intervención íntegra

IMPACTO ATMOSFERICO DE LA INDUSTRIA ASOCIADO A SUS
EMISIONES DE MATERIAL PARTICULADO RESPIRABLE
Jaime Dinamarca Gárate
Gerente Area Medio Ambiente
Sociedad de Fomento Fabril
Norma de calidad para material particulado respirable

La norma primaria de calidad del aire para material particulado respirable, PM10, es de
ciento cincuenta microgramos por metro cúbico normal, (150 ug/m3), como
concentración de 24 horas.

En la Región Metropolitana esta norma fue sobrepasada 81 días durante el año 1998 y
57 días el año 1999.

Uno de los objetivos del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región
Metropolitana, oficializado el 6 de junio de 1998, es recuperar los niveles de calidad del
aire establecidos en la referida norma.
Se cuestiona la norma de calidad

A menos de un año de haberse oficializado el Plan, la CONAMA resuelve estudiar dos
normas de calidad nuevas en la materia, a saber, una norma anual de material
particulado respirable y una norma de material particulado extra fino, PM 2.5. La
propuesta de norma anual es de 50 ug/m3 como concentración de los últimos tres años,
mientras que para PM 2.5 aún no se conoce una proposición concreta.

Los pocos países en el mundo que poseen una norma anual de PM10 y una norma de
MP2.5 tienen un ingreso per capita seis veces superior al nuestro y, a pesar de ello, les
resulta de muy difícil cumplimiento.1

La actual Administración ha dado un especial énfasis a ambas iniciativas pese a haber
señalado que sólo se impulsarán estándares ambientales acordes con nuestro nivel de
desarrollo.2 y 3
1
La fecha prevista por la Agencia de Protección Ambiental para la entrada en vigencia de la norma PM2.5
dictada el año 1997 –norma actualmente cuestionada ante la Corte Suprema de los EE.UU.- es el año 2.017.
2
“... las normas son distintas dependiendo del nivel de desarrollo de los países. Si tengo cinco mil dólares por
habitantes, es distinto a si tengo veinte mil dólares por habitante... no me diga a mí que tengo que tener un
conjunto de normas medioambientales de tal nivel que son propias del país con veinte o treinta mil dólares per
capita”, Ricardo Lagos, Candidato Presidencial de la Concertación de Partidos por la Democracia,
Concepción, Diario el Sur, 18 de julio de 1999).
3
“La protección irrestricta del medio ambiente y el crecimiento económico son complementarios en el largo
plazo, pero en el corto plazo hay que lograr un balance entre ambas cosas. Me remito a lo que dijo el
Impacto de las modificaciones normativas

El problema atmosférico de Santiago no obedece a la falta de normas, sino al
incumplimiento de las normas existentes. Lo lógico es avanzar por etapas, de modo que
sólo una vez cumplidas las normas actuales se pase a un nivel más riguroso. Desde esta
perspectiva, resulta discutible hacer normas más estrictas y exigentes, en circunstancias
de que la Región Metropolitana ni siquiera es capaz de cumplir las normas existentes.

No parece lógico ni razonable que a propósito del problema atmosférico de la Región
Metropolitana se adopten medidas que terminarán repercutiendo negativamente en el
resto del país. La incorporación de una norma anual de material particulado respirable,
de 50 ug/m3, producirá como efecto la declaración de “zona saturada” y de “zona
latente” de una parte importante del país.4 Lo anterior implicará la elaboración de
sendos planes de Descontaminación y de Prevención para cada una de las localidades
involucradas, hecho que inevitablemente frenará la llegada de nuevos proyectos de
inversión en dichas zonas.

El Plan de Descontaminación de la Región Metropolitana, oficializado el 6 de junio de
1998, cuyo objetivo teórico era ajustar las emisiones PM10 a los valores establecidos en
la norma primaria de calidad del aire, (150 ug/m3), deberá rehacerse para ajustarlo a la
nueva norma de PM10 anual aprobada por la autoridad, (50 ug/m3). En consecuencia, la
meta propuesta, en el sentido de reducir de un 50% las emisiones totales de material
particulado respirable, deberá reemplazarse por una meta mayor.
Episodios críticos
En base a rangos de concentraciones situados por sobre la norma de calidad del aire, la
reglamentación vigente establece tres niveles que originan episodios críticos de
contaminación:



Nivel 1, ICAP 200: 195-239 ug/m3;
Nivel 2, ICAP 300: 240-329 ug/m3; y,
Nivel 3, ICAP 500: 330 ug/m3 o más.
De acuerdo con las estadísticas de la CONAMA los episodios críticos registrados durante
los años 1998 y 1999 fueron los siguientes:
Presidente Lagos: podemos darnos el lujo de una proteccion del medio ambiente propia de cinco mil dólares
per capita, no de 28 mil dólares per capita”. (Nicolás Eyzaguirre, Ministro de Hacienda, Diario El Mercurio,
26 de marzo de 2000).
4
La CONAMA ha medido las concentraciones de material particulado respirable de 25 localidades: Iquique,
Antofagasta, Chuquicamata, Calama, Tocopilla, Mejillones, Potrerillos, Tierra Amarilla, Caldera, Huasco,
Copiapó, Catemu, Machalí, Codegua, Coya, Valparaíso, Viña del Mar, Santiago, Huechún, Rancagua,
Talcahuano, Temuco, Puerto Aysén, Puerto Chacabuco y Chile Chico. El resultado: 19 están sobre el valor
anual de 50 ug/m3, es decir, “zona saturada”; 2 sobre el 80% de dicho valor, es decir, “zona latente”; y, 4 Caldera, Puerto Aysén, Puerto Chacabuco, Chile Chico- en rangos aceptables.
Alerta
15
10
1998
1999
*
Pre emergencia
12
14*
Emergencia
1
1
En rigor, el ICAP 300 fue superado efectivamente sólo 7 días durante el año 1999. Los restantes 7 episodios de pre
emergencia decretados en el año lo fueron por la aplicación del modelo predictivo.
De acuerdo con las disposiciones reglamentarias vigentes, declarada una pre emergencia se
debe paralizar el 30% de las emisiones totales provenientes de las fuentes fijas, mientras
que en caso de emergencia la medida de paralización afecta al 50% de las emisiones.
El número de fuentes fijas que debe paralizar ha ido aumentando progresivamente, según se
aprecia en el siguiente cuadro:
1998
291
1.376
Pre emergencia
Emergencia
2000
2.263
3.096
Fuente: SESMA
Este incremento obedece, paradojalmente, al menor impacto ambiental de este sector. En
efecto, mientras en julio del ´98 la última fuente fija afectada por la medida de paralización
en situación de pre emergencia registraba una concentración de 59,7 mg/m3hoy el umbral
de corte es de 25,5 mg/m3. Del mismo modo, mientras en julio del ´98 el umbral de corte
para el caso de emergencia era 45,3 mg/m3, hoy es 17,3 mg/m3, según se puede apreciar en
el siguiente cuadro:
1998
59,7 mg/m3
45,3 mg/m3
Pre emergencia
Emergencia
2000
25,5 mg/m3
17,3 mg/m3
Fuente: SESMA
Primeras exigencias para las fuentes fijas
El año 1992, cuando se dictaron normas especiales para las emisiones de las fuentes fijas, el
sector exhibía ya un significativo esfuerzo por reducir sus impactos atmosféricos, según se
aprecia en el siguiente cuadro:
Año
1990
1992
Toneladas-día
22,5
15,3
El año 1992 se normaron las emisiones de las fuentes fijas disponiéndose que las fuentes
puntuales existentes no podrían emitir material particulado respirable en una concetración
superior a 112 milígramos por metro cúbico normal de aire, (112 mg/m3N), a partir del 1°
de enero de 1993. Adicionalmente, se les impuso una carga máxima diaria exigible a partir
del 1° de enero de 1998. Para las fuentes puntuales nuevas se estableció, además, la
obligación de compensar en un 100% sus emisiones, debiendo reducir la misma cantidad de
material particulado generado por ellas en cualquier fuente fija existente.
Respecto de las fuentes grupales existentes, excepto aquellas destinadas a calefacción, se
dispuso una norma de 112 mg/m3 al 1° de enero de 1993 y de 56 mg/m3 al 1° de enero de
1998. En el caso de las fuentes grupales nuevas, se estableció una concentración máxima de
56 mg/m3.
En virtud de esta normativa, junto con congelarse las emisiones totales provenientes de las
fuentes fijas, se impuso una reducción gradual y progresiva de las mismas, equivalente a un
50% de sus emisiones de PM10, fijándose como plazo final el 1° de enero de 1998.
Por segunda vez, nuevas exigencias para las fuentes fijas
En virtud de dicha normativa, el año ´97, cuando se elaboró el Plan de Descontaminación,
el aporte de material particulado respirable, PM10, proveniente de las fuentes fijas era de
sólo el 7,6%, según se aprecia en el siguiente cuadro:
Fuentes Fijas
Fuentes Móviles
Otras
Calles
TOTAL
Toneladas por año
3.175
2.730
2.891
32.986
41.784
Porcentaje
7,6
6,5
6,9
78,9
100
Fuente: CONAMA
Sin embargo, pese a haber cumplido con creces la normativa del año 1992, el Plan de
Descontaminación oficializado el 6 de junio de 1998 estableció nuevas exigencias para el
sector:

Estableció una nueva reducción de un 50% de sus emisiones, la que operará en dos
fases, la primera al 1° de enero de 2000 y la segunda al 1° de enero de 2005;

Dispuso que la compensación de emisiones para las fuentes nuevas deberá ser de un
120%.

Elevó de 20 a 30 el porcentaje de las emisiones del sector que debía paralizar en una
preemergencia.
Según el Plan de Descontaminación, las fuentes fijas debían reducir en un 50% sus
emisiones de material particulado, al año 2005; en un 50% sus emisiones de óxido de
nitrógeno, anhídrido sulfuroso y compuestos orgánicos volátiles; y, en un 60% sus
emisiones de monóxido de carbono, al año 2011.
Las reducciones registradas hasta marzo del ’99 eran las siguientes:
A marzo ´99
Meta de reducción
del Plan
PM10
64%
50%
(Al 2005)
NOx
58%
50%
(Al 2011)
CO
88%
60%
(Al 2011)
SO2
97%
50%
(Al 2011)
COV
70%
50%
(Al 2011)
Fuente: METROGAS, Plan de Descontaminación de la Región Metropolitana
De esta manera las fuentes fijas cumplieron en forma anticipada las metas que el Plan les
había fijado y en porcentajes mayores a los exigidos por la autoridad.
Sin embargo, pese a haber cumplido anticipadamente todas las metas que el Plan fijó para
material particulado y gases, previstas para el 2005 y 2011 respectivamente, el escenario
futuro se muestra particularmente inquietante para la industria.
Manejo de Episodios Críticos de Contaminación
Uno de los temas relevantes que la CONAMA se ha propuesto analizar en el proceso de
revisión del Plan de Descontaminación de la Región Metropolitana dice relación con el
manejo de los episodios críticos de contaminación por material particulado que tienen lugar
en el período abril-agosto de cada año.
Al respecto, los temas fundamentales que la SOFOFA desea enfatizar son los siguientes:
1. Lo primero que debe estudiarse es la eficacia de las medidas aplicadas durante los
episodios críticos. Nosotros estimamos que dichas medidas son ineficaces, por las
siguientes consideraciones:
1.1.
Un estudio del Departamento de Ingeniería de Tránsito de la Universidad Católica
ha demostrado que el número de viajes no experimenta una disminución relevante
durante las restricciones vehiculares. Al respecto, resulta particularmente elocuente
el comentario contenido en uno de los documentos preparado por CONAMA a
propósito de la eficacia de la restricción vehicular: “La evaluación de cumplimiento
y efectividad de esta medida no tiene fácil respuesta”.
1.2. Análisis de la SOFOFA han establecido que la paralización del 30% o 50% de las
emisiones provenientes de las fuentes fijas no produce un impacto relevante dado
el bajo aporte de este sector.5
5
De acuerdo con el inventario de emisiones 2000, elaborado por la CONAMA R.M., en Santiago se emiten
alrededor de 53.622 toneladas anuales de PM10, lo que equivale a 147 toneladas diarias aproximadamente.
Los informes oficiales del SESMA, por su parte, indican que las fuentes fijas estarían emitiendo alrededor de
3,3 toneladas diarias de PM10. Por consiguiente, en una preemergencia dicho sector debería dejar de emitir 1
tonelada, (30% de sus emisiones), mientras que en una emergencia debería paralizar 1,65 toneladas, (50% de
sus emisiones). ¿Qué impacto positivo espera obtener la CONAMA RM reduciendo 1 y 1,6 toneladas de
PM10 en un universo de 147 toneladas de PM10?
1.3. Cuando se han decretado estas medidas anticipadamente -en virtud del modelo
predictivo- para precisamente evitar que se produzca el episodio crítico, este de
todas formas se ha producido. Lo anterior tiene una explicación lógica, ya que el
episodio crítico no lo desencadenan las emisiones habituales de material
particulado sino la ocurrencia de un fenómeno atmosférico. Por lo mismo, es
razonable sostener que mientras dicho fenómeno no cese de poco o nada servirán
las medidas que se adoptan para terminar con el episodio crítico.
2. Debe estudiarse, asimismo, la eficiencia de la medida de paralización de fuentes fijas.
2.1. Estudios realizados por la CONAMA indican que la paralización de 225 fuentes
fijas tiene un costo de $ 1000 millones diarios aproximadamente.
2.2. De acuerdo con el último reporte oficial del SESMA, en una preemergencia deben
paralizar 2.263 fuentes fijas, mientras que en una emergencia deben hacerlo 3.096
fuentes fjas.
2.3. Esos mismos estudios señalaron que los beneficios en salud derivados de la
paralización de fuentes fijas ascenderían a $ 77 millones en preemergencia y $ 158
en emergencia.
3. Asimismo, se debe estudiar el hecho que la inmensa mayoría de los episodios críticos
son desencadenados por la estación de monitoreo de Pudahuel, Cerro Navia y Lo Prado,
lo que hace cuestionable la aplicación de medidas restrictivas en toda la Región
Metropolitana.
Algunas conclusiones
1. A pesar de que nuestro sector cumplió anticipadamente las metas de reducción de
PM10, establecidas por el Plan de Descontaminación para el año 2005, el próximo año
volverán a paralizar fuentes fijas. Lo anterior, no obstante existir serias dudas sobre la
eficacia y eficiencia de dicha medida.6
6
La propuesta de la SOFOFA apuntaba a eximir de la medida de paralización a las fuentes fijas que hubiesen
dado cumplimiento anticipado de las metas de reducción de PM10 establecidas por el Plan de
Descontaminación para el 1° de enero de 2005, teniendo presente el criterio esbozado por la Contraloría
General de la República en febrero de 2000: “Ahora bien, a fin de dilucidar el criterio que debe emplear la
Administración en orden a implementar las medidas que contempla el PPDA, resulta útil tener presente, en
general, que todas ellas se enmarcan dentro del objetivo global de descontaminación previsto en la
formulación de aquél, de lo que se sigue que no pueden sino, para los efectos de su aplicación, ser evaluadas
permanentemente por la autoridad competente conforme dicho objetivo –expresado, en lo que interesa, en el
cumplimiento del aludido cronograma de reducción de emisiones- se vaya logrando”. La CONAMA, sin
embargo, insistirá en aplicar dicha medida, sobre la base de un nuevo criterio. (Deberán paralizar las fuentes
cuyas emisiones tengan en una concentración PM10 superior a 32 y 28 mg/m 3, para preemergencia y
emergencia respectivamente).
2. Es más, a pesar de ser el único sector que ha cumplido, la autoridad está considerando
imponerle nuevas exigencias que harán aún más difícil el desarrollo normal de sus
actividades, como la obligación de compensar toda emisión nueva en un 150%,
exigencia que no rige para ningún otro sector.
3. A pesar de existir motivos plausibles para estimar que en la Estación Paduahuel, Cerro
Navia y Lo Prado existen realidades locales que ameritan un estudio más detenido del
tema, igual se aplicarán las medidas restrictivas en toda la Región Metropolitana.
4. El problema que se buscó enfrentar con el Plan fue fundamentalmente el material
particulado de 10 micrones, pero hoy se ha comenzado a señalar que el problema es
otro.
5. Teníamos un diagnóstico, unos estándares de calidad ambiental, un Plan de
Descontaminación y una institucionalidad responsable. Hoy todo eso estaría siendo
cuestionado.
6. Fuera del sector constituido por las fuentes fijas ningún sector cumple las metas
establecidas en el Plan de Descontaminación. Peor aun, en lugar de registrarse un
descenso en las emisiones totales de PM10, éstas han crecido. En efecto, mientras el
año 1997 el Inventario de Emisiones arrojaba un total de 41.784 toneladas anuales de
PM10, el Inventario 2000 nos entrega una cifra global de 53.622 toneladas anuales de
PM10. (A modo de ejemplo, el sector constituido por las calles, que el año 1997 emitía
32.986 toneladas anuales de PM10 y que según la meta establecida en el Plan de
Descontaminación debía bajar el 1° de enero de 2000 a 30.512, hoy emite 37.900
toneladas anuales de PM10).
Algunas proposiciones
1. Deben congelarse las emisiones de todos los sectores que impactan la atmósfera de la
Región Metropolitana, obligando a compensar en un 100% toda emisión nueva. Este
mecanismo rige únicamente en el sector de las fuentes fijas, que es el único que ha
evidenciado reducciones significativas en sus emisiones atmosféricas.
2. Debe impulsarse la normativa que permita la compensación de emisiones entre distintas
fuentes emisoras, facilitando el cumplimiento de las metas de reducción establecidas en
el Plan de Descontaminación, al menor costo económico y social posibles.
3. Debe analizarse la eficacia y eficiencia de las medidas de restricción vehicular y
paralización de fuentes fijas.
4. Debe esclarecerse definitivamente el por qué la mayoría de los episodios críticos se
desencadenan en la Estación de Monitoreo de Pudahuel, Cerro Navia y Lo Prado, a fin
de analizar la pertinencia de la aplicación de medidas restrictivas a toda la Región
Metropolitana.
5. En caso de perseverarse en la medida de paralización de fuentes fijas, debe eximirse de
ella a las fuentes fijas que han dado cumplimiento anticipado a las metas de reducción
de PM10, establecidas por el Plan de Descontaminación para el año 2005.7
6. Debe abordarse el problema de la contaminación intradomiciliaria, comprobadamente
superior a la contaminación extra domiciliaria o atmosférica. ¿Tienen sentido las
medidas que se aplican para enfrentar el tema de la contaminación atmosférica en
circunstancias de que al interior de las casas y edificios la contaminación es mucho
mayor?
7. Debe esclarecerse el impacto en la atmósfera de la Región Metropolitana de las
emisiones de SO2 provenientes de Caletones. El año 2000 las emisiones de SO2
provenientes de todas las fuentes existentes en la Región Metropolitana ascendían a 11
mil toneladas anuales, mientras que la Fundición de Caletones emitía 494 mil toneladas
anuales.
8. Debe analizarse la eficacia y eficiencia de las 104 medidas contempladas en el Plan de
Descontaminación. Los auditores contratados por la CONAMA sugieren que sólo 15 de
las 104 medidas del PPDA concentran más del 70% del total de la efectividad estimada
de las estrategias del PPDA en cuanto a material particulado, más del 60% relativo a
NOx y CO, más del 50% de COV y 100% de SOx. Un estudio encomendado por
SOFOFA a los economistas Felipe Larraín y Jorge Quiroz, sostiene que entre las 15
medidas más efectivas existen 4 que resaltan por su eficacia, eficiencia y, rapidez y
facilidad de implementación. Estas son: modificación de la composición del petróleo
diesel, pavimentación de calles, lavado de calles y conversión de los buses desde diesel
a gas natural comprimido (GNC).8
9. Debe impulsarse resueltamente la conversión de los buses de la locomoción colectiva
de la Región Metropolitana. El estudio de los economistas Larraín y Quiroz sostiene
que la reconversión de buses a GNC puede hacerse sin impactar la rentabilidad del
negocio de los transportistas, requiriéndose para la financiación de la reconversión un
aumento máximo de sólo $11 en el boleto para la financiación del cambio.
7
Sobre la procedencia de la medida de paralización de fuentes fijas la Contraloría General de la República,
mediante Dictamen de fecha 7 de febrero de 2000, ha señalado que “la implementación de una medida de la
naturaleza y envergadura de la especie, en la actualidad, no responde estrictamente al objetivo contemplado
en el referido PPDA, toda vez que el sector que se vería jurídica y patrimonialmente afectado por aquélla ha
dado cumplimiento, con creces, a la meta de reducción de emisiones prevista en la formulación del mismo,
sin que aparezca, por ende, que su aplicación tenga –en principio- incidencia significativa en la superación
de los mencionados episodios críticos de material particulado respirable”.
8
La CONAMA RM plantea como meta para el período 2001-2010 reducir 1.470 toneladas de PM10 a un
costo de US $ 1.533 millones. El estudio de los economistas Quiroz y Larraín sugiere que se pueden reducir
4.000 toneladas de PM10 pavimentando calles con una inversión de US $ 85,7 millones; 4.000 toneladas
lavando y aspirando calles, con una inversión de US $ 5,1 millones. Asimismo, sugiere que las 1.000
toneladas de PM10 provenientes de los buses se pueden reducir en alrededor de un 96% invirtiendo US $
153,8 millones.
Alternativamente, el cambio podría financiarse con un impuesto a los combustibles de
consumo en la Región Metropolitana del orden de un 2% o menos. Ambas medidas
tienen un bajísimo impacto en el IPC y la primera tendría un impacto también muy
despreciable sobre los ingresos reales de los dos primeros deciles de ingreso de la
población (del orden de 0,29%).
Santiago, 29 de diciembre de 2000.-