El FMI vende el medio ambiente al descubierto

El FMI vende el medio ambiente al descubierto
Amigos de la Tierra
marzo 1999
el informe completo (en inglés) está disponible en: http://www.foe.org/imf/index.html
Introducción
El creciente movimiento de la sociedad civil en torno a temas como la deuda y el desarrollo sustentable,
combinado con la crisis financiera global de 1998 ha producido un cambio en el debate sobre políticas de
ajuste estructural en el mundo en desarrollo. Uno de los signos más importantes de que este debate ha
cambiado es la decisión reciente del Fondo Monetario Internacional (FMI) de cambiar el nombre de su
servicio de ajuste estructural: el Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE) pasó a llamarse Servicio
para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP). Este cambio de nombre simboliza el compromiso
recientemente declarado del FMI de aliviar la pobreza en los países más pobres. Lo que está implícito
simbólicamente es que el FMI y otros pesos pesados económicos internacionales como el Departamento
del Tesoro de EE.UU. ahora reconocen que el FMI ejerce un impacto sobre la pobreza. Se dan cuenta de
que la pobreza es un problema de raíces profundas que afecta la economía global, y toman nota de la
complejidad de los factores que intervienen. Si bien existen todavía diferencias importantes en la forma en
que estos actores y los grupos de la sociedad civil ven la respuesta adecuada al problema de la pobreza,
este cambio reciente implica que existe una nueva aceptación de que las políticas deben estar impulsadas
ante todo hacia la reducción de la pobreza. El desafío posterior es si en realidad se aplica ese nuevo
enfoque y qué tan efectivamente se lo aplica.
Pero en gran parte de este pensamiento falta un elemento importante: el medio ambiente. Durante años,
los ambientalistas de todo el mundo se han preocupado por el impacto que produce el enfoque de
desarrollo económico del FMI y el Banco Mundial sobre el medio ambiente mundial. Si bien el Banco
Mundial instituyó políticas que incorporan consideraciones ambientales en su financiación de proyectos, no
ha ampliado estas políticas a sus préstamos de apoyo a políticas de ajuste estructural, que hoy
representan más de la mitad de su cartera. El FMI alega que delega la responsabilidad de los problemas
ambientales en el Banco Mundial, pero promueve el desarrollo orientado a la exportación que produce
impactos ambientales importantes sin solicitar al Banco Mundial ningún tipo de evaluación formal de las
consecuencias ambientales de su enfoque. El Banco Mundial no ha logrado brindar una orientación
ambiental al FMI, e incluso ha omitido evaluar los impactos ambientales de sus propios préstamos de
ajuste estructural. Un estudio interno reciente del Banco Mundial detectó que menos del 20 por ciento de
los préstamos de ajuste del Banco Mundial incluyen evaluación ambiental. Tampoco el FMI exige un
análisis ambiental por escrito de caracter público al Banco Mundial ni a otras instituciones con
conocimientos sobre el tema. El FMI juega un papel clave en el establecimiento de los marcos económicos
de los países y en diagnosticar para otros donantes como el Banco Mundial y donantes bilaterales, la
salud de la economía de un país. Si bien el FMI no es una institución ambientalista, su papel en la fijación
de las políticas de ajuste estructural y estabilización económica implica que tiene un impacto importante
sobre el medio ambiente. Estos impactos se deben tomar en cuenta antes de formular programas para los
países. Este informe pretende aportar una visión rápida sobre cómo las políticas económicas del FMI que
han llevado al aumento de la presión sobre el medio ambiente y han puesto en riesgo el potencial de
desarrollo sustentable en distintos países. Examina casos en todo el mundo donde los programas del FMI
han contribuido a la reducción en los gastos ambientales, al aumento de la explotación de recursos
naturales, y al debilitamiento de las leyes de protección al medio ambiente. * Identifica cómo los programas
del FMI afectan el medio ambiente y por qué los temas ambientales deben estar en el centro de los temas
evaluados. Y finaliza con una serie de recomendaciones que el FMI y sus gobiernos miembros deberían
adoptar para comenzar a rectificar estos problemas.
El FMI y el Banco Mundial han declarado que el ajuste estructural es demasiado complejo para ser
evaluado con exactitud. Asumen que cualquier cambio de política generará estabilidad económica y por lo
tanto promoverá el desarrollo sustentable. Si bien la inestabilidad económica es ciertamente una amenaza
para el desarrollo sustentable, el enfoque del FMI sobre la reforma económica en general ha promovido y
recompensado mejoras monetarias a corto plazo para el rendimiento de las exportaciones y los saldos
presupuestales, y de esta forma ha promovido el desarrollo no sustentable. Como resultado, demasiadas
políticas económicas promueven la degradación ambiental y muy pocas políticas promueven ganancias
ambientales positivas.
Las políticas económicas del FMI afectan el medio ambiente de varias maneras. Un objetivo esencial de
los programas de ajuste estructural (PAE) y de los programas de estabilización es generar divisa
extranjera a través de una balanza comercial positiva. Para cumplir los ambiciosos objetivos de divisa del
FMI...
* Es difícil determinar las políticas exactas del FMI en un país en particular. Recién en los últimos dos a
tres años los documentos de programas de préstamos han estado disponibles en forma regular. Además,
esos documentos pueden ser muy generales, carecer de detalles, por ejemplo, sobre cómo exactamente
la legislación forestal o de minería se hace más “propicia para la inversión.” Sin embargo, en la medida de
lo posible, las políticas del FMI fueron deducidas de los documentos de programas reales, así como de
informes de país elaborados por el personal del FMI y de comunicados de prensa del Fondo.
En América Latina
Nicaragua
En lucha contra altos índices de desempleo, una economía en caída, pobreza en aumento y pagos de la
deuda que consumían hasta el 40% de las ganancias del país (la segunda relación deuda-PIB más alta del
mundo),16 Nicaragua firmó un préstamo de SRAE con el FMI en 1994. El punto central del préstamo era el
aumento de los volúmenes de producción y exportación, especialmente en los sectores de pesca, forestal y
agricultura. Nicaragua también debía reducir el déficit de su sector público, despedir empleados públicos y
reducir la inflación limitando el crédito. El programa citaba el potencial económico de Nicaragua a través del
uso sustentable de sus recursos naturales, si bien el estado de los bosques de Nicaragua hace mucho tiempo
que es más que lamentable. A pesar de los esfuerzos de reducir la deforestación, el país pierde 150.000
hectáreas (aproximadamente 375.000 acres) de bosque cada año a causa de la tala comercial de madera, la
agricultura, los cultivos de tumba y quema y los incendios forestales.17
No obstante, en respuesta a la estrategia planteada en el préstamo del FMI, el sector forestal creció desde
1.5 por ciento del PIB en 1994 a 3.2 por ciento del PIB en 1997. Los bosques corrieron aún más peligro
cuando, como parte del programa de estabilización y ajuste, el crédito al sector agrícola se redujo 62 por
ciento. Los pequeños y medianos productores, golpeados duramente por esta reducción se vieron forzados a
la tala y quema de áreas de bosque para crear espacio para sus cultivos de subsistencia, reduciendo todavía
más los bosques del país.18
El resultado ambiental de esta estrategia económica de aumento del madereo y expansión agrícola ha sido la
deforestación grave que dejó al país con apenas unos pocos bosques productivos. Estos bosques no durarán
más de 10 o 15 años si se mantienen las tasas de madereo existentes.
El Documento sobre Parámetros de Política Económica de Nicaragua de 1998-2000 exige detener la
degradación ambiental y fortalecer la capacidad del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(MARENA) para formular e instrumentar políticas. Pero las demandas del FMI de recorte del gasto
gubernamental llevó a que el presupuesto del MARENA se redujera 26% en 1997, haciendo imposible
fortalecer ese organismo gubernamental tan importante.19
La tragedia humana de la deforestación fue puesta en evidencia cuando el Huracán Mitch asoló América
Central en 1998. Considerado como el peor desastre natural de América Central de las últimas dos décadas,
los efectos del huracán se vieron exacerbados por la deforestación generalizada, que dejó el paisaje
susceptible a arrastres producidos por la lluvia y tasas de erosión cada vez mayores. Los resultados fueron
tremendos aluviones de barro e inundaciones, que produjeron daños por miles de millones de dólares, más
de 6.000 muertes, y la destrucción del 68 por ciento de las carreteras principales de la región. Según el Banco
Mundial, la deforestación causada por el desarrollo humano y la expansión agrícola aumentó los efectos
devastadores del huracán Mitch.20 Se consideró que las políticas gubernamentales habían contribuido, si
bien no directamente, permitiendo que tuviera lugar una deforestación grave.
Frente a la presión de los pedidos internacionales de ayuda, el FMI y otros donantes prometieron el alivio de
la deuda y la disponibilidad de dinero blando. A cambio, el FMI exigió que Nicaragua aceptara continuar con
las medidas de ajuste, incluso los despidos en el sector público y la reducción del gasto. El Director Gerente
del FMI, Michel Camdessus, elogió al gobierno de Nicaragua por su compromiso de continuar con las políticas
de ajuste estructural, afirmando que "ahora estamos hablando no sólo de asistencia inmediata para la
reconstrucción, sino para la reconstrucción de un país nuevo y mejor."21
En enero de 1999, se estableció un programa de reforestación y rehabilitación financiado parcialmente por el
Banco Mundial para ayudar a recuperar algunas de las áreas más afectadas por el huracán Mitch. El
programa apunta a promover prácticas de agricultura sustentables a través de técnicas de manejo forestal
mejoradas, y representa un cambio más positivo en las prácticas de manejo. 22
Sin embargo, no resulta claro si este nuevo programa tendrá más éxito en evitar la explotación forestal.
Parece ser que la coordinación general de los donantes es mala, ya que en la Carta de Intención al FMI de
enero de 1999 el gobierno nicaragüense se comprometió a reducir el empleo público y a fijar objetivos de
ahorro en el sector público. Frente a posibles reducciones de presupuesto y personal, no queda claro si
existen capacidad institucional y recursos para instrumentar en forma adecuada el programa de rehabilitación.
Actualmente, el gobierno sostiene que ni siquiera tiene recursos para aplicar una prohibición a la exportación
de caoba.
El caso de Nicaragua demuestra cómo la vision estrecha y cortoplacista del FMI sobre la estabilidad
económica puede socavar directamente los esfuerzos a más largo plazo para cumplir objetivos de desarrollo
sustentable y uso sustentable de los recursos naturales. Al no lograr conciliar los objetivos de reducción del
gasto gubernamental con los objetivos de protección ambiental, el medio ambiente de Nicaragua está
sufriendo pérdidas irreparables.
Brasil
Los bosques de Brasil comprenden un tercio de los bosques tropicales que todavía existen en el mundo, y
son el reservorio más grande de diversidad biológica existente. El bosque amazónico absorbe
aproximadamente 70 mil millones de toneladas de carbono de la atmósfera y recicla cerca de 70 mil millones
de toneladas de agua nuevamente a la atmósfera cada año. Pero Brasil ha estado perdiendo bosques a un
ritmo asombroso y ahora, bajo la guía del FMI, está en riesgo de perder todavía más.
A fines de 1998, la turbulencia de los mercados financieros internacionales y las presiones resultantes sobre
su propia divisa, llevaron a Brasil a firmar un paquete de rescate con el FMI por US$ 41,5 mil millones. Como
parte del acuerdo, el gobierno brasileño aprobó un programa de estabilización e introdujo recortes
presupuestales que significarían un ahorro para el gobierno de US$ 24 mil millones en 1999 y US$ 84 mil
millones hacia fines de 2001.23
Estas reducciones han incluido proyectos y programas en el sector ambiental, incluso aquellos diseñados
para proteger los bosques tropicales del país, manejar sus llanuras de inundación y demarcar tierras
pertenecientes a pueblos indígenas. El resultado podría revertir las ganancias ecológicas logradas en los
últimos años. Ante la preocupación mundial por la pérdida de más de 200.000 millas cuadradas de selva
amazónica entre 1978 y 1996, el gobierno de Brasil y un grupo de organizaciones internacionales
establecieron programas para luchar contra la explotación ilegal de caoba y para proteger los bosques
tropicales amenazados.
Sin embargo, debido a las restricciones presupuestales del FMI, a partir de julio de 1999, la financiación para
la aplicación de reglamentaciones y programas de supervisión ambiental se redujo más de 50 por ciento. El
desembolso del presupuesto del Ministerio de Medio Ambiente fue de apenas 2.77 por ciento de los 248
millones de reales (R$) aprobados. El Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Renovables, responsable por la instrumentación de los programas ambientales y de protección de la
conservación de Brasil, tuvo gastos que totalizaron sólo el 16.28 por ciento de su presupuesto.24 De los 16
programas ambientales existentes en el Ministerio de Medio Ambiente que poseían asignaciones
presupuestales para 1999, diez no han sido instrumentados.25 Este gasto por debajo del nivel acordado es
interpretado por las ONG brasileñas como el resultado de la gran presión para generar mayores ahorros
presupuestales en nombre de la estabilización y la reforma fiscal.
La prioridad de satisfacer las demandas de estabilización y calmar a los inversores no solo lleva a recortes de
proyectos ambientales dentro del Ministerio de Medio Ambiente, los gastos presupuestales básicos están
dirigidos al personal y al repago de la deuda. Desde 1998, los pagos del servicio de la deuda, esencialmente
una prioridad del gobierno federal, han competido con programas ambientales dentro del Ministerio de Medio
Ambiente por recursos presupuestales escasos. En el año fiscal 1999, el Ministerio de Medio Ambiente gastó
R$ 6 millones en actividades de programa y R$ 57 millones en servicio de la deuda. En otras palabras, los
programas de protección ambiental son los que pierden.
Por ejemplo, uno de los programas de protección más importantes y más efectivos realizados por el gobierno
vio sacrificado su presupuesto por las secuelas de la crisis financiera y el rescate resultante. Creado después
de la Cumbre de la Tierra de 1992 realizada en Río de Janeiro, el Programa Piloto para la Protección de los
Bosques Tropicales de Brasil, con financiación internacional vio recortada su financiación gubernamental de
US$ 61 millones a US$ 6,3 millones en noviembre de 1998, en el momento en que se estaba firmando el
acuerdo con el FMI. Debido a la presión internacional, el gobierno restauró el presupuesto a US$ 20 millones,
menos de un tercio del monto originalmente presupuestado.
Mientras tanto, la crisis económica continua de Brasil ha exacerbado las prácticas de madereo ilegal, en tanto
que los propietarios de tierras queman bosques para obtener tierras para cultivos de subsistencia y
pasturas.26 La reducción de la capacidad de protección ambiental debilita la capacidad del gobierno de vigilar
esas prácticas ilegales, aumentando el riesgo para lo que queda de los bosques de Brasil.
Los imperativos de estabilización y cumplimiento de los requisitos del programa de estabilización del FMI han
llevado a descuidar totalmente la preservación de los bosques brasileños. Si bien la protección de los
bosques tropicales únicos de Brasil es una prioridad mundial, el deseo del FMI de tranquilizar a los inversores
a corto plazo parece ser más fuerte que las preocupaciones ambientales.
Guyana
Guyana se ha comprometido con programas de ajuste estructural desde 1988 cuando lanzó un Programa de
Recuperación Económica con el FMI. Estos programas implicaban la rápida liberalización del comercio y
estrategias orientadas a la exportación, incluyendo la devaluación de la moneda y la eliminación de controles
de precios, así como la eliminación de las licencias para la importación y aranceles de importación reducidos.
Otras políticas del PAE llevaron a aumentar la actividad del sector privado y la inversión en madereo y
minería. Esto condujo a la promoción de la minería en gran escala realizada por grandes compañías y una
nueva política de inversión de 1988, que no estableció “ninguna restricción para la proporción de propiedad
privada de ninguna empresa... ni para la proporción de propiedad extranjera.”27 En la década de los 1990,
Guyana recibió elogios del FMI por el aumento de su inversión (especialmente inversión extranjera) en la
industria forestal, de bauxita y de oro.28
Guyana es uno de los países con más bosques del trópico. Más de tres cuartas partes de sus 21,5 millones
de hectáreas están cubiertas por bosques, de las cuales 14 millones se consideran maderables.29
Los cambios de política asociados con el ajuste estructural dieron como resultado la apertura de más bosques
a los inversores extranjeros y el aumento del área de bosques bajo la jurisdicción de la Comisión de Bosques
de Guyana, de 9 millones a casi 14 millones de hectáreas, casi la totalidad de los bosques maderables. Como
resultado del aumento de la inversión extranjera en la industria maderera y el aumento de tierra disponible
para el madereo, más de la mitad de los bosques maderables del país actualmente están otorgados en
concesión a compañías transnacionales extranjeras.
Según las políticas de liberalización económica, los planes para el desarrollo del sector forestal promovían el
rápido aumento de la producción. Si bien el plan también exigía la expansión del servicio forestal para
controlar el madereo, una revisión del sector forestal muestra que la Comisión de Bosques Guyana
prácticamente no tiene capacidad de regular la industria.30 Con personal limitado y pocos silvicultores
capacitados, la Comisión no tiene la capacidad para controlar y regular el rendimiento ambiental y social de
las operaciones de madereo en expansión. Sin los controles y protecciones adecuados, gran parte de los
bosques se han talado más allá de la tasa de regeneración natural, a menudo causando graves
consecuencias ecológicas para la biodiversidad y la calidad del suelo.
Además de no contar con apoyo para controlar y hacer cumplir las normas, la Comisión de Bosques también
es débil para generar beneficios financieros. Como resultado, las compañías transnacionales que controlan
gran parte de los bosques del país están pagando impuestos y tasas que son de los más bajos del trópico,
aportando beneficios económicos mínimos al pueblo de Guyana. Económicamente, se ha alentado a Guyana
a basar su crecimiento en la superexplotación de sus recursos naturales a cambio de escaso beneficio, lo que
en el futuro se traducirá en perturbaciones en los niveles de empleo, las balanzas comerciales y la estabilidad
macroeconómica, los mismos problemas que supuestamente los PAE deben rectificar.
En minería, otro recurso importante para Guyana, el gobierno cambió sus políticas a mediados de los años
1980 para permitir holdings con interés mayoritario de compañías mineras extranjeras. En los años siguientes
se produjo el ingreso de corporaciones multinacionales de Australia, Francia, Brasil, Corea del Norte y
Yugoslavia. Como resultado, las compañías mineras de propiedad extranjera aumentaron al punto de que
existen 32 compañías extranjeras activas en Guyana, y los permisos de minería a gran escala se estima que
actualmente cubren un 10 por ciento del total de la superficie de tierra del país.
Desgraciadamente muchos de los esfuerzos para otorgar concesiones incrementadas se realizaron sin
asegurar protecciones ambientales y sociales adecuadas, y sin la capacidad institucional de controlar y
regular el rendimiento ambiental y social de estas industrias en expansión. Un informe del Banco Mundial
destacó que no solo la Comisión de Geología y Minas de Guyana carece de científicos para realizar estudios
sobre problemas ambientales, sino que además no existen reglamentaciones adecuadas para controlar los
impactos ambientales de la minería.31 Sin mecanismos adecuados de protección y aplicación de las normas,
los riesgos asociados con la minería a gran escala (contaminación de ríos por vertido de escombros,
sedimentación y consecuente reducción de la población de peces, y pérdida de bosques y de la capa
superficial del suelo) aumentan en forma drástica.
Guyana ya ha sufrido un desastre minero: una represa de residuos explotó en 1995 debido a fallas de
construcción. Como resultado se liberaron 3 millones de metros cúbicos de desechos contaminados de
cianuro a un afluente del Essequibo, el río más importante de Guyana. La compañía extranjera Omai Gold
Mines Ltd., que construyó la represa, se estableció como “joint venture” para abrir una gran mina de oro a
cielo abierto. Cuando comenzó a operar en 1993, era una de las dos minas de oro más grandes de América
del Sur. Este fue el mayor de los cuatro derrames que ya se habían producido ese mismo año, y se produjo a
continuación de reclamos al gobierno para que revisara sus contratos mineros con la compañía que no fueron
atendidos. Durante cuatro días, los desechos de cianuro fluyeron de la represa, contaminando el río que los
habitantes usan para beber y bañarse. El derrame mató la vida acuática, y causó la hospitalización de tres
personas por envenenamiento con cianuro.
Mientras tanto, el gobierno de Guyana sigue fomentando la inversión en minería. En julio de 1999, se
otorgaron dos concesiones mineras a transnacionales para la prospección de depósitos de diamantes y oro.
Las dos concesiones combinadas suman 12,1 millones de acres y afectarán a más de 400 comunidades
indígenas, ninguna de las cuales fue informada ni consultada antes de otorgar las concesiones.
La estrategia de ajuste económico de Guyana dirigida por el FMI se ha basado completamente en la
explotación de recursos naturales preciosos, entre los que se incluyen los bosques tropicales y los minerales.
Esta estrategia no ha generado beneficios reales para la gente común, y en su lugar ha llevado a la privación
de los derechos de las comunidades locales y a la transferencia de los recursos naturales de Guyana a
manos de compañías extranjeras.