact of human nature that some change their intentions over time, establish ties with their adopted residence and want to establish families and become permanent settlers. Temporary migration programs should therefore include provisions allowing temporary workers to change their status if they choose to do so, according to certain conditions that relate to reasonable immigration requirements. In the case of unemployment, temporary migrant workers should have the right to search for alternative employment and to access unemployment benefits, as well as the right to a dignified voluntary return to their home country. This means that temporary workers should not be subject to expulsion for simply being unemployed. Lastly, because they are not citizens, migrant workers usually have very little if any input into policy-making processes that affect them directly. More often than not, they are therefore relatively invisible and inaudible in policy debates. Social programs are often restricted to citizens, or even if they are available to migrant workers, these may not have access to the information on what they are entitled to or how to apply. Such partial exclusion from the wider society, together with the more obvious physical and language differences which many migrant workers exhibit, contribute to misunderstanding, even fear. Like any migrant in a foreign country, in our current climate of increased criminalization and securitization of migration, temporary migrant workers have become targets of racism and xenophobia, and routinely suffer violence, threats, intimidation, discrimination and intolerance involving violation or denial of their rights, at the hands of public officials and private persons or entities as well as the general population. This situation constantly fuels the vicious cycle of social exclusion. The recognition of these rights that set forth the conditions for social inclusion and citizenship in the adopted society acquires even more relevance when one considers the individual right to development. The right to development is “an inalienable human right by virtue of which every human person and all peoples are entitled to participate in, contribute to, and enjoy economic, social, cultural and political development, in which all human rights and fundamental freedoms can be fully realized”95. Allowing migrant workers to fully use their potential and be rewarded in ways that enhance their earnings and living conditions, participate in economic activities in destination country and also contribute to development in their home country, fosters this right. 95 Article 1, Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly on 4 December 1986. 127 RESPECTING THE WILL TO WORK 128 Two final issues can be mentioned in this regard. Firstly, migrant remittances are key to labor migration having positive impacts of welfare, development and poverty reduction in origin countries. These are often plagued with exorbitant rates to send money home, lack of state infrastructure to promote reintegration, as well as the lack of investment opportunities. There are very few productive channels open to returnees to invest in productive enterprises. Secondly, the on-going reflection on the notion of “development” from a rights-based point of view should be an integral part of the design of temporary migration programs. This implies facilitating the safe and efficient return of labor migrants, with comprehensive reintegration programs, in order to maximize the developmental impact of migration. 4. Rights-Based Best Practice Guidance A. Recent International and Regional Initiatives At the global level there is presently no comprehensive and widelyaccepted international labor migration system that could encompass increased ratification of labor and human rights standards to protect migrant workers or even an expanded GATS to facilitate the movement of persons by covering broader categories of service providers. In the absence thereof, the need to promote and develop international, regional and bilateral cooperation, through formal and informal means, and on the basis of existing best practices, is particularly relevant. Non-binding consultative mechanisms are therefore important in bringing together not only migration officials of origin and destination states, but also representatives of civil society and the private sector in a cooperative dialogue that can foster consensual outcomes. One recent initiative is worth mentioning in more detail. In June 2004, the 92nd Session of the International Labor Conference adopted by consensus a Resolution concerning a fair deal for migrant workers in a global economy, which called upon ILO and its constituents to implement, in partnership with other relevant international organizations, a plan of action on labor migration. A major element in this plan was the development of a nonbinding multilateral framework for a rights-based approach to labor migration that takes account of labor market needs. This framework96 approved by the Tripartite Meeting of Experts in November 2005 and submitted to the ILO Governing Body in March 2006, underlines the importance of international cooperation in dealing with labor migration. The framework contains four broad themes: decent work for all; management and governance of labor migration; promotion and protection of migrant rights; and labor migration and development. Because the 96 ILO Multilateral Framework 2006. RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE framework is non-binding, the text focuses on the principles and guidelines that should assist states in formulating labor migration policy measures and in implementing them. Furthermore, the framework contains a selection of best practices sourced from the ILO's research and experience, which are in line with international norms for the protection of workers' rights. Some of these are included in this section. B. Identification and Descri ption of Good Practices Most international recommendations encourage the development and sharing of best practices through social dialogue between governments, employers and worker representatives. With reference to the specific risk situations set out above, the final section of this paper presents general tools that could be used to address such protection gaps and incorporated into a model for facilitating the design of temporary migration programs from a rights-based perspective. It draws on best practices from various regions, in origin and destination countries, intended as examples of implementation measures with a view to increasing the benefits and reducing the costs of migration to migrant workers and protecting their rights. The practices set out below are selective and are by no means intended to be exhaustive. The term “best” practices is used here in a relative sense to denote “good” or “better” practices, since the practices themselves may not necessarily satisfy all criteria in a given context. Some represent good approaches that may need to be adapted if implemented elsewhere, if they are to match more appropriately the particular political, economic, social and cultural contexts. In order to achieve mutually beneficial systems of voluntary labor migration and address the conditions of marginalization, national and local solutions must be sought in the design of new types of temporary migration programs that unambiguously include comprehensive human rights guarantees. Without these, there can be no solid ground for building any coherent agenda on contemporary aspects of the international migration phenomenon, including development. Strengthening and effectively implementing the tools referred to in this section comprises a central part of a broader agenda of social justice for migrant workers, and necessitates the inclusion of all stakeholders in the discussion, determination and implementation of policy parameters. i. Bilateral labor agreements as a tool for protecting migrants. In the political and economic spheres, bilateral agreements and memoranda of understanding (MOUs) have been hailed as a best practice for migration management, as a way of adding order to the migration process, controlling irregular migration and reducing the costs associated with market failure in host countries. International norms also suggest that such agreements are an effective way of setting out the rights and obligations of employers, 129 130 RESPECTING THE WILL TO WORK migrants, private agencies and government bodies involved in the migration process. They formalize each side's commitment to ensure that labor migration takes place in accordance with agreed principles and procedures, and can establish specific mechanisms for regulating the whole process from recruitment of the right skills to guarantee of orderly return, with advantages for both origin and destination countries. While there are certainly disadvantages associated with differential treatment for migrant workers based on their country of origin, in the absence of a global regime for international labor migration, bilateral agreements serve as a flexible mechanism for inter-state cooperation in protecting migrant workers, matching labor demand and supply, and regulating recruitment. They are also a politically acceptable mechanism in the current climate of migration management97. Under such agreements, origin and destination countries could agree on the implementation of programs that would provide for a variety of protections for migrant workers at each stage of the labor migration process. Some examples of these are set out below: i) Bilateral agreements are flexible enough to incorporate mechanisms for preparing migrant workers before the departure stage, which is key to the prevention of human rights abuses. Training elements should include specific skills related to work at destination, targeted cultural awareness training, language, explanation of rights and obligations, eliminating false expectations and providing the worker with the means to respond effectively to mistreatment, exploitation and infringement of rights. The inclusion of training specifically in bilateral agreements could help avoid some of the risks of exploitation where training is sometimes not effective or appropriate or used as another means for rent taking. In the bilateral agreement between Canada and El Salvador, for example, these training provisions have been successful in giving Salvadorian workers a comparative advantage in the Canadian labor market and promoting their integration98. ii) Bilateral agreements are an important tool for regulating, supervising and monitoring the processes of recruitment and contracting. To avoid the excessive transaction costs associated with these processes, agreements between governments could contribute to improving information provision, reducing complexity and time involved in the processing of temporary work, avoiding discrimination in migrant worker selection, effectively regulating private sector agents, and requiring employers to meet travel and training costs. 97 Of the 92 countries that responded to the ILO 2003 Survey, 57 reported having some type of bilateral agreement on a variety of issues dealing with treatment and rights of migrant workers, facilitation of their recruitment, placement and admission, housing, health and safety protection, repatriation or return. 98 Comments by the Government of El Salvador given at the Workshop on Temporary Migrant Workers, Regional Conference on Migration, El Salvador, April 2009. RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE Under the bilateral agreement between Spain and Ecuador, for example, there are provisions covering the pre-selection of workers, the communication of job offers, the selection and recruitment of workers by the authorities, the participation of employers or their representatives, special provisions in the case of temporary workers, the organization of travel, guarantees of labor conditions and rights at the destination, the possibility of family reunification, and provisions for the return which are compulsory for temporary contracts. With the collaboration of the International Organization for Migration (IOM), the authorities in Ecuador have set up a “Technical Unit for the Selection of Migrant workers” to coordinate requests by Ecuadorians who wish to go work in Spain99. Under the MOU signed between Indonesia and Malaysia (specifically dealing with problems being experienced by the estimated 300,000 Indonesian women domestic workers in Malaysia), employers are required to sign contracts that specify the rights and obligations of both parties; withholding of workers' wages is prohibited; salary levels for domestic workers are specified; workers have the right to practice their religion, vote in the Indonesian embassy and have disputes settled in Malaysian courts; and a bank account is to be opened in the name of domestic workers by employers into which their full salary is to be deposited and employment agencies are banned from taking a share100. Canada's farm worker programs with Mexico, Guatemala and the Caribbean countries (discussed elsewhere in this paper), are often considered best practice models because they operate under the terms of government-to-government memoranda of understanding, use government agencies in the source countries to handle recruitment, and include features that encourage circulation. iii) The portability of long-term social security entitlements such as pensions and health care benefits has also been the subject of bilateral agreements. International portability of social security rights allows international migrants, who have contributed to a social security scheme for some time in a particular country, to maintain acquired benefits or benefits in the process of being acquired when moving to another country. In recent years there seems to have been a proliferation of negotiated bilateral social security agreements to enhance cooperation between social security authorities of origin and host countries and to ensure that migrant workers and their families can benefit from their contributions and entitlements when they return home. Portability is understood as the migrant's ability to preserve, maintain, and transfer acquired social security rights independent of nationality and country of residence101. The administrative procedures associated with portability guarantee the totalization of periods of insurance in the host and the home country to determine the migrant worker's pension benefits in both countries and the extraterritorial payment of pensions, as well as transfers between public health care authorities in both countries to 99 Abella 2007:49. ILO 2006. Cruz 2004. 100 101 131 RESPECTING THE WILL TO WORK 132 guarantee continued health coverage for migrants. Currently it is estimated that around 20 percent of migrants worldwide are covered by bilateral social security agreements102. The Philippines has 11 social security agreements with governments of countries of employment. These provide Filipino workers with pensions, disability, or retirement coverage. A memorandum of understanding requires recruitment agencies that recruit workers for foreign ships to make quarterly payments to the Philippines social security system. Workers are covered by social security upon signing the standard seafarer employment contract with the recruiting agency and foreign ship owner as employers103. Under the laws of Canada, all authorized migrant workers are entitled to the same coverage as nationals. Under the terms of social security agreements with other countries, workers are permitted to change employers, and temporary workers who lose their jobs through no fault of their own may remain to seek other employment104. Social security agreements between Chile and the United States combine credit for work in Chile and the United States to maximize benefits and minimize double taxation. In certain circumstances, dependent family members or spouses of migrant workers may receive benefits in the United States through the social security eligibility of a migrant worker family member105. Under Morocco's bilateral social security agreements with France, Spain and the Netherlands, free medical care must be provided to migrant workers in these host countries106. Moving further from bilateral agreements to the more comprehensive multilateral agreements, there have also been significant regional initiatives in this area: The European Union's legal framework, for example, ensures far-reaching portability of social security entitlements to nationals of both the EU and third countries107. A first-of-its-kind agreement, the Ibero-American Multilateral Agreement on Social Security, was adopted in late 2007 under the auspices of the Ibero American General Secretariat and the Ibero American Social Security Organization. It aims to unify country legislations covering benefits with respect to disability, senior citizens, survivors, and workplace accident and illness. Once it is ratified and implemented by each national parliament, it will enable 6 million migrant workers and their families to transfer their social security contributions from one country to another108. To date, 13 countries have signed the agreement and only El Salvador has completed the ratification process. 102 Holzmann, Robert, Johannes Koettl, and Taras Chernetsky 2005. www.sss.gov.ph 104 www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org; ILO 2006. 105 www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home 106 www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home 107 EU Regulations 1408/71, 859/2003, available at http://europa.eu.int/ 108 www.oiss.org/; www.oiss.org/IMG/pdf/Convenio_2007_esp.pdf 103 RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE ii. Co-development initiatives In recent years, international migration has been hailed as an ideal way of promoting co-development, that is, the coordinated or concerted improvement of economic conditions in both source and destination countries based on the complementarities between them. Co-development agreements are a type of bilateral agreement that includes efforts to promote economic development in the country of origin, through mechanisms for the organized acquisition of skills in the host country, the orderly return and reintegration of migrant workers, the development of home communities, and the involvement of migrant communities in decisions about how to contribute to their countries of origin. Co-development agreements are often promoted as a best practice because they include mechanisms to ensure temporariness, such as positive incentives to return; however, conditions of return should be voluntary in keeping with the right to development. Furthermore, they should not jeopardize the progress of integration policies in host countries, since it is precisely those migrants who have residence permits, have settled down and are able to access resources and networks in the host country who can engage most effectively in codevelopment. Although they may not have a significant impact on stopping the flow of migrants to the north, co-development agreements have a positive effect on an individual and possibly community level109. France took the lead in initiating bilateral co-development migration agreements, with Morocco, Tunisia, Algeria and Turkey, and proved that by separating negotiations with its various partners, it could work toward harmonizing rights and entitlements of nationals of countries that started from different conditions of political relationship. Under such agreements, preferential treatment is accorded reciprocally to nationals of both states, allowing for specific provisions on equal treatment, non discrimination, social security, transfer of savings, right to family reunion, recruitment, vocational training, possibility of taking on another job with working conditions according to French law, specification of legal rules for work and residence. Spain is generally considered a leader in the promotion of co-development strategies. The 2001 immigration bill introduced the so-called 'Plan GRECO' (Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España), and although its primary objective is to regulate and coordinate admission and stay of foreign workers, it also mentions, as do other recent political commitments, codevelopment as key to involving migrants and spurring development. Spain's Ministry for Foreign Affairs has set up a Council for Development Cooperation whose mandate also covers co-development. Under its temporary worker programs with Colombia, Morocco, Ecuador and Romania, co-development elements take on particular importance (for example, micro-enterprise development programs), and although large-scale country impact is far off, they may have some impact on an individual level. Notably, these programs have been entered into mostly with countries with high immigration to Spain, but not 109 http://cms.horus.be/files/99931/MediaArchive/migration/Solidar_co_development_paper.pdf 133 RESPECTING THE WILL TO WORK 134 necessarily with those that are closest geographically. For this reason, Spain's programs are sometimes criticized as being primarily aimed at implementing migration control, as a political control mechanism to suppress irregular migration, and as not being well linked to labor market needs. The Spanish “contingents” program is set up with the participation of trade union groups, employer groups and the government – however, the trade union groups in Spain have almost no migrant membership and are heavily in favor of the national worker. Also, the Spanish labor market for migrant labor is primarily seasonal, based on the fruit harvest or summer tourism, which means that migrants only have work for a couple of months and then tend to stay while searching for further employment, since the costs of returning to their home country and then attempting to return again, are high, and the probabilities of this happening are unlikely. The program implementation has been fraught with allegations of corruption on behalf of the Spanish consulates. The working conditions, particularly in the farms of southern Spain, violate basic human rights in many cases, as documents are retained and racial discrimination is rife. Under the circular migration project run by Unió de Pagesos in Catalonia, seasonal workers are recruited from Morocco, Colombia and countries in Eastern Europe. Two agricultural unions from Majorca (Unió de Llauradors i Ramaders and Unió de Pagesos de Mallorca) have joined the initiative, which promotes the twinning of the seasonal workers' home and host localities. The employment agencies of the Spanish and Catalan governments organize the travel and hiring of the workers, who spend between five and seven months working in Catalonia, and also handle their reception upon arrival. The project includes an accommodation plan, which currently manages more than 50 collective accommodations, and strives to maximize the benefits of increases in migrant workers in Catalan towns. One of the most important benefits is furthering the personal independence of the seasonal migrant workers by involving them in the local community and organizing events and training activities for them110. Another binational co-development program is the Costa Rica-Nicaragua temporary migrant workers program111, established in 2008 with technical assistance from the Spanish agency for international cooperation and the IOM. It is modeled on the Spanish example of controlling massive influx migration flows from specific countries and is considered one of the few best practices in the region. The interesting element of this program is that it essentially involves two developing countries, one of which receives significant labor migration, although certainly economic conditions in Costa Rica are considerably better than those in Nicaragua. The expected outcomes of this program are the regulation of labor migration flows, more favorable labor market insertion for migrant workers, improved economic and psychosocial conditions for migrants and their families and the promotion of social integration of the migrant population. iii. Policy changes and the role of receiving country This paper has argued that the narrow focus on temporary migration to fill labor market shortages in receiving countries should be replaced by a 110 www.uniopagesos.es/organitzacio/fundacio_02.asp www.aecid.cr/Fichas%20de%20Resumen/PROGRAMA%20GOBERNABILIDAD/CODESARROLLO %20F.pdf 111 RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE comprehensive approach which places migrant workers and their well-being at the center of the policy paradigm, guarantees their fundamental human and labor rights, recognizes their positive contribution to the host country and accords them a voice and representation through trade unions. This will necessarily require a conceptual change among policy makers in order to begin taking account of the possible effects of their policies and programs on the migrant workers themselves and not only on their own communities112. Employers and governments in host countries have a high level of influence in shaping the experience of migrant workers, which would also benefit from a significant cooperation with sending country governments. In addition to the issues raised under the section on bilateral agreements, the recommendations for policy changes in labor-receiving countries are the following: i) To implement unified temporary migration programs to accommodate foreign workers of all skill levels, in order to balance the disproportional rights structure amongst migrant workers of differing skill level. ii) To modify immigration laws to give authorized migrant workers some freedom of movement within the labor market (visa portability). This will go a long way towards preventing a wide range of abusive employer practices experienced by migrant workers and will provide added protection against the spread of crimes like human trafficking. As has been discussed, freedom of movement within the labor market for lowskilled workers does not form part of current state practice. However, there is significant experience with high skilled worker rights in many industrialized countries that could be drawn on to improve protection for lower-skilled workers in this regard. The goal under temporary migration programs should then be to transpose some of these practices, such as facilitating change of employer and change of immigration status, as well as opening up eventual residency options, to implement safeguards for those who form the largest group of temporary workers. For example, on a regional level, the free movement of workers within the European Union affords EU migrant workers a package of social rights unequalled in other regions of the world. The positive benefits of this could be extended to third-country nationals employed within the EU who constitute the largest labor migrant group, primarily lower-skilled migrant workers113. Bahrain's recent revision of its restrictive kafala (sponsorship) system will dramatically improve the status of most migrant workers and reduce their risk of exploitation. Beginning August 1, 2009, the government's Labor Market Regulatory Authority, rather than employers, will sponsor migrants' work visas and migrants will be able to apply to the authority to change employers. Although the protections do not extend to migrant domestic workers, one of the most vulnerable groups, these are ground-breaking reforms in a region where migrants' freedom of 112 113 Hugo 2008:26-27. Cholewinski 2003. 135 RESPECTING THE WILL TO WORK 136 movement has been particularly restricted. Previously, employers could threaten migrants with deportation or seize their passports, and force them to accept lower wages. Employers now have an incentive to improve working conditions because these reforms will give workers more opportunity to choose where they work114. Spain has an interesting practice in this regard. Between 2002 and 2004, the government made a concession of three-month temporary visas, under which migrants can look for work in the country and thereafter if they find a job, request a longer-term visa and so continue to have legal status in the country. These benefits were primarily intended for children and grand children of Spanish citizens, and helped many Latin American migrants obtain legal work in Spain, although they were also available to other foreigners in certain specified labor sectors. It seems these visas were not later continued, as the trend towards regularization (amnestystyle) programs took over. iii) To create support structures for the legal protection and integration of migrant workers. One element of best practice in destination countries is the setting up of statefunded migrant resource centers to assist in protection and integration of migrant workers. In this way, access to information about rights and services as well as legal representation is facilitated. iv) To legalize status and minimize irregular migration. Several countries have introduced a type of earned adjustment policy as a way of legalizing unauthorized or quasi-authorized migrants who satisfy residence, work and/or integration tests, whereby they are allowed to become legal long-term residents and workers. Earned adjustment policies, in combination with new temporary migration programs, have been used in Italy and Spain to secure cooperation from sending countries to reduce unauthorized migration. Spain carried out a regularization program in 2005, which was designed and implemented through extensive consultation with workers' and employers' organizations. It permits migrant workers who have registered with local governments for at least six months, who do not have criminal records and who have the skills necessary for their jobs, to regularize their status. Domestic workers are eligible to apply. Those regularized are given work and residency permits for one year. Employers who intend to employ migrant workers for certain minimum time periods, depending on the sector, and who did not themselves owe taxes, may request regularization of their workers. A large majority of the applications for regularization have been accepted, with the highest percentages in domestic work, construction, agriculture and hotels115. v) To introduce policies to foster social integration and inclusion, by establishing clear rules and procedure for transfer of selected migrants into permanent residence programs. 114 115 Bahrain Centre for Human Rights, www.bahrainrights.org www.mtas.es/migraciones/proceso2005/default.htm RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE Experience in traditional immigration countries shows that permanent or probationary immigrant programs for high-skilled migrant workers provide an important avenue for promoting integration of migrant workers. There are three broad approaches that could be considered best practices in this regard and that could be replicated in other countries and even for workers of a varied skill level. First approach — High-skilled work visa with provisions for changing status: In the United States, the H-1B specialty program116 is the largest high-skilled temporary worker visa category, including specialty occupations such as scientific research, information technology, computer science and other professions requiring advanced knowledge in a particular field. The US approach is unique in requiring most high-skilled workers to be sponsored by an employer, although the process has been made easier by replacing certification with employer “attestation”, which simply requires employers to attest to payment of the appropriate wage, that there will be no adverse effect on the working conditions of similarly employed workers, nor are there strikes of lockouts, and that the intention to employ foreign workers has been posted. In addition, the rights of workers admitted under this category are respected to a much higher degree than in other categories. Under national US legislation, authorized foreign workers are protected from discrimination in hiring or discharge on the basis of national origin and citizenship status, and in particular, employers are required to grant H-1B workers the same benefits as US workers. All categories of high-skilled workers are entitled to bring their spouses and unmarried minor/dependent children with them. Finally, H-1B workers are not required to demonstrate that they intend to return home, meaning that it is feasible for them to seek permanent resident status while under this temporary workers status – the law implicitly encourages a transition to permanent residency. All other categories of temporary workers must demonstrate that they maintain residence abroad that they have no intention of abandoning in order to obtain a visa. Second approach — The points system: The most transparent system for administering admission on the basis of objective criteria is the “points system”, whereby an individual qualifies for a skilled work visa based on a predetermined point system, an innovation largely credited to Canada117 for use in selecting employment based immigrants. It aims at expanding the general supply of skilled workers not at meeting specific job offers of employers; in fact, it was initially designed for selecting migrants who would easily find their own way in the labor market118. The system has since been copied by a few countries, most recently the United Kingdom119. The system takes much of the discretion out of the selection process by specifying objective criteria, assigning points for each criterion, and requiring candidates to reach a certain minimum score. The point system integrates qualifications, job skills, employment experience, language skills and other categories such as past earnings, family members in the country and age at the time of petition, criteria which can be assessed objectively. User-friendly Internet interface means that interested applicants can assess by themselves their chance of being accepted. This then amounts to a system of “self-sponsorship”, allowing temporary workers to enter the country and then find a job. 116 www.dol.gov www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org Abella 2007:32. 119 www.homeoffice.gov.uk 117 118 137 RESPECTING THE WILL TO WORK 138 The points system is today only applied to the process of screening potential entrants under skilled migrant schemes, although the new UK points system has made attempts to broaden this to other categories of migrant workers. However, at all skill levels, knowledge of English has been a major focal point of the new UK system. Third approach — Priority occupations system: A third approach which has been used to select candidates for skilled jobs is the system of priority occupations, based primarily on confidence that national authorities are in a position to specify what a country needs and can take a pro-active stance to encourage those trained in the specific occupations to apply from abroad. An example is Australia's “Migration Occupations in Demand List”, for occupations and specializations identified by the Department of Employment and Workplace Relations as being in ongoing national shortage120. At the end of 2005, the list contained some 40 professional and 30 tradesperson categories. Points are assigned to each category that applicants can use in their applications for skilled migration visas. Several other countries have established more ad hoc programs that foster integration by allowing adjustment to permanent status: In 2003, Canada established the Live-in Caregiver Programme to meet labor market shortages of live-in workers to care for children, the elderly or disabled. The Programme permits migrant workers to apply for permanent residence after two years of employment have been completed within three years of arrival in Canada121. In Italy, the loss of employment or resignation from employment of non-EU migrant workers in regular status does not automatically result in withdrawal of their residence permits. They are entitled to registration on placements lists until their residence permits expire122. Spain does not require visas from nationals of many Latin American countries, prompting immigration with tourist status to convert to migration for employment. After working two years as a caregiver and one year as a regular worker, Latin American migrants can apply to bring their families in reunification to Spain. (Applications rose from 312 in 2000 to 75,000 in 2005.) Furthermore, Spain is investing E2.6billion between 2007 and 2010 to help immigrants feel they are “part of Spain”, with a primary focus on initial welcome, education and job programs. Under the European Union system of integration, the National Academic Recognition Information Centres, European Credit Transfer System, was set up, which aimed at transparency of qualification and serves as a common basis for recognizing students' study periods abroad. In addition, the network of National Reference Points for vocational qualifications in the member states was created. Professional recognition in the regulated professions is covered by directives specifying the rights of citizens in the field of qualifications. 120 121 122 www.immi.gov.au www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org. ILO 2006. RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE iv. Enforcement of immigration, employment and human rights standards Human rights violations in liberal democracies often result from a lack of enforcement123. Within the labor migration context, there is an urgent need to focus squarely on enforcement of immigration and employment laws in order to bolster protection of migrant worker rights. On the one hand, enforcing immigration laws is not easy, in part because employer and migrant incentives may not align with the requirements of laws and conventions. Martin124 gives the example that, unlike the incentive for workers to report violations of labor laws, there is rarely an economic interest for employers and migrants to report violations of immigration laws, since the employer may lose a worker and the worker a job. On the other hand, the enforcement of labor laws depends on use of the complaint mechanism; best practices in this respect are those that include provisions to strengthen migrants' rights through information, education and legal representation. Migrants who know their rights are in the best position to report violations. They may not do so for fear of losing their jobs but there are several options for encouraging migrants to report violations of labor laws, such as allowing them to change jobs if they file valid complaints and allowing them to stay in the country if they help to convict abusive traffickers and employers. In addition, since there are often more complaints of violations than can be dealt with by available inspection staff, workers such as migrants who tend not to complain may be employed in workplaces that violate labor laws but are not inspected. Targeting such workplaces for enforcement efforts can ensure that labor laws are followed and migrants protected. Targeted enforcement usually operates at sub-national level or involves cooperation between national and local authorities. Another way to promote migrant workers' use of complaint mechanism is to allow them to unionize. Unions could then bring complaints or present issues to authorities and/or employers and individual migrant workers would not risk losing their jobs. This would strengthen enforcement. Some examples of enforcement actions that have had a positive impact on strengthening the rights of migrant workers include: Mauritius introduced labor inspections in response to specific problems of migrant workers in garment factories in its free trade zone. The Ministry of Labor required employers to pay workers directly, without passing through their contractors, prohibited any unauthorized deductions, and adapted procedures for inspections to 123 In non-democratic countries, on the other hand, compliance with international standards and additional safeguards are required to counteract trade off between economic gains and restrictions on individual rights. 124 Martin 2007:34. 139 RESPECTING THE WILL TO WORK 140 the specific situations. It strengthened the Special Migrant Workers Unit, hired inspectors and an interpreter, increased day time inspections, conducted night inspections at workplaces and in dormitories, informed workers of their rights upon hire, distributed pamphlets in their languages, conducted educational programs for workers and employers, and set up a hotline for workers to call with complaints, and ensured that the problems raised by workers were covered in their contracts before their employment. After the introduction of these measures, there were fewer conflicts at workplaces, and a corresponding drastic reduction in work stoppages, as well as positive feedback from workers and employers. Complaints are resolved quickly and procedures are constantly monitored for improvement125. Under the auspices of its Office for Civil Rights, the Department of Health and Human Services of the United States has guidelines for its grantees, which include most health and welfare institutions in the country, requiring them to provide interpretation services and translation of vital documents for non-English-speaking clients. Other guidelines provide for emergency medical care for all migrant workers and safety net benefits for family members. This office investigates national-origin discrimination complaints, including those of migrant workers, and collaborates with service providers, state and local governments and NGOs to ensure training and dissemination of non-discrimination laws regarding migrant populations126. In 2003, the Ministry of Labor of Jordan endorsed a special working contract for non-Jordanian domestic workers to increase protection for these predominantly women migrant workers, even though national law does not cover domestic workers. Also in 2003, Jordan amended a law regarding the registration and monitoring of recruitment agencies127. An interesting example of targeted enforcement is California's Economic and Employment Enforcement Coalition, a federal and state effort established in 2005 to combat the underground economy and to protect vulnerable workers128. About 8,000 small businesses a year are inspected, including those that hire legal and unauthorized migrants in agriculture, construction, restaurants and garments. During the first quarter of 2006, some 260 farming operations were inspected, and 85% were in violation of some labor or tax law. Violation rates were even higher in construction and garments, 96-97%. It is important to note that this state-led effort explicitly excludes immigration inspectors, since the goal is to protect workers, not remove unauthorized foreigners from the US. Creating the conditions in which these mechanisms can have their desired effects necessitates pro-active policies to reduce irregular migration and seriously combat human trafficking. Labor-receiving countries must treat unauthorized employment as a serious offense, stepping up penalty and inspection procedures. They could also experiment with enforcement strategies such as joint liability, so that beneficiaries of unauthorized migrants might help to police the activities of intermediaries. Furthermore, supplementary policies like anti trafficking laws also assist in enforcement of immigration and labor laws. 125 Abella 2006:50. www.hhs.gov/ocr/ UNIFEM press release 2003. 128 www.edd.ca.gov/eddeeec.htm 126 127 RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE In May 2009, at the same time as it facilitated the entry and movement of skilled workers with the Blue Card regulations, the European Union also approved penalties for employers who use unauthorized migrant workers, in an attempt to reduce irregular migration and curb abuses by unscrupulous employers on a regional scale. In countries with anti-trafficking experience, such as the United States, Taiwan, China, Thailand and Mexico, there are strict laws and penalties against employers retaining the identity documents of migrant works, and in the United Kingdom, domestic workers who have left their original employer because of abuse or exploitation and are in an irregular situation may apply for regularization130. v. Role of the origin country The governments of origin countries have a central role to play in the protection of the rights of their citizens abroad, and in the recognition of the positive contribution migrant workers make to the home country economy. The leading example was taken by the Philippines, more than 30 years ago, when it began to manage the overseas employment of millions of Filipino workers through state institutions responsible for developing the market for overseas workers, recruiting workers and regulating private recruitment agencies. The Philippine's system of managing temporary labor migration is an employment-driven emigration policy emphasizing migrant worker protection and maximizing the development impact of remittances. Its unrivalled sophistication makes it a model for other developing countries hoping to access the benefits of global labor mobility. The Philippine experience has not been without its own set of problems, however, and the system continues to develop, since there are many lessons to be learnt in an undertaking of this magnitude131. More recently, an increasing number of developing countries and countries with economies in transition have recognized the potential benefits from such a pro-active role and are seeking to adopt policies, legislation and structures that promote foreign employment for their workforce and generate remittances, while providing safeguards to protect their migrant workers. In addition to the issues raised under the section on bilateral agreements, the recommendations for policy changes to strengthen the role of origin countries are the following: i) To legislate efficient internal regulatory measures for state supervision and monitoring of recruitment, contracting and placement of migrant workers in foreign countries. These should include strict licensing 130 ILO 2006. Rannveig Agunias 2008:2; Sto. Tomas 2008:23; Draft Concluding observations of the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, May 1, 2009 www2.ohchr.org/english/bodies/cmw/docs/CMW.C.PHL.CO.1AUV.doc 131 141 RESPECTING THE WILL TO WORK 142 requirements for contracting agencies, minimum standards for employment contracts, and effective enforcement procedures. National legislation in Colombia requires that contracts offered to national workers for employment abroad be certified by the Ministry of Labor. Emigration clearance is only given if the contract terms comply with national labor law132. Mexican labor law contains similar provisions, which are, however, notoriously not enforced. The cornerstone of the Philippines system is recruitment supervision. The Government of the Philippines identifies labor market niches abroad and arranges an orderly supply of labor through supervised recruitment by foreign employers, recruitment agencies and foreign governments based on bilateral agreements. The Philippines Overseas Employment Administration (POEA) issues licenses to recruitment agencies, monitors malpractices, administers regulations, reviews employment contracts to ensure that they meet requirements, and prosecutes violators of recruitment standards. Departing migrant workers who do not have POEA-approved contracts are taxed at the airport. Recruiters must post a bond to provide remedies for workers in case of violation of their rights. They must also sign a power of attorney holding them liable for contract violations of employers. Incentives are provided to reward recruiters for good performance133. However, the system allows recruitment agencies to charge workers recruitment fees, as well as require pregnancy and HIV/AIDS testing of workers, all of which are contrary to international conventions. Sri Lanka has a similar system of recruitment supervision. ii) To provide extensive support services for migrant workers both in the origin and destination countries. These should include dissemination of information to migrants pre-departure and at destination, education on labor rights and obligations in the host country, and legal and social assistance in destination country through consular services. Prominent migrant-sending countries like Mexico and the Philippines have a wide network of consular offices that are responsible for providing information, as well as legal assistance, to their migrant workers. The Phili ppines has been very active in setting up labor attaches with well-defined roles in embassies and consulates in all countries where there are substantial numbers of its citizens employed. Migrant workers are informed of how to contact these labor attachés, responsible for what amounts to an on-site welfare system, since there are also social workers and medical staff on board, as well as women attachés to assist in trafficking cases. Migrant workers who use the official channels receive pre-departure training on social and working conditions abroad, life insurance and pension plans, medical insurance and tuition assistance for families and are eligible for loans. Additional support services available to migrant workers from the Philippines include a legal assistance fund, an emergency repatriation fund in case of war or natural disaster in the host country and a dispute settlement system. On their return home, migrant workers are supported in a variety of way, one of which is through the National Reintegration Center, which provides loans, scholarships and training to returning migrants. Many of these services are necessarily supported by civil society in to ensure effective implementation. 132 133 ILO 2006. www.poea.gov.ph RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE Sri Lanka consular offices also have labor welfare officers to provide information and assistance to migrant workers in destination countries, particularly women. For example, they assist women who have run away from abusive employers by trying to retrieve their passports if they have been retained by their employers, obtaining unpaid wages and providing funds and assistance with return to Sri Lanka. The Migrant Workers' Welfare Fund, established by the Sri Lanka Bureau of Foreign Employment, is available to migrant workers who need funds in either Sri Lanka or destination countries. They receive insurance for medical needs and in cases of death, as well as welfare assistance, scholarships and assistance with return, such as lodging, in cases of emergency or if they are stranded. The Fund also subsidizes interest on loans to migrant workers to help pay for pre-departure expenses, self-employment upon return and housing134. Forty-three Mexican consulates in the United States provide legal assistance programs for victims of human rights violations and programs for migrant minors, as well as social work assistance and cultural services. iii) To promote and facilitate migrant empowerment schemes. Empowering migrant workers implies providing them with information about their rights, giving them identification and rights needed to access banks and other institutions abroad, and developing incentives to get migrants to report the worst abuses of their rights. Giving migrants accurate information about foreign jobs, access to institutions and protections abroad, and providing incentives for migrants and employers are an important first step to closing the gap between migrants rights and realities. Sending country governments can also encourage their national banks to establish branches in destination countries to facilitate the sending of remittances. This has been most successful in Asia. Mexican consulates issue the Matrícula Consular, which is an identification card to attest that the bearer of the card is a national of Mexico living abroad. The Mexican Government promotes acceptance of the card as identification by banks, police departments and other entities. It has been particularly useful for Mexican immigrants in irregular status. By 2005, 118 banks in the United States accepted the Matrícula as an alternative form of identification to permit the opening of bank accounts. The increased access to bank accounts through the use of the Matricula has the additional benefit of reducing costs of transferring remittances to Mexico135. In addition, the New Alliance Task Force brings together 30 banks, 25 community organizations and government agencies to participate in the remittance market and promote banking, mortgage and credit services among Mexican migrant workers in the United States. The Government of Mexico promotes the Banco de Servicios Financieros (BANSEFI) as a program to increase financial products and services available to migrant workers, particularly low-income workers. The costs of remittance transfers have been reduced and favorable exchange rates have been promoted. It has also created a pool of popular banks, micro-finance institutions and credit unions to act as remittance distributors136. 134 135 136 www.justiceministry.gov.lk http://portal.sre.gob.mx/eua/ ILO 2006. 143 RESPECTING THE WILL TO WORK 144 Under the Philippines system, an electronic identification card is issued to migrant workers providing access to international savings accounts in a consortium of banks and allows for low-cost remittance transfers, including through mobile telephone companies. Incentives are provided for migrants who return, including loans for business capital at preferential rates and eligibility for subsidized scholarships137. Banco Solidario of Ecuador forges alliances with banks in major destination countries of its migrant workers to facilitate the transfer of their remittances. It aims to provide access to all bank services in Ecuador, Italy and Spain to keep remittance transfer costs low138. Banque Populaire of Morocco is a major state-owned bank with branches and agents in several European countries. Moroccan migrant workers in Europe can open joint checking accounts at a local Banco Populaire branch accessible to relatives in Morocco with no processing fees. It also provides inexpensive ways to wire money to Morocco and offers various insurance options specifically for migrants, covering an airplane fare in the case of a family emergency or return of one's body after death139. iv) To promote and facilitate opportunities for home country development initiatives. Mexico and India are considered pioneers in this field, with innovative migrant worker remittance investment opportunities. In Mexico, the fund-matching remittance investment program Citizen Initiative 3 X 1, was initiated by migrant associations and local governments in the state of Zacatecas (as early as 1993) and is now managed by the Federal Ministry for Social Development in coordination with many state and local governments and migrant associations. Migrant workers provide remittance funds and submit proposals for infrastructure development, public services or job creation to the local government or a Mexican Consulate. If the Government approves the proposal, every dollar provided by a migrant association is matched by one each from the local, state and federal government. Funds collected under the scheme are invested to improve education facilities, healthcare and infrastructure. In 2005 alone, Mexican hometown associations raised about $20 million for projects across Mexico, whilst the government and local authorities contributed $60 million. The 3 X 1 program has strengthened the role of such hometown associations in both the United States and Mexico. Some caution has, however, been expressed about these programs, since project sustainability cannot be guaranteed if it depends on a constant flow of remittances. India has several programs that aim to foster the relationship between Indian migrants overseas and their home country. The Ministry of Overseas Indian Affairs promotes investment by overseas Indians in India, sets up and administers centers for overseas Indians' affairs in countries having major concentrations of Indian migrant workers, and develops and implements policy regarding employment assistance to persons of Indian origin and non-resident Indians. India has recently joined other countries in enacting legislation providing for dual citizenship to persons of Indian origin in certain countries, as well as Indian citizens who may take up the citizenship of these countries in the future. By allowing migrant workers to retain their original citizenship after naturalization in the destination countries, this helps them maintain links with their country of origin and facilitates the circulation of persons and skills140. 137 www.poea.gov.ph www.banco-solidario.com www.bp.co.ma 140 http://indiandiaspora.nic.in/; www.indiaday.org/government_policy/dual_citizenship.asp 138 139 RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE vi. Role of trade unions and civil society Trade unions and civil society organizations (including human rights organizations and migrants' groups) play an important complementary role in protecting the rights of migrant workers and addressing the protection gaps left open by the relatively low rate of ratification of international labor instruments, together with their poor implementation in most countries. International labor unions and civil society organizations have expressed criticism at the emphasis on temporary forms of migration as a labor market tool, and the emphasis of remittances as a tool for development, and instead, insist on a shift in focus towards a rights-based approach to migration and on the need for pro-employment development policies in sending countries. Trade unions in many countries are actively involved in advocating immigration programs that protect migrant workers' rights, and can play a key role in rights enforcement, as long as they embrace migrants as potential members, thus becoming for the first time truly transnational institutions. Some interesting examples of these best practices include the following: In Spain, the Union General de Trabajadores has called for a state compact on immigration issues (pacto de estado en material de inmigacion) in order to establish a stable forum for discussing migration issues and for the creation of a tripartite labor commission to integrate migrant workers into the national labor market and to guarantee their rights. It has also opened an information center in Ecuador for would-be migrants, and maintains regular liaison with trade unions in Morocco on migration issues141. Union Network International, an international organization of trade unions in the professional and service sectors, issues an identity document to migrant workers to help them retain their union rights and obtain support as they travel from one country to another. Those who were union members in their own country can be hosted by a UNI member union in the destination country and receive lists of local contacts, information on working conditions, banking, taxes, housing, schools, health care, pensions and other benefits. Advice on labor issues and laws and collective agreements is available, as well as legal support in case of a dispute with the employer. Training is also available to those with UNI documents. The UNI distributes a booklet on UNI guidelines for working abroad, which is available on its web site in several languages142. The Australian Council of Trade Unions (ACTU) regularly broadcasts information for workers, including migrant workers, over many ethnic radio stations and distributes written information in various languages to inform migrants of their rights and of the services available to them143. The French trade union confederations Confédération Française Démocratique du Travail and Force Ouvrière, along with employers and local government 141 142 143 Abella 2007:51. www.union-network.org www.actu.asn.au/ 145 RESPECTING THE WILL TO WORK 146 representatives, jointly operate a seasonal work center for migrant workers, covering 19 agricultural communes. It provides information to workers on their rights, labor law, training opportunities, housing, and on legalizing their status. It provides services beneficial to both workers and employers in that it assists employers in finding workers and assists workers in moving between hotel and restaurant and agricultural work when their contracts have ended in one of those sectors. Lasting seasonal employment and even permanent employment contracts have been made possible through this job rotation. The social partners also jointly operate a building to house workers during the hotel season. Union and employer representatives distribute a booklet for seasonal workers on hiring procedures, employment contracts, work hours, health and safety, social security, unemployment and jobs144. In South Africa, the Domestic Services and Allied Workers Unions organizes migrant domestic workers, defends their rights and lobbies for an increase in their minimum wages145. Partnering government agencies with workers' organizations could have positive enforcement outcomes. Under the theory of transnational labor citizenship, Gordon has proposed making membership in a transnational workers' organization a condition for the authorization of migrant workers, as well as a commitment to uphold workplace laws and report employer violations146. These ideas could be further explored to add to this debate. Some recent initiatives are proving to have such positive effect on enforcement: The New York Department of Labor announced recently that it had begun to work with immigrant centers and trade unions to apprehend employers who violate labor regulations. This is a promising example of a new alliance to protect the rights of both immigrants and native-born workers147. A landmark co-operation agreement was signed in February 2009 by the United Food Commercial Workers Canada (UFCW Canada) and the governor of the State of Michoacán,Mexico to ensure that the human and labor rights of agricultural workers from that state are recognized and enforced while they work in Canadian fields and greenhouses. It is a first-of-its kind North American agreement, where a state institution has partnered with a civil society organization to extend services and assistance to its citizens working outside of Mexico. Under the pact, workers from Michoacán will be assisted in Canada by UFCW Canada in association with the Agriculture Workers Alliance (AWA). UFCW Canada is Canada's largest privatesector union. The AWA operates nine agriculture workers support centers across Canada. As part of the agreement, the AWA network of centers, staffed by Spanishspeaking staff, will offer counseling and advocacy services regarding labor rights, housing conditions, medical claims and other work-related issues. In addition to an advocacy role, the AWA centers will also offer the Michoacán workers workshops and information on health and safety, workers' compensation claims, English and French as second languages, translation services, and free long distance telephone access148. 144 Trade Union World, Briefing, No. 7 (ICFTU, Dec. 2003). Abello 2006:51. Gordon 2007. 147 Gordon 2009. 148 www.december18.net/web/papers/view.php?paperID=7314&menuID=41&lang=EN 145 146 RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE Since national labor laws do not apply abroad, once a migrant worker returns or is returned home, the ability to vindicate rights violated in the host country is usually nullified. In addition, migrant-sending countries generally do not have effective ways to ensure that migrant workers achieve redress for legal wrongs suffered in their country of employment. This means that many injured and/or unpaid workers return home without connecting to services in the host country, either because they are unaware of their rights and the services available to them, or because they are too scared to assert those rights. This anomaly is particularly evident in the case of Mexican migrant workers temporarily in the United States, since migrants have scant access to the host country's sophisticated legal system and broad legal aid network. Some innovative organizations are trying to address this issue from a complementary angle, in the belief that the right and ability of transnational migrants to access justice in the host country even after they have departed, has not received adequate attention. They have been successful in achieving justice for migrant workers in several unprecedented cases. Global Workers Justice Alliance promotes portable justice for transnational migrants through a cross-border network of worker advocates and resources. The organization trains and supports the Global Workers Defender Network, comprised of human rights advocates in the migrant sending countries, to facilitate legal cases for migrant workers in partnership with advocates in the countries of employment. Through this network, returned migrants who have suffered exploitation in the host countries no longer need to abandon their legal rights simply because they want to go home. Education and advocacy campaigns are also important components of the work. The project has launched in the USA, Mexico and Guatemala and will eventually expand into other transnational migratory streams149. Centro de los Derechos del Migrante, Inc. was set up in Zacatecas, Mexico in 2005, on the basis that Mexico-based migrant workers who work in the U.S. face many obstacles to achieving justice and in the belief that these workers should not have to decide between going home and justice. The organization educates low-wage Mexico-based migrant workers about their legal rights in connection with their employment in the United States, and as a result of these outreach activities, many workers come forward requesting assistance in addressing violations of their rights. The organization acts as an intermediary and access point to legal and social services providers for Mexico-based migrants and their families, putting workers in contact with services in the United Sates that can help them. It also provides direct legal services free of charge to Mexican nationals in employment and civil rights cases and often conducts discovery on the ground in Mexico for projects that could not otherwise represent these workers150. Farm Labor Organizing Committee's migrant worker union, which protects migrant agricultural workers on some North Carolina farms, is a leader among trade unions in migrants' rights. The union provides representation and benefits wherever the workers are. It has organizers near North Carolina's tobacco and 149 150 www.globalworkers.org www.cdmigrante.org 147 RESPECTING THE WILL TO WORK 148 cucumber fields, and an office in Monterrey, Mexico, where the laborers return home for the winter. They have made successful efforts to resolve grievances concerning abuses in the migrant worker recruiting system, particularly in northern Mexico where there have been claims of involvement of organized crime151. Although not often included in dialogue on human rights, private enterprise is in a unique position to affect sustained change in the human rights situation of migrant workers. There are a variety of options available to businesses, such as improved standards in their supply chains, enhanced engagement with policymakers and stakeholders and measure to combat incompany discrimination against migrant workers. Examples of recent initiatives include the following: A non-profit organization, Business for Social Responsibility, published a document in 2008 recommending practical steps that businesses can take to raise their own awareness of migrant issues in their companies, and improve conditions for migrant workers within their supply chains. Some of these include adjusting the company's code of conduct to include specific protections for migrant workers, training suppliers on management issues related to migrant workers and supporting their efforts to ensure fair treatment, include migrant worker issues in their auditing activities, and tying purchasing decisions to ethical treatment of migrant workers. It also urges businesses to actively engage with government to improve laws and dispute resolution processes, as well as with civil society and organized labor, to reduce risks identified in the recruiting process, and to facilitate training programs for enhancing migrant worker pre-departure preparation, skills acquisition and protection once they arrive in the host country. The publication also includes several examples of best practices in the private sector152. Volkswagen established a Declaration on Social Rights and Industrial Relationships at Volkswagen and disseminated written information to its staff to discourage discrimination against migrant workers. It developed programs for various target groups, such as human resources personnel, trainers, high-level personnel and the workers' council. Equal opportunity modules were integrated into qualification measures, seminars and vocational training. Specialized counselors were hired, and five different working groups have worked toward preventing extremist views, with a special focus on adolescents and young adults during vocational training. A guidebook has been distributed addressing youth, trainers and educators153. 5. Conclusion Migrant workers, and in particular certain vulnerable categories, such as women domestic workers and temporary and irregular labor migrants, continue to suffer abuses and malpractices at the hands of employers, government officials and the general population in receiving countries. All of these rob workers of the potential benefits of working in another country. 151 152 153 www.floc.com Business for Social Responsibility publication 2008. Anti-discrimination action profiles on the Web, available at www.wisdom.at/ilo.index.aspx CONCLUSION Such protection gaps in international labor migration persist despite standards that have been painstakingly devised to enable migrant workers to lead a dignified existence when resident and employed abroad. The reasons for these — feminization of the migrant labor force, states' reliance on temporary workers, and states' reluctance to agree to legally binding, multilateral instruments — linger and seem likely to remain in the near future154. However, there are some indications that temporary migration policies can be made to work, despite the marginalization of migrant workers due to the failure of similar ”guest worker” policies in the past. For this to happen, there is need for significant restructuring in order to protect and advance the social and economic rights of migrant workers, promote social inclusion and eliminate the differential treatment that emerged in previous models, and finally to be able to provide the perceived win-win-win situation for receiving and origin countries, and for the migrants themselves. It is commonly assumed that during times of economic expansion, immigrants bring net benefits, since they help to meet labor shortages and prevent high inflation, and that at times of recession, increased immigration tends to reduce wages and increase unemployment for local workers. However, such assumptions are difficult to assess empirically155. It is generally agreed that international migration for employment will increase in the future, even despite the global recession. Although some countries are already curbing labor migration options on the basis of these assumptions, it remains to be seen what impact the current global recession will have on the labor migration and human rights. This paper has sought to highlight the position of migrant workers as the focus of labor migration, and to set out some considerations for the design of temporary migration programs from the perspective of the rights they can exercise. A precondition for harnessing the potential benefits of labor migration is to ensure decent working conditions for migrant workers, as well as full and effective access to their rights as workers and as migrants. Unless the human rights issues are addressed, and until migrant workers themselves are included in the design and implementation of these programs, sustainable benefits for labor market or development objectives in origin and destination countries will not be achieved. Addressing the human rights aspects of labor migration, including the rights of irregular migrants, will not be an easy task. Nor will it be easy to curb irregular migration, grant legal status to unauthorized foreigners or enable legal migrant workers to exercise their rights for social inclusion or for a dignified return home. But at the heart of effective rights protection is exposing the inconsistencies in law, policy and practice, as well as constructing positive 154 155 Cholewinski 2005. ILO 2004. 149 RESPECTING THE WILL TO WORK 150 mechanisms to combat the vicious cycle in which many migrant workers find themselves. However, working towards such goals is undoubtedly preferable to the alternative: an international migration system increasingly controlled by smugglers and traffickers, simultaneously dependent on security-focused immigration control policies leading to an ever-widening gap between national and international norms and workplace realities. Assessing some best practices from the point of view of the theoretical human rights framework presented in this paper, it may be concluded that the potential for mutually beneficial outcomes can only be achieved if governments take an active regulatory role. A high level of state control of temporary migration could outweigh the power imbalance that has until now allowed governments and employers in host countries to enforce a disadvantageous position on migrant workers. Developed-country employers would also be required to significantly alter their ways of doing business by improving wages and employment conditions to legally acceptable levels. Some international organizations, and other players, particularly nongovernmental organizations, have already begun to shift their strategies in search of solutions that do not necessarily require the world's major receiving countries to sign legally binding international instruments. Whether temporary migration programs work in human rights terms depends on a host of conditions that must be present to make any policy a success, including the political will to implement the policy, the reasonableness of the objectives, and whether the policy has coherence with other programs and policies. Factors such as the capacity building, cooperation between origin and destination countries, migration data, labor migration governance, and development-friendly migration policies, will influence a country's ability to introduce better practices in this area. Perhaps we would do well at this terminus to recall the sentiments echoed in the most recent Global Unions Statement, that the most effective way to stem the tide of “migration by dire necessity” and minimize the risks experienced by migrant workers, is to insist on the incorporation of a social agenda for sustainable migration policies. If, moreover, this is based on a labor and human rights framework, migration may ultimately become a factor of individual free choice, with the guarantee that any migrant worker will be able to fully exercise his or her fundamental rights whether at home or abroad156. 156 Global Unions Statement 2008. BIBLIOGRAFÍA Bibliografía 1. 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