Sinergias y coordinación interinstitucional, a cargo de Arturo Curiel

ESTRATEGIA NACIONAL DE PARTICIPACIÓN SOCIAL EN EL SECTOR
AMBIENTAL
Sinergia y Coordinación Interinstitucional[1]1
Agenda de transversalidad de la Semarnat
El medio ambiente es transversal desde cualquiera de sus abordajes. Por
ejemplo el ambiente puede definirse como el encuentro de la naturaleza y la
cultura expresada en un territorio, lo que implica reconocer la transversalidad
entre lo natural y lo cultural (IMACH, 2000); o bien, mostrarse en la articulación
de los subsistemas social, político, cultural, tecnológico – productivo, ecológico
y ético (Cielito, 1999), y es transversal también al reconocerse que las
necesidades fundamentales de los seres humanos, solo se pueden garantizar
si existe la voluntad y capacidad de articular las diversas estructuras de
gobierno y de las comunidades alrededor del interés público que representa
conservar el patrimonio ambiental.
A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales le corresponde
impulsar, desarrollar y acrecentar esa transversalidad para propiciar el
desarrollo sustentable, objetivo principal de ésta secretaría. Ello implica, entre
otros apartados, definir los principios de la política ambiental y los instrumentos
para su aplicación; garantizar la participación corresponsable de las personas,
en forma individual o colectiva, en el aprovechamiento sustentable, la
conservación, restauración y protección de, en y para el ambiente. Así como el
establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación
entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con
personas y grupos sociales, en materia ambiental.
En el apartado de la participación corresponsable, y derivado de la
implementación de la Agenda XXI acordada en la Cumbre de Río, se crea el
Consejo Consultivo Nacional y los Consejos Consultivos Regionales para el
Desarrollo Sustentable (instrumentados a partir de 1995 en México) con
atribuciones para: asesorar en la formulación, aplicación y vigilancia de las
estrategias nacionales en materia ambiental; recomendar las políticas,
programas, estudios y acciones específicas en la materia; evaluar
periódicamente los resultados de las políticas, programas, estudios y acciones
específicas en materia de protección del medio ambiente y de aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales; analizar y emitir recomendaciones;
elaborar recomendaciones para mejorar las leyes, reglamentos y
procedimientos. Así como intercambiar experiencias que puedan resultar
mutuamente beneficiosas y opinar sobre los lineamientos que deban regir la
participación de la Secretaría en las representaciones y delegaciones
mexicanas ante foros internacionales en la materia.
Sin embargo, la coordinación y operación de estas funciones a más de 10 años
de implementarse, deben evaluarse, pues ha sido frecuente la desarticulación de
esta participación social y en apariencia poco efectiva, en parte porque hay
1 [1]
Documento base: García Bátiz, ML. 2004. Planeación participativa; la experiencia de la política
ambiental en México
diversos consejos que aparentemente guardan una articulación operativa con
visiones comunes de lo que es la integridad ambiental, la eficiencia económica y
la equidad, que son los fines del desarrollo sustentable (MD Young,1992).
También es frecuente la falta de constancia en la vinculación gobierno - sociedad
a través de los Consejos Consultivos, lo que frecuentemente afecta la confianza
de los mismos.
La operación de la transversalidad como requisito para avanzar al desarrollo
sustentable, quedó de manifiesto en la Cumbre Mundial para el Desarrollo
Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002, donde se convoca la acción
en cinco grandes temas que para su abordaje efectivo requiere un trabajo
articulado: el agua, la salud, la energía, la alimentación y la biodiversidad; con
un Plan de Implementación basado en tres ejes transversales: la erradicación
de la pobreza, el cambio de los modelos de producción y consumo, y la
protección y administración de la base de recursos naturales para el desarrollo
económico y social.
Para abordar las tareas antes señaladas resulta necesario desarrollar acuerdos
entre las instituciones donde estén convocados y representados los nueve
grupos principales de la sociedad presentados en la Agenda XXI (gobierno,
empresa, ciencia, ong´s, sindicatos, productores de alimentos, mujeres,
jóvenes e indígenas). El ejercicio de la transversalidad en los temas
ambientales requiere de un diálogo permanente entre estos grupos principales,
de ahí la importancia de los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable, que es la única experiencia que permite articular los
conocimientos, emociones y acciones de los nueve grupos principales.
Vinculación entre los niveles de gobierno y las instituciones
El promover la transversalidad en México, debe partir de acuerdos
institucionales impulsado desde la presidencia de la república que permitan y
provoquen tanto a nivel interno como entre las estructuras de gobierno
implementar un Acuerdo Nacional en materia ambiental, reconociendo que el
medio ambiente no es solamente responsabilidad del sector ambiental, sino de
todos los sectores articulados en los tres órdenes de gobierno, y de la sociedad
en general. Esta acción permitiría resolver la patente falta de coordinación
institucional que es considerada como una de las causas estructurales de
deterioro ambiental en el país. La coordinación necesaria identificada no se
limita en articular una secretaria con otra, sino todas las secretarias articuladas
en la misión de preservar un ambiente sano como requisito del desarrollo
social, político, económico, cultural y espiritual.
Para generar sinergia y coordinación para la participación social en el sector
ambiental se requiere lograr una participación democrática con
representatividad y compromiso de asumir actitudes adecuadas que impliquen
la concepción de proyectos de largo plazo y el interés por generar un capital
social, definido éste último de acuerdo con Putman (citado por Flores y Rello,
2002), como el atributo o componente de una sociedad marcado por la
confianza entre sus miembros, las normas de reciprocidad y sus redes de
participación colectiva y compromiso común, que puede aumentar su eficiencia
al facilitar acciones comunes y coordinadas. Así el capital social son todas
aquellas organizaciones de tipo horizontal que forman el tejido institucional y
que facilitan la democracia y el desarrollo económico. En otras palabras, el
capital social se refiere a la capacidad que tienen las comunidades para actuar
colectivamente y perseguir objetivos de beneficio común. Desarrollar capital
social para detener y revertir el deterioro ambiental es una necesidad
insoslayable del siglo XXI.
Para lograr lo anterior se identifican dos problemas (World Bank, 1999):
1. El bajo desarrollo institucional que existe en los niveles de gobierno y
que se manifiesta en diversos estados y municipios de México, en la
limitada capacidad de operar esquemas poderosos de planeación
ambiental como el ordenamiento ecológico del territorio que algunos
visualizan como una pérdida de poder de los actores gubernamentales
en turno, y
2. La escasa efectividad en la participación de los actores sociales
relevantes en el proceso de desarrollo
Otra manifestación de estas limitantes es que el debate crítico racional de los
asuntos ambientales requiere una condición social entre personas e
instituciones dispuestas a que sean los argumentos y no las posiciones
sociales las que determinen las decisiones (Habermas) y esto no siempre se
da por parte del grupos empoderados gubernamentales y/o industriales.
La falta de información disponible para analizar a profundidad la naturaleza de
los problemas del desarrollo, que a menudo se encuentra inaccesible para la
discusión abierta y para el diseño de escenarios alternativos, así como la
persistencia de sistemas corporativistas para la selección de participantes
representativos de los intereses de la sociedad civil, son otras limitantes
presentes.
El Plan Nacional de Desarrollo y la participación social
El desarrollo sustentable es considerado de interés público, así como toda la
política ambiental ligada a la ordenación del territorio. Ello nos remite al artículo
27 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, que es la base de la
gestión ambiental de México:
“La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana”.
De acuerdo con Julia Carabias (2005), la operación de la política ambiental de
México basada en el freno y reversión de las tendencias de deterioro, uso
sustentable de los recursos naturales y contribución al desarrollo nacional
sustentable y a la superación de la pobreza, presenta diversas limitantes
actuales:
• La consolidación de la gestión ambiental coincide con el adelgazamiento
del estado a nivel federal, y con las tendencias a descentralizar, para lo
cual existe poca experiencia.
• Resistencia de funcionarios federales a no perder poder y a no aumentar
carga de trabajo.
• Poca atención en los gobiernos locales al rezago institucional, la
insuficiencia de información, la comunicación social, la pluralidad, la
precariedad de lo mecanismos de consenso, de participación y
fiscalización.
• Falta de capacidades de los gobiernos locales para asumir las nuevas
funciones.
• Los recursos descentralizados pueden convertirse en botín potencial,
político y económico.
• Mecanismos insuficientes para la prevención y resolución de conflictos.
• Para evitar conflictos se evaden responsabilidades.
• Las autoridades locales difícilmente se enfrentan a los intereses de
grupos de poder locales, que generan presiones y pueden inmovilizar las
políticas ambientales.
• La coerción entre distintos órdenes de gobierno es un problema político
• Los gobiernos locales no suelen establecer los mecanismos de
descentralización a los municipios, por lo que se repite el centralismo a
nivel estatal.
Los puntos críticos identificados por Carabias, que no deben desatenderse son:
• En función del pacto federal, los intereses de la nación deben
anteponerse siempre a los locales.
• Los recursos comunes de la nación sólo pueden ser administrados por la
Federación (especies migratorias, agua, costas...).
• Las características inherentes a la biodiversidad obligan a definir una
política de descentralización mucho más cautelosa y responsable,
• Evitar que decisiones a nivel local afecten el patrimonio de los
mexicanos y de la humanidad, de las presentes y futuras generaciones.
Paul Ehrlich (2007) en su presentación el la Cátedra de Conservación,
Desarrollo Sustentable y Biodiversidad Enrique Beltrán, auspiciada por la
Universidad de Guadalajara y la SEMARNAT considera tres aspectos
fundamentales para abordar la crisis ambiental: la población, el consumo y la
tecnología. Sin embargo, en estos temas transversales críticos, se denota en el
país una falta de integración de políticas dentro y fuera del propio sector
ambiental y con los distintos órdenes de gobierno.
La necesaria participación de los nueve grupos principales de la sociedad esta
identificada en diversos instrumentos legales, como los siguientes:
 Mujeres (Artículo 2º Constitución, Artículo 15 LGEEPA).

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



Pueblos Indígenas (Artículo 2º Constitución, Artículo
47.LGEEPA, Artículo 1o. Ley Forestal).
Organizaciones obreras (Artículo 20. Ley de Planeación,
Artículo 158.LGEEPA)
Campesinos y productores agropecuarios, pesqueros
(Artículo 20. Ley de Planeación, Artículo 158.LGEEPA)
Instituciones académicas, educativas, profesionales y de
investigación (Artículo 20. Ley de Planeación, Artículo 20
BIS.LGEEPA)
Organismos empresariales (Artículo 20. Ley de Planeación,
Artículo 20 BIS.LGEEPA)
Gobiernos locales, diputados y senadores (Artículo
47.LGEEPA, Artículo 20. Ley de Planeación)
Los dos grandes grupos no contemplados en las diversas leyes -pero si en la
Agenda 21-, son los jóvenes y las Organizaciones no Gubernamentales.
Adicionalmente, varias instituciones tienen como fines trabajar en los temas del
desarrollo sustentable. Por ejemplo, las instituciones educativas que tienen
como mandato el cumplir con lo señalado en el Artículo 7o. de la Ley General
de Educación que dice:
“La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados
y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial
de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo
párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los siguientes:…
XI.- Hacer conciencia de la necesidad de un aprovechamiento
racional de los recursos naturales y de la protección del
ambiente,”
O bien, el Artículo 4º de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y
Tecnológica, que dice:
“XIII. La actividad de investigación y desarrollo tecnológico que realicen
directamente las dependencias y entidades del sector público se
orientará preferentemente a procurar la identificación y solución de
problemas y retos de interés general, contribuir significativamente a
avanzar la frontera del conocimiento, permitir mejorar la calidad de vida
de la población y del medio ambiente, y apoyar la formación de personal
especializado en ciencia y tecnología;”
Considerando lo anterior, un aliado al desarrollo de sinergias y coordinación
interinstitucional lo son las universidades e instituciones de enseñanza
superior, que pueden ser convocas vía ANUIES por la SEMARNAT a
vincularse a una estrategia participativa como la que requieren los problemas
estructurales que originan el estado de deterioro ambiental que se manifiesta
con dinámicas crecientes. Las universidades pueden contribuir con la
generación de conocimiento a través de la investigación que realizan en sus
diferentes áreas y potencializar las capacidades institucionales a partir del
diseño de programas de formación y capacitación a diferentes niveles en las
áreas que requiere el desarrollo sustentable
En resumen las acciones identificadas de mayor pertinencia en materia de
sinergia y coordinación interinstitucional son:
1. Evaluar en un ejercicio ejemplar de corresponsabilidad, la política
nacional y su impacto en los recursos naturales y el patrimonio natural y
cultural del país.
2. Evaluar la efectividad de la participación social en materia ambiental, a
través de los Consejos consultivos para el Desarrollo Sustenbtable
3. Implementar a partir de la generación de capital social en materia
ambiental un acuerdo entre las capacidades sociales e institucionales
para implementar un coordinación institucional y arribar a un
ordenamiento territorial que permita transcender los intereses
particulares de empoderados a un aprovechamiento, conservación
protección y restauración del territorio que permita un cambio de timón
de una realidad donde prevalece el deterioro y degradación ambiental
irresponsable a una hacia el desarrollo sustentable.
4. Establecer un sistema de indicadores de desarrollo sustentable que
permita que el tema ambiental deje de ser abordado primordialmente
como una plataforma para generar opinión y pase a ser tema de análisis
basado en información accesible a la sociedad que le permita conocer
con objetividad el estado de sustentabilidad del territorio nacional.
5. Establecer una política de descentralización cautelosa y responsable.