programa de apoyo a la regularización de la tenencia de tierra en

TENENCIA DE LA TIERRA EN EL
CHACO ARGENTINO
FORMULACIÓN DE PROYECTO preparada por el Dr. Pablo Frère
PROGRAMA DE APOYO A LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE
TIERRA EN UN MARCO DE DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE CON
POBLACIÓN RURAL POBRE DEL CHACO ARGENTINO
Correspondiente a la Componente 2 del Proyecto Chaco OEA de la AICD – OEA:
“Gestión Integrada y Desarrollo Sostenible para reducir la degradación social,
económica y ambiental en el Gran Chaco Americano”
Dirección de Conservación del Suelo y
Lucha contra la Desertificación.
Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable.
Octubre 2006
1
PROGRAMA DE APOYO A LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE
TIERRA EN UN MARCO DE DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE CON
POBLACIÓN RURAL POBRE DEL CHACO ARGENTINO
1. OBJETIVO GENERAL
Que los organismos estatales pertinentes logren implementar planes de regularización
de la tenencia de la tierra y sistemas productivos sostenibles, con población rural pobre
del Chaco Argentino.
2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
2. a. Fortalecer los organismos estatales vinculados a las tierras rurales provinciales1 en
su capacidad de registrar las matrículas rurales y llevar a cabo planes de regularización
de la tenencia de tierras, en el marco de la legislación vigente.
2. b. Conformar un “Fondo Regional para el Desarrollo Sustentable” para complementar
las adjudicaciones de tierras y territorios, con Sistemas Productivos apropiados a cada
zona y su población.
3. ÁREA DE LOCALIZACIÓN
El área de trabajo del programa es la región del Chaco Argentino. La misma comprende
a diez provincias Argentinas: total a Santiago del Estero, Chaco, Formosa, y
parcialmente a Salta, Santa Fe, Jujuy, Tucumán, Catamarca, La Rioja y Córdoba.2
En el conjunto de Provincias del Chaco se incluyen unos 110 departamentos y más de
280 municipios3.
1
Catastro, Inmuebles, Rentas, Escribanía y Secretaría de Gobierno, Colonización, Tierras Fiscales, etc.,
según cada Provincia.
2
Pertenecen a la Región: toda la Provincia de Formosa, Chaco y Santiago del Estero, parte Norte de
Santa Fe (30% de la superficie Provincial), Este de Salta (50%), Este de Tucumán (50%), Este de
Catamarca (25%), Este de La Rioja (50%), Norte de San Luis (30%), Norte y Oeste de la Provincia de
Córdoba (30%).
3
Ver Anexo: Mapas de Zonificación Estudio Integral de la Región del Parque Chaqueño, REDAF (1999)
2
4. POBLACIÓN BENEFICIARIA
Si bien el Programa atenderá a toda la Población Rural del Chaco Argentino, deberá
prestar especial atención a la situación de las familias que comprenden la Población
Rural Pobre. Esto implica una gama muy amplia de sectores. Normalmente
encontramos una variedad de denominaciones sobre todo cuando hablamos de
población no indígena y se suele mencionar a familias campesinas, de Pequeños
Productores Minifundistas o Familiares Capitalizados, Pequeños Agricultores
Familiares, Criollos, Chaqueños, Pequeños Ganaderos. Entre los Pueblos y
Comunidades Indígenas se deben tener en cuenta diferencias entre los variados Pueblos
Indígenas de la Región, como las que existen entre grupos o comunidades de un mismo
Pueblo.
Existen numerosos tipos agrarios definidos en relación a su racionalidad económica,
sistemas productivos y disponibilidad y uso de tierra, capital y trabajo. En un esquema
simplificado, se pueden caracterizar de la siguiente manera4:
Productores Familiares Capitalizados
Incluye a aquellos productores que poseen unidades agropecuarias que producen para el
mercado, con una dotación de recursos adecuada para obtener beneficios, pero de un
monto inferior a la rentabilidad media obtenida por las empresas y por ello participan en
el trabajo el productor y su familia como forma de ahorrar salarios.
Sus sistemas son variados: se encuentran productores que han tomado como estrategia
productiva el monocultivo, en función de los precios de determinados productos
agrícolas y/o de las bondades de los mismos ante inclemencias meteorológicas (soja,
algodón, etc.). También se encuentran sistemas mixtos, con una fuerte tendencia a la
agriculturización, relegando la ganadería a áreas marginales.
Estos productores a través del tiempo han debido incorporar nueva tecnología a sus
sistemas productivos, lo que los ha llevado a un endeudamiento para poder seguir el
4
Extractado de Estudio Integral de la Región del Parque Chaqueño, REDAF (1999)
3
ritmo de la modernidad productiva (Ejemplo: Colonia Dora, Santiago del Estero,
algodoneros en el Chaco). Su aporte local es relativamente alto, por reinversiones y uso
de mano de obra local. Estos sistemas están produciendo un fuerte impacto sobre los
Bosques Nativos.
Productores Empresarios
Son aquellos productores con abundancia de recursos naturales, también capital y con
buenos niveles de tecnologías, con mano de obra asalariada, con alta productividad y
rentabilidad, facilidad de acceso al mercado. A pesar de estas características, su aporte
económico a la Región es relativamente bajo, debido a que la mayoría de los insumos
utilizados son adquiridos fuera de la Región y las ganancias generalmente no se
reinvierten en el sitio y por su nivel tecnológico utilizan escasa mano de obra local. Se
ubican en áreas con posibilidad de riego, en el Chaco Húmedo o en franjas más
húmedas del Chaco Semiárido. Producen un alto impacto negativo sobre los Bosques
Nativos.
Latifundistas
Son aquellos propietarios que poseen extensas superficies utilizando poca tecnología
con escasa inversión y los sistemas productivos son de baja eficiencia, su aporte al
desarrollo local es escaso. Mayormente son ganaderos y se ubican generalmente en las
zonas menos favorecidas desde el punto de vista ambiental (Chaco Árido, Semiárido
más seco, Bajos inundables, y tierras salinizadas). Los sistemas productivos que llevan
adelante son de relativo bajo impacto negativo sobre los Bosques Nativos. Están
vinculados social y políticamente con los centros urbanos y la mayoría de los dueños no
viven en sus propiedades.
Comunidades Aborígenes y Pequeños Productores
La población de Pequeños Productores y Pueblos Indígenas, por su número y su cultura,
se hacen sujetos particularmente importantes en toda propuesta de desarrollo de la
región, que contemple la conservación de los recursos ambientales, en especial, el
forestal.
Pueblos Indígenas:
4
Son los primeros habitantes de la región y a pesar de los años transcurridos y de la
explotación a la que fueron sujetos desde la época de su conquista y dominación, hoy
los vemos resurgir en un proceso de reconstrucción de sus valores culturales y de su
organización peculiar, gracias a la lucha que han emprendido para recuperar sus
territorios. Posibilitan, de este modo, su derecho a vivir y recrear su cultura.
La población aborigen es escasa si la comparamos con la población total del Chaco
(200.000 aborígenes en toda la Región Chaqueña), pero cobra importancia en las
provincias de Chaco, Salta y Formosa.
En la región se pueden identificar una gran diversidad de Pueblos: Toba, Pilagá, Wichí,
Chulupi, Chorote, Mocoví, Aba Guaraní, Chiriguano y Chané y Tapiete, con su bagaje
propio de cultura y conocimientos.
La relación entablada con la naturaleza de la cual provienen sus alimentos, medicinas y
vestidos, en la que se recrean sus mitos y su cosmovisión desarrollada a lo largo de
siglos, es de profundo respeto y conocimiento del medio ambiente en el que viven. Por
eso es que una política de conservación de los recursos forestales y de desarrollo de la
región debe necesariamente rescatar, revalorizar y capitalizar la riqueza cultural y los
valores del mundo indígena, puesto que éstos se fundamentan en una equilibrada
relación entre el hombre y la naturaleza. Además sus conocimientos son de enorme
valor para otros tipos sociales que habitan el Chaco.
Se incluye la necesidad de consultar y dar participación a las organizaciones indígenas
antes de realizar cualquier tipo de obra o intervención sobre el medio ambiente que los
afecte, en consonancia con la legislación vigente.
En las comunidades que han obtenido la titularidad de la tierra se presenta el desafío de
su incorporación al mundo productivo, ya que las tierras recuperadas tienen una
extensión limitada y generalmente poco productiva.
Asimismo se reclama el derecho a la recolección, marisca, pesca, en forma libre, tanto
en las tierras propias como en las tierras fiscales y en los ríos y lagunas, proponiéndose
conformar asentamientos y sistemas productivos en las orillas de los cuerpos de agua.
Se solicita asesoramiento jurídico, y se reclama la titularización de tierras para todas las
comunidades indígenas del país.
Pequeños Productores – Campesinos:
5
Son aquellos productores con escasa disponibilidad de recursos naturales (tierra y/o
agua, en cantidad y calidad), de capital y tecnología, y el factor mano de obra es
fundamentalmente familiar. Esta configuración de los elementos hace que los sistemas
productivos sean de subsistencia, con un alto grado de producción para el autoconsumo,
con venta de excedentes al mercado. Esto da como resultado inexistencia de beneficios
económicos, lo que los lleva a buscar ingresos extraprediales a través de la venta de su
mano de obra.
Sus sistemas de producción son diversos, existiendo producción mixta, ganadera,
agrícola y de explotación forestal. El impacto que producen sobre los recursos naturales
– básicamente forestales nativos – es entre bajo y mediano, con una potencialidad para
la recuperación a través de tecnologías apropiadas, organización y apoyo TécnicoInstitucional.
El conjunto de pequeños productores es heterogéneo. Se ubican en tierras que trabajan
como propias, pero la forma de tenencia varía desde el arrendamiento, aparcería,
ocupante fiscal y en algunos casos como propietarios con título.
Disponen de limitados recursos naturales y de capital, que los imposibilitan para cubrir
las necesidades de reposición de los recursos productivos a largo plazo; además de
impedirlos de legar a sus hijos las mismas oportunidades de vida, obligándolos a buscar
ingresos fuera de su chacra y a migrar en forma temporal o definitiva.
Estas poblaciones son importantes en número y funcionalidad en el sistema económico
de la región, al que se integran en términos de subordinación. Proveen materias primas
al mercado a bajo costo (tabaco, azúcar, algodón, leña, carbón, carne, etc.) y son
reservorios de mano de obra para las grandes explotaciones, para los sectores
industriales y las “zafras” en distintos lugares del país.
El nivel organizativo de estos pequeños productores es todavía débil en algunas zonas,
pero en otras, su organización empieza a adquirir un considerable grado de autogestión
y de relación con otros grupos del mundo rural.
No todas las familias mantienen situaciones de tenencia no regularizada. Se puede
estimar – con variaciones entre provincias – que en promedio, un 50% de esta Población
tiene problemas de tenencia de tierras. A esto se debería sumar aquellos casos que,
siendo propietarios, poseen tierras no aptas o insuficientes.
6
Teniendo en cuenta la complejidad del problema de la Pobreza Rural, en articulación de
actores del campo, públicos y privados, se debe tender a implementar planes de
Desarrollo Rural, local, integral, más allá de la titulación.
5. ORGANISMO EJECUTOR
El organismo que coordine este programa deberá tener las características de, por un
lado, una gran agilidad para detectar y atender las demandas de los diferentes Estados
Provinciales, en un esquema participativo y equitativo. Por otro lado deberá alcanzar
una capacidad de incidencia ante los Gobiernos de las Provincias que lo componen y,
sobre todo, ante los Organismos del Estado Nacional que pueden aportar los recursos
humanos y financieros para su efectiva realización.
En este sentido se puede pensar en un organismo específico – de alcance chaqueño –
derivado de alguno de los diversos Consejos Federales, de Medio Ambiente o
Agropecuario. También se debe analizar la conveniencia de integrar algún ente de
alcance nacional a ese organismo, tal es el caso del Programa de Acción Subregional del
Chaco (PAS Chaco). Esto asegura tanto el vínculo Nacional como con instancias
similares de otros Países del Chaco Sudamericano.
Más allá de ello este organismo será más efectivo en la medida que interactúe con los
tan diversos actores presentes en el Chaco Argentino5.
6. PROBLEMÁTICA
A partir de las experiencias y de las diferentes fuentes de información se ha podido
identificar que la falta de certeza en las posibilidades de permanencia en la tierra,
históricamente han desalentado a las familias hacia el cuidado y la inversión de esfuerzo
y recursos para modificar los modos de producción. Se trata de una breve relatoría de
5
En Anexo Listado de Actores relevados durante el Estudio citado REDAF (1999)
7
las principales situaciones a enfrentar, sin entrar en detalles ya que le temática ha sido
abordada en muchos talleres y eventos.
La mayor parte de la población rural no conoce los derechos que los asisten y, aún
conociendo, la mayoría de las veces, no cuenta con los medios para acceder a ellos.
No menos cierto es que aún que los Estados tengan la voluntad de regularizar la
tenencia de la tierra y redistribuirla, no cuentan con todos los elementos e
infraestructura necesaria para lograrlo.
Aún cuando todas esas barreras se superen, también hay que acordar, que no pocas
veces, si las familias no pueden implementar un sistema productivo que le asegure una
vida digna, terminarán abandonado la parcela para vender su fuerza de trabajo o
directamente migrar definitivamente a algún centro urbano.
Una situación especial se ha dado en la actualidad a partir del explosivo desarrollo de
ciertas actividades agrícolas, especialmente la soja. La aparición de productores /
inversores “sin tierra” (Pool de siembra) que arriendan extensas superficies y que, con
un producto de altísima rentabilidad, desvirtúan el precio de la tierra y presionan a los
productores tradicionales que prefieren alquilar sus tierras, cuando no venderlas, y
trasladarse a la ciudad.
Más allá de esta descripción general del problema a resolver, basados en diversas
fuentes consultadas se pueden enumerar, más detalladamente, los siguientes:

Las normas referidas a territorios indígenas, ambiente y recursos y posesión de
tierras que existen en nuestro país, aún con falencias, ofrecen posibilidades. En
tal sentido se destacan el Artículo 41, el 75 inc. 17 y el rango constitucional de
los tratados internacionales.

Estas y otras normativas muchas veces no se llegan a cumplir por:

No se instrumentan mecanismos de aplicación y control.
8

Los organismos pertinentes, no logran implementarlos por carencia
de recursos, conocimientos o interés.

Por desconocimiento de los funcionarios de los diferentes poderes
públicos y de la población afectada acerca de los derechos
existentes.

Aún conociendo los derechos muchas familias no tienen los medios
para acceder a la justicia y ésta, llega tarde o no llega.

Los planes educativos no incorporan estos derechos en su currículas.

Los medios de comunicación no difunden los mismos por
desconocimiento o por falta de interés cuando no existen conflictos.

Aspectos vinculados al funcionamiento institucional como las
distancias que separan las zonas rurales de los centros de atención
pública, la insuficiente difusión de información pública, la
complejidad de los procedimientos administrativos y sus elevados
costos económicos (mensuras, asesoría legal, gastos judiciales)
constituyen un conjunto de factores que limitan el acceso de la
población rural pobre a los mecanismos institucionales.

A esto debe agregarse los que surgen del propio funcionamiento de
los aparatos burocráticos, tales como la morosidad en la adjudicación
de tierras fiscales y la deficitaria organización de los registros
catastrales y de títulos.
A partir de la identificación de diferentes situaciones problemáticas que aparecen como
más comunes se pueden visualizar mejor algunos de los problemas6:
1- Ocupación de tierras fiscales. (Dominio privado del Estado) en tierras que
permanecen bajo distintos grados de tenencia en manos de los Estados provinciales. La
ocupación se da en diversas formas: ocupantes sin permiso de ocupación, ocupantes con
permiso de ocupación, adjudicatario en venta, y otras formas como el usufructo y el
comodato. La principal dificultad que esta situación representa para los ocupantes es la
6
CEA. Conferencia Episcopal Argentina (2006). “Una Tierra para Todos.”
9
inseguridad respecto de la extensión de la tierra que trabajan y las posibilidades de
permanencia en sus lugares de residencia.
2-Ocupación de tierras privadas. En este caso los ocupantes viven y trabajan en
tierras que son propiedad de alguna persona física o jurídica. Se trata en su mayor parte
de pequeños productores que durante años desarrollaron actividades en éstas,
implicando verdaderos actos posesorios. La inseguridad es aún mayor que en el caso de
la ocupación de tierras fiscales debido a los frecuentes actos de desalojo. Estamos
hablando de situaciones donde claramente los titulares registrales de la propiedad la han
abandonado.
Frente a esto se dan situaciones donde herederos o compradores (de buena fe o no) que
debiendo conocer el estado del inmuebles antes de la compra toman acciones directas
con uso de la fuerza, con maquinarias, quema de viviendas y mejoras. Otras veces
utilizan medios más sutiles intentando que las familias firmen algún acuerdo o
documento que reconoce los derechos adquiridos en otras personas físicas o jurídicas.
Cuando acuden a la justicia, no siempre la información y las diligencias son conocidas
por lo ocupantes. Cabe destacar no pocos casos que los titulares, reconociendo el
derecho adquirido, se acercan a las familias para alcanzar un acuerdo de buena fe y
reconocer efectivamente los derechos con una determinada parcela de tierras.
3- Campos comuneros. Consiste en cesiones de derecho y acciones sucesorias y
posesorias que se llevan a cabo con personas que tienen documentos de diversa calidad
jurídica, comúnmente llamados “derechosos”. Son formas de posesión atípica e
irregular que datan de la época colonial. Se trata básicamente de fracciones de territorio
entregadas a súbditos de la colonia española que se mantienen hasta el presente sin que
hayan sido regularizadas. La titulación inadecuada facilita las invasiones y titulaciones
falsas.
4- Aparcerías precarias. Es una situación compleja caracterizada por la asimetría en
las relaciones entre el propietario de la tierra y quien la explota. Se reconocen diversas
modalidades que se distinguen según la contribución de cada parte al proceso
productivo y el modo de su repartición del producto. La presencia o no de relaciones
10
formales es otro elemento importante de diferenciación. La situación de los aparceros
suele ser problemática, siendo muy difícil que obtengan acceso a la posesión.
5- Sucesiones indivisas. Es una modalidad de tenencia precaria bastante extendida que
asume tres formas principales: juicios sucesorios pero sin partición, juicios sucesorios
en curso o no comenzados, situaciones sucesorias nunca resueltas.
La mayoría de estas situaciones se dan por desconocimiento de los herederos, de los
procedimientos a realizar como la incapacidad económica para cubrir los gatos que esto
implica. Es común ver situaciones donde se siguen mecanismos propios de sucesión de
la explotación, en manos de alguno de los hijos, mientas los otros migran o se asientan
en nuevos predios e inician su propia explotación. Esto, a su vez, se dificulta cada vez
más al agotarse las tierras disponibles para esos nuevos asentamientos.
6- Productores en áreas naturales protegidas. Son áreas rurales protegidas que suelen
ser parques nacionales, provinciales, reservas naturales u otros. Si bien se trata de una
situación poco numerosa, los productores afectados por este problema —generalmente
pobres— no logran el permiso de uso de estas tierras.
7- ”los pueblos originarios somos hijos de la tierra, que para nosotros es sagrada, por
eso afirmamos que no somos dueños de la tierra sino parte de ella, que no la queremos
para
explotarla
sino
para
convivir
con
ella,
para
trabajar
cuidando
la
naturaleza con un desarrollo equilibrado para el bienestar común de la humanidad"7.
Cómo lograr respetar este deseo y derecho consagrado, en la actualidad,
compatibilizando los derechos de otros pobres rurales que comparten esos espacios,
muchas veces con un sistema de producción diferente y hasta en competencia de
recursos. Este es otro de los importantes problemas a enfrentar.
Finalmente debe estar claro que los Estados Nacional y Provinciales deben ser los
principales protagonistas en todos los casos mencionados. No se presentan dudas
“Declaración Filosófica espiritual en relación con la tierra”; conclusiones del Taller de Pueblos
Originarios realizado en el marco del “Congreso Nacional y Latinoamericano sobre uso y tenencia de la
tierra” organizado por FAA, Bs. As. 2004.
7
11
cuando se trata de tierras fiscales o de atender el ordenamiento jurídico. Pero también
debería serlo cuando se presentan conflictos en tierras privadas, como los mencionados,
ya que por un lado, es deber del Estado hacer cumplir la constitución en cuanto a las
Tierras y territorios Indígenas se refiere, también cuando se trata de brindar respuestas a
la población para una vida digna. En muchos de los conflictos suscitados, con una
acción oportuna de las autoridades, podría significar que el Estado se evite la obligación
de atender a las familias que, desalojadas, sin recursos, acudirán a sus puertas en busca
de una solución en el campo o en los barrios más humildes de la periferia de pueblos y
ciudades.
Todo esto sin desconocer la responsabilidad de la sociedad civil de contribuir al
bienestar de toda la población. Para ello hace falta un Estado que articule las
potencialidades y medie en los conflictos entre actores con tan diferente capacidad de
respuesta y acceso a los medios de defensa.
7. ANTECEDENTES
Existen muy diversos antecedentes referidos al tema del programa que se busca
implementar. Nos referimos a intentos de resolver la problemática mencionada y que
deben ser tenidos en cuenta al momento de dar una respuesta integral, al problema de
fondo que se debe atender, como es la Pobreza Rural y sus consecuencias.
Desde mediados del siglo pasado se han sucedido experiencias para resolver el tema de
la distribución de la tierra y, en forma asociada o no, el de lograr un desarrollo
sostenible acorde a las regiones y su gente.
Algunas experiencias de resolver el tema de la propiedad se basaron en sistemas de
Reforma Agraria, impulsadas desde diferentes vertientes de pensamiento. Organismos
multilaterales también se interesan por este tema y apoyan programas de saneamiento.
Sea que se tratara de dar la tierra a quien la trabaja, con restricciones por determinado
tiempo para la venta, como de resolver el tema incorporándolas al mercado de tierras y
12
eliminando esas restricciones, toda vez que esos intentos no fueron acompañados de
programas para implementar sistemas productivos sustentables, muchas familias no
pudieron mantenerse y abandonaron o enajenaron las tierras.
Aún cuando se implementaron planes de desarrollo pero que no fueron apropiados a la
zona (como es el Chaco y sus diversas subregiones) y su población (Indígena y
campesina) tampoco lograron los resultados deseados.
Sin embargo podemos rescatar experiencias en las que se viene intentando
complementar las acciones de regularización jurídica de la tierra con sistemas
productivos que aseguren una vida digna y con perspectivas, a la población rural.
Experiencias donde se logra la entrega de Tierras en Propiedad.
En el caso de la PROVINCIA DE SALTA, existe un marco legal para la regularización
de la propiedad en tierras fiscales rurales, la ley 6570. Esta, fija los requisitos y
mecanismos de adjudicación en propiedad a todos los pobladores. Se destaca el hecho
que fija un órgano de aplicación específico que coordina todo el procedimiento con
otras áreas del Estado.
El procedimiento, una vez individualizado el inmueble fiscal, comienza con un proceso
de censo y registro – a través de una carpeta y declaración jurada – de todos los
pobladores con derecho a la tierra, establece luego mecanismos para acordar una
propuesta de subdivisión que, aprobada por el ejecutivo provincial, se implementa con
un decreto de adjudicación, mensuras, confección – firma y entrega de Escrituras. Las
mismas son a título gratuito para todos los pobladores con una antigüedad mayor a 20
años. Se fija un período de 10 años durante la cual el adjudicatario no puede vender o
arrendar las tierras, se entrega con el explicito mensaje que sea para trabajarla. Si bien la
ley no prevé un plan de apoyo posterior, es requisito de la carpeta presentada por cada
familia, la incorporación de un plan de uso sostenible del predio.
En la práctica, se ha llevado a cabo satisfactoriamente en varios casos, como lo es en
1991, en 60.000 has de Lotes Fiscales en la zona Los Blancos. Cerca de esta, se tramita
un lote fiscal (22) de unas 10.000 has. Se ha comenzado a utilizar en las 650.000 has de
13
los lotes 14 y 55 en el extremo noreste de la provincia limite con Formosa, Paraguay y
Bolivia. En muchos de estos casos se debe resaltar el trabajo articulado del Estado con
Organizaciones de la Sociedad Civil, de base y no gubernamentales.
Sin embargo, se debe mencionar que no siempre todo es tan aceitado y operativo. Son
tareas bastante arduas, la identificación de las familias beneficiarias como la
preparación de carpetas por parte de estas. Los acuerdos de distribución entre
pobladores son muy difíciles y son vitales para asegurar la convivencia posterior. Aquí
el rol del Estado (más allá de la presencia de la comunidad organizada) es fundamental
para lograr el éxito.
También para los gobiernos provinciales se hace costoso completar las mensuras y esta
y la escrituración debe sufrir no pocos pasos burocráticos. La dependencia del
organismo ejecutor de los avatares y cambios de funcionarios o del ejecutivo provincial
suele ser un elemento que frena o demora mucho los logros alcanzados en este proceso
de adjudicación.
El caso de la Reserva de Gral. Pizarro, es un capítulo especial. Sin entrar en el debate
de las decisiones previas a su desafectación, venta, posterior recompra y reasignación de
parcelas, el proceso culminó de una forma bastante interesante y digna de tenerse en
cuenta.
La figura de mantener sistemas mixtos en la adjudicación, es una alternativa para
situaciones similares. Si bien la situación de los pobladores criollos no ha sido
totalmente terminada, sí lo está en el caso de la Comunidad Indígena Wichí y de las
áreas de reserva, de uso y de explotación. Sin entrar en una valoración técnica muy fina,
podemos rescatar de esta experiencia, la “zonificación” de hecho, un modo de
ordenamiento del territorio, que significa: áreas de uso exclusivo indígena, otras solo de
uso criollo y áreas de explotación agropecuaria empresarial, a lo que se agregan áreas
restringidas totalmente al uso, de conservación y otras de uso limitado, especialmente
para caza y recolección de las familias indígenas.
Haber actuado inicialmente de esta manera hubiese redundado en un beneficio y mejor
convivencia de todos los actores. Hoy ello debe ser un aprendizaje importante.
14
Asimismo, se debe destacar especialmente en la Provincia de Salta, como se ha ido
perfeccionando el sistema de registro de todos los catastros y las transferencias de
dominio se realizan con suma celeridad. En este sentido, como se ha mencionado, la
situación de las diferentes provincias chaqueñas es variable.
En Salta también existen otras experiencias similares de regularización jurídica como el
Lote 4 (Tartagal) con título compartido por un conjunto de comunidades indígenas. Las
expropiaciones por el Estado de algunos latifundios o algún tipo de acuerdo con los
titulares, ya no en área del chaco salteño, son de larga data, en el Valle Calchaquí y en
la denominada Finca Santiago.
Un caso, de 300 has, para tres comunidades Wichí de la zona de Hickmann presenta el
inconveniente de lo costoso que resulta al Estado este mecanismo y la poca utilidad de
las tierras entregadas a la comunidad, por su pésima calidad.
PROVINCIA DEL CHACO: En 1999, la comunidad indígena consigue que se concrete
la entrega de las 150.000 hectáreas - asignadas como reserva en el año 1924 que fueran
reconocidas por una decreto provincial (116/91) el Título, Comunitario, de las tierras se
expide a nombre de la Asociación MEGUESOXOCHI.8
Este hecho de cumplir un mandato largamente postergado, trajo consecuencias sobre las
poblaciones asentadas en el área. Los más afectados son las familias criollas que deben
ser relocalizadas siguiendo la Ley Provincial Nº 4617/99, en un plazo de 5 años.
Estas familias deben enfrentar, como tantos otros pobladores con sus características, el
duro esfuerzo para asegurar su supervivencia, ahora se agregan las dificultades del
cambio que deberán afrontar desde lo jurídico como de su forma de vida.
Familias, tanto tobas como criollas que, a partir de la entrega del título comunitario
ocupan tierras destinadas a los criollos o titularizadas a favor de la comunidad aborigen,
deberán relocalizarse.
Texto extraído de Francioni, M. del C. (2001) Informe Final – Parte I Proyecto de Desarrollo Integrado
Teuco-Bermejito PROVINCIA DEL CHACO
8
15
“Sin embargo, esto no contempla el hecho que toda relocalización compulsiva produce
una crisis en la población que afecta su identidad sociocultural, acelera procesos de
conflictos sociales e implica tensión”. (Partridge, 1982, citado en Francioni. M. del C
2001)”
El reconocimiento legal a la situación de los criollos y el compromiso de reubicación –
principal impacto de la entrega de las tierras a los Tobas – implica no solo las 150.000
has. Indígenas, sino también a las 64.000 has., destinadas a las familias criollas. La
población afectada es de unas 4.000 personas, 800 familias en situación de pobreza,
con proporciones de indígenas y criollos equivalentes.
La ansiedad por un futuro que se presenta incierto y excede las propias capacidades de
la población local, sumado a las propias características climáticas de la región, donde se
presentan efectos negativos y adversidades derivadas de ciclos de sequías e
inundaciones, en un contexto de crisis económica, por la que atraviesa el País y la
Provincia, explica que los habitantes del área se encuentran sometidos a una situación
crítica, de emergencia e incertidumbre, lo que pone de relieve la urgencia social, y la
necesidad de construir una respuesta adecuada.
Para enfrentar esta compleja situación y dar una respuesta integral, la Provincia de
Chaco conformó la Comisión Mixta Provincial (Decreto Nº 468/00) que, mediante el
modelo de gestión asociada estado-sociedad, ha puesto en marcha un proceso de
planificación participativa e intersectorial a fin de diseñar e implementar un proyecto
que asegure la sustentabilidad de la región y sus habitantes: el Proyecto de Desarrollo
Integrado Interfluvio Teuco-Bermejito.
Esta experiencia merece un seguimiento cercano por los desafíos que presenta y lo
mucho que podremos aprender de ella.
Nos parece fundamental rescatar otro antecedente de la PROVINCIA DE FORMOSA,
en la que el mecanismo actual que el Instituto Provincial de Colonización y Tierras
Fiscales coordina sus acciones de modo integral y se ha creado una instancia muy
16
interesante de conocer como es el Instituto Provincial de Acción Integral para el
Pequeño Productor Agropecuario (PAIPPA).
Esta actividad se enmarca en un plan de Ordenamiento Territorial Rural que involucrará
unas 2,2 millones de hectáreas de tierras fiscales en el Oeste de la Provincia.
El mecanismo actual cuenta con tres etapas:
1) CENSO: se realiza la ubicación de cada familia con un relevamiento topográfico
en terreno, utilizando tecnología de GPS y una encuesta socio económica. A
todo esto se agrega una caracterización topográfica y ambiental proveniente de
todas las reparticiones involucradas, incluyendo salud, educación, obras
públicas, etc.
2) Diseño de PARCELAS: consiste en la Unidades Productivas, en las experiencias
existentes han rondado entre 300 y 600 hectáreas. También se diseña el plan de
infraestructura general (caminos) y familiar (vivienda rural). En base a este
diseño se arma una cuadrícula sobre la superficie a adjudicar, lo proyectado,
tratando de ajustarlo a las ubicaciones actuales de cada familia. Esto no descarta
la necesidad de algunas reubicaciones.
3) Se comienza a implementar el plan con una PROPUESTA PRODUCTIVA, que
incluye provisión de agua, pasturas, alguna infraestructura, etc.
La adjudicación no es definitiva en la primera fase. Se realizan “contratos
temporarios de prueba” que incluye un plan de uso e inversiones estricto. Quien
no cumpla pierde el derecho.
A partir del momento de instalarse y luego de un plazo de gracia de alrededor de
3 años – donde se espera que se inicie el recupero del sistema – comienzan los
pagos con plazos de hasta 25 años. Al cabo de los tres años también, se adjudica
en venta.
En principio cualquier ciudadano tiene derecho a incorporarse en el plan de
regularización de las tierras fiscales, por este tipo de adjudicación o por compra. En la
provincia de Formosa existe, en este plan, un límite máximo de 5000 has para quien
quiera comprar, junto o separado.
17
Lo novedoso en Formosa, es que existe ahora un organismo que coordina todas las
acciones, el PAIPPA que contiene una serie de Componentes:
 Tierras
 Salud
 Educación
 Productivo
 Social
 Comercialización, Ferias Francas,
 Vivienda rural.
 Comunicación
 Cultura y recreación.
Información detallada del programa en:
http://www.formosa.gov.ar/portal/templates/media/seminario/zorrilla.pps
8. LÍNEAS DE ACCIÓN
Deberán estar en consistencia con los objetivos planteados:
8.1. Fortalecimiento Institucional.
Este componente debe contener actividades de:
a. Inversiones: equipamiento para que los organismos pertinentes.
b. Capacitación de funcionarios centrales y de organismos locales.
c. Asesoramiento técnico especializado para el diseño y mejoramiento de los
planes existentes.
8.2. Fondo Regional de Desarrollo Sustentable.
Se trata de gestionar un fondo destinado a financiar las actividades tendientes a
implementar sistemas de uso del suelo, sustentables, por parte de la Población Rural
Pobre. Se reconoce la necesidad de partir desde el aseguramiento de la tenencia de las
tierras y territorios.
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El fondo se puede conformar a partir de una alícuota de lo que el Estado
Nacional percibe en concepto de retenciones a las exportaciones de productos
agropecuarios.
9. RESULTADOS
Se deberá prever la conformación de un equipo o unidad ejecutora, dependiente del
organismo coordinador. Si bien, este equipo propondrá los resultados, sugerimos
algunos que se recomienda atener en cuenta.
Tierra

Se han relevado topográficamente la totalidad de las tierras fiscales de las
Provincias que comprenden la Región Chaqueña.

Se han desarrollado sistemas catastrales confiables y que simplifican los
procedimientos de registro de tierras a fin de facilitar la regularización dominial
y las sucesivas transmisiones de dominio.

Los catastros provinciales se actualizan permanentemente y se facilita el acceso
a la información por departamentos a la población.

Se diseñaron mecanismos para facilitar el traspaso de tierras de minifundistas
con mínimos indispensables requisitos.

Se ha preparado una propuesta de estructura tributaria diferenciada que grave la
tierra ociosa y el latifundio y permita fomentar una justa distribución de la tierra,
así como políticas fiscales que favorezcan el uso racional y eficiente de la tierra.

Se han revisado las leyes (código civil) para la prescripción adquisitiva de
domino por posesión veinteñal y otras, a fin de simplificar los trámites y reducir
los costos para los usuarios.

Se han diseñado políticas públicas que prioricen el traspaso de las tierras fiscales
nacionales, provinciales y municipales, a la población carenciada que las ocupa.

Se apoya a los adjudicatarios con alternativas productivas, rescate y
transferencia de tecnología apropiada y apropiable.

Se han diseñado y propuesto disposiciones innovadoras y figuras jurídicas
nuevas allí donde no se adapte la legislación vigente (propiedad comunitaria u
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otras formas de propiedad común) a las situaciones de pequeños productores y
comunidades indígenas.

Se han realizado jornadas de sensibilización y capacitación sobre aspectos
legales de la tenencia de tierras en el sector rural, con funcionarios de la
administración pública nacional, provincial, con profesionales y magistrados.

Se han capacitado “promotores legales” en las sedes municipales, en los
destacamentos policiales, escuelas y organizaciones de base que manejan los
conocimientos básicos para la de defensa de derechos de la Población Rural
Pobre y sobre gestiones para hacer valer esos derechos.
Comunidades aborígenes:
 Se han diseñado e implementado programas de regularización dominial de las
tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades indígenas.

Se ha elaborado una ley nacional que establezca un trámite sencillo y ágil para la
titulación en forma comunitaria de las tierras tradicionalmente ocupadas por las
comunidades indígenas.

Se ha elaborado un relevamiento de las necesidades de cada comunidad indígena
respecto de tierras aptas y suficientes para su desarrollo humano.

Se ha incluido el derecho indígena en la currícula de estudio de todos los niveles
de la educación formal y se implementan sistemas de educación no formal,
especialmente diseñado para indígenas, varones y mujeres, jóvenes y adultos.
10. ACTIVIDADES
Las actividades del programa las deberán fijar en el marco de la unidad ejecutiva que se
debe crear como primera medida. A modo de orientación mínima se mencionan las
siguientes actividades:

Realizar, por provincia, una Zonificación / Ordenamiento Territorial
Participativo teniendo en cuenta usos del suelo, tipologías de pobladores,
20
realidades ambientales y agro-ecológicas, infraestructura, aspectos ambientales,
de fauna, flora y biodiversidad.

Diseñar un mecanismo – en cada provincia adherida – que torne transparente y
ágil los procedimientos para la adjudicación de tierras como par resolver
conflictos de tierras entre actores privados.

Elaborar currículas de capacitación /formación en el tema de derecho a la tierra,
derechos humanos, derechos indígenas, entre otros.

Implementar un programa de formación de:

Funcionarios de la administración pública, policía, juzgados de
paz, etc., que puedan verse involucrados ante conflictos sobre
tenencia de tierras.

Promotores (campesinos e indígenas) legales capaces de asesorar
correcta y oportunamente a vecinos en el tema derechos y
gestiones por la tierra.


Profesionales y magistrados.
Intercambios de experiencias entre organismos de las diferentes provincias y
asesorías profesionales para instalar o mejorar los sistemas de registro y
coordinación entre catastros, inmuebles, rentas, etc.

Implementar un plan, por provincia, de relevamiento de situaciones de tenencia
de tierras no regularizadas.

Poner en marcha programas de regularización jurídica de la propiedad rural,
acompañados de planes de apoyo a la producción.

Diseño e implementación de sistemas productivos apropiados a la zona, a las
diversas tipologías de actores.

Elaborar
una
propuesta
de
trabajo
para
la
conformación
del
”Fondo Regional de Desarrollo Sustentable de la Región Chaqueña Argentina”

Elaboración de un proyecto de Ley y elevarlo al Congreso de la nación.

Unidad Ejecutiva, Organismo Ejecutor del Programa, hacen seguimiento del
estado de avance del proyecto de ley en el parlamento.

Acciones de sensibilización a legisladores y población en general hacia la
problemática de la tierra y su vinculación con la pobreza rural.
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11. INDICADORES
La Unidad Ejecutora, elaborará un conjunto de indicadores que den cuenta del impacto
y avances del programa.
Se diseñarán indicadores objetivos, fácilmente cuantificables, como por ejemplo:
cantidad de familias beneficiarias, cantidad de hectáreas saneadas y entregadas,
superficie promedio de las parcelas adjudicadas, etc.
Otros indicadores serán más subjetivos de manera de dar cuenta del grado de avance del
fortalecimiento institucional, de las capacidades operativas, del grado de sensibilidad
hacia esta problemáticas. También del grado de involucramiento de la población local
en los procesos del gobierno par ala regularización de la tierra en el chaco argentino.
Lo mismo para lo que se refiere a la conformación del Fondo Regional de Desarrollo
Sustentable, se fijarán indicadores cualitativos como el grado de avance de la gestión
del fondo y otros cuantificables como, por ejemplo, el porcentaje del presupuesto
aprobado, en cada etapa.
12. CRONOGRAMA
Se deberá definir de acuerdo a un plan sugerido donde se relacionen los objetivos,
resultados, indicadores, actividades. El cuadro que sigue puede ser un ejemplo, sencillo,
del modo de planificar las actividades:
Objetivo
Resultados
Específico
Esperados
Indicadores
Actividades
Cronograma
13. PRESUPUESTO
Será diseñado en base a los fondos obtenidos, priorizando al principio los gastos de tipo
jurídico.
Una parte comprende los costos de implementar y/o fortalecer las instituciones
abocadas al tema
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14. ANEXOS
Anexo I: Mapas de Zonificación del Parque Chaqueño
Archivo adjuntos
Anexo II: Documento “Actores” REDAF (1999)
Archivo adjuntos
Fuentes de consulta:
REDAF (1999), Estudio Integral de la Región del Parque Chaqueño.
INDEC (2001) Censo Nacional de Población y Vivienda.
Francioni, M. del C. (2001) Informe Final – Parte I Proyecto de Desarrollo
Integrado Teuco-Bermejito PROVINCIA DEL CHACO
INDEC (2002) Censo Nacional Agropecuario.
REDAF – Iniciativa Cono Sur – Misereor. (2005) Seminario – taller “la tierra y
los recursos naturales en el marco del desarrollo rural sustentable: aspectos
jurídicos”
Frère, P. (2005) Tenencia de la Tierra en el Chaco Argentino.
CEA. Conferencia Episcopal Argentina (2006). Una Tierra para Todos.
Gobierno de Formosa (2006) Ordenamiento Territorial y Desarrollo Productivo.
Gobierno de Formosa (2006) Instituto Provincial PAIPPA.
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