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Hacia una estrategia
mundial para reducir el
uso nocivo del alcohol
- Documento de debate para las consultas
técnicas regionales sobre el uso nocivo del
alcohol
[LOGO] Organización Mundial de la Salud
2
© Organización Mundial de la Salud 2009
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La presente publicación se ha preparado para proporcionar información de referencia a los Estados Miembros de la
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información que figura en la presente publicación no representa necesariamente el criterio ni las políticas de la
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Índice
CONTEXTO E INTRODUCCIÓN ................................................................................................................1
PROPÓSITO DE LAS CONSULTAS REGIONALES Y DEL PRESENTE DOCUMENTO .................2
PROPUESTA DE ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE ESTRATEGIA ..............................................2
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ....................................................................................................................4
ÁMBITO, FINALIDAD Y OBJETIVOS PROPUESTOS ...........................................................................5
PRINCIPIOS BÁSICOS..................................................................................................................................6
PROPUESTA DE OPCIONES NORMATIVAS...........................................................................................6
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 1:
SENSIBILIZACIÓN Y AUMENTO DEL COMPROMISO POLÍTICO ............................................................................6
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 2:
RESPUESTA DEL SECTOR SANITARIO ...............................................................................................................7
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 3:
ACCIÓN COMUNITARIA ...................................................................................................................................7
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 4:
CONDUCCIÓN DE VEHÍCULOS BAJO LOS EFECTOS DEL ALCOHOL .....................................................................8
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 5:
DISPONIBILIDAD DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS ...................................................................................................8
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 6:
COMERCIALIZACIÓN DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS.............................................................................................9
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 7:
POLÍTICAS DE PRECIOS ....................................................................................................................................9
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 8:
REDUCCIÓN DEL DAÑO .................................................................................................................................10
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 9:
REDUCCIÓN DEL IMPACTO DEL ALCOHOL ILÍCITO E INFORMAL EN LA SALUD PÚBLICA .................................10
PROPUESTA DE ESFERA DE ACCIÓN 10:
SEGUIMIENTO Y VIGILANCIA .........................................................................................................................11
EJECUCIÓN DE LA ESTRATEGIA ..........................................................................................................11
EVALUACIÓN Y NUEVO EXAMEN DE LAS ACTUACIONES ...........................................................12
- III -
Contexto e introducción
El 24 de mayo de 2008, la 61ª Asamblea Mundial de la Salud adoptó una importante resolución
sobre "Estrategias para reducir el uso nocivo del alcohol" (WHA61.4). En la resolución se pide
que para 2010 se prepare un proyecto de estrategia mundial para reducir el uso nocivo del
alcohol basado en toda la evidencia disponible y las prácticas óptimas existentes, y que
incorpore las opciones normativas pertinentes. La estrategia será presentada a la 63ª Asamblea
Mundial de la Salud en mayo de 2010 por conducto del Consejo Ejecutivo en su 126ª reunión,
que tendrá lugar en enero de 2010.
Las deliberaciones durante la 61ª Asamblea Mundial de la Salud se basaron en un informe de la
Secretaría en el que se exponían algunos principios y opciones normativas fundamentales,
basados a su vez en consultas previas con los Estados Miembros. Esas opciones normativas son
las siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Sensibilización y compromiso político
Respuesta del sector de la salud
Trabajo comunitario para reducir el uso nocivo del alcohol
Políticas y medidas para combatir la conducción de vehículos bajo los
efectos del alcohol
Disponibilidad de bebidas alcohólicas
Comercialización de bebidas alcohólicas
Políticas de precios
Reducción de daños
Reducción de las consecuencias de salud pública de la producción
ilegal y artesanal de alcohol
Durante las deliberaciones y en la resolución de la Asamblea Mundial de la Salud se señalaron
algunas orientaciones y principios fundamentales como base para la preparación de estrategias e
intervenciones. En general, se aceptaba de forma generalizada que los problemas de salud
pública provocados por el uso nocivo del alcohol tienen un carácter multidimensional y
complejo y presentan importantes diferencias en cuanto a los niveles de consumo, las pautas de
ingestión de bebidas alcohólicas y los contextos en que se bebe en las distintas regiones y los
distintos países. La Asamblea Mundial de la Salud afirmó que las esferas de acción prioritaria
deberían centrarse en la prevención del consumo nocivo de bebidas alcohólicas y basarse en los
mejores datos científicos disponibles. Para ser eficaces, las estrategias y opciones normativas
deberían abordar los niveles, las pautas y los contextos de consumo de alcohol mediante una
combinación de medidas dirigidas no sólo al conjunto de la población sino también a los grupos
vulnerables, a las personas afectadas y a problemas particulares como la conducción de
vehículos bajo los efectos del alcohol. Asimismo deberían tener en cuenta cuestiones
fundamentales como la solidez de los datos, la sensibilidad de las distintas culturas, la
adaptación a las necesidades y circunstancias locales, un planteamiento intersectorial y la
integración de sistemas adecuados de seguimiento y evaluación.
La Asamblea Mundial de la Salud reconoció también que muchos problemas relacionados con
el alcohol tienen una raíz local o regional y sólo pueden abordarse y resolverse debidamente en
el nivel apropiado. Los esfuerzos mundiales probablemente complementarán y apoyarán las
iniciativas regionales y nacionales. Se necesitan planes de acción en el nivel de los países y,
cuando proceda, en los niveles subnacional y municipal, con objetivos, estrategias y metas
claros. Los problemas locales particulares no deben pasarse por alto en la búsqueda de
soluciones a escala mundial.
Además de la elaboración de un proyecto de estrategia mundial, en la resolución WHA61.4
también se pide a la Secretaría de la OMS que colabore y realice consultas con los Estados
Miembros, así como que consulte a las organizaciones intergubernamentales, los profesionales
sanitarios, las organizaciones no gubernamentales y los operadores económicos sobre el modo
en que podrían contribuir a reducir el uso nocivo del alcohol. En respuesta a esa petición, la
Secretaría de la OMS ha emprendido un proceso consultivo amplio e incluyente con diferentes
interesados directos.
Entre el 1º de octubre y el 15 de noviembre de 2008 la Secretaría de la OMS organizó una
audiencia pública en la web en la que se dio a los Estados Miembros y otros interesados
HACIA UNA ESTRATEGIA MUNDIAL SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
1
directos la oportunidad de presentar propuestas acerca de cómo reducir el uso nocivo del
alcohol. En noviembre de 2008 se organizaron en Ginebra sendas mesas redondas con
representantes de ONG y de agentes económicos para recabar sus opiniones sobre formas en las
que podrían contribuir a reducir el uso nocivo del alcohol. La Secretaría está planificando
reuniones consultivas con una selección de organizaciones intergubernamentales en 2009.
La elaboración de la estrategia tendrá en consideración, cuando proceda y sea pertinente, los
resultados del proceso consultivo antes mencionado. Con ese fin, los informes y las actas de la
audiencia pública y las mesas redondas que ya se han celebrado formarán parte de la
documentación para las consultas técnicas regionales con los Estados Miembros.
La estrategia incorporará y buscará sinergias con la labor que esté en marcha en otros ámbitos
pertinentes de la OMS, como el plan de acción sobre enfermedades no transmisibles, la
prevención de la violencia y los traumatismos, la salud mental, los determinantes sociales de la
salud, el VIH/SIDA y la tuberculosis y otras enfermedades transmisibles. La estrategia también
debería contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
El proyecto de estrategia mundial para reducir el uso nocivo del alcohol será
elaborado por la Secretaría de la OMS en colaboración y consulta con los Estados
Miembros. La preparación del presente documento de debate y las consultas técnicas
regionales con los Estados Miembros marca el inicio de la fase de elaboración del
proyecto de estrategia.
Propósito de las consultas regionales y del presente documento de debate
El propósito de las consultas técnicas regionales es garantizar una colaboración efectiva con los
Estados Miembros en la elaboración de un proyecto de estrategia mundial para reducir el uso
nocivo del alcohol. Se invita a los Estados Miembros a dar a conocer sus opiniones sobre
posibles esferas de acción y coordinación a escala mundial, y sobre la mejor forma de que la
estrategia tenga en cuenta las necesidades y prioridades nacionales. Además, se alienta a los
Estados Miembros a facilitar información sobre los procesos nacionales y subregionales
importantes que estén teniendo lugar y que pudieran contribuir al proceso de elaboración de la
estrategia, así como ejemplos de prácticas óptimas que hagan hincapié en las poblaciones
expuestas, los jóvenes y las personas afectadas por el consumo nocivo de alcohol en su entorno.
Uno de los objetivos de las consultas regionales es garantizar que la estrategia esté basada en
todos los datos disponibles y las mejores prácticas de los Estados Miembros, así como que las
opciones de política que proponga la estrategia tengan en cuenta distintos contextos nacionales,
religiosos y culturales (incluidos los problemas, necesidades y prioridades nacionales en materia
de salud pública), así como las diferencias en los recursos, capacidades y medios de los Estados
Miembros. Las consultas también se centrarán en el debido papel de los distintos interesados
directos en la formulación y aplicación de políticas, y en cómo las realidades sociales, culturales
y económicas pueden tenerse cabal y debidamente en cuenta en una estrategia mundial
encaminada a reducir el uso nocivo del alcohol.
El propósito principal del presente documento es exponer los aspectos clave para el debate en
relación con las posibles opciones de política, estrategias e intervenciones disponibles para
reducir el uso nocivo del alcohol. Varias de las esferas clave ya se abordaron en el informe
preparado para la 61ª Asamblea Mundial de la Salud, como ya se ha descrito previamente, pero
se elaborarán más a fondo y se completarán en las consultas técnicas regionales.
Propuesta de estructura para el proyecto de estrategia
La Secretaría propone que el proyecto de estrategia se estructure en torno a seis esferas
principales:
•
•
2
Antecedentes, junto con un análisis de la situación;
Alcance y objetivos de una estrategia mundial;
DOCUMENTO DE DEBATE PARA LAS CONSULTAS TÉCNICAS REGIONALES SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
•
•
•
Principios de acción básicos;
Opciones de política y esferas prioritarias;
Consideraciones relativas a la ejecución y el seguimiento (por ejemplo,
evaluación y nuevo examen de las medidas adoptadas).
HACIA UNA ESTRATEGIA MUNDIAL SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
3
Análisis de la situación
En esta parte de la estrategia se describirán el alcance y la magnitud de los perjuicios sanitarios
y sociales crónicos y agudos atribuibles al alcohol. En ella se examinarán los posibles
determinantes de esos perjuicios, se sintetizarán los datos con el fin de presentar una base
común de pruebas científicas, se cartografiarán las intervenciones y mejores prácticas existentes
y se presentará un primer análisis de las carencias que existen con el fin de determinar las
necesidades y el potencial de acción.
El análisis se apoyará en las perspectivas y la información que aporten los Estados Miembros en
las consultas técnicas regionales, así como en el cúmulo de información técnica y política ya
disponible, a saber:
•
•
•
•
•
•
•
Deliberaciones y resultados en relación con el alcohol de las Asambleas
Mundiales de la Salud 58ª, 60ª y 61ª;
Deliberaciones y resultados de varias reuniones de Comités Regionales en las
regiones de la OMS;
Resultados y decisiones de los órganos deliberantes de la OMS en otras
esferas relacionadas, como el plan de acción sobre enfermedades no
transmisibles, la prevención de la violencia y los traumatismos, el cáncer, la
salud mental, la salud de la familia y la comunidad, los determinantes sociales
de la salud y el VIH/SIDA;
resultados del proyecto sobre la carga mundial de morbilidad;
información de la encuesta mundial de la OMS sobre el alcohol y la salud, así
como otras encuestas pertinentes;
el segundo informe del Comité de Expertos de la OMS en Problemas
Relacionados con el Consumo de Alcohol y otras reuniones pertinentes de
expertos técnicos convocadas por la Secretaría de la OMS, y
resultados de amplias consultas, tanto directas como en Internet, con una
amplia gama de interesados directos acerca de cuestiones relacionadas con el
uso nocivo del alcohol durante los tres últimos años.
Tomando en conjunto todas las fuentes de información existentes, parece que ciertos aspectos
merecen particular atención en el plano mundial durante la elaboración de una estrategia
mundial, a saber:
•
•
4
Aumento de los daños atribuibles al alcohol en los países en desarrollo. Los
datos sobre la carga mundial de morbilidad indican que el nivel relativo de
daño es particularmente elevado en los países desarrollados o en los países en
desarrollo con mortalidad baja. Sin embargo, el bajo peso relativo de los
problemas relacionados con el alcohol en algunos países en desarrollo con
elevada mortalidad también debe debatirse en relación con el nivel absoluto
de daño atribuible al alcohol en esos países, los cambios en las tasas de
abstención y la forma en que el uso nocivo del alcohol puede obstaculizar el
desarrollo social.
Necesidad de actuar en todas las esferas de política pertinentes. El carácter
intersectorial de los problemas relacionados con el alcohol y las medidas para
reducir el uso nocivo de esa sustancia apuntan a la necesidad de un
planteamiento intersectorial. Las políticas encaminadas a reducir el uso
nocivo del alcohol van mucho más allá del ámbito de la salud y hacen
participar a sectores como el desarrollo, los transportes, la política social, la
política fiscal, el comercio, la agricultura, las políticas de consumo, la
educación y el empleo, con lo que se ven afectadas las responsabilidades de
numerosas instituciones y organizaciones gubernamentales. En ese contexto,
el sector de la salud no puede ser el único responsable de reducir el uso
nocivo del alcohol. Esos factores sugieren también que, cada vez más, los
problemas relacionados con el alcohol no pueden acometerse exclusivamente
en el nivel de los países.
DOCUMENTO DE DEBATE PARA LAS CONSULTAS TÉCNICAS REGIONALES SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
PREGUNTAS para las reuniones consultivas:
1.
2.
¿Qué problemas, además de los enumerados, exigen atención y reflexión a nivel
mundial para elaborar un proyecto de estrategia mundial?
Reconociendo la diversidad entre los Estados Miembros, ¿cómo debería una
estrategia mundial abordar las carencias y los obstáculos en los niveles nacional y
regional?
Ámbito, finalidad y objetivos propuestos
Reconociendo la importancia y la magnitud del uso nocivo del alcohol como amplio
determinante de la salud, el fin último de la estrategia debería ser mejorar la salud y el bienestar
de las personas, las comunidades y las sociedades reduciendo el uso nocivo del alcohol y la
carga de morbilidad atribuible a esta sustancia.
Las intervenciones de política encaminadas a reducir los daños relacionados con el alcohol son
sobre todo responsabilidad de los Estados Miembros. Al mismo tiempo, el uso nocivo del
alcohol se está convirtiendo cada vez más en una cuestión sanitaria mundial que seguirá
figurando entre las prioridades mundiales en un contexto en el que las bebidas alcohólicas cada
vez están más disponibles como artículo de consumo. En esas circunstancias, se ha señalado la
necesidad de contar con más directrices mundiales que apoyen y complementen las actividades
regionales y nacionales encaminadas a reducir el uso nocivo del alcohol. Una estrategia mundial
debería atender esta necesidad y ofrecer liderazgo y coordinación a escala mundial. Debería
ofrecer una oportunidad de interacción política para resolver problemas que afectan a más de un
estado o región y por ello no pueden resolverse exclusivamente en el nivel nacional.
Los principales fines de la estrategia mundial serían los siguientes:
•
•
Crear consenso político en el nivel mundial sobre la mejor forma de avanzar
respecto de esta cuestión y generar el compromiso necesario para reducir el
uso nocivo del alcohol;
Apoyar y complementar las políticas de salud pública en los Estados
Miembros buscando sinergias y valor añadido a las actuaciones en distintos
niveles.
Objetivos propuestos
Además de los fines antes descritos, se sugiere que la estrategia mundial alcance también una
serie de objetivos o resultados y proporcione un conjunto de principios rectores para la
aplicación. Los objetivos principales que se sugieren para la estrategia serían los siguientes:
Objetivo 1.
Objetivo 2.
Objetivo 3.
Objetivo 4.
Generar apoyo y ofrecer orientación para las políticas de salud pública que
reduzcan el uso nocivo del alcohol.
Elaborar un conjunto de opciones e intervenciones de política pertinentes
dirigidas a la población general, los grupos vulnerables, personas y
problemas concretos, incluido un conjunto de medidas recomendadas para la
aplicación de la estrategia por los Estados Miembros en el nivel nacional.
Definir las funciones de los distintos interesados directos y movilizarlos para
que adopten medidas apropiadas y concertadas con el fin de reducir el uso
nocivo del alcohol.
Ampliar y profundizar la base de conocimientos y asegurar la difusión
efectiva y pertinente de esa información.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
3.
¿Reflejan debidamente las sugerencias sobre el ámbito, la finalidad y los objetivos
antes expuestos el alcance y los fines pretendidos de una futura estrategia
mundial?
HACIA UNA ESTRATEGIA MUNDIAL SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
5
Principios básicos
Las múltiples dimensiones de los daños relacionados con el alcohol y la complejidad de realizar
intervenciones eficaces ponen de relieve la necesidad de contar con un conjunto de principios
básicos para orientar la formulación y aplicación de políticas en todos los niveles para reducir el
uso nocivo del alcohol. Algunos principios básicos sugeridos para la estrategia son los
siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
Las políticas de salud pública encaminadas a reducir el uso nocivo del alcohol
deberían formularse con arreglo a los intereses de la salud pública y basarse
en los datos disponibles y las mejores prácticas.
Las políticas de salud pública encaminadas a reducir el uso nocivo del alcohol
deben ser intersectoriales y completas.
Las intervenciones que se pongan en práctica deberán tener en cuenta, según
proceda, los distintos contextos nacionales, religiosos y culturales.
Todas las partes que intervengan tienen la responsabilidad de actuar de formas
que no perjudiquen las intervenciones de salud pública encaminadas a reducir
el uso nocivo del alcohol.
Los niños, los jóvenes y los no bebedores deben ser protegidos de las
presiones que tienen por objeto incitarlos a que beban.
Las políticas e intervenciones deberían hacer particular hincapié en la
protección de personas y comunidades de los efectos nocivos del consumo de
alcohol por otras personas.
Deben existir servicios efectivos de prevención, tratamiento y atención que
sean asequibles y estén a disposición de las personas afectadas por el uso
nocivo del alcohol.
Deben evitarse la estigmatización y la discriminación de grupos y personas a
fin de mejorar el comportamiento de búsqueda de atención y la prestación de
los servicios que necesiten.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
4.
¿Reflejan debidamente los principios básicos sugeridos los principios necesarios
para una futura estrategia mundial?
Propuesta de opciones normativas
Se dispone de toda una gama de estrategias y opciones normativas que pueden aplicarse en
diversos niveles según las prioridades, los problemas y las necesidades. Las estrategias y
políticas deben abordar los niveles, las pautas y las circunstancias en que se consume alcohol
mediante una combinación de medidas que se dirigen no sólo a la población en conjunto sino
también a grupos vulnerables como los jóvenes y las embarazadas, las personas afectadas y
problemas específicos como el alcohol al volante y la violencia relacionada con el alcohol. Se
han examinado ampliamente diez posibles esferas de acción normativa, que se consideran
pertinentes para elaborar un conjunto de medidas propuestas para reducir el uso nocivo del
alcohol en el marco de una estrategia mundial. Nueve de esas esferas ya se definieron en las
deliberaciones que llevaron a la adopción de la resolución WHA61.4. Se ha definido una más a
partir del gran acervo de información técnica y política disponible.
Esfera de acción propuesta 1: Aumentar la sensibilización y el compromiso
político
Las actuaciones nacionales y locales pueden producir mejores resultados cuando se ven
apoyados por políticas regionales y mundiales y actividades de promoción y creación de
capacidad. Las actividades necesarias han de ser sostenibles y construirse sobre una base sólida
de concienciación y compromiso. El compromiso político puede describirse como la voluntad
de los dirigentes de aprovechar su situación, en la medida de lo posible, para apoyar medidas
eficaces encaminadas a reducir el uso nocivo del alcohol. Esas medidas han de basarse en una
cabal comprensión de la naturaleza del problema. Los líderes pertinentes abarcan no sólo a los
6
DOCUMENTO DE DEBATE PARA LAS CONSULTAS TÉCNICAS REGIONALES SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
dirigentes políticos de todos los niveles sino también a los líderes de la sociedad civil, de las
organizaciones no gubernamentales y comunitarias, los operadores económicos y los líderes de
grupos culturales y religiosos, entre otros.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
5.
¿Cómo puede una estrategia mundial contribuir a incrementar el compromiso
político en todos los niveles?
Propuesta de esfera de acción 2: Respuesta del sector sanitario
La identificación temprana y el tratamiento eficaz en entornos sanitarios de los trastornos
relacionados con el uso del alcohol, incluidos los pacientes con otras afecciones acompañantes,
pueden reducir la morbilidad y la mortalidad asociadas y mejorar el bienestar de las personas
afectadas y sus familias.
En la lista de métodos eficaces de tratamiento basado en pruebas científicas figuran en primer
lugar los consejos breves. Existen amplios datos de muy diversos contextos sanitarios en
diferentes países acerca de la eficacia de la identificación temprana y los consejos breves
ofrecidos en el nivel de atención primaria a las personas con que hacen un uso del alcohol
arriesgado y nocivo pero sin una dependencia grave; hay datos según los cuales, además, las
intervenciones breves más intensivas no son más eficaces que las menos intensivas. Para
personas con una dependencia del alcohol más grave y otros problemas conexos, se ha evaluado
una amplia variedad de criterios terapéuticos especializados, con pruebas de efectos en varios
tratamientos conductuales y farmacológicos.
La respuesta del sector sanitario al uso nocivo del alcohol es particularmente eficaz cuando se
ve apoyada por políticas y sistemas de salud sólidos y se integra en una estrategia preventiva
más amplia. Como principales proveedores de atención de salud, los muchos millones de
profesionales sanitarios de todo el mundo pueden no sólo hacer frente al consumo de alcohol
entre sus pacientes, sino también contribuir sobremanera a la concienciación y el aumento del
compromiso político. La capacidad del sector sanitario para reducir eficazmente los problemas
relacionados con el alcohol reside por consiguiente en realizar actuaciones enérgicas y
duraderas con toda una gama de sectores y organismos distintos. En los niveles mundial y
regional, es preciso identificar a otros agentes pertinentes y colaborar con ellos.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
6.
¿Cómo puede una estrategia mundial contribuir de la mejor manera posible a
reforzar la respuesta del sector sanitario en todos los niveles?
Propuesta de esfera de acción 3: Acción comunitaria
La acción comunitaria puede incrementar el reconocimiento de los daños relacionados con el
alcohol en el nivel de la comunidad, reducir la aceptabilidad de la ebriedad en público, impulsar
otras medidas de política en el nivel comunitario, fomentar las alianzas y las redes de
instituciones comunitarias y organizaciones no gubernamentales y proporcionar atención y
apoyo a los individuos afectados y sus familiares. También puede movilizar a la comunidad en
contra de la venta de alcohol a menores y del consumo de alcohol por éstos, así como contra el
alcohol ilícito y potencialmente contaminado.
Un planteamiento de la acción comunitaria en países de ingresos bajos ha sido alentar a las
comunidades a abordar los determinantes locales del aumento del consumo de alcohol y sus
problemas. Esto va más allá de la movilización de la opinión pública. Cabe citar como ejemplos
de los determinantes que han abordado las comunidades el atractivo de la imagen del alcohol y
el consumo de alcohol, la reducción de los privilegios injustos que acompañan al uso del
alcohol, la mejora del reconocimiento general de la naturaleza y la magnitud de las
consecuencias sanitarias y sociales del uso nocivo del alcohol, el reconocimiento y la lucha
contra las influencias que alientan el mayor consumo de alcohol, el fomento del abandono o la
reducción del uso o el cambio en las pautas de consumo, y el fomento de la aplicación de
políticas útiles, en el nivel local y más allá.
HACIA UNA ESTRATEGIA MUNDIAL SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
7
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
7.
Dado que la acción en la comunidad local puede percibirse como el contrario de la
acción a nivel mundial, ¿cómo puede una estrategia mundial apoyar las acciones
de base comunitaria?
Propuesta de esfera de acción 4: Conducción de vehículos bajo los efectos del
alcohol
Las estrategias encaminadas a reducir los daños asociados al uso del alcohol y la conducción de
vehículos pueden clasificarse ampliamente de la manera siguiente:
•
•
•
Medidas disuasorias o medidas directas que tienen por objeto reducir la
probabilidad de que se conduzcan vehículos tras haber consumido alcohol;
Medidas indirectas que pretendan reducir la probabilidad de conducir bajo los
efectos del alcohol reduciendo el consumo de éste;
Medidas que crean un entorno de conducción más seguro para reducir el
número y la gravedad de las consecuencias asociadas a los accidentes
causados por conductores afectados por el alcohol.
Existe un importante volumen de resultados de investigaciones que demuestran que imponer un
límite bajo de alcoholemia reduce los daños. Los jóvenes están particularmente expuestos a
morir en accidentes de tráfico relacionados con el alcohol; muchos países han reducido ese
límite para los conductores noveles o jóvenes.
El éxito de la legislación como elemento disuasorio y la reducción de la incidencia de la
conducción bajo los efectos del alcohol y sus consecuencias depende en gran medida de la
probabilidad y la rápida imposición de sanciones a los conductores en ese estado. La aplicación
sistemática de la ley por la policía mediante pruebas de alcoholemia aleatorias, directas o
selectivas es fundamental y debe contar con el apoyo de campañas sostenidas de publicidad y
sensibilización.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
8.
¿Cómo puede una estrategia mundial sobre el alcohol abordar de la mejor manera
posible las políticas en relación con la conducción bajo los efectos del alcohol?
Propuesta de esfera de acción 5: Disponibilidad de bebidas alcohólicas
Se ha demostrado que regular la producción y distribución de bebidas alcohólicas es una
estrategia eficaz para reducir el uso nocivo del alcohol, particularmente para proteger a los
jóvenes y otros grupos vulnerables. Muchos países tienen restricciones en lo que atañe a vender
y servir bebidas alcohólicas. Esas restricciones tienen que ver con la edad de los consumidores,
el tipo de establecimientos autorizados a vender bebidas alcohólicas, y la concesión de
licencias, con límites a las horas y los días de venta, regulación de los proveedores y densidad
de los lugares donde se expenden esas bebidas. Sin embargo, en algunos países en desarrollo los
mercados informales son la principal fuente de bebidas alcohólicas y es posible que los
controles oficiales revistan menos utilidad hasta que se instauren mejores sistemas para efectuar
controles y hacer cumplir la ley. Además, cuando las restricciones a la disponibilidad son
excesivamente estrictas puede crearse una oportunidad para la aparición de un mercado paralelo
ilícito. En la mayoría de los casos, esto puede gestionarse mediante medidas de aplicación de la
ley, especialmente si la producción artesanal o ilícita son prácticamente inexistentes. Debería
elaborarse un conjunto más amplio de contramedidas en los casos en los que sí exista un
mercado ilícito mayor.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
9.
8
¿Cómo puede una estrategia mundial acometer apropiadamente las cuestiones
relacionadas con la disponibilidad de alcohol?
DOCUMENTO DE DEBATE PARA LAS CONSULTAS TÉCNICAS REGIONALES SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
Propuesta de esfera de acción 6: Comercialización de bebidas alcohólicas
Las reglamentaciones obligatorias y voluntarias de la comercialización como los controles o las
prohibiciones en materia de volumen, posicionamiento y contenido de la comercialización del
alcohol se consideran importantes elementos de una estrategia completa encaminada a reducir
el uso nocivo del alcohol. Muchos estudios ponen de relieve la necesidad de regular la
comercialización, particularmente para proteger a los adolescentes y los jóvenes de la presión
para que empiecen a beber y de que beban en exceso. La comercialización especialmente
orientada a los niños y los adolescentes se considera una preocupación particular en materia
normativa en la mayoría de los países.
El alcohol se comercializa por medio de técnicas tradicionales de publicidad y promoción cada
vez más sofisticadas, así como asociando marcas de bebidas alcohólicas a deportes y
actividades culturales, mediante patrocinios y posicionamiento de productos, y por técnicas de
comercialización directa en nuevos medios como los correos electrónicos, los podcasts y los
mensajes breves por teléfono móvil.
Los efectos de la exposición a la publicidad del alcohol parecen ser acumulativos y pueden
contribuir a que se considere normal el consumo de alcohol en ciertos contextos y culturas. Esos
efectos que puede tener la comercialización en el comportamiento de los jóvenes están de
acuerdo con los estudios sobre el consumo de tabaco entre los jóvenes y las preferencias de los
niños en relación con la comida..
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
10. ¿Cómo puede una estrategia mundial abordar debidamente las cuestiones
relacionadas con la comercialización de bebidas alcohólicas?
Propuesta de esfera de acción 7: Políticas de precios
El precio, especialmente cuando se considera en relación con los índices de ingresos, es un
importante determinante del consumo de alcohol y, en muchos contextos, del alcance de los
problemas relacionados con el alcohol. La respuesta del consumo de alcohol al precio difiere
muy poco de la correspondiente a otros bienes de consumo. Un aumento del precio en un país
en general trae consigo una disminución del consumo, y en general un descenso del precio
acarrea un aumento del consumo. La presencia o ausencia de otras medidas de política en
relación con el alcohol puede influir en la magnitud de ese cambio.
Se han acumulado considerables pruebas que apoyan el uso de medidas fiscales como uno de
los medios para influir en los precios. La existencia de un mercado ilícito importante para el
alcohol complica las consideraciones de política sobre impuestos del alcohol; en esos casos, las
medidas fiscales deben acompañarse de esfuerzos por conseguir un control gubernamental
efectivo del mercado ilícito. Sin embargo, los impuestos no son más que una parte del precio de
las bebidas alcohólicas, y las medidas fiscales no siempre se traducen en cambios en el precio
de venta al por menor. Del mismo modo, los vendedores o los fabricantes pueden intentar
alentar la demanda mediante promociones especiales a precios reducidos.
Los jóvenes y los bebedores problemáticos tienden a elegir bebidas más económicas. Las
políticas que aumentan los precios del alcohol tienen el potencial de retrasar el inicio del
consumo, frenar la progresión de los jóvenes hacia el consumo de cantidades mayores, y reducir
el consumo excesivo entre los jóvenes y la cantidad de bebida consumida en cada ocasión.
Surge una preocupación particular cuando las bebidas alcohólicas son más económicas que las
alternativas sin alcohol.
Los cambios en el consumo de alcohol se ven determinados no sólo por los cambios en el
precio, sino también por los cambios en los ingresos. Por consiguiente, cabe esperar que las
medidas que garantizan que los impuestos o los aumentos de los precios igualen o superen los
aumentos de los ingresos personales disponibles sean más eficaces.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
11. ¿Cómo puede una estrategia mundial facilitar el uso del mecanismo de precios
para proteger la salud pública, por ejemplo como medio para reducir el uso nocivo
del alcohol?
HACIA UNA ESTRATEGIA MUNDIAL SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
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Propuesta de esfera de acción 8: Reducción del daño
Centrarse directamente en reducir las consecuencias negativas del consumo de alcohol y la
intoxicación etílica puede ser una estrategia eficaz en ciertos contextos. Se ha elaborado un
conjunto de intervenciones para reducir los daños relacionados con el alcohol en los locales
autorizados y sus alrededores. Las intervenciones que se centran en cambiar el entorno de la
vida nocturna pueden reducir las consecuencias nocivas que tiene beber en esos lugares y sus
alrededores, sin alterar necesariamente los niveles generales de consumo. Los efectos de esas
medidas se potencian mucho cuando se hacen aplicar de forma activa y sostenida las leyes y
normas que prohíben la venta de alcohol a clientes ebrios, acompañadas de la vigilancia policial
nocturna de las calles.
La relación entre el consumo de alcohol y los daños relacionados con él puede verse tanto
afectada como mediada por el contexto físico y social del consumo como por los contextos
sucesivos en los que el bebedor se va embriagando. Hay algunas pruebas de que el diseño de los
locales orientado hacia la seguridad y el empleo de personal de seguridad, en parte para reducir
la violencia potencial, pueden reducir los daños relacionados con el alcohol. Mientras que las
intervenciones que modifican el comportamiento de los que sirven alcohol y del personal de las
puertas de los locales y de seguridad son ineficaces por sí solas, hay algunas pruebas de eficacia
cuando se ven respaldadas con medidas de aplicación de la ley mediante controles por la policía
o por inspectores de licencias de venta de alcohol.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
12. Habida cuenta de la creciente atención a las intervenciones de reducción de daños
que pueden potencialmente evitar los daños, incluidos los daños a personas
distintas del bebedor y las consecuencias de la conducción bajo los efectos del
alcohol y la violencia, ¿qué consejos concretos pueden darse a los países en el
marco de una estrategia mundial?
Propuesta de esfera de acción 9: Reducción del impacto del alcohol ilícito e
informal en la salud pública
Las bebidas alcohólicas ilícitas o no registradas y el alcohol falsificado son en algunas partes
del mundo destacados cada vez más como barreras a la aplicación efectiva de políticas
encaminadas a reducir el uso nocivo del alcohol. Así pues hay una urgente necesidad de
investigar tanto el nivel de riesgo adicional asociado al consumo de alcohol no controlado y la
forma en que ese consumo puede minar o interferir con la aplicación de políticas de control del
alcohol basadas en pruebas y otras medidas para reducir los daños relacionados con el alcohol.
Desde una perspectiva de salud pública, el alcohol producido de forma ilícita e informal puede
crear un nuevo efecto negativo en la salud si la bebida contiene metanol u otros contaminantes
y su producción y distribución están sometidos a menos controles que el alcohol que se produce
y se vende legalmente. Hay escasas pruebas sobre la eficacia de medidas para contrarrestar el
impacto en la salud pública del consumo de alcohol de producción ilegal, aunque indican una
combinación de movilización comunitaria y de medidas de aplicación de la ley y de control.
Además, la viabilidad y la eficacia de las contramedidas se verá influida por el hecho de que el
poder adquisitivo de las personas que compran alcohol producido de manera informal suele ser
muy bajo.
El alcohol ilegalmente producido o comercializado puede suponer un riesgo para la salud, sea
por la contaminación durante el proceso de producción o comercialización o debido a un costo
menor que el alcohol legal, lo que da lugar a un consumo mayor. En países con un control
efectivo de la edad en la venta y el despacho de alcohol, el mercado ilegal también supone una
amenaza para la legislación nacional dirigida a impedir que los menores adquieran alcohol. No
hay pruebas concluyentes de que reducir el precio del alcohol comercial sirva como medida
para reducir el uso nocivo del alcohol en zonas con elevados niveles de alcohol producido de
forma ilegal o informal.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
10
DOCUMENTO DE DEBATE PARA LAS CONSULTAS TÉCNICAS REGIONALES SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
13. ¿Cómo puede una estrategia mundial apoyar y complementar las políticas y las
acciones nacionales para reducir el impacto del alcohol ilícito e informal en la
salud pública?
Nueva esfera de acción propuesta 10: Seguimiento y vigilancia
Además de los nueve elementos de política presentados por la Secretaría a la Asamblea
Mundial de la Salud, se propone una nueva esfera de acción habida cuenta de que el
seguimiento, la vigilancia, la información y la investigación son pilares fundamentales de la
elaboración de políticas basadas en pruebas científicas. Los gobiernos deben tener a su
disposición información exacta que permita la planificación estratégica y proporcione
información para las actividades de promoción y la asignación de recursos. Así, el acopio, la
compilación y el análisis de datos sistemáticos y sostenidos y la difusión oportuna de la
información para transmitirla a los planificadores de políticas y otros interesados directos para
que puedan adoptarse las medidas necesarias debe ser parte integral de toda política encaminada
a reducir el uso nocivo del alcohol.
El seguimiento y la vigilancia del consumo de alcohol, los daños relacionados con el alcohol y
las respuestas de política, junto con la mejora de los sistemas de información mundiales,
regionales y nacionales y la elaboración de los instrumentos técnicos y los mecanismos de
acopio de datos pertinentes, basados en datos comparables y definiciones acordadas, deben
figurar entre los elementos centrales de una política mundial relativa al uso nocivo del alcohol.
Los datos procedentes de las actividades de seguimiento y vigilancia son necesarios para
garantizar el éxito de las otras nueve opciones de política. El Sistema Mundial de Información
sobre el Alcohol y la Salud y los estudios sobre la carga mundial de morbilidad se reconocen
como instrumentos de primer orden para informar la formulación de políticas en el plano
mundial y deben ser fortalecidos y combinados con actividades más intensas en los niveles
regional y nacional.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
14. ¿Cuál sería la mejor forma de coordinar y fortalecer el seguimiento y la vigilancia
en todos los niveles para apoyar una estrategia mundial en materia de alcohol?
Aplicación de la estrategia
Los programas regionales en la OMS definen los componentes regionales típicos de la acción
contra el alcohol, por ejemplo las formas en las que las políticas nacionales de los Estados
Miembros de la región recibirán apoyo (de los niveles regional o subregional, o mediante
oportunidades de apoyo mutuo). El apoyo práctico a los países para poner en marcha una
estrategia suele ser típicamente una tarea que se realiza en el nivel regional, mientras que
mediante actividades mundiales pueden ofrecerse modelos de políticas y modelos de evaluación
de la eficacia de diversas estrategias. Además, la labor regional y nacional puede obtener gran
provecho de los esfuerzos a largo plazo y concertados en el nivel mundial para resolver
problemas comunes a todas las regiones y mediante un planteamiento mundial en cuestiones
que van más allá de los niveles regional o nacional.
En la ejecución de una estrategia mundial, es preciso que participe una amplia gama de agentes
con diversas funciones y responsabilidades. Las oficinas de la OMS en las regiones y los países,
cooperando de forma intensiva con los Estados Miembros, se encuentran en una situación
idónea para actuar como centros en los que se refuercen las políticas, los programas y las
actividades originadas en el nivel local y que van ampliándose, así como en las del nivel
mundial dirigidas a las comunidades locales. En principio, los programas regionales y las
oficinas en los países son los principales proveedores de apoyo a los Estados Miembros en cada
región, y el programa mundial a su vez presta apoyo al programa regional y las oficinas en los
países. Al mismo tiempo, las oficinas regionales seguirán formulando y aplicando políticas
específicas de las regiones, y junto con las oficinas en los países, prestarán apoyo técnico a los
países.
El interés primordial de los gobiernos es formular, aplicar, seguir de cerca y evaluar políticas
encaminadas a reducir el uso nocivo del alcohol. Un compromiso político sostenido, una
HACIA UNA ESTRATEGIA MUNDIAL SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
11
coordinación efectiva y la participación apropiada de órganos de gobierno subnacionales son
factores indispensables para el éxito.
Reconociendo el papel que pueden desempeñar las organizaciones no gubernamentales a la hora
de apoyar la elaboración y la ejecución de políticas en materia de alcohol, los gobiernos y los
órganos internacionales podrían reforzar el proceso de consulta y colaboración con las ONG en
materia de elaboración y aplicación de políticas, teniendo presente los potenciales conflictos de
intereses que puedan tener algunas ONG.
Habida cuenta de su alcance, podría invitarse a los operadores económicos a contribuir a la
reducción de los daños relacionados con el alcohol en el contexto de sus funciones como
productores, distribuidores y comercializadores de alcohol dando la consideración apropiada a
los intereses comerciales que intervienen y su interferencia con los objetivos de salud pública.
En el marco de una estrategia mundial en relación con el alcohol, el papel más importante de la
OMS sería seguir liderando la coordinación de los conocimientos y la respuesta mundiales a los
aspectos mundiales de los problemas relacionados con el alcohol, apoyar la ejecución,
evaluación y el seguimiento de las políticas contra el alcohol en diferentes niveles, y establecer
lazos con organismos intergubernamentales (como el PNUD, el Banco Mundial, la OIT, la
OMC y organismos intergubernamentales del nivel regional) para buscar la inclusión de las
políticas del alcohol en los programas de prioridades pertinentes en materia social y de
desarrollo.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
15. ¿Qué tipo de instrumentos podrían producirse a nivel mundial para facilitar la
ejecución de la estrategia?
16. ¿Cuál sería la mejor forma de tener en cuenta en la ejecución de la estrategia
mundial los diferentes contextos nacionales, religiosos y culturales, incluidos los
problemas, necesidades y prioridades nacionales de salud pública, y las diferencias
en los recursos, capacidades y medios de los Estados Miembros?
17. ¿Quiénes son los principales interesados directos y qué funciones deberían
desempeñar en la ejecución de la estrategia y en la reducción del uso nocivo del
alcohol?
Evaluación y nuevo examen de las actuaciones
Establecer un compromiso a largo plazo que haga participar a todos los Estados Miembros y las
regiones en la evaluación y el nuevo examen de las medidas adoptadas en las esferas de política
elegidas y con ello construir una base de conocimientos mundiales sobre los daños relacionados
con el alcohol y sobre los métodos más eficaces para reducirlos será probablemente el factor
más importante para el éxito en la ejecución de la estrategia.
La presencia de mecanismos apropiados para la evaluación, la comunicación y el nuevo examen
de las actuaciones es necesario para seguir de cerca el progreso en los diferentes niveles y para
fortalecer la base de pruebas científicas sobre estrategias que reducen el uso nocivo del alcohol.
PREGUNTA para las reuniones consultivas:
18. ¿Cuáles son las mejores formas de informar sobre los progresos de una estrategia
mundial en los distintos niveles?
19. ¿Qué podría hacerse para mejorar el acopio de datos pertinentes en el nivel
nacional para satisfacer las necesidades en materia de presentación de informes?
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DOCUMENTO DE DEBATE PARA LAS CONSULTAS TÉCNICAS REGIONALES SOBRE EL USO NOCIVO DEL ALCOHOL
Notas: