Número de expediente: 2585/1996 (MEDIO AMBIENTE)

Número de expediente: 2585/1996 (MEDIO AMBIENTE)
Referencia: 2585/1996
Procedencia: MEDIO AMBIENTE
Asunto: Anteproyecto Real Decreto-Ley de envases y residuos de envases.
Fecha de Aprobación: 27/6/1996
TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de
junio de 1996, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:
"El Consejo de Estado ha examinado el Proyecto de Real Decreto Ley de envases y
residuos de envases, remitido con carácter de urgencia el 24 de junio de 1996.
El Proyecto de Real Decreto Ley consta de:
- Exposición de Motivos.
El Capítulo primero lleva como título el de "disposiciones generales" y comprende
los artículos primero y segundo.
El artículo primero define el objeto del Real Decreto Ley que es la prevención y
reducción del impacto sobre el medio ambiente de los envases y de la gestión de
envases comercializados, fijando su ámbito de aplicación.
El artículo segundo contiene las definiciones de envase, residuo de envase, gestión
de residuos de envases, prevención, reutilización, reciclado, valorización,
recuperación de energía, eliminación, agentes económicos, fabricantes de envases,
envasadores, comerciantes o distribuidores y recuperadores de residuos de envases y
envases usados.
El capítulo segundo, relativo a los principios de actuación en materia de prevención
y reutilización, comprende los artículos tercero y cuarto que establecen que las
Administraciones Públicas y, en especial, la del Estado adoptarán medidas tendentes
a reducir la producción de residuos de envases, estableciendo medidas de diversa
índole a fin de facilitar su reutilización.
El capítulo tercero, integrado por los artículos quinto y sexto, determina los
objetivos de reciclado, valorización y reducción así como la obligación de los
fabricantes, importadores y adquirentes de hacerse cargo, a precio de mercado, de
los residuos de envases y envases usados de los mismos materiales por ellos
utilizados
El capítulo cuarto, intitulado "sistema de depósito, devolución y retorno y sistemas
integrados de gestión de residuos de envases y envases usados, comprende los
artículos 7º a 12º. En él se establece la obligación de los envasadores y comerciantes
de productos envasados de cobrar a sus clientes una cantidad individualizada por
cada envase que sea objeto de transacción y a aceptar la devolución o retorno de los
residuos de envases y envases usados puestos por ellos en el mercado, pudiendo
eximirse de tales obligaciones si participan en sistemas integrados de gestión de
residuos de envases, que se constituirán en virtud de acuerdos entre los agentes
económicos que operen en los sectores interesados, previa autorización de la
Administración Pública. En los citados sistemas integrados de gestión, podrán
participar las Entidades Locales mediante convenios. Se financiarán mediante la
aportación por los envasadores de una cantidad por cada producto envasado puesto
por primera vez en el mercado nacional.
El capítulo quinto (artículos 13º y 14º) regula los requisitos y condiciones de
seguridad aplicables a los envases y el marcado y sistema de identificación.
Los "sistemas de información, programación e instrumentos económicos" es el
objeto del capítulo sexto que establece el deber de los agentes económicos de
proporcionar a las Comunidades Autónomas la información necesaria para
comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos perseguidos y el derecho de
los citados agentes y los consumidores a recibir información sobre los sistemas
integrados de gestión de residuos y otros extremos. Asimismo se prevé la
aprobación de un Programa Nacional de Residuos de Envases y Envases usados.
El capítulo séptimo, atinente al régimen sancionador, regula las sanciones,
clasificándolas en muy graves, graves y leves, la competencia para sancionar y su
publicidad.
Incluye también el proyecto de Real Decreto Ley:
a) Cinco disposiciones adicionales que establecen las excepciones a la aplicación de
las obligaciones impuestas en el artículo 7º o, en su caso, en la Sección 2ª del
Capítulo IV; las reglas especiales para establecimientos mercantiles; las medidas de
fomento de los objetivos prioritarios en la contratación pública; la aplicación de los
sistemas de gestión de envases y residuos a las Islas y Ceuta y Melilla sin que ello
comporte incremento de los precios; y la creación de una Comisión mixta a la que
corresponderá, entre otras funciones, analizar las posibilidades de reducción de
envases de mayor consumo.
b) Una disposición transitoria única.
c) Una disposición derogatoria.
ch) Tres disposiciones finales. La primera establece que el Real Decreto Ley tiene
carácter básico conforme al artículo 149.1.23 de la Constitución y la segunda
autoriza al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y
desarrollo de sus previsiones. La tercera y última establece que el Real Decreto Ley
entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
2. Con posterioridad al envío del proyecto, el 25 de junio de 1996, V.E. remitió al
Consejo el expediente de elaboración de la norma proyectada en el que consta:
a) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente
favorable a la aprobación de la norma.
b) Informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Agricultura,
Pesca y Alimentación y del Ministerio para las Administraciones Públicas, también
favorables a la aprobación de la norma.
c) Textos del Anteproyecto de Ley de Envases y Residuos de Envases de 12 de abril
de 1995 y del proyecto de Real Decreto Ley de Envases y Residuos de Envases, de
30 de noviembre de 1995.
ch) Informes emitidos, en relación con el Proyecto de Real Decreto Ley de 30 de
noviembre de 1995 por la Dirección General de Protección Ambiental de la Junta de
Andalucía (20 de octubre de 1995), de los Departamentos de Medio Ambiente y
Agricultura de la Diputación General de Aragón (17 de julio y 5 de octubre de
1995), de las Consejerías de Industria y Comercio del Gobierno de Canarias (6 de
julio de 1995), de Política Territorial del Gobierno de Canarias (4 de septiembre de
1995), de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y
León (16 de octubre de 1995), del Departamento del Medio Ambiente de la
Generalidad de Cataluña (17 de julio y 15 de noviembre de 1995), de las
Consejerías de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de la Comunidad de Madrid
(16 de octubre de 1995), de Medio Ambiente, Agricultura y Agua de la Región de
Murcia (17 de octubre de 1995), del Departamento de Ordenación del Territorio y
Medio Ambiente del Gobierno de Navarra (l9 de julio de 1995), de la Dirección
General de Medio Ambiente de Navarra (15 de septiembre de 1995) y de la
Consejería de Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana (29 de septiembre de
1995). Todos ellos formularon diversas observaciones y sugerencias que, en su
mayor parte, fueron incorporadas al texto del mes de noviembre de 1995.
d) Informes emitidos por el Centro Español de Plásticos (19 de octubre de 1995), Elf
Atochem (18 de diciembre de 1995), Asociación de latas de bebidas (6 de octubre
de 1995), Confederación española de empresarios del plástico (31 de julio de 1995),
Asociación Nacional de Recicladores del Plástico (17 de mayo de 1995) y
Asociación Nacional de medianas y grandes empresas de distribución (28 de
noviembre de 1995). En todos ellos, se manifestaban contrarios al régimen previsto
para los materiales de PVC, que han quedado excluidos del Proyecto de Real
Decreto Ley sometido a consulta.
e) Informes de los Grupos de Trabajo de Residuos y Responsabilidad Civil del
Consejo Asesor de Medio Ambiente, de la Confederación Española de
Organizaciones empresariales (5 de octubre de 1995), de la Federación de
municipios de Cataluña (21 de noviembre de 1995) y de la Federación Española de
Municipios y Provincias (22 de diciembre de 1995), favorables a la aprobación de
una norma como la proyectada y en los que se hacían diversas sugerencias y
propuestas de redacción de artículos.
Y, en tal estado de tramitación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo
de Estado para consulta con carácter de urgencia.
1. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en la
disposición adicional primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula
la Comisión Mixta para la Unión Europea.
2. En cuanto al procedimiento, se han observado las prescripciones legalmente
establecidas. El Proyecto de Real Decreto Ley ha sido elaborado a propuesta de los
Ministerios de Medio Ambiente, Industria y Energía, Sanidad y Consumo y
Agricultura, Pesca y Alimentación, habiéndose recabado los informes de las
Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Medio Ambiente, Agricultura,
Pesca y Alimentación y para las Administraciones Públicas. Han sido oídas las
Comunidades Autónomas, habida cuenta que el ejercicio de sus competencias
pueden verse afectadas por las previsiones de la norma proyectada, y las
organizaciones empresariales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 de la
Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios.
3. El proyecto de Real Decreto Ley sometido a consulta tiene por objeto incorporar
al ordenamiento patrio la Directiva 94/62/CE, de 20 de diciembre de 1994, del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los envases y residuos de envases.
4. Se respeta el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, en los términos establecidos por el Tribunal
Constitucional en su Sentencia de 26 de octubre de 1995, al determinar el alcance
del artículo 149.1.23ª de la Constitución que atribuye competencia exclusiva al
Estado en materia de "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin
perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas
adicionales de protección".
5. Por otra parte, el rango de la norma se considera adecuado, por cuanto afecta a
materias reguladas por Ley, tales como la Ley de Residuos Urbanos de 1975, cuya
modificación exige un instrumento de tal rango.
El proyecto de Real Decreto Ley viene a establecer normas tendentes a hacer
efectiva la aplicación de la Directiva comunitaria, de tal suerte que no puede
cuestionarse su validez por tal causa.
6. La política de la Unión Europea en materia de medio ambiente está orientada a
prevenir, reducir y, en la medida de lo posible, eliminar la contaminación,
garantizando una gestión adecuada de los recursos y fomentando la reutilización de
los residuos (Programa de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente de
18 de marzo de 1987). En cumplimiento de dicha política, la Unión ha venido
dictando diversas normas específicas en materia de envases y residuos de envases; la
primera de ellas fue la Directiva 75/442/CEE, del Consejo, relativa a los residuos, la
gestión de envases y residuos de envases y, ulteriormente, las Directivas
78/319/CEE, del Consejo, de 20 de marzo, de residuos tóxicos y peligrosos,
85/339/CEE, del Consejo, de 27 de junio, relativa a los envases para alimentos
líquidos y la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990, sobre la política de
residuos. En la actualidad, la regulación básica en la materia está constituida por la
Directiva 94/62/CE, que incorpora la norma sometida a consulta.
La mencionada Directiva 94/62/CE impone a los Estados miembros tres tipos de
obligaciones en relación con los envases y los residuos de envases, a saber: su
fabricación conforme a determinados requisitos y condiciones técnicas; el
establecimiento de unos objetivos de valorización y reciclado de envases; el
establecimiento de sistemas de devolución o recogida y de valorización y
reutilización de residuos de envases y envases usados y la inclusión de previsiones
específicas sobre gestión de envases y envases usados en los Planes de gestión de
residuos urbanos.
La Directiva debe ser incorporada antes del 30 de junio de 1996, según previene,
razón por la cual se justifica su inmediata adopción. Otras dos razones son
invocadas por la exposición de motivos: el incremento de producción de residuos y
el establecimiento de reglamentaciones en la materia en algunos Estados miembros,
lo que comporta que los productos envasados en España que se comercializan en
ellos están sujetos a restricciones que, por otra parte, el Tribunal de Justicia de la
Comunidad, en Sentencia de 20 de septiembre de 1988, ha declarado que no son
contrarias al Tratado, al no constituir medidas restrictivas de la competencia.
En efecto, hasta la fecha, sólo dos Estados miembros, la República Federal de
Alemania y Francia, han establecido sistemas de gestión de residuos de envases. El
previsto en el Proyecto de Real Decreto Ley incorpora criterios de uno y otro, por
cuanto coincide con el alemán en fijar objetivos de valorización y reciclado y con el
francés en que la recogida de los envases, en el caso de los sistemas integrados de
gestión, se hace por las Entidades locales y no por los productores, como en
Alemania.
6. El contenido de la norma consultada se considera conforme a la Directiva en que
se funda. Se limita a incorporar de forma fiel sus extremos y a desarrollar los
precisos para su aplicación. Únicamente, el Consejo debe señalar que el título de la
disposición final primera debería ser el de "carácter básica" en lugar del de
"fundamento constitucional".
Por todo ello, el Consejo de Estado no formula objeción alguna a su articulado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:
Que puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real
Decreto Ley sometido a consulta."
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 27 de junio de 1996.
EL SECRETARIO GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMA. SRA. MINISTRA DE MEDIO AMBIENTE