S30131N962DAvol2_es   PDF | 8.352 Mb

CEPAL/ IL P E S /P N U M A
LA DIMENSION AMBIENTAL
EN LA PLANIFICACIÓN
DEL DESARROLLO
1
Osvaldo Sunkel
Nicolo Gligo
Ricardo Koolen
Raúl Brañes Ballesteros
José Leal
Osçar René Saa Vidal
Carlos Collantes
Jaime Hurtubia
GEL
Grupo Editor Latinoamericano
Colección EST U D IO S PO LÍTIC O S Y SO CIALES
212.063
IS B N 950-9432-61-X
Los con ceptos v e rtid os en todos los estudios de este volu m en
son de responsabilidad de sus autores y no c o m p ro m e te n a los
organism os que p a trocin a n esta p u b lica ció n n i a las in stituciones
en que estos autores trabajan.
© 1986 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L.
Laprida 1183, 1?, (1425) Buenos Aires, Argentina. S
84-9135.
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723.
Printed and made in Argentina.
Hecho e impreso en la República Argentina.
C ola b ora ron en la realización de este lib r o :
Composición, arm ado y acetatos: Tipografía Pompeya S.R.L.
Impresión: Edigraf.
Películas de tapa: Fotocromos Rodel.
Se utilizó para el interior papel O E SPE de 70 gr. y para la tapa cartulina
grano fino de 240 gs. provistos por Copagra S.A.
Encuadernación: Proa S.R.L.
Corrección de pruebas: Cristina Graña.
PRÓLOGO
D e s d e e l lv d e e n e ro d e 1983 a l 31 d e d ic ie m b r e d e 1985 la C o m is ió n
E c o n ó m ic a p a r a A m é r ic a L a t in a y e l C a r ib e ( C E P A L ) c o n la c o la b o ­
ra c ió n d e l In s titu to L a tin o a m e ric a n o y d e l C a r i b e d e P la n ific a c ió n
E c o n ó m ic a y S o c ia l ( I L P E S ) lle v ó a c a b o el p r o y e c t o n o m in a d o " I n c o r ­
p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en lo s p r o c e s o s d e p la n ific a c ió n d e l
d e s a r r o llo : A s p e c to s m e t o d o ló g ic o s , e s tu d io s d e c a s o s y c o o p e ra c ió n
h o riz o n t a l” .
E l p ro y e c to se g e n e ró d e u n a c u e rd o e n tre la C E P A L y e l P r o g r a m a
d e la s N a c io n e s U n id a s p a r a e l M e d io A m b ie n t e ( P N U M A ) .
L a e je c u c ió n d e l p ro y e c to s e re a liz ó a tra v é s d e la a c c ió n d e la
U n id a d C o n ju n ta C E P A L / P N U M A d e D e s a r r o llo y M e d io A m b ie n te .
E l p ro y e c to se lle v ó a c a b o p a r t ie n d o d e la h ip ó te s is d e q u e la
p la n ific a c ió n r e g io n a l es la v ía m á s fa v o r a b le p a r a in c o r p o r a r la d im e n ­
s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . S o b r e la b a s e d e esta
h ip ó te sis se e s ta b le c ie r o n c in c o e s tu d io s d e c a s o s c o rr e s p o n d ie n te s a
e c o siste m a s, á r e a ju r is d ic c io n a l d e o r g a n is m o p ú b lic o , c u e n c a y á r e a
d e in flu e n c ia d e d o s g r a n d e s a p ro v e c h a m ie n to s h íd r ic o s . L o s e s tu d io s d e
e sto s c a s o s s ir v ie r o n p a r a a n a liz a r los m a r c o s in stitu c io n a le s, ju r íd ic o s
y d e p la n ific a c ió n en q u e e llo s se d a b a n .
P a ra le la m e n t e el p ro y e c to e n c a rg ó e s tu d io s c o n c e p tu a le s d ir ig id o s
a p r o fu n d iz a r los te m as d e la c o y u n t u r a d e la c r is is y s u in flu e n c ia
en la in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n , la
o rg a n iz a c ió n in stitu c io n a l p ú b lic a , la p r o b le m á t ic a ju r íd ic a , las m e d id a s
d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l, la e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n ta l, la e la b o ­
ra c ió n d e in v e n ta rio s y c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l y la s
b a s e s c rític a s p a r a la c o o p e ra c ió n la t in o a m e r ic a n a e n e l tem a.
E s to s t r a b a jo s se p re s e n t a n e n este v o lu m e n , c o n ju n t a m e n te co n
tres c o n trib u c io n e s , d o s d e l a O fic in a R e g io n a l p a r a A m é r ic a L a t in a y
e l C a r ib e d e l P N U M A ( O R P A L C ) y u n a d e la O rg a n iz a c ió n M u n d ia l
p a r a la A g r ic u lt u r a y la A lim e n t a c ió n ( F A O ) .
A l fin a l d e l v o lu m e n I se in c lu y e n la s c o n c lu s io n e s d el S e m in a r io
R e g io n a l s o b r e la D im e n s ió n A m b ie n t a l en la P la n ific a c ió n d e l D e s a r r o llo
c o n s id e r a d o c o m o la c u lm in a c ió n d e l p ro y e c to .
E l v o lu m e n I I in clu y e los cin co e s tu d io s d e c a s o s elegid o s.
P R IM E R A P A R T E
E L M A R C O D E LA C R IS IS
M E D IO
A M B IE N T E , C R IS IS Y P L A N IF IC A C IÓ N
DEL DESARR OLLO *
por O svaldo S u n k e l * *
D o s ra z o n e s p r im o r d ia le s m o v ie r o n a la C E P A L a c o n c e d e r g r a n im p o r ­
ta n cia a l te m a d e la s re la c io n e s r e c íp ro c a s e n tre d e s a r r o llo y m e d io
a m b ie n te . L a p r im e r a e s t r ib a en q u e lo s e fe c to s d e s tru c tiv o s d e l d e s a r r o ­
llo en el m e d io a m b ie n te re p e r c u t e n a s u vez n e g a tiv a m e n te en el
p r o p io d e s a r r o llo ; y la s e g u n d a , en q u e u n a c o n s id e r a c ió n a d e c u a d a
d e los re c u r s o s n a t u r a le s y e l m e d io a m b ie n te en la s e s tra te g ia s , p la n e s
y p o lític a s d e d e s a r r o llo b r i n d a m ú ltip le s o p o r t u n id a d e s d e l o g r a r u n
m e jo r d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l y d e a t e n u a r lo s e fe c to s d e la crisis.
C o n re la c ió n a l p r im e r a s p e c to , los e je m p lo s so n n u m e ro s o s y b ie n
c o n o c id o s . S e c ita n e n e s p e c ia l c a t á s tr o fe s e s p e c ta c u la re s c o m o la s d e
B h o p a l, C u b a t a o , C iu d a d d e M é x ic o y o tr a s q u e , en s u m o m e n to , c a p ta ­
ron lo s titu la re s d e lo s m e d io s d e c o m u n ic a c ió n . P e r o h a y o tro s , m e n o s
lla m a tiv o s y m u c h o m á s p r o fu n d o s y s e rio s, c o m o el d e te r io ro d e lo s
r e c u rso s n a t u r a le s y d e los s u e lo s — p o r d e fo re s t a c ió n , d e s e rtific a c ió n ,
e ro s ió n , s a lin iz a c ió n y d e m á s p r o c e s o s d e g ra d a n te s — q u e c o n t rib u y e n
al d e s e m p le o , la p o b r e z a , la p é r d id a d e p r o d u c t iv id a d y la e m ig ra c ió n
ru ra l, y a g r a v a n lo s a g u d o s p r o b le m a s c a ra c te rís tic o s d e l s u b d e s a r r o llo .
T a n to en las zo n a s r u r a le s c o m o en la s u r b a n a s lo s p r o b le m a s
a m b ie n ta le s a fe c ta n en p a r t ic u la r a los s e c to re s m á s p o b r e s , a g u d iz a n d o
su p r e c a r ia s itu a c ió n y las in ju s t ic ia s so c ia le s. E l a g o ta m ie n to d e a lg u ­
n o s r e c u r s o s n o re n o v a b le s d e a lta c a lid a d y el d e t e r io r o d e lo s r e c u r s o s
r e n o v a b le s lim ita n la s p o s ib ilid a d e s d e d e s a r r o llo fu t u r o o, c u a n d o
m en o s, s ig n ific a n m a y o re s c o s to s al h a c e rs e n e c e s a rio c o m p e n s a r la
p é r d id a d e p r o d u c t iv id a d n a t u r a l d e d ic h o s r e c u r s o s co n s u b s id io s e n e r­
g ético s a r tific ia le s , g e n e ra lm e n t e im p o rt a d o s . P o r o t r a p a rte , se r e q u ie r e
c o m p e n s a r los e fe c to s n e g a tiv o s d e l d e t e r io r o a m b ie n t a l en la s a lu d y
los n iv e le s d e v id a , m e d ia n te s u b s id io s y s e rv ic io s s o c ia le s a m p lia d o s .
L o s d a ñ o s a m b ie n ta le s y la d e g r a d a c ió n d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s
t a m b ié n c o n t rib u y e n a a c e n tu a r e l t r a d ic io n a l d e s e q u ilib r io e x te rn o d e
A m é r ic a L a tin a y a q u e d e b ilit a n las e x p o rta c io n e s a la vez q u e d a n
m a y o r d in a m is m o a la s im p o rt a c io n e s d e b id o a la s n e c e s id a d e s c re ­
cien te s d e e n e rg ía , in s u m o s y te c n o lo g ía s p a r a c o m p e n s a r la s p é r d id a s
d e p r o d u c t iv id a d d e lo s re c u r s o s . A lo a n t e r io r se a g r e g a la in s a c ia b le
d e m a n d a d e im p o rt a c io n e s d e r iv a d a d e la im ita c ió n d e e s tilo s d e v id a d e
* Versión revisada del artículo publicado en la Revista Ambiente y Desarrollo,
Vol. 1 Nv 3, octubre 1985, CIPMA, Santiago, Chile, bajo el titulo “Desarrollo sostenible, crisis y medio ambiente”.
** Coordinador de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio
Ambiente.
12 □ Osvaldo Sunkel
p a ís e s d e s a r r o lla d o s q u e d e te rm in a n , a d e m á s , la s e s tr u c t u r a s p r o d u c ­
tiv as y lo s d is e ñ o s y p a tr o n e s te c n o ló g ic o s.
S in e m b a r g o , n o s ó lo h a y m a y o re s c o s to s y p é r d id a s a m b ie n ta le s ,
te m a s en to rn o a lo s q u e g ir a c asi to d a la lit e r a t u r a c o n s e r v a c io n is ta
y a m b ie n ta lis t a tra d ic io n a l; el e n fo q u e e c o ló g ic o a b r e ta m b ié n u n r ic o
a b a n ic o d e o p o r t u n id a d e s p a r a u n m e j o r d e s a r r o llo , b a s a d o en u n e stilo
a lte r n a t iv o y m á s ra c io n a l d e d e s e n v o lv im ie n to y en e l a p ro v e c h a m ie n to
m ás in telige n te, e q u ita t iv o y s o s te n ib le d e l m e d io a m b ie n te .
E x is te n g r a n d e s p o s ib ilid a d e s d e in c re m e n ta r el p o te n c ia l d e a p r o ­
v e c h a m ie n to d e los re c u r s o s m e d ia n te r e fo r m a s e s tr u c t u r a le s e in stitu ­
c io n a le s q u e a m p líe n el a c c e s o d e v a sto s s e c to re s s o c ia le s a lo s r e c u r s o s
n a t u r a le s d e s a p r o v e c h a d o s o d e s c u id a d o s . E s p o s ib le c r e a r y d e s a r r o lla r
" n u e v o s ” r e c u r s o s m e d ia n te la t r a n s fo r m a c ió n d e l m e d io a m b ie n te en
r e c u r s o s p ro d u c tiv o s , p o r m e d io d e la in v e s tig a c ió n c ie n tífic a y te c n o ­
ló g ic a d e la p o t e n c ia lid a d q u e e n c ie r r a u n a g e s tió n a p r o p ia d a d e la
o fe r t a a m b ie n ta l. L o s r e c u r s o s n a t u r a le s n o so n u n d a to g e o g r á fic o
e stá tic o . L o s c re a la s o c ie d a d en la m e d id a en q u e d e c id e y s a b e b u s ­
c a r lo s y a p ro v e c h a rlo s .
S e s g a d o s p o r n u e s tro d e s a r r o llo d e p e n d ie n te e im ita tiv o h e m o s sid o
p o c o im a g in a tiv o s , ta n to p a r a e v ita r el d e s p e r d ic io c o m o p a r a o p t im a r
e l a p ro v e c h a m ie n to d e n u e s tro s re c u r s o s p ro p io s . N u e s t r o d e s a r r o llo
c ie n tífic o y te c n o ló g ic o n o h a e s ta d o o rie n t a d o p r io r it a r ia m e n t e a d e ­
fe n d e r lo s r e c u r s o s a m b ie n ta le s ni s u a d e c u a d a g estió n . T a m p o c o se
h a d e d ic a d o a id e n t ific a r r e c u r s o s in a d v e rtid o s o d e s e c h a d o s , n i a m e jo ­
r a r la e fic ie n c ia en el u s o d e la s m a t e ria s p r im a s y la e n e rg ía , n i a su
c o n s e rv a c ió n , n i m e n o s a la u tiliz a c ió n d e d e s e c h o s y re s id u o s , to d as
e lla s im p o rt a n te s c o n t rib u c io n e s p o te n c ia le s a l d e s a rr o llo .
O t r a c o n t rib u c ió n a l d e s a r r o llo q u e p u e d e h a c e r la c o n s id e r a c ió n
d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, es el a p ro v e c h a m ie n to in te g r a l d e lo s r e ­
c u rs o s g e n e ra d o s p o r a c t iv id a d e s d e tip o s e c to ria l, e s p e c ia lm e n te en
el c a s o d e lo s g r a n d e s p ro y e c to s d e in v e rs ió n . L a s e c to ria liz a c ió n d e la
a d m in is tra c ió n p ú b lic a , d e la s d is c ip lin a s p ro fe s io n a le s , d e la s in stitu ­
c io n e s c r e d itic ia s y d e p la n ific a c ió n , d a lu g a r a a c t iv id a d e s p a ra le la s ,
q u e se ig n o ra n m u tu a m e n te , co n g r a n d e s p e r d ic io d e o p o r t u n id a d e s
d e a p o y o y c o m p le m e n ta c ió n en el a p ro v e c h a m ie n to d e las m ú ltip le s
e c o n o m ía s e x te rn a s p o s itiv a s c re a d a s p o r es a s a c t iv id a d e s y a q u e llo s
g r a n d e s p ro y ecto s.
N u e s t r o e n fo q u e p r o c u r a a s í q u e h a y a e q u ilib r io e n tre lo s a s p e c to s
p o s itiv o s y n e g a tiv o s d e la in te ra c c ió n d e s a r r o llo -m e d io a m b ie n te . T r a d i­
c io n a lm e n te la te m ática a m b ie n ta l s ó lo a c e n tu a b a los p r o b le m a s d e
c o n ta m in a c ió n , e ro s ió n , d e fo re s t a c ió n y d e g r a d a c ió n d e e co sistem as.
N o es q u e ésto s n o s ean im p o rt a n te s y a u n g ra v e s , p e r o en n u e s tro
t r a b a jo h e m o s q u e r id o d e s ta c a r e x p líc ita m e n te q u e u n a g e stió n s a b ia
d e l m e d io a m b ie n te p e rm ite ta m b ié n o b t e n e r u n a s e rie d e b e n e fic io s
in te rc o n e c ta d o s . A sí, p o r e je m p lo , c u a n d o p ro te g e m o s los b o s q u e s n o
s ó lo a s e g u ra m o s el a b a s t e c im ie n t o d e m a d e r a y le ñ a y c o n s e rv a m o s
la flo r a y la fa u n a silv e s tre s , sin o q u e p re v e n im o s la s p é r d id a s d e
s u elo s, a la r g a m o s la v id a ú til d e las e m p re s a s , re d u c im o s lo s rie s g o s
d e in u n d a c io n e s y re te n e m o s c a r b o n o q u e d e o tr o m o d o iría a in c re ­
m e n t a r el de la a t m ó s fe ra .
P e ro h ay m ás. N o p a r t ic ip a r ía m o s d e la tra d ic ió n in telectu al d e la
C E P A L si no d e s ta c á ra m o s ta m b ié n el tra s c e n d e n ta l a s p e c to in te rn a ­
13 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo
cio n al im p líc ito en la c u e s tió n a m b ie n ta l. D e este m o d o , p r o c u r a m o s
ta m b ié n r e c a lc a r las re la c io n e s r e c íp ro c a s e n tre los s is te m a s a m b ie n ta le s
n ac io n a le s y lo s s is te m a s tr a n s n a c io n a le s d e c o m e rc io , fin a n z a s , in v e r­
sio n es y c o m u n ic a c io n e s , c a d a vez m ás c o n flic tiv a s en v ir tu d d e la
c ris is e c o n ó m ic a v la a b r u m a d o r a d e u d a e x te rn a , fa c to re s a m b o s q u e
e x a c e rb a n las d iv e r g e n c ia s d e n e c e s id a d e s , in te re s e s y p o d e r e n tre p a ís e s
v g ru p o s .
A u n q u e a s ig n a m o s u n a fu n c ió n c a u s a l p r o ta g ó n ic a a las c a r a c t e ­
rístic as del e s tilo d e d e s a r r o llo , en n u e s tra te m á tic a h a y u n p u n t o q u e
no se p u e d e s o s la y a r : el c re c im ie n to d e la p o b la c ió n . N o a c e p ta m o s,
sin e m b a r g o , el n e o in a lth u s ia n is m o q u e p r e v a le c e a b r u m a d o r a m e n t e en
e sta m a te ria , s o b r e to d o en el N o r te . N o es q u e re s te m o s im p o rt a n c ia
a l p r o b le m a d e la p re s ió n y c re c im ie n to d e m o g r á fic o s , q u e in d u d a b le ­
m en te la tiene, s in o q u e e s tim a m o s q u e este ú ltim o se p u e d e t r a t a r
c o m o u n a v a r ia b le in d e p e n d ie n te , q u e d e te r m in a lo s p r o b le m a s a m b ie n ­
tales. S e a r g u m e n ta , en c a m b io , q u e el m e jo r a m ie n t o d e la s c o n d ic io n e s
de v id a d e los s e c to re s m á s p o b r e s es c o n d ic ió n e s e n c ia l p a r a q u e el
c re c im ie n to d e la p o b la c ió n tie n d a a e s ta b iliz a rs e . E s d e c ir, el p r o p io
p ro c e s o d e m o g r á fic o es u n a v a r ia b le d e p e n d ie n te d e la s c o n d ic io n e s
e c o n ó m ic a s y s o c io c u ltu ra le s .
E s to no im p lic a d e s c o n o c e r la e x iste n c ia lo c a liz a d a de p re s io n e s
d e m o g rá fic a s ex c e siv a s, g e n e ra lm e n t e a g u d iz a d a s p o r c o n d ic io n e s in sti­
tu c io n a le s q u e lim ita n el a c c e s o a la tie rr a y d e te r m in a n las c o rrie n te s
m ig ra t o r ia s h a c ia las zo n a s u r b a n a s ’ o d e c o lo n iz a c ió n y m a r g in a c ió n
r u ra l. E s ta es u n a d e las ra z o n e s p o r las q u e n o s h e m o s o c u p a d o d e
las e c o n o m ía s c a m p e s in a s en lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s a n d in o s
d e B o liv ia , E c u a d o r y P e rú : las re s tric c io n e s en m a t e ria d e a g u a , su e lo s
y e n e rg ía o c a s io n a n a h í u n a p r e s ió n d e m o g r á fic a q u e h a c e p a r t ic u la r ­
m e n te c r u c ia l u n a g e s tió n e c o ló g ic a en e x t re m o c u id a d o s a p a r a p e r m it ir
u n a p r o d u c t iv id a d e c o n ó m ic a y n iv e le s d e v id a ra z o n a b le s , a d e m á s d e la
r e p r o d u c c ió n y p e r d u r a c ió n d e eso s a s e n ta m ie n to s .
L a e x p a n s ió n de la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia en la s zo n a s tro p ic a le s
h ú m e d a s h a s id o o t r a p re o c u p a c ió n , en p a r t e p o r la m is m a ra zó n . E s
fre c u e n te a f i r m a r q u e A m é r ic a L a tin a p o s e e u n a d o ta c ió n a b u n d a n te
d e re c u r s o s n a t u r a le s . E x c e p t u a n d o C e n tr o a m é ric a y el C a r ib e n o c a b e
d u d a q u e e llo es c ierto , s o b r e to d o en c o m p a ra c ió n c o n o tr a s á r e a s
s o b r e p o b la d a s d e l m u n d o . P e r o b u e n a p a r t e d e n u e s tra s re s e rv a s a g r o ­
p e c u a ria s se e n c u e n tra n en á r e a s tr o p ic a le s o á r id a s o s e m iá rid a s , lo
q u e im p lic a s e v e ra s re s tric c io n e s a m b ie n ta le s . U n a c o n c lu s ió n fu n d a ­
m e n ta l d e n u e s tro s e s tu d io s s o b r e este te m a in d ic a q u e el m o d e lo
te c n o ló g ic o a p lic a d o a la a c t iv id a d a g r o p e c u a r ia d e fr o n t e r a re p r o d u c e
el d e la s á r e a s d e a g r ic u lt u r a c o n s o lid a d a , lo q u e c o n d u c e a la p é r d id a
d e u n a im p o rt a n te c u o ta d e l p o t e n c ia l a g r o p e c u a r io e x isten te e im p id e
la ra d ic a c ió n p e rm a n e n te d e la p o b la c ió n c o lo n iz a d o ra , la q u e e n t ra en
u n c ic lo m ig r a t o r io in te rm ite n te d e e le v a d o c o sto h u m a n o y eco ló g ic o .
O t r o te m a d e r iv a d o en p a rt e d e a q u e lla m is m a p re o c u p a c ió n es
e l d e la u r b a n iz a c ió n y, m á s e sp e c ífic a m e n te , el d e l g r a v ís im o p r o b le m a
d e la m e t ro p o liz a c ió n . E n p a r t ic u la r n o s h a n in te re s a d o la s re la c io n e s
re c íp ro c a s e n tre lo s p ro c e s o s de c o n c e n tra c ió n d e m o g r á fic a y las acti­
v id a d e s e c o n ó m ic a s , s o ciales y c u ltu ra le s , s o b r e to d o en c o n e x ió n co n
e l p a p e l q u e d e s e m p e ñ a el p ro c e s o d e in d u stria liz a c ió n . L a im p o rt a n c ia
d e esto s p ro c e s o s d e s d e la p e rs p e c tiv a d e la u tiliz a c ió n y e s p e c u la c ió n
14 □ Osvaldo Siinkel
r e la c io n a d a s c o n la e x p a n s ió n d e l e s p a c io u r b a n o y s u b u r b a n o , d e los
a b a s t e c im ie n t o s d e m a te ria s p r im a s y e n e r g ía o b t e n id o s del " h in t e r la n d ”
y d e l " o u t e r l a n d ” , d e s u t r a n s fo r m a c ió n en b ie n e s y s e rv ic io s — y ta m ­
b ié n en d e s e c h o s y d e s p e r d ic io s ga s e o s o s , líq u id o s y s ó lid o s — y d e la
in flu e n c ia s o c ia lm e n te d ife r e n c ia d a de to d o e llo en los n iv ele s d e v id a
y la p r o d u c t iv id a d d e las p o b la c io n e s m e t ro p o lit a n a s , ta m b ié n n o s h a
o c u p a d o in te n sa m e n te .
T o d o lo a n t e r io r ilu s tra , en fo r m a c o n c re ta , la n a t u r a le z a d e la
d ia lé c tic a m e d io a m b ie n te -d e s a rr o llo . É s t a n o h a s id o p la n t e a d a a d e ­
c u a d a m e n t e ni d e s d e la p e rs p e c tiv a d e l m e d io a m b ie n te n i d e s d e la d el
d e s a r r o llo . É s t a h a p r o c e d id o c o m o si la d e s tru c c ió n y a g o ta m ie n to d e
los re c u r s o s n a t u r a le s n o tu v ie r a co sto s a c tu a le s y fu tu r o s , y a q u é lla
n o h a re c o n o c id o la in e v it a b ilid a d d e la tr a n s fo r m a c ió n de la n a t u r a ­
leza. L a c u e s tió n c r u c ia l es q u e la a c c ió n d e d e s a r r o llo e n tra ñ a u n a
t r a n s fo r m a c ió n e c o ló g ic a c o n c o s to s a c tu a le s y fu t u r o s ; y q u e la d e fe n s a
a u ltr a n z a d e la c o n s e rv a c ió n d e los re c u r s o s y e c o s is te m a s n a tu ra le s
ta m b ié n im p lic a c o sto s a c tu a le s y fu tu ro s , si se c o n s id e r a el p o te n c ia l
de b ie n e s y s e rv ic io s o b te n ib le s d e e llo s. Y c o m o los b e n e fic ia d o s y
a fe c ta d o s so n s e c to re s s o c ia le s y g e n e ra c io n e s d ife r e n t e s , lo s re sp e c tiv o s
in tereses e n t ra n in e v it a b le m e n te en c o n flic to . L a s o c ie d a d r e q u ie r e en ­
to n c es m e c a n is m o s , p ro c e d im ie n to s y c r ite rio s q u e d en so lu c ió n ra cio n al
a d ic h o s c o n flic to s .
C o m o , en e s ta á re a , e l m e r c a d o fa lla en su fu n c ió n d e a s ig n a c ió n
d e r e c u r s o s — h ec h o a m p lia m e n t e r e c o n o c id o en la lit e r a t u r a e c o n ó m ic a
c o n v e n c io n a l— lo s c o n flic to s d e in te re s e s y d e c is io n e s so n in e v it a b le ­
m e n te d e c a r á c t e r p o lític o . S u r g e a s í la n e c e s id a d d e u n s iste m a p o lític o
y a d m in is tra tiv o c o n c a p a c id a d p a r a r e a liz a r u n a e v a lu a c ió n in te g ra l,
b ie n in fo r m a d a e id ó n e a , p a r a lle v a r a la p rá c tic a n e g o c ia c io n e s y
tra n s a c c io n e s e n tre lo s s e c to re s in te re s a d o s , a fin d e e q u i li b r a r c o n s ­
cie n te m e n te los c o s to s y b e n e fic io s s o c ia le s a c tu a le s y fu tu r o s y d a r
lu g a r, p o r u n la d o , a p o lític a s d e d e s a r r o llo d e la r g o p la z o re sp e tu o s a s ,
h a s t a d o n d e s e a ra z o n a b le , d e las c o n s id e r a c io n e s e c o ló g ic a s y, p o r el
o tro , a p o lític a s a m b ie n ta le s q u e re sp e te n , en fo r m a ig u a lm e n te ra z o ­
n a b le , las e x ig e n c ia s d el d e s a r r o llo s o c io e c o n ó m ic o y c u ltu ra l.
E n d e fin itiv a , la s o c ie d a d d e b e t o m a r c o n c ie n c ia q u e el p r o c e s o d e
d e s a r r o llo im p lic a la tr a n s fo r m a c ió n d e m e d io a m b ie n t e n a t u r a l en
m e d io a m b ie n te a r t ific ia l y q u e el fu n c io n a m ie n t o d e este ú ltim o e x ig e
la c o n t in u a d a y c re c ie n te o c u p a c ió n y e x t ra c c ió n d e m a t e ria s p r im a s
y e n e rg ía d e l p r im e r o . D ic h a t r a n s fo r m a c ió n se t r a d u c e en b ie n e s y
s e rv ic io s s o c ia lm e n te d e s e a d o s q u e m e jo r a n el n iv e l d e v id a en c ie rto s
a s p e c to s , p e r o q u e s im u lt á n e a m e n te p u e d e n im p lic a r d e t e r io r o y a g o t a ­
m ie n to d el p a t r im o n io a m b ie n ta l y d e r e c u r s o s n a t u r a le s , co n e fe c to s
n e g a tiv o s en o t r o s a s p e c to s d e la c a lid a d d e la v id a , d e la p r o d u c tiv id a d
y d e la c o n s e r v a c ió n d e l m e d io , to d o e llo , p o r lo g e n e ra l, co n e fe c to s
s o c ia le s re g re s iv o s .
P a r a p a lia r el c o n flic to y r e d u c ir lo s co sto s, lo s e fe c to s n e g a tiv o s
p u e d e n m in im iz a rs e y los p o s itiv o s m a x im iz a rs e . C o n ese o b je t o se
re q u ie r e la a d o p c ió n c r e a d o r a d e a lte r n a t iv a s te c n o ló g ic a s , d e lo c a liz a ­
ción , de e s c a la , d e fo r m a s d e o rg a n iz a c ió n , d e p a tr o n e s d e p ro d u c c ió n
y c o n s u m o y d e p o lític a s p ro g r e s is t a s en m a t e ria d e in g re s o s , e m p le o y
acc eso a los r e c u r s o s p ro d u c tiv o s , q u e lim iten , a te n ú e n y d is m in u y a n
la p re sió n s o b r e los re c u r s o s n a t u r a le s y el m e d io a m b ie n te . N o se
15 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo
trata, en to n ces, d e o p o n e r s e a l d e s a r r o llo , la in d u s t ria liz a c ió n , la u r b a ­
n izació n y la m o d e rn iz a c ió n , s in o d e c a m b ia r su s m o d a lid a d e s y c o n te ­
n ía o s , s u estilo , y s u v in c u la c ió n co n s u b a s e m a t e ria l, a m b ie n ta l, d e
su sten tació n .
P o r o t r a p a rt e , e l p a t r im o n io d e re c u r s o s n a t u r a le s tien e u n a p o t e n ­
c ia lid a d d in á m ic a c u y o re c o n o c im ie n to y a p r o v e c h a m ie n t o d e p e n d e d e
su m e jo r c o n o c im ie n to c ie n tífic o , d e u n a m a y o r c r e a t iv id a d te c n o ló g ic a
y d e u n a cc eso m á s e x p e d ito y e q u ita tiv o . P o r lo ta n to , es n e c e s a rio
in c o r p o r a r p le n a m e n te , en la s e s tra te g ia s y a c c io n e s d e d e s a r r o llo , u n a
g e s tió n a m b ie n ta l y d e r e c u r s o s q u e m in im ic e el d e t e r io r o y a g o t a m ie n to
d e l c a p it a l a m b ie n ta l y lo re e m p la c e , m a n te n g a , a m p líe y c o m p le m e n te
m e d ia n te la a c u m u la c ió n d e c o n o c im ie n to c ie n tífic o y d e c a p it a l r e p r o ­
d u c tiv o , d e m o d o q u e el p a t r im o n io a m b ie n t a l g lo b a l, n a t u r a l y c o n s­
tru id o , c re z c a en fo r m a a c u m u la t iv a y se c o n v ie rt a en u n a b a s e d e
su ste n ta c ió n c a d a v ez m á s a m p lia y d iv e r s ific a d a d e n iv e le s c a d a vez
m á s e le v a d o s d e v id a , d e p r o d u c c ió n y d e p r o d u c t iv id a d .
E l a n á lisis d e la s re la c io n e s d ia lé c tic a s re c íp r o c a s e n tre d e s a r r o llo
y m e d io a m b ie n te n o s h a lle v a d o en d e fin it iv a a u n a c ó n c e p tu a liz a c ió n
de la q u e se d e r iv a n lo s e le m e n to s fu n d a m e n ta le s d e u n a e s tr a te g ia d e
d e s a r r o llo s u s te n ta b le d e s d e el p u n t o d e v is t a a m b ie n ta l.
E s to s lin c a m ie n to s d e u n a e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo s o s te n ib le n o
in clu yen , sin e m b a r g o , la n e c e s a ria re fe r e n c ia a la s fu e r z a s s o c io e c o n ó ­
m icas, p o lític a s y c u lt u ra le s b á s ic a s q u e d a n d in a m is m o a l d e s a r r o llo
y q u e , p o r co n s ig u ie n te , d e te r m in a n s u in te r a c c ió n c o n el m e d io a m ­
bien te. E s ta s fu e r z a s so n fu n d a m e n ta le s p o r q u e im p u ls a n la d in á m ic a
d el c o n s u m o y d e la te c n o lo g ía , in flu y e n en lo s m o v im ie n to s d e m o g r á ­
fic o s y en la o c u p a c ió n d e l e s p a c io , c o n t rib u y e n a d e t e r m in a r la lo c a li­
zació n , ta m a ñ o y c o n c e n tr a c ió n d e las in v e rs io n e s, lo s e n tre la z a m ie n to s
in te rn a c io n a le s en to d a s e sta s m a te ria s , y e s tim u la n la a c c ió n d e l E s t a d o
y d e m á s a c to re s so ciales.
I
E l éx ito d e las p o lític a s d e s tin a d a s a lo g r a r u n a g e s tió n a m b ie n ta l
i m á s a r m ó n ic a y re s p e t u o s a d e la s ley es e c o ló g ic a s n o d e p e n d e s im p le ­
m en te d e la v o lu n ta d d e a p lic a r d ic h a s p o lític a s y la s n o r m a s c o n s i­
g u ie n te s sin o s o b r e to d o d e la ta rea, m u c h o m á s a r d u a , d e e n c a r r ila r
a q u e lla s fu e rz a s s o c ia le s y p o lít ic a s p a r a q u e o p e re n c o n c rite rio s d ife ­
re n tes d e lo s q u e a h o r a p re v a le c e n . N o se tr a ta s o la m e n te , p o r ta n to , de
a d o p t a r a c titu d e s v o lu n ta ris t a s , c o n e l p r o p ó s it o d e c o n v e n c e r a in d iv i­
d u o s , e m p r e s a r io s y fu n c io n a r io s p ú b lic o s , d e q u e d e b e n r e s p e t a r el
m e d io a m b ie n te . P o r c ierto , es n e c e s a rio c r e a r este tip o d e c o n c ie n c ia ;
p e ro p o c o se o b t e n d r ía c o n e llo si n o se lo g r a m o d ific a r lo s c r ite rio s
d e r a c io n a lid a d e m p r e s a r ia l y p ú b lic a , lo s s is te m a s v a lo ra t iv o s , las
e s tr u c t u r a s e c o n ó m ic a s y s o c ia le s , la s o rie n ta c io n e s d e la te c n o lo g ía ,
la o rg a n iz a c ió n in stitu c io n a l y la n o r m a t iv id a d ju r íd ic a . E s t o ta m p o c o
es im p o s ib le , c o m o n o s lo e n s e ñ a la h is to ria , p e r o es u n a ta re a m u c h o
m ás a r d u a y d e la r g o p la z o , p o r q u e lo q u e h a y q u e c a m b ia r e s tá p r o fu n ­
d a m e n te e n r a iz a d o en las p r o p ia s re g la s d e fu n c io n a m ie n t o d e la so ­
c ie d a d c o n t e m p o r á n e a , en e s p e c ia l d e la c a p ita lis ta y, s o b r e to d o , en
su v e rs ió n s u b d e s a r r o lla d a y p e rifé ric a .
S in e m b a r g o , e s a s o c ie d a d n o es e stá tic a. L a s e s tr u c t u r a s so ciales,
de p o d e r , v a ló ric a s , te c n o ló g ic a s, n o o b s ta n t e su r e la t iv a e s t a b ilid a d y
p e rm a n e n c ia , tien en ta m b ié n su p r o p iá d in á m ic a , b a s ta n te a g ita d a , p o r
lo d e m á s , en los tie m p o s a c tu a le s . C a m b ia n las e s tr u c t u r a s y re la c io n e s
16 □ Osvaldo Sunkel
g e n e ra c io n a le s , h a y fu e rt e s c o rr ie n te s m ig ra t o r ia s , n u e v a s fo r m a s d e
re la c io n a m ie n to d e la p a r e j a y d e la fa m ilia . S e t r a n s fo r m a n lo s v a lo re s ,
las fo r m a s d e c o m p o r ta m ie n t o , lo s g u s to s y lo s h á b ito s , fu e rte m e n te
in flu id o s p o r la tr a n s n a c io n a liz a c ió n d e lo s m e d io s d e c o m u n ic a c ió n y
la g e n e ra liz a c ió n d e la e d u c a c ió n . L a s e le v a d a s ta sa s d e d e s e m p le o ,
s o b r e to d o d e la ju v e n t u d , la situ a c ió n d e m a s ific a c ió n y c re c ie n te in se­
g u r id a d u r b a n a s , en e s p e c ia l c o n la p r e s e n c ia d e la s m a s a s p o p u la r e s
p o s t e r g a d a s y su s e m e rg e n te s y m u lt it u d in a r ia s re iv in d ic a c io n e s , el
o c a s o d e id e o lo g ía s la r g a m e n t e e s ta b le c id a s y e l d e s a fío y re c h a z o a
la b u r o c r a t iz a c ió n y d e s h u m a n iz a c ió n d e la s in stitu c io n e s so ciales, ta m ­
b ié n a y u d a n a r e m e c e r a q u e lla s e s tru c tu ra s .
Ig u a l o c u r r e c o n el d e s p r e s tig io y d e s c a la b r o g e n e ra liz a d o d e los
re g ím e n e s m ilita re s , el r e c u r s o d e s c a rn a d o y d e s c a r a d o d e l u so d e la
fu e rz a y el p o d e r r e p r e s iv o en la s re la c io n e s s o c ia le s n a c io n a le s e in te r­
n ac io n a le s. O t r o ta n to s u c e d e co n la s g r a n d e s t r a n s fo rm a c io n e s tecn o ­
ló g icas, en g e s ta c ió n y a p lic a c ió n , en el p la n o d e las c o m u n ic a c io n e s ,
la c o m p u ta c ió n , la ro b o tiz a c ió n , la e le c tró n ic a y la in g e n ie ría gen ética,
así c o m o c o n lo s p r o p io s p r o b le m a s a m b ie n ta le s y d e d is p o n ib ilid a d
d e r e c u r s o s n a t u r a le s d e to d o o r d e n — g lo b a le s , re g io n a le s y lo c a le s —
d r a m a t iz a d o s p o r la c ris is e n e rg é tic a , la c ris is u r b a n a , las c a tá s tro fe s
in d u s tria le s , la c o n ta m in a c ió n , el d e t e r io r o d e e c o s is te m a s c rític o s, la
d e s e rt ific a c ió n y o t r o s p r o c e s o s b ie n c o n o c id o s .
A to d o s esto s, y o tr o s fe n ó m e n o s d e m e d ia n a y la r g a d u r a c ió n q u e
n o es d e l c a s o r e c o r d a r a q u í, se a g r e g a en fo r m a d r a m á t ic a y a g o b ia n te
la a g u d a c r is is e c o n ó m ic a q u e a g o ta d e s p ia d a d a m e n te a n u e s tro s p a ís e s
d e s d e h ace a lg u n o s años.
L a s p o lític a s d e d e s a r r o llo im ita tiv o s e g u id a s en las ú ltim a s d é c a d a s
y el d e s o r b it a d o e n d e u d a m ie n t o e x te rn o d e fin e s d e los a ñ o s sete n ta
c r e a ro n , en n u e s tro s p aíses, c o n d ic io n e s d e e x t re m a d e p e n d e n c ia y v u l­
n e r a b ilid a d . L a c ris is e c o n ó m ic a y fin a n c ie ra d e s a ta d a en 1982 e x ig ió
p r o fu n d o s r e a ju s te s re c e siv o s, a g u d iz a d o s s e v e ra m e n te p o r la acc ió n
m a n c o m u n a d a d e la g r a n b a n c a tr a n s n a c io n a l y el F o n d o M o n e ta r io
In te rn a c io n a l. S u s p r o g r a m a s d e a ju s t e se m a t e ria liz a r o n en fu e rte s
re stric c io n e s m o n e t a ria s y fin a n c ie ra s y en la r e d u c c ió n d el g a s to p ú ­
b lic o , lo q u e se t r a d u jo en u n a c a íd a de lo s in g re s o s y g a s to s d e l s e c to r
p riv a d o . L a c o n tra c c ió n a fe c tó e s p e c ia lm e n te las in v e rs io n e s, s o b r e to d o
en la c o n s tru c c ió n , c o n lo q u e a u m e n ta ro n el d e s e m p le o , el s u b e m p le o y
la m a r g in a lid a d , y se p r o d u jo u n a c a íd a d e los in g re s o s y s a la rio s re a le s
d e las p e rs o n a s , en p a r t ic u la r las d e b a jo s in g re so s. E s to h a c a u s a d o
la s u s p e n s ió n d e p a g o s p o r s e rv ic io s p ú b lic o s (a g u a , a lc a n t a rilla d o , re c o ­
lección d e b a s u r a , e le c t ric id a d , c o m b u s t ib le s , te lé fo n o s ), así c o m o ta m ­
b ié n el a t ra s o en lo s p a g o s d e a lq u ile r e s y en el s e rv ic io d e las d e u d a s
h a b ita c io n a le s . H a y ig u a lm e n te u n a e n o r m e m o r o s id a d en el p a g o d e
los im p u e s t o s y las c o n trib u c io n e s , e s ta ta le s y m u n ic ip a le s . T o d a esta
situ a c ió n a g r a v a el d é fic it fisc a l, y éste o b lig a , d e n u evo , a re d u c ir los
g a s to s p ú b lic o s . U n a u té n tic o c írc u lo v ic io s o re cesivo .
A p e s a r d e u n a d é b il re c u p e ra c ió n d e las e c o n o m ía s la tin o a m e ri­
c a n a s en 1984, la re g ió n sig u e in m e rs a a c tu a lm e n te en su p e o r c ris is
e c o n ó m ic a d e s d e 1930. E l p r o d u c t o in te rn o b r u t o p e r c á p ita d e A m é ric a
L a tin a en 1984 fu e s im ila r al q u e y a se h a b ía a lc a n z a d o h ace o c h o añ o s,
en 1976. L a m a g n itu d d el d e s e m p le o u r b a n o a b ie r t o ha c re c id o e n tre
1979 y 1984 en fo r m a a c e n tu a d a en to d o s los p a íse s, a lo q u e h a b r ía
17 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo
q u e a g r e g a r n u e v o s a u m e n to s en e l s u b e m p le o , ta n to u r b a n o co m o
ru ra l. O t r o fe n ó m e n o q u e g o lp e a c o n p a r t ic u la r v io le n c ia a la p o b la c ió n
u r b a n a , y s o b r e to d o a lo s s e c to re s a s a la ria d o s , d e s o c u p a d o s y m a r g i­
n a d o s , es la in fla c ió n , q u e a lc a n z ó p r o p o r c io n e s d e h ip e r in fla c ió n en
v a r io s p a ís e s y se a c e le r ó fu e rt e m e n t e e n c a s i to d o s lo s d e m á s .
C o m o c o n s e c u e n c ia d e to d o e llo lo s s a la r io s re a le s h a n re t r o c e d id o
a lo s q u e se h a b ía n a lc a n z a d o h a c e u n a d é c a d a y m e d ia . T a m b ié n se
h a n d e t e r io r a d o d e m a n e r a a b is m a n te , la s c o n d ic io n e s d e a lim e n ta c ió n ,
s a lu d y v iv ie n d a , c o m o c o n s e c u e n c ia d e lo s fe n ó m e n o s s e ñ a la d o s y
d e b id o a la s re d u c c io n e s d rá s tic a s d e la s in v e rs io n e s y g a s t o s s o c ia le s
fu n d a m e n ta le s .
L a c ris is e c o n ó m ic a a c t u a l se h a c o m p a r a d o , p o r s u p r o fu n d id a d
y e x ten sió n , c o n la G r a n D e p r e s ió n d e lo s a ñ o s 1929-1932. P e r o h a y
u n a d ife r e n c ia fu n d a m e n ta l. A q u é lla tu v o lu g a r e n s o c ie d a d e s p rim itiv a s
y r u r a le s m ie n tr a s q u e é s ta se d e s a r r o lla e n s o c ie d a d e s re la tiv a m e n te
m o d e rn a s y u r b a n a s , c a r a c t e riz a d a s p o r e le v a d a s c o n c e n tra c io n e s m e t ro ­
p o lit a n a s d e p o b la c ió n y a c t iv id a d e c o n ó m ic a y so c io p o lític a . N o s o n
d e e x t r a ñ a r e n to n c e s la s a g u d a s te n s io n e s y c o n flic to s q u e c a r a c t e riz a n
el p a n o r a m a la tin o a m e ric a n o d e esto s ú ltim o s añ o s.
N o o b s ta n t e e l a tro z c o s to e c o n ó m ic o , s o c ia l y p o lít ic o d e la c ris is
en c a s i to d o s lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s , n o p a r e c ie r a h a b e r s e to m a d o
a ú n p le n a c o n c ie n c ia d e la d ra m á t ic a situ a c ió n actu a l. D a la im p re s ió n ,
en efe cto , d e q u e p e rs is t e u n a e s p e c ie d e in e rc ia m e n ta l q u e c o n tin ú a
c a b a lg a n d o e n el e x c e p c io n a l p e r ío d o d e c re c im ie n to e c o n ó m ic o d e los
a ñ o s c in c u e n ta y se se n ta y en el b oo m fin a n c ie ro d e lo s a ñ o s setenta.
E s q u e a ú n se c o n fía en q u e la c r is is se s u p e r a r á p r o n t o y q u e
en b re v e e s ta re m o s d e v u e lta e n la ‘n o r m a lid a d ’ d e las d é c a d a s p a s a d a s.
P e ro la s p e rs p e c tiv a s re a le s n o c o r r e s p o n d e n en a b s o lu t o a e s a s e x p e c ­
tativas. E l d e t e r io r o d e la s c o n d ic io n e s d e c re c im ie n to d e la r g o p la z o
d e las e c o n o m ía s c e n tra le s y d e la e c o n o m ía in te rn a c io n a l es ta l q u e -n o
p u e d e e s p e ra r s e , p a r a el re sto d e l siglo , q u e se re c u p e re n lo s ritm o s d e
e x p a n s ió n p re v a le c ie n te s en las d é c a d a s d e p o s g u e r r a . L a s c o n d ic io n e s
d e la e c o n o m ía in te rn a c io n a l, en lo q u e re sp e c ta a c o m e rc io , in v e rs io ­
nes y fin a n c ia m ie n to , ta m p o c o so n h a la g ü e ñ a s . Y , p o r e n c im a d e ello ,
e stá el e n o r m e y a ú n c re c ie n te p e s o d e la d e u d a e x te rn a , c u y o s e rv ic io
c o m p ro m e te s e ria m e n te h a s ta las p o s ib ilid a d e s d e u n c re c im ie n to m ín i­
m o d e n u e s tra s e c o n o m ía s . ¡H a s t a la s p ro y e c c io n e s m á s o p t im is t a s s ó lo
p e rm ite n p r e v e r el re s t a b le c im ie n t o d e los n ivele s d e a c tiv id a d ec o n ó ­
m ic a d e p r e c r is is h a c ia fin e s d e l d ecen io !
E s n e c e s a rio c o lo c a r la c r is is d e l e n d e u d a m ie n t o en este co n texto .
Y p a r a d r a m a t iz a r a ú n m á s s u g r a v e d a d es b u e n o te n e r en c u e n ta q u e
d ic h a c ris is es la c u lm in a c ió n d e v a r ia s d é c a d a s d e c re c im ie n to ec o n ó ­
m ico e x c e p c io n a lm e n te fa v o r a b le , d e g r a n a b u n d a n c ia d e re c u r s o s fin a n ­
c ie ro s e x te rn o s e in te rn o s, p ú b lic o s y p riv a d o s , d e fu e rte s in v e rsio n e s,
y g a sto s, s o b r e to d o en la s á r e a s u r b a n a s y e s p e c ia lm e n te en la s m e t ro ­
p o lita n a s . ¿Q u é c a b e e s p e r a r en to n ces en el fu tu r o , c u a n d o la p r o b le ­
m á tic a d e l d e s e m p le o , la p o b r e z a y la d e s ig u a ld a d , p rin c ip a lm e n te
u r b a n a , se a g u d ic e y la c ris is se a g ra v e , en c irc u n s ta n c ia s en q u e los
re c u r s o s p ú b lic o s y p riv a d o s , in te rn o s y ex te rn o s, se m a n te n d rá n , con
to d a p r o b a b ilid a d , a lr e d e d o r d e los b a jo s n ivele s a ctu ales, sin m a y o re s
p e rs p e c tiv a s d e in c re m e n ta r s e v au n con la p o s ib ilid a d de re stric c io n e s
a d ic io n a le s?
18 □ Osvaldo Sunkel
D e lo a n t e r io r se in fie r e q u e e n e l fu t u r o te n d r e m o s u n a s itu a c ió n
c a r a c t e r iz a d a p o r u n c r e c im ie n t o m e n o r q u e en e l p a s a d o , u n fin a n c ia m ie n to e x te rn o m ín im o , u n a fu e r t e e x ig e n c ia d e e x p a n d ir la s e x p o r ­
ta cio n es, la n e c e s id a d im p e r io s a d e s u s t it u ir im p o rt a c io n e s , fu e rt e s
re s tric c io n e s y s e le c tiv id a d d e la s im p o rt a c io n e s , u n a d rá s t ic a re d u c c ió n
in ic ia l y e s c a s o c re c im ie n to p o s t e r io r d e l c o n s u m o , la u r g e n c ia d e a s e ­
g u r a r el a b a s t e c im ie n t o d e la s n e c e s id a d e s m ín im a s d e lo s s e c to re s
p o p u la r e s , y s e ria s lim ita c io n e s en la e x p a n s ió n d e l g a s t o p ú b lic o .
P o r c o n s ig u ie n te , lo s p a ís e s la t in o a m e ric a n o s s e v e r á n o b lig a d o s ,
a h o r a in e v ita b le m e n te , a e n f r e n t a r la c ris is e s tr u c t u r a l d e s u d e s a r r o llo ,
q u e y a e s ta b a p re s e n t e h a c ia 1970, p e r o q u e p u d ie r o n i r p o s t e r g a n d o
g ra c ia s a la s c irc u n s ta n c ia s fin a n c ie ra s ta n e s p e c ia le s q u e p re v a le c ie ro n
d u r a n t e el d e c e n io d e 1970. E s t a es la ra z ó n fu n d a m e n ta l, a p a r t e las
g r a v ís im a s in ju s t ic ia s s o c ia le s y la s a g u d a s te n sio n e s p o lític a s, p o r la
c u a l la s p o lític a s d e a ju s te d e c o r t o p la z o n o tie n e n n in g ú n d estin o .
É s ta s s u p o n e n q u e re a liz a d o el a ju s t e se v o lv e r á a u n a c ie rt a n o r m a ­
lid a d , lo q u e es u n a fa la c ia . L o s s u c e s iv o s a ju s te s , e s p e c ia lm e n te en
la s n u e v a s c o n d ic io n e s in te rn a c io n a le s , n o lle v a r á n h a c ia la n o r m a lid a d ,
s in o h a c ia el re e n c u e n t ro co n u n a p r o fu n d a c ris is e s t r u c t u r a l d e la r g a
d ata, a g r a v a d a p o r p o lític a s q u e tr a t a r o n d e e lu d ir la d u ra n te d é c a d a y
m e d ia , y a g u d iz a d a a ú n m á s p o r la s a c tu a le s p o lít ic a s re c e s iv a s .
E n fu n c ió n d e la s tra u m á tic a s e x p e rie n c ia s d e l p a s a d o re c ie n te y la s
s o m b r ía s p e rs p e c tiv a s d e l fu t u r o p ró x im o , el e je te m á tic o c e n tra l q u e
v iv e la re g ió n en el c rític o m o m e n t o h is t ó ric o a c t u a l es e l d e la d e u d a ,
la c ris is , el a t ro z c o s to s o c ia l d e u n a ju s t e re c e s iv o q u e se p r o lo n g a
in te r m in a b le m e n te y la n e c e s id a d d e s u p e r a r lo c u a n to an te s co n un
a ju s te e x p a n s iv o q u e c o n s titu y a a d e m á s u n a tr a n s ic ió n h a c ia u n d e s a r r o ­
llo q u e a fia n c e la d e m o c r a c ia y se a s o s t e n ib le a m e d ia n o y la r g o p laz o .
E l e n fo q u e a m b ie n ta l-e c o ló g ic o , con su a c e n to en el p a t r im o n io
so cial, n a t u r a l y c o n s tr u id o , su p e rs p e c tiv a d e m e d ia n o y la r g o p la z o
y su e n fo q u e d el d e s a r r o llo s o s te n id o — b a s a d o , p o r u n a p a rte , en un
e s tilo fr u g a l co n n u e v a s o p c io n e s d e p r o p u e s ta s en c u a n to a la d e m a n d a
d e r e c u r s o s y, p o r la o tra , en u n a g e s tió n e c o ló g ic a m e n te r a c io n a l e
in te g r a d a d e lo s p a t r im o n io s y a c tiv o s n a t u r a le s y s o c ia le s a c u m u la ­
d o s — p u e d e o fr e c e r a q u í u n a c o n t r ib u c ió n c o n c e p t u a l y p rá c t ic a d e l
m a y o r in terés.
P a r a e llo c o n v ie n e c o m e n z a r p o r d is t in g u ir en tre los flu jo s d e
c o rt o p la z o y los p a tr im o n io s , activ o s, a c e rv o s o e x iste n c ia s a d q u ir id o s
y a c u m u la d o s en el la rg o p lazo . E n t r e e sto s ú ltim o s p o d r ía m o s d is tin ­
g u ir tres:
— el p a t r im o n io s o c io c u lt u ra l ( l a p o b la c ió n y s u s c a r a c t e rís t ic a s
d e m o g r á fic a s , sus tr a d ic io n e s y v a lo re s , su s n iv e le s e d u c a tiv o s , su o r g a ­
n iza c ió n in stitu c io n a l, c o rr ie n te s id e o ló g ic a s y s iste m a s y, re g ím e n e s
p o lít ic o s );
— el p a t r im o n io n a t u r a l ( e l te rrito rio , su s c a r a c t e rís t ic a s eco sistém ic a s y su d is p o n ib ilid a d a ctu al y p o te n c ia l de re c u r s o s n a t u r a le s re n o ­
v a b le s y n o r e n o v a b le s ); y
— el p a tr im o n io d e c a p ita l f i jo ( l a c a p a c id a d p r o d u c t iv a y d e in fr a ­
e s tr u c t u r a in s t a la d a y a c u m u la d a , o m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o y a rtif ic ia liz a d o ).
C o m o es o b v io , ésta s no so n sin o v e r s io n e s a m p lia d a s d e lo s tres
fa c to re s c lá s ic o s d e la p ro d u c c ió n : t r a b a jo , tie rr a y ca p ita l.
19 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo
A u n q u e se tra ta b á s ic a m e n t e d e u n e n fo q u e d e e c o n o m ía p o lític a ,
tiene la v e n t a ja d e o fr e c e r p u e n te s p a r a v in c u la r lo s o c io c u lt u ra l y p o lí­
tico c o n lo e s p a c ia l-a m b ie n ta l y c o n la c a p a c id a d p r o d u c t iv a a c u m u la d a .
P o r e llo s irv e t a m b ié n d e fu e n te p a r a v in c u la r la e v o lu c ió n d e m e d ia n o
y la r g o p la z o c o n lo s flu jo s a n u a le s . É s to s se r e fie r e n fu n d a m e n t a l­
m en te a lo s e q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m ic o s d e c o rt o p la z o : fisc a le s, m o n e ­
ta rio s, e x te rn o s , d e l e m p le o y d e lo s in g re s o s , y su s c o n s e c u e n c ia s y
c o n d ic io n a n te s s o c io p o lític o s . A sí, p o r e je m p lo , el g r a v e d e s e q u ilib r io
e x te rn o n e g a tiv o en m a t e r ia d e flu jo s d e in g re s o s y s a lid a s d e d iv is a s
lim ita s e v e ra m e n te las im p o rt a c io n e s , p r o v o c a n d o u n a c o n s id e r a b le su b u tiliz a c ió n d e l p o te n c ia l a c u m u la d o en c u a n to a p a t r im o n io s o c io c u ltu ­
ra l, n a t u r a l y d e c a p a c id a d p ro d u c tiv a . E s t o s ig n ific a q u e h a y a q u í u n
a p r e c ia b le p o te n c ia l m o v iliz a b le d e r e c u r s o s re a le s (c u lt u r a le s , d e o r g a ­
n izació n , m a t e r ia le s ) s ie m p re q u e e s a m o v iliz a c ió n se h a g a d e p e n d e r en
m e d id a m ín im a d e in s u m o s im p o rt a d o s .
E s ta c o n c e p t u a liz a c ió n ta m b ié n a y u d a a e s c la re c e r el p r o b le m a d e l
p a s o d el a ju s te re c e s iv o a l re a ju s t e e x p a n s iv o y a la tra n s ic ió n p a r a
el d e s a r r o llo . E l a ju s t e re c e s iv o c o n siste fu n d a m e n ta lm e n te en la m a ­
n ip u la c ió n d e lo s in s t ru m e n to s d e p o lít ic a e c o n ó m ic a d e c o rt o p la z o
d e s tin a d o s a r e s t r in g ir la d e m a n d a g lo b a l, re c o r t a n d o lo s g a s to s p ú b li­
cos, re d u c ie n d o las in v e rs io n e s, r e b a ja n d o lo s in g re s o s , c o n te n ie n d o la
e x p a n s ió n m o n e t a ria y d e v a lu a n d o , to d o e llo con el fin d e r e d u c ir las
im p o rta c io n e s, p e ro con g r a v e s e fe c to s en la a c u m u la c ió n , la p ro d u c c ió n ,
los s a la rio s , el e m p le o y la u tiliz a c ió n d e lo s p a tr im o n io s s o c ia le s a c u ­
m u la d o s. E l re a ju s t e e x p a n s iv o , en lu g a r d e p o n e r el a ce n to u n ila te ­
ra lm e n te en la c o n te n c ió n d e la d e m a n d a y la s im p o rt a c io n e s , te n d ría
q u e c o m b in a r u n a p o lít ic a re s t ric tiv a se le c tiv a d e la d e m a n d a c o n u n a
p o lít ic a se le c tiv a d e e x p a n s ió n d e la o fe r ta , a p r o v e c h a n d o eso s p a t r i­
m o n io s p r o d u c tiv o s o c io s o s . S e tra ta d e c a m b ia r la c o m p o s ic ió n de
a m b a s en el s e n tid o d e lo g r a r su a ju s te re c íp ro c o .
S e b u s c a ría , en u n a p r im e r a e ta p a , a p r o v e c h a r eso s p o te n c ia le s p r o ­
d u c tiv o s, s o c io c u ltu ra le s , n a t u r a le s y d e c a p it a l o c io s o s y d is p o n ib le s ,
y en u n a s e g u n d a , d e m e d ia n o y m á s la r g o p la z o , a p lic a r u n a p o lític a
d e in v e rs io n e s y d e tip o in stitu c io n a l y s o c io c u lt u ra l o rie n t a d a a c a m b ia r
el e s tilo e n r a iz a d o en la e s t r u c t u r a d e p e n d ie n te y p o la r iz a d a d e esos
p a tr im o n io s so ciales, n a tu ra le s y d e ca p ita l.
M ie n t ra s q u e la p o lít ic a re c e s iv a d e d e m a n d a c o n fía en el m e r c a d o
p a r a q u e im p o n g a su s e le c tiv id a d — c o n lo s e fe c to s re g re s iv o s c o n o ­
cid o s, d a d a la e s t r u c t u r a d e lo s in g re s o s y el p o d e r — , u n a p o lít ic a c o m ­
b in a d a d e re s t ric c ió n se le c tiv a d e la d e m a n d a y e x p a n s ió n ta m b ié n
se le c tiv a d e la o fe r t a te n d ría q u e u t iliz a r a m p lia m e n t e la p la n ific a c ió n
y la in te rv e n c ió n e sta tales. E s t o p la n te a t o d a la c u e s tió n d e l E s ta d o , su
e fe c tiv id a d y re p r e s e n ta tiv id a d , p e r o ta m b ié n o fr e c e las b a s e s p a r a u n a
c o n c e rta c ió n p o lít ic a d e m o c rá tic a , en la m e d id a q u e se d is tr ib u y a n
e q u ita tiv a m e n te los. c o s to s y b e n e fic io s de d ic h a se le c tiv id a d .
E x is te u n a a c u m u la c ió n d e c o n o c im ie n to , e x p e rie n c ia y p ro p u e s ta s
d e tip o m a c r o e c o n ó m ic o y s o c io p o lític o , c o n ju n t a m e n te co n u n co n o ­
c im ie n to d e n iv e l m á s d e t a lla d o d e tip o s e c to ria l y d e p r o g r a m a s e sp e ­
c ífic o s , c o m o p a r a in te n tá r la fo r m u la c ió n d e tip o s d e p ro p u e s ta s co n ­
c re ta s de r e a ju s te re a c tiv a d o r , con su b a t e r ía d e m e d id a s y p r o g r a m a s
selectivos.
Se trata d e p r o g r a m a s s o c ia le s — u r b a n o s y ru r a le s — y p r o d u c ­
20 □ Osvaldo Sunkel
tivos, p a r a la g ra n , m e d ia n a y p e q u e ñ a e m p re s a , y la s a c t iv id a d e s in fo r ­
m a le s, q u e p o n g a n el a c e n to en a liv ia r la p o b r e z a , d a r e m p le o , g e n e r a r
e x p o rta c io n e s , s u s titu ir im p o rt a c io n e s , s a t is fa c e r n e c e s id a d e s b á s ic a s , y
el re s p e c tiv o p r o g r a m a m a c r o e c o n ó m ic o c o n s u s c o m p o n e n te s s electiv o s
d e d e m a n d a , en m a t e r ia d e im p u e s t o s y g a s to s p ú b lic o s , c ré d ito s , s u b ­
s id io s y p o lític a s 'a p r o p ia d a s p a r a to d o el a m p lio s e c t o r p ú b lic o .
E n t r e esas m e d id a s p u e d e n d e s ta c a rs e lo s p r o g r a m a s d e e m p le o
m a s iv o d e m a n o d e o b r a p a r a la c o n s tru c c ió n d e v iv ie n d a s , o b r a s d e
s a n e a m ie n to , in fr a e s t r u c t u r a y e q u ip a m ie n t o c o m u n it a r io en a s e n ta ­
m ie n to s p o p u la r e s ; p a r a la c o n s tr u c c ió n y m a n te n im ie n to d e la in f r a ­
e s t r u c t u r a vial, d e la s o b r a s p ú b lic a s y d e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s
en g e n e ra l, d e d e fe n s a fre n te a in u n d a c io n e s y o tr a s c a t á s tr o fe s n a t u r a le s ;
p a r a la re fo re s ta c ió n , la fo r m a c ió n d e te rra z a s en á r e a s d e e ro s ió n , la
lim p ie z a y p ro te c c ió n d e r ío s y ca n a le s, o b r a s d e d r e n a je s e irrig a c ió n ,
in c o rp o r a c ió n d e n u e v a s tie rr a s , r e p a r a c ió n y m a n te n im ie n to d e e d ific io s
p ú b lic o s , m a q u in a r ia s y e q u ip o s , y o tr a s a c t iv id a d e s p ro d u c tiv a s . A s i­
m ism o , p u e d e n c o n s id e r a rs e las p o lític a s d e e s tím u lo a l a h o r r o y s u s ti­
tu ción d e c o m b u s t ib le s y o tr o s in su m o s d e a lto costo.
D e o tro la d o , p o d r ía n c o n s id e r a r s e la s o p c io n e s p r o p u e s t a s p o r
d iv e r s o s g r u p o s , en v ir tu d d e d is tin to s e n fo q u e s d e sis te m a s p ro d u c tiv o s
in te g ra d o s , te c n o lo g ía s c o m b in a d a s , e c o d e s a r r o llo , etc., c e n tra d a s e n la
p ro d u c c ió n p a r a la s a tis fa c c ió n d e n e c e s id a d e s es e n c ia le s m e d ia n te
el a p ro v e c h a m ie n to d e c o n o c im ie n to s, m a n o d e o b r a , r e c u r s o s n a t u ­
ra les, d e s e c h o s y re s id u o s , c o m b in a d o c o n o tra s técn icas.
E s ta s a c t iv id a d e s se p re s ta n , m u y fa v o r a b le m e n t e y a b a j o co sto ,
al e m p le o m a s iv o y o rg a n iz a c ió n d e la m a n o d e o b r a y es en e s ta v ir tu d
q u e, c o m o se h a v isto , se r e c u r r e a e lla s e n la c o y u n t u r a actu a l. P e r o
al m is m o tie m p o im p lic a n u n a c rític a d e l e s tilo d e c re c im ie n to v igen te,
en c u a n to r e v a lo r a n e l p ro c e s o d e t r a b a jo o rie n t a d o h a c ia la s a tis fa c c ió n
d e n e c e s id a d e s fu n d a m e n ta le s y a h a c e r m á s d in á m ic a la fu e rz a la b o r a l
y o tr a s p o t e n c ia lid a d e s s u b u tiliz a d a s , h a c ie n d o u n m e n o r u s o d e fa c to re s
escaso s, c o m o el c a p it a l y la s d iv isa s.
M á s aú n , p o r las m ú ltip le s v in c u la c io n e s q u e es a s a c t iv id a d e s
tienen co n los co n te x to s g e o g r á fic o s e s p e c ífic o s , co n la e x p e rie n c ia c o ti­
d ian a , co n el c o n o c im ie n to y la c u lt u r a lo c a le s p e r o ta m b ié n c o n las
re la c io n e s ec o sisté m ic a s, co n la p e rs p e c tiv a d e la r g o p la z o y con
las e x ig e n c ia s d e l d e s a r r o llo c ie n tífic o y te c n o ló g ic o , p u e d e n s e r p o r t a ­
d o r a s d e un n u e v o e s tilo d e c re c im ie n to y d e u n a id e n tid a d c u lt u ra l
m ás v ig o r o s a y a b ie rt a .
E s ta s p o s ib ilid a d e s n o se re a liz a n a u to m á tic a m e n te y, m ás b ie n , se
tien d e a a d o p t a r este tip o d e m e d id a s e s tric ta m e n te d e n tr o d e l m a r c o
c o n c e b id o c o m o d e e m e rg e n c ia . R e s u lta c ru c ia l, en to n ces, a p r o v e c h a r
el p e r ío d o d e la c ris is in ic ia d a en 1982 p a r a id e n t ific a r y e s tim u la r
a c t iv id a d e s c o m o las s e ñ a la d a s y, s o b r e to d o , p a r a fa v o r e c e r las c o n d i­
cio n es q u e h a g a n m á s s o s te n id a y d ifu n d id a la re o r ie n ta c ió n d e l p ro c e s o
d e t r a b a jo y m ás p e rc e p t ib le s y v a lo r a b le s las m ú ltip le s v in c u la c io n e s
m e n c io n a d a s .
S e trata, en la m a y o ría d e los caso s, d e a c t iv id a d e s d e c o n s u m o
c o le c tiv o o d e in fr a e s t r u c t u r a p ro d u c tiv a q u e no s ie m p re in te re s a n a
la a c tiv id a d p riv a d a . Y a sea p o r q u e so n in v e rs io n e s d e r e n t a b ilid a d
a la r g o p laz o , p o r q u e fa v o re c e n a se c to re s d e b a jo s in g re s o s y e s c a s a
d e m a n d a efe ctiv a, o p o r q u e se trata d e c r e a r e c o n o m ía s e x te rn a s o
21 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo
e v it a r d e s e c o n o m ía s e x te rn a s q u e n o p u e d e n s e r c a p t u r a d a s p o r el in v e r­
s io n is ta p riv a d o . E n o tr a s p a la b r a s , se tr a t a d e o b r a s y a c tiv id a d e s
q u e re c a e n n o rm a lm e n te e n la e s fe r a d e la s r e s p o n s a b ilid a d e s d e l s e c to r
p ú b lic o .
, O t r a d e la s c a r a c t e rís t ic a s p rin c ip a le s d e e sta s o b r a s , a c t iv id a d e s
y p ro y e c to s es s u e s p e c ific id a d g e o g r á fic a lo c al. T a n t o la p r o b le m á t ic a
d e l d e s e m p le o c o m o la d e la c o n s e rv a c ió n , p r o te c c ió n y m e jo r a m ie n t o
a m b ie n ta l n o tie n e n s e n tid o en a b s tr a c t o , sin o s o la m e n te r e fe r id a s a
u b ic a c io n e s y lo c a liz a c io n e s co n c re ta s. S e tra ta , p o r c o n s ig u ie n te , de
u n á r e a d e la a c t iv id a d p ú b lic a q u e se p r e s t a d e m a n e r a e s p e c ia l a la
d e s c e n tra liz a c ió n y la p a r t ic ip a c ió n d e la c o m u n id a d , c u e s tio n e s d e e s p e ­
cia l in terés y p r io r id a d e n la b ú s q u e d a d e sis te m a s d e m o c rá t ic o s d e
p la n ific a c ió n y d ecisió n . S i b ie n las c irc u n s ta n c ia s d e la c ris is p u e d e n
s e r v ir c o m o d e to n a n te s p a r a in ic ia r u n m o v im ie n to d e e s ta n a tu ra le z a ,
el h e c h o de t r a ta rs e d e n e c e s id a d e s fu n d a m e n ta le s , s is te m á tic a m e n te
in sa tisfe c h a s, s u g ie re la n e c e s id a d d e a p r o v e c h a r esta s id e a s p a r a c r e a r
p r o g r a m a s y a c t iv id a d e s d e tip o p e rm a n e n te , a d e c u a d a m e n t e in stitu c io ­
n a liz a d o s y fin a n c ia d o s .
U n á r e a p r io r it a r ia d e re a ju s t e y re o rie n ta c ió n , s e ñ a la d a a n t e r io r ­
m en te, tiene q u e s e r la r e la t iv a a lo s p a tr o n e s d e c o n s u m o y de in v e r­
sió n , a s í c o m o las o rie n ta c io n e s en m a t e ria te c n o ló g ic a . S e r á p re c is o
lim ita r, s e v e r a y se le c tiv a m e n te , sa lv o c a s o s m u y ju s t ific a d o s , to d o tip o
d e d e m a n d a q u e im p liq u e d ire c ta o in d ire c ta m e n te u n e le v a d o c o m p o ­
n en te d e im p o rta c io n e s , y to d a te c n o lo g ía o d is e ñ o q u e re d u n d e en lo
m is m o , y p r o m o v e r su r e e m p la z o p o r b ie n e s , s e rv ic io s , te c n o lo g ía s y
d is e ñ o s q u e se a p o y e n en la u tiliz a c ió n d e r e c u r s o s m a te ria le s y h u m a ­
n o s n a c io n a le s y loc ale s.
T o d a s la s o rie n ta c io n e s s u g e rid a s s ig n ific a rá n u n a m a y o r p re s ió n
s o b r e el m e d io a m b ie n te . L a e x p a n s ió n , c o n s e rv a c ió n , m a n te n c ió n y p r o ­
te cció n d e l p a t r im o n io a m b ie n t a l es, p o r c o n s ig u ie n te , u n a c o n t rib u c ió n
fu n d a m e n ta l a lo s n iv e le s de v id a y a la p r o d u c tiv id a d . E s t o im p lic a
n e c e s a ria m e n te u n m a y o r c o n o c im ie n to de su p o t e n c ia lid a d , d e sus
c o n d ic io n a n te s e c o s is té m ic o s d e e x p lo ta c ió n , d e su s fo r m a s m á s e fic ie n ­
tes d e gestió n , co n el fin d e a p r o v e c h a r al m á x im o la s o p o r tu n id a d e s
p e ro a l m is m o tie m p o e v it a r s u a g o t a m ie n to y d e te r io ro , p a r a c o n s e r v a r
su s u s te n ta b ilid a d a la r g o p laz o .
T o d o esto s u g ie re la n e c e s id a d d e d a r a te n c ió n p r io r it a r ia , en to d a
f u t u r a e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo , a l te m a d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s y al
d e la te c n o lo g ía , en u n a p e rs p e c tiv a e c o ló g ic a y d e la r g o p la z o , con
el fin d e in c o r p o r a r p le n a m e n t e el te m a d e la su s te n ta c ió n m a t e ria l d el
d e s a r r o llo , y a p lic a n d o c rite rio s q u e a c e n tú e n lo s o b je t iv o s c e n tra le s
d e e le v a c ió n d e lo s n iv e le s de v id a d e los se c to re s d e b a jo s in g re s o s
y de s u p e ra c ió n d e l a g u d o d e s e q u ilib r io y d e p e n d e n c ia extern o s.
E l é n fa s is en la e x p lo t a c ió n d e lo s r e c u r s o s p r o p io s im p lic a u n a
d ife re n c ia c ió n , m a y o r q u e en el p a s a d o , e n tre p a ís e s la tin o a m e ric a n o s
y, ta m b ié n , d e n tr o d e lo s p a íse s. E x ig e q u e en la s e s tra te g ia s de
d e s a r r o llo se d e s c ie n d a d e uft n iv el d e a b s t r a c c ió n e x a g e ra d o a la c o n ­
s id e ra c ió n c o n c r e ta d e la s d is p o n ib ilid a d e s d e r e c u r s o s n a tu ra le s , de
la te c n o lo g ía , d e l ta m a ñ o y la lo c a liz a c ió n d e l p a ís , d e la re la c ió n en tre
p o b la c ió n y re c u rso s , d e la s itu a c ió n en m a t e ria e n e rg é tic a y d e l g r a d o
y c a r a c te rís tic a s d e la u r b a n iz a c ió n . E s to s ig n ific a q u e las n u e v a s e s tra ­
tegias d e d e s a r r o llo te n d r á n q u e s e r d is tin ta s p a r a lo s p a ís e s q u e ex h ib en
22 □ Osvaldo Sunkel
d ife r e n c ia s m a n ifie s t a s en lo s a s p e c to s s e ñ a la d o s ; q u ie r e d e c ir ta m b ié n
q u e d ic h a s e s tra te g ia s , a p lic a d a s a u n p a ís e n p a r t ic u la r , d e b e r á n p r iv i­
le g ia r la c o n s id e r a c ió n d e a s p e c to s re g io n a le s y e s p a c ia le s (in c lu id a la
te m á tic a u r b a n o - r u r a l), y a q u e c a d a p a ís es u n m o s a ic o h e t e ro g é n e o d e
c o n d ic io n a n te s d e tip o a m b ie n ta l. ( P o r e je m p lo , lo s e c o s is te m a s a n d in o s ,
tro p ic a le s , isleñ o s, c o s te ro s, etc., q u e fo r m a n p a r t e d e lo s d iv e rs o s p a ís e s ,
o fr e c e n re c u r s o s d e m u y d ife r e n t e c a p a c id a d y tip o d e a p ro v e c h a m ie n to ,
e im p lic a n p o r e llo ta m b ié n te c n o lo g ía s d iv e r s a s , d e d ife r e n t e g r a d o d e
c o n o c im ie n to y a p lic a b ilid a d .)
L a c ris is in te rn a c io n a l h a p u e s to d e n u e v o s o b r e el ta p ete la im p o r ­
ta n c ia d e la in te g r a c ió n y la c o o p e ra c ió n re g io n a le s . E l a p ro v e c h a m ie n to
— m e d ia n te u n a g e s tió n a m b ie n ta l a d e c u a d a d a d o s lo s rie s g o s q u e e n ­
c ie r r a la u tiliz a c ió n d e re c u r s o s c u y o c o m p o r t a m ie n t o e c o s is té m ic o es
p o c o c o n o c id o — d e lo s g r a n d e s re c u r s o s p o t e n c ia le s d e A m é r ic a L a tin a ,
d e b ie r a s e r u n a v ía im p o r t a n t ís im a p a r a r e v iv ir la c o o p e ra c ió n re g io n a l.
L a u tiliz a c ió n c o n ju n t a , c o o r d in a d a y s o s t e n ib le a la r g o p la z o , d e á r e a s
c o m o la C u e n c a d el P la ta , la C u e n c a A m a z ó n ic a , e l C a rib e , las zo n a s
m a r in a s y c o s te ra s d e l P a c ífic o y el A tlá n tic o , la P a ta g o n ia , b r i n d a u n
e n o r m e p o te n c ia l a g r o p e c u a r io , fo re s t a l, e n e rg é tic o , m in e ra l y d e t r a n s ­
p o r te flu v ia l y m a rítim o .
E l a c e n to en e l a p r o v e c h a m ie n to d e lo s r e c u r s o s p r o p io s d a lu g a r
a g r a n d e s o p o r t u n id a d e s y t a m b ié n a rie s g o s . P o r este m o tiv o es p re c is o
in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la s e s tra te g ia s d e d e s a r r o llo y la
p la n ific a c ió n . E s to s ig n ific a c r e a r en tre los p la n ific a d o r e s , en su in s t ru ­
m e n ta l técn ico y en la o rg a n iz a c ió n in stitu c io n a l de la p la n ific a c ió n , en
to d o s su s p la n o s y n iv ele s, la c o n c ie n c ia y la c a p a c id a d o p e r a c io n a l p a r a
c o n s id e r a r lo s re c u r s o s n a t u r a le s y c o n s tr u id o s , y su s c a r a c t e rís t ic a s
e c o s is té m ic a s, c o m o r e c u r s o s e s c a s o s y d e u s o o p ta tiv o , a m p lia b le s , rep ro d u c ib le s , d e t e r io r a b le s y a g o t a b le s , se g ú n c o m o se les trate, e in te rre la c io n a d o s e n tre e llo s y con la s a c tiv id a d e s h u m a n a s d e m ú ltip le s y c o m ­
p le ja s m a n e ra s .
L a m e t o d o lo g ía d e p la n ific a c ió n q u e se h a s e g u id o p o r lo g e n e r a l
en A m é r ic a L a tin a h a h ec h o p o c o c a s o d e la s c o n s id e r a c io n e s a n te ­
rio re s , en g r a n p a r t e p o r q u e , tal c o m o en la s p r o p ia s e s tra te g ia s de
d e s a r r o llo , h a in flu id o en e lla u n e s tilo b a s a d o fu n d a m e n ta lm e n te en la
im itac ió n d e los p a tr o n e s d e d e s a r r o llo d e lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s .
L a s in stitu c io n e s y g r u p o s r e s p o n s a b le s d e la c o n s e rv a c ió n d e l
m e d io a m b ie n te y d e la a c c ió n a m b ie n ta l d e b e r ía n o b t e n e r p o r e llo u n a
p re s e n c ia in flu y e n te en el p r o c e s o d e g e sta c ió n , g e n e ra c ió n , d ise ñ o , e v a ­
lu a c ió n y e je c u c ió n d e lo s p la n e s , p r o g r a m a s , p ro y e c to s y p o lític a s d e
d e s a r r o llo . U n a d e las lín e a s e s tra té g ic a s p r io r it a r ia s d e la a c c ió n
a m b ie n ta l en el fu t u r o d e b e r ía s e r lo g r a r la p a r t ic ip a c ió n de la s in sti­
tu cio n e s y e s p e c ia lista s a m b ie n ta le s en la p la n ific a c ió n y las p o lític a s
d e d e s a r r o llo , d e a c u e r d o c o n las c a r a c t e rís t ic a s in stitu c io n a le s d e c a d a
p aís. L a c o n s e c u c ió n d e este o b je t iv o r e q u ie r e p r o b a b le m e n t e m o d ific a ­
cio n es in stitu c io n a le s y le g a le s p o r lo q u e s e ría c o n v e n ie n te r e v is a r las
c a r a c t e rís t ic a s d e la s in stitu c io n e s a m b ie n ta le s a c tu a le s p a r a q u e p u e d a n
c u m p lir este tip o d e o b je tiv o s .
P a r a q u e la a c c ió n a m b ie n ta l sea fa c tib le , es im p r e s c in d ib le q u e
la c o n s id e r a c ió n e c o ló g ic a esté p re s e n te en los c e n tro s d e g e n e ra c ió n
y a d o p c ió n de d e c is io n e s . E s to n o es p o s ib le si la p e rs p e c tiv a a m b ie n ­
tal se e n c u e n tra en la p e r ife r ia , m a r g in a d a d e lo s c e n tro s d e d e c isió n
23 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo
fu n d a m e n ta le s , en lo s q u e se to m a n la s d e c is io n e s c r u c ia le s s o b r e el
d e s a r r o llo , q u e so n in e v it a b le m e n te la s p r io r it a r ia s .
O t r a d e las d ific u lt a d e s c o n q u e tr o p ie z a la c o o r d in a c ió n c o n siste
en q u e la p o lít ic a e c o n ó m ic a e s tá en e l á m b it o d e lo s e c o n o m is t a s y
a d m in is tra d o re s , en los m in is te r io s d e h a c ie n d a y e c o n o m ía y en los
b a n c o s c e n tra le s , m ie n tra s q u e la p la n ific a c ió n y la g e s tió n a m b ie n ta l
tien d e a m a n e ja r s e en lo s m in is te r io s d e p la n e a c ió n , e n lo s s e c to ria le s
y en la s e n tid a d e s a u tó n o m a s d e l E s t a d o e n c a r g a d o s d e la e n e rg ía y
los re c u r s o s n a t u r a le s , la s o b r a s p ú b lic a s , el d e s a r r o llo r e g io n a l y u r b a ­
no, la e d u c a c ió n , la c ie n c ia y la te c n o lo g ía . E s t e p r o b le m a e x ig e fu n d a ­
m e n ta lm e n te u n a s o lu c ió n d e tip o in s titu c io n a l.
U n a a c o ta c ió n fin a l re la c io n a d a c o n la d is tin c ió n e n tre la s p o lític a s
de c o rt o y d e la r g o p la z o , q u e tien e g r a n im p o r t a n c ia c u a n d o se tr a ta de
e n fr e n t a r la re c e s ió n y la c r is is e s t r u c t u r a l: las p o lític a s d e la r g o p la z o
— c o m o las q u e in c id e n en la c o n s e r v a c ió n d e l m e d io a m b ie n te y lo s
re c u r s o s n a tu ra le s, en la p o b la c ió n , la e d u c a c ió n , la c ie n c ia y la te cn o ­
log ía, en las re la c io n e s in te rn a c io n a le s o en las fo r m a s d e o rg a n iz a c ió n
s o c ia l— p a re c ie r a n n o te n e r n a d a q u e v e r c o n lo s p r o b le m a s d e c o rto
plazo . P e ro c o m o h e m o s tr a t a d o d e s e ñ a la r , está n lle n a s d e o p o r t u n i­
d a d e s p a ra c o n t r ib u ir a r e s o lv e r a lg u n o s d e e llo s , c o m o p o r e je m p lo ,
la g e n e ra c ió n d e e m p le o , el d e s a r r o llo d e n u e v a s e x p o rta c io n e s y las
o p o r t u n id a d e s d e s u s titu c ió n d e im p o rta c io n e s. A la in v e rsa , la s p o lí­
ticas d e c o y u n tu ra , fo r m u la d a s p a r a re a c c io n a r fre n te a la re cesió n ,
p u e d e n s e r d is e ñ a d a s p a r a c o n s e r v a r y m e j o r a r las e s tr u c t u r a s y a c e rv o s
so c ia le s v los re c u r s o s n a t u r a le s en el la rg o p laz o , en lu g a r de a c e n tu a r
su d e s p e r d ic io y d e te rio ro .
SEGUNDA
PARTE
P L A N IF IC A C IÓ N , O R G A N IZ A C IÓ N IN S T IT U C IO N A L
Y D I M E N S I Ó N J U R ÍD IC A
P U B L IC A
I
M E D IO A M B IE N T E E N L A P L A N IF IC A C IÓ N L A T IN O A M E R IC A N A :
V ÍA S PA R A U N A M A Y O R IN C O R P O R A C IÓ N *
por N ic o lo G lig o **
IN T R O D U C C IÓ N
L a d im e n s ió n a m b ie n ta l h a e s ta d o s ie m p re im p líc ita m e n te in c o r p o r a d a
en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , ya q u e c u a lq u ie r t r a n s fo r m a c ió n q u e
se h a h ec h o d e la n a t u r a le z a h a s ig n ific a d o r e a liz a r u n a g e s t ió n a m ­
b ie n ta l. L a s a n tig u a s o b r a s d e re g a d ío , lo s s is te m a s d e a g u a s s e rv id a s,
los d e p a n ta n o s, la p o ld e riz a c ió n d e á r e a s m a r in a s y su c o n s e c u e n te
t r a n s fo rm a c ió n en tie rr a s a g r íc o la s , fu e r o n p la n ific a d o s p a r a m o d ific a r
a d e c u a d a m e n t e la n a tu ra le z a , lo q u e c o n stitu y e , d e p o r sí, u n a g e s tió n
a m b ie n ta l p o sitiv a . E n c o n s e c u e n c ia , en to d a s la s o p c io n e s d e d e c is ió n
s o b r e a c c io n e s t r a n s fo r m a d o r a s d el m e d io , está n im p líc ita s c o n s id e r a ­
c io n e s a m b ie n ta le s , a u n q u e n o se m e n c io n e el m e d io a m b ie n te .
P e r o la p re o c u p a c ió n p o r in c o r p o r a r m á s e fe c tiv a m e n te la d im e n ­
sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n n ac e a ra íz d e las m a n ife s ta c io n e s
n e g a tiv a s d e a lg u n o s p r o b le m a s a m b ie n ta le s y, a d e m á s , d e la n e c e s id a d
d e c o n o c e r y e v a lu a r lo s c o s to s a m b ie n ta le s q u e im p lic a n la s e s tr a te ­
g ia s d e d e s a r r o llo . L a s ra íc e s d e l p r o b le m a h a y q u e b u s c a r la s en las
re stric c io n e s d el m e d io b io fís ic o q u e s u s te n ta al h o m b r e , a s í c o m o en
los v a lo re s , p r io r id a d e s y fo r m a s q u e e s ta b le c e la s o c ie d a d p a r a u tiliz a r
el m e d io a m b ie n te . (G a r c í a H . y G a r c ía D., 1980).
P la n t e a r u n p ro c e s o e x p líc ito d e p la n ific a c ió n p re s u p o n e , en p r im e r
lu g a r, el c o n v e n c im ie n to de q u e existe la n e c e s id a d d e a lt e r a r el ritm o
d el d e s a r r o llo sea p a r a a c e le r a r lo o fr e n a r lo o m o d ific a r su s te n d e n ­
c ias; p e ro , a d e m á s , s u p o n e q u e las e s tr a te g ia s q u e el p r o c e s o d e p la n i­
fic a c ió n e s ta b le z c a sean re a lm e n te v ia b le s . Y a q u í p o s ib le m e n te re s id a
el p r o b le m a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n i­
ficació n . E x is te el c o n v e n c im ie n to , a v a la d o p o r lo s d ia g n ó s t ic o s q u e se
h acen d e la s itu a c ió n a m b ie n ta l, d e q u e e s ta in c o r p o r a c ió n es n e c e s a ria ,
p ero , c u a n d o se fo r m u la n la s e s tra te g ia s c o rr e s p o n d ie n te s , és ta s n o r m a l­
m en te n o son c o m p a t ib le s co n lo s o b je t iv o s y m e ta s d e c re c im ie n to
a c o rt o p laz o , p o r q u e d e b e n p la n te a r , in c u e s tio n a b le m e n te , m o d ific a ­
c io n e s s ig n ific a tiv a s d e los m o d o s d e p r o d u c c ió n p re d o m in a n te s , d e las
fo r m a s d e g e n e ra c ió n y a p r o p ia c ió n d el ex c e d e n te , d e la d is t r ib u c ió n
* Versión resumida y actualizada del artículo del mismo nombre publicado en
ILPES, Doc. E/CEPAL/ILPES/R. 46, 11 de junio de 1982.
** Experto de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio
Ambiente.
28 □ Nicolo Gligo
de los in g re s o s , etc. P o r e s ta ra z ó n in te r e s a e x p lo r a r la s p o s ib le s vías
q u e p r o p o n e n a lg u n a s m e d id a s e fe c tiv a s p a r a lo g r a r u n d e s a r r o llo a m ­
b ie n ta lm e n te s a n o y s o s t e n ib le a la r g o p laz o .
P a r a e llo es n e c e s a rio h a c e r u n a re v is ió n d e lo s a s p e c to s re le v a n te s
y b á s ic o s d e la re la c ió n p la n ific a c ió n -m e d io a m b ie n te , p a r a lu e g o e x p lo ­
r a r a lg u n a s v ías q u e p o d r ía n s e r v ir p a r a a p lic a r e s tra te g ia s y p o lític a s
e s p e c ífic a s , q u e p o r n o e s ta r u b ic a d a s en el p la n o m a c r o e c o n ó m ic o n i
en el m ic ro e c o n ó m ic o h an s u s c ita d o d ific u lta d e s y p r o b le m a s a l h a c e rla s
e fe c tiv a s.
A.
LA D IM E N S IO N A M B IE N T A L E N LA P L A N IF IC A C IO N
A P A R T IR D E L A S C O N C E P T U A L IZ A C IO N E S D E
LA R E L A C IÓ N E N T R E D E S A R R O L L O
Y M E D IO A M B IE N T E
E l tem a de la in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en los sis te m a s
d e p la n ific a c ió n g lo b a l h a s id o p r o fu s a m e n t e tr a ta d o , s o b r e to d o a
p a r t ir d e las c o n c e p tu a liz a c io n e s d e la re la c ió n d e s a r r o llo -m e d io a m ­
b ie n te. E n los ú ltim o s a ñ o s n u m e ro s o s e s tu d io s h a n tr a ta d o d e a n a liz a r
e in t e r p r e t a r e s ta re la c ió n . M u c h o s in v e s tig a d o re s o p in a n q u e la p r e o c u ­
p a c ió n p o r la p r o b le m á t ic a e c o ló g ic a es m u y re cien te d e b id o a la c r is is
a m b ie n ta l q u e se está v iv ie n d o en la re g ió n (M a n s illa , 1981). P e ro ésta
ha e x is t id o d e s d e la a n t ig ü e d a d ; lo m ás p r o b a b le es q u e a c tu a lm e n te
los s e c to re s d o m in a n te s y lo s c e n tro s d e d e c is ió n h a y a n re c o g id o las
p re o c u p a c io n e s p o r q u e e llo s m is m o s se sien ten a m e n a z a d o s . E s in d u ­
d a b le q u e la d is c u s ió n en to rn o al in c re m e n to d e m o g r á fic o y la d is p o ­
n ib ilid a d d e re c u r s o s n a tu ra le s h a c o n c ita d o m a y o r a te n c ió n q u e la
d e g ra d a c ió n p a u la tin a d e la n a tu ra le z a e, in c lu so , los p r o b le m a s d e la
c o n ta m in a c ió n a m b ie n ta l. L a c ris is p o lít ic a q u e ese p r o b le m a im p lic a
llev ó a re a liz a r n u m e ro s o s e s tu d io s en el m u n d o y, en p a rt ic u la r , en
A m é ric a L atin a. ( C E P A L , 1974; F u c a ra c c io y o tro s , 1973; M e a d o w s y
o tro s , 1972; C h a p lin , 1972). E s p o s ib le q u e m u c h o s d e eso s e s tu d io s
g e n e ra d o s en e fe c to s d e m o s t ra t iv o s e x ó g e n o s h a y a n s e rv id o p a r a a p r e h e n ­
d e r la p ro b le m á t ic a a m b ie n ta l d e la re g ió n .
L a fa lta d e re s p u e s ta y el e s c a s o o n u lo tr a ta m ie n t o d a d o a l tem a
a m b ie n ta l en la te o ría e c o n ó m ic a clá sic a y n e o c lá s ic a h ic ie ro n , en p a r t i­
c u la r en el d e c e n io d e 1970, q u e a lg u n o s c u e s tio n a ra n esta s te o ría s y
o tro s p la n te a ra n a lg u n a s c o m p le m e n ta c io n e s y m o d ific a c io n e s.
L o s e s tu d io s se c e n tra ro n en tr a ta r d e o b je t a r , d e s d e el p u n to de
vista a m b ie n ta l, los p o s t u la d o s s o b re las b o n d a d e s d el m e r c a d o c o m o
o r g a n iz a d o r d e u n a e c o n o m ía e fic ie n te y, a d e m á s , c o m o u n a h e r ra m ie n t a
d e p e rc e p c ió n d e los p r o b le m a s a m b ie n ta le s (F r ie d m a n , 1976; R u ff,
1970).
E s ta s c rític a s lle v a ro n a las s igu ien tes c o n c lu s io n e s b á s ic a s s o b r e
los e s fu e rz o s p o r in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n :
i)
E l ó p t im o p a r e d a ñ o q u e p la n te a n los n e o c lá s ic o s no n e c e s a ­
ria m e n te se ig u a la con el ó p t im o a m b ie n ta l, c u e s tió n b á s ic a p a r a en ­
te n d e r la r a c io n a lid a d q u e a p lic a n los d e c is o re s en el u so d e los re c u r s o s
(G e o r g e s c u -R o e g e n , 1975).
ii)
M u ch o s de los c a m b io s a m b ie n ta le s q u e s o b r e p a s a n el lím ite
29 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
d e la re v e r s ib ilid a d , n o n e c e s a ria m e n t e tie n e n m a n ife s ta c io n e s e c o n ó ­
m ic a s c o rr e s p o n d ie n te s (D a ly , 1977; M e ln ic k , 1980).
ii i)
S e c u e s tio n a la p o s ib ilid a d d e re s o lu c ió n d e lo s p r o b le m a s
a m b ie n ta le s m e d ia n te la n e g o c ia c ió n b ila t e r a l ( e l T e o r e m a d e C o a s e )
(C o a s e , 1960; M is h a n , K r u t illa y G a lb r a it h , 1980).
L o s p r o b le m a s d e la s te o ría s c lá s ic a s y n e o c lá s ic a s in d ic a d o s , o r ig i­
n a r o n d e n tr o d e las m is m a s o rie n ta c io n e s c o rr ie n te s d e l p e n s a m ie n to
in n o v a d o r a s p a r a t r a t a r d e s u b s a n a r la s d e fic ie n c ia s s e ñ a la d a s . A s í
a p a r e c e n a u to re s q u e p la n te a n q u e lo s s is te m a s d e p r o p ie d a d c o n d i­
c io n a n e l u s o d e lo s re c u r s o s y, p o r en d e , so n la c a u s a b á s ic a d e los
p r o b le m a s a m b ie n ta le s (M e ln ic k , 1980).
L o s p la n te a m ie n t o s m a r x is ta s , si b ie n n o re c o n o c e n e x p líc ita m e n te
la im p o rt a n c ia d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s y a q u e c e n tra n lo s a n á lisis
en la s c o n s id e r a c io n e s s o c ia le s y p o lític a s d e la s e c o n o m ía s , tie n e n el
m é r ito d e p r o fu n d iz a r la s d ife r e n c ia s en lo s m o d o s d e p r o d u c c ió n y,
p o r en d e , a p u n t a n a l a n á lis is d e la r a c io n a lid a d d e d ife r e n t e s sis te m a s
d e u s o d e lo s r e c u r s o s d e r iv a d o s d e la s d iv e r s a s re la c io n e s té cn ic as
y so c ia le s. A d e m á s , lo s sis te m a s d e p la n ific a c ió n e la b o r a d o s p u e d e n d a r
m á s fá c ilm e n te o p c io n e s p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l. N o
o b s ta n te , lo s d iv e r s o s e stilo s d e n tr o d e l s is te m a s o c ia lis ta , a b r e n u n a
s e rie d e in te r ro g a n t e s en to rn o a las d is tin ta s re s p u e s t a s a d o p t a d a s
fre n te a los p r o b le m a s y a la g e s tió n a m b ie n t a l (S u n k e l, 1981).
C o n ju n ta m e n te c o n las c rític a s a la s te o ría s e c o n ó m ic a s y a la
to m a d e p o s ic io n e s d e e c o n o m is t a s fr e n te a lo s d e s a fío s p la n te a d o s ,
s u r g e n los e n fo q u e s in te g r a d o r e s u h o lís tic o s q u e tra ta n d e in t e r p r e t a r
las p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo e n fo r m a in te g ra l, p e r o p r iv ile g ia n d o el
tra ta m ie n to d e l p la n e ta c o m o e c o s is te m a y s e ñ a la n d o la s lim ita n te s
físic a s q u e el p r o c e s o d e d e s a r r o llo p u e d e tener. A s í a p a re c e el in fo rm e
a l C lu b d e R o m a p r e p a r a d o p o r el M a s s a c h u s e t ts In s titu te o f T e c h n o ­
lo g y ( M e a d o w s y o tro s , 1972; M e s a r o v ic y P e stel, 1975) q u e in flu y ó p a r a
q u e se a b r ie r a u n d e b a te s o b r e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo m u n d ia l
c o n c re c im ie n to c e r o d e la p o b la c ió n y c o n re d u c c ió n d e l c re c im ie n to
e c o n ó m ic o . L a re s p u e s t a la t in o a m e ric a n a a este p la n te a m ie n t o fu e la
d e l M o d e lo M u n d ia l L a tin o a m e r ic a n o d e la F u n d a c ió n B a r ilo c h e q u e
a p u n t a a la n e c e s id a d d e e s tr a te g ia s r e d is t rib u tiv a s , o rie n ta d a s p r e fe ­
re n te m e n te a la s a tis fa c c ió n d e la s n e c e s id a d e s b á s ic a s en lu g a r d e p la n ­
te arse lím ites físic o s (H e r r e r a y o tro s , 1971). A es ta s p o n e n c ia s hay
q u e s u m a r u n a s e rie d e t r a b a jo s d e r iv a d o s d e p o s ic io n e s n e o m a ltu sia n a s ( B r o w n , 1972; W a r d s y D u b o s , 1972).
L o s e n fo q u e s g lo b a le s y c e n tra d o s en lo s p o lé m ic o s lím ite s del
c re c im ie n to fu e r o n tr a ta d o s d e s d e el p u n to d e v is ta e n e rg é tic o , d e fi­
n ie n d o los flu jo s y tr a n s fo r m a c io n e s en té rm in o s d e e n e rg ía y p la n ­
te an d o a n á lisis u n id im e n s io n a le s en to rn o a b a la n c e s d e e lla (O d u m ,
1971; K n e e s e y o tro s , 1970).
O tr o s a n á lisis e x p lo r a n la s c a u s a s d e los p r o b le m a s a m b ie n ta le s
a s o c iá n d o lo s c o n la te c n o lo g ía y c o n la o rg a n iz a c ió n s o c ia l y la s e s tr u c ­
tu ras e c o n ó m ic a s (S u n k e l, 1981). D e ésto s se d e d u c e n las in te r p r e ta ­
c io n e s d ife r e n c ia d a s e n tre lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s y s u b d e s a r r o lla d o s
(C o m m o n e r , 1976). E l in fo r m e F o u n e x p r e p a r a d o p a r a la C o n fe re n c ia
d e las N a c io n e s U n id a s s o b r e el M e d io A m b ie n te H u m a n o in tro d u c e
el c o n c e p to d e m e d io a m b ie n te h u m a n o . E s te c o n c e p to es p r o fu n d iz a d o
30 □ Nicolo Gligo
p a r a a s o c ia r lo c la ra m e n te co n las e s tr a te g ia s d e d e s a r r o llo (G a llo p in ,
1980).
E n A m é r ic a L a t in a el e s fu e rz o p o r in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ­
tal en el d e s a r r o llo se c o m p le m e n ta c o n la in tro d u c c ió n d e l c o n c e p t o de
e s tilo s d e d e s a r r o llo d e c u y o s c o m p o r ta m ie n t o s se d e riv a n d ife r e n t e s
e s ta d o s d e l m e d io a m b ie n te (S u n k e l y G lig o , 1980; S u n k e l, 1981; G lig o ,
1981).
D e to d o s esto s p la n te a m ie n to s , p o s ic io n e s , in te r p r e ta c io n e s y e s tu ­
d io s se d e d u c e n a lg u n a s c o n c lu s io n e s q u e d e b e n c o n t r ib u ir a la m a y o r
c o h e r e n c ia d e lo s sis te m a s d e p la n ific a c ió n en r e la c ió n con la d im e n ­
sió n a m b ie n ta l. P a rtie n d o d e ese m a r c o , lo s p la n ific a d o r e s p u e d e n e v ita r
el la r g o c a m in o d el a p r e n d iz a je q u e h a b r ía q u e r e c o r r e r si n o se c o n t a ra
co n el a c e rv o d e e s tu d io s a lu d id o s . L a s p r in c ip a le s c o n c lu s io n e s son :
i)
E l m e r c a d o n o es u n m e c a n is m o a d e c u a d o p a r a p e r c i b ir lo s
a s p e c to s a m b ie n ta le s d e l d e s a r r o llo o , si tien e p e rc e p c ió n , é s ta es lim i­
ta d a o se m a n ifie s t a co n un c la r o d e s fa s e te m p o ra l. E n e l m o d e lo
n e o c lá s ic o o r ig in a l el m e d io a m b ie n te es u n típ ic o e je m p lo d e e x te rn a lid a d y, en c o n s e c u e n c ia , es c o n s id e r a d o c o m o tal.
ii )
N o es p o s ib le p o n e r en un m is m o p la n o je r á r q u ic o la s ley es
físic a s , e c o ló g ic a s, p o lític a s, s o c ia le s o e c o n ó m ic a s . E s fá c il c o m p r e n d e r
q u e la s cien cias s o c io -p o lític a s n o p u e d e n a lt e r a r la s ley es fís ic a s fu n d a ­
m en ta le s, p e r o la situ a c ió n n o es tan c la r a c u a n d o se tr a ta d e la s c o m ­
p le ja s leyes e c o ló g ic a s. E s im p o rt a n te q u e se a d v ie r ta c u á le s so n ésta s
y c ó m o se c o m p o r t a n p a r a q u e se e n tie n d a su j e r a r q u ía re s p e c to a las
ley es so c io -p o lític a s.
iii)
L a s n u e v a s n e c e s id a d e s d e re c u r s o s y e s p a c io s n o tienen p o r
q u é te n e r u n a r e s p u e s t a te c n o ló g ic a a u to m á tic a . L a s o c ie d a d a veces
es in c a p a z d e d a r s o lu c io n e s te c n o ló g ic a s a m u c h o s d e lo s p r o b le m a s
q u e se le p re s e n ta n . P o r e llo n o d e b e n h a c e rs e p re d ic c io n e s ‘o p t im is t a s ’
b a s a d a s en el m ito d e la c a p a c id a d d e r e a c c ió n d e l h o m b r e , p u e s se
c o rr e el rie s g o d e q u e se p r o d u z c a n c a t á s tr o fe s ir re v e rs ib le s .
iv )
L o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a d e b e n m ir a r su g e s tió n a m b ie n ta l
con p r io r id a d e s d ife r e n t e s a las d e los p a ís e s d e s a r r o lla d o s . L a a d o p c ió n
te c n o ló g ic a d e b e c o n s id e r a r esta s p r io r id a d e s p a r a q u e el d e s a r r o llo tec­
n o ló g ic o sea c o h e re n te con lo s o b je t iv o s g lo b a le s d e l d e s a r r o llo .
v)
L o s e c o s is te m a s tin en en u n a lim it a d a c a p a c id a d d e s u s te n ta ­
ción q u e si se la s u p e r a se c o n t rib u y e a l d e t e r io r o d e lo s m is m o s . E l
d e s a r r o llo tien d e h a c ia los lím ite s d e la c a p a c id a d d e su ste n ta c ió n .
I n t e re s a este c o n c e p t o c o m o v a r ia b le en la in te r p r e ta c ió n d el d e s a r r o llo
e c o n ó m ic o y so c ia l, s o b r e to d o en re la c ió n co n el tie m p o q u e se d e m o r a
en lle g a r al lím ite o s u p e r a r lo . E s t e h e c h o p o n e d e m a n ifie s t o la im p o r ­
tan cia, d e s d e el p u n t o de v ista a m b ie n ta l, d e la p la n ific a c ió n a la r g o
plazo.
v i)
L a c a p a c id a d d e s u s te n ta c ió n n o es u n c o n c e p t o r íg id o lig a d o
e x c lu s iv a m e n te a los lím ite s d e la o fe r t a d e r e c u r s o s o, en o t r a s p a la ­
b ra s , d el a m b ie n te físic o . L a c a p a c id a d s o c io c u lt u ra l p e rm ite m o d ific a r
esta c a p a c id a d d e s u ste n ta c ió n . P o r e llo la g e stió n a m b ie n ta l, c o n c e ­
b id a c o m o la in te ra c c ió n in te lig e n te d e la o fe r t a a m b ie n ta l fís ic a y
la c a p a c id a d s o c io c u lt u ra l, p e r m it ir ía u n a tr a n s fo r m a c ió n p o s itiv a d e la
n a tu ra le z a y, en c o n s e c u e n c ia , u n a m o d ific a c ió n d e la c a p a c id a d d e
s u ste n tac ió n .
vii)
E x i s t e un m a n i fie s to d e s f a s a j e en tre los h o riz o n te s e c o n ó m ic o s
31 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
d e lo s p r o d u c t o r e s y lo s h o riz o n t e s e c o ló g ic o s d e l m e d io a m b ie n t e q u e
a d q u ie r e n e s p e c ia l im p o r t a n c ia c u a n d o se a n a liz a n la s d is tin ta s r a c io n a ­
lid a d e s q u e a p lic a n lo s d iv e r s o s tip o s d e p ro d u c t o r e s .
B.
E L M E D IO A M B IE N T E E N L O S D IS T IN T O S N IV E L E S
D E P L A N IF IC A C IÓ N D E L D E S A R R O L L O
L o s d e s a fío s in m e d ia to s d e l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o h a n im p e d id o en
A m é r ic a L a t in a u n a e fic a z in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l
e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . N o o b s ta n t e te n e r c la r o lo s c o n flic to s
q u e se g e n e ra n , es n e c e s a rio e n t r a r a a n a liz a r la s c o n c e p c io n e s b á s ic a s
d e la p la n ific a c ió n p a r a d e s p u é s c o n s id e r a r c ó m o se re a liz a é s ta en
A m é r ic a L a tin a .
E l g r a d o d e p la n ific a c ió n e n u n m o m e n t o d a d o e s t a r ía d efin ido-,
p o r la e x iste n c ia y p e s o re la t iv o d e u n c o n ju n t o d e e le m e n to s q u e tip i­
fic a r ía n ta n to u n s is te m a c o m o u n p r o c e s o d e p la n ific a c ió n ( I L P E S ,
1981). E s to s u p o n e , a d e m á s d e te n e r u n a g e n te ( s e a u n in d iv id u o o u n
g r u p o d e in d iv id u o s ), p o s e e r u n a a g e n c ia o s is te m a in stitu c io n a l y
u n p r o c e d im ie n to fo r m a l, te n e r c la ra m e n te d e fin id o u n s u je t o d e p la n i­
fic a c ió n , u n p ro y e c to d e c a m b io y u n s is te m a d e p r io r id a d e s y a s ig n a ­
ción d e re c u r s o s d is tin to s d e l q u e c o r r e s p o n d e a l m e r c a d o .
^
E s te es e l p r in c ip a l p r o b le m a q u e d e b e n e n f r e n t a r lo s té cn ic o s al
tr a t a r d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l.
E n p r im e r lu g a r , en m u c h a s o c a s io n e s, e n la p la n ific a c ió n d e A m é ­
rica L a tin a , el s u je t o d e p la n ific a c ió n n o e s tá ta n c la ra m e n te id e n ti­
fic a d o d e b id o a q u e n o se p o s e e p le n o c o n o c im ie n to d e la s e s tr u c t u r a s
y p r o c e s o s q u e lo in v o lu c ra n . E l d e s c o n o c im ie n to d e l c o m p o r t a m ie n t o y
los a t r ib u t o s d e lo s e c o s is te m a s d e la re g ió n se v ie n e a s u m a r a a lg u n a s
la g u n a s en el c o n o c im ie n to s u s ta n tiv o d e la s e s tr u c t u r a s s o c ia le s y e c o ­
n ó m ic as.
E n s e g u n d o lu g a r , en v a r io s s is te m a s d e p la n ific a c ió n , d a d o el
p o c o p o d e r d e d e c is ió n y /o in flu e n c ia d e lo s a g e n te s p la n ific a d o r e s , los
o b je t iv o s se e s ta b le c e n s ó lo c o m o c o n t in u a d o r e s d e la s te n d e n c ia s c o n s ­
ta tad as. E s d e c ir, n o se p la n te a u n a im a g e n -o b je t iv o q u e s ig n ifiq u e
a lt e r a r la in e rc ia d e l d e s a r r o llo . E s t o se c o n v ie rt e en u n p r o b le m a
fu n d a m e n ta l y a q u e , a l c o n s titu ir la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­
b ie n ta l u n c la r o e n fre n t a m ie n to c o n la te n d e n c ia p re d o m in a n te , u n o
p u e d e s u m a r s e a e lla . L o s a g e n te s p la n ific a d o r e s a q u í c o n s id e r a d o s se
re fie r e n a la p la n ific a c ió n fo r m a l in stitu id a . N o s u c e d e lo m is m o co n
o tr o s a g e n te s d e p la n ific a c ió n u b ic a d o s en o tr o s s e c to re s c o m o m in is ­
te rio s d e e c o n o m ía , c o r p o r a c io n e s d e fo m e n to , etc.
E n te rc e r lu g a r , d a d o lo s p r o b le m a s p la n te a d o s c o n el o b je t o d e
p la n ific a c ió n y el o b je t iv o , es ló g ic o s u p o n e r q u e n o se te n d r á ta m p o c o
c la r o el s is te m a d e p r io r id a d e s y a s ig n a c ió n d e re c u rso s .
E n té rm in o s g e n e ra le s , to d o s los p a ís e s d e la r e g ió n p re s e n ta n los
p r o b le m a s a lu d id o s y c a d a c u a l tr a ta d e e n c o n tra r sus p r o p ia s s a lid a s
p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l.
32 □ Nicolo Gligo
1.
E l m ed io a m b ien te y la p la n ifica ció n regional
E n el c a p ít u lo p re c e d e n te se d e ja d e m a n ifie s t o la im p o r t a n c ia d e la
re la c ió n e n tre m e d io a m b ie n te y p la n ific a c ió n re g io n a l. É s t a p a r e c e s e r
u n a d e la s p rin c ip a le s v ía s q u e se p o d r í a u t iliz a r p a r a u n a m a y o r in c o r­
p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo .
T a l c o m o a fi r m a B o is ie r " E l d e s a r r o llo d e u n a re g ió n , c o m o fe n ó m e n o
d is tin to d e l m e r o c re c im ie n to , im p lic a la c a p a c id a d d e in te r n a liz a r r e g io ­
n a lm e n te el p r o p io c re c im ie n to . E n j e r g a p u r a m e n t e e c o n ó m ic a e llo
e q u iv a le a u n a c a p a c id a d p a r a re te n e r y r e in v e r t ir en la r e g ió n u n a
p r o p o r c ió n s ig n ific a tiv a d e l e x c e d e n te g e n e r a d o p o r e l c r e c im ie n t o e c o ­
n ó m ic o ” (B o i s ie r , 1981). Y es en este p r o b le m a d o n d e la in c o r p o r a c ió n
d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l p u e d e c o n v e r tirs e en u n a h e r r a m ie n t a fu n d a ­
m e n ta l p a r a q u e la p la n ific a c ió n s e c t o r ia l c u m p la e fe c tiv a m e n te s u s fu n ­
c io n e s d e a s ig n a c ió n , c o m p e n s a c ió n y re a c tiv a c ió n .
U n p r im e r a s p e c to q u e es n e c e s a rio q u e la r e g ió n d o m in e e s e l re a l
y a m p lio c o n o c im ie n to d e s u p r o p io m e d io a m b ie n te . E s n o r m a l en
A m é ric a L a tin a q u e la e v a lu a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s la r e a lic e n
p rim o r d ia lm e n t e o r g a n is m o s c e n tra liz a d o s , s e a n é s to s e s p e c ia liz a d o s o
s e c t o r ia le s .1 S o n e sto s o r g a n is m o s los q u e m a n e ja n la in fo r m a c ió n q u e
p u e d e n t r a s p a s a r a o t r o s o r g a n is m o s c e n tra liz a d o s , h e c h o a l q u e h a s ta
a h o r a n o se le h a o t o r g a d o la d e b id a im p o rt a n c ia . L a lim it a d a in f o r ­
m a c ió n q u e m a n e ja n las p r o p ia s re g io n e s , e n e s p e c ia l s o b r e s u p o t e n c ia l
d e re c u r s o s , c o a d y u v a r á p a r a q u e d e te r m in a d a s v a r ia b le s e x ó g e n a s q u e
c o n d ic io n a n el c re c im ie n to , n o se c o n v ie rt a n en e n d ó g e n a s . E s e l c e n tro ,
en c o n s e c u e n c ia , el q u e d e c id e c u á n d o y c ó m o u s a r 'lo s r e c u r s o s n a c io ­
n a le s ’ y a la re g ió n le q u e d a s ó lo la p o s i b ilid a d d e n e g o c ia r las p r io r i­
d a d e s d e in v e rs ió n c o n re s p e c t o a o tr a s re g io n e s .
L a fa lta d e c o n o c im ie n to a c a b a d o d e la s p o s ib ilid a d e s y r e s t ric c io ­
nes d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s p r o p io s im p id e e v a lu a r c u id a d o s a m e n te
el im p a c t o r e g io n a l d e a lg u n a d e las p o lít ic a s m a c r o e c o n ó m ic a s y s e c to ­
ria le s d e m a y o r s ig n ific a c ió n . S i e l im p a c t o es n e g a tiv o , situ a c ió n b a s ­
tan te fre c u e n te en re la c ió n c o n e l m e d io a m b ie n te , e l p o c o c o n o c im ie n to
im p id e te n e r e le m e n to s d e ju ic io p a r a n e g o c ia r c o n e l c e n tro . P o r
e je m p lo , c u a n d o se e s tip u la n c e n tra lm e n te g r a n d e s p la n e s d e e x p lo t a ­
ción d e á r e a s fo re s t a le s , la r e g ió n p o d r í a e s ta r en m e jo r e s c o n d ic io n e s
de n e g o c ia r si c o n o c ie s e a c a b a d a m e n t e el c o m p o r ta m ie n t o y a t r ib u t o s d e
los e c o s is te m a s a fe c ta d o s .
P e r o d o n d e re a lm e n te la d im e n s ió n a m b ie n ta l p u e d e c o n t r ib u ir a
las fu n c io n e s d e a s ig n a c ió n y c o m p e n s a c ió n d e la p la n ific a c ió n re g io n a l
es en fu n c ió n d e la d im e n s ió n y tip o d e p r o g r a m a s y p ro y e c to s d e
a p ro v e c h a m ie n to d e lo s r e c u r s o s n a tu ra le s . L a d im e n s ió n d ic e d e u n a r e ­
la c ió n con la p o s ib ilid a d d e p o d e r e n fr e n t a r lo s p r o g r a m a s y p ro y e c to s
n a c io n a le s co n lo s re g io n a le s . L a s v e n t a ja s d e riv a d a s d e las e c o n o m ía s de
e s c a la a s o c ia d a s c o n la a d o p c ió n d e te c n o lo g ía s im p o rt a d a s , g e n e ra n
la te n d e n c ia a h a c e r g r a n d e s in v e rs io n e s o m a c r o p r o y e c to s d is e ñ a d o s y
< Entre los organismos especializados se podria señalar, por ejemplo, al Instituto
de Investigación de Recursos Naturales de Chile, al Ministerio de los Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente de Venezuela, a la Oficina Nacional de Evalua­
ción de Recursos Naturales en Perú. Entre los sectoriales, a los institutos o unidades
ministeriales de aguas, de suelos, forestales, de minería, de energía, etc.
33 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
m a n e ja d o s a n iv el c e n tra l. E l h e c h o d e s e r ésto s c o n s id e r a d o s c o m o
‘n a c io n a le s ’ le r e s t a o p c io n e s d e n e g o c ia c ió n a la re g ió n . P o r o t r a p a rte ,
y e s ta es u n a c u e s tió n fu n d a m e n t a l, la e le c c ió n d e u n p ro y e c t o n a c io n a l,
e lim in a o t r a s o p c io n e s d e u n m a y o r n ú m e r o d e 'p r o y e c to s r e g io n a le s ’
q u e le o t o r g a r ía n m a y o r p o s ib ilid a d d e n e g o c ia c ió n a la re g ió n . E s to s
ú ltim o s p ro y e c to s s u e le n d a n m a y o r je r a r q u í a a lo s p la n te a m ie n t o s lo c a ­
les y, p o r en d e, es m á s p r o b a b le q u e e l a m b ie n t e h u m a n o se m e jo r e .
P o r o t r a p a rte , el t ip o d e p ro y e c to s d e u t iliz a c ió n d e r e c u r s o s n a tu ­
ra le s a s o c ia d o a la d im e n s ió n d e ésto s, in flu y e n o to r ia m e n te en la
p o s ib ilid a d d e c a p ta c ió n d e e x c e d e n te s y e n la a c tiv a c ió n e c o n ó m ic a
d e la re g ió n . L a v ía p a r a p o d e r o t o r g a r a la r e g ió n m a y o r p r o b a b i ­
lid a d d e c a p ta c ió n d e r e c u r s o s es la re te n c ió n d e la p r o d u c c ió n fís ic a
g e n e r a d a en lo s p ro y e c to s . A s í p o r e je m p lo , u n a g r a n c e n tra l d e a p r o ­
v e c h a m ie n to h id r o e lé c t r ic o p u e d e fá c ilm e n te e x t r a e r su p r o d u c c ió n fís ic a
m e d ia n te s u in c o r p o r a c ió n a lo s s is te m a s in te rc o n e c ta d o s d e e n e rg ía .
S i la re g ió n no tien e p o d e r d e n e g o c ia c ió n , el c re c im ie n to , e n té rm in o s
d e p r o d u c t o g e n e ra d o , n o te n d r á n in g u n a c o r r e la c ió n c o n e l d e s a r r o llo
local. P e ro u n a in v e rs ió n q u e d a p r io r id a d a l rie g o , e v id e n te m e n te
p e rm ite la u tiliz a c ió n lo c a l d e la p ro d u c c ió n . A u n q u e es p o s ib le la c o n ­
d u c c ió n d e l a g u a h a c ia o tr a s re g io n e s m e d ia n te la r g o s ca n a le s, lo m á s
p r o b a b le es q u e la u t iliz a c ió n sea re g io n a l. E s t o n o e s tá e x e n to d e la
a p ro p ia c ió n d e e x c e d e n te s en fo r m a in d ire c ta , v ía e s t r u c t u r a d e c o m e r ­
c ializac ió n , etc., p r o b le m a q u e se p r e s e n t a e n to d o tip o d e in v e rs ió n .
S e p o d r ía a f i r m a r q u e la re te n c ió n d e la p r o d u c c ió n fís ic a es u n o
d e los p o c o s c a m in o s q u e tien en lo s a g e n te s r e g io n a le s p a r a o b te n e r,
si n o v e n ta ja s , a l m e n o s u n a re p a r t ic ió n r a z o n a b le m e n te ju s t a e n tre lo
q u e se re tie n e en la r e g ió n y lo q u e v a h a c ia el cen tro .
N o to d a s las o p in io n e s so n u n á n im e s a l re sp e c to . H a d d a d o p in a q u e
ju s ta m e n te lo s p ro y e c to s n a c io n a le s fa c ilita n la n e g o c ia c ió n ( H a d d a d ,
1980). E n to d o c a s o los p u n t o s d e v ista c o n t ra p u e s t o s a b r e n la p o s ib i­
lid a d d e u n a m p lio d e b a te .
2.
E l m edio am biente en la planificación sectorial
E n A m é r ic a L a t in a d e s d e lo s o ríg e n e s d e la p la n ific a c ió n , la d im e n s ió n
a m b ie n ta l está, en e l h ec h o , in c o r p o r a d a a ella, en m a y o r o m e n o r m e ­
d id a, en lo s s e c to re s tra d ic io n a le s c o m o a g r ic u lt u r a , m in e ría , s a lu d ,
v iv ie n d a , etc. P e r o e x iste u n a te n d e n c ia a c r e a r, en fu n c ió n d e lo s
p r o b le m a s a m b ie n ta le s , u n n u e v o se c to r d e d ic a d o a l m e d io a m b ie n te .
N o c a b e d u d a q u e u n a s o lu c ió n d e este tip o s ó lo tien d e a m e d ia n o y
la r g o p la z o a m a r g in a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l d e la p la n ific a c ió n d e l
d e s a r r o llo . L o s a r g u m e n to s p r in c ip a le s p a r a n o p r o p i c ia r u n tra ta m ie n to
‘s e c to ria l a m b ie n t a l’ d el te m a, so n lo s s ig u ie n te s:
i)
S ie n d o e l m e d io a m b ie n t e u n a d im e n s ió n q u e c o rt a h o riz o n t a l­
m en te lo s o tr o s se c to re s, a l c r e a r s e u n ‘s e c t o r a m b ie n t a l' é s te n o te n d r ía
c o h e re n c ia in te r n a y se c o n s titu iría en u n a s u m a d e p r o b le m a s d e s c o ­
n e c ta d o s e n tre sí.
ii)
D a d a la te n d e n c ia a m b ie n ta l n e g a tiv a d e l e s tilo d e d e s a r r o llo
p re d o m in a n te en A m é r ic a L a tin a , el s e c t o r a m b ie n t á l p a s a r ía a c u m p lir
u n a fu n c ió n s ó lo fis c a liz a d o r a y, en m u c h a s o c a s io n e s, o p u e s ta a la
re a liza c ió n d e p ro y e c to s q u e a fe c ta n a l m e d io a m b ie n te . S e c o n v e r­
34 □ Nicolo Gligo
tiría p a r a lo s p la n ific a d o r e s d e lo s o t r o s s e c to re s e n u n fr e n o p a r a e l
d e s a r r o llo .
iii)
A l e s t a r la s d e c is io n e s e c o n ó m ic a s y la s d e p la n ific a c ió n a
c a r g o d e o r g a n is m o s y m in is te r io s a d -h o c , lo s o r g a n is m o s a ip b ie n ta le s
s e c to ria le s n o p o s e e ría n m a y o re s r e c u r s o s , p o r lo q u e se a h o n d a r ía
e l c o n flic to a n te s m e n c io n a d o .
iv )
S a lv o s itu a c io n e s m u y e s p e c ia le s , la te n d e n c ia d e e s te tip o d e
o r g a n is m o e s a c o n v e r tirs e e n m a r g in a le s . D e e s ta fo r m a , la p r o b le m á ­
tic a a m b ie n t a l q u e d a r e le g a d a a u n s e g u n d o o t e r c e r p la n o y n o in c o r­
p o r a d a e n la p la n ific a c ió n g lo b a l y s e c to ria l. P e ro , n o d e b e c o n fu n d ir s e
e l p r o b le m a in stitu c io n a l c o n la re a l in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n
a m b ie n ta l. S e h a p o d id o c o n s ta ta r e n A m é r ic a L a t in a q u e lo s p a ís e s
c o n o r g a n is m o s a d -h o c y /o c la r a s a s ig n a c io n e s in stitu c io n a le s d e p o lí­
ticas e x p líc it a s c o n re la c ió n al m e d io a m b ie n te s o b r e u t iliz a n y d e g r a d a n
los r e c u r s o s n a t u r a le s . L a c u e s tió n in stitu c io n a l d e b e s e r p a r a c a d a c a s o
u n a h e r r a m ie n t a p a r a h a c e r e fe c tiv a s las e s tr a te g ia s y p o lític a s q u e
h a y a in c o r p o r a d o la d im e n s ió n a m b ie n t a l o q u e s e a n e s p e c ífic a m e n te
a m b ie n ta le s (E c h e c h u r i y o tr o s , 1981). N o e x iste u n a c o n c lu s ió n q u e se
p u e d a g e n e r a liz a r a l re sp e c to . S ó lo c a b r ía a d v e r t ir q u e lo s a r g u m e n to s
d a d o s e n c o n t ra d e la ‘s e c to riz a c ió n a m b ie n ta l', p o d r í a n s e r s e m e ja n t e s
si se c o n s id e r a la c re a c ió n d e u n m in is te r io d e l m e d io a m b ie n te . N o
o b s ta n t e , c a d a p a ís d e b e r á p r o p i c ia r s u s s o lu c io n e s p a rt ic u la r e s .
E l h e c h o d e n o p r o p ic ia r u n ‘s e c to r a m b ie n t a l’ n o s ig n ific a r e c h a z a r
la p la n ific a c ió n a m b ie n t a l y e s p e c ífic a m e n te la s p o lít ic a s y lín e a s d e
a c c ió n a m b ie n ta l. A lg u n o s e s tu d io s tie n d e n a p r e s e n t a r u n a d ic o to m ía
e n tre la s p o s ic io n e s q u e a b o g a n p o r la in c o r p o r a c ió n g lo b a l d e la d im e n ­
s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n y la p la n ific a c ió n a m b ie n ta l. P e r o
d e l a n á lis is d e l e s ta d o d e l m e d io a m b ie n te en la re g ió n s u r g e c la r a ­
m en te la n e c e s id a d d e u n a a c c ió n c o n c e rta d a . P o r u n la d o , p a r e c e s e r
q u e la in c o r p o r a c ió n g lo b a l e s tá m u y le jo s d e s e r p le n a m e n te a lc a n z a d a ,
lo q u e c r e a la g u n a s y v a c ío s q u e tie n d e n a lle n a rs e m e d ia n te la p la n i­
fic a c ió n d e la s p o lít ic a s y lín e a s d e a c c ió n a m b ie n t a le s p o r m e d io d e
los p la n e s y o r g a n is m o s s e c to ria le s tra d ic io n a le s . P o r o t r o la d o , es ta l
la s itu a c ió n a m b ie n t a l la t in o a m e r ic a n a q u e , a l m a r g e n d e lo q u e se
p u e d e re a liz a r co n u n a a d e c u a d a g e s tió n a m b ie n t a l, es in d is p e n s a b le
t o m a r u n a s e rie d e m e d id a s a m b ie n ta le s d a d a la u r g e n t e n e c e s id a d d e
s o lu c io n a r lo s c a d a vez m á s g r a v e s p r o b le m a s q u e se p re s e n ta n . E s o b v io
q u e m u c h a s d e es ta s m e d id a s s u rg e n , e n to n ces, d e p o lític a s a m b ie n ­
tales ad -h o c.
Y e s to n o s lle v a a a n a liz a r la re la c ió n e n tre e l m e d io a m b ie n te y
la p la n ific a c ió n s e c t o r ia l tr a d ic io n a l. S i se e s tu d ia la situ a c ió n d e A m é ­
r ic a L a tin a se lle g a a la c o n c lu s ió n q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­
sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n se re a liz a p re fe re n t e m e n t e m e d ia n te
la p la n ific a c ió n s e c to ria l, se a é s ta d e n iv el n a c io n a l o re g io n a l. H a y q u e
te n e r c la r o q u e la c re a c ió n d e in stitu c io n e s a m b ie n ta le s a u tó n o m a s
p a r a la a p lic a c ió n d e p o lític a s n o n e c e s a ria m e n te s ig n ific a s a lirs e d e
lo s e c to ria l y a q u e la s in stitu c io n e s p u e d e n c o r r e s p o n d e r c la ra m e n te a
fu n c io n e s d e u n d e t e r m in a d o sector.
L o s s e c to re s q u e tien en q u e v e r d ire c ta m e n te co n la p ro d u c c ió n
de los re c u r s o s n a t u r a le s tienen , d e h e c h o , in c o r p o r a d a la ge stió n a m ­
b ie n ta l en su p la n ific a c ió n .
L a p la n ific a c ió n d el s e c to r a g r íc o la , o s ilv o a g ro p e c u a rio , d e b e re ali-
35 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
z a rs e en fu n c ió n d e l c o m p o r t a m ie n t o y d e lo s a t r ib u t o s d e l e c o s is te m a
v iv o y d e s u g r a d o d e a r tific ia liz a c ió n . E s p o s ib le m e n t e el s e c t o r d o n d e
c u a lq u ie r p o lít ic a o lín e a d e a c c ió n re p e r c u t e en e l tr a ta m ie n t o q u e se
d a a lo s r e c u r s o s y, p o r en d e , in flu y e e n e l c o s to e c o ló g ic o q u e la
tr a n s fo r m a c ió n im p lic a . P e ro en A m é r ic a L a tin a , d o n d e s e p la n te a la p la ­
n ific a c ió n a m b ie n t a l d e l s e c t o r a g r íc o la , se la a s o c ia fu n d a m e n ta lm e n te
c o n la p re v e n c ió n d e la e r o s ió n y c o n el p r o b le m a d e la c o n t a m in a c ió n
d e l s u e lo y d e l a g u a , p o r lo g e n e ra l, c o n p la g u ic id a s . E l p r o b le m a es
m u c h o m á s c o m p le jo p o r lo q u e c a b e s e ñ a la r lo s s ig u ie n te s a s p e c to s :
i)
L a c o m p le jid a d d e lo s m o d o s d e p r o d u c c ió n p r e d o m in a n te s e n
la a g r ic u lt u r a , p r o d u c t o d e la e s t r u c t u r a d e te n e n c ia d e lo s re c u r s o s
y d e los p a tr o n e s c u lt u ra le s , s o c ia le s y e c o n ó m ic o s;
ii)
L a in t ro d u c c ió n d e m o d e lo s te c n o ló g ic o s q u e tie n d e n a a r tific ia liz a r a l m á x im o lo s e c o s is te m a s , d e s a p r o v e c h a n d o la o fe r t a a m b ie n ta l
y s u p e d ita n d o el d e s a r r o llo a g r íc o la a lo s s u b s id io s e n e rg é tic o s q u e esta
a r tific ia liz a c ió n ex ige;
iii)
E s p e c ia liz a c ió n e c o s is té m ic a p o c o c o h e re n te c o n la a p titu d
n a tu ra l, p r o d u c t o fu n d a m e n t a l d e l m a n e jo d e lo s p o d e r o s o s c o m p r a ­
d o r e s in te rn a c io n a le s y n a c io n a le s ;
iv )
P r o b le m a s s o c ia le s d e p o b r e z a c a m p e s in a q u e im p u ls a n , en
m u c h a s o c a s io n e s, a l s o b r e u s o d e l m e d io ;
v)
C o m p e t ítiv id a d en el u s o d e l s u e lo e n tre lo s r u b r o s a lim e n ­
ta rio s, e n e rg é tic o s , in d u s t ria le s y en re la c ió n c o n la e x p a n s ió n u r b a n a ;
v i)
R u p t u r a m a n ifie s t a e n tre e l c o m p o r t a m ie n t o e c o n ó m ic o d e
c o rt o p la z o y la c o n s e r v a c ió n d e lo s re c u r s o s .
E n t r e los s e c to re s d e a c t iv id a d s e c u n d a r ia es e v id e n te q u e e l se c to r
in d u s t ria l tiene re a l im p o r t a n c ia en la r e la c ió n e n tre la p la n ific a c ió n
y el m e d io a m b ie n te . P o r u n la d o e s tá ín tim a m e n te c o n e c ta d o c o n la
d e m a n d a d e r e c u r s o s d e lo s s e c to re s p r im a r io s y, p o r o tro , la g e n e ra ­
c ió n d e re s id u o s d e l p r o c e s o in d u s t ria l c r e a lo s p r o b le m a s d e c o n ta ­
m in a c ió n , lo q u e d e r iv a en u n a s e rie d e p o lític a s a m b ie n ta le s p a r a p re ­
v e n ir o s o lu c io n a r eso s p r o b le m a s .
E n lo s e c o s is te m a s m a r in o s s u c e d e a lg o s im ila r a lo q u e o c u r r e
e n la a g r ic u lt u r a . L a e x p lo t a c ió n d e s u s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s
tiene u n c o s to e c o ló g ic o a lto , a g r a v a d o p o r e l m e n o r c o n o c im ie n to
q u e se tiene d e l c o m p o r t a m ie n t o d e e s o s e c o s is te m a s y s o b r e to d o
p o r q u e es m u y d ifíc il p r o g r a m a r m e d id a s d e c o n t ro l e ficie n tes.
A to d o s esto s p r o b le m a s h a y q u e s u m a r d o s a s p e c to s q u e s o n m u y
d ifíc ile s d e p la n ific a r : el c o n t r o l d e la s a lte r a c io n e s p r o d u c id a s p o r lo s
re s id u o s te rre s t re s q u e se v ie rte n en e l m a r y la c o n t a m in a c ió n p r o d u ­
c id a p o r ios d e r r a m e s d e p e t r ó le o y p o r la e x p lo t a c ió n d e o t r o s re c u r s o s
n a tu ra le s n o re n o v a b le s d e l fo n d o m a r in o . T o d o esto lle v a a c o n c lu ir
q u e la p la n ific a c ió n d e lo s p r o c e s o s q u e a fe c ta n a l m a r so n en tal g r a d o
c o m p le jo s q u e e x ig e n n o ta b le s e s f u e r z o s .2
O tr o s se c to re s d o n d e se d e s ta c a
s o c ia le s : s a lu d , h a b ita t y s e rv ic io s
los c o n s a b id o s d é fic it en to d o tip o
L atin a, los q u e tien d en a a g r a v a r s e .
la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l s o n lo s
b á s ic o s . S e r ía re d u n d a n t e r e p e t ir
d e a s p e c to s s o c ia le s en A m é r ic a
A los p r o b le m a s tr a d ic io n a le s se
: Ya en la región se están tomando medidas importantes. Véase, por ejemplo,
Vergara y Pizarro, 1981. Además véase Vergara. 1980. Respecto al estado de los
recursos pesqueros véase Tapias. 1980.
.
36 □ Nicolo Gligo
h a n v e n id o a s u m a r , en lo s ú ltim o s añ o s, la g r a v e d a d q u e está n a d q u i­
rie n d o lo s p r o b le m a s d e la c o n ta m in a c ió n . E n la s á r e a s u r b a n a s , p rin c i­
p a lm e n t e en la s m e t ró p o lis , la c o n t a m in a c ió n d e l a ir e y d e l a gu a, a d e m á s
d e la c o n t a m in a c ió n q u ím ic o -o r g á n ic a d e lo s a lim e n to s p ro v e n ie n te s de
á r e a s a le d a ñ a s , h a n c r e a d o fu n c io n e s p e rm a n e n te s en lo s o r g a n is m o s
d e s a lu d p ú b lic a . E n la s á r e a s r u ra le s , el in c re m e n to d e la c o n t a m i­
n a c ió n d e p la g u ic id a s p a r a lo s se re s h u m a n o s se h a t r a d u c id o en la
c r e a c ió n d e p r o g r a m a s e s p e c ia le s p a r a b u s c a r v ía s d e s o lu c ió n a este
p r o b le m a .
C o n r e la c ió n a l h a b it a t y lo s s e rv ic io s b á s ic o s , lo s p r o g r a m a s d e
v iv ie n d a h a n in c o r p o r a d o , d e h ec h o , la d im e n s ió n a m b ie n ta l, p e r o la
u r g e n c ia d e la s s o lu c io n e s n o r m a lm e n t e h a d a d o p a s o a p r o g r a m a s
lim it a d o s , d e b a j o co sto , e n á r e a s n o id ó n e a s lo q u e se h a t r a d u c id o
en u n a m e n o r a te n c ió n a la s p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s .
3.
La dim en sión a m b iental en la p la n ifica ció n urbana
L o s a m p lio s e s tu d io s s o b r e lo s p ro c e s o s d e l d e s a r r o llo u r b a n o n o
s ie m p r e h a n o t o r g a d o la je r a r q u í a d e b id a a la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l.
N o o b s ta n te , la c o m p r e n s ió n g lo b a l d e l p r o b le m a c o n u n e n fo q u e sistè ­
m ic o y la p r o fu n d iz a c ió n d e la te m á tic a d e la s m ig ra c io n e s , la situ a c ió n
so c ia l, la o rg a n iz a c ió n d e l e s p a c io , la v e n ta d e la t ie r r a y tra n s p o rte ,
p r o p o r c io n a n u n m a r c o a d e c u a d o p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ­
tal e n la s p o lít ic a s d e d e s a r r o llo u r b a n o (U n ik e l y N e c o c h e a , 1975;
K o w a r ic k , 1980; G e is s e y S a b a tin i, 1980).
E s p o s ib le m e n te en el c a m p o d e la p la n ific a c ió n u r b a n a d o n d e co n
m á s fre c u e n c ia se c o n c re ta n la s p o lític a s se c to ria le s , p a rt ic u la r m e n t e
la s so c ia le s, q u e tien en q u e v e r c o n el m e d io a m b ie n te . L a im p o rt a n c ia
re la tiv a d e la p o b la c ió n u r b a n a c o n re sp ecto , a la r u r a l h ac e q u e se d é
p r io r id a d a la re a liz a c ió n d e m u c h o s p la n e s y p r o g r a m a s s o c ia le s u r b a ­
n o s en d e tr im e n t o d e l c a m p o . E l c ú m u lo d e p r o b le m a s a m b ie n ta le s
s u r g id o s d e lo s p ro c e s o s d e u r b a n iz a c ió n a c e le r a d a , y p a rt ic u la r m e n t e
la g r a v e d a d d e a lg u n o d e e llo s en las m e t ró p o lis , h a c e n d e la p la n ifi­
c a c ió n u r b a n a u n a in sta n c ia q u e h a lle v a d o a in c o r p o r a r , en m a y o r o
m e n o r m e d id a , la d im e n s ió n a m b ie n ta l.
E s im p o rt a n te , sin e m b a r g o , a c la r a r a lg u n o s c o n c e p to s. L a c iu d a d
p u e d e c o n s id e r a r s e u n u r b o s is t e m a a lta m e n te a r t ific ia liz a d o a l q u e
d e b e p r o v e e r s e c o n tin u a m e n te d e m a te ria le s , e n e r g ía e in fo rm a c ió n y
d e l q u e d e b e n e x t ra e r s e lo s r e s id u o s q u e se g e n e ra n en s u a c tiv id a d .
N o o b s ta n te , n o d e b e o lv id a r s e q u e , p e s e a s e r u n s is te m a a lta m e n te
a r tific ia liz a d o , la c iu d a d se o r ig in a en u n e c o s is te m a q u e , a p e s a r d e
las tr a n s fo r m a c io n e s a q u e se le so m ete, m a n tie n e a t r ib u t o s b á s ic o s
y tiene p e rm a n e n te m e n te u n a o fe r t a a m b ie n ta l d a d a . E n co n se c u e n c ia ,
el a lto g r a d o d e a r tific ia liz a c ió n n o se d e b e c o n v e r t ir e n u n fa c t o r q u e
e n c u b r a la p o s ib ilid a d d e a p r o v e c h a r e l p o t e n c ia l a m b ie n t a l q u e p e r m a ­
nece en el e c o siste m a . P o r o tr a p a rte , en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo
u r b a n o d e b e c o n s id e r a rs e q u e d e te r m in a d a s tr a n s fo r m a c io n e s tien en
e fe c to s ir r e v e r s ib le s en el a m b ie n te .
N o o b s ta n t e esto s p la n te a m ie n to s y lo s s o s te n id o s p o r los u r b a ­
n istas, en A m é r ic a L a tin a la d im e n s ió n a m b ie n t a l se h a in c o r p o r a d o
a la p la n ific a c ió n u r b a n a a ra íz d e los g r a n d e s p r o b le m a s a m b ie n ta le s
q u e se h an c o n v e r tid o en v e r d a d e r o s c u e llo s d e b o t e lla d e d e te rm i-
37 O Medio ambiente en la planificación latinoamericana
n a d a s c iu d a d e s , a u n q u e en
m u c h a s o c a s io n e s, h a y u n a
g e s tió n u r b a n a .
la s c iu d a d e s m e d ia n a s
in c o r p o r a c ió n im p líc it a
y p e q u e ñ a s , en
e n s u d is e ñ o y
E l c re c ie n te p o d e r d e la s a d m in is tra c io n e s lo c a le s, m u n ic ip a le s , d e
las in te n d e n c ia s m e t ro p o lit a n a s , etc., e n A m é r ic a L a tin a , d e r iv a d o d e la
a g u d iz a c ió n d e lo s p r o b le m a s d e d e s a r r o llo u r b a n o y en e s p e c ia l d e lo s
p r o b le m a s a m b ie n ta le s , está e x ig ie n d o p r o c e s o s d e p la n ific a c ió n m á s
e la b o r a d o s e in te r r e la c io n a d o s c o n la p la n ific a c ió n s e c to ria l, r e g io n a l y
g lo b a l. E n c o n s e c u e n c ia , c a d a vez es m á s im p o r t a n t e a n a liz a r la s v ía s
d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, p a r a lo q u e c a b e s u b r a y a r
la s s ig u ie n te s c o n s id e r a c io n e s ( C E P A L , 1982 c ) :
i)
E s n e c e s a rio r e c o n o c e r la n e c e s id a d d e d a r a l p r o c e s o d e u r b a ­
n iz a c ió n u n e n fo q u e in te g ra l, h is t ó ric o y d e la r g o p la z o y, a d e m á s ,
c o n s id e r a r q u e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s so n v isto s c o m o n ú c le o s d e
c o n c e n tra c ió n d e p o b la c ió n , a c t iv id a d e s y m e d io a m b ie n t e c o n s tr u id o ,
q u e g e n e ra n y re s u lt a n d e u n c o n s ta n te f l u j o d e t r a n s fo r m a c io n e s y
u s o d e m a t e ria le s y e n e rg ía .
ii )
M á s a llá d e los c o n s a b id o s p r o b le m a s d e la c o n ta m in a c ió n ,
en la p la n ific a c ió n d e la e s t r u c t u r a c ió n d e l e s p a c io a d q u ie r e n im p o r ­
tan cia e s p e c ia l lo s p r o b le m a s d e la ven ta d e la tie rr a y d e la o r g a n i­
za ció n d e los sis te m a s d e tr a n s p o r te .
iii)
L a s p o lític a s d e tr a n s p o r t e tien en u n a m ú lt ip le in flu e n c ia en
el a m b ie n t e u r b a n o y en la d e m a n d a g e n e r a l d e re c u r s o s n a t u r a le s
e s p e c ia lm e n te e n e rg é tic o s.
iv )
L a r e p r e s e n ta c ió n d e lo s in te re s e s c o m u n ita rio s n o h a s id o
u n a v ía d e p la n ific a c ió n m u y u tiliz a d a . H a y e je m p lo s n o ta b le s q u e se
m a n e ja n a l m a r g e n d e lo s c a n a le s fo r m a le s d e p la n ific a c ió n q u e h a n
p ro d u c id o , s o lu c io n e s lo c a le s a p r o b le m a s a m b ie n ta le s .
4.
La dim ensión am biental en la evaluación
y ejecución de proyectos
P a r t ie n d o d e la s c o n s id e r a c io n e s a n t e rio re s n o se p u e d e d e ja r d e
a n a liz a r el n iv e l d e la p la n ific a c ió n d e p ro y e c to s , d e b id o a q u e é sto s
so n la c o n c re c ió n d e c u a lq u ie r e s tra te g ia , p o lít ic a o lín e a d e a c c ió n q u e
el p la n ific a d o r p la n te a .
E n m a y o r o m e n o r m e d id a se h a g e n e r a liz a d o e l a n á lisis d e l im p e c to a m b ie n ta l e n lo s p ro y e c to s , cu y a s m e t o d o lo g ía s se h an id o p e r fe c ­
c io n a n d o h a s ta e l p u n to q u e , a la fec h a , se la s a c e p t a sin re stric c io n e s
(D o m ín g u e z , R o d ríg u e z , C o r d e r o , 1977; L ó p e z d e S e b a s tiá n , 1977).
S in e n t r a r a h a c e r u n a n á lis is c rític o d e la c o n c e p c ió n q u e h ay
d e tr á s d e la e v a lu a c ió n y sin p r o fu n d iz a r en las m e t o d o lo g ía s (d a d o
q u e n o es el o b je t iv o d e este t r a b a j o ) se h a c e n e c e s a rio d e s ta c a r d o s
e le m e n to s q u e s o n fu n d a m e n ta le s d e la re la c ió n p la n ific a c ió n -m e d io
am b ie n te . E l p r im e r o se r e fie r e a la n e c e s id a d d e p la n te a r u n a 'g e s ­
tió n a m b ie n ta l en lo s p r o y e c t o s ’. E s c o rr ie n te c o n s ta ta r, en lo s es tu d io s
d e los im p a c to s, s ó lo la e v a lu a c ió n d e la in flu e n c ia n e g a tiv a en el a m ­
bie n te , s in m e n c io n a r o d á n d o le s ó lo u n a j e r a r q u ía m e n o r a l im p a c to
p o s itiv o p r o v o c a d o p o r la a rtific ia liz a c ió n . A l re s p e c to se t r a n s c r ib e u n a
c o n c lu s ió n q u e p u e d e s e r a c la r a t o r ia y q u e se r e fie r e a la g e s tió n a m ­
b ie n ta l en g r a n d e s o b r a s h íd r ic a s ( C E P A L , 1982 a ) . . . . " S e p u s o de
re lie v e la c o n v e n ie n c ia d e q u e e l a n á lisis d e las re la c io n e s e n tre la g e s­
38 □ Nicolo Gligo
tión ambiental y las grandes obras hidráulicas se hiciese estudiando la
primera en función de los objetivos del desarrollo, es decir: respon­
diendo a la pregunta de cómo manejar mejor el medio ambiente para
alcanzar un desarrollo económico y social sostenido. S e tomó en consi­
deración que, precisamente, la expresión concreta de gestión ambiental
con fines de desarrollo era la ejecución de un proyecto importante de
aprovechamiento de recursos hídricos.” Planteamientos como éste po­
drían repetirse en todas las obras que incluyan algún grado de artifjcialización de la naturaleza.
N o se trata , en c o n s e c u e n c ia , d e t o m a r d e c is io n e s s o b r e v a r ia s
o p c io n e s d e p ro y e c to s , b a s á n d o s e e n c r it e r io s s o la m e n t e e c o n ó m ic o s
p a r a d e s p u é s e n t r a r a c o n s id e r a r , en u n a c a n t id a d m á s r e s t r in g id a d e
o p c io n e s , c u á l e s la q u e e c o ló g ic a y a m b ie n tal m e n te c o n v ie n e , s in o
q u e e s n e c e s a rio p la n t e a r la s c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s d e s d e u n
c o m ie n z o . Y e s to n o s lle v a al s e g u n d o tem a p o r t r a ta r: e l an á lisis c o sto b e n e fic io .
L a n e c e s id a d d e a d o p t a r u n a v a r ia b le u n id im e n s io n a l p a r a e v a lu a r
el c o m p o r t a m ie n t o e c o n ó m ic o d e u n p ro y e c to h a im p u ls a d o a u t iliz a r
e s ta h e r ra m ie n t a t a m b ié n en re la c ió n c o n lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s .
P e ro , c o m o a f i r m a J o s é L e a l, " S i n e m b a r g o , a p e s a r d e su u s o m ás
o m e n o s g e n e ra liz a d o , lo q u e h a re v e la d o a l a n á lis is c o s to -b e n e fic io
c o m o u n a m e t o d o lo g ía d e a p o y o v ia b le y ú til, s o n d e fic ie n c ia s d e te c ta d a s
en s u a p lic a c ió n , q u e h a n g e n e ra d o u n a a m p lia c o n t ro v e rs ia re s p e c t o
d e la s v e n t a ja s d e s u u s o en este tip o d e d e c is io n e s ” (L e a l, 1982).
P e r o e s ta n d o g e n e r a liz a d o el u s o d e este in s tru m e n to en A m é r ic a
L a tin a , m á s q u e r e c h a z a r lo se h ac e n e c e s a rio s e ñ a la r s u s lim ita c io n e s
y d e f in ir c u á n d o p u e d e c o n v e r tirs e e n u n a h e r r a m ie n t a d e a p o y o a l
p ro c e s o d e to m a d e d e c is io n e s . T r e s a p a re c e n c o m o la s m á s s e ria s
lim ita c io n e s:
i)
L a im p o s ib ilid a d d e a p lic a r la e v a lu a c ió n e c o n ó m ic a a m e d id a
q u e c o m p r o m e t e la s o b r e v iv e n c ia d e la esp ecie .
ii)
L a s c o m p lic a c io n e s q u e se d e r iv a n d e l la r g o p la z o d e lo s p r o ­
c e s o s a m b ie n ta le s , q u e in tro d u c e n u n a lto g r a d o d e in c e rt id u m b r e .
ii i)
L a s n o ta b le s d ific u lta d e s d e la e v a lu a c ió n d e l m e d io a m b ie n te
en fu n c ió n , b á s ic a m e n te , d e la e la s tic id a d d e lo s c o n c e p to s d e re c u r s o ,
re c u r s o s fu t u r o s o d e s c o n o c id o s , etc.
N o o b s ta n te , y p e s e a s u s re stric c io n e s, e l a n á lis is c o s to -b e n e fic io
p u e d e s e r u n a h e r r a m ie n t a d e a p o y o p a r a la s e le c c ió n d e a lte rn a tiv a s ,
s o b r e to d o p o r q u e in tro d u c e la 'n e c e s a r ia d im e n s ió n e c o n ó m ic a en el
p ro c e s o d e e v a lu a c ió n , e le m e n t o im p o r t a n t e en u n c o n te x to d e d is p o ­
n ib ilid a d lim it a d a d e re c u r s o s fin a n c ie ro s .
C.
V ÍA S P A R A U N A M A Y O R IN C O R P O R A C IO N D E L A D IM E N S IÓ N
A M B IE N T A L E N L A S E S T R A T E G IA S
Y P O L ÍT IC A S E S P E C ÍF IC A S
E l b a la n c e d e la situ a c ió n d e A m é ric a L a tin a en c u a n to a la in c o r p o ­
ra c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n , n o a r r o j a u n
s a ld o p o s itiv o ; a l c o n t ra r io , la situ a c ió n a m b ie n t a l en m u c h a s á r e a s y
en v a r ia d o s p ro c e s o s p r o d u c t iv o s tien d e a a g r a v a r s e , lo q u e m u e s t ra
q u e el s is te m a tr a d ic io n a l d e p la n ific a c ió n d e lo s p a íse s, q u e n o in tro ­
39 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
duce medidas ambientales especiales, no parece ser la vía más promi­
soria para incorporar de lleno la problemática del medio ambiente.
Las políticas económicas son las que con mayor frecuencia repercuten
en el medio ambiente. Pero, en términos generales, estas políticas tienen
efectos negativos pues consideran sólo el corto plazo.
Si se analizan los distintos niveles de planificación aparecen claras
diferencias en el grado de incorporación y sobre todo en la efectividad
lograda en cada nivel. No hay duda que cada día se hacen más esfuer­
zos por esta incorporación a nivel de la macroplanificación. La inclusión
del medio ambiente como un factor básico en el desarrollo es amplia­
mente aceptada, lo que se traduce en las explicitaciones planteadas en
fines, objetivos y enfoques globales.
En el otro extremo, el nivel microeconómico también muestra una
tendencia ascendente en cuanto a incorporar la dimensión ambiental
particularmente en proyectos específicos. Aquí el problema, más allá de
algunas indefiniciones y de ciertas lagunas metodológicas, radica en las
decisiones políticas de incorporar la dimensión ambiental tanto en
la gestión como en el análisis del impacto.
Pero el problema fundamental reside en lo que se podría deno­
minar la ‘mesoplanificación’ la que, por un lado, hace que no se plasmen
en forma adecuada los planteamientos macros y, por otro, que se pro­
duzca, a nivel micro, ausencia de líneas específicas y marcos adecuados,
y, además, desarticulaciones en relación con todo el sistema.
P o r ese m o tiv o e s n e c e s a rio e x p lo r a r c u á le s s o n la s v ía s q u e se
p u e d e n b u s c a r p a r a t r a t a r d e lo g r a r u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la
d im e n s ió n a m b ie n t a l en las p o lític a s. L a s s o lu c io n e s d e b e n p la n t e a r ­
se p o r :
i)
ii)
el tra ta m ie n to s e c to ria l;
el tra ta m ie n to m e d ia n te la p la n ific a c ió n u r b a n a ;
iii)
el tr a ta m ie n t o r e g io n a l; y
iv )
el tr a ta m ie n t o p o r p r o c e s o s im p o rt a n te s .
L a m a y o r in c o r p o r a c ió n en lo s s e c to re s tra d ic io n a le s (a g r ic u lt u r a ,
m in e ría , in d u s tria , s a lu d , e d u c a c ió n , e t c .) e s t a r á d a d a e n la m e d id a q u e
se h a g a u n e s fu e rz o p a r a q u e la s a u t o r id a d e s d e c is o ra s d e la s p o lític a s
s e c to ria le s in c o r p o r e n la s c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s . L a m a y o r o m e ­
n o r c o n s id e r a c ió n d e p e n d e r á d e lo s o b je t iv o s y p r io r id a d e s d e d e s a r r o llo
q u e p la n te e c a d a s e c to r e c o n ó m ic o . E s u s u a l c o n s ta ta r en la r e g ió n q u e
la p la n ific a c ió n d e lo s d is tin to s s e c to re s e c o n ó m ic o s se e s tr u c t u r a en
fu n c ió n d e l c re c im ie n to d e l p r o d u c t o y d e l in g re s o d e l sector. A u n q u e
a p a re c e n e x p líc ito s o tr o s o b je t iv o s del d e s a r r o llo , c o m o c r e a c ió n d e
e m p le o y, e n c ie rta s o c a s io n e s, e lim in a c ió n d e la p o b r e z a y s a tis fa c c ió n
d e las n e c e s id a d e s b á s ic a s , p a re c e s e r q u e las m e ta s d e c re c im ie n to
tienen p r io r id a d s o b r e las o tra s .
En
s e c to re s c o m o la a g r ic u lt u r a , la p r e s ió n p o r in c re m e n ta r el
c re c im ie n to in flu y e en
la in a d e c u a d a c o n s id e r a c ió n d e la d im e n s ió n
a m b ie n ta l. A q u í se p re s e n t a n d o s p r o b le m a s . U n o se re fie r e a la a fe c ­
tació n d e l p a t r im o n io e c o s is té m ic o , c u e s tió n n o d e te c ta d a d e b id o a la
a u s e n c ia d e cu e n ta s p a tr im o n ia le s . E n la a c t iv id a d a g ríc o la , p o r tr a ta rs e
d e la a lte r a c ió n y m o d ific a c ió n d e la p r o d u c t iv id a d y d é l tip o d e p r o ­
d u c c ió n d e e c o s is te m a s n a t u r a le s , el c o s to e c o ló g ic o es alto , c u e stió n
q u e só lo se d e tec ta a la r g o p la z o . A d e m á s , al in c o r p o r a r n u e v o s e s p a c io s
40 □ Nicolo Gligo
a la a c t iv id a d s ilv o -a g r o p e e u a r ia , en la m a y o r ía d e lo s caso s, se c o s e c h a
p a r t e d e l e c o s is te m a , lo q u e re p e r c u t e e n la d is m in u c ió n d e l p a tr im o n io .
E n la p la n ific a c ió n in d u s t ria l, es c o r r ie n t e en A m é r ic a L a tin a c o m ­
p r o b a r el n o ta b le e s fu e r z o p o r fo m e n t a r e s ta ra m a . E n lo s tip o s d e
p la n ific a c ió n d e m e r c a d o p r o t e g id o o in te rv e n id o , e l E s t a d o p r o c u r a
in c e n tiv a r la in d u s t ria liz a c ió n p o r v a r io s c a m in o s , fu n d a m e n ta lm e n te
tr a ta n d o q u e la s in v e rs io n e s o fr e z c a n u n a a lta r e n t a b ilid a d . A q u í r a d ic a
el p r in c ip a l e s c o llo p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l. L a in tern a liz a c ió n d e lo s c o s to s a m b ie n t a le s e s tá e n c o n t ra d ic c ió n c o n la a lta
r e n t a b ilid a d a lu d id a , lo q u e im p u ls a a m u c h o s e c o n o m is ta s y p la n ifi­
c a d o r e s a n o in t r o d u c ir e sto s c o n c e p to s.
P o r o t r a p a rt e , en lo s e s fu e rz o s p o r r e lo c a liz a r la s in d u s t ria s d e b e ­
r ía c o n s id e r a r s e u n a s e rie d e a s p e c to s a m b ie n ta le s , en fu n c ió n d e la
o rg a n iz a c ió n d e l e s p a c io . E n t r e é s to s se p o d r í a m e n c io n a r la p o b l a ­
c ió n a fe c ta d a , la c a p a c id a d d e a b s o r c ió n d e r e s id u o s d e l e c o s is te m a
a fe c ta d o y la m o v ilid a d d e su fu e rz a d e t r a b a jo , e l tr a n s p o r t e d e in su m o s y p ro d u c to s , la p u g n a p o r e l u s o d e d e t e r m in a d o s r e c u r s o s c o m o
el a g u a , etc.
L a s p o lít ic a s q u e se g e n e ra n en lo s s e c to re s s o c ia le s d e b e n p r o ­
fu n d iz a r las c a u s a s d e la s s itu a c io n e s s o c ia le s p a r a q u e p u e d a n p r o p i­
c ia rs e m e d id a s te n d ie n te s a s o lu c io n a r la s . A sí, es c o r r ie n t e q u e lo s
p r o b le m a s d e c o n t r o l d e lo s n iv e le s d e c o n t a m in a c ió n s e a n d e la c o m ­
p e te n c ia d e lo s o r g a n is m o s d e s a lu d p ú b lic a d e lo s m in is te r io s d e
s a lu d , p e r o la s o lu c ió n d e su s c a u s a s e s c a p a a las a t rib u c io n e s d e este
m in is te rio .
L a s s o lu c io n e s p la n t e a d a s m e d ia n te la p la n ific a c ió n u r b a n a se b a s a n
en la im p o r t a n c ia c a d a vez m a y o r q u e e s tá n te n ie n d o lo s p r o b le m a s
u r b a n o s y en las ta sa s d e c re c im ie n to d e las c iu d a d e s y m e t ró p o lis . L a s
p o lític a s d e d e s a r r o llo u r b a n o , en c o n s e c u e n c ia , se c o n s titu y e n en p la n ­
te a m ie n to s in te g r a d o r e s en d o n d e p u e d e n c o n v e r g e r u n a s e rie d e p o lít i­
cas se c to ria le s y e s p a c ia le s . N o o b s ta n t e s e r in te re s a n te esta in sta n c ia
p a r a lo g r a r in t r o d u c ir el p r o b le m a a m b ie n ta l, p a re c e s e r m á s a d e c u a d o
in c lu ir la en la p la n ific a c ió n u r b a n a -r e g io n a l o s im p le m e n te re g io n a l.
D a d a la m a g n itu d d e lo s p r o b le m a s y la p o b la c ió n in v o lu c r a d a , p o d r ía n
e x c e p t u a r s e lo s c a s o s d e las m e t ró p o lis o re g io n e s m e t ro p o lit a n a s , los
q u e ju s t ific a n u n tr a ta m ie n t o e sp e c ia l.
L a s o lu c ió n m e d ia n te la p la n ific a c ió n r e g io n a l, tal c o m o se s e ñ a ló
a n te rio rm e n te , es u n a v ía in te re s a n te y a p r o p ia d a p a r a la in c o r p o r a c ió n
d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l p o r m e d io d e la re te n c ió n d e e x c e d e n te s
físic o s y, a d e m á s , d e la g e s tió n a m b ie n t a l q u e c o n s id e r e in v e rs io n e s
m á s a c o r d e s co n la s d im e n s io n e s y tip o s re g io n a le s .
D e n t r o d e l tr a ta m ie n t o r e g io n a l h a b r ía q u e e n t r a r a d is t in g u ir si
é ste se d a a tra v é s d e á r e a s tr a d ic io n a le s o si es n e c e s a ria la c r e a c ió n
d e á r e a s e s p e c ífic a s en fu n c ió n d e la im p o rt a n c ia q u e p o d r ía te n e r en
és ta s el p r o b le m a a m b ie n ta l, o a b a s e d e la im p o rt a n c ia d e la g e s tió n
a m b ie n t a l q u e se e s tu v ie r a re a liz a n d o . N o c a b e d u d a d e q u e , si es p o s ib le
c r e a r á r e a s e s p e c ífic a s y d o t a rla s d e los in s t ru m e n to s p o lític o s y le g a le s
n e c e s a rio s , se lo g r a r á u n a m a y o r in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­
b ie n ta l.
L a p la n ific a c ió n de las c u e n c a s h id r o g r á fic a s re s p o n d e a este p r o ­
p ó s ito y a q u e se b a s a en la p o s ib le g e s tió n a m b ie n ta l m e d ia n te el m a ­
n e jo d e l a gu a. P e ro la e x p e rie n c ia en el m a n e jo d e c u e n c a s m u e s t ra
41 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
u n a s e rie d e d ific u lta d e s q u e d e b e n s e r c o n s id e r a d a s . E n p r im e r lu g a r ,
la r ig id e z d e lo s té cn ic o s p a r a f i j a r los e s tric to s lím ite s fís ic o s h a s ig n i­
fic a d o , en m u c h a s o c a s io n e s, n o c o n s id e r a r la in te g r a c ió n d e u n s e c t o r
d e u n a c u e n c a c o n o t r a c u e n c a , o el tr a ta m ie n t o c o m o u n a u n id a d d e
s e c to re s d e u n a m is m a c u e n c a q u e d e b ía n h a b e r s id o t r a ta d o s e n fo r m a
s e p a ra d a , o la in c o r p o r a c ió n d e l a n á lis is d e l p o t e n c ia l d e l tr a s v a s e d e
a g u a in te rc u e n c a s, etc. E n s e g u n d o lu g a r , en m u c h a s o c a s io n e s, la p la n i­
fic a c ió n d e las c u e n c a s h id r o g r á fic a s se h a h e c h o t r a ta n d o d e s o b r e ­
p o n e r u n n u e v o e s q u e m a d e p la n ific a c ió n s o b r e e l existen te, e n t ra n d o ,
d e e s ta m a n e ra , en c o n flic to c o n él. E s t o h a d e r iv a d o en d ific u lta d e s
in stitu c io n a le s d e b id o a d e s c o o r d in a c io n e s y lu c h a s p o r d e fin ir la c u e s ­
tió n d e l p o d e r in stitu c io n a l, e n vez d e h a b e r s e re a liz a d o u n a la b o r
c o m p le m e n t a r ia y a r tic u la d a .
A lg o p a r e c id o s u c e d e c u a n d o se d e fin e n á r e a s a b a s e d e u n a g r a n
in v e rs ió n in fr a e s t r u c t u r a l c o m o u n a r e p r e s a h id r o e lé c tric a , u n a o b r a d e
r e g a d ío o u n á r e a a g r íc o la d e tr a ta m ie n t o in ten siv o .
L a s s o lu c io n e s m e d ia n te la d e fin ic ió n d e p ro c e s o s re le v a n te s es u n a
v ía q u e , n o c a b e d u d a , te n d r á c a d a d ía m á s a d e p to s , e n la m e d id a q u e
la p la n ific a c ió n tra d ic io n a l n o r e s p o n d a a l p r o b le m a a m b ie n ta l. S e tr a ta
d e d e fin ir p ro c e s o s q u e s o n c u e llo s d e b o te lla , ta n to p o r su im p a c t o
n e g a tiv o c o m o p o r la p o s i b ilid a d d e u n a tr a n s fo r m a c ió n c r e a d o r a y
p o sitiv a .
E s to s p ro c e s o s p u e d e n te n e r d ife r e n t e s g r a d o s d e g e n e r a lid a d o
e s p e c ific id a d . A sí, u n p r o c e s o g e n e ra l p u e d e s e r e l d e s a r r o llo u r b a n o
d e u n á r e a m a r g in a l y o tro , m á s e s p e c ífic o , la d o t a c ió n y o rg a n iz a c ió n d e l
tr a n s p o r te d e e s ta á re a .
A p a r e c e d e e s ta fo r m a u n s in n ú m e r o d e p ro c e s o s q u e c a d a p a ís
p o d r ía d e fin ir en fu n c ió n d e s u s p r o b le m a s y p o t e n c ia lid a d e s , fi ja n d o
sus p r o p ia s p r io r id a d e s . P e r o en A m é r ic a L a t in a a lg u n o s p ro c e s o s se
p re s e n t a n en c a s i to d o s lo s p a ís e s . S e p u e d e n s e ñ a la r, e n tre o tro s , lo s d e
lo c a liz a c ió n y c o n t a m in a c ió n in d u s t ria l, o r d e n a m ie n t o e s p a c ia l u r b a n o r e g io n a l d e l s u elo , g e s tió n d e l p a t r im o n io c u lt u ra l, g e s tió n d e p a r ­
q u e s n a c io n a le s y a fin e s , d e t e r io r o d e l s u e lo d e u s o s ilv o -a g r o p e c u a r io ,
e x p a n s ió n d e á r e a s u r b a n a s m a r g in a le s , d e s a r r o llo c a m p e s in o , d e s a r r o llo
d e á r e a s d e r ie g o y d r e n a je , e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia ,
u tiliz a c ió n d e s u e lo s a g r íc o la s en la e x p a n s ió n u r b a n a , c o n ta m in a c ió n
u r b a n a d e l a ire , c o n ta m in a c ió n m in e ra , c o n t a m in a c ió n p o r tr a n s p o r te
d e l p e tró le o , g e s tió n en o b r a s h íd ric a s , g e s tió n s ilv o p a s t o r il, m a n e jo d e
la fa u n a m a r in a co ste ra , m a n e jo d e m a n g la r e s , c o n ta m in a c ió n m a r in a
p o r re s id u o s te rre s tre s , c o n t a m in a c ió n a lim e n t a r ia p o r p la g u ic id a s , m a ­
n e jo d e la fa u n a , etc.
S i se d e c id e a d o p t a r esta m o d a lid a d d e p la n ific a c ió n , p a r a h a c e r
m á s e fic ie n te la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l se r e q u ie r e
c r e a r c o m is io n e s e s p e c ia le s c o n p o d e r e s d e e je c u c ió n y c o o rd in a c ió n
y, a d e m á s , c o n los r e c u r s o s n e c e s a rio s . N o p a re c e a d e c u a d o p la n te a r
n u e v o s o r g a n is m o s e s p e c ia le s , s a lv o e x c e p c io n e s, y a q u e la n e c e s id a d
fu n d a m e n ta l, m á s q u e c r e a r n u e v a s fu n c io n e s, es re v it a liz a r fas ac c io n e s
y a a s ig n a d a s a o r g a n is m o s y /o c o o r d in a r la s c o n o tra s.
C o n e s ta m o d a lid a d d e p la n ific a c ió n ex iste el p e lig r o d e d e t e r m in a r
p r io r id a d e s e x c lu s iv a m e n te e n lo s p ro c e s o s q u e d e te r io ra n el m e d io
a m b ie n te , d e ja n d o d e la d o la im p o r t a n c ia q u e tien e in c o r p o r a r e l m e ­
d io a m b ie n te en la p la n ific a c ió n d e u n a t r a n s fo r m a c ió n p o s itiv a d e la
42 □ Nicolo Gligo
n a tu ra le z a . E n o tr a s p a la b r a s , n o se t r a t a e x c lu s iv a m e n te d e d e te n e r el
d e t e r io r o sin o d e p la n ific a r y m a n e ja r la n a tu ra le z a .
C E P A L / P N U M A e s t u d ia r o n c u a t r o p ro c e s o s re le v a n te s en A m é r ic a
L a tin a , c o n e l o b je t o d e r e c o m e n d a r p o lít ic a s en q u e se in c o r p o r e d e b i­
d a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. L o s p ro c e s o s e s tu d ia d o s fu e r o n : g e s ­
tión a m b ie n t a l en g r a n d e s o b r a s h íd r ic a s , e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a
a g r o p e c u a r ia , m e t ro p o liz a c ió n y s o b r e v iv e n c ia c a m p e s in a e n e c o s is te m a s
d e a lt u r a (C E P A L , 1982 a; 1982 b ; 1982 c; 1982 d ) .
In t e r e s a d e s t a c a r lo s s ig u ie n te s a s p e c to s
c o n ju n t o d e lo s c u a t r o p r o c e s o s :
c o n s id e r a n d o
e l a n á lis is
i)
S e c o in c id ió e n la n e c e s id a d d e u n e n fo q u e in te g ra l, h is t ó ric o
y a la r g o p la z o , en d o n d e se a n a liz a r a n la s d is tin ta s t r a n s fo rm a c io n e s
d e l m e d io a m b ie n te c o n r e la c ió n a lo s flu j o s d e m a t e ria le s , e n e r g ía e
in fo rm a c ió n ;
ii)
L o s p r in c ip a le s fa c t o r e s q u e in flu y e n e n c a d a p r o c e s o s o n lo s
re la c io n a d o s co n la s d e c is io n e s e c o n ó m ic a s b a s a d a s e n la n e c e s id a d
d e a u m e n t a r la p r o d u c c ió n y / o el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n . P o r e s ta
ra z ó n es q u e la d im e n s ió n a m b ie n ta l se c o n s id e r a e n la m e d id a q u e
n o e n t ra en c o n t ra d ic c io n e s c o n esto s o b je t iv o s en e l c o rt o p la z o :
iii)
E l e s tilo d e d e s a r r o llo p re d o m in a n t e en A m é r ic a L a t in a tien d e
a tr a n s m it ir s u s e llo a c a d a u n o d e lo s p ro c e s o s . A s í, la g e s tió n a m ­
b ie n t a l d e b e a d a p t a r s e a la s d im e n s io n e s d e la o b r a h íd r ic a ; la e x p a n ­
s ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia r e s p o n d e a la n e c e s id a d d e p r o d u c c ió n
g e n e r a d a p o r la d e m a n d a in te r n a d ir ig id a y p o r el m e r c a d o in te r n a c io n a l;
la m e t ro p o liz a c ió n re s u m e la p o la r iz a c ió n d e la s fu e r z a s s o c ia le s y la
n e g a tiv a d is t r ib u c ió n d e in g re s o s y m e d io a m b ie n te , y lo s p r o b le m a s
d e s u p e rv iv e n c ia c a m p e s in a b á s ic a m e n t e se d e r iv a n d e l m o d e lo te c n o ló ­
g ic o e x ó g e n o a d o p t a d o en la a g r ic u lt u r a ;
iv )
L o s c u a tr o p ro c e s o s a lu d id o s tien en c la r a s m a n ife s ta c io n e s
e s p e c ia le s , p o r lo q u e p e r m it e n a r t ic u la r lo s c o n la p la n ific a c ió n r e g io ­
nal. E l p ro c e s o d e g e s tió n a m b ie n t a l en g r a n d e s o b r a s h íd r ic a s tien e,
c o m o u n o d e su s p rin c ip a le s p r o b le m a s , la d e lim it a c ió n d e l á r e a y lo s
á m b it o s d e in flu e n c ia ;
v)
L o s p r o c e s o s p la n te a n la n e c e s id a d d e la in c o r p o r a c ió n d e la
d im e n s ió n a m b ie n t a l d e s d e la fo r m u la c ió n d e lo s p la n e s y p r o g r a m a s
a fin d e q u e la s p o lít ic a s q u e se g e n e re n c o n s id e r e n d e s d e e l o rig e n
la d im e n s ió n a m b ie n ta l;
v i)
S e d e s ta c ó en los c u a tr o p r o c e s o s q u e la s o lu c ió n d e lo s p r o ­
b le m a s m á s n o to r io s y a g u d o s n o d e p e n d e d e l re c o n o c im ie n to d e ésto s,
ni d e lo s in s t ru m e n to s té cn ic o s, sin o d e la p o s ib ilid a d d e r e m o v e r
c ie rto s o b s tá c u lo s p a r a h a c e r v ia b le s la s p o lític a s re c o m e n d a d a s .
A l a n a liz a r la s v ía s p a r a u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n
a ín b ie n ta l en p o lít ic a s e s p e c ífic a s , la s q u e m á s se p r e s ta n p a re c e n s e r
la s d o s ú ltim a s , m á s a ú n si a m b a s se c o m b in a n . E s d e c ir , d e t e r m in a r
p ro c e s o s re le v a n te s y u b ic a r lo s e s p a c ia lm e n te en r e g io n e s o á r e a s e s p e ­
c ífic a s. N o c a b e d u d a q u e d e esta m a n e r a la s p o lític a s d e te r m in a d a s
p o d r á n h a c e r c o m p a t ib le s el c o rt o p la z o c o n el m e d ia n o y e l la r g o p la z o .
E l p la n te a m ie n to e x p u e s to p u e d e a p r e c ia r s e en el c u a d r o sig u ie n te :
43 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
P rocesos
Á re a s
Pi
P2
P3
P4
a lP2
a iP3
al
C u e n c a h id r o g r á fic a
a2
a iPi
a2Pi
a lP2
Z o n a d e rie g o
a,
Á r e a d e d e s a r r o llo
c a m p e s in o
a3Pi
a 3p 2
a4
Á r e a d e in flu e n c ia
de re p resa
a5
Á rea u rb an a
an
—
a nPl
—
—
a „P2
—
a 3p 3
—
-a„P3
—
a3p 4
—
a nP4
Ps
Pm
—
a lPm
-a3Ps
—
a nPs
-a3Pm
—
a„Pm
D e e s ta f o r m a se p o d r ía n d e t e r m in a r la s áreas específicas en q u e
v a r io s d e lo s p roce sos relevantes se e s té n d a n d o c o n g r a n in te n s id a d .
A es ta s á r e a s se les p o d r í a o t o r g a r u n tr a ta m ie n t o e sp e c ia l.
P o r o t r a p a r t e , a l d e t e r m in a r lo s p r o c e s o s re le v a n te s , é sto s p o d r ía n
e s t u d ia r s e en fu n c ió n d e la s á r e a s en q u e se p re s e n t e n m á s n o to r ia ­
m en te, lo q u e p o s ib ilit a r ía la a s ig n a c ió n r e g io n a l y s o b r e to d o s u b r e g io n a l
d e c a d a p ro c e s o .
L a e x p e rie n c ia d e a lg u n o s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s p u e d e a p o r t a r
v a lio s o s an te c e d e n te s. P o r e je m p lo , la d e te r m in a c ió n d e l p r o c e s o d e
c o n ta m in a c ió n d e l a ire , e n u n á r e a e s p e c ífic a , d e u n a d e t e r m in a d a m e ­
tr ó p o li, h a im p u ls a d o a p r o m o v e r y c r e a r p o lít ic a s e s p e c ífic a s p a r a
a p lic a r la s en e s a á re a .
O t r o e je m p lo , p e r o y a d e t r a n s fo r m a c ió n p o s itiv a , p o d r í a s e r l a
e x p e rie n c ia te n id a en á r e a s d e d e s a r r o llo r u r a l in te g ra l. A lg u n a s d e
e lla s s e h a n p la n ific a d o e n f o r m a t r a d ic io n a l p e r o , en o tra s , h a h a b i d o
u n a c o n c e p c ió n m á s in g e n io s a q u e h a r e p e r c u t id o en u n a g e s tió n
a m b ie n t a l d e lo s r e c u r s o s , p o s ib ilit a n d o e l d e s a r r o llo s o ste n id o a la r g o
p lazo.
BIBLIOGRAFIA
S. (1981): Política económica, organización social y desarrollo regional.
Programa de Capacitación. ILPES. Doc. D/77.
Brown, L. (1972): World without borders. Nueva York: Vintage Books.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1974): Boletín
Económico de América Latina. Vol. XIX. Nos. 1 y a.
CEPAL (1982 a ): Informe del Seminario Regional sobre Gestión Ambiental y Grandes
Obras Hidráulicas. E/CEPAL/L. 262. Santiago de Chile, 25 de febrero. [Celebrado
en Concordia, Argentina, del 1 al 3 de octubre de 1981.]
CEPAL (1892 b ): Informe del Seminario Regional sobre Expansión de la Frontera
Agropecuaria y Medio Ambiente en América Latina. E/CEPAL/L. 261. Santiago
de Chile, 10 de marzo. [Celebrado en Brasilia del 10 al 13 de noviembre de 1981.]
CEPAL (1982 c ): Informe del Seminario Regional sobre Metropolización y Medio
Ambiente. E/CEPAL/L. 266. Santiago de Chile, 30 de abril. [Celebrado en Curitiba,
Brasil, del 16 al 19 de noviembre de 1981.]
CEPAL (1982 d ): Seminario Regional sobre Políticas Agrarias y Sobrevivencia Cam­
pesina en Ecosistemas de altura. E/CEPAL/L. 273. Santiago de Chile, 16 de julio.
[Celebrado en Quito del 23 al 26 de marzo de 1982.]
C oase, R. (1 9 6 0 ): The problem of social cost. Journal of Lato and Economics. Octubre.
[Para su crítica véanse E. Mishan, J. Krutilla y J. Galbraith, citados por S.
B o is ie k ,
44 □ Nicolo Gligo
Melnick en Principales escuelas, tendencias y corrientes de pensamiento. Estilos
de desarrollo y medio ambiente en la América Latina (Selección de O. Sunkel
y N. Gligo). Serie Lecturas No. 36. México: Fondo de Cultura Económica, 1980.
2 vol.]
C o m m o n e r, B. (1976): The Poverty of Power. Alfred A. Knopf Inc.
C h a p l i n , D. ( c o m p . ) (1972): Population Polícies and Growth in Latín America.
Lexington, Health.
D a l y , H. (1977): Steady State Economics. San Francisco: W. H. Freeman and Co.
D o m ín g u e z , H., E. R o d r íg u e z y L. C ord e ro (1977): Tres casos de impacto ambiental:
Aeropuestos, embalses con central hidroeléctrica, vertedero de residuos sólidos.
Cuadernos del CIFCA No. 4. Madrid.
E c h e c h u r i , H., J. M. M o n te s , R. K o o le n y A. U r ib e (1981): Seminario de Expertos
sobre Planificación del Desarrollo y Medio Ambiente. Documento de apoyo a la
discusión. Centro Internacional de Formación de Ciencias Ambientales (CIFCA).
Doc. Apoyo/9. [Seminario celebrado en Buenos Aires del 14 al 18 de diciembre
de 1981.]
F r ie d m a n , M. (1976): Price Theory, Nueva York: McGraw Hill.
F u c a ra c c io , A. y otros (1973): Imperialismo y control de la polución. Buenos Ares:
Periferia.
G a llo p in , G. (1980): El medio ambiente humano. Estilos de desarrollo y medio
ambiente en la América Latina (Selección de O. Sunkel y N. Gligo). Serie
Lecturas No. 36. México: Fondo de Cultura Económica.
G a rc ía H ., A . y E . G a r c ía (1 9 8 0 ): Las variables ambientales en la planificación del
desarrollo. Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina (Selec­
ción de O. Sunkel y N. Gligo). Serie Lecturas No. 36. México: Fondo de Cultura
Económica. 2 vol.
G e is s e , G. y F. S a b a tin i (1980): Renta de la tierra, heterogeneidad urbana y medio
ambiente. Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina. (Selec­
ción de O. Sunkel y N. Gligo). Serie Lecturas No. 36. México: Fondo de Cultura
Económica. 2 vol.
G eo rg e s c u -R o e g e n , N. (1975): Energy and economic myths. Ecologist. Vol. 15, No. 15.
G l i g o , N. (1981): Estilos de desarrollo, modernización y medio ambiente en la
agricultura latinoamericana. Estudios e Informes de la CEPAL, No. 4. Santiago
de Chile.
H addad, P. (1980): Participaráo. justicia social e planejamento. Río de Janeiro: Zahar
Editores.
H e r r e r a , A. y otros (1971): ¿Catástrofe o nueva sociedad? Modelo mundial latino­
americano. Fundación Bariloche. Centro Internacional de Investigaciones para
el Desarrollo. Bogotá.
ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social) (1981): El
estado actual de la planificación en América Latina y el Caribe. E/CEPAL/
ILPES/R. 16, 30 de octubre. [Presentado a la III Conferencia de Ministros y
Jefes de Planificación de América Latina.]
K n e e s " , A. y otros (1970): Economics and the environment: a material balance
approach. Resources for the Future.
K o w a r i c k , L. (1980): El precio del progreso: crecimiento económico, expoliación
urbana y la cuestión del medio ambiente. Estilos de desarrollo y medio
ambiente en la América Latina (Selección de O. Sunkel y N. Gligo). Serie
Lecturas No. 36. México: Fondo de Cultura Económica. 2 vol.
L e a l, J. (1982): Análisis costo-beneficio de medidas de protección del ambiente.
ILPES. Programa de Capacitación. Documento CDA-31.
L ó p e z de S e b a s tiá n y G ó m e z de A g ü e ro , J. (1977): Evaluación económica del impacto
ambiental. Cuadernos del CIFCA No. 3. Madrid.
M e a d o w s , A. y otros (1972): Ltmits to Growth. Cambridge: MIT Press.
M e a d o w s, D. H., D. L. M e a d o w s, J. R a n d e rs y W. B e t ir e n s (1972): Los límites del
crecimiento. Informe al Club de Roma sobre el predicamento de la humanidad.
México: Fondo de Cultura Económica.
M a n s i l l a , M. C. F. (1981): Metas de desarrollo y problemas ecológicos en América
Latina. Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación No. 150-152. Enero.
M e s a r o v ic , M . y E. P e s t e l (1 9 7 5 ): Estrategia de la sobrevivencia: crecimiento orgánico.
México: Fondo de Cultura Económica.
O du m , E. (1971): Fundamentáis of Ecology. Saunders Co.
R u f f , L. (1970): The economic common sense of pollution. The Public Interest No. 19.
S u n k e l , O. (1981): La dimensión ambiental en los estilos de desarrollo de América
Latina. E/CEPAL/G.1143. CEPAL/PNUMA, Santiago de Chile, julio.
T a p ia s, C. (1980): El medio oceánico y la actividau pesquera. Es, Jos de desarrollo
45 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana
y medio ambiente en la América Latina. (Selección de O. Sunkel y N. Gligo.)
Serie Lecturas No. 36. México: Fondo de Cultura Económica. 2 vol.
L. y A. N e c o c h e a (1975): Desarrollo urbano y regional en América Latina
(Selección). El trimestre económico. Lecturas No. 15. México: Fondo de Cultura
Económica.
V e r g a ra , I. (1980): El problema de la contaminación marina producida por el trans­
porte marítimo en la América Latina. Estilos de desarrollo y medio ambiente
en la América Latina. (Selección de O. Sunkel y N. Gligo.) Serie Lecturas No. 36.
México: Fondo de Cultura Económica. 2 vol.
V e r g a ra , I . y F. P íz a r r o (1 9 8 1 ): Control de derrames de petróleo. Manual IMCO.
Santiago de Chile: Naciones Unidas.
W a rd, B. y R. D u b os (1972): Una sola tierra:, el cuidado yconservación de un
pequeño planeta. México: Fondo de Cultura Económica.
U n ik e l,
II
LA O R G A N IZ A C IO N IN S T IT U C IO N A L D E L E S T A D O E N R E L A C IÓ N
C O N L A IN C O R P O R A C IÓ N D E L A D IM E N S IÓ N A M B IE N T A L
E N LA P L A N IF IC A C IÓ N D E L D E S A R R O L L O
p o r R icardo K o o le n *
A.
1.
LA S IT U A C IÓ N
L A T IN O A M E R IC A N A
La temática desarrollo-m edio am biente en Am érica Latina
Si b ie n es c ie rto q u e la “ d im e n s ió n a m b ie n t a l h a e s ta d o s ie m p re im p lí­
c ita m e n te in c o r p o r a d a en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , d a d o q u e c u a l­
q u ie r tr a n s fo r m a c ió n q u e se h a h e c h o d e la n a t u r a le z a h a s ig n ific a d o
re a liz a r u n a g e s tió n a m b ie n t a l” (G lig o , 1982), lo r e a l es q u e s ó lo en
los ú ltim o s q u in c e a ñ o s el te m a d e s u in c o r p o r a c ió n e x p líc it a v ie n e
s ie n d o m o tiv o d e d is c u s ió n y d e e x p e rim e n ta c ió n .
E n p o c a s re g io n e s d e l m u n d o , e n tre e lla s A m é r ic a L a tin a , e l enfisqpct
d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l h a e s ta d o ta n e s tre c h a m e n te lig a d o ) adl díte
la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . H a y g r a n p r o fu s ió n d e e stu d io s» jy ¡p r o ­
y ectos, a c tiv id a d e s d e in v e s tig a c ió n , fo r m a c ió n y c a p a c ita c ió n , a s íía a n io )
in iciativ as p rá c t ic a s y te n ta tiv a s in stitu c io n a le s, c e n tra d a s en la emuwrinrn
m e d io a m b ie n te -d e s a rr o llo . A vece s p o d r ía p e n s a r s e q u e la Decdtateiim n
d e E s t o c o lm o s o b r e el M e d io H u m a n o
(1 9 7 2 ), v a r io s d e cuyoss ¡pámrii-
p io s in sisten e n la s o lu c ió n d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m ed lraitte lfai
p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , h a c a la d o d e m a n e r a d o g m á t ic a e m oál peans a m ie n to e c o ló g ic o la tin o a m e ric a n o y q u e , c o m o tal, lo h a b r ía i auniüiriiBn a d o fu e rte m e n te .
L a D e c la r a c ió n d e C o c o y o c (1 9 7 4 ), c o m o t a m b ié n la naanainni adl
In fo r m e d e l C lu b d e R o m a q u e lu e g o p la s m a r ía e n e l M o d e l f » SfhndlkH
L a tin o a m e ric a n o (1 9 7 4 ) so n , e n tre o tra s , c o m p r o b a c io n e s n a ttm ra s áte
q u e n o h a y tal d e riv a c ió n d o g m á tic a y q u e m á s b ie n , desafie u m chbm ienzo, se tr a t a r ía d e u n p o s t u la d o g e n e ra l d e r iv a d o d e l e s ítu fic D ote Ifeas
c o n d ic io n e s p o lític a s, e c o n ó m ic a s y s o c ia le s c o n c re ta s dte t e tKqgürm.
Q u iz á h a y a in flu id o el h e c h o d e q u e , a p a r t ir d e l d ecen ie» ote IfcWXl}, adl
te m a d el m e d io a m b ie n te ir r u m p ió en A m é r ic a L a tin a , nmás q ju e «te
la m a n o d e lo s c lá s ic o s s e c to re s c o n s e r v a c io n is ta s d e Ha nnttinadteKn
— c o m o g e n e ra lm e n te o c u r r ió en lo s p a ís e s d e s a r r o l l a d o s — «te t e ote
lo s g r u p o s , s o b re to d o d e la in te le c tu a lid a d , d e s d e m u c h o antes ¡prasaEiii-
* Consultor CEPAL/PNUMA y Asesor de la Presidencia de la
Parques Nacionales de Argentina.
a ifttiiiiiidlngmiaii
<fe
48 □ Ricardo Koolen
p a d o s p o r la c o n s e r v a c ió n d e l h o m b r e y p o r la p r o b le m á t ic a d e l
d e s a r r o llo d e s u s p u e b lo s , en e s p e c ia l d e lo s m á s p o b r e s .
L o c ie rto es q u e , en eso s g r u p o s , se h a id o p e r fila n d o u n a te o ría ,
d e n o t a b le r iq u e z a c o n c e p t u a l *, re s p e c to d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­
sió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo .
E x is te a c u e rd o , p rá c t ic a m e n te u n á n im e , e n q u e lo s o b je t iv o s q u e
se p e r s ig u e n c o n d ic h a in c o r p o r a c ió n s e ría n lo s
s igu ien tes:
"a )
g a r a n t iz a r e l a c c e s o a lo s r e c u r s o s n a t u r a le s y su a p r o v e c h a ­
m ie n to p a r a a s e g u r a r la s n e c e s id a d e s e se n c ia le s a c tu a le s d e to d a la
p o b la c ió n , e n p a r t ic u la r d e la s m a y o r ía s m á s p o b r e s ;
b)
a s e g u r a r la u tiliz a c ió n y r e p r o d u c c ió n a d e c u a d a s d e lo s r e ­
c u r s o s n a t u r a le s q u e p e r m it a n s o s t e n e r e l d e s a r r o llo e n e l la r g o p la z o
a fin d e g a r a n t iz a r l a s u p e r v iv e n c ia y e l b ie n e s t a r d e la s g e n e ra c io n e s
fu t u r a s ;
c)
r e o r ie n t a r l a a c t iv id a d c ie n tífic a y te c n o ló g ic a h a c ia l a p o t e n c ia ­
c ió n y a p r o v e c h a m ie n to d e l e n t o r n o b io fís ic o p r o p i o y , e n e s p e c ia l,
h a c ia el u s o d e r e c u r s o s re n o v a b le s y e l r e c ic la je d e lo s d e s e c h o s y
d e s p e r d ic io s , a s p e c to d e e s p e c ia l im p o r t a n c ia e n e l c a s o d e la e n e rg ía ;
d)
a d o p t a r u n a p e rs p e c tiv a in t e g r a d o r a , m u lt id is c ip lin a r ia y d e
lo s d ife r e n t e s n iv e le s y á m b it o s d e la p o lít ic a y la p la n ific a c ió n d e l
d e s a r r o llo , p a r t ic u la r m e n t e la in c o r p o r a c ió n d e l c o n o c im ie n t o a p o r t a d o
p o r las c ie n c ia s n a tu ra le s , p o r u n a p a rt e , y d e la s d im e n s io n e s fís ic a s
y e s p a c ia le s d e la p la n ific a c ió n , p o r la o tr a ;
e)
p r e o c u p a r s e s e ria y s is te m á tic a m e n te d e la f o r m a en q u e el
e s c e n a rio in te r n a c io n a l in flu y e e n la e s t r u c t u r a y fu n c io n a m ie n t o d e
la s o c ie d a d en to d a s su s d im e n s io n e s , in c lu id a la a m b ie n t a l; la s fo r m a s
d e a r t ic u la c ió n c o n lo s c e n tro s d in á m ic o s e ir r a d ia d o r e s d e l e s tilo r e p r e ­
s e n ta n lim ita c io n e s y o p o r t u n id a d e s q u e d e b e n te n e rs e e n c u e n ta en la
b ú s q u e d a d e n u e v o s estilo s;
f)
b u s c a r p e rm a n e n te m e n t e fo r m a s d e m e j o r a r la p a r t ic ip a c ió n y
la o r g a n iz a c ió n s o c ia l d e lo s s e c to re s p o p u la r e s y m a n e ra s d e d e s c e n ­
t r a liz a r e l e je r c ic io d e la p la n ific a c ió n , a fin d e c o m p e n s a r p o r e sto s
m e d io s las te n d e n c ia s y e s t r u c t u r a s c o n c e n t r a d o r a s d e p o d e r q u e p r e v a ­
le c e n en la e c o n o m ía y la s o c ie d a d ;
g)
r e a liz a r u n e s fu e rz o m a s iv o d ir ig id o a r e e d u c a r a to d a la p o b l a ­
c ió n d e m a n e r a q u e é s ta a d q u ie r a c o n c ie n c ia e in te r n a lic e la d im e n s ió n
a m b ie n ta l y lo s a s p e c to s e c o ló g ic o s d e l d e s a r r o llo .” ( C E P A L / P N U M A .
1983).
A p la s m a r e s o s p r o p ó s it o s en la r e a lid a d (S u n k e l y G lig o , 1980;
S u n k e l, 1981; S e je n o v ic h , 1981; S e je n o v ic h y S á n c h e z, 1978; E c h e c h u r i
y o tro s , 1983; G a llo p in , 1981) se h a n d ir ig id o n u m e r o s o s y d iv e r s ifi­
c a d o s e s fu e rz o s re a liz a d o s en la re g ió n en el ú ltim o d ecen io , tan to en
la re v is ió n d é lo s o b je t iv o s y m e t o d o lo g ía s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo
g lo b a l, re g io n a l y s e c to ria l y d e la e la b o r a c ió n , e je c u c ió n y e v a lu a c ió n
d e p ro y e c to s , c o m o en la a d e c u a c ió n d e l a p a r a t o in stitu c io n a l y d e los
m e c a n is m o s e s ta ta le s n e c e s a rio s p a r a a lc a n z a rlo s .
i Ejemplo de esa riqueza conceptual lo da en buena medida toda la temática
de los “estilos de desarrollo” que proporciona instrumentos de análisis y vías de
acción que mejoran notablemente las metodologías anteriores, concentradas en forma
casi exclusiva en el estudio de las contradicciones de origen estructural existentes
en el interior de nuestras sociedades y entre éstas y el centro.
49 □ E l Estado y la dimensión ambiental
2.
E valua ción de los resultados alcanzados
S i b ie n d e s d e u n c o m ie n z o se s u p o la m a g n it u d d e la t a re a y la e s c a la
te m p o ra l d e la r g o p la z o en q u e e lla h a b r ía d e re a liz a r s e , d iv e r s o s d ia g ­
n ó stico s q u e se h a n v e n ie n d o h a c ie n d o en lo s ú ltim o s a ñ o s a c u s a n
u n a c o n c ie n c ia m á s o m e n o s g e n e ra liz a d a , e n tre q u ie n e s d e u n a fo r m a
u o t r a h a n s id o ag e n te s p r o p u ls o r e s d e lo s c a m b io s m e n c io n a d o s , e n el
s e n tid o d e q u e se h a b r ía a v a n z a d o m u y le n ta m e n te y q u e , in c lu s o , se
h a b r ía lle g a d o a u n a c ie rt a situ a c ió n d e e s ta n c a m ie n to d o n d e to d o
e l d e s a r r o llo c o n c e p t u a l en to r n o a l te m a d e la in c o r p o r a c ió n d e la
d im e n s ió n a m b ie n t a l e n l a p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , b lo q u e a d o d e s d e
d iv e r s o s la d o s , v a s ie n d o im p e d id o d e p a s a r d e l m u n d o a b s t r a c t o d e
las id e a s a l d e la r e a lid a d p o lít ic a c o n c r e t a ( U r i b e , E c h e c h u r i, M o n te s
y K o o le n , 1981; E c h e c h u r i y o tr o s , 1983).
M á s q u e a d e s c r ib ir la s fo r m a s e n q u e la s e s tr u c t u r a s y lo s m e c a ­
n is m o s in stitu c io n a le s d e lo s E s t a d o s d e A m é r i c a L a t in a y el C a r ib e
se h a n a d e c u a d o p a r a r e c o g e r la te m á tic a a m b ie n t a l — lo q u e o tr o s
a u to re s y a h a n h e c h o (B r a ñ e s , 1979; V a le n z u e la , 1981; B ra ñ e s , 1982;
C IF C A , 1982)— , n u e s tro t r a b a jo in t e n t a r á f o r m u la r a lg u n a s h ip ó te sis
re fe re n te s a la r e s p o n s a b ilid a d q u e tie n e n la s fo r m a s in stitu c io n a le s
e n s a y a d a s e n e l in su fic ie n te a v a n c e y re la t iv o e s ta n c a m ie n to q u e s e ñ a ­
la m o s en el p á r r a f o a n t e rio r, a u n s a b ie n d o q u e a lg u n a s d e es a s fo r m a s
q u iz á n o h a y a n a lc a n z a d o la e fic ie n c ia d e s e a d a n o ta n to p o r s u s fa le n ­
cias in trín s e c a s , sin o p r in c ip a lm e n t e p o r ra z o n e s e x trín s e c a s r e la c io n a ­
d a s s o b r e to d o c o n el m a g r o r e s p a ld o p o lít ic o q u e tu v ie ro n .
U n ju ic io c r ític o d e esa n a t u r a le z a n o p u e d e , s in e m b a r g o , c irc u n s ­
c r ib ir s e a lo s a s p e c to s p u r a m e n t e in stitu c io n a le s y a q u e h a n e x istid o
y ex iste n m u y fu e rt e s y d e c is iv o s fa c to re s c o n d ic io n a n te s e n e l m a r c o
g lo b a l h istó ric o , p o lític o y e c o n ó m ic o en q u e la p r o p i a p r o b le m á t ic a d e l
d e s a r r o llo se h a d e s e n v u e lto en lo s ú ltim o s d o c e a ñ o s en la re g ió n .
E l p r im e r o y m á s im p o r t a n t e de to d o s, a n u e s tro ju ic io , es q u e
c u a n d o el p r o p ó s it o d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­
fic a c ió n d e l d e s a r r o llo c o m ie n z a a m a n ife s ta rs e , e n A m é r ic a L a tin a , a
p rin c ip io s d e la d é c a d a d e 1970, la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , en sí
m ism a , h a b ía e n t r a d o en u n a c r is is p r o fu n d a y n o a d v e r t id a s u fic ie n te ­
m ente, to d a v ía , en a q u e llo s añ o s.
C re e m o s q u e , p a r t ie n d o d e la p r e m is a d e q u e las e s tr u c t u r a s y las
m e to d o lo g ía s d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo — in d e p e n d ie n te m e n te d e
las c rític a s q u e p u d ie r a n m e r e c e r y d e las m e jo r a s d e q u e p u d ie r a n s e r
s u s c e p tib le s — o p e r a b a n re la t iv a m e n te b ie n en la re a lid a d , to d a la e la b o ­
ra c ió n y d is c u s ió n te ó ric a , y to d o s los in ten to s p rá c t ic o s se lim it a ro n
— co n c ie rta in g e n u id a d in ocen te, p e r o in g e n u id a d a l fin — a l p r o b le m a
d e c ó m o in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l en " e s a ” p la n ific a c ió n .
S ó lo años, m á s ta rd e , en 1979, se c o n o c e r ía el lú c id o t r a b a jo en
q u e d e M a t t o s d e s n u d ó c o n c r u d e z a el p a p e l s e c u n d a rio q u e la p la n i­
fic a c ió n d e l d e s a r r o llo v en ía d e s e m p e ñ a n d o en el p ro c e s o d e c a m b io ,
c u a n d o s e ñ a la b a q u e :
“a)
en la s c o n d ic io n e s im p e r a n te s en A m é ric a L a tin a , lo s p la n e s
d e la r g o p la z o h a n d e m o s t r a d o u n ifo rm e m e n te su ín a p lic a b ilíd a d ; h a n
in flu id o p o c o o n a d a en lo q u e e fe c tiv a m e n te h a s u c e d id o ;
b)
ta m b ié n h a d e m o s t r a d o s e r in a p lic a b le el c o n c e p to d e q u e los
50 □ Ricardo Koolen
p la n ific a d o r e s so n a g e n te s d e c a m b io s o c ia l g u ia d o s p o r s u s p r o p io s
v a lo re s y s u s p r o p ia s im á g e n e s d e lo q u e es e l d e s a r r o llo , lo s c u a le s
son , s u p u e s ta m e n te , lo s d e la " c o m u n id a d n a c io n a l" ;
c)
lo s p la n ific a d o r e s p r o fe s io n a le s , re s t r in g id o s p a r a a c t u a r e fe c ti­
v a m e n te s o b r e la re a lid a d , h a n p r e s t a d o g r a n a t e n c ió n a la s m e t o d o ­
lo g ía s p a r a la c o n s tr u c c ió n d e u t o p ía s te c n o m á tic a s . E n p a r t e d e b id o
a e sta s m e t o d o lo g ía s (c o n su r ig id e z y s u te n d e n c ia a e v a d ir e l p r o ­
b le m a d e la s re s tric c io n e s p o lít ic a s ) a lo s p la n ific a d o r e s n o les h a s id o
p o s ib le h a c e r u n a p o r t e e fe c tiv o a la c o n s e c u c ió n d e s u s p r o p io s o b je ­
tivos, in c lu s o en lo s p o c o s c a s o s en q u e eso s o b je t iv o s e r a n c o m p a r t id o s
p o r la s fu e rz a s q u e d o m in a b a n e l E s t a d o ;
d)
m ie n tr a s tan to , la s fu e rz a s d o m in a n t e s , d e h ech o , " p l a n i f ic a n "
d e a c u e r d o c o n s u p r o p i a f o r m a d e c o n c e b ir lo s m e d io s d e fo r t a le c e r
s u d o m in io en el tip o d e s o c ie d a d q u e d e s e a n c o n s tr u ir, y p a r a e llo
e s c o g e n a s e s o re s té cn ic o s, llá m e n s e ésto s “ p la n ific a d o r e s ” o n o . E s te
tip o d e p la n ific a c ió n p u e d e a p lic a r s e p rá c t ic a m e n te sin te n e r en c u e n ta
las a c t iv id a d e s p a r a le la s d e lo s o r g a n is m o s o fic ia le s d e p la n ific a c ió n
n i la p u b lic a c ió n d e p la n e s .” ( d e M a tt o s , 1979).
E n el m is m o s e n tid o , S e je n o v ic h y o tro s , a ñ o s m á s t a r d e s e ñ a ­
la r ía n q u e " p r á c t ic a m e n t e to d a s las o fic in a s ( d e p la n ific a c ió n ) c r e a d a s
e n lo s a ñ o s 50 s ig u e n e x istie n d o , p e r o m u c h a s d e e lla s c u m p le n m ín im a s
fu n c io n e s, si es q u e c u m p la n a lg u n a s . E l té rm in o ‘p la n ific a c ió n d el
d e s a r r o llo ’ sig u e s ie n d o a m p lia m e n t e u tiliz a d o , a u n q u e en a lg u n o s c aso s
n o c u b r e m á s q u e p o lític a s c o y u n t u r a le s y a d a p ta tiv a s . P o r ú ltim o , las
e x p e c ta tiv a s y c o n fia n z a d e p o s it a d a s e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo
e c o n ó m ic o y s o c ia l h a n d is m in u id o d r á s t ic a m e n t e ” . (S e je n o v ic h , M a y a
y G u tm a n , 1983). E s t o s a u to re s s e ñ a la n , e n tre o tr a s c a u s a s d e este
fr a c a s o , la s in s u fic ie n c ia s c o n c e p tu a le s , m e t o d o ló g ic a s y d e in s t ru m e n ­
ta c ió n y c o n t ro l d e la p la n ific a c ió n tra d ic io n a l y e l h e c h o d e q u e la
p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l fu e a s u m id a c o m o u n a
v ía d e a c c ió n in d e p e n d ie n te y p o r e n c im a d e lo s c o n flic to s d e in te re s e s
e c o n ó m ic o s y s o c ia le s in te rn o s e in te rn a c io n a le s.
N o es éste el l u g a r p a r a in te n t a r d e m o s t r a r q u e , in d e p e n d ie n te ­
m e n te d e la g r a v e c r is is en q u e se e n c u e n tra in m e r s a la e c o n o m ía de
p rá c tic a m e n te t o d o s lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s , y p re c is a m e n t e c o m o
ú n ic a f o r m a d e s u p e r a r e s a c r is is y g e n e r a r el d e s p e g u e d e p o lític a s
d e d e s a r r o llo a u t ó n o m o y s o ste n id o , la p la n ific a c ió n sig u e s ie n d o la
ú n ic a o p c ió n v á lid a ,aun c u a n d o d e b a d e s a r r o lla r u n a c r e a tiv id a d s u fi­
c ien te p a r a s u p e r a r lo s v ic io s m e t o d o ló g ic o s , o rg á n ic o s , y d e o t r o tip o ,
q u e la h a n lle v a d o a la s itu a c ió n d e " g h e t t o t e c n o m á tic o ” e n q u e se
e n c u e n tra r e fu g ia d a . L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, v a lg a
la p e n a s e ñ a la r lo , a p o r t a p r o b le m a s y p o t e n c ia lid a d e s q u e , e n to d o
c a so , e n r iq u e c e n y lle v a r á n a u n p la n o m á s re a lis ta a la p la n ific a c ió n
d e l d e s a r r o llo .
P e r o a e s ta a lt u r a es o b v io c o n c lu ir q u e , en p rin c ip io , n o p o d ía
e s p e ja r s e q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n e s a p la n i­
fic a c ió n c o r r ie r a u n a s u e rte d is tin ta a la d e e s ta m is m a y a c u s a r a
ín d ic e s d ife r e n t e s d e e s t e r ilid a d p rá c t ic a . E n e s e se n tid o , el I L P E S
s e ñ a la q u e " l a m e t o d o lo g ía d e la p la n ific a c ió n p o r lo g e n e ra l, s e g u id a
e n A m é r ic a L a tin a , p o c o c a s o h iz o d e la s c o n s id e r a c io n e s a n t e rio re s
( la s a m b ie n t a le s ), en g r a n p a rt e , p o r q u e , tal c o m o la s p r o p ia s e s tr a ­
te gias d e d e s a r r o llo , e s tu v o m u y in flu id a p o r u n e s tilo b a s a d o fu n d a ­
51 □ E l Estado y la dimensión ambiental
m e n ta lm e n te e n la im ita c ió n d e los p a tr o n e s d e d e s a r r o llo d e lo s p a ís e s
in d u s t r ia liz a d o s ” ( C E P A L / I L P E S , 1983).
E n t r e 1981 y 1982 la O fic in a R e g io n a l p a r a A m é r ic a L a t in a y el
C a r ib e d e l P N U M A re a liz ó u n a in te re s a n te e n c u e s ta e n tre la s a u t o r i­
d a d e s a m b ie n ta le s y d e p la n ific a c ió n d e a lg u n o s p a ís e s d e A m é r ic a
L a tin a y el C a rib e , a lg u n a s d e cu y a s c o n c lu s io n e s e x t ra e m o s d e l an tes
m e n c io n a d o t r a b a j o d e S e je n o v ic h y o tro s :
— D e s d e h a c e v a r io s a ñ o s , y en fo r m a crec ie n te , la p la n ific a c ió n
g lo b a l d e l d e s a r r o llo re c o g e e n tre s u s o b je t iv o s g e n e ra le s la te m á tic a
a m b ie n ta l. S in e m b a r g o , e l e fe c to re a l d e esto s p o s t u la d o s , en el s e n tid o
d e q u e h a y a n s id o d e p e s o en la o rie n ta c ió n d e lo s p la n e s y su s p r in ­
c ip a le s p o lític a s se ju z g a p o r lo g e n e ra l m u y b a jo .
— H a e x istid o m e jo r o p o r t u n id a d d e in c o r p o r a r a s p e c to s a m b ie n ­
tales en p r o g r a m a s s e c to ria le s y g r a n d e s p ro y e c to s d e d e s a r r o llo . E n
e sto s c a so s, d ic h a in c lu s ió n h a fa c ilita d o q u e se e m p r e n d a n a lg u n a s
m e d id a s d e c o n t ro l a m b ie n ta l, p e ro e x iste n m u y p o c a s e v id e n c ia s d e
q u e la in c o r p o r a c ió n d e l a s p e c to a m b ie n t a l h a y a s ig n ific a d o c a m b io s
m a y o re s en lo s o b je t iv o s y e s tra te g ia s d e esto s p ro y e c to s .
E n v a r io s c a s o s n a c io n a le s , las lim ita c io n e s d e la in c o r p o r a c ió n d e
la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n tie n e n q u e v e r c o n la fa lta
d e p la n ific a c ió n d e P d e s a r r o llo o c o n su p r o p i a d e b ilid a d .
— E n to d o s lo s ca so s, se e v id e n c ia la d e m a n d a d e m e t o d o lo g ía s
o p e ra t iv a s p a r a p r o d u c ir e s ta in te g r a c ió n y la p r e o c u p a c ió n p o r a m p li a r
y fo r t a le c e r las o p c io n e s e in sta n c ia s e n tre la p r o d u c c ió n té cn ic a y las
a c c io n e s p rá c tic a s.
E n u n a d ire c c ió n s im ila r , la U n id a d d e D e s a r r o llo y M e d io A m ­
b ie n te d e C E P A L / P N U M A a p u n t a q u e " e l b a la n c e d e la s it u a c ió n d e
A m é r ic a L a tin a , e n c u a n to a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
en la p la n ific a c ió n , n o a r r o ja u n s a ld o p o s itiv o . A l c o n t ra r io , la situ a ­
c ió n a m b ie n t a l en m u c h a s á r e a s y e n v a r ia d o s p r o c e s o s p r o d u c t iv o s
tien d e a a g r a v a r s e , Icf q u e d e m u e s t r a q u e el s is te m a t r a d ic io n a l d e
p la n ific a c ió n d e lo s plu'ses n o p a r e c e s e r la v ía m á s p r o m is o r ia p a r a
in c o r p o r a r d e lle n o 1\\ p r o b le m á t ic a d e l m e d io a m b ie n t e " (C E P A L /
P N U M A , 1983).
A la lu z d e esto s ju ic io s c rític o s , y d e m u c h o s o t r o s m á s o m e n o s
c o in c id e n te s q u e p o d r ía n t r a e r s e a c o la c ió n ( U r i b e , E c h e c h u r i, M o n te s
y K o o le n , 1981; E c h e c h u r i y o tro s , 1983), se to r n a e v id e n te q u e la
p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , p o r u n la d o , y la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­
s ió n a m b ie n t a l e n ella, p o r el o tro , s o n en A m é r ic a L a t in a p r o b le m a s
a ú n n o re s u e lto s y q u e e s a fa lt a d e r e s o lu c ió n tien e su o rig e n en c a u s a s
d e la s m á s v a r ia d a s , q u e se v in c u la n c o n la s it u a c ió n d e d e p e n d e n c ia d e
n u e s tro s p a ís e s , c o n la fu e r z a a v a s a lla d o r a d e l e s tilo d e d e s a r r o llo d o m i­
nan te, c o n la c a r e n c ia d e u n a v o lu n t a d y u n a a c c ió n p o lít ic a d e c a m b io
lo s u fic ie n te m e n te fu e r t e y c o n el ilu s io n is m o te c n o c rá tic o c o n q u e,
q u iz á , a m b a s p r o b le m á t ic a s h a n s id o a b o r d a d a s h a s t a el p re s e n te .
3.
E va lu a ción de las fo rm a s in stitu cion a les ensayadas
E n e s a c o m p le ja m a r a ñ a
es la r e s p o n s a b ilid a d q u e
d e h a c e u n a d é c a d a , a la s
fic a c ió n d e l d e s a r r o llo y
d e c a u s a lid a d e s se h a c e d ifíc il d is t in g u ir c u á l
c a b e , en esta re la t iv a fr u s t r a c ió n d e lo s id e a le s
fo r m a s in s titu c io n a le s a d o p t a d a s p a r a la p la n i­
p a r a la g e s tió n a m b ie n ta l.
52 □ Ricardo Koolen
E n el te rre n o d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo se a d v ie r te n a lg u n a s
re a c c io n e s a tra c tiv a s q u e, re p la n t e á n d o s e lo s m o d o s y la s té c n ic a s de
p la n ific a c ió n , d e a lg u n a m a n e r a h a b r á n d e r e fle ja r s e , si el p la n te a m ie n t o
c rític o lo g r a im p o n e r s e , e n lo s m o d e lo s y m e c a n is m o s in stitu c io n a le s
d e la p la n ific a c ió n . E s t o es a s í p o r q u e , en el fo n d o , en to d a s la s id e a s
q u e v ie n e n s u r g ie n d o en lo s ú ltim o s a ñ o s re sp e c to , p o r e je m p lo , d e la
a d o p c ió n d e m o d a lid a d e s n e g o c ia d a s , p a r t ic ip a t iv a s y a d a p ta t iv a s d e
p la n ific a c ió n , o la s p r o p u e s t a s s o b r e p la n ific a c ió n d e situ a c io n e s, etc.,
se e s tá re c o n o c ie n d o q u e el p r o b le m a n o c o n s is te ta n to en la tr a n s fe ­
re n c ia d e lo s p la n te a m ie n t o s técn icos, p r o d u c id o s p o r las o fic in a s d e
p la n ific a c ió n , al c a m p o d e la s d e c is io n e s p o lít ic a s y, ni s iq u ie ra , a l
c o n ju n t o d e la s o c ie d a d d o n d e e l d é fic it h is t ó ric a m e n t e h a s id o m á s
n o to rio .
E l n u d o d e la c u e s tió n e s tr ib a , m á s b ie n , en a s e g u r a r la n e c e s a ria
in te ra c c ió n e n tre lo s p la n ific a d o r e s y el c o n ju n t o d e la s o c ie d a d , d e
m a n e ra q u e a q u é llo s r e c o ja n la s fo r m a s d e p e rc e p c ió n q u e é s ta tiene
d e su s p r o b le m a s y su s a s p ira c io n e s , a s í c o m o la s m o d a lid a d e s de
c a m b io q u e la p r o p ia id io s in c r a c ia y s u g r a d o y fo r m a d e d e s a r r o llo
p o lític o c o n c re to le s u g ie re n c o m o m á s id ó n e a s , y, a la in v e rs a , la m a ­
n e ra d e lo g r a r q u e las p r o p u e s t a s q u e la p la n ific a c ió n d e v u e lv e a la
s o c ie d a d s ean a s u m id a s p o r ésta. E n la m e d id a en q u e to d o ese f lu jo
d e id a y v u e lta e n t re la p la n ific a c ió n y la s o c ie d a d está m e d ia t iz a d o
p o r la e s t r u c t u r a p o lít ic a d e l E s t a d o , el m a y o r o m e n o r c a r á c t e r d e m o ­
c rá tic o d e e s a e s t r u c t u r a y la s fo r m a s in s titu c io n a le s en q u e se p la s m e
c o b r a n u n a im p o r t a n c ia fu n d a m e n ta l.
P o r el o tr o la d o , lo s m o d e lo s in stitu c io n a le s d e g e s tió n a m b ie n ta l
e n s a y a d o s en A m é r ic a L a tin a , d e s d e 1972 en a d e la n te , tien en ta m b ié n
s u a lta c u o ta d e r e s p o n s a b ilid a d e n la s itu a c ió n d e a is la m ie n to tecnoc rá tic o e n q u e e l te m a se e n c u e n tra en e l s e n o d e l E s t a d o , a is la m ie n to
q u e n o só lo lo es c o n re la c ió n a s u in c o r p o r a c ió n c o m o d im e n s ió n en
la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo sin o t a m b ié n r e s p e c t o d e l e fe c tiv o s u m i­
n is t ro e in c o r p o r a c ió n d e c o n s id e r a c io n e s e c o ló g ic a s en el f l u j o v e rtic a l
( E s t a d o n a c io n a l-r e g io n e s o p ro v in c ia s -m u n ic ip io s ) y h o riz o n t a l (á r e a
a m b ie n ta l-o t ra s á r e a s d e la a d m in is t r a c ió n ) d e c u a lq u ie r d e c is ió n estatal.
E s c ie rto q u e , a l h a b e r s e p la n te a d o c o m o o b je t iv o fu n d a m e n t a l d e
la g e s tió n a m b ie n t a l el d e su in c o r p o r a c ió n a la p la n ific a c ió n d e l
d e s a r r o llo y e n c o n tra rs e ésta en u n e s ta d o g e n e ra liz a d o d e a is la m ie n to
p o lític o e h ib e r n a c ió n te c n o c rá tic a , en p a rt e el r e s u lt a d o n o p o d ía
s e r o tro .
P e ro , a n u e s tro ju ic io , n o es m e n o s c ie rto ta m b ié n q u e , d e s d e el
p r im e r m o m e n to , la ‘in s t it u c io n a liz a c ió n ’ a m b ie n ta l fu e p la n te a d a con
m u y e s c a s a d o s is d e im a g in a c ió n y c r e a tiv id a d y co n u n a d ire c c io n a lid a d a lta m e n te im ita tiv a d e las fo r m a s a d o p t a d a s p o r los p a ís e s d e s a r r o ­
lla d o s , lo c u a l n o fu e sin o r e it e r a r el m o d o fu n d a m e n ta l en q u e , en
el c a m p o d e l d e re c h o y d e la s c ien cias a d m in is tra tiv a s , s ie m p re se h a
ido e v id e n c ia n d o u n a c u lt u r a j u r í d i c a d e p e n d ie n te .
N o s r e fe r im o s a q u e , lu e g o d e e s ta r e l p e n s a m ie n to la tin o a m e ric a n o
— c o m o se señ aló a l p rin c ip io — e n tre lo s d e v a n g u a r d ia en h a c e r d e la
re la c ió n m e d io a m b ie n t e -d e s a r r o llo la c u e stió n p r in c ip a l y en a fi r m a r
r e ite ra d a y u n á n im e m e n t e q u e el e n fo q u e h o lístic o , in te rs e c to ria l e
in te r d is c ip lin a rio e r a esen c ial p a r a la g e s tió n a m b ie n ta l, en la re a lid a d
só lo fu im o s c a p a c e s d e p la s m a r o r g a n is m o s " s e c t o r ia le s ” del m e d io
53 □ E l Estado y la dimensión ambiental
a m b ie n te , a im a g e n y s e m e ja n z a d e lo s m o d e lo s in s titu c io n a le s d e
a lg u n o s p a ís e s ce n tra le s , c u y a id o n e id a d p a r a e llo s n o e s ta m o s s iq u ie r a
re c o n o c ie n d o , p e r o q u e en to d o c a s o se p la n t e a b a n lo a m b ie n t a l d e s d e
u n a p e rs p e c tiv a d e " c o r r e c c i ó n ” d e l m o d e lo y e s tilo d e d e s a r r o llo y
n u n c a d e “ c a m b io ” d el m is m o , c o m o n o s lo h e m o s p la n t e a d o en A m é ­
ric a L atin a.
B r a ñ e s h ac e u n a re se ñ a b a s ta n te c o m p le t a d e la s fo r m a s d e c o n ­
c e n tra c ió n d e fu n c io n e s a m b ie n ta le s en á r e a s e s p e c ífic a s d e la a d m i­
n istra c ió n , q u e v an d e s d e in sta n c ia s de alto g r a d o d e c o n c e n tra c ió n
— p e r o n o p o r e llo m e n o s ‘s e c t o r ia liz a n t e s ’— ■ c o m o es el c a s o d e V e n e ­
zu ela, h a s ta o tra s d e c o n c e n tr a c ió n r e la t iv a m e d ia n te la a s ig n a c ió n o
a d o s a m ie n t o d e fu n c io n e s a m b ie n ta le s a o r g a n is m o s p re e x is te n te s d e
a g r ic u lt u r a , o d e m in e ría , o d e o b r a s p ú b lic a s , o d e s a lu d , o d e u r b a ­
n ism o , etc. (B r a ñ e s , 1979). S ó lo en P e rú , el o r g a n is m o q u e c o n c e n tr a
un g r u p o c o h e re n te d e fu n c io n e s a m b ie n ta le s — la O fic in a N a c io n a l d e
E v a lu a c ió n d e R e c u rs o s N a t u r a le s ( O N E R N ) — se e n c u e n tra d e p e n ­
d ie n d o d ire c ta m e n te d el In s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n ; p e r o a u n
así, d e s d e el p u n t o d e v is ta fo r m a l, a u n q u e su p r o d u c t o té cn ic o h a y a
e v id e n c ia d o u n a a d e c u a d a v is ió n h o lís tic a y u n a c re c ie n te te n d e n c ia a
in te r n a liz a r la re la c ió n s o c ie d a d / n a tu ra le z a , su c a m p o te m á tic o se re s ­
trin g e al d e los r e c u r s o s n a tu ra le s.
C o in c id im o s co n G lig o (G lig o , 1982) en la c rític a q u e fo r m u la a
esta te n d e n cia , q u e se g e n e ra liz ó en la re g ió n en eso s a ñ o s d e 1970,
a c r e a r un n u e v o " s e c t o r a d m in is t r a t iv o ” d e d ic a d o al m e d io a m b ie n te .
" N o c a b e d u d a q u e u n a s o lu c ió n d e este tip o — d ice G lig o —
s ó lo
tien d e a m e d ia n o y la r g o p la z o a m a r g in a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l d e
la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo .” Y e llo p o r q u e :
“ 1 S ie n d o el a m b ie n te u n a d im e n s ió n q u e c o rt a h o riz o n ta lm e n te
los o t r o s s e cto res, al c r e a rs e u n ‘se c to r a m b ie n t a l’, éste n o te n d ría
c o h e re n c ia in te rn a y se c o n s titu iría en u n a s u m a d e p r o b le m a s d e s c o ­
n e c ta d o s e n tre sí;
2 D a d a la te n d e n c ia a m b ie n ta l n e g a tiv a d e l e s tilo d e d e s a r r o llo
p re d o m in a n te en A m é ric a L a tin a , el se c to r a m b ie n ta l p a s a r ía a c u m p lir
u n a fu n c ió n s o la m e n te fis c a liz a d o r a y, en m u c h a s o c a s io n e s, o p u e s ta
a la re a liza c ió n d e p ro y e c to s q u e a fe c ta n a l a m b ie n te . S e c o n v e r tiría
p a ra los p la n ific a d o r e s d e los o tro s s e c to re s en un fr e n o p a r a el
d e s a r r o llo ;
3 A l e s ta r las d e c is io n e s e c o n ó m ic a s y las d e p la n ific a c ió n en
o r g a n is m o s y m in is te r io s ad hoc, los o r g a n is m o s s e c to ria le s a m b ie n ta le s
no p o s e e ría n m a y o re s re c u r s o s , p o r lo q u e se a h o n d a r ía el c o n flic to
an tes m e n c io n a d o ;
4 S a lv o situ a c io n e s m u y e sp e c ia le s, este tip o d e o r g a n is m o s tien d e
a c o n v e r tirs e en a lg o m a r g in a l. D e esta fo r m a la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l
q u e d a 'e le g a d a a un s e g u n d o o te rc e r p la n o y n o q u e d a in c o r p o r a d a
en la p la n ific a c ió n g lo b a l y s e c t o r ia l.”
E s ta re a lid a d in stitu c io n a l, c a r a c te rístic a d e la re g ió n , no tiene o tr a
ju s tific a c ió n q u e la in e rc ia b u r o c rá t ic o -s e c to ria liz a n te con q u e el E s t a d o
viene o rg a n iz á n d o s e p a r a c u m p lir su p a p e l fre n te a la c o m p le ja p r o b le ­
m ática de c a d a p a ís d e s d e q u e en la é p o c a b o r b ó n ic a se in t r o d u je r o n ,
en E u r o p a , las fo r m a s d e p a rta m e n ta liz a d a s d e gestió n . Si esta d e p a rta m en ta lizació n es v á lid a p a r a c a m p o s c o m o los d e o b r a s p ú b lic a s ,
tra n s p o rte , e n e rg ía , in d u stria , re la c io n e s e x te rio re s , etc., no p a re c e lo
54 □ Ricardo Koolen
in d ic a d o p a r a a b o r d a r el o b je t iv o d e u n a p o lít ic a d e d e s a r r o llo a m b ie n ta lm e n te ra z o n a b le . P r in c ip a lm e n te p o r q u e u n a ta l p o lít ic a im p lic a
r e o r ie n t a r la a c tu a l f o r m a d e re la c ió n s o c ie d a d / n a t u r a le z a , lo c u a l e x ig e
q u e el c o n ju n t o d e l E s ta d o , en to d o s su s n iv e le s y se c to re s, o p e r e en
e s a d ire c c ió n . P r e t e n d e r q u e e s a o p e r a c ió n c o n ju n t a o d e l to d o s e a
fr u t o d e l a c c io n a r d e u n se c to r o d e u n a p a r t e d e l E s t a d o es u n a b s u r d o ,
p o r m á s fo r m a s d e c o o rd in a c ió n q u e p re t e n d a n in ten tarse.
D e h ech o , p o r o tr o la d o , la p rá c t ic a d e esto s a ñ o s h a m o s t r a d o
q u e los n u e v o s o r g a n is m o s a m b ie n ta le s d e la re g ió n , a p a rt e d e la
d ifu s ió n d el te m a a m b ie n ta l en la p o b la c ió n , só lo p u e d e n e x h ib ir u n
re s u lt a d o c la r o y d e fin id o en el c a m p o de lo s e s tu d io s y d ia g n ó s tic o s
g lo b a le s , y e s p e c ia lm e n te m a c r o r r e g io n a le s , d e la s itu a c ió n a m b ie n t a l
d e lo s p a ís e s y en el d e la d e te r m in a c ió n d e lo s p o te n c ia le s im p a c t o s
a m b ie n ta le s d e a lg u n o s g r a n d e s p ro y e c to s . P e ro , c o m o d e c im o s en o tr o
lu g a r ( U r i b e , E c h e c h u r i, M o n te s y K o o le n , 1981; K o o le n , 1984), h a n s id o
co n sta n tes, y sin e x c e p c ió n , d ific u lta d e s m u y g ra v e s , g e n e ra lm e n t e in sa l­
v a b le s , p a ra o b t e n e r la t r a n s fe r e n c ia d e ese p r o d u c t o técn ico a l p r o c e s o
d e to m a d e d e c is io n e s , ta n to g lo b a le s c o m o s e c to ria le s ( y a u n p u n tu a le s ,
en el c a s o d e la e v a lu a c ió n a m b ie n ta l d e p r o y e c t o s ).
Y h a lle g a d o , en to n ces, el c aso d e c u e s tio n a rs e si c o n v ie n e p e r ­
s is tir en la c re e n c ia d e q u e los o r g a n is m o s a m b ie n ta le s son 'b u e n o s ' y
q u e lo s 'm a lo s ' so n lo s o tro s .
4.
Ideas para una adecuación in stitu cion a l
T o d a in stitu c io n a liz a c ió n im p lic a la g e n e ra c ió n d e u n a h e r r a m ie n t a p a ra
h a c e r alg o . E n to d o s lo s p a ís e s , h o y se s a b e c o n m u c h a m á s c la r id a d
y p re c is ió n q u e h a c e u n a d é c a d a q u é es lo q u e se q u ie re h a c e r. L a
b a s e d e in fo r m a c ió n se h a a m p lia d o n o ta b le m e n te y e l d ia g n ó s t ic o d e
la s itu a c ió n a m b ie n t a l y d e su s in te r re la c io n e s c o n el m o d o d e d e s a r r o llo
c o n c r e to d e c a d a p a ís se h a a fin a d o m u c h ís im o . S in p e r ju ic io d e re c o ­
n o cer, c o m o lo h a c e m o s en el p a r á g r a fo a n t e rio r, en q u é c o s a s h a s id o
útil e l tip o d e o r g a n is m o s s e c to ria liz a n te s d e las fu n c io n e s a m b ie n ­
tales q u e p r e d o m in a n en la re g ió n , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s si s irv e n
p a r a h a c e r lo q u e a h o r a se s a b e m e j o r q u e h a y q u e h a c e r.
U n d o c u m e n to d e C E P A L / P N U M A ( C E P A L / P N U M A , 1983) v is u a liz a
co n s u m a c la r id a d lo s c a m p o s d e a c c ió n y las p r io r id a d e s q u e , e n este
m o m e n to , im p lic a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la
p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo :
a)
E n u n p r im e r c a m p o , el d e la p la n ific a c ió n g lo b a l, o " m a c r o p la n ific a c ió n ” c o m o el d o c u m e n to la lla m a , en a q u e llo s p a ís e s d o n d e
la hay, d ic h a in c o r p o r a c ió n y a n o es d is c u tid a . E n e sto s ca so s, lo s p r o ­
b le m a s son : p o r u n la d o , lo g r a r q u e ‘lo a m b ie n t a l’ n o sea u n c a p ít u lo
m ás y, p o r o tro , q u e n o q u e d e en u n v a lo r m e r a m e n t e d e c la ra t iv o ,
r ie s g o éste d e l q u e n o está exen to , c o m o y a se h a in sis tid o , e l c o n ju n t o
d e l p la n g lo b a l.
b)
E n e l o t r o e x tre m o , en la e s c a la " m i c r o ” o d e los p ro y e c to s
e s p e c ífic o s , la e v a lu a c ió n a m b ie n t a l e s tá ta m b ié n a c e p ta d a , e s p e c ia lm e n ­
te en lo s g r a n d e s p ro y e c to s , y las m e t o d o lo g ía s se h a n d e s a r r o lla d o
b a s ta n te ; se a d v ie r te , sin e m b a r g o , u n a c ie r t a in s u fic ie n c ia en la in c i­
d e n c ia s o b r e la o rie n ta c ió n y las d e te r m in a c io n e s ú ltim a s d e los
p ro y ecto s.
55 □ E l Estado y la dimensión ambiental
c)
" E l p r o b le m a fu n d a m e n t a l — s e ñ a la c o n a c ie rt o el c ita d o d o c u ­
m en to — e s tá u b ic a d o en lo q u e se p o d r ía d e n o m in a r la 'm e s o p la n ific a c ió n ’, lo q u e h ac e q u e , p o r u n la d o , n o se p la s m e n en f o r m a a d e c u a d a
los p la n te a m ie n to s d e la m a c r o p la n ific a c ió n y, p o r o tr o , q u e se p r o ­
d u z c a n a n iv e l d e p ro y e c to s e s p e c ífic o s , a u s e n c ia d e lín e a s c o n c re ta s
y m a r c o s a d e c u a d o s , y a d e m á s d e s a rt ic u la c io n e s c o n r e la c ió n a to d o el
s is te m a .” ( C E P A L / P N U M A , 1983).
E l c a m p o d e e s a m e s o p la n ific a c ió n , en el q u e se a c o n s e ja c o n c e n ­
t r a r lo s m a y o re s e s fu e rz o s d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l,
e s tá c o n s titu id o p o r :
— la p la n ific a c ió n s e c t o r ia l: a g r ic u lt u r a , m in e ría , in d u s t ria , s a lu d ,
e d u c a c ió n , e n e rg ía , te c n o lo g ía s , etc.;
— la p la n ific a c ió n re g io n a l;
— la p la n ific a c ió n d e los a s e n ta m ie n to s h u m a n o s ;
— la g e s tió n d e las c u e n c a s h id r o g r á fic a s , y
— e l c a m p o d e lo s p ro c e s o s re le v a n te s . ( C E P A L / P N U M A , 1983) 1
L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en to d o s eso s c a m p o s
d e la p la n ific a c ió n n e c e s ita o b v ia m e n te , e n tre o tr a s c o sa s, u n a o r g a ­
n izació n a p r o p ia d a d e l a p a r a t o e s ta ta l y d e los m e c a n is m o s d e a c tu a c ió n
a d m in is tra tiv a y p o lític a .
A n u e s tro ju ic io s e m e ja n t e o rg a n iz a c ió n in s titu c io n a l, c u y o p e r fil
a c o t a d o d e p e n d e rá d e la s itu a c ió n c o n c re ta , e in c lu s o d e la s tr a d ic io n e s
a d m in is tra tiv a s d e c a d a p aís, d e b e r á r e u n ir la s s ig u ie n te s c a r a c te rís tic a s
fu n d a m e n ta le s :
a)
C o n ta r co n u n a b a s e ju r íd ic o -n o r m a t iv a s u fic ie n te p a r a d a r el
n e c e s a rio s u ste n to , en to d o s s u s n iv e le s, a l s is te m a d e p la n ific a c ió n del
d e s a r r o llo y a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en él.
b)
A d o p t a r fo r m a s a d m in is t r a t iv a s r íg id a s y d e c o n c e n tr a c ió n só lo
re sp e c to d e las fu n c io n e s a m b ie n t a le s q u e e s tric ta m e n te lo n ec esita n ,
p e r o d e s a r r o lla r fó r m u la s m á s fle x ib le s y a d a p ta t iv a s co n re la c ió n a
to d a s las d e m á s.
c)
R e c o g e r las e x p e c ta tiv a s d e p r o fu n d iz a c ió n d e la d e m o c ra c ia
q u e se a d v ie r te n en la re g ió n , d e m a n e ra d e p a s a r d e un E s t a d o 'p a t e r ­
n a lis ta ' y 'te c n o c rá tic a m e n te in fa lib le ’ a u n E s t a d o q u e , ta n to en la
p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo c o m o en la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n
a m b ie n ta l, sea c a p a z d e e n s a y a r fó r m u la s q u e a c re c ie n te n la p a r t ic ip a ­
c ión p o p u la r en la d e fin ic ió n d e lo s o b je t iv o s y en su c o n se c u c ió n .
C o n re la c ió n a lo p r im e r o , B r a ñ e s h a c e n o t a r q u e " e n lo s p a ís e s
d e A m é ric a L a tin a , n o es c o m ú n q u e e x ista u n s is te m a ju r í d i c o d e
p la n ific a c ió n e s ta b le c id o d e m a n e r a fo rm a l. E l p r im e r p r o b le m a d e tal
in c o rp o r a c ió n ( d e la d im e n s ió n a m b i e n t a l) c o n s is te e n to n c e s en la
in e x iste n c ia d e un m a r c o le g a l d e fin id o ja a r a la p la n ific a c ió n , en el q u e
e lla p u e d a r e fle ja r s e co n c l a r i d a d ” (B r a ñ e s , 1984). O b v ia m e n te e llo está
re fe rid o , m á s q u e a la in stitu c io n a liz a c ió n fo r m a l d e la p la n ific a c ió n ,
va q u e lo s o r g a n is m o s re s p e c tiv o s s ie m p r e tien en un r e s p a ld o le g a l, a
los p ro c e d im ie n to s o fo r m a s d e o p e r a r d e la p la n ific a c ió n q u e lo s
m is m o s p ro d u c e n . E n tal sen tid o , a d ó p t e s e el m o d e lo d e p la n ific a c ió n
q u e se a d o p t e (G lig o , 1982) to d o m o d e lo im p lic a un g r a d o d e o b lig a ­
i Por procesos relevantes se entienden los procesos de desarrollo en los que
sobresale el impacto ambiental tanto en lo que se refiere a posibles efectos negativos
como a las posibilidades de una transformación creativa y positiva.
56 □ Ricardo Koolen
t o r ie d a d p a r a a lg u ie n y, p re c is a m e n te , es n e c e s a rio q u e la in c o r p o r a c ió n
d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l se in c lu y a e n la f r a n j a d e o b je t iv o s y p r o c e ­
d im ie n to s ju r íd ic a m e n t e o b lig a t o r io s . E llo d e b e s e r a s í en to d o s lo s
n iv ele s, d e s d e lo s d e la p la n ific a c ió n g lo b a l h a s t a el d e la e v a lu a c ió n
d e l im p a c t o a m b ie n ta l d e p ro y e c to s .
C o n re la c ió n a lo s e g u n d o , esto es: a la a d o p c ió n d e fo r m a s a d m i­
n istra tiv a s r íg id a s y d e c o n c e n tr a c ió n re s p e c t o d e la s fu n c io n e s a m b ie n ­
tales q u e e s tric ta m e n te lo n ecesiten , e s ta m o s p a r t ie n d o p rin c ip a lm e n t e
d e l a n á lis is d e la te n d e n c ia a la c r e a c ió n d e o r g a n is m o s a m b ie n ta le s
q u e h a h a b id o en la re g ió n a p a r t ir d e la d é c a d a d e 1970 y d e lo s
r e s u lt a d o s a lc a n z a d o s .
P e n s a r q u e se p u e d a a c t u a r e fic ie n te m e n te e n to d o s lo s c a m p o s de
in se rc ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l q u e m á s a r r i b a se h a n d e s c rito ,
p e rs is t ie n d o en e l tip o d e o r g a n is m o s a m b ie n ta le s a d s c rito s a u n s e c to r
d e te r m in a d o , c u a lq u ie r a q u e éste sea, d e la a d m in is tra c ió n p ú b lic a
tra d ic io n a l, o a u n e n c u a d r a n d o lo a m b ie n ta l en un m in is te rio , n o s p a re c e
un e r ro r.
A n u e s tro ju ic io e s a ‘s e c t o r ia liz a c ió n ’ h a im p e d id o , p o r u n lad o ,
in flu ir e n los o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo q u e , en g e n e ra l,
m u e s t ra n s ie m p r e u n a fu e rt e te n d e n c ia al " a u t o a b a s t e c im ie n t o ” con
re la c ió n a lo s o b je t iv o s tr a n s e c t o ria le s d e l tip o d e lo s a m b ie n ta le s . S e
h ac e d ifíc il c o n c e b ir, p o r e je m p lo , q u e d e s d e u n o r g a n is m o s e c t o r ia l
se d icten p a u ta s o c r ite rio s d e p la n ific a c ió n e s p a c ia l u o rd e n a m ie n t o
t e rrito ria l a u n a o fic in a d e p la n ific a c ió n g lo b a l.
P o r o tr o la d o , la a d s c r ip c ió n a u n s e c t o r h a g e n e r a d o u n a fu e rt e
te n d e n c ia a la e n fa tiz a c ió n d e la te m á tic a a m b ie n t a l en fu n c ió n d e l
o r g a n is m o m a d r e a l q u e el a m b ie n t a l se e n c u e n tra a d s c rito ( p o r
e je m p lo : r e c u r s o s n a t u r a le s , o s a lu d , o d e s a r r o llo u r b a n o , e t c .) d ilu ­
y e n d o la p e rs p e c tiv a h o lís tic a y a d e m á s p e r d ie n d o c r e d ib ilid a d y a c e p t a ­
c ió n c u a n d o c o n e s ta p e rs p e c tiv a se h a p r e t e n d id o in flu ir d e m a n e r a
e fe c tiv a en las p o lít ic a s d e lo s o tro s s e c to re s d e la a d m in is tra c ió n y
a u n d e l p r o p io o r g a n is m o m a d r e . T a m b ié n se h a c e d ifíc il im a g in a r q u e ,
d e s d e un o r g a n is m o a d s c r it o a l á r e a d e la s a lu d , p o r e je m p lo , se se ñ a le n
a l á r e a d e a g r ic u lt u r a o d e m in e r ía c r ite rio s d e m a n e jo d e lo s re c u r s o s
n a tu ra le s, o v ic e v e rs a .
S o b r e to d o d e b e te n e rse p re s e n te q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­
sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n s e c to ria l d e las o tr a s á r e a s n o im p lic a
un tip o d e ta re a p u n t u a l s in o m á s b ie n u n m e c a n is m o p e rm a n e n te de
c o la b o r a c ió n o d e tr a n s fe r e n c ia d e " in s u m o s a m b ie n t a le s ” q u e lo s d e m á s
s e c to re s su e le n v e r c o m o u n a fo r m a d e s u b o r d in a c ió n q u e n o está n
d is p u e s to s a a c e p ta r.
E s to , q u e o c u r r e en la "g e s tió n h o r iz o n t a l” , se a g r a v a m u c h o e n la
"g e s t ió n v e r t ic a l” co n la s in stan cias re g io n a le s , p ro v in c ia le s o m u n i­
c ip ales.
A lg u n o s p a íse s, c o m o B r a s il, C o s ta R ic a , C u b a , N ic a r a g u a y, en
c ie rta m e d id a , P a n a m á , d e s d e 1981 v ie n e n in te n ta n d o la fo rm u la c ió n
de sis te m a s n a c io n a le s a m b ie n ta le s q u e d e a lg u n a fo r m a a s e g u r e n al
p ro d u c to técn ico d e los o r g a n is m o s a m b ie n ta le s tra s c e n d e n c ia p o lít ic a
v o p e ra t iv a re sp e c to a l re sto d e l E s ta d o , d e s d e el n iv el n a c io n a l al
m u n ic ip a l, y en to d o s los s e c to re s p e rtin e n te s . E n la m e d id a en q u e
e sta s te n tativ as so n m u y re c ie n te s no p u e d e to d a v ía a b r ir s e ju ic io s o b re
sus b o n d a d e s , si b ie n a p r io r i c o n s id e r a m o s ju s t o a p u n t a r q ue, en a lg ú n
57 □ E l Estado y la dimensión ambiental
caso , la d e s c o n e x ió n d e este s is te m a c o n el d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo
g e n e r a c ie rto p e s im is m o s o b r e s u fu t u r a e fic a c ia .
A n u e s tro ju ic io , la s o lu c ió n n o p a s a p o r e l in ten to d e a s e g u r a r
la " p e n e t r a c ió n " d e l p r o d u c t o té cn ic o d e lo s o r g a n is m o s a m b ie n ta le s
s e c to ria lm e n te c o n c e b id o s en la s o tr a s á r e a s o s e c to re s d e la a d m in is ­
tración , p o r m e d io d e m e c a n is m o s d e c o o r d in a c ió n m á s p r o p io s d e
" c u lt u r a s in s t it u c io n a le s ” (la s d e lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s ) h is t ó ric a ­
m en te m á s h a b itu a d a s a la c o n c ilia c ió n d e in te re s e s e c o n ó m ic o s , s o c ia le s
v b u r o c r á t ic o s .
C re e m o s q u e se d e b e c o m e n z a r p o r d is t in g u ir c o n c la r id a d c u á le s
so n la s fu n c io n e s e s ta ta le s e s tric ta m e n te v in c u la d a s co n la in c o r p o r a ­
ción d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en el p r o c e s o de d e s a r r o llo y p r o c e d e r
a u n a a d e c u a d a y p rá c t ic a “ re in s t a la c ió n ” d e la s m is m a s en el a p a r a t o y
en los m e c a n is m o s d e c is o rio s d e l E s ta d o .
A n te s h e m o s re c o n o c id o q u e los c a m p o s p o s ib le s y d e s e a d o s d e
d ic h a in c o r p o r a c ió n lo c o n s titu y e n : a ) la p la n ific a c ió n g lo b a l; b ) la
p la n ific a c ió n s e c to ria l; e ) el m a n e jo d e c u e n c a s h id r o g r á fic a s ; f ) los
p ro c e s o s re le v a n te s , y g ) los p ro y e c to s e s p e c ífic o s d e r iv a d o s d e to d o s
los a n t e rio re s . A h o r a b ie n : es e v id e n te la im p o s ib ilid a d y el d is la te de
to d o in ten to d e c o n c e n t r a r ese c o n ju n t o de c a m p o s y fu n c io n e s a d m i­
n istra tiv a s r e q u e r id a s en u n a s o la á r e a in stitu c io n a l ya q u e e llo a b a r ­
c a r ía p rá c t ic a m e n te a to d o el E s ta d o . P o r o tr o la d o , lo q u e se p id e es
q u e los m e c a n is m o s in s titu c io n a le s a s e g u re n q u e " l o a m b ie n t a l” esté
c o rr e c t a m e n t e p re s e n t e a llí; n o m ás, ni m e n o s, q u e eso.
E n tal p e rs p e c tiv a , p a re c e a c o n s e ja b le p a r t ir d e u n s im p le p o s t u ­
la d o p rá c t ic o : to d o lo q u e en m a t e ria d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n
a m b ie n ta l p u e d e y d e b e h a c e rs e d e s d e a d e n t r o d e lo s o r g a n is m o s d e l
E s t a d o r e s p o n s a b le s d e los m e n c io n a d o s c a m p o s , p o r m e d io d e sus
p r o p io s e q u ip o s , d e b e h a c e rs e d e s d e a llí y n o d e s d e un p s e u d o o r g a ­
n ism o am b ie n ta l, q u e , p o r p r e t e n d e r a b a r c a r fu n c io n e s q u e n o le son
p ro p ia s , g e n e ra ta l c o n fu s ió n y re c h a z o q u e te rm in a en q u e ni s iq u ie ra
se a d v ie rte n , o se le re c o n o z c a n , las q u e le so n p ro p ia s .
D e tal m a n e ra , a la c o n fo r m a c ió n d e u n " á r e a a m b ie n t a l" s ó lo
p u e d e lle g a rs e v á lid a m e n t e m e d ia n te un a n á lis is d e la s fu n c io n e s a d m i­
n istra tiv a s r e q u e r id a s p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , se g u id o d e u n a d e s a g re g a c ió n re s id u a l
de las que. n o p u e d e n , d e n in g u n a m a n e ra , s e r c u m p lid a s — al m e n o s de
m a n e r a e x c lu s iv a — p o r los d e m á s o r g a n is m o s d el E s ta d o .
A n o s o tro s n o s p a re c e q u e esas fu n c io n e s son :
a)
P r e p a r a r v m a n t e n e r a c t u a liz a d o u n in v e n ta rio d e lo s r e c u r s o s
n a tu ra le s.
b)
F o r m u la r y m a n t e n e r a c t u a liz a d o un d ia g n ó s t ic o d e la situ ació n
a m b ie n t a l d e un p aís y d e su s re g io n e s , co n e s p e c ia l s e g u im ie n to d e la
fo r m a e in te n s id a d q u e v a a s u m ie n d o la re la c ió n s o c ie d a d -n a tu ra le z a .
c)
D e s a r r o lla r u n s iste m a n a c io n a l d e in fo r m a c ió n a m b ie n ta l d e s ­
c e n tra liz a d o , q u e te n ga c a p a c id a d p a r a in c o r p o r a r y r e c o m p o n e r con
c r ite rio e c o s is te m á tic o to d a la in fo rm a c ió n o r ig in a d a en o tr o s o r g a n is ­
m o s esta ta le s y p riv a d o s .
d)
D e s a r r o lla r in v e s tig a c io n e s s o b re a lg u n o s p r o b le m a s a m b ie n t a ­
les e s p e c ífic o s q u e , p o r d iv e r s a s ra zo n es, n o son re a liz a d a s p o r o tra s
áreas.
e)
E la b o r a r p a u ta s a m b ie n ta le s p a r a la p la n ific a c ió n g lo b a l, re g io ­
58 □ Ricardo Koolen
n a l, s e c to ria l, d e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s , d e l m a n e jo d e c u e n c a s
h íd r ic a s , d e lo s p r o c e s o s re le v a n te s y d e lo s p r o y e c to s e s p e c ífic o s .
f)
A c t u a n d o c o m o u n a v e r d a d e r a " c o n s u lt o r a e s ta ta l” , b r i n d a r
a s is te n c ia té c n ic a a lo s d e m á s o r g a n is m o s e s ta ta le s , d e to d o tip o y
n iv e l, p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n lo s c a m p o s
m e n c io n a d o s en e l a p a r t a d o e ) y, m u y e s p e c ia lm e n te , e n la e v a lu a c ió n
d e l im p a c t o a m b ie n t a l d e lo s p ro y e c to s .
g)
A d m in is t r a r la s á r e a s n a t u r a le s p r o t e g id a s n a c io n a le s (p a r q u e s
n a c io n a le s , re s e rv a s , e t c .) c o n u n o b je t iv o d e d e s a r r o llo y c a p it a liz a c ió n
d e u n s to c k d e c o n o c im ie n t o c ie n tífic o y o p e r a t iv o p a r a s u p e rm a n e n te
y f lu id a t r a n s fe r e n c ia a la s o t r a s á r e a s y n iv e le s e s ta ta le s , e n e s p e c ia l
lo s d e g e s tió n d e r e c u r s o s n a t u r a le s , y e l s e c t o r p r i v a d o . 1
C o n e x c lu s ió n d e e s ta ú ltim a , q u e im p lic a u n a a d m in is t r a c ió n c o n
ju r is d ic c ió n te rrito ria l, n in g u n a d e las o t r a s fu n c io n e s e n t r a ñ a fa c u l­
ta d e s p r o p ia s d e g e s t ió n d ir e c t a d e l m e d io a m b ie n te , s in o m á s b ie n d e
p r o d u c c ió n d e " in s u m o s a m b ie n t a le s ” p a r a s e r u tiliz a d o s p o r o tro s .
L a f lu i d a s a lid a y c a n a liz a c ió n d e e s o s in s u m o s im p lic a u n a fo r m a
d e d e p e n d e n c ia c o n r e s p e c t o a la o fic in a c e n t r a l d e p la n ific a c ió n , p e r o
c o n u n c ie rt o g r a d o d e a u to n o m ía , e s p e c ia lm e n te n e c e s a ria en ra z ó n d e
la fu n c ió n d e a d m in is t r a c ió n d e la s á r e a s n a t u r a le s p ro te g id a s , p re v is t a
en el a p a r t a d o g ) , y d e la fu n c ió n in c lu id a en e l a p a r t a d o e ) .
A tra v é s
la r ía c o n el
a c t u a r ía , en
p e r ju ic io d e
d ire c ta , p a r a
d e e s a o fic in a c e n tra l d e p la n ific a c ió n , el á r e a se v in c u ­
S is te m a N a c io n a l d e P la n ific a c ió n , p o r m e d io d e l c u a l
to d o s los s e c to re s y n iv e le s (r e g io n a l, n a c io n a l, e t c .), sin
las a c c io n e s q u e p o r v ía c o n v e n c io n a l a c u e rd e , d e m a n e r a
p r e s t a r a s is te n c ia té cn ic a a c u a lq u ie r o rg a n is m o .
P e r o u n a a d e c u a d a re c e p tiv id a d y c o n t ro l d e g e s tió n e n el o t r o
la d o d e la lín ea , ta n to v e r tic a l c o m o h o riz o n t a l, e x ig e la c o n s titu c ió n
d e p e q u e ñ a s u n id a d e s a m b ie n ta le s en lo s d ife r e n t e s n iv e le s y secto ­
re s d e l s is te m a d e p la n ific a c ió n , m u y e s p e c ia lm e n te en el n iv e l d e la s
o fic in a s d e p la n ific a c ió n r e g io n a l y en lo s s e c to re s d e la a d m in is t r a c ió n
c u y a g e s tió n tien e u n a im p o rt a n te in c id e n c ia en el m e d io a m b ie n te
( o b r a s p ú b lic a s , a g r ic u lt u r a , in d u s t ria , e t c .). D e b ie n d o s e r m u ltid is c ip lin a ria s , e s a s u n id a d e s d e b e n te n e r u n c ie rto g r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n ,
en fu n c ió n d e las c a r a c t e rís t ic a s d e l s e c to r y d e la re g ió n re sp e c tiv a .
F in a lm e n te , ta n to p a r a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , c o m o p a r a
la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en to d o s lo s c a m p o s d e la
m is m a , re s u lt a fu n d a m e n t a l id e n t ific a r la s fo r m a s d e p e rc e p c ió n d e los
p r o b le m a s p o r p a r t e d e la p o b la c ió n , su s e x p e c ta tiv a s c o n c re ta s, su s
re sp u e sta s y tr a d ic io n e s te c n o ló g ic a s , etc., a s í c o m o a s e g u r a r fo r m a s
estables d e p a r t ic ip a c ió n p o p u la r e n la d e fin ic ió n d e p o lít ic a s y en la
e v a lu a c ió n d e p ro y e c to s .
S i b ie n d e p e n d e r á d e l s is te m a ju r í d i c o d e c a d a p a ís , la in s t a u r a c ió n
d e c ie rto s m e c a n is m o s p ro c e s a le s (c o m o la a c c ió n p o p u la r a m b ie n ta l, o
la p a rt ic ip a c ió n , e s p e c ia lm e n te d e p o b la c io n e s lo c a le s, en la e v a lu a c ió n
d el im p a c to a m b ie n ta l d e p ro y e c to s , p o r e je m p lo ) e in stitu c io n a le s
1 La diversidad y riqueza genética contenida en
augurarles un papel fundamental en el desarrollo de
logías, brindando importantes posibilidades futuras
sistema de áreas de este tipo que sea suficientemente
ecosistemas de su territorio.
las áreas protegidas permite
la biogenètica y las biotecno­
a los países que posean un
representativo de los diversos
59 □ E l Estado y la dimensión ambiental
(c o m o la s ju n t a s o c o n s e jo s a s e s o re s , e tc .) p a r e c e m á s n e c e s a ria q u e
n u n c a y n o d e b ie r a d e m o ra r s e .
B.
1.
E L CASO A R G E N T IN O
La p rob le m á tica am b ien ta l argentina
A fin d e e fe c tu a r la fo r m u la c ió n d e p ro p u e s t a s in s titu c io n a le s re a lis ta s
y ú tile s p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­
fic a c ió n d e l d e s a r r o llo d e A rg e n tin a , q u e es u n o d e lo s o b je t iv o s d e
este t r a b a jo , re s u lt a n e c e s a rio p a r t ir d e u n a c a r a c t e riz a c ió n g e n e r a l d e
s u c o n fo r m a c ió n a m b ie n ta l. D e s p u é s in te n t a re m o s u n a s o m e r a d e s c r ip ­
ció n d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m á s re le v a n te s .
C o n fo rm a ció n del m ed io a m b ien te argen tin o 1
D e s d e e l p u n t o d e v ista del m e d io n a t u r a l, el p a ís p r e s e n t a u n a o fe r t a
d e r e c u r s o s n a tu ra le s , re n o v a b le s y n o r e n o v a b le s , c u a n tita tiv a m e n te
im p o rt a n te y c u a lita tiv a m e n te b a s ta n te d iv e r s ific a d a p e r o a s im é tric a ­
m en te a s e n t a d a en u n te rrito rio q u e re c o n o c e u n a v a s te d a d d e r e g ím e ­
nes p lu v ia le s y d e c lim a s q u e v a n d e s d e e l s u b t r o p ic a l h a s t a e l frío .
L a d is tr ib u c ió n d e la o fe r t a h íd ric a , p o r u n la d o , y d e s u e lo s co n
a ltís im a a p titu d a g r íc o la -g a n a d e ra , p o r el o tr o , p r e s e n t a u n a c a r a c t e rís ­
tica c o m ú n : la d e s u c o n c e n tr a c ió n en u n a p o r c ió n lim it a d a d e l t e r r i­
torio. E n efe cto , en la C u e n c a d e l P la t a se c o n c e n tr a m á s d e l 80 % del
c a u d a l d e a g u a s s u p e r fic ia le s d e l p a ís ; a s u vez, s ó lo u n a te rc e r a p a rt e
d el te r r it o r io — c asi to d o el p e rte n e c ie n te a la r e g ió n p a m p e a n a — p o s e e
las tie rr a s m á s g e n e ro s a m e n te fé r tile s d e l p aís, c o r r e s p o n d ie n d o lo s d o s
te rc io s re sta n te s a zo n a s s e m iá rid a s o á r id a s .
A lo la r g o de su h isto ria , el d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l a r g e n t in o
h a s id o n o to ria m e n te m a r c a d o p o r ese d o b le fe n ó m e n o d e c o n c e n tra ­
ción. E l p ro c e s o d e o c u p a c ió n d e l te rrito rio , la lo c a liz a c ió n e s p a c ia l de
las a c t iv id a d e s h u m a n a s , e s p e c ia lm e n te las e c o n ó m ic a s — y n o s o la m e n ­
te la s a g r íc o la s -g a n a d e r a s sin o ta m b ié n lo s in d u s t ria le s y d e s e rv ic io s — ,
el d e s a r r o llo d e la in fra e s t ru c tu ra , el f l u j o m ig r a t o r io in te rn o y d e l
e x te rio r, la e s tr u c t u r a y la d in á m ic a d e l p o d e r p o lít ic o y e c o n ó m ic o ,
to d o e llo a c u s a u n g r a d o d e c o n c e n tra c ió n p a r a le lo y s im é t ric o al d e
la n a tu ra le z a : a llí d o n d e é s ta c o n c e n tr a su s m e jo r e s p o t e n c ia lid a d e s
ta m b ié n h a te n d id o a c o n c e n tr a rs e la s o c ie d a d .
E llo n o tiene n a d a d e e x t ra ñ o ni d e a n ó m a lo p er se. E s a b s o lu t a ­
m en te ló g ic o q u e los se re s h u m a n o s b u s q u e n a s e n t a rs e y d e s a r r o lla r
su v id a en lo s lu g a r e s d o n d e la s c o n d ic io n e s n a t u r a le s so n m á s fa v o ­
ra b le s . P e r o ha g e n e r a d o u n a d e la s c a r a c t e rís t ic a s m á s d o m in a n t e s de
la e s t r u c t u r a e c o n ó m ic a y s o c ia l d el p aís, c u al es la d e u n p r o n u n c ia d o
d e s e q u ilib r io re g io n a l e n tre la re g ió n p a m p e a n a y el re s t o d el p aís.
L a región pampeana, q u e a lo la rg o d e l s ig lo p a s a d o fu e c o n s o li­
i A los fines de esta caracterización hemos utilizado principalmente diversos
trabajos de diagnóstico producidos por la Subsecretaría de Medio Ambiente, de los
que ofrece una buena síntesis el folleto Gestión ambiental en la Argentina (Ed.
Ministerio de Salud Pública y Medio Ambiente. 1980), elaborado por Alicia Toribio
con la colaboración del autor.
60 □ Ricardo Koolen
d a n d o u n a e c o n o m ía a g r íc o la -g a n a d e r a d e a lta p ro d u c t iv id a d y r e n t a b i­
lid a d , en el p re s e n t e s ig lo in c re m e n tó n o ta b le m e n te s u p o b la c ió n a b a s e
d e u n a g r a n in m ig r a c ió n in te rn a c io n a l e in te r n a — g e n e ra n d o e s ta
ú ltim a , c o m o c o n t r a p a r t id a , u n im p o rt a n te p r o c e s o d e d e s p o b la m ie n ­
to d e la s re g io n e s á r id a s y s e m iá rid a s . S im u ltá n e a m e n t e fu e c o n c e n ­
tr á n d o s e ta m b ié n el d e s a r r o llo d e l s e c t o r in d u s t ria l, e n e s p e c ia l d e s d e
la d é c a d a d e 1930, y p o r c o n s ig u ie n te la r e g ió n in g re s ó e n u n a d in á m ic a
d e e x p a n s ió n d e s u in fr a e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a y d e s e rv ic io s d e u n
g r a d o m u y s u p e r io r a l d e la m a y o r p a r t e d e l t e r r it o r io n a c io n a l re s ­
tante, g e n e ra n d o u n c ír c u lo v ic io s o d e l q u e e l p a ís a ú n n o h a p o d id o ,
ni in te n ta d o s e ria y p la n ific a d a m e n t e , s a lir.
E s a h e g e m o n ía p a m p e a n a , a c a p a r a d o r a d e l c re c im ie n to , h a c o n s ti­
tu id o u n fr e n o o b je t iv o d e l d e s a r r o llo d e o tr a s re g io n e s y, en m u c h o s
c a so s, h a s id o fa c t o r im p o rt a n te d e la in v o lu c ió n d e la s m is m a s . E s t a
in v o lu c ió n q u e se h a t r a d u c id o en a tra s o , p o b r e z a , s o b re e x p lo t a c ió n d e
re c u r s o s p a r a la s u b s is te n c ia , in s u fic ie n c ia d e in fr a e s t r u c t u r a y tecn o ­
lo g ía s , etc., es en g r a n m e d id a r e s p o n s a b le d e l d e t e r io r o d e l m e d io
a m b ie n te d e d ic h a s re g io n e s n o p a m p e a n a s .
P e ro , a s u vez, e sa d in á m ic a d e c re c im ie n to d e la re g ió n p a m p e a n a
fu e tal q u e n o s u p o m a n t e n e r un a d e c u a d o e q u ilib r io in t r a r r e g io n a l
e n tre la o fe r t a d e a lg u n o s d e sus r e c u r s o s n a t u r a le s y d e l m e d io a m ­
b ie n te c o n s tru id o , p o r u n la d o , y la p o b la c ió n a s e n t a d a en la p r o p ia
re gió n , p o r el o tro . E l a lto g r a d o d e e s p o n ta n e ís m o en el u s o d e los
re c u r s o s y d e l e s p a c io h a d a d o c o m o r e s u lt a d o g r a n d e s c o n g e stio n e s
u r b a n a s c o n u n a d e fic ie n te c a lid a d d e v id a o r ig in a d a en la c o n t a m in a ­
ción , la fa lta d e e s p a c io s v e r d e s y d e re c re a c ió n , la in su fic ie n te p r o v is ió n
d e s e rv ic io s y e q u ip a m ie n t o , etc. E s ta s c a re n c ia s se to rn a n p a r t ic u la r ­
m en te d r a m á t ic a s en zo n a s e n te ra s d e v iv ie n d a s m a r g in a le s d o n d e la
in su fic ie n c ia d e e q u ip a m ie n t o s y se rv ic io s e le m e n ta le s im p id e a lc a n z a r
los u m b r a le s m ín im o s , n o y a d e c a lid a d , sin o d e n iv e l d e v id a d ig n o .
C o n r e fe re n c ia a las re sta n te s re g io n e s , n o p a m p e a n a s , e l d o c u m e n to
an tes c ita d o (S u b s e c r e t a r í a d e M e d io A m b ie n te , 1980), a b o r d a en fo r m a
in te re sa n te la situ a c ió n m e d io a m b ie n ta l d e a lg u n a s re g io n e s p ro to típ icas, c o te ja n d o la fo r m a e in te n s id a d c o n q u e la p o b la c ió n a s u m e , o se
p ro p o n e a s u m ir, e l d e s a r r o llo d e su s a c t iv id a d e s y la s a tis fa c c ió n lo c a l
d e s u s n e c e s id a d e s , p o r u n la d o , co n la r e a l p r e s ió n q u e e je r c e s o b r e
los re c u r s o s a m b ie n ta le s o su e fe c tiv a y s u fic ie n te d is p o n ib ilid a d p o ­
ten cial, p o r el o tro .
" E l l o — a c la r a — sin e m b a r g o , co n stitu y e u n a c ie rta s im p lific a c ió n
o r ig in a d a en la e x ig e n c ia d e e fe c tu a r u n a d e s c rip c ió n g e n é ric a , p e ro
q u e n o s e ría s u fic ie n te p a r a el d ia g n ó s tic o e s p e c ífic o m ás en p r o f u n ­
d id a d d e c a d a re g ió n en p a rt ic u la r .
" E n efe cto , p a rt ie n d o d e l h e c h o o b v io d e q u e las re g io n e s fo r m a n
p a rt e d e un c o n ju n t o m a y o r, q u e es el p a ís — el c u al, a su vez, ta m p o c o
es a u to s u fic ie n te — n o d e b e o lv id a rs e q u e m u y d ifíc ilm e n te c a d a re g ió n
p u e d a y d e b a s e r a u tó n o m a a l p u n t o d e q u e s a tis fa g a to d as las n ec e­
s id a d e s d e su p o b la c ió n co n re c u r s o s e x c lu s iv a m e n te locales. E s q ue,
m ás a llá d e c a d a re g ió n , el re sto d e la p o b la c ió n d el p aís, y a veces
d e fu e r a d el p aís, ta m b ié n co n stitu y e , a tra v é s d e lo s m e c a n is m o s de
in te rc a m b io , un fa c t o r d in a m iz a d o r d e las e c o n o m ía s re g io n a le s y, c o n ­
sig u ie n te m e n te , p r o d u c e su p r o p ia d e m a n d a e x ó g e n a s o b r e los re c u rso s
a m b ie n ta le s d e u n a re g ió n d a d a ."
61 □ E l Estado y la dimensión ambiental
H echa
d ic h a
s a lv e d a d ,
puede
id e n t ific a r s e ,
en
la
A rg e n tin a ,
un
p rim e r tip o de regiones en las que el v o lu m en de p o b la c ió n loca l excede
la capacidad de ofe rta de recursos del m ed io natural.
E n ella s, " l a fa lt a de m e d io s e c o n ó m ic o s y te c n o ló g ic o s o d e c o n o ­
c im ie n to d e la p o b la c ió n lo c a l, la c a r e n c ia d e in v e rs io n e s y la p r e s ió n
d e lo s m e r c a d o s g e n e r a r o n e x te n d id o s s is te m a s d e m o n o c u ltiv o s q u e
s a c r ific a r o n la fl o r a y fa u n a a u tó c to n a s , d e t e r io r a r o n lo s s u e lo s y c o n ­
s o lid a r o n e c o n o m ía s re g io n a le s e s c a s a m e n te d iv e r s ific a d a s ; la c a ñ a d e
a z ú c a r en T u c u m á n , el a lg o d ó n en e l C h a c o y la y e r b a m a te en M is io n e s
so n e je m p lo d e ello . N u m e r o s o s b o s q u e s fu e r o n ta la d o s p a r a a b r i r
t ie rra s a lo s c u ltiv o s o al p a s t o r e o en s u e lo s n o a p to s o s im p le m e n te
p a r a s e r u tiliz a d o s c o m o leñ a. D e e s ta m a n e r a se o r ig in a r o n a c tiv id a d e s
q u e c u b r ía n e s c a s a m e n te lo s r e q u e rim ie n to s d e s u b s is te n c ia . L a d e g r a ­
d a c ió n d e l m e d io n a t u r a l a la la r g a e m p o b r e c ió a ú n m á s la s c o n d ic io n e s
d e v id a h u m a n a , y a q u e n o se g e n e r a b a n r e c u r s o s s u fic ie n te s c o m o p a r a
a m o r t iz a r la in v e rs ió n en e s c u e la s, h o s p ita le s , c a m in o s y o tr a s o b r a s
q u e e r a n n e c e s a ria s p a r a e n fr e n t a r el c re c im ie n to fu e r t e y s o ste n id o
d e la p o b la c ió n . T a m p o c o la s a c t iv id a d e s s e ñ a la d a s im p u ls a r o n la
c re a c ió n d e o tra s n u e v a s , lo q u e d e te r m in ó q u e n o e x is tie ra n s u fic ie n te s
e m p le o s p a r a la p o b la c ió n a ctiv a, la q u e , en b u e n a p a rte , c o m e n z ó a
e m i g r a r ” . (S u b s e c r e t a r ía d e M e d io A m b ie n te , 1980,)
E x is te un segundo tip o de áreas con escasa p ob la ción p e ro que
presentan un considera ble a cervo de recursos naturales c u y o a p r o v e c h a ­
m ie n to d e p e n d e , en g r a n m e d id a , d e las in v e rs io n e s q u e en m a t e ria d e
in fr a e s t r u c t u r a y te c n o lo g ía se re a lic e n en ellas.
" P o r e je m p lo , el lito ra l p atagónico p o s e e a b u n d a n te s re c u r s o s p e s­
q u e r o s y e n e rg é tic o s ; sin e m b a r g o , su e x p lo t a c ió n h a s id o e s c a s a p o r
la s d é b ile s in v e rs io n e s re a liz a d a s lo q u e , ju n t o c o n su s c o n d ic io n e s n a t u ­
ra le s d e s fa v o r a b le s — fu e rt e s v ie n to s y a r id e z d e lo s su e lo s— , h a d e s a le n ­
tado la ra d ic a c ió n d e p o b la c ió n en la zo n a. E n la m e s e ta p a ta g ó n ic a
el s o b r e p a s t o r e o d e g a n a d o la n a r, u n id o a la a c c ió n d e l vie n to , h a p r o v o ­
c a d o la e lim in a c ió n d e la c o b e r t u r a v ege tal en e x te n s a s zon as, co n la
c o n s ig u ie n te a c e n tu a c ió n d e lo s p ro c e s o s e ro s iv o s . E s ta s c a r a c t e rís t ic a s
h an c o n fig u r a d o u n a re g ió n tip ific a d a p o r el a is la m ie n to y la d e s in te ­
g r a c ió n d e l c o n ju n t o d e l p a í s . ,
“ T a m b ié n el á r e a d el bosque m i s i o n e r o q u e p o s e e im p o rta n te s re ­
c u rs o s fo re sta le s , re q u ie r e , p a r a s u u tiliz a c ió n , d e la a c c ió n h u m a n a tan to
en lo q u e h ace a in fr a e s t r u c t u r a físic a c o m o al o rd e n a m ie n t o ju r íd ic o in stitu cio n al. P o r el m o m e n to , las c a re n c ia s d e in fr a e s t r u c t u r a y e q u ip a ­
m ie n to s y, m u y e s p e c ia lm e n te , u n ir r e g u la r ré g im e n d e te n en cia de las
tie rra s fisc ale s, h a c e n q u e u n a p o b la c ió n e s c a s a m e n te a r r a ig a d a re a lic e
u n a e x p lo ta c ió n m u c h a s veces d e p r e d a d o r a d e los re c u r s o s n a tu ra le s.
" E n v asta s á r e a s d e la m esop otam ia argentina, zo n a p r iv ile g ia d a
con la m a y o r c u e n c a h íd r ic a d el p a ís, se c o m p r u e b a n las co n s e c u e n c ia s
d e u n a n a t u r a le z a p a rt ic u la r m e n t e e x h u b e ra n te : río s c a u d a lo s o s q u e
se d e s b o r d a n y llu v ia s c o p io s a s y d e g r a n in te n s id a d q u e e ro s io n a n los
su elo s. L a s in u n d a c io n e s , q u e p e rió d ic a m e n t e p ro b le m a t iz a n la situ ació n
a m b ie n ta l, no son s o la m e n te la c o n s e c u e n c ia d e un p ro c e o n a t u r a l sino
q u e d e riv a n d e ac c io n e s h u m a n a s c o m o la d e s tru c c ió n d e la v e ge tació n
o rig in a l o de o m is io n e s d e las d e b id a s ac c io n e s y o b r a s d e c o n tro l. E n
los ú ltim o s añ o s, esta situ a c ió n c o m ie n z a a re v e rt iré co n la c o n c re c ió n
de n u m e ro s a s o b r a s p ú b lic a s : re p re s a s , c a m in o s , p u en tes, lín eas fe r r o ­
62 □ Ricardo Koolen
v ia ria s , q u e y a está n p r o d u c ie n d o tr a n s fo r m a c io n e s en el m e d io a m ­
b ie n te . E n u n fu t u r o c e rc a n o , a p a r e c e r á n n u e v a s a c t iv id a d e s y a u m e n ­
ta rá la p o b la c ió n , a l e s tím u lo d e a q u e lla s o b r a s . E s te es e l m o m e n t o
d e p re v e n ir, p a r a q u e e l d e s a r r o llo d e s e a d o , y ta n to tie m p o e s p e ra d o ,
n o g e n e re p r o b le m a s a m b ie n ta le s s im ila r e s a los d e l lito r a l p a m p e a n o .
" H a y un te rc e r tip o de áreas de rela tivo e q u ilib rio en tre p ob la ción
y recursos. E l té rm in o e q u ilib r io e s tá u s a d o a q u í d e m o d o n e u tro , es
d e c ir q u e n o d e b e a s ig n á rs e le u n v a lo r p o s itiv o d e p o r sí.
" E n efe c to , u n a s itu a c ió n d e e q u ilib r io re la t iv o p u e d e s e r n e g a tiv a
o p o s itiv a se g ú n la m a n e r a en q u e éste h a y a sid o alc a n z a d o .
" C u a n d o , p o r e je m p lo , el e q u ilib r io e n tre la o fe r t a d e r e c u r s o s a m ­
b ie n ta le s y la d e m a n d a d e la p o b la c ió n lo c a l se a lc a n z a m e d ia n te el
é x o d o d e la p o b la c ió n , c o n s id e r a m o s q u e se a r r ib a a u n a s itu a c ió n n e g a ­
tiva y a q u e p o r e s a v ía, la r e g ió n re d u c e su s p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo
y el e q u ilib r io se m a n tie n e p o r la e x p u ls ió n c o n t in u a d e p o b la c ió n .
" E n c a m b io , ex iste n s itu a c io n e s en las q u e se d a u n a c ie rta c o r r e s ­
p o n d e n c ia e n tre la o fe r t a d e r e c u r s o s a m b ie n ta le s y la d e m a n d a d e la
p o b la c ió n , en u n a re la c ió n ta l q u e el c re c im ie n to d e la p o b la c ió n p u e d e
s e r a fr o n t a d o c o n el c re c im ie n to en c a n tid a d y d iv e r s id a d de lo s r e ­
c u rs o s a m b ie n ta le s u t iliz a d o s ; es d e c ir, es u n e q u ilib r io a lc a n z a d o p o r
vía p o sitiv a .
" S it u a c io n e s d e e q u ilib r io re la t iv o d e tip o n e g a tiv o es d a b le e n c o n ­
t r a r en g r a n d e s zo n a s d e las p ro v in c ia s d e l c e n tro n o ro e s te d e l p aís.
E n c a m b io o tra s , d e tip o p o s itiv o , p u e d e n d e te c ta rse en los o a s is
c u y a n o s o d el a lto v a lle d e l R ío N e g r o , a llí d o n d e e l e q u ilib r io se lo g r ó
p o r la a c c ió n d e l h o m b r e q u e m o d ific ó c o n d ic io n e s a d v e rs a s d e l m e d io
— e s p e c ia lm e n te la a r id e z — y c re ó a m b ie n te s fé r tile s y a g r a d a b le s p a r a
la v id a h u m a n a , c o n s titu y e n d o u n a b u e n a p r u e b a d e lo q u e el h o m b r e
p u e d e lo g r a r c u a n d o se p r o p o n e m e j o r a r el m e d io a m b ie n te .
" E n sín tesis, p o d r ía m o s d e c ir q u e la s itu a c ió n a m b ie n ta l d e l p a ís
se c a ra c t e riz a p o r la e x iste n c ia d e u n a d iv e r s id a d d e a m b ie n te s (r e s u l ­
ta d o d e u n a c o m b in a c ió n d e d ife r e n t e s c o n d ic io n e s n a t u r a le s y v a r ia d a s
fo r m a s d e in te rv e n c ió n h u m a n a ) co n su s p ro b le m á t ic a s p a rtic u la re s .
" P e r o esa d iv e r s id a d se e x p lic a p o r u n a ú n ic a h is t o ria q u e la ha
c o n fig u r a d o . E lla m u e s t ra c ó m o el p r e d o m in io d e u n a re g ió n , la p a m ­
p e a n a , q u e p o s e e la o fe r t a m á s v a r ia d a d e r e c u r s o s a m b ie n ta le s y la
m a y o r c o n c e n tra c ió n d e p o b la c ió n , h a d e te r m in a d o en g r a n p a rt e el
d é b il d e s a r r o llo d e la s d e m á s re g io n e s , s itu a c ió n a la q u e s ó lo h a n
lo g r a d o e s c a p a r a q u e lla s re g io n e s d o n d e la a c t iv id a d h u m a n a p u d o , en
a lg u n o s c a m p o s , d e s e n v o lv e rs e en c o n d ic io n e s d e m a y o r a u to n o m ía co n
r e la c ió n a l lito r a l p a m p e a n o .” (S u b s e c r e t a r í a d e M e d io A m b ie n te , 1980.)
T c d o lo e x p u e s to p o n e en e v id e n c ia q u e lo s g r a n d e s d e s e q u ilib r io s
re g io n a le s q u e p a d e c e el d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l d e l p a ís c o n d i­
c io n a n fu e rt e m e n t e el e s ta d o d e l m e d io a m b ie n te n a c io n a l y q u e u n a
p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo q u e g e n e re u n c re c im ie n to so ste n id o y r e g io ­
n a lm e n te e q u ilib r a d o es un in s t ru m e n to in s u s titu ib le d e c o n s e rv a c ió n
y m e jo ra m ie n to del m e d io a m b ie n te .
P roblem a s am bientales más relevantes de Argentina
U n e n fo q u e m e n o s lig a d o a la e s tr u c t u r a c ió n " e s p a c ia l” d e la re la c ió n
S o c ie d a d / N a t u r a le z a y m ás c e n tra d o en la c o n s id e ra c ió n e s p e c ífic a de
63 □ El Estado y la dimensión ambiental
los p r o b le m a s a m b ie n ta le s m á s
id én ticas.
V e a m o s a lg u n o s e je m p lo s :
a)
re le v a n te s ,
nos
lle v a
a
c o n c lu s io n e s
La degradación de los recursos vivos
E n el p a ís , s e ñ a la G a llo p in (G a llo p in , 1983), e x iste n u n o s 44 m illo ­
nes d e h e c tá r e a s d e bosques nativos c u y a e x p lo t a c ió n ir r a c io n a l a r r o j a
c o m o re s u lt a d o u n a p é r d id a d e 140 000 h e c tá re a s / a ñ o . " L a e x tra c c ió n
d e m a d e r a d e los b o s q u e s n a tiv o s re p r e s e n tó , e n 1981, 3 600 000 to n e­
la d a s, e l 61 % d e l to ta l p r o d u c id o e n e l p a ís (p r o v in ie n d o e l re sto d e
los m o n te s c u lt iv a d o s ). E l e s ta d o d e lo s b o s q u e s n a tiv o s en A r g e n tin a
es a la r m a n t e y ex iste n s e rio s rie s g o s d e d e t e r io r o ir r e v e r s ib le , in d u c id o s
p o r los d e s m o n te s p a r a fin e s a g r o p e c u a r io s o p a r a fo re s ta c io n e s , e x t ra c ­
c io n e s s e lectiv as y / o a b u s iv a s , in c e n d io s a c c id e n ta le s o in te n c io n a le s,
s o b r e p a s t o r e o e in tro d u c c ió n e x t e m p o r á n e a d e l g a n a d o en e l b o s q u e ."
L o s a s p e c to s q u e G a llo p in e n c u e n tra m á s c rític o s en la p o lít ic a
fo re s t a l so n : la e sc a se z d e in fo r m a c ió n s o b r e la e c o lo g ía d e la s es p e c ie s
n ativ as, e l d e s c o n o c im ie n to d e l c o m p o r t a m ie n t o d e los b o s q u e s fr e n te
a d is tin to s m a n e jo s , la d e fic ie n c ia d e la e s ta d ís tic a fo re s t a l, la fa lt a de
e s tu d io s s o b r e c o s to y r e n t a b ilid a d d e la s d ife r e n t e s a c t iv id a d e s fo r e s ­
tales, la in su fic ie n te a te n c ió n a la s n o r m a s d e a p r o v e c h a m ie n t o y c o n t ro l
d e las a c t iv id a d e s e x tra c tiv a s , la d e fic ie n c ia d e l c o n o c im ie n t o s o b r e la s
e x iste n c ia s y la c a lid a d d e lo s b o s q u e s n a tiv o s y el d e s c o n o c im ie n to d e
la tasa d e d e s m o n te y sus c o n s e c u e n c ia s e c o ló g ic a s. ( S o b r e a lg u n a s
d e esta s c o n s e c u e n c ia s , s o b r e to d o en la C u e n c a d e l P la ta , v o lv e re m o s
m ás a d e la n te .)
C o n re la c ió n a la flo ra y fauna silvestres, G a llo p in d e s ta c a la im ­
p o r ta n c ia e c o n ó m ic a q u e r e v e s tir ía su a p ro v e c h a m ie n to ra c io n a l, e s p e ­
c ia lm e n te en e sa v a s ta e x te n s ió n d e l 60 % d e l te r r it o r io n a c io n a l n o
a p to p a r a e x p lo ta c io n e s a g r o p e c u a r ia s d e e n v e rg a d u ra . " E n 1980 — d ic e —
se c o s e c h a ro n 45 000 to n e la d a s d e fa u n a s ilv e s tre y la e x p o rta c ió n de
su s p r o d u c t o s p r o d u jo d iv is a s p o r v a lo r d e 171 m illo n e s d e d ó la r e s .
A b a s e d e c á lc u lo s a p r o x im a d o s se p u e d e e s tim a r q u e , c o n u n m a n e jo
ra c io n a l, se p o d r ía lle g a r a 1 m illó n d e to n e la d a s c o s e c h a b le s p o r año.
S in e m b a r g o , y p ese al a v a n c e d e l c o n o c im ie n t o c ie n tífic o , en A r g e n tin a
la v id a s ilv e s tre se e x p lo ta en fo r m a tr a d ic io n a l y c o m o un r e c u r s o n o
re n o v a b le . A s im is m o , en to d o s lo s ca so s, se in tro d u c e n e s p e c ie s d o m é s ­
ticas sin to m a r en c u e n ta si las e s p e c ie s n a tiv a s so n m á s re n ta b le s y
están m e jo r a d a p t a d a s a las c o n d ic io n e s lo c a le s .’’
b)
In s u ficie n te va loración y asignación de recursos
a la gestión de áreas protegidas
S a b id o es q u e #las p rin c ip a le s fu n c io n e s d e las á r e a s p ro te g id a s , q u e
c o n siste n en la c o n s e rv a c ió n de la d iv e r s id a d g e n é tic a y d e m u e s tra s
re p re s e n ta tiv a s d e lo s d iv e r s o s e c o s is te m a s n a tu ra le s o p o c o a lte r a d o s
d e un p aís, re v is te n n o s ó lo u n a d im e n s ió n e c o ló g ic a , e d u c a tiv a , cien tí­
fica, re c re a tiv a , etc., s in o ta m b ié n e c o n ó m ic a q u e G a llo p in re s u m e en:
" l a c a p a c id a d de g e n e r a r n u e v a s v a r ie d a d e s p a r a su u tiliz a c ió n a g r o p e ­
c u a ria y la e x p lo ta c ió n d ire c ta d e e s p e c ie s c o m e s tib le s ; s e r fu e n te de
c o m p u e s to s o rg á n ic o s p a r a la in d u s t ria fa r m a c é u tic a y la m e d ic in a ; s e r
64 □ Ricardo Koolen
fu e n te d e o r g a n is m o s e x p e rim e n t a le s p a r a e s t u d ia r e fe c to s d e n u e v o s
m e d ic a m e n to s ; p r o v is ió n d e g r a n v a r ie d a d d e fib r a s , m a d e ra s , re s in a s y
ace ite s p a r a u s o in d u s t r ia l; y o t r o s u s o s p o t e n c ía le s a ú n n o e x p lo r a d o s ” .
E n el p a ís h a y á r e a s p r o t e g id a s d e ju r is d ic c ió n n a c io n a l, p r o v in c ia l
y m u n ic ip a l p e r o la g e s tió n e fe c tiv a d e e sta s á r e a s a c u s a m u y d iv e r s o s
g r a d o s d e e fic ie n c ia . G a llo p in d ice q u e " l a e v o lu c ió n d e l s is te m a d e
á r e a s p r o te g id a s h a a d o le c id o d e u n a g r a n d o s is d e e s p o n ta n e ís m o .
A u n q u e se h a a v a n z a d o en lo s c r ite rio s p a r a la s e le c c ió n d e á r e a s , en
m u c h o s c a s o s h a p r im a d o la re s ig n a c ió n an te lo q u e q u e d a d is p o n ib le
p a r a c o n s e r v a r, m á s q u e u n a e le c c ió n ó p t im a . T a m b ié n e x iste e sc a se z
d e p e rs o n a l c a p a c ita d o y d e re c u r s o s fin a n c ie ro s p a r a e l m a n e jo d e
las á r e a s " .
F a lta re p r e s e n t a t iv id a d d e v a r io s s is te m a s e c o ló g ic o s d e l p a ís y, en
o tr o s caso s, se h a p r o d u c id o p rá c t ic a m e n te la e x tin c ió n d e e s p e c ie s.
A su vez, " la s á r e a s c o n tig u a s a la s p r o t e g id a s e s tá n s ie n d o p r o ­
fu n d a m e n te m o d ific a d a s p o r la a m p lia c ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia ,
la e x p lo t a c ió n m a d e r e r a , la u r b a n iz a c ió n , la m in e ría , la e x p lo t a c ió n p e ­
tro le ra , la c o n s tr u c c ió n de c a m in o s y o tr a s a c t iv id a d e s h u m a n a s . L a s
á re a s p r o t e g id a s se t r a n s fo r m a n c a d a vez m á s en " i s l a s ” r o d e a d a s d e
a m b ie n te s m u y a lte r a d o s , lo q u e a m e n a z a la p o s ib ilid a d d e m a n t e n i­
m ie n to d e la v a r ie d a d d e e s p e c ie s ” .
c)
La expansión de la fro n te ra agropecu aria
T ra s a f i r m a r q u e “ el a v a n c e d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia es e l p ro c e s o
q u e a fe c ta en m a y o r g r a d o lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s d e A r g e n ­
tina p o r su v e lo c id a d , e x te n sió n , m o d o d e o p e ra c ió n te c n o ló g ic a y so cial,
tipo s d e e c o s is te m a s q u e in v o lu c ra y d e o p c io n e s fu t u r a s q u e e n c ie r r a ” ,
G a llo p in s e ñ a la lo s g r a n d e s e c o s is te m a s a r g e n t in o s q u e e s tá n p a d e c ie n d o
este p ro c e s o : a ) las s e lv a s t u b tr o p ic a le s d e l n o ro e s t e y d e l n o re ste ;
b ) las á r e a s s e m iá r id a s p e r ifé r ic a s a la p a m p a h ú m e d a ; c ) las á r e a s
de a n e g a m ie n to fr e c u e n te d e la re g ió n d e l in t e r flu v io m e s o p o t á m ic o
(p r o v in c ia s d e C o r rie n te s y E n t r e R í o s ) ; d ) á r e a s p re c o r d ille r a n a s d e
las p ro v in c ia s d e R ío N e g r o , N e u q u é n y C h u b u t.
“ E s im p o rt a n te d e s ta c a r — c o n t in ú a el a u t o r c ita d o — q u e en la
A rg e n tin a , a d ife r e n c ia d e m u c h o s o tr o s p a ís e s d e l co n tin en te, la s u p e r ­
ficie d e tie rr a s c u ltiv a b le s , s u c a lid a d , y la s d e n s id a d e s d e m o g rá fic a s ,
no a c tú a n c o m o lim ita n te s q u e e x ija n la a m p lia c ió n d e la fr o n t e r a a g r o ­
p e c u a ria . M á s g r a v e aú n , las e x p e rie n c ia s d e e x p a n s ió n d e fr o n t e r a
re a liz a d a s h a sta a h o r a se h a n b a s a d o , m á s q u e en u n d e s a r r o llo a g r o ­
p e c u a rio s o s t e n ib le a la r g o p la z o , en la u tiliz a c ió n d e s tru c tiv a d e l b o s q u e ,
la fa u n a y lo s su e lo s s u je to s a e x p lo ta c ió n . E n g e n e ra l, d e s p u é s de
e x p o lia r el r e c u r s o v ir g e n lo s p ro y e c to s h a n s id o a b a n d o n a d o s .”
E n la s u b r e g ió n a rg e n t in a d e la C u e n c a d e l P la t a (n o r e s t e y p a rt e
del n o ro e s te d e l p a ís ) los p ro c e s o s de e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a a g r o ­
p e c u a r ia q u e se v ie n en o p e r a n d o en el p r o p io p a ís y en B r a s i l y P a r a ­
gu ay , p rin c ip a lm e n te a c o s ta d e l b o s q u e n a tu ra l, c o n stitu y e n el p rin c ip a l
fa c to r d e las c a d a vez m ás c a t a s tr ó fic a s in u n d a c io n e s d e l lit o r a l a r g e n ­
tino, así c o m o d e la p é r d id a d e s u e lo s p o r e r o s ió n h íd r ic a y g e n e ra n
un s e rio rie s g o d e c o lm a ta c ió n fu t u r a d e las r e p r e s a s c o n s tru id a s , y en
co n s tru c c ió n , p o r e fe c to d e los se d im e n to s d e a r ra s tr e , c a d a d ía m ás
a b u n d a n te s , p ro v e n ie n te s d e a g u a s a r r ib a .
65 □ E l Estado y la dimensión ambiental
A b a s e d e in fo r m a c ió n d e P h illip e C u lo t (F A O , a g o s t o 1983), K u g le r
h ac e n o t a r q u e h a s t a 1980 fu e r o n d e fo r e s t a d a s en la C u e n c a d e l P la t a
47 102 000 h e c tá r e a s h a b ié n d o s e r e fo r e s t a d o ta n s o lo 4 713 000 h e c tá re a s .
E n A r g e n tin a s o la m e n te , fu e r o n d e s m o n ta d a s 1 202 000 h e c tá r e a s y re fo re sta d a s ta n s o lo 78 000 h e c tá re a s . E n la r e g ió n b r a s ile ñ a d e la C u e n c a
se ta la ro n 44 490 000 h e c tá r e a s y se p la n t a r o n 4 635 000 h e c tá r e a s (K u g l e r ,
1984). L o s e fe c to s d e v a s ta d o re s q u e la e s c o rr e n t ía d e la s llu v ia s t r o p i­
c ales está n p ro v o c a n d o , a l a r r a s t r a r a lo s s u e lo s d e fo r e s t a d o s d e lo s
e s ta d o s b r a s ile ñ o s d e R ío G r a n d e d o S u l, S a n ta C a t a r in a y P a r a n á , so n
im p re s io n a n te s y a fe c ta n al c o n ju n t o d e la C u en c a. B o r l a u g h a d ic h o :
" p u e d o r e s u m ir la g r a v e d a d d e l p r o b le m a d e la e r o s ió n en B r a s i l c o n
u n a s o la fra s e : B r a s i l se e s tá y e n d o a l m a r p o r e l R ío d e la P la t a ”
(B o r la u g , 1983).
V a le la p e n a s e ñ a la r u n e je m p lo m á s d e c ó m o este ir r a c io n a l m a ­
n e jo d e las a g u a s y d e l s u elo , p o r p a rt e d e to d o s lo s p a ís e s im p lic a d o s
en la C u e n c a d el P la ta , a fe c ta y o b s ta c u liz a e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y
g e n e ra g r a v o s a s d e s e c o n o m ía s : p o r las vías n a v e g a b le s d e l D e lta del
P a ra n á c irc u la n p o r a ñ o d e 250 a 300 b u q u e s tr a n s p o r t a d o r e s d e g ra n o s ,
120 a 150 p e t r o le r o s y 150 d e c a r g a g e n e ra l q u e tr a n s p o r ta n , en u n a
u o tr a d ire c c ió n , 15 m illo n e s d e to n e la d a s d e g r a n o s , 5 m illo n e s d e
t o n e la d a s de h ie r r o y c a r b ó n y 6 500 000 to n e la d a s d e p e tró le o , en tre
o tr a s co sas. A te n to a q u e el c a n a l M a rt ín G a r c ía , la m á s im p o rt a n te
v ía d e n a v e g a c ió n e n tre el río P a r a n á y el p u e r to d e B u e n o s A ir e s , en
el R ío d e la P la ta , só lo p e r m it ía el trá n s ito d e b u q u e s d e h a s ta 24
p ies de c a la d o , se c o n s tr u y ó e in a u g u ró , en 1976, el C a n a l M it r e q u e ,
co n u n a g r a n in v e rs ió n , te n d ía a p o s ib ilit a r la n a v e g a c ió n h a s ta 32 p ies
V c o n s ig u ie n te m e n te el trá n s ito d e b u q u e s d e m a y o r p o rte , c o n la ló g ic a
e c o n o m ía de flete s. E n d ic ie m b r e de 1982, fr u t o d e la c re c ie n te s e d i­
m e n ta c ió n n a t u r a l, a g r a v a d a p o r la s g r a n d e s in u n d a c io n e s , el C a n a l, q u e
v en ía p e r d ie n d o su c a la d o o rig in a r io , lle g ó a te n e r s o la m e n te 17 pies.
S e g ú n c á lc u lo s de las a u t o r id a d e s d e tr a n s p o r te flu v ia l y m a r ít im o
r e stitu ir el c an al a su d im e n s ió n o r ig in a l im p lic a r e m o v e r 8 500 000
m e tro s c ú b ic o s d e s e d im e n to s a un c o s to e s tim a d o d e 17 m illo n e s d e
d ó la r e s (K u g le r , 1 9 8 4 ),1 m ie n tr a s ta n to el tr a n s p o r t e d e b e r á h a c e rs e en
b u q u e s d e m e n o r c a la d o o a m e d ia c a r g a , si está n s a lie n d o a u lt r a m a r
d e s d e lo s p u e r to s d e l P a ra n á , p a r a c o m p le t a r su c a r g a en los p u e rto s
d e B u e n o s A ir e s y B a h ía B la n c a ; en este ú ltim o , p o r e je m p lo , a ra íz de
lo s o b r e c a r g a d o q u e está, las e s p e ra s su elen s e r d e 40 d ía s a un c o s to
d e 5 500 d ó la r e s p o r d ía (K u g l e r , 1984).
¿ Q u ié re se u n m e jo r e je m p lo d e las d e s e c o n o m ía s q u e el d e t e r io r o
a m b ie n ta l ge n e ra ?
d)
A ltera ción de sistemas h íd ricos
A p e s a r d el r e ite ra d o re c o n o c im ie n to d e q u e ha s id o o b je t o a n iv el
c o n c e p tu a l, el m a n e jo in te g r a d o d e c u e n c a s h id r o g r á fic a s n o h a lo g r a d o
p la s m a r s e s u fic ie n te m e n te en la ge stió n d e los r e c u r s o s h íd r ic o s d el
p aís — ta m p o c o , c o m o se h a visto an tes, en los r e c u r s o s c o m p a r t id o s
i Véanse las opiniones del Subsecretario de Transporte Fluvial y Marítimo
formuladas al diario La Nación de Buenos Ares, del 11 de febrero de 1984, que se
citan en Kugler, 1984.
66 □ Ricardo Koolen
c o n o t r o s p a ís e s , e s p e c ia lm e n te d e la C u e n c a d e l P la t a — n i e n la g e s tió n
d e l t e r r it o r io y d e lo s e c o s is te m a s im p lic a d o s .
E n la C u e n c a d e l P la ta , a m é n d e lo y a d ic h o e n e l a c á p ite a n t e rio r,
e s n o t o r io e l a lt o g r a d o d e " e s p o n t a n e ís m o " c o n q u e , d e s d e e l p u n t o
d e v is t a d e l o r d e n a m ie n t o d e l t e r rito rio , s e h a n a d o p t a d o la s d e c is io n e s
s o b r e g r a n d e s o b r a s h id r á u lic a s y lo c a liz a c ió n d e a c t iv id a d e s p r o d u c ­
tivas y d e a s e n t a m ie n to s h u m a n o s .
C o n r e la c ió n a la s o b r a s h id r á u lic a s m á s im p o r t a n t e s re c ie n te s y
e n e je c u c ió n , se h a n h e c h o y se e s tá n h a c ie n d o e v a lu a c io n e s d é s u
im p a c t o a m b ie n t a l, p e r o e n to d o s lo s c a s o s a p a r t ir d e p ro y e c to s y a
a p r o b a d o s e, in c lu s o , e n e je c u c ió n , lo q u e h a c e m u y re la t iv a s la s p o s i­
b ilid a d e s d e in c id ir ; e n o t r o s ca so s, la t r a n s fe r e n c ia d e la s c o n c lu s io n e s
té c n ic o -c ie n tífic a s a l n iv e l d e c is o r io p o lít ic o e s n o to r ia m e n te in su fic ie n te .
L o s p r o b le m a s d e c o n t a m in a c ió n o r ig in a d o s p o r e l e s p o n ta n e ís m o
e n la lo c a liz a c ió n d e a c t iv id a d e s p r o d u c t iv a s y d e lo s a s e n ta m ie n to s
h u m a n o s y p o r la fa lt a d e tr a ta m ie n t o d e lo s d e s e c h o s , s o b r e to d o en
e l s e c t o r d e la c u e n c a q u e v a d e la c iu d a d d e R o s a r io a la d e L a P lata,
so n g ra v e s y s u fic ie n te m e n te c o n o c id o s .
C onclusiones
E n lo s p á r r a fo s a n t e rio re s h e m o s in te n ta d o a b o r d a r lo s ra s g o s d o m i­
n an tes d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l a r g e n t in a y se h a v isto c ó m o u n
c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o d e s o r d e n a d o h a g e n e r a d o p r o fu n d a s d ife r e n c ia s
a m b ie n t a le s y d e c a lid a d d e v id a e n tre la s d iv e r s a s re g io n e s d e l p a ís
a d e m á s d e l d e t e r io r o g r a v e , e n a lg u n o s c a s o s , y e l d e s a p r o v e c h a m ie n t o ,
e n o tr o s , d e r e c u r s o s n a t u r a le s q u e ra c io n a lm e n t e u tiliz a d o s p o d r ía n
p e r m it ir u n d e s a r r o llo e q u ilib r a d o , s o s te n id o y a u tó n o m o .
E s t a c o n s ta ta c ió n n o es, d e n in g u n a m a n e ra , n o v e d o s a . L a s c a r a c ­
te rís tic a s fu n d a m e n t a le s d e l m o d e lo d e d e s a r r o llo a r g e n t in o , e n s u ev o ­
lu c ió n h is t ó ric a , v ie n e n s ie n d o e s tu d ia d a s y d e s c rita s p o r d iv e r s o s e q u i­
p o s té cn ic o s, ta n to d e l s e c t o r p ú b lic o — e s p e c ia lm e n te a p a r t ir d e los
tr a b a jo s d e l C O N A D E , e n lo s a ñ o s sesen ta, p a r a a d e la n te — c o m o de
c e n tro s p r iv a d o s d e e s tu d io e in v e s tig a c ió n . E n lo s ú ltim o s a ñ o s , ta m ­
b ié n se h a n a g r e g a d o d iv e r s o s t r a b a jo s s o b r e la c o n fig u r a c ió n m e d io ­
a m b ie n t a l q u e e l m o d e lo h a g e n e ra d o .
C ie r to es q u e la d ic t a d u r a (1976-1983) h a p r o v o c a d o c a m b io s e in v o ­
lu cio n es q u iz á n o s u fic ie n te m e n te m e d id a s y e v a lu a d a s to d a v ía . P e r o
e llo n o a fe c ta a lo fu n d a m e n t a l d e l d ia g n ó s tic o . M á s q u e p o r p e rfe c c io ­
n ism o s té cn ic o s, la a c c ió n e n p r o f u n d i d a d q u e la s it u a c ió n re q u ie r e , se
h a lla fu e rt e m e n t e c o n d ic io n a d a , d e m a n e r a p r im o r d ia l, p o r u n a e fe c tiv a
v o lu n ta d p o lít ic a d e c a m b io .
L a c o n s o lid a c ió n d e l re n a c ie n te s is te m a d e m o c rá t ic o d e p e n d e , en
g r a n m e d id a , d e q u e se a lc a n c e n lo s o b je t iv o s n a c io n a le s d e d e s a r r o llo
q u e e l a u t o r it a r is m o p o s t e r g a r a .
Q u e r e m o s d e c ir, en o tr a s p a la b r a s , q u e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o ­
llo, y la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en e lla , an tes q u e
u n p r o b le m a té cn ic o, es, h o y m á s q u e n u n ca, u n p r o b le m a p o lític o d e
tal im p o r t a n c ia q u e c o n s titu y e u n o d e lo s p rin c ip a le s fa c to re s d e a f i r ­
m a c ió n d e la n u e v a d e m o c ra c ia .
S i se a c e p ta esto , d e in m e d ia to s u r g e u n a s e rie d e in te rro g a n te s :
¿cuál es la e s t r u c t u r a d el a p a r a t o esta tal al q u e c a b e la r e s p o n s a b i­
67 □ E l Estado y la dimensión ambiental
lid a d p r im a r ia d e e n fr e n t a r e s e d e s a fío p o lític o ? ¿ c ó m o d is c u r r e el
f lu jo b u r o c r á t ic o -d e c is o r p o r e s a e s tru c tu ra ? ¿ q u é a ju s t e s s e ría n a c o n ­
s e ja b le s ?
E n lo s d o s a p a r t a d o s q u e s ig u e n p r o c u r a r e m o s r e s p o n d e r a esto s
in te rro g a n te s .
2.
La actual es tru ctu ra del g o b ie rn o a rg en tin o
y la gestión am bien ta l
E l G o b ie r n o N a c io n a l está in t e g r a d o p o r tre s p o d e r e s : e l e je c u tiv o , el
le g is la tiv o y e l ju d ic ia l.
E n el e je rc ic io d e l p o d e r e je c u tiv o , el P r e s id e n t e d e la N a c ió n es
a s is t id o p o r o c h o m in is tr o s , y p o r las c in c o s e c r e ta r ía s q u e d e p e n d e n
d ire c ta m e n te d e l P re s id e n te .
A su vez, lo s m in is te r io s se d e s a g r e g a n en s e c r e ta r ía s d e E s ta d o ,
ésta s en s u b s e c r e t a r ía s y las s u b s e c r e t a r ía s en d ire c c io n e s n a c io n a le s
o g e n e ra le s , se g ú n e l caso.
a)
P residen cia: Secreta ría G eneral y S ecreta ría de P la n ifica ció n
L a s c in c o S e c re t a ría s d e l á r e a d e la p r e s id e n c ia so n :
•
•
•
•
•
G e n e ra l
d e P la n ific a c ió n
d e In t e lig e n c ia d e E s t a d o
d e I n fo r m a c ió n P ú b lic a
d e la F u n c ió n P ú b lic a .
D e to d as e lla s re v is te n p a r t ic u la r in te ré s , en n u e s tro caso , la S e c re ­
ta ría G e n e ra l d e la P r e s id e n c ia y la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n . L a
p r im e r a p o r q u e , e n tre o tra s , tiene la m is ió n — a tra v é s d e la S u b s e ­
c r e ta r ía d e C o o r d in a c ió n — d e a s is t ir a l p re s id e n t e en la c o o rd in a c ió n
de la s a c c io n e s d e las d is tin ta s á r e a s d e l p o d e r e je c u t iv o d e m a n e r a d e
a s e g u r a r la c o h e r e n c ia p o lít ic a y fu n c io n a l e n tre e lla s y la f lu id a r e la ­
c ión co n los in te g ra n te s d e lo s c u e rp o s le g is la t i v o s .1 Y la S e c re t a ría
d e P la n ific a c ió n p o r q u e asiste a l P re s id e n t e en la c o n d u c c ió n , c o o r d i­
n ac ió n y c o n tro l d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n in te g r a l d el d e s a r r o llo
e c o n ó m ic o so cial.
E n t r e las fu n c io n e s e s p e c ífic a s q u e tien e la S e c r e t a r ía d e P la n ifi­
c a c ió n v in c u la d a s c o n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y la in s e rc ió n d e
la d im e n s ió n a m b ie n t a l en él, p u e d e n d is tin g u irs e a lg u n a s d e c a r á c t e r
fo r m a l y o tra s d e c a r á c t e r s u sta n tiv o .
>
P o r ‘‘fu n c io n e s d e c a r á c t e r f o r m a l ” , e n te n d e m o s la s q u e o to r g a n
a esta s e c r e ta r ía u n a d e t e r m in a d a a u t o r id a d — d e p a r t ic u la r p e s o d a d a
la d ire c ta d e p e n d e n c ia d e l P r e s id e n t e q u e tiene e l o r g a n is m o — en la
c o o rd in a c ió n y a r m o n iz a c ió n d e las p o lític a s , p r o g r a m a s , p la n e s y p r o ­
y ecto s d e to d a la a d m in is tra c ió n p ú b lic a . E s ta s fu n c io n e s so n e se n c ia le s
en la e je c u c ió n c o n c r e ta d e to d o p la n d e d e s a r r o llo y, en p a r t ic u la r ,
p a ra n u e s tro caso , si ese p la n se p r o p o n e h a c e r e fe c tiv a la in c o r p o r a ­
ción d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l.
1 Para una descripción detallada de las misiones y funciones de las diferentes
áreas del Poder Ejecutivo Nacional consúltense la Ley de Ministerios No. 22520
(t.o. 1983) y los Dec. No. 15/83, No. 134/83, No. 341/83, No. 267/84 y No. 1705/84.
68 □ Ricardo Koolen
E llas son:
i)
C o n fe c c io n a r la s d ire c tiv a s q u e e l P o d e r E je c u t iv o im p a r t ir á
a la s d is tin ta s á r e a s d e la a d m in is t r a c ió n p ú b lic a a fin d e a d e c u a r y
h a c e r c o m p a t ib le s las p la n ific a c io n e s s e c to ria le s y re g io n a le s c o n la
p la n ific a c ió n g e n e ra l, a s i c o m o p a r a la e la b o r a c ió n d e lo s p la n e s , p r o ­
g r a m a s y p r o y e c to s e c o n ó m ic o s , s o c ia le s y d e o b r a s y s e rv ic io s p ú b lic o s .
ii)
C o o r d in a r el p r o c e s o d e e la b o r a c ió n d e lo s p la n e s y p r o g r a ­
m a s in te r s e c to ria le s y r e g io n a le s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a .
iii)
E stab lecer los sistem as de enlace de las unidades de plan ifi­
cación dé las distintas áreas m inisteriales.
iv )
I n t e r v e n ir e n la c o o r d in a c ió n y c o m p a tib iliz a c ió n d e lo s g r a n ­
d e s p ro y e c to s d e in v e rs ió n p ú b lic a q u e p o r su im p o r t a n c ia e c o n ó m ic a
o s o c ia l fu e ra n d e in te ré s n a c io n a l, a s í c o m o en lo s d e in v e rs ió n p r i­
v a d a q u e , r e u n ie n d o d ic h a c o n d ic ió n , r e q u ir ie s e n la a p r o b a c ió n , a u to ­
riz a c ió n o lic e n c ia d e a u t o r id a d co m p e te n te .
D e n o m in a m o s " fu n c io n e s d e c a r á c t e r s u s ta n tiv o ” a a q u é lla s en las
q u e la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n e n tie n d e d e m a n e r a p rin c ip a l, o d e
a lg u n a fo r m a p a r t ic ip a o in te rv ie n e , en la d e fin ic ió n y c o n s e c u c ió n
d e lo s o b je t iv o s y c o n te n id o s d e la p o lít ic a y d e lo s p r o g r a m a s d e
d e s a r r o llo a s í c o m o d e s u o rie n ta c ió n m e d io a m b ie n ta l. E lla s so n :
i)
E v a l u a r las p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo a la r g o p la z o y fo r m u la r
p a u ta s p a r a el a n á lis is d e lo s p r o b le m a s e n d ic h a d im e n s ió n te m p o ra l.
ii )
A n a liz a r, f o r m u la r y e v a lu a r p r o p u e s t a s d e o b je t iv o s , p o lític a s
y e s tra te g ia s n a c io n a le s p a r a el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo .
iii)
E la b o r a r p ro p u e s t a s d e o b je tiv o s , p o lític a s y p la n e s g lo b a le s
y re g io n a le s d e d e s a r r o llo p a r a el m e d ia n o p laz o .
iv )
F o r m u la r c r ite rio s g e n e ra le s p a r a la e la b o r a c ió n d e p la n e s y
p r o g r a m a s c o n t e m p la d o s en la p la n ific a c ió n g e n e ra l.
v)
E fe c t u a r el s e g u im ie n to y e v a lu a c ió n d e lo s p r o g r a m a s y p r o ­
yectos p re v is t o s en e l p la n n a c io n a l, a n a liz a n d o s u im p a c to a m b ie n ta l
y re g io n a l, y p r o p o n ie n d o las m e d id a s c o rr e c t iv a s o c o m p le m e n ta r ia s
q u e fu e re n n e c e s a ria s .
v i)
F o r m u la r o b je t iv o s , p o lític a s y d ire c tiv a s d e o rd e n a m ie n t o
e s p a c ia l.
vi i)
I n t e r v e n ir en la fo r m u la c ió n d e o b je t iv o s y p o lític a s d e o r d e ­
n a m ie n to a m b ie n t a l y d e p re s e r v a c ió n y r a c io n a l a p ro v e c h a m ie n to d e
los r e c u r s o s n a tu ra le s , o r ie n t á n d o lo s h a c ia los se c to re s d e la p ro d u c c ió n
m ás c o n v en ien tes.
v ii i)
E la b o r a r p r o g r a m a s d e in v e s tig a c ió n y fo rm a c ió n p r o fe s io n a l
v in c u la d o s co n las ta re a s d e p la n ific a c ió n .
ix )
C o o r d in a r y c o n d u c ir lo s sis te m a s e s ta d ístic o y ce n sa l d e l p a ís
e in te r v e n ir en los o b je t iv o s y p o lític a s d e in fo r m á t ic a q u e se r e q u ie r a n
p a r a el d e s a r r o llo d el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n g e n e ra l.
D e b e d e s ta c a rs e fin a lm e n te q u e d e la S e c re t a ría d e P la n ific a c ió n
d e p e n d e n c u a tr o s u b s e c r e ta ría s :
•
G e n e ra l;
•
d e P r o g r a m a c ió n d e l D e s a r r o llo ;
•
d e P r o g r a m a c ió n y C o o r d in a c ió n con el S e c to r P ú b lic o ; y
•
d e A n á lis is d e L a r g o P la z o , c o r r e s p o n d ie n d o a ésta la in te rv e n ­
ció n en la fo r m u la c ió n d e c r ite rio s p a ra la e la b o r a c ió n d e o b je tiv o s y
p o lític a s d e o r d e n a m ie n t o e s p a c ia l y p r e s e r v a c ió n del m e d io a m b ie n te
69 □ E l Estado y la dimensión ambiental
y lo s r e c u r s o s n a t u r a le s , a tr a v é s d e la D ir e c c ió n N a c io n a l d e In v e s ­
tig a c ió n y A n á lis is .
N o p o d e m o s d e ja r d e s e ñ a la r q u e , e n m á s o m e n o s , e s te c ú m u lo
d e fu n c io n e s se a s e m e ja a l q u e r e ite ra d a m e n t e se h a v e n id o a t r ib u ­
y e n d o a lo s s u c e siv o s o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n q u e h a te n id o el
g o b ie r n o n a c io n a l en lo s ú lt im o s 25 a ñ o s , c o n m u y e s c a s o é x ito en
o r d e n a e n c u a d r a r e l c o n ju n t o d e la a c t iv id a d e s ta ta l y d e s u s d is tin to s
s e c to re s y n iv e le s a d m in is tra tiv o s en e l m a r c o d e la s s u c e siv a s p o lític a s
d e d e s a r r o llo tra z a d a s .
P e r o an tes d e v o lv e r s o b r e e llo — p a r a a n a liz a r la s ra z o n e s d e ese
e s c a s o é x ito y f o r m u la r p o s ib le s id e a s d e s tin a d a s a m e j o r a r la o p e ra tiv id a d e s ta ta l e n este c a m p o — , n o s p a re c e n e c e s a rio r e s e ñ a r a lg u n a s
fu n c io n e s q u e le c o m p e te n a lo s d ife r e n t e s m in is te r io s e n v ir t u d de
las c u a le s d e b e r á n d e s e m p e ñ a r u n p a p e l d e m a y o r o m e n o r p r e p o n ­
d e ra n c ia , en la e fe c tiv a e je c u c ió n d e u n a e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo de
m e d ia n o p laz o , ta n to en lo s a s p e c to s d ire c ta m e n te a m b ie n ta le s c o m o
en lo s q u e a p r im e r a v is t a p a r e c ie r a n n o s e r lo p e r o q u e , a la lu z del
d ia g n ó s tic o s o b r e la p a r t ic u la r p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l d e l p a ís q u e
h em o s h ech o , so n fu e rt e m e n t e c o n d ic io n a n te s d e c u a lq u ie r p o lít ic a
q u e se p r o p o n g a r e v e r t ir lo s p r o b le m a s a m b ie n t a le s q u e h e m o s c a lific a d o
c o m o d e m á s re le v a n te s y, a l m is m o tie m p o , a t a c a r e n u n a p e rs p e c tiv a
d e m e d ia n o p la z o lo s q u e d e r iv a n d e la e s tr u c t u r a c ió n e s p a c ia l y el
es tilo c o n q u e se h a d e s a r r o lla d o e n el p a ís la re la c ió n so c ie d a d n a tu ra le za .
b)
M in is te rio del In te r io r
El M in is t e rio d e l In t e rio r , en el o r d e n in te rn o — ta n to c o m o e l d e
R e la c io n e s E x t e r io r e s en el c a m p o in te rn a c io n a l— es el á r e a p o lít ic a
p o r ex c e le n c ia d e l g o b ie r ñ o n a c io n a l. A lg u n a s d e s u s fu n c io n e s re s u lta n
fu n d a m e n ta le s p a r a la c o n fo r m a c ió n d e l m o d e lo d e g e s t ió n a m b ie n ta l
en e l d e s a r r o llo q u e lu e g o in te n ta re m o s p r o p o n e r . E n t r e e lla s las si­
gu ien tes:
i)
S in d e s m e d r o d e la s v in c u la c io n e s s e c to ria le s q u e lo s d e m á s
M in is t e rio s n a c io n a le s t r a b a n c o n su s p a re s p ro v in c ia le s , es a tra v é s
d e este m in is te rio q u e el P r e s id e n t e c a n a liz a la v in c u la c ió n d e la p o lí­
tica g lo b a l d e l G o b ie r n o F e d e r a l c o n lo s G o b ie r n o s p ro v in c ia le s .
ii)
E s el p r in c ip a l r e s p o n s a b le d e la p o lític a p o b la c io n a l, e la b o r a
y a p lic a las n o rm a s q u e rig e n las m ig ra c io n e s in te rn a s y e x te rn a s e
in te rv ie n e ta m b ié n en la c r e a c ió n d e c o n d ic io n e s fa v o r a b le s p a r a a fin c a r
n ú c le o s d e p o b la c ió n en zo n a s d e b a j a d e n s id a d d e m o g r á fic a y de
in terés g e o p o lític o y en la e la b o r a c ió n d e las p o lít ic a s p a r a el d e s a r r o llo
d e la s á r e a s y zo n a s de fr o n te r a .
iii)
D a d a s las c u e s tio n e s ju r is d ic c io n a le s im p lic a d a s , e n tie n d e en
el ré g im e n ju r í d i c o d e las a g u a s de los río s in te rp ro v in c ia le s y sus
a flu e n te s .
D e las tres s u b s e c r e t a r ía s con q u e c u e n ta (e s t e m in is te rio n o tiene
s e c re ta ría s d e E s t a d o ) to c a a la de A s u n to s In s titu c io n a le s y a la de
A s u n to s T é c n ic o -E c o n ó m ic o s la a s ig n a c ió n d e u n a s u o tra s d e las fu n ­
c io n e s d escritas.
70 □ Ricardo Koolen
c)
M in is te rio de E c o n o m ía
U n á r e a p a r t ic u la r m e n t e im p o r t a n t e en n u e s t r o te m a lo c o n s titu y e e l
M in is t e r io d e E c o n o m ía .
E n p r im e r l u g a r p o r q u e , d e s d e él, se d e s a r r o lla to d a la p o lít ic a
a tin e n te a lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s — co n e x c e p c ió n d e l a g u a —
y a lo s re c u r s o s m in e ro s .
A s í, a tra v é s d e la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y G a n a d e r ía , tiene
a s u c a r g o la p o lít ic a a g r o p e c u a r ia n a c io n a l y la c o n s e rv a c ió n , r e c u p e ­
ra c ió n , d e fe n s a y d e s a r r o llo d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s im p lic a d o s ( f l o r a
y f a u n a ). D e e s ta S e c r e t a r ía d e p e n d e en fo r m a a u t á r q u ic a , la A d m i­
n is t ra c ió n d e P a r q u e s N a c io n a le s q u e , c o n la lim it a c ió n d e te n e r b a j o
s u ju r is d ic c ió n e x c lu s iv a m e n te á r e a s p r o te g id a s , e s e l ú n ic o se c to r
e s tric ta m e n te c o n s e r v a c io n is ta d e la S e c re t a ría . S i b ie n la D ir e c c ió n
N a c io n a l d e F a u n a S ilv e s t re ( e n la S u b s e c r e t a r ía d e A g r i c u l t u r a ), el
In s titu to N a c io n a l d e T e c n o lo g ía A g r o p e c u a r ia ( I N T A ) y e l In s titu to
F o r e s t a l N a c io n a l ( I F O N A ) h a n d e s a r r o lla d o y d e s a r r o lla n , c o n m a y o r
o m e n o r fu e rz a , p r o g r a m a s d e p ro te c c ió n d e la fa u n a y f l o r a silv e s ­
tres y d e lo s s u e lo s , to d a la a c c ió n d e la S e c r e t a r ía a c u s a u n a te n d e n c ia
p ro d u c tiv is ta m u y p ro n u n c ia d a . A e llo d e b e n a g r e g a r s e d o s fa c to re s
in stitu c io n a le s s o b r e los q u e v o lv e re m o s m á s a d e la n te : u n o , el q u e lo s
r e c u r s o s h íd r ic o s s e a n c o m p e te n c ia e x c lu s iv a d e o t r o M in is t e r io ( d e
O b r a s y S e rv ic io s P ú b li c o s ); o tro , la s fu n c io n e s c o n c u rr e n t e s q u e , en
v ir t u d d e la C o n s t it u c ió n N a c io n a l, tien en lo s o r g a n is m o s p ro v in c ia le s
en v a r ia s m a te ria s d e a t r ib u c ió n d e la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y G a ­
n a d e ría .
A s im is m o , p o r m e d io d e la S e c r e t a r ía d e M in e r ía y d e la S e c r e t a r ía
d e R e c u r s o s M a r ít im o s , e l M in is t e rio d e E c o n o m ía es r e s p o n s a b le d e
las p o lític a s en d ic h o s s e cto res, c o n la s a lv e d a d , en el p r im e r ca so , d el
c a r b ó n y el p e t r ó le o q u e , ju n t o co n el gas, se h a lla n , e n la ó r b i t a
d e l M in is t e r io d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s , a c a r g o d e e m p r e s a s e s ta ­
tales e s p e c ífic a s .
P e ro , en s e g u n d o lu g a r , la im p o rt a n c ia d e l M in is t e r io d e E c o n o m ía
en o r d e n a u n a p o lít ic a d e c o m p a tib iliz a c ió n d e l d e s a r r o llo y el m e d io
a m b ie n te , d a d a s la s c a r a c t e rís t ic a s d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l a r g e n ­
tina, e s t r ib a e n q u e d e é l d e p e n d e n á r e a s c o m o la S e c r e t a r ía d e I n d u s ­
tria en la q u e se a d o p t a n d e c is io n e s d e p r o m o c ió n d e l se c to r q u e
im p lic a n o p c io n e s d e lo c a liz a c ió n d e e s ta b le c im ie n to s , te c n o lo g ía s in d u s ­
tria le s e in su m o s p r o d u c t iv o s c u y a r e le v a n c ia a m b ie n t a l es in n e c e s a r io
d e s ta c a r (a d e m á s d e e lla d e p e n d e el In s titu to N a c io n a l d e T e c n o lo g ía
I n d u s t r ia l ( I N T I ) q u e d e s a r r o lla la in v e s tig a c ió n en la m a t e r ia q u e
ín d ica s u n o m b r e ). T a m b ié n la re c ie n te m e n te c r e a d a S e c r e t a r ía d e
D e s a r r o llo R e g io n a l, en c u a n to se le h a n a s ig n a d o fu n c io n e s d e e la b o ­
ra ció n , e je c u c ió n y c o n t ro l d e la s p o lít ic a s re la t iv a s a la s p ro d u c c io n e s
r e g io n a le s y a la e je c u c ió n d e to d a s la s a c c io n e s o rie n t a d a s a p r o m o v e r
el d e s a r r o llo re g io n a l, p u e d e te n e r u n p a p e l m u y im p o r t a n t e p a r a a y u d a r
a s u p e r a r lo s d e s e q u ilib r io s e n tre la r e g ió n p a m p e a n a , y la s re sta n te s
re g io n e s , c u y a in c id e n c ia en la c o n fo r m a c ió n m e d io a m b ie n t a l d e l p a ís
d e s ta c a m o s m á s a r r ib a .
71 □ El Estado y la dimensión ambiental
d)
M in is te rio de O bras y S e rv icio s P ú b lico s
E n e l M in is t e r io d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s e l á r e a p rim a fa cie
m á s v in c u la d a c o n la te m á tic a a m b ie n t a l es la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s
H íd r ic o s , c u y a m is ió n es la d e e la b o r a r y c o n t r o la r la p o lít ic a h íd r ic a
n a c io n a l y c o o r d in a r lo s p la n e s , p r o g r a m a s y p ro y e c to s v in c u la d o s c o n
los re c u r s o s h íd r ic o s n o m a r ít im o s a fin d e p r o v e e r a s u c o rr e c t o c o n o ­
c im ie n to , a p ro v e c h a m ie n to , u s o y p re s e r v a c ió n .
D e b e a c la r a r s e , n o o b s ta n t e , q u e d e a c u e r d o c o n lo e s t a b le c id o p o r
la C o n stitu c ió n N a c io n a l y e l C ó d ig o C iv il, la s a g u a s s u p e r fic ia le s so n
d e l d o m in io p ú b lic o p r o v in c ia l y la ju r is d ic c ió n n a c io n a l a lc a n z a e x c lu s i­
v a m e n te a la n a v e g a c ió n en lo s río s , y n i s iq u ie r a e n to d o s, s in o e x c lu ­
siv a m e n te e n lo s q u e a t ra v ie s a n e l t e r r it o r io d e m á s d e u n a p ro v in c ia .
P e ro , p o r o t r o la d o , a u n el u s o n a v e g a t o r io d e e s to s r ío s in t e r p r o v in ­
c ia le s e s d e c o m p e te n c ia , n o d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s s in o
d e la S e c r e t a r ía d e T r a n s p o r t e (S u b s e c r e t a r í a d e T r a n s p o r t e F lu v ia l y
M a r í t im o ) d e l m is m o M in is t e r io d e O b r a s y S e r v ic io s P ú b lic o s .
Q u e r e m o s d e c ir , c o n lo q u e a p u n t a m o s , q u e si b ie n la c a s i to t a lid a d
d e la s c u e n c a s h íd r ic a s d e l p a ís a b a r c a n e l t e r r it o r io d e m á s d e u n a
p ro v in c ia , e l h e c h o d e q u e c a d a p r o v in c ia te n ga s u p r o p ia le g is la c ió n
d e a g u a s y s u s p r o p ia s a u t o r id a d e s en la m a t e ria , y q u e a llí d o n d e h a y
ju r is d ic c ió n n a c io n a l — u s o n a v e g a to r io — la c o m p e te n c ia n o s e a d e la
S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s , h a r e s t a d o m u c h a p o s i b ilid a d d e a c c ió n
a e s te o rg a n is m o , a p e s a r d e p r e v a le c e r en él, d e s d e s u c re a c ió n , u n a
c la r a y c o r r e c t a o rie n ta c ió n e c o ló g ic a h a c ia e l m a n e jo in te g r a d o d e las
cu e n c a s. L o s e s fu e rz o s d e este o r g a n is m o p o r p r o m o v e r m e c a n is m o s
d e c o n c e rta c ió n e n t re la s p ro v in c ia s , a tra v é s d e C o m is io n e s d e C u e n c a ,
s a lv o p o c a s e x c e p c io n e s , h a n te n id o e s c a s o é x ito y, en to d o caso , m u y
s e ria s in te r ru p c io n e s p o r ra z o n e s q u e v a n d e s d e e l in s u fic ie n te r e s p a ld o
p o lític o q u e n e c e s ita u n o r g a n is m o q u e d e b e g e s t io n a r u n á m b it o j u r í ­
d ic a m e n te ta n c o m p a r t id o h a s t a la s r iv a lid a d e s lo c a lis ta s e n tre p r o v in ­
c ias d e a g u a s a r r i b a y d e a g u a s a b a j o y e n tre p ro v in c ia s y lo c a lid a d e s
d e a g u a s c o n tig u a s.
D e p e n d ie n d o d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s , o p e r a la E m ­
p r e s a d e O b r a s S a n it a ria s d e la N a c ió n e n c a r g a d a d e l s u m in is tr o d e
a g u a p o t a b le y d e l c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n d e la s a g u a s p ro v e n ie n te
d e l u s o d o m é s tic o e in d u s t ria l e n la c iu d a d d e B u e n o s A ir e s y v a r io s
p a rt id o s d e l G r a n B u e n o s A ir e s . E l c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n p r o v e ­
n ien te d e l u s o p a r a la n a v e g a c ió n d e r ío s y m a r e s c o r r e s p o n d e a la
A d m in is t ra c ió n N a c io n a l d e P u e r t o s (S e c r e t a r í a d e T r a n s p o r t e ) en los
p u e rto s , y a la P r e fe c t u r a N a v a l A r g e n tin a (M i n is t e r i o d e D e f e n s a ) en
las a g u a s e x t e rio r e s a los p u e r to s . D e la S e c r e t a r ía d e R e c u rs o s H íd r ic o s
d e p e n d e ta m b ié n el In s titu to N a c io n a l d e C ie n c ia y T é c n ic a s H í d r i ­
cas ( I N C Y T H ) c o n la m is ió n d e d e s a r r o lla r in v e s tig a c io n e s y d ia g n ó s ­
ticos s o b r e el e s ta d o , u s o y a p ro v e c h a m ie n to d e lo s río s.
P e ro , a ig u a l q u e lo q u e o c u r r e en el d e E c o n o m ía , e x iste n en el
M in is t e rio d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s u n c o n ju n t o d e fu n c io n e s y
o r g a n is m o s q u e le o t o r g a n u n p a p e l s u m a m e n te im p o rt a n te e n la c o n ­
fo r m a c ió n d e la re la c ió n s o c ie d a d -n a tu ra le z a .
A tra v é s, p o r e je m p lo , d e la S e c r e t a r ía d e E n e r g ía se fo r m u la la
p ro p u e s ta d e p la n ific a c ió n e n e rg é t ic a d e l p a ís , ta n to d e s d e el p u n to
72 □ Ricardo Koolen
d e v ista d e la s o p c io n e s te c n o ló g ic a s c o m o d e s d e la s p r io r id a d e s d e
s u e je c u c ió n y lo c a liz a c ió n , a t e n d ie n d o a la c o m p a tib iliz a c ió n e n t re las
n e c e s id a d e s y d e m a n d a s r e g io n a le s y la r e n t a b ilid a d d e la p r o d u c c ió n
d e e n e rg ía . C o m o ta l es r e s p o n s a b le d e l P la n E n e r g é t ic o N a c io n a l. E n
la A rg e n tin a , en o r d e n a r e s o lv e r b u e n a p a r t e d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ­
tales p o r la v ía d e l d e s a r r o llo , la e x p e rie n c ia d e la s ú ltim a s d é c a d a s
s e ñ a la q u e , s u p e r a d o e l f a c t o r c o n d ic io n a n t e d e l fin a n c ia m ie n to , el p r o ­
b le m a p r in c ip a l n o es e l d e la p r o d u c c ió n d e e n e rg ía — d a d a la a b u n ­
d a n c ia d e r e c u r s o s y la d iv e r s id a d d e o p c io n e s te c n o ló g ic a s p o s ib le s
y e x p e r im e n t a d a s — sin o e l d e la d is t r ib u c ió n en el te r r it o r io d e la
e n e rg ía p r o d u c id a y p o r p r o d u c ir . E n e fe c to : h a s ta e l p re s e n te , la e n e rg ía
p r o d u c id a p o r g r a n d e s p ro y e c to s h id r o e lé c tric o s , c o m o lo s d e la P a ta ­
g o n ia y d e S a lt o G r a n d e , h a s id o p r á c t ic a m e n te a b s o r b i d a p o r la h ip e rc o n c e n tr a c ió n u r b a n o in d u s t ria l d e l e je R o s a r io -B u e n o s A ir e s -L a P lata,
p r iv á n d o s e fin a lm e n te a la s zo n a s d e p r o d u c c ió n d e la p o s ib ilid a d de
un a u m e n to im p o rt a n te d e s u o fe r t a e n e rg é t ic a y a g r a v á n d o s e el
d e s e q u ilib r io re g io n a l. N a d ie p u e d e d u d a r q u e u n a m a y o r d is p o n ib ilid a d
h id r o e n e rg é tic a en el in t e r io r d e l p a ís y, s o b r e to d o p o r ra z o n e s de
e le m e n ta l ju s tic ia , en las re g io n e s q u e p o s e e n los r e c u r s o s h íd ric o s ,
fa v o r e c e r ía e l d e s a r r o llo y el m e jo r a m ie n t o a m b ie n t a l d e la s m is m a s
y, a la vez, fr e n a r ía el p ro c e s o c o n c e n t r a d o r en el e je u r b a n o in d u s t ria l
m e n c io n a d o .
S im ila r d im e n s ió n m e d io a m b ie n t a l y d e d e s a r r o llo p u e d e a s ig n a rs e
a la S e c r e t a r ía d e T r a n s p o r t e , r e s p o n s a b le d el P la n N a c io n a l d e T r a n s ­
p o rte , y a to d o s lo s o r g a n is m o s d e p e n d ie n te s d el M in is t e rio q u e p la n i­
fic a n y e je c u ta n la in fr a e s t r u c t u r a d e o b r a s y s e rv ic io s en el á m b it o
n a c io n a l, n o s ó lo p o r s u im p o r t a n c ia c o m o in s tru m e n to s de d e s a r r o llo
s in o ta m b ié n p o r el im p a c t o a m b ie n t a l c a p a z d e g e n e r a r los p ro y e c to s
q u e lle v a n a c a b o (D ir e c c ió n N a c io n a l d e V ia lid a d , E m p r e s a d e F e r r o ­
c a r r ile s d e l E s t a d o , E m p r e s a N a c io n a l d e T e le c o m u n ic a c io n e s , E m p r e s a
d e A g u a y E n e r g ía , H id r o n o r , Y a c im ie n to s P e t r o lífe r o s F isc a le s, Y a c i­
m ie n to s C a r b ífe r o s F isc a le s, G a s d e l E s ta d o , e t c .).
e)
M in is te rio de E d u ca ción v Justicia
E s in n e c e s a r io s u b r a y a r la in c u m b e n c ia d e l M in is t e r io d e E d u c a c ió n y
J u sticia en la g e s tió n a m b ie n ta l en el d e s a r r o llo , p o r las r e s p o n s a b i­
lid a d e s q u e c a b e n a la S e c re t a ría d e E d u c a c ió n en m a t e r ia d e e d u c a c ió n
a m b ie n ta l fo r m a l y a la S e c r e t a r ía d e C u lt u r a en la fo r m a c ió n d e u n a
c o n c ie n c ia a m b ie n t a l en la p o b la c ió n — c o n la c o o p e ra c ió n d e la S e c r e ­
ta ría d e I n fo r m a c ió n P ú b lic a d e la P r e s id e n c ia — . P e r o en este M in is ­
te rio se e n c u e n tra ta m b ié n la S e c r e t a r ía d e C ie n c ia y T é c n ic a q u e tiene
a su c a r g o la fo r m u la c ió n y e je c u c ió n d e la s p o lític a s d e d e s a r r o llo
c ie n tífic o y te c n o ló g ic o y la p r o m o c ió n y fin a n c ia m ie n to d e la in v esti­
g a c ió n en ese c a m p o c o n la c o n s ig u ie n te p o s ib ilid a d d e fa v o r e c e r te cn o ­
lo g ía s a lte r n a t iv a s y a m b ie n ta lm e n te a p r o p ia d a s .
f)
M in is te rio de Salud P ú b lica y A cció n S ocia l
A d r e d e h e m o s d e ja d o p a r a e l fin a l, en esta r á p id a re v is ió n d e lo s p a p e le s
a m b ie n ta le s d e la s d is tin ta s á r e a s d el P o d e r E je c u t iv o , a l M in is t e rio
de S a lu d v A c c ió n S o c ia l q u e es d o n d e se e n c u e n tra — al m en o s en las
73 □ E l Estado v la dimensión ambiental
fu n c io n e s a s ig n a d a s p o r la L e y d e M in is t e rio s — lo q u e p o d r ía m o s lla m a r
e l " o r g a n is m o a m b ie n t a l” p o r a n t o n o m a s ia ; n o s r e fe r im o s a la S e c re ­
ta ría d e V iv ie n d a y O rd e n a m ie n t o A m b ie n ta l.
S e h a c e n e c e s a rio a esta a lt u r a u n a b r e v e r e fe r e n c ia h is tó ric a . A
im p u ls o s d e las c o n c lu s io n e s d e la C o n fe r e n c ia d e E s to c o lm o , en el
añ o 1973 se creó , en e l á m b it o d e l M in is t e rio d e E c o n o m ía , la S e c r e ­
ta ría d e R e c u rs o s N a t u r a le s y A m b ie n te H u m a n o . E s a c o n e x ió n c o n
E s to c o lm o fu e a d v e r t ib le en u n t r ip le s e n tid o : p r im e r o , p o r q u e la d e c i­
sió n p o lít ic a d e l G o b ie r n o d e e n to n c e s e x p líc it a m e n t e se fu n d a m e n t ó
en la n e c e s id a d d e a d e c u a r la e s t r u c t u r a a d m in is tra tiv a a l e n to n c e s
in cip ien te m o v im ie n to m u n d ia l q u e la C o n fe r e n c ia h a b ía r e c o g id o d e
los p a ís e s s u b d e s a r r o lla d o s r e s p e c t o d e la a r m o n iz a c ió n d e l d e s a r r o llo y
el m e d io a m b ie n te ; s e g u n d o , p o r su in s e rc ió n e n e l M in is t e r io d e E c o ­
n o m ía en e l q u e , s im u ltá n e a m e n te , se c o n c e n tr a b a n en 1983 u n c ú m u lo
d e fu n c io n e s, h a s t a en to n c e s d is p e rs a s , q u e lo c o n v e rtía n , en la p r á c ­
tica, en u n M in is t e r io d e p la n ific a c ió n y e je c u c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó ­
m ic o n a c io n a l (p ié n s e s e q u e d ic h o m in is te r io a b s o r b i ó u n a s e rie d e
á r e a s q u e a n t e rio rm e n t e h a b ía n te n id o r a n g o m in is te r ia l a u tó n o m o ,
c o m o H a c ie n d a , A g r ic u lt u r a y G a n a d e r ía , In d u s t r ia y M in e r ía , O b r a s
P ú b lic a s , T r a n s p o r t e , E n e r g ía y C o m u n ic a c io n e s y el In s titu to N a c io n a l
d e P la n ific a c ió n E c o n ó m ic a ); y, te rcero , p o r q u e en s u e s t r u c t u r a c ió n
in tern a, q u e en s e g u id a d e s c r ib ir e m o s , la S e c r e t a r ía fu e c o n c e b id a c o m o
un in ten to d e in c o r p o r a r la c o n c e p c ió n h o lís tic a en la g e s tió n a m ­
b ie n ta l — tal c o m o , p o r la m is m a é p o c a , p a ís e s c o m o V e n e z u e la , B r a s i l
v M é x ic o e s ta b a n in te n tá n d o lo ta m b ié n .
L a S e c r e t a r ía c o n t a b a c o n c u a t r o S u b s e c r e t a r ía s :
i)
la S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s R e n o v a b le s q u e , en
d ic h o n iv el, á p a r e c ía c o m o u n á r e a n u e v a , si b ie n c o n s titu y ó u n a fo r m a
d e c o n c e n tra c ió n d e s u b á r e a s p re e x is te n te s en e l M in is t e r io d e A g r i ­
c u lt u ra y G a n a d e r ía : la s d e f l o r a y fa u n a s ilv e s tre , p e s c a c o n tin e n ­
tal, el S e rv ic io d e P a r q u e s N a c io n a le s v el In s titu to F o r e s t a l N a c io n a l
(IF O N A ).
ii )
L a S u b s e c r e t a r ía d e M in e r ía , q u e h is t ó ric a m e n t e v e n ía lig a d a
h a s ta en to n ces, c o n r a n g o d e m in is te rio , a l á r e a d e in d u stria .
ii i)
L a S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s , t a m b ié n p re e x is te n te
y de la c u a l d e p e n d ía n la A d m in is t r a c ió n d e O b r a s S a n it a ria s d e la
N a c ió n (s u m in is t r o d e a g u a p o t a b le , s a n e a m ie n to y c o n t ro l d e c o n t a ­
m in a c ió n h íd r ic a en las á r e a s p o r e lla s e rv id a s , q u e e r a n la C a p ita l
F e d e r a l y v a r ia s P r o v in c ia s ), e l In s titu to N a c io n a l d e C ie n c ia y T é c n ic a
H íd r ic a s ( I N C Y T H ) y el S e r v ic io N a c io n a l d e A g u a P o t a b le ( S N A P )
q u e a te n d ía el s u m in is tr o d e a g u a p o t a b le a p o b la c io n e s ru ra le s .
iv )
L a S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o , q u e e r a el á r e a gen u in a m e n te n u ev a d e la S e c r e t a r ía c r e a d a y c u y a fu n c ió n c o n s is t ía en
f o r m u la r las p a u t a s de u n a p o lít ic a n a c io n a l a m b ie n t a l c o n u n c r ite rio
g lo b a liz a d o r y a b a r c a n d o , c o m o te m á tic a p a r t ic u la r , la e v a lu a c ió n a m b ie n ­
tal, el o rd e n a m ie n t o te rrito ria l, e l im p a c t o a m b ie n t a l d e la s a c t iv id a d e s
h u m a n a s , la p r o m o c ió n d e la le g is la c ió n y d e la e d u c a c ió n a m b ie n ta l
y la c o n ta m in a c ió n d e l a g u a , d e l a ir e y d e l s u elo . A s im is m o , te n ía la
fu n c ió n d e a s is t ir té c n ic a m e n te a l M in is t e r io d e R e la c io n e s E x t e r io r e s
en la v in c u la c ió n co n lo s o r g a n is m o s in te rn a c io n a le s a m b ie n ta le s , e s p e ­
c ia lm e n te el P N U M A y el P r o g r a m a M A B / U N E S C O .
L a m e n t a b le m e n t e esta te n ta tiv a d e a d e c u a c ió n in stitu c io n a l a la
74 □ Ricardo Koolen
n u e v a te m á tic a a m b ie n ta l, tu v o m u y e s c a s o tie m p o d e e x p e rim e n t a c ió n
y a q u e , a l p r o d u c ir s e la r u p t u r a d e l o r d e n c o n s titu c io n a l, en m a r z o d e
1976, la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o fu e d i­
s u e lta y la s c u a tr o á r e a s m e n c io n a d a s r e p a r t id a s c o m o sigu e:
i)
L a S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s R e n o v a b le s p a s ó co n
e s e r a n g o a la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y G a n a d e r ía (M in is t e r io d e
E c o n o m ía ).
ii)
L a S u b s e c r e t a r ía d e M in e r ía se c o n v irtió en s e c r e ta r ía d e E s t a d o
a u tó n o m a , d e n tr o d e l m is m o M in is t e r io d e E c o n o m ía .
iii)
L a s S u b s e c r e t a r ía s d e R e c u r s o s H íd r ic o s y d e A m b ie n t e H u m a ­
n o (e s t a ú lt im a c o n el n o m b r e d e P la n ific a c ió n A m b ie n t a l, p r im e r o , y
d e O r d e n a m ie n t o A m b ie n t a l, d e s p u é s ) fu e r o n p u e s ta s b a j o la ó r b i t a d e
la S e c r e t a r ía d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s (M in is t e r io d e E c o n o m ía ).
E n d ic ie m b r e d e 1980, el h a s t a e n to n c e s M in is t e r io d e S a lu d P ú b lic a
se t r a n s fo r m ó e n M in is t e r io d e S a lu d P ú b lic a y M e d i o A m b ie n t e y la
S u b s e c r e t a r ía d e O r d e n a m ie n t o A m b ie n ta l, c o n e l n o m b r e d e S u b s e c r e ­
t a ría d e M e d io A m b ie n te , s a lió d e l á r e a d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s
( y c o n s e c u e n te m e n te d e l M in is t e r io d e E c o n o m ía ) p a r a in t e g r a r s e en
fo r m a a s o c ia d a a l á r e a d e s a lu d , in c o r p o r a n d o la te m á tic a d e l s a n e a ­
m ie n to a m b ie n t a l q u e s ie m p r e h a b ía p e r m a n e c id o e n e l s e c t o r s a lu d .
E n d ic ie m b r e d e 1983, c o n e l r e t o r n o a l ré g im e n c o n s titu c io n a l, el
M in is t e r io m e n c io n a d o se t r a n s fo r m ó en M in is t e r io d e S a lu d y A c c ió n
S o c ia l q u e tien e c in c o S e c r e t a r ía s d e E s t a d o :
•
d e S a lu d
•
d e D ep o rte
•
d e P r o m o c ió n S o c ia l
•
d e D e s a r r o llo H u m a n o y F a m ilia
•
d e V iv ie n d a y O rd e n a m ie n t o A m b ie n ta l.
E s t a S e c r e t a r ía tien e p r e v is t a u n a S u b s e c r e t a r ía d e V iv ie n d a y O r d e ­
n a m ie n t o A m b ie n t a l p e ro , a u n a ñ o d e l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l, a ú n
no se h a d ic t a d o su e s t r u c t u r a o rg á n ic a , p o r lo c u a l c o n t in ú a o p e r a n d o ,
s a lv o a lg u n a s m o d ific a c io n e s , a tra v é s d e la s p r im it iv a s D ire c c io n e s
N a c io n a le s q u e te n ía la o r ig in a r ia S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o
(1 9 7 3 ).
L a ley d e M in is t e rio s , en s u a r t íc u lo 24, e s ta b le c e q u e c o m p e te a l
M in is t e r io d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l a s is t ir a l P r e s id e n t e d e la N a c ió n
en to d o lo in h e re n te a la s a lu d d e la p o b la c ió n y e l m e d io a m b ie n te
y a la p r o m o c ió n y a s is te n c ia so c ia l, la p r o te c c ió n d e la fa m ilia , la
v iv ie n d a , el tu ris m o s o c ia l y el d e p o rte . D e l c ú m u lo d e fu n c io n e s q u e
e l a r t íc u lo e n u m e ra , c o r r e s p o n d e n a la S e c r e t a r ía d e V iv ie n d a y O r d e ­
n a m ie n t o A m b ie n t a l la s s ig u ie n te s d e c a r á c t e r a m b ie n ta l:
i)
E n t e n d e r en la e la b o r a c ió n y fis c a liz a c ió n d e la s n o r m a s r e la ­
c io n a d a s c o n la c o n t a m in a c ió n a m b ie n ta l, c o n la in te rv e n c ió n d e lo s
s e c to re s q u e c o rr e s p o n d a n .
ii)
E n t e n d e r e n la e la b o r a c ió n d e la s n o r m a s a te n e r en cu e n ta
e n la s p r o g r a m a c io n e s a m b ie n ta le s a n iv e l r e g io n a l y d e a s e n ta m ie n to s
h u m a n o s , a c o r d e c o n la p o lít ic a n a c io n a l d e o r d e n a m ie n t o te rrito ria l.
iii)
E n t e n d e r e n la e la b o r a c ió n d e n o r m a s d e p r e s e r v a c ió n d e l
m e d io a m b ie n te r e fe r id a s a l u s o p o s ib le d e l te r r it o r io y d e lo s r e c u r s o s
n a t u r a le s , en re la c ió n c o n la lo c a liz a c ió n d e a c t iv id a d e s e c o n ó m ic a s .
iv )
E n t e n d e r e n la e la b o r a c ió n d e la s n o r m a s d e s tin a d a s a la
p re s e r v a c ió n a m b ie n ta l re la c io n a d a s co n o b r a s d e in fra e s t ru c tu ra .
75 □ E l Estado y la dimensión ambiental
v)
E n t e n d e r en l a o rg a n iz a c ió n , d ir e c c ió n y fis c a liz a c ió n d e u n
r e g is t r o q u e p e r m it a in v e n t a r ia r fu e n te s d e e m is ió n y d e s c a r g a d e c o n ­
ta m in an tes.
v i)
I n t e r v e n ir en la e la b o r a c ió n d e la s p o lít ic a s p a r a e l d e s a r r o llo
d e la s á r e a s y z o n a s d e fr o n t e r a y e n t e n d e r e n s u e je c u c ió n en e l á r e a d e
su c o m p e te n c ia .
3.
E va lu a ción c rític a de la a ctu al c o n fo rm a c ió n del a p ara to estatal
a rg en tin o desde e l p u n to de vista de la in s e rció n de la dim en sión
a m b iental en la p la n ifica ció n del d esa rrollo
C re e m o s q u e p a r a p o d e r r e a liz a r u n a e v a lu a c ió n s e r ia y p r o fu n d a , y
s o b r e to d o ú til p a r a fu n d a m e n t a r p r o p u e s t a s in s t it u c io n a le s te n d ie n te s
a s u p e r a r la s itu a c ió n a c tu a l, se h a c e n e c e s a rio u n a n á lis is q u e , en
p r im e r lu g a r , n o s e a m e r a m e n t e " f o r m a l ” — o se a q u e se a g o te e n el
m a y o r o m e n o r a c ie rto c o n q u e e l a p a r a t o e s ta ta l e s té o r g a n iz a d o
en la le t r a f r í a d e la s n o r m a s q u e a s ig n a n la s fu n c io n e s d e s u c o m ­
p e te n c ia a los d ife r e n t e s o r g a n is m o s — s in o q u e in c lu y a la d in á m ic a
c o n c re ta , o si se q u ie re , e l c o m p o r t a m ie n t o h is t ó r ic o re a l d e l a p a r a t o
esta ta l, s u r e s p u e s t a e fe c tiv a a e s a id e a q u e d a t a d e lo s a ñ o s se te n ta
re s p e c t o d e la c o m p a t ib iliz a c ió n d e d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te .
E n s e g u n d o lu g a r , e s e a n á lis is , d e s d e e l p u n t o d e v is t a d e lo fo r m a l
y d e la d in á m ic a e s ta ta l c o n c re ta , n o d e b e lim it a r s e e n s u o b je t o a l
o r g a n is m o a m b ie n t a l y a lo s o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo ,
s in o q u e d e b e in c lu ir a lo s d e m á s s e c to re s d e l E s t a d o c u y a a c c ió n r e ­
s u lta fu n d a m e n t a l p a r a d e f in ir u n t ip o y u n e s tilo d e r e la c ió n e n tre
la s o c ie d a d a r g e n t in a y la n a t u r a le z a q u e le s ir v e d e s o p o rte .
a)
E l org a n is m o am b ien ta l y la in se rció n de la dim en sión am b ien ta l
en la p la n ifica ción del d e s a rro llo a rg en tin o
D e s d e e l p u n t o d e v ista fo r m a l y d e la v o lu n t a d p o lít ic a q u e fu n d a ­
m e n tó s u a p a ric ió n , es in n e g a b le , c o m o y a lo h e m o s d ic h o , q u e la
c r e a c ió p en 1973 d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e
H u m a n o re s u lt ó fu e rt e m e n t e in flu e n c ia d a p o r la m o d e r n a c o rr ie n te
te ó r ic a d e c o m p a t ib iliz a c ió n d e d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n t e q u e a lc a n z a ,
al m e n o s a n iv el d e p r in c ip io s , u n fu e rt e r e s p a ld o en la C o n fe r e n c ia
d e E s t o c o lm o d e 1972.
E ll o se h ac e ev id e n te d e s d e tres á n g u lo s :
i)
L a n u e v a S e c r e t a r ía se in s e rta e n u n n u e v o tip o d e M in is t e rio
d e E c o n o m ía — q u e p o r la c a n tid a d d e á r e a s q u e a b s o r b e , s e g ú n h e m o s
d ic h o m á s a r r ib a , se t r a n s fo r m a en u n v e r d a d e r o s u p e r m in is t e r io —
e n e l q u e , s im u ltá n e a m e n te , se e s t a b a c r e a n d o la S e c r e t a r ía d e P r o g r a ­
m a c ió n y C o o r d in a c ió n E c o n ó m ic a , c u y a fu n c ió n n o s ó lo te n ía u n a
p a r t ic u la r je r a r q u í a p o r s u a t r ib u c ió n d e c o o r d in a r , e n d e p e n d e n c ia
d ire c ta d e l M in is t ro , a la s d e m á s S e c r e t a r ía s d e l M in is t e rio , s in o ta m ­
b ié n p o r q u e se le o t o r g ó la a t r ib u c ió n d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo
n a c io n a l a tra v é s d e l In s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n E c o n ó m ic a ,
q u e v e n ía a s e r e l c o n t in u a d o r d e l a n t ig u o C o n s e jo N a c io n a l d e D e s a r r o ­
llo ( C O N A D E ) , d e l c u a l n o s o c u p a r e m o s m á s a d e la n te a l h a c e r u n a
b r e v e h is to ria d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo en A rg e n tin a . E n este
fn a rc o in stitu c io n a l, es e v id e n te q u e la c r e a c ió n d e l o r g a n is m o a m b ie n ­
76 □ Ricardo Koolen
tal e n el se n o d e l M in is t e r io q u e t e n d r ía a su c a r g o la p la n ific a c ió n d el
d e s a r r o llo fu e u n a c ie rto fo r m a l in d u d a b le .
ii)
L a S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o im ­
p lic a b a u n a te n ta tiv a d e c o n c e n tra c ió n a d m in is t r a t iv a d e a lg u n a s á re a s
d e d ic a d a s a l m a n e jo d e re c u r s o s n a t u r a le s q u e h a s t a e n to n c e s se en ­
c o n t r a b a n d is p e rs a s , c o m o m in e ría , r e c u r s o s h íd r ic o s , flo r a y fa u n a
s ilv e s tre , p e s c a co n tin e n ta l, á r e a s p ro te g id a s , s u m in is tr o d e a g u a p o t a b le
y c o n t a m in a c ió n h íd r ic a y b o s q u e s c u lt iv a d o s , c o n el a g r e g a d o , a to d o
e llo , d e u n á r e a n u ev a, c o m o la S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o ,
q u e , se s u p o n ía , h a b r ía d e a p o r t a r la s p a u t a s p a r a u n a p o lít ic a a m b ie n ­
tal g lo b a liz a n te q u e , j u n t o c o n fa c ilit a r la o rie n ta c ió n h a c ia u n m a n e jo
e c o s is te m á tic o d e a q u e llo s r e c u r s o s n a t u r a le s , in te n t a ra a r m o n iz a r la
re la c ió n n a tu r a le z a -s o c ie d a d o, si se p r e fie r e , m e d io n a t u r a l-m e d io
hum ano.
ii i)
L a c o n v iv e n c ia d e n tr o d e u n m is m o M in is t e rio , a p a r e c ía co m o
u n a m a g n ífic a o p o r t u n id a d d e in c id ir, c o n c r ite rio s a m b ie n ta le s a p r o ­
p ia d o s , en las p o lític a s s e c to ria le s d e u n a s e rie d e á r e a s v in c u la d a s al
d e s a r r o llo de los s e c to re s p r o d u c t iv o s y d e s e rv ic io s y a la in fr a e s t r u c ­
tu ra del p aís, ta les c o m o o b r a s p ú b lic a s , tr a n s p o r te , e n e rg ía , a g r ic u lt u r a ,
g a n a d e ría , c o m u n ic a c io n e s e in d u s t ria . P ié n s e s e q u e , d e s d e e l p u n t o d e
v ista d e la s p o lít ic a s s e c to ria le s q u e re v is te n in te ré s a m b ie n ta l, só lo
q u e d a b a n fu e r a la s d e e d u c a c ió n y la s d e s a lu d , d e s a r r o llo u r b a n o y
tu ris m o (e s t a s tre s ú ltim a s e n e l M in is t e r io d e B ie n e s t a r S o c ia l).
L a p r e m a t u r a d is o lu c ió n d e la S e c re t a ría , en m a r z o d e 1976, a m e n o s
d e tre s a ñ o s d e s u c r e a c ió n , h a c e q u e s e a m u y re la t iv o to d o ju ic io q u e
p u e d a e m itir s e s o b r e e s ta p r im e r a e x p e rie n c ia a r g e n t in a d e g e s tió n a m ­
b ie n ta l d e s d e u n a p e rs p e c tiv a g lo b a l y d e a r m o n iz a c ió n d e d e s a r r o llo
y m e d io a m b ie n te .
P o r u n la d o , la d e m o r a en la a p r o b a c ió n d e la e s t r u c t u r a o r g á n ic a
d e la n u e v a S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o — q u e s ó lo a lc a n z ó la
a p r o b a c ió n p re s id e n c ia l en 1975— im p id ió la in c o r p o r a c ió n o p o r t u n a
d e lo s re c u r s o s n e c e s a rio s p a r a in s u fla r lo s n u e v o s c r it e r io s g lo b a liz a d o re s q u e d e e s ta á r e a se e s p e r a b a n , a s í c o m o p a r a in ic ia r lo s e s tu d io s
q u e p e r m it ie r a n u n p r im e r d ia g n ó s t ic o d e la situ a c ió n a m b ie n t a l d e l
p aís, q u e fu e r a m á s a llá d e lo s e s tu d io s s e c to ria le s d e lo s d iv e r s o s
re c u r s o s n a t u r a le s (q u e , s a lv o a lg u n a s e x c e p c io n e s , e r a n lo s ú n ic o s q u e
e x is t ía n ) y q u e a l m is m o tie m p o p e r m it ie r a m o s t r a r la s in te r re la c io n e s
e x iste n te s e n tre e l e s tilo d e d e s a r r o llo im p e r a n t e y el e s ta d o d e l m e d io
a m b ie n te n a t u r a l y so cial.
P o r o tr o la d o , c o m o e n to d a r e fo r m a a d m in is tra tiv a , q u e d ó en
e v id e n c ia q u e la s m o d ific a c io n e s a n iv e l n o r m a t iv o y e s tr u c t u r a l n o
a lc a n z a n a u to m á tic a m e n te su c o r r e la c ió n e n la re a lid a d . L a in te n c ió n
im p líc ita en la re e s tru c tu ra c ió n , d e c o n fo r m a r b a j o u n a p o lít ic a c o m ú n
a o r g a n is m o s tan tra d ic io n a le s y a c o s t u m b r a d o s a u n a ó p tic a s e c to ria l,
c o m o e r a n M in e r ía , P a r q u e s N a c io n a le s , In s titu to F o re s t a l N a c io n a l,
O b r a s S a n it a r ia s d e la N a c ió n y — e n a lg u n a m e d id a — R e c u r s o s H íd r ic o s
y la s D ire c c io n e s d e F lo r a y F a u n a S ilv e s t re y P e sc a , ló g ic a m e n te n o
re su ltó fá c il n i p o d ía c o n c r e ta rs e d e la n o c h e a la m a ñ a n a . E n to d o
ca so , el p e r ío d o d e a lg o m á s d e d o s a ñ o s q u e d u r ó la e x p e rie n c ia ,
re s u ltó a b s o lu ta m e n te in su fic ie n te p a r a r e o r ie n t a r la p o lít ic a d e e sa s
á r e a s h a c ia la n u e v a c o n c e p c ió n a m b ie n t a l — q u e , h a y q u e re c o n o c e rlo ,
im p lic a b a u n a r u p t u r a b a s ta n te a b r u p t a c o n la " i d e o lo g í a ” s e c t o r ia lis t a
77 □ E l Estado y la dimensión ambiental
p re e x is te n te — y p a r a p la s m a r m e t o d o lo g ía s in t e r d is c ip lin a r ia s en c u a ­
d ro s té cn ic os q u e en s u in m e n s a m a y o r ía n o h a b ía n 1' s id o fo r m a d o s n i
e n t re n a d o s p a r a u tiliz a rla s .
A l m is m o tie m p o , la re a l in s e rc ió n de l a S e c r e t a r ía e n e l s e n o d e l
s u p e r-M in is t e rio q u e la c o b ij a b a fu e s u m a m e n te d é b il y, m á s a llá d e
su p a rt ic ip a c ió n e n la d e fin ic ió n d e l c a p ít u lo s o b r e m e d io a m b ie n te
d el P la n T r ie n a l 1974-1977 (D e c r e t o N? 776/73), s ó lo p u n t u a lm e n t e p u d o ,
en a lg u n o s caso s, in c id ir en la p o lít ic a d e d e s a r r o llo s e g u id a d u ra n te el
p e río d o . (P o lít ic a q u e , co n e x c e p c ió n d e l ré g im e n d e p r o m o c ió n in d u s ­
tria l y d e p r o g r a m a c ió n d e g r a n d e s o b r a s d e in fr a e s t r u c t u r a , n o a lc a n z ó
a s u p e r a r u n a p e rs p e c tiv a d e c o rt o p la z o .)
A u n q u e e llo p u e d e a t r ib u ir s e , en p a rte , a q u e la " p e r s o n a lid a d
in stitu c io n a l” d e la S e c r e t a r ía — p o r las ra z o n e s e n d ó g e n a s y d e tie m p o
q u e s e ñ a la m o s — - n o a lc a n z ó a c o n fo r m a r s e c o n la s o lid e z s u fic ie n te
c o m o p a r a in c id ir “ h a c ia a f u e r a " c o n la fu e r z a y c o h e r e n c ia n e c e s a ria ,
ta m b ié n es c ie rto q u e la v o lu n ta d p o lít ic a “ fo r m a l" , e x p r e s a d a c u a n d o
se d e c id ió su c re a c ió n , n o fu e s e g u id a , en la p rá c t ic a , p o r la v o lu n ta d
p o lític a n e c e s a ria en lo s n iv e le s s u p e rio re s , p a r a h a c e r e fe c tiv a s u p r e ­
sen cia en el p r o c e s o d e to m a d e d e c is io n e s atin e n te a l d e s a r r o llo e c o n ó ­
m ic o y so cial, n i en s u s a s p e c to s g lo b a le s n i ta m p o c o en lo s a s p e c to s
s e c to ria le s c o n c e rn ie n te s a la s o tr a s im p o rt a n te s á r e a s d e l p r o p io M in is ­
te rio d e E c o n o m ía .
C o n todo, el e s fu e r z o q u e se v e n ía re a liz a n d o y la in v e rs ió n p o lític o técn ica q u e la c r e a c ió n y p u e s ta en fu n c io n a m ie n t o d e la S e c re t a ría
h a b ía n im p lic a d o , s o b r e to d o si se p ie n s a q u e e r a e l p r im e r in ten to
de a p ro x im a c ió n a u n a g e s tió n g lo b a l d e l m e d io a m b ie n te q u e se e fe c ­
t u a b a en el p a ís, m e re c ía n m e jo r s u e rte q u e su a b r u p t a fr u s t r a c ió n
a tra v é s d e la d is o lu c ió n d e la S e c r e t a r ía y la d is p e rs ió n , y a d e s c rita ,
de su s á re a s q u e p r o d u jo el ré g im e n m ilit a r q u e u s u r p ó e l p o d e r a
p a r t ir d e m a r z o d e 1976. S o b r e to d o c u a n d o p u e d e n e n c o n t r a r s e fu e rte s
in d ic io s d e q u e e s a d is o lu c ió n se o r ig in ó n o en la s in s u fic ie n c ia s q u e
la ge stió n d e la S e c r e t a r ía p o d r í a h a b e r e v id e n c ia d o h a s ta e se m o m e n t o
sin o , al c o n t ra r io , en los o b s t á c u lo s q u e su c o n s o lid a c ió n in s titu c io n a l,
su p ro d u c to c ie n tífic o , té cn ic o y p r o g r a m á t ic o , y s u s p r o p u e s ta s p o lí­
ticas p o d ía n s ig n ific a r p a r a el m o d e lo e c o n ó m ic o d e p e n d ie n te q u e , en
el m a r c o d e la s c o n c e p c io n e s d e la E s c u e la de C h ic a g o , la d ic t a d u r a
m ilit a r v in o a im p la n t a r en e l p aís.
P a r a q u e n o se c r e a q u e lo a n te d ic h o es m e r a m e n t e re tó ric o , v a lg a
m e n c io n a r d o s e je m p lo s .
D e las c u a t r o á r e a s q u e , c o n n iv e l d e S u b s e c r e t a r ía , c o m p o n ía n la
S e c r e t a r ía de R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o , s ó lo u n a , co n
el n iv el d e S e c r e t a r ía d e E s t a d o , la d e M in e r ía , se p u s o b a jo la d e p e n ­
d e n c ia d ire c ta d e l M in is t r o d e E c o n o m ía y, p re c is a m e n te , to d a la p o lít ic a
d e esta á re a , q u e d u ra n te el g o b ie r n o c o n s titu c io n a l a n t e r io r te n d ía a
fa v o r e c e r y p r o m o c io n a r a las p e q u e ñ a s y m e d ia n a s e m p r e s a s m in e ra s ,
in v o lu c io n a h a c ia el d e s a r r o llo de la g r a n m in e ría lig a d a al c a p ita l
m u ltin a c io n a l, c u y a fa lta d e in terés en s u je t a r s e a c o n d ic io n a m ie n to s
e c o ló g ic o s d e n in g u n a e s p e c ie es in n e c e s a rio d e m o s t r a r ; e je m p lo c o n ­
c re to : g r a n p ro y e c to c u p r ífe r o d e E l P la n c h ó n (P r o v i n c i a d e S a n J u a n )
a c a r g o d e la e m p r e s a M in e r a A g u ila r S.A ., s u b s id ia r ia d e c a p ita le s
tra n s n a c io n a le s .
E l n u e v o m o d e lo e c o n ó m ic o im p lic a b a
la d e s a rt ic u la c ió n
d el a p a ­
78 □ Ricardo Koolen
ra to p r o d u c t iv o in d u s t ria l d e l p a ís y la p o te n c ia c ió n d e l s e c to r a g r íc o la
g a n a d e r o p a r a , m e d ia n te u n p ro c e s o d e fu e r t e c o n c e n tr a c ió n d e la
p r o p i e d a d e n e l se c to r, in s e r t a r a la A rg e n t in a e n e l m o d e lo in te r n a ­
c io n a l d e d iv is ió n d e l t r a b a jo c o n u n p a p e l p r io r it a r io d e p r o d u c t o r a
d e a lim e n to s . D e a llí e n to n c e s q u e la S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u ­
ra le s R e n o v a b le s fu e r a r e in c o r p o r a d a a la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y
G a n a d e r ía y q u e , d e s d e a llí, fu e r a e l s e c t o r d e la A d m in is t r a c ió n q u e
c o n m á s é n fa s is se o p u s ie r a a la s a n c ió n d e u n a le y g e n e ra l d e m e d io
a m b ie n te , u s a n d o e l a r g u m e n t o d e q u e p r o p ic ia r el u s o r a c io n a l d e lo s
r e c u r s o s n a t u r a le s , si p o r ta l se e n t e n d ía " r a c io n a lid a d e c o ló g ic a ” ,
c o n s titu ía u n a b s u r d o , y a q u e “ la e x p lo t a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s
n o r e c o n o c e o t r a r a c io n a lid a d q u e la e c o n ó m ic a ” . 1
L a s d o s á r e a s re sta n te s q u e c o m p o n ía n la S e c r e t a r ía d e R e c u rs o s
N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o p a s a r o n a d e p e n d e r, c o m o y a se h a
d ic h o , d e la S e c r e t a r ía d e E s t a d o d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s
(M i n is t e r i o d e E c o n o m ía ). N o s r e fe r im o s a la S u b s e c r e t a r ía d e R e c u rs o s
H íd r ic o s y a la, a p a r t ir d e a llí, S u b s e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n A m ­
b ie n ta l q u e lu e g o c a m b ia r ía s u n o m b r e p o r el d e S u b s e c r e t a r ía d e O r d e ­
n a m ie n to A m b ie n t a l, c o n t in u a d o r a d e la p r im it iv a S u b s e c r e t a r ía d e
A m b ie n te H u m a n o .
D e l e r r á t ic o a n d a r en el sen o d e la b u r o c r a c ia e s ta ta l q u e e s ta
ú ltim a S u b s e c r e t a r ía h a p a d e c id o d e s d e 1976 h a s t a la fe c h a y a nos
h e m o s o c u p a d o m á s a r r ib a . R e c o r d e m o s s o la m e n te q u e , s u c e siv a m e n te ,
re s u lt ó lig a d a a lo s s e c to re s d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s , p r im e r o ,
d e S a lu d P ú b lic a d e s p u é s y d e V iv ie n d a a c tu a lm e n te .
L o p r im e r o q u e se a d v ie r te c o m o c a r a c t e rís t ic a re le v a n te , si se
q u ie r e a n a liz a r la a c t iv id a d d e s p le g a d a p o r la S u b s e c r e t a r ía d e s d e 1976
h a s ta 1984, es la im a g e n d e u n a u té n tic o " q u is t e in s t it u c io n a l” in s e rto
e n e s t r u c t u r a s a d m in is tra tiv a s d e n iv e l s u p e r io r (la s d iv e r s a s S e c re ­
ta ría s d e E s t a d o en q u e s u c e s iv a m e n te h a e s t a d o in c lu id a ). C o n e llo
q u e r e m o s d e c ir q u e s u p r o d u c t o té cn ic o y e l c o n ju n t o d e su s a c tiv id a d e s
en n in g ú n m o m e n t o se h a n v is to e n r iq u e c id o s u o rie n t a d o s p o r p a u t a s
p o lític a s p ro v e n ie n te s d e lo s e s tra to s in s titu c io n a le s s u p e rio re s ni, m e n o s
aú n , a la in v e rs a , ese p r o d u c t o h a s id o re c o g id o p o r d ic h o s e s tra to s
p a r a t r a d u c ir lo e n p o lít ic a s c o h e re n te s y e s ta b le s , a s í fu e r a n d e c a r á c t e r
s e c t o r ia l o, n i q u e d e c ir, en u n a p o lít ic a n a c io n a l d e m e d io a m b ie n te
d e la q u e e l p a ís c a r e c ió y c a re c e , d e s d e e n to n c e s a la fec h a.
E s ju s t o d e c ir, en s e g u n d o lu g a r , q u e sin d e s c o n o c e r c ie rt a ten­
d e n c ia a u n a s o b r e v iv e n c ia m e r a m e n t e v e g e ta tiv a q u e , en p a rte , tien e
su o r ig e n e n la p r o lo n g a c ió n d e la situ a c ió n d e e n q u is ta m ie n t o m e n c io ­
n a d a , la S u b s e c r e t a r ía h a d e s a r r o lla d o u n a s e rie d e t r a b a jo s y a c tiv i­
d a d e s q u e u n a f u t u r a r e a d e c u a c ió n in stitu c io n a l n o d e b e r ía d e s p e r d ic ia r
p o r la p o t e n c ia lid a d q u e e n c ie r ra n . A e s a s lín e a s d e t r a b a jo , d e s a r r o lla ­
d a s en e sto s a ñ o s , q u e r e m o s r e fe r ir n o s b re v e m e n t e en lo s p á r r a fo s
s ig u ie n te s p u e s e s ta m o s c o n v e n c id o s q u e , si a lg u n a vez el te m a d e l
m e d io a m b ie n te lo g r a s e r s a c a d o d e la s c a t a c u m b a s d e la A d m in is t r a c ió n
P ú b lic a , d o n d e a c tu a lm e n te se e n c u e n tra , a lg u n a s d e e s a s lín ea s d e t r a ­
b a j o d e b e n s e r c o n t in u a d a s y je r a r q u iz a d a s . L o c o n t ra r io , s e ría p e n s a r
i P alabras textuales utilizadas po r el Subsecretario de Recursos Naturales R eno­
vables y Ecología ( ! ) , Sr. Ricardo Paz, en su dictam en incluido en el Expediente de
trámite del Anteproyecto de Ley Básica de Ordenam iento Ambiental, oponiéndose
a su sanción.
__________79 □ E l Estado y la dimensión ambiental_____________
q u e en m a t e ria d e m e d io a m b ie n te , e n A rg e n tin a , la e x p e rie n c ia in stitu ­
c io n a l q u e v a d e s d e lo s a ñ o s 1973 a 1984 n o h a d e ja d o n in g u n a e n se­
ñ a n z a p o s itiv a , lo q u e n o s o tro s c r e e m o s q u e n o es así.
D ic h a s lín e a s d e t r a b a jo s o n la s s ig u ie n te s:
i)
E l P r o g r a m a d e E v a lu a c ió n A m b ie n t a l P e rm a n e n te , q u e h a p e r ­
m itid o u n d ia g n ó s tic o d e la s itu a c ió n a m b ie n t a l d e l p a ís y la d e fin ic ió n
de re g io n e s a m b ie n ta le s q u e, ju n t o c o n s u m in is t r a r b a s e s té cn ic as s u fi­
cien tes p a r a in s e rta r, en la e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo d e l p a ís , u n a p o lít ic a
n a c io n a l d e m e d io a m b ie n te c o n c a p a c id a d d e o p e r a r a n iv e l re g io n a l
y a la r g o y m e d ia n o p la z o , p e r m it ir á ta m b ié n a c t u a r en el c o rt o p la z o a
ra íz d e las s itu a c io n e s c rític a s q u e lle v a d e te c ta d a s .
ii )
E l P r o g r a m a d e E v a lu a c ió n d e Im p a c t o A m b ie n t a l d e la s O b r a s
d e I n fr a e s t r u c t u r a , q u e a u n q u e se h a c o n c e n tr a d o e s p e c ia lm e n te en las
o b r a s h id r o e lé c tric a s (S a lt o G r a n d e , Y a c y r e tá , C a s a d e P ie d r a , e tc .) h a
p e rm itid o d e s a r r o lla r u n a m e t o d o lo g ía y u n a e x p e rie n c ia p rá c t ic a q u e
en el fu tu ro , co n la s d e b id a s a d a p ta c io n e s , h a r á n p o s ib le c o n t a r co n
c ie rto s re c u r s o s h u m a n o s c a p a c ita d o s p a r a la e v a lu a c ió n d e o t r o tip o
de p ro y ecto s.
ii i)
E n v ir tu d d e la s d is p o s ic io n e s d e la L e y d e P r o m o c ió n I n d u s ­
trial, la S u b s e c r e t a r ía h a v e n id o re a liz a n d o , d e s d e h a c e a ñ o s , e l e s tu d io
de lo s e fe cto s a m b ie n ta le s p r o v o c a d o s p o r la s in d u s t r ia s q u e a s p ir a n
a lo s b e n e fic io s d e l r é g im e n p r o m o c io n a l y la r e c o m e n d a c ió n d e las
s o lu c io n e s té cn ic as a lo s p r o b le m a s d e r iv a d o s d e la lo c a liz a c ió n o d e l
tra ta m ie n to d e re s id u o s .
iv )
E l P r o g r a m a d e E d u c a c ió n e I n fo r m a c ió n A m b ie n ta l, h a p e r­
m itid o el d e s a r r o llo d e a lg u n a s e x p e rie n c ia s en el s is te m a e d u c a tiv o
fo r m a l y o tra s d e c a p a c ita c ió n , a s í c o m o la e la b o r a c ió n d e m a t e r ia l d e
d ifu s ió n , tan to e s c rito c o m o a u d io v is u a l. A d e m á s , la S u b s e c r e t a r ía h a
a c tu a d o c o m o p u n t o fo c a l d e l P r o g r a m a R E D ( P N U M A / O R P A L C ) y
el P r o g r a m a I N F O T E R R A ( P N U M A ) .
v)
E l P r o g r a m a d e R e la c io n e s In s titu c io n a le s h a p e r m it id o d iv e r ­
sas ac c io n e s d e c o o p e ra c ió n c o n o r g a n is m o s p r o v in c ia le s y m u n ic ip a le s
y, en el n iv el in te rn a c io n a l, c o n el P r o g r a m a d e la s N a c io n e s U n id a s
p a r a el M e d io A m b ie n t e ( P N U M A ) y el P r o g r a m a M A B / U N E S C O , q u e
c u e n ta en el p a ís c o n u n C o m ité In t e r m in is t e r ia l in t e g r a d o p o r c a to rc e
o rg a n is m o s y c u y a S e c r e t a r ía P e rm a n e n te e je r c e la S u b s e c re ta r ía .
b)
E l orga n ism o de p la n ifica ció n nacional y la in se rció n de la
dim ensión a m b iental en la p la n ifica ció n del d esa rrollo
L a e x p e rie n c ia a rg e n t in a en p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo p r e s e n t a d o s
c a ra c te rístic a s c la ra m e n te d o m in a n te s : la d is c o n tin u id a d a d m in is tra tiv a
y la tra n s fe r e n c ia c a d a vez m e n o r d e lo s p la n e s e la b o r a d o s a l c a m p o
d e la s d e c is io n e s p o lític a s ; a l p u n to ta l q u e n o s a t re v e m o s a d e c ir
qu e, a l m e n o s en lo q u e se r e fie r e a la p la n ific a c ió n g lo b a l y r e g io n a l
del m e d ia n o y la r g o p la z o , d e s d e 1976 h a s t a la fe c h a e s a tra n s fe r e n c ia
ha s id o p rá c t ic a m e n te n u la .
L a e x p e rie n c ia e n p la n ific a c ió n p a rt e d e la c re a c ió n , en 1945, d e
la S e c re t a ría T é c n ic a d e la P re s id e n c ia q u e fo r m u la e l P r im e r P la n
Q u in q u e n a l (1947-1951) y el S e g u n d o P la n Q u in q u e n a l (1952-1957); este
ú ltim a es s a n c io n a d o p o r la L e y 14.184 y s ig n ific a la in tro d u c c ió n p o r
p r im e r a vez d e l e n fo q u e re g io n a l.
80 □ Ricardo Koolen
L a S e c r e t a r ía T é c n ic a d e la P r e s id e n c ia es d is u e lta en 1955 y h a s ta
1961, en q u e se c r e a el C o n s e jo N a c io n a l d e D e s a r r o llo ( C O N A D E )
— a c o r d e c o n la s re c o m e n d a c io n e s d e la C a r t a d e P u n ta d e l E s t e y d e
la A lia n z a p a r a el P r o g r e s o — n o existe, e n e l P o d e r E je c u t iv o N a c io n a l,
n in g ú n o r g a n is m o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . D e b e a d v e rt ir s e , n o
o b s ta n te , q u e en 1959, p o r c o n v e n io e n tre e l G o b ie r n o N a c io n a l y el
c o n ju n t o d e G o b ie r n o s P r o v in c ia le s , se c re ó el C o n s e jo F e d e r a l d e In v e r ­
sio n e s ( C F I ) , in te re s a n te o r g a n is m o m u lt ila t e r a l q u e a ú n s u b s is te , c o n
e l o b je t o d e p r o m o v e r u n d e s a r r o llo re g io n a lm e n t e a r m ó n ic o d e l p a ís
y c u y a m is ió n es la d e a s e s o r a r a las p r o v in c ia s e n la re a liz a c ió n d e
e s tu d io s y p ro y e c to s y en la e la b o r a c ió n d e p la n e s re g io n a le s , u r b a n o s
y se c to ria le s.
E l m e n c io n a d o C O N A D E p r o d u c e en 1964 el P la n N a c io n a l d e
D e s a r r o llo 1965-1969 q u e p u e d e c o n s id e r a r s e c o m o e l p r im e r p la n
in te g ra l d e d e s a r r o llo a m e d ia n o p la z o . E n p a rt e p o r la in t e r r u p c ió n
d e l o r d e n c o n s titu c io n a l q u e se o p e r a e n 1966, n o p a s ó d e s e r u n m a g ­
n ífic o d o c u m e n to in s p ir a d o r d e a lg u n a s p o lític a s s e c to ria le s d e s h ilv a ­
n a d a s p e r o n u n c a fu e e l in s t ru m e n to o r ie n t a d o r d e l d e s a r r o llo g lo b a l
y re g io n a l.
E l g o b ie r n o m ilit a r im p la n t a d o e n tre 1966 y 1973, c o n d is tin to s
a v a t a re s a d m in is tra tiv o s q u e n o in te r e s a r e s e ñ a r a q u í, m a n t u v o la S e c re ­
ta ría T é c n ic a d e l C O N A D E , y p r o d u jo e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo
(1970-1974), e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo y S e g u r id a d ( s i c ) (1971-1975)
a p r o b a d o p o r le y 19.039, a m b o s c o n s im ila r s u e rte q u e el d e 1964.
E l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l d e 1973 d is u e lv e e l C O N A D E y e n c o ­
m ie n d a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo a la an tes c ita d a S e c r e t a r ía d e
P r o g r a m a c ió n y C o o r d in a c ió n E c o n ó m ic a (M i n is t e r i o d e E c o n o m ía ) p o r
m e d io d e l I n s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n E c o n ó m ic a ( I N P E ) . C o n
a n t e r io r id a d , u n C o m ité e s p e c ia l, p r e s id id o p o r e l M in is t e rio d e E c o n o ­
m ía e in te g r a d o p o r to d o s lo s M in is t r o s d e l G a b in e t e N a c io n a l p r o d u c e
el P la n T r ie n a l 1974-1977 q u e , c o m o y a se h a d ic h o , e s e l p r im e r o q u e
f i j a o b je t iv o s e n m a t e r ia d e m e d io a m b ie n te .
T r a s el g o lp e m ilit a r d e 1976, se c r e a el M in is t e r io d e P la n e a m ie n to ,
q u e lu e g o es t r a n s fo r m a d o e n S e c r e t a r ía d e p e n d ie n te d e l P r e s id e n t e d e
la N a c ió n ; s in d e s m e d r o d e a lg u n o s v a lio s o s t r a b a jo s d e d ia g n ó s t ic o
y d e p ro p u e s t a s té cn icas, s o b r e to d o en m a t e r ia d e o rd e n a m ie n t o te r r i­
to ria l, n o lle g a a p r o d u c ir en o c h o a ñ o s — c o h e re n te c o n la filo s o fía
lib e r a l y d e p e n d ie n t e d e l ré g im e n — n in g ú n tip o d e p la n g lo b a l n i p a u t a
a lg u n a en la m a te ria .
D ic h a S e c r e t a r ía d e P la n e a m ie n to es t r a n s fo r m a d a , co n el a d v e n i­
m ie n to d e l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l (d i c ie m b r e d e 1983), en la a c t u a l
S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , d e p e n d ie n te d e l P r e s id e n t e d e la R e p ú b lic a ,
c u y a s fu n c io n e s y a h e m o s d e t a lla d o m á s a r r ib a . D u r a n t e el a ñ o 1984
e s ta S e c r e t a r ía h a e s ta d o fu n d a m e n ta lm e n te a b o c a d a a la s n e g o c ia c io n e s
re la c io n a d a s c o n el a r r e g lo d e la a b u lt a d a d e u d a e x t e rn a d e l p a ís y a
la c o n fe c c ió n d e l p r e s u p u e s t o n a c io n a l, a s í c o m o a s u e s tr u c t u r a in te rn a ,
y s ó lo re c ie n te m e n te h a e la b o r a d o u n p la n d e m e d ia n o p lazo .
E n to d o s e s to s añ o s, s o b r e to d o a p a r t ir d e la d é c a d a d e 1960
ta m b ié n la s p ro v in c ia s y lo s m u n ic ip io s h a n e s t a b le c id o á r e a s d e p la n i­
fic a c ió n e n su s re s p e c t iv a s ju ris d ic c io n e s .
P a r a c o m p le t a r e s ta a p r e t a d a re s e ñ a m e r a m e n t e fo r m a l d e la e x p e ­
rie n c ia d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo a rg e n tin o , c o n u n a p e rs p e c tiv a
81 □ E l Estado y la dimensión ambiental
re a l d e s u e fic ie n c ia y d in á m ic a , n a d a n o s p a re c e m e jo r q u e t r a e r a
co la c ió n u n d o c u m e n to d e J o rc in o d e A g u i la r q u e , p o r s u e x p e rie n c ia
de v a r io s añ o s d e t r a b a jo té c n ic o en o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n a r g e n ­
tinos, c o n stitu y e u n a o p in ió n a u t o r iz a d a (J o r c in o d e A g u ila r , 1984).
" L a s p ro p u e s ta s té cn ic as — d ic e — n o fu e r o n a c o m p a ñ a d a s , en la
m a y o r p a r t e d e los caso s, p o r d e c is io n e s p o lític a s q u e p o s ib ilit a r a n s u
im p le m e n t a c ió n y a lg u n o s e s tu d io s n o c o n t u v ie ro n in d ic a c io n e s s o b r e
la s h e r r a m ie n t a s r e q u e r id a s p a r a su e je c u c ió n .
" D e n t r o d e las in sta n c ia s p o lít ic a s fa lt a r o n , in c lu s o , las d e c is io n e s
re la tiv a s a la a c e p ta c ió n , la m o d ific a c ió n o e l re c h a z o d e lo p r o p u e s t o ;
los d o c u m e n to s p a s a r o n a c o n s titu ir m e r o m a t e ria l d e c o n s u lta en
b ib lio t e c a s o a r c h iv o s y fu e r o n e d it a d o s p o r re v is ta s técn icas, h e c h o
q u e lim it a b a s u a lc a n c e a u n r e d u c id o á m b it o d e e sp e c ia lista s .
" E n o tr o s ca so s, la s p r o p u e s t a s tu v ie ro n s ó lo e je c u c ió n p a rc ia l
■m p le m e n tá n d o se p la n e s s e c t o r ia le s q u e r e s p o n d ía n a p r o b le m a s d e
c o y u n tu ra . L a d is c o n tin u id a d d e lo s o r g a n is m o s té cn ic o s d e n tr o d e la s
e s tr u c t u r a s d e g o b ie r n o h a c o n s titu id o u n o b s t á c u lo p r in c ip a lís im o p a r a
la a c c ió n e fe c tiv a y c o o r d in a d a en la p la n ific a c ió n , s u b u t iliz a n d o e s tu ­
d io s, t r a b a jo s e in v e s tig a c io n e s.
" T o d o e llo h a s ig n ific a d o , a d e m á s , un in n e c e s a r io d e r r o c h e d e re ­
c u rs o s h u m a n o s , c a p a c id a d té cn ic a, e s fu e rz o s d e o rg a n iz a c ió n , tie m p o s
d e fu n c io n a m ie n t o y c o n s id e r a b le s g a s to s p ú b lic o s ." . . . " A s im is m o , se
h a c a r e c id o d e u n e n fo q u e in te g r a l q u e p e r m it a e v a lu a r lo s p la n e s y
p ro y e c to s se c to ria le s , los q u e e n s u m a y o r p a rt e s ó lo h a n te n id o c o m o
o b je t iv o la o p tim iz a c ió n d e l se c to r. S e h a c a r e c id o d e u n a im a g e n g lo b a l
q u e p o s ib ilite e v a lu a r la s in c id e n c ia s y e fe c to s d e la a p lic a c ió n d e los
m is m o s (a s í, p o r e je m p lo , p la n e s d e v iv ie n d a en lo s q u e s ó lo se ten día
a e lim in a r el d é fic it h a b ita c io n a l; p la n e s d e t r a n s p o r te q u e a l o p t im iz a r
el s e c to r a u m e n t a b a n el a lto n iv el d e c e n t r a lid a d y las d e s ig u a ld a d e s
re g io n a le s ; p la n e s e n e rg é tic o s q u e n o a c o m p a ñ a b a n el d e s a r r o llo d e re ­
g io n e s p o s t e r g a d a s ).
“ E n m u c h o s caso s, lo s g r a n d e s p ro y e c to s d e d e s a r r o llo n a c io n a l y
re g io n a l se h a n re a liz a d o , o b ie n p o s t e rg a d o , te n ie n d o en c o n s id e r a c ió n
e x c lu s iv a m e n te c rite rio s d e r e n t a b ilid a d e c o n ó m ic a , sin u n a v is u a liz a c ió n d e c o n ju n t o q u e p e r m it ie r a e s t a b le c e r las im p lic a n c ia s g e o p o lític a s
o e s tra té g ic a s q u e d ic h a s d e c is io n e s p u d ie r a n a c a rre a r.
" L a c a r e n c ia d e ac c io n e s s is te m á tic a s y c o n tin u a s d e p la n ific a c ió n
y la a u s e n c ia d e u n a v is ió n in te g r a l d e l fu n c io n a m ie n t o d e l p a ís y d e
u n a e x p lic ita c ió n d e los ro le s n a c io n a le s y re g io n a le s q u e d e b ie r a n
a lc a n z a rs e en el m e d ia n o y la r g o p la z o , h a n tr a íd o c o n s e c u e n c ia s c r íti­
cas, tan to en lo q u e h ace a u n a d e c u a d o o r d e n a m ie n t o t e rrito ria l c o m o
en re la c ió n a l d e s a r r o llo u r b a n o y al o r d e n a m ie n t o a m b ie n t a l.”
D e l c r u d o a n á lisis t r a n s c r ito s u rg e , co n a b s o lu t a c la r id a d , q u e d e s d e
h ace m u c h o s a ñ o s la a c c ió n d e c o n ju n t o d e l G o b ie r n o N a c io n a l, en la
p rá c tic a , c a re c e to ta lm e n te d e u n m a r c o e fe c tiv o d e p la n ific a c ió n g lo b a l
y re g io n a l d e l d e s a r r o llo in te g ra l d e l p aís. C o n s e c u e n c ia o b v ia d e e llo
es, al m is m o tiem p o , q u e la d im e n s ió n a m b ie n ta l n o se h alle, en fo r m a
a lg u n a , in s e rta d a en el p r o c e s o d e d e s a r r o llo g lo b a l y q u e la A rg e n tin a
c a re z c a d e u n a p o lític a a m b ie n ta l n ac io n a l.
82 □ Ricardo Koolen
c)
Las considera ciones am bientales en la a ic ió n
de o tro s sectores del E stado
L a in s e rc ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la s p o lític a s s e c to ria le s d e
las d iv e r s a s á r e a s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a N a c io n a l c o n c a p a c id a d
de in c id ir en la c o n fo r m a c ió n del m e d io a m b ie n te , es t a m b ié n a b s o lu ­
ta m en te r e la t iv a y p u n tu a l.
E n m a t e r ia d e r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s , d e b e m e n c io n a r s e en
p r im e r lu g a r , la A d m in is t r a c ió n d e P a r q u e s N a c io n a le s q u e m a n e ja
un c o n ju n t o d e á r e a s p ro te g id a s , d e fin id a s sea c o m o p a r q u e s n a c io ­
n ales o c o m o re s e r v a s y m o n u m e n to s n a t u r a le s . S in e m b a r g o , la p r e e m i­
n en cia d e u n c lá s ic o c r ite rio n a t u r o c é n t ric o , q u e h is t ó ric a m e n t e h a
c a r a c t e r iz a d o a e s ta a n t ig u a in stitu c ió n , h a f r u s t r a d o u n o d e lo s p r in ­
c ip a le s p a p e le s m e d io a m b ie n t a le s d e la s á r e a s p ro te g id a s q u e es e l d e
t r a n s fe r ir a la s á r e a s r u r a le s in te r v e n id a s p o r la s o c ie d a d el e n o r m e
c a p it a l d e c o n o c im ie n to s y e x p e rie n c ia e c o s is té m ic a q u e su m a n e jo
g e n e ra . C o n el a d v e n im ie n t o d e l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l se a d v ie r te u n
p o s itiv o y g e n u in o p r o p ó s it o d e r e v e r t ir e s a situ ació n .
E n s e g u n d o lu g a r , el In s titu to N a c io n a l d e T e c n o lo g ía A g r o p e c u a r ia
( I N T A ) y e l I n s titu to F o re s ta l N a c io n a l ( I F O N A ) , si b ie n ló g ic a m e n te
con un c r it e r io p ro d u c tiv is ta , p e rm a n e n te m e n t e h a n in c o r p o r a d o c r ite ­
rio s d e p ro te c c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s en su s re s p e c tiv o s p ro y e c to s .
E n c u a n to a la e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n t a l d e lo s p ro y e c to s ,
só lo p u e d e n m e n c io n a r s e a lg u n a s g r a n d e s o b r a s h id r o e lé c tric a s , y a m e n ­
c io n a d a s m á s a r r ib a , y a lg ú n tip o d e c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s en
los p ro y e c to s in d u s t ria le s q u e se a c o g e n a l s is te m a d e p r o m o c ió n
in d u stria l.
E n m a t e r ia d e c o n t a m in a c ió n d e l a g u a , si b ie n es d e c o m p e te n c ia
p ro v in c ia l, ta n to la a c c ió n d e la E m p r e s a d e O b r a s S a n it a r ia s d e la
N a c ió n — c u y a ju r is d ic c ió n a b a r c a la C a p ita l F e d e r a l y a lg u n o s d e p a r ­
ta m e n to s d e l G r a n B u e n o s A ir e s — c o m o la d e su s p a r e s p ro v in c ia le s
se h a c a r a c t e r iz a d o m á s p o r " d e s c o n t a m in a r ” la s a g u a s , p a r a a s e g u r a r
el s u m in is t r o d e a g u a p o t a b le a la p o b la c ió n , q u e p o r e je r c e r u n e fe c tiv o
c o n t ro l d e la c o n ta m in a c ió n . B a s t e d e c ir q u e s ó lo el 5 % d e lo s e s ta ­
b le c im ie n t o s in d u s t r ia le s p e rte n e c ie n te s a lo s d iez ra m o s in d u s t ria le s
q u e la O r g a n iz a c ió n M u n d ia l d e la S a lu d c o n s id e r a p o t e n c ia lm e n te c r í­
ticos d e s d e e l p u n t o d e v is ta d e la c o n ta m in a c ió n , p o s e e n in sta la c io n e s
d e tra ta m ie n to d e s u s r e s id u o s ( G o b i e r n o d e la R e p ú b lic a A rg e n tin a ,
1977). Y n i a ú n en e s to s c a s o s p u e d e a s e g u r a r s e q u e esas in sta la c io n e s
e fe c tiv a m e n te o p e re n o q u e e l tra ta m ie n to se a e l a p r o p ia d o .
P o r o t r o la d o , e l o b s o le t o s is te m a d e e lim in a c ió n d e e x c re ta s d e la
m is m a E m p r e s a d e O b r a s S a n it a r ia s d e la N a c ió n es u n o d e los p r in ­
c ip a le s r e s p o n s a b le s d e l a lto ín d ic e d e c o n ta m in a c ió n b a c t e r ia n a q u e
a c u s a n la s a g u a s d e l R ío d e la P la t a fr e n te a la c iu d a d d e B u e n o s A ire s .
L a e s c a s a a s ig n a c ió n d e re c u r s o s p a r a la s o b r a s d e s a n e a m ie n to b á s ic o
y el d e s c o n t r o la d o c r e c im ie n t o o p e r a d o e n la s ú ltim a s d é c a d a s en el
c o n g lo m e r a d o b o n a e r e n s e h a n p r o d u c id o a s í este p a r a d ó ji c o e fe c to de
c o n v e rtir, p o r fu e rz a , en “ c o n t a m in a d o r ” a l o r g a n is m o e n c a r g a d o d e c o n ­
t r o la r la c o n t a m in a c ió n ( ! ) .
E n e l M in is t e r io d e E d u c a c ió n y J u sticia, fin a lm e n te , p u e d e s eñ a­
la rs e la in c o r p o r a c ió n d e a lg u n o s c o n c e p to s a m b ie n ta le s en lo s p r o g ra -
83 □ E l Estado y la dimensión ambiental
m as d e e s tu d io s d e lo s n iv ele s p r im a r io y s e c u n d a r io ( e n e l á r e a d e las
C ie n c ia s B io ló g ic a s ) y u n a in c ip ie n te lín e a d e in v e s tig a c io n e s s o b r e r e ­
c u rs o s n a t u r a le s y m e d io a m b ie n te en la S e c r e t a r ía d e C ie n c ia y T é c n ic a .
4.
P rop u esta de una adecuación in s titu cio n a l tendiente a asegurar
la in c o rp o ra c ió n de la d im en sión a m b ien ta l en la p la n ifica ció n
del d e sa rro llo en la R ep ú b lica A rg en tin a
L a fo r m u la c ió n d e u n a p r o p u e s t a te n d ie n te a u n a r e o r g a n iz a c ió n in sti­
tu cio n a l q u e b u s q u e a s e g u r a r p a r a e l fu t u r o u n a m a y o r, y si e s p o s ib le
ó p t im a , a r m o n ía e n tre e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo n a c io n a l y la p r e s e r v a ­
c ió n d e l m e d io a m b ie n te , d e b e p a r t ir d e u n a s e rie d e p r e m is a s q u e
p r o c u r a r e m o s r e s u m ir e n lo s p á r r a fo s s ig u ie n te s:
a)
L a re a l y c o n c r e ta c o n s id e r a c ió n d e la s p e c u lia r id a d e s d e la
p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l d e l p a ís y d e s u s d iv e r s a s re g io n e s . E n fu n c ió n
d e e llo es q u e , en e l p u n t o 1 d e l a p a r t a d o I I , h e m o s p r o c u r a d o d e s c r i b ir
esas p e c u lia rid a d e s .
b)
L a c o n v ic c ió n a b s o lu t a d e q u e la p r o fu n d a c r is is e c o n ó m ic a p o r
la q u e a t ra v ie s a la A r g e n t in a en esto s m o m e n t o s , le jo s d e r e p r e s e n t a r
un o b s t á c u lo p a r a a b o r d a r la s s o lu c io n e s a e s a p r o b le m á t ic a , d e b e s e r
u n o d e los acic a te s m á s im p o r t a n t e s p a r a q u e la s p o lít ic a s g u b e r n a ­
m e n ta le s n o re s u lt e n a b s o r b i d a s p o r la s u r g e n c ia s d e l c o r t o p laz o .
E l d e s p e g u e d e u n a e t a p a d e d e s a r r o llo a u t ó n o m o y s o s t e n id o d el
p a ís s ó lo s e rá p o s ib le c o n u n a s e r ia p la n ific a c ió n d e l m e d ia n o y la r g o
p la z o q u e cu en te, a d e m á s , c o n u n fu e r t e r e s p a ld o p o lít ic o p a r a s u a p lic a ­
c ió n p rá c tic a . L a s u r g e n c ia s d e h o y n o d e b e n h a c e r o lv id a r q u e ta m b ié n
el fu t u r o c o m ie n z a hoy.
D e n tro d e e s ta p re m is a , la
en e s a p la n ific a c ió n y en la s
ria le s q u e d e e lla se d e riv e n ,
un d e s a r r o llo v e r d a d e r a m e n t e
in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
p o lític a s n a c io n a le s , r e g io n a le s y secto ­
es u n a c o n d ic ió n e s e n c ia l p a r a o b te n e r
s o ste n id o .
L o s p la n ific a d o r e s y q u ie n e s to m a n la s d e c is io n e s d e b e n te r m in a r
p o r a d v e r t ir q u e la r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a y la a m b ie n t a l n o se c o n ­
tra p o n e n . L a p re s e r v a c ió n y m e jo r a m ie n t o d e l a c e rv o d e re c u r s o s n a tu - •
ra le s y su u s o in te n s iv o p e r o r a c io n a l ( q u e a s e g u r e la d is p o n ib ilid a d
a p e r p e t u id a d d e los re c u r s o s re n o v a b le s y e l a g o t a m ie n to en e l m á s
la rg o p la z o p o s ib le d e los n o re n o v a b le s te n ie n d o e n c u e n ta la s n e c e ­
s id a d e s d e l p a ís ) o fr e c e n u n a im p o n d e r a b le p o s i b ilid a d d e "m a x im iz a ción d el b e n e fic io ” d e la e c o n o m ía n a c io n a l en té rm in o s e stra té g ic o s .
A la in v e rs a , u n a p o lític a e c o n ó m ic a q u e se d e s e n tie n d a d e la a d e c u a d a
p ro te c c ió n d el m e d io a m b ie n te , en a r a s d e é x ito s d e c o r t o p la z o , c o n s ti­
tu iría u n e s p e jis m o su ic id a y s e ría a b s o lu ta m e n te a n t íe c o n ó m ic a en el
la rg o plazo.
c)
L a e x p e rie n c ia té c n ic o -c ie n tífic a y la c o n c ie n c ia a m b ie n t a l q u e
se h a d e s a r r o lla d o en los ú ltim o s a ñ o s , a s í c o m o la in c ip ie n te p r o li fe ­
ra c ió n de a s o c ia c io n e s a m b ie n ta lis t a s n o g u b e r n a m e n t a le s , h a n t o r n a d o
m u y d ife re n te , en un s e n tid o p o sitiv o , la s itu a c ió n a c t u a l r e s p e c t o d e
la q u e ex istía en 1973 c u a n d o se c r e ó la S e c r e t a r ía d e R e c u rs o s N a t u ­
ra le s y A m b ie n te H u m a n o . N o p u e d e d e s c o n o c e r s e ta m p o c o , a u n c o n
las lim ita c io n e s a n te s s e ñ a la d a s , la e x p e rie n c ia d e g e s tió n d e la S u b s e ­
c r e ta r ía d e O r d e n a m ie n t o A m b ie n ta l y d e lo s o r g a n is m o s s im ila r e s
84 □ Ricardo Koolen
e x iste n te s en m u c h a s d e las p ro v in c ia s y en v a r io s m u n ic ip io s im p o r ­
tantes d e l p a ís.
d)
E s e m a y o r g r a d o d e c o n c ie n c ia c o le c tiv a s o b r e la n e c e s id a d
y la v ia b ilid a d d e u n a p o lít ic a a m b ie n t a l n a c io n a l en el p r o c e s o d e
d e s a r r o llo fu tu ro , y ese c a p it a l d e c o n o c im ie n t o s a c u m u la d o s en e s to s
a ñ o s , p e rm ite n h o y u n a ó p t im a p o s ib ilid a d d e a lc a n z a r un ra z o n a b le
c o n s e n s o en el G o b ie r n o N a c io n a l, en lo s g o b ie r n o s p ro v in c ia le s y lo c a ­
les, en las a s o c ia c io n e s in te r m e d ia s y en la p o b la c ió n en g e n e r a l en
to rn o a d e t e r m in a d o s o b je t iv o s d e p o lít ic a a m b ie n ta l.
E l d o c u m e n to d e la A s o c ia c ió n A r g e n t in a d e E c o lo g ía d e s tin a d o a
los p a r t id o s p o lític o s , p r e p a r a d o e n s e p t ie m b r e d e 1983, p o r G ilb e r t o
G a llo p in , u t iliz a n d o c o m o b a s e lo s in fo r m e s técn icos s e c to ria le s p r o d u ­
c id o s p o r los g r u p o s d e t r a b a jo d e la A s o c ia c ió n y re u n io n e s c o n ju n t a s
de d is c u s ió n , n o s p a r e c e u n b u e n e n u n c ia d o d e eso s o b je t iv o s p o s ib le s
y p o r e llo n o s p e rm itim o s t r a n s c r ib ir lo s (G a llo p in , 1983):
— D a r p r io r id a d y p la n ific a r el d ia g n ó s tic o , p r e s e r v a r y a p r o v e c h a r
los re c u r s o s v iv o s d e l p a ís y d e s a r r o lla r m e t o d o lo g ía s y te c n o lo g ía s p a r a
su c o n o c im ie n to y a p ro v e c h a m ie n to a p e rp e tu id a d .
— D e s a r r o lla r u n a e s tr a te g ia n a c io n a l p a r a la c re a c ió n , c o n s e r v a ­
ción y u tiliz a c ió n d e á r e a s p ro te g id a s y o tr a s re s e rv a s e c o ló g ic a s.
— E s t u d ia r , p la n ific a r y fis c a liz a r lo s p ro c e s o s d e e x p a n s ió n d e las
fr o n te r a s a g r o p e c u a r ia s a fin d e o p t im iz a r el a p r o v e c h a m ie n to d e la o fe r t a
e c o ló g ic a y r e d u c ir s u s e fe c to s a d v e r s o s en lo s e c o s is te m a s p ro d u c tiv o s .
— R e q u e r i r e v a lu a c io n e s d e l im p a c to a m b ie n t a l a n te s d e a d o p t a r
y c o n c r e t a r las d e c is io n e s s o b r e o b r a s d e d e s a r r o llo y s o b r e a p lic a c ió n y
d ifu s ió n d e te c n o lo gías.
— E s t a b le c e r y p o n e r en p rá c t ic a el c o n t ro l y fisc a liz a c ió n p e r ­
m a n e n te s p o r p a rt e d e l E s t a d o d e los e fe c to s e c o ló g ic o s d e la s a c tiv i­
d ad e s h u m an as.
— J e r a r q u iz a r , in t e g r a r y r e s t r u c t u r a r la le g is la c ió n y los o r g a n is ­
m o s d e e s tu d io y g e s tió n co n in c u m b e n c ia en el m e d io a m b ie n te d e los
a s e n ta m ie n to s h u m a n o s .
— R e a liz a r p r o g r a m a s m o d e r n o s y e fic a c e s d e e d u c a c ió n a m b ie n ta l
en to d o s lo s n iv e le s d e la en se ñ a n z a , y d e d ifu s ió n g e n e r a l al p ú b lic o ,
v a r b i t r a r los c a n a le s p a r a p o s ib ilit a r la p a r t ic ip a c ió n d e la c o m u n id a d
en las d e c is io n e s q u e a fe c te n a l m e d io a m b ie n te h u m a n o .
— D e fin ir y a p lic a r p o lític a s in te r n a c io n a le s p a ra el e s tu d io , d e fe n s a
v m a n e jo d e los e c o s is te m a s y r e c u r s o s n a t u r a le s c o m p a r t id o s o d e
in terés c o m ú n , d e n t r o d el m a r c o d e la in te g ra c ió n la tin o a m e ric a n a .
— I n c o r p o r a r en las p o lític a s n a c io n a le s , p ro v in c ia le s y m u n ic ip a ­
les, lo s c r ite rio s e c o ló g ic o s r e fe r id o s al a p r o v e c h a m ie n to s o ste n id o v el
m a n e jo in te g r a d o d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s .
e)
L a c o n s ta ta c ió n d e q u e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l d e l p a ís está
e s tre c h a m e n te lig a d a , en u n a re la c ió n d e c a u s a a efe c to , c o n las p r o ­
fu n d a s d is p a r id a d e s d e d e s a r r o llo ex iste n te s e n tre las d iv e r s a s re g io n e s .
E s to u n id o a l fu e rt e se n tim ie n to fe d e r a lis t a q u e se o b s e r v a en las p r o ­
vin cias, en la a c t u a l e t a p a d e m o c rá tic a , c o m o re a c c ió n al h istó ric o
c e n tra lis m o d e l G o b ie r n o N a c io n a l q u e a lc a n z ó su m á x im a e x p re s ió n
en e l g o b ie r n o a u to rita r io , h a c e im p e n s a b le q u e u n a p o lít ic a d e d e s a r r o ­
llo y d e m e d io a m b ie n t e p u e d a te n e r é x ito si lo s m e c a n is m o s in stitu ­
c io n a le s, q u e c o n stitu y e n su h e r ra m ie n t a , n o a s e g u r a n la p a rt ic ip a c ió n
85 □ E l Estado y la dimensión ambiental
d e la s p ro v in c ia s en el p ro c e s o d e to m a d e d e c is io n e s y en s u p u e s ta
en p rá c tic a .
E n el m a r c o d e la C o n stitu c ió n vig e n te , la p a r t ic ip a c ió n d e las
p ro v in c ia s en el G o b ie r n o N a c io n a l só lo se d a en la in sta n c ia le g is la ­
tiva d e l S e n a d o , lo q u e re s u lt a a to d a s lu c e s in su fic ie n te . T a n t o en lo
q u e se re fie r e a la p la n ific a c ió n c o m o a los r e c u r s o s n a t u r a le s y m e d io
a m b ie n te , la m a y o r ía d e la s p ro v in c ia s c u e n ta n c o n e s tr u c t u r a s a d m i­
n istra tiv a s e s p e c ífic a s q u e ju n t o c o n su s m á s a lta s in sta n c ia s p o lític a s
d e b e n e s ta r in te g r a d a s en el s is te m a in stitu c io n a l q u e se d iseñ e.
f)
L a c o n s o lid a c ió n d e la d e m o c r a c ia en A rg e n t in a e s tá e s tr e c h a ­
m en te lig a d a a s u p r o fu n d iz a c ió n . C o n e s to q u e r e m o s d e c ir q u e la fo r m a
h ip e re litis ta q u e c a r a c t e riz ó al g o b ie r n o a u to rita r io , a d e m á s d e u n a
e v a lu a c ió n m á s re a lis ta d e la s ra z o n e s q u e lle v a ro n a l fr a c a s o a o tr a s
e ta p a s d e m o c rá t ic a s a n t e rio re s , h a g e n e r a d o u n a fo r m i d a b le v o c a c ió n
d e p a rt ic ip a c ió n en a m p lia s c a p a s d e la p o b la c ió n a rg e n t in a y en las
a s o c ia c io n e s in te rm e d ia s , d e m a n e r a q u e c u a lq u ie r c o n c e p c ió n m e r a ­
m en te " f o r m a l " d e la d e m o c ra c ia re su lta a b s o lu t a m e n t e in su fic ie n te
p a r a le g it im a r las d e c is io n e s q u e se r e fie r e n a lo s g r a n d e s o b je t iv o s
n a c io n a le s. E llo o b li g a r á a u n e s fu e rz o c r e a d o r q u e tie n d a a c a n a liz a r
e sa v o c a c ió n en in sta n c ia s d e c o n c e rta c ió n q u e , en lo q u e se re fie r e
a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo — y la c o n s ig u ie n te in c o r p o r a c ió n d e la
d im e n s ió n a m b ie n ta l en e lla — a s e g u re p o s ib ilid a d e s d e d is c u s ió n e n tre :
i) los e s ta m e n to s p o lític o -e je c u tiv o s y d e lib e r a n t e s d e l G o b ie r n o N a c io ­
nal y d e los g o b ie r n o s p ro v in c ia le s ; i i ) lo s e s ta m e n to s te c n o c rá tic o s
d e la a d m in is tra c ió n ; n i ) lo s p a r t id o s p o lític o s ; i v ) lo s se c to re s p r o d u c ­
tivo s; v ) los s in d ic a to s ; v i ) y o tr a s a s o c ia c io n e s in te r m e d ia s ( d e la
c u lt u ra , a m b ie n ta lis t a s , e t c .).
H a s t a el m o m e n to , m á s a llá d e las m is io n e s y fu n c io n e s a s ig n a d a s
a la S e c re t a ría d e P la n ific a c ió n d e la N a c ió n p o r las n o r m a s d e su
c re a c ió n — an te s d e s c rita s — se d e s c o n o c e el s is te m a d e p la n ific a c ió n
q u e a d o p t a r á el p a ís en el fu tu r o , a u n q u e sí es d e s u p o n e r q u e el
m o d e lo im p lic a r á u n P la n N a c io n a l o b lig a t o r io p a r a el s e c to r p ú b lic o
y m e ra m e n te in d ic a tiv o p a r a el se c to r p riv a d o .
A b a s e d e la s p r e m is a s q u e h e m o s m e n c io n a d o p e n s a m o s , sin e m ­
b a r g o , q u e u n m o d e lo in stitu c io n a l d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo y de
g e s tió n a m b ie n ta l q u e to m e en c u e n ta lo s fr a c a s o s h a b id o s en estos
s e c to re s h asta el p re s e n te , p a r a n o v o lv e r a in c u r r ir en e llo s , d e b e r ía
s e g u ir los lin c a m ie n to s q u e in te n ta re m o s p r e c is a r en lo s p á r r a f o s si­
gu ien tes.
E n p r im e r lu g a r, es e v id e n te q u e u n a a d e c u a d a o p e r a t iv id a d d e la
S e c re t a ría d e P lan il ic ació n ex ig e u n fu e rt e r e s p a ld o p o lític o d e la m ás
a lta in sta n c ia d el P o d e r E e c u tiv o . E llo n o v a a d e p e n d e r ta n to d e la
m a y o r o m e n o r v o lu n ta d q u e d ic h a in sta n c ia te n g a p a r a p r o d u c ir ese
r e s p a ld o c u a n to d e la c a p a c id a d q u e la S e c r e t a r ía m u e s t re p a r a a r m o ­
n iz a r las a s p ira c io n e s s e c to ria le s y re g io n a le s co n lo s -o b je t iv o s g lo b a le s
d el P la n y vic ev ersa.
A p u n t a n d o a e llo , c r e e m o s q u e d e b e r ía p r o d u c ir s e u n a re g io n a liza ció n d el p aís, u tiliz a n d o c r ite rio s d e a g r u p a m ie n t o s d e p ro v in c ia s s im i­
la re s a los q u e y a se h a n u tiliz a d o en o tr a s é p o c a s , c o r r e s p o n d ie n d o
a c a d a re g ió n un C o n s e jo R e g io n a l d e D e s a r r o llo in t e g r a d o p o r los
g o b e r n a d o r e s d e las p ro v in c ia s o p o r s u s s e c r e ta r io s d e p la n ific a c ió n .
E s to s C o n s e jo s te n d ría n la fu n c ió n :
86 O Ricardo Koolen
i)
E n la e t a p a d e e la b o r a c ió n d e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo , d e
p r o p o n e r p la n e s r e g io n a le s te n ta tiv o s q u e e x p re s e n la s a s p ira c io n e s
d e c a d a re g ió n ;
ii )
U n a v ez a p r o b a d o el P la n N a c io n a l, e s t a b le c e r lo s o b je t iv o s ,
p o lític a s y e s tr a te g ia s d e d e s a r r o llo r e g io n a l a c o r d e s c o n él, c o o r d in a r
las re s p e c tiv a s a d m in is tra c io n e s p ro v in c ia le s e n lo s a s p e c to s d e e je c u ­
c ió n d e los p la n e s r e g io n a le s y s u p e r v is a r y e v a lu a r e sa e je c u c ió n ;
ii i)
E n to d o s lo s c a s o s , a s e g u r a r á n u n m e c a n is m o d e c o n s u lta p e r ­
m a n e n te d e l s e c t o r p r iv a d o re g io n a l.
U n a s e g u n d a in sta n c ia , in te r m e d ia e n tre lo s C o n s e jo s R e g io n a le s d e
D e s a r r o llo y el G o b ie r n o N a c io n a l, p o d r í a ser, p r e v ia re a d e c u a c ió n
d e s u s m is io n e s y fu n c io n e s, el a c tu a l C o n s e jo F e d e r a l d e In v e r s io n e s ,
a l q u e c o n s id e r a m o s d e b e r ía n a s ig n á rs e le d o s fu n c io n e s d e s u m a im ­
p o r ta n c ia :
i)
E n la p r e p a r a c ió n d e l P la n ; s e r ía u n a p r im e r a in sta n c ia d e
a r m o n iz a c ió n d e la s p ro p u e s t a s d e la s d is tin ta s re g io n e s ;
ii)
E n la e la b o r a c ió n y e je c u c ió n d e lo s p la n e s re g io n a le s , la S e c r e ­
ta ría d e P la n ific a c ió n d e b e r ía o t o r g a r e s p e c ia l p r e fe r e n c ia a l C o n s e jo
F e d e r a l d e In v e r s io n e s p a r a la c a n a liz a c ió n de la a s is te n c ia té c n ic a y
fin a n c ie ra .
E s t a in se rc ió n , q u e r e c o m e n d a m o s , d e l C o n s e jo F e d e r a l d e I n v e r ­
s io n e s en el s is te m a d e p la n ific a c ió n n a c io n a l p ro v ie n e , p o r u n la d o ,
d e la e s t r u c t u r a fe d e r a l q u e lo c a r a c t e r iz a ( e s fr u t o d e u n c o n v e n io
in te r p r o v in c ia l y su m á x im o ó r g a n o d e g o b ie r n o e s u n a a s a m b le a d e
g o b e r n a d o r e s d e la s p r o v in c ia s ) y, p o r o tro , d e q u e su S e c r e t a r ía T é c ­
nica, c u a n d o se le h a d a d o o p o r t u n id a d , h a s a b id o a c r e d it a r u n a a lta
c a p a c id a d té cn ic a en e s tu d io s y p ro y e c to s d e d e s a r r o llo re g io n a l.
P o d r ía r e s u lt a r ú til ta m b ié n la c r e a c ió n d e d e le g a c io n e s r e g io n a le s
p e q u e ñ a s , d e p e n d ie n te s d e la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , e n c a d a u n a
d e la s re g io n e s , q u e a s is ta n a lo s c o n s e jo s re g io n a le s y q u e a s e g u re n
un flu id o fu n c io n a m in t o d e é s to s c o n la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n .
A lo s fin e s d e a s is t ir a la s d ife r e n t e s á r e a s d e la A d m in is t r a c ió n
P ú b lic a N a c io n a l e n la p la n ific a c ió n s e c to ria l, la S e c r e t a r ía d e P la n ifi­
cac ió n d e b e r ía c o n s titu ir d e le g a c io n e s s e c to ria le s a n iv e l d e las S e c r e ­
ta ría s d e E s ta d o , c o n a m p lia s fa c u lta d e s p a r a c o a d y u v a r en la p r e p a r a ­
c ió n d e los p r o g r a m a s y e n s u a r m o n iz a c ió n c o n e l P la n N a c io n a l d e
D e s a r r o llo y ta m b ié n p a r a la s u p e rv is ió n d e s u e fe c tiv o c u m p lim ie n to .
S a b e m o s q u e , fr e n te a la t r a d ic ió n fe u d a lis t a q u e c a ra c t e riz a a to d o s
los s e c to re s d e la A d m in is t ra c ió n , esta p r o p u e s t a es e s p in o s a y d e d ifíc il
a c e p ta c ió n . P e ro e l e s ta d o d e v e r d a d e r a e m e r g e n c ia en q u e se e n c u e n ­
tra el p a ís y la n e c e s id a d d e a s e g u r a r la m á x im a e c o n o m ía d e r e c u r s o s
y la m ín im a d o s is d e e s p o n ta n e ís m o y d e s e c t o r ia lis m o en la a c c ió n d el
E s t a d o la ju s t ific a n p le n a m e n te .
P o r ú ltim o , e s tim a m o s ta m b ié n n e c e s a ria la c o n s titu c ió n , b a j o la
P r e s id e n c ia d e la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , d e u n c o n s e jo a s e s o r in te­
g r a d o p o r re p re s e n ta n te s d e l s e c t o r p r iv a d o q u e o p e r e c o m o u n a in s t a n ­
cia d e d is c u s ió n y c o n c e rta c ió n d e l P la n , a n te s d e s e r p re s e n t a d o al
P re s id e n te d e la R e p ú b lic a , p a r a la a p r o b a c ió n d e l G a b in e t e d e M in is t r o s
y su p o s t e r io r re m is ió n al P o d e r L e g is la tiv o a fin d e d a r le fo r m a d e ley.
E n el m a r c o de u n m o d e lo in stitu c io n a l a s í c o n c e b id o , im a g in a m o s
la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l
d e s a r r o llo m e d ia n te la c o n s titu c ió n d e equ ip os técn icos am bientales
87 □ E l Estado y la dimensión ambiental
m u ltid is cip lin a r ios en la s á r e a s p e rtin e n te s d e la S e c r e t a r ía d e P la n i fi­
cac ió n , en las S e c re t a ría s T é c n ic a s d e lo s C o n s e jo s R e g io n a le s d e
D e s a r r o llo y en e l C o n s e jo F e d e ra l d e In v e r s io n e s , a s í c o m o en la s d e le ­
g a c io n e s se c to ria le s in s e rta d a s en la s d ife r e n t e s á r e a s d e la A d m in is t r a ­
c ió n P ú b lic a .
E llo d e b e r ía im p lic a r la d is o lu c ió n d e la a c tu a l S u b s e c r e t a r ía d e
O rd e n a m ie n t o A m b ie n t a l y la c o n s titu c ió n c o m o o r g a n is m o a u tá r q u ic o ,
d e p e n d ie n te d e la S e c re t a ría d e P la n ific a c ió n , d e u n In s titu to N a cion a l
de M e d io A m b ien te cu y a m is ió n s e ría la d e a s is t ir a la S e c r e t a r ía d e
P la n ific a c ió n , y a to d a s las d e m á s in sta n c ia s re g io n a le s y se c to ria le s
an tes m e n c io n a d a s , en la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en
los p la n e s y p ro y e c to s .
S u s fu n c io n e s p rin c ip a le s
se ría n :
i)
E n el m a r c o d e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo , f o r m u la r las
p a u ta s y n o rm a s p e rtin e n te s a la p o lític a a m b ie n ta l n a c io n a l en sus
a s p e c to s g lo b a le s , r e g io n a le s y se c to ria le s.
ii)
A s is tir a las in sta n c ia s r e g io n a le s y s e c to ria le s en la p r e p a r a ­
c ió n y e je c u c ió n d e los a s p e c to s a m b ie n ta le s d e lo s p ro y e c to s , p r e s t a n d o
un s e rv ic io d e c o n s u lto r ía en m a t e ria d e e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m ­
b ie n ta l d e lo s m is m o s .
ii i)
R e a liz a r el in v e n ta rio p e rm a n e n te d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s y
de las c o n d ic io n e s a m b ie n ta le s d e l m e d io n a t u r a l y d e lo s a s e n ta m ie n to s
h u m a n o s , d e fin ie n d o re g io n e s y s u b r e g io n e s a m b ie n ta le s a fin d e p r o ­
p o n e r p au tas, n o r m a s y s is te m a s d e g e s t ió n a p r o p ia d o s .
iv )
O rg a n iz a r, m a n t e n e r a c t u a liz a d o y c o o r d in a r un S is te m a N a c i o ­
nal d e I n fo r m a c ió n A m b ie n t a l c o n los d a to s físic o s, e c o n ó m ic o s, s o c ia le s
y le g a le s c o n c e rn ie n te s a lo s re c u r s o s n a t u r a le s y al m e d io a m b ie n te .
v)
P r o p o n e r p a u ta s y n o r m a s te n d ie n te s a a s e g u r a r el u s o ra c io n a l
de lo s re c u r s o s n a tu ra le s.
v i)
P r o p o n e r p a u t a s y n o r m a s p a r a e s t a b le c e r lo s e s p a c io s s u je to s
a u n ré g im e n e s p e c ia l d e p ro te c c ió n , c o n s e r v a c ió n , m e jo r a m ie n t o y
re c u p e ra c ió n y a d m in is t r a r las á r e a s p r o t e g id a s n a c io n a le s (s u b s u m ie n d o a la a c tu a l A d m in is t r a c ió n d e P a r q u e s N a c io n a le s ).
v ii)
P r o p o n e r y m a n t e n e r a c t u a liz a d a u n a E s tr a t e g ia N a c io n a l de
C o n s e rv a c ió n d e la N a t u r a le z a .
v ii i)
P r o p o n e r y a d m in is t r a r , p a r a los c a s o s en q u e re su lte n ece­
s a rio p o r tr a ta rs e d e a c t iv id a d e s s u s c e p tib le s d e d e g r a d a r e l m e d io
a m b ie n te , u n ré g im e n d e “ d e c la ra c ió n a m b ie n t a l o b lig a t o r ia p r e v i a ” y/o
de " a u t o r iz a c ió n a m b ie n ta l p r e v i a ” a p lic a b le a la lo c a liz a c ió n , c o n s tr u c ­
ción , t r n s fo r m a c ió n y e x p lo t a c ió n d e e s ta b le c im ie n to s e in sta la c io n e s;
la e x p lo ta c ió n , tr a n s fo r m a c ió n , ten en cia, t r a n s p o r te y u tiliz a c ió n d e m a ­
te ria s p r im a s y e la b o r a d a s ; y, fin a lm e n te , a la a d o p c ió n y m o d ific a c ió n
de te c n o lo g ía s y p ro c e s o s p ro d u c tiv o s .
ix )
C o la b o r a r con:
•
E l M in is t e rio d e l I n t e r io r en la fija c ió n d e los c r ite rio s a m b ie n ­
tales de la p o lític a p o b la c io n a l y en el e s ta b le c im ie n to d e l ré g im e n
ju r íd ic o de los río s in te rp ro v in c ia le s .
•
E l M in is t e rio d e E c o n o m ía en la in se rc ió n d e c r ite rio s a m b ie n ­
tales en las p o lític a s d e las á r e a s d e a g r ic u lt u r a y g a n a d e ría , m in e ría ,
re c u rso s m a rítim o s , in d u s t ria y d e s a r r o llo re g io n a l, a d e m á s d e p r e s t a r
se rv ic io d e c o n s u lto r ía en m a t e ria d e e v a lu a c ió n d e l im p a c to a m b ie n ta l.
•
E l M in is t e r io d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s y las e m p r e s a s
88 □ Ricardo Koolen
e s ta ta le s q u e d e él d e p e n d e n en la in s e rc ió n d e c r ite rio s a m b ie n ta le s
en la p o lít ic a h íd r ic a , d e t r a n s p o r te y d e e n e rg ía , a d e m á s d e p r e s t a r
s e rv ic io d e c o n s u lto r ía en m a t e r ia d e e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n ta l.
•
E l M in is t e r io d e E d u c a c ió n y J u stic ia en lo s p r o g r a m a s d e e d u ­
cac ió n a m b ie n ta l en el s is te m a e d u c a tiv o fo r m a l (S e c r e t a r í a d e E d u c a ­
c ió n ), en la fo r m a c ió n d e u n a a d e c u a d a c o n c ie n c ia a m b ie n ta l en la
p o b la c ió n (S e c r e t a r í a d e C u lt u r a ) y e n la p r o m o c ió n d e l d e s a r r o llo
c ie n tífic o y te c n o ló g ic o a m b ie n t a l (S e c r e t a r ía de C ie n c ia y T é c n ic a ).
•
E l M in is t e r io d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l en m a t e r ia d e s a n e a m ie n to
a m b ie n ta l y d e s a r r o llo u r b a n o .
•
E l M in is t e rio d e R e la c io n e s E x t e r io r e s y C u lto e n lo s a s p e c to s
té c n ic o a m b ie n ta le s d e la p o lít ic a in te rn a c io n a l d e l p aís.
•
L a S e c r e t a r ía d e la F u n c ió n P ú b lic a de la P r e s id e n c ia d e la
N a c ió n en la fo r m u la c ió n d e c r ite rio s q u e a s e g u re n u n a e fic ie n te y r a ­
c io n a l u tiliz a c ió n d e r e c u r s o s h u m a n o s en la g e s tió n a m b ie n ta l y, p o r
m e d io d e l In s titu to N a c io n a l d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a ( I N A P ) , el
a d ie s t ra m ie n to y c a p a c ita c ió n d e los c u a d r o s té cn ic os d e las d ife r e n t e s
á r e a s d e la a d m in is tra c ió n en m a t e ria d e g e s t ió n a m b ie n ta l g lo b a l y
s e c to ria l, re g io n a l y lo c al.
x)
P r o m o v e r u n a m a y o r c o n c ie n c ia a m b ie n ta l en la p o b la c ió n y
m e c a n is m o s in stitu c io n a le s d e p a rt ic ip a c ió n p o p u la r en la e la b o ra c ió n ,
e e c u c ió n y c o n t ro l d e la p o lít ic a a m b ie n ta l.
x i)
P r e p a r a r u n I n f o r m e s o b r e el E s t a d o del M e d io A m b ie n te e n el
p aís p a r a s e r b ia n u a lm e n t e p r e s e n t a d o p o r el P re s id e n t e d e la R e p ú b lic a
al C o n g re s o d e la N a c ió n .
L a e x iste n c ia d e E q u ip o s T écn icos A m b ientales m u ltid is cip lin a rio s
en las á r e a s c e n tra liz a d a s de la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , y en sus
D e le g a c io n e s S e c to ria le s , en los C o n s e jo s R e g io n a le s d e D e s a r r o llo y en
el C o n s e jo F e d e r a l d e In v e r s io n e s c o n s titu irá u n a a u té n tic a red fu n ­
cion a l y operativa, a p t a p a r a la e s p e c ific a c ió n s e c to ria l y re g io n a l de
las p a u t a s g lo b a le s , d e a r m o n iz a c ió n d e l d e s a r r o llo c o n e l m e d io a m ­
b ie n te , q u e p r o p o n g a el In s titu to N a c io n a l d e M e d io A m b ie n te .
P e rs is tir, en c a m b io , en la a c t u a l s it u a c ió n d e e n q u is ta m ie n t o in sti­
tu cio n a l d e u n o r g a n is m o co n e x ig e n c ia s g lo b a liz a n te s — c o m o la S e c r e ­
ta ría d e M e d io A m b ie n te — , en el sen o d e u n á r e a s e c to ria l — c o m o el
M in is t e rio d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l— , s e rá u n a b s u r d o c a p ric h o q u e
to rn a rá a b s o lu ta m e n te ilu s o r ia to d a in te n c ió n s e ria d e in c o r p o r a r la
d im e n s ió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo a rg e n tin o .
B IB L IO G R A F IA
de l a R e p ú b l i c a de (1977): In form e de la República Argentina
a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua. M a r del Plata.
B o r l a u g , N . (1983): La batalla contra el ham bre m undial. Revista Chacra y campo
m oderno. Buenos Aires, agosto.
B r a ñ e s B., R. (1979): La legislación ambiental en Am érica Latina: visión comparativa.
Sem inario Interam ericano sobre M arco Legal e Institucional del M edio Ambiente.
Universidad Nacional de Educación a Distancia de Costa Rica/Centro Interna­
cional de Inform ación de Ciencias Ambientales. Noviem bre.
B r a ñ e s B . , R. (1982): E l derecho am biental en Am érica Latina. C IF C A, Opiniones.
Serie ordenamiento jurídico, fascículo No. 1. '
A r g e n t i n a , G o b ie r n o
89 □ E l Estado y la dimensión ambiental
B rañes B., R. (1984): La incorporación ju rídica de la dim ensión am biental en la
planificación del desarrollo, en este m ism o volum en.
C E P A L / IL P E S (1983): I V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de
América Latina y el Caribe, Buenos Aires, 9 y 10 de mayo. Doc. E / C E P A L / IL P E S
Conf. 4/L. 7.
C E P A L / P N U M A (1983): Incorporación de la dimensión ambiental en la planificación.
I V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica Latina y el
Caribe, Buenos Aires, 9 y 10 de mayo. Doc. E /C E PA L/G . 1242, 28 de abril.
CIFCA (Centro Internacional de Inform ación en Ciencias Am bientales) (1982): Sem i­
nario sobre M edio Am biente y Ordenam iento jurídico, M érida, Venezuela, 25 de
febrero a 2 de marzo.
E c h e c h u r i , H . y otros (1983): Diez años después de Estocolm o. M a d rid : E d . CIFCA.
[V éan se especialmente los capítulos escritos p o r E n riqu e Iglesias y Vicente
Sánchez.]
G a l l o p i n , G. (1981): E l am biente hum ano y la planificación ambiental. Opiniones.
CIF C A. Serie política y planificación am biental. Fascículo N o . 1. M adrid.
G a l l o p i n , G . (1 9 8 3 ): D ocum ento de la Asociación Argentina de Ecología destinado
a los partidos políticos de la República Argentina. [B asad o en los inform es
técnicos sectoriales producidos po r los grupos de trabajo de la Asociación y en
reuniones conjuntas de discusión.] Septiem bre.
G l i g o , N . (1982): M edio ambiente en la planificación latinoamericana: vías para una
mayor incorporación. E / C E P A L/ ILP E S / R . 46, Santiago de Chile, 11 de junio.
J o r c i n o de A g u i l a r , M a r í a E . (1984): La experiencia de planificación en la República
Argentina. Buenos Aires, enero. [V ersió n m ecanografiada.]
K o o l e n , R. (1984): Legislación y conservación de la naturaleza. Sem inario sobre
Conservación de la Naturaleza, Consejo Federal de Inversiones/Administración
de Parques Nacionales. Buenos Aires.
K u g l e r , W . (1984): Conservación del suelo y del agua e inundaciones en la Cuenca
de M a r del Plata. Revista del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
N o. 40. Buenos Aires, junio.
M a t t o s , C. de (1979): Planes versus planificación en la experiencia latinoamericana.
Revista de la C E P A L N o. 8. Santiago de Chile.
S e j e n o v i c h , H. (1981): Planificación y m edio ambiente. Opiniones. CIFCA, Serie
Política y planificación am biental. Fascículo N o . 3. M adrid.
S e j e n o v i c h , H . y V. S á n c h e z (1978): Notas sobre naturaleza, sociedad y la cuestión
regional en América Latina. Sem inario sobre la Cuestión Regional en Am érica
Latina. Colegio de México, doc. 1.2. Abril.
S e j e n o v i c h , H., A. á n g e l M a y a y P. G u t m a n (1983): Planificación y m edio ambiente
Documento elaborado para P N U M A / O R L A P . México.
S u n k e l , O. (1981): La dimensión ambiental en los estilos de desarrollo de América
Latina. E /CEPA L/G . 1143. Julio.
S u n k e l , O. y N. G l i g o (co m p .) (1980): Estilos de desarrollo y m edio ambiente
Serie Lecturas No. 36. M éxico: Fondo de Cultura Económ ica.
T o r i b i o , A., y R. K o o l e n (1980): Gestión ambiental en la Argentina. Buenos Aires:
Ed. M inisterio de Salud Pública y M edio Am biente.
U r i b e , A., H . E c h e c h u r i , J. M . M o n t e s y R. K o o l e n (1981): Sem inario de Expertos
sobre Planificación del Desarrollo y M edio Am biente. Doc. 9. Buenos Aires.
V a l e n z u e l a F., R. (1981): Requerim ientos para el desarrollo y la implementación de
la legislación ambental en la América Latina. Reunión ad hoc de Altos Funcio­
narios Gubernam entales Expertos en Derecho Am biental. Montevideo, octubre/
noviembre.
III
L A IN C O R P O R A C IÓ N J U R ID IC A D E L A D I M E N S I Ó N A M B I E N T A L
E N LA P L A N IF IC A C IÓ N D E L D E S A R R O L L O
p or R a ú l B ra n e s
B a lle s t e ro s *
In tr o d u c c ió n
E l p r o p ó s it o d el p re s e n t e t r a b a j o es a n a liz a r, d e s d e u n a p e rs p e c tiv a
ju ríd ic a , la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n
del d e s a r r o llo , d e n tr o d e l á m b it o d e A m é r ic a L a tin a . E n este a n á lisis
no se in c lu y e n lo s a s p e c to s re la tiv o s a la " o r g a n iz a c ió n in stitu c io n a l
del E s t a d o " , es d e c ir, la s c u e s tio n e s ju r íd ic o -a d m in is t r a t iv a s q u e se ría n
re le v a n te s en la m a t e ria , y a q u e e lla s se a b o r d a n en o t r o t r a b a jo de
este lib r o (K o o le n , 1985). P o r c o n s ig u ie n te , el e x a m e n q u e se h ac e a
c o n tin u a c ió n se c ir c u n s c r ib e a las c u e s tio n e s d e p r o c e d im ie n to ju r íd ic o
q u e se v in c u la n c o n la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la
p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , c e n trá n d o s e e s p e c ia lm e n te en c ó m o d e b e r á
h a c e rs e d ic h a in c o rp o r a c ió n .
L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta ] en la p la n ific a c ió n , es
u n a d e las p ro p u e s t a s q u e s u r g e n co n m á s fu e rz a d e la C o n fe re n c ia
d e la s N a c io n e s U n id a s s o b r e el M e d io H u m a n o (E s t o c o lm o , 1972),
c o m o lo p on e d e m a n ifie s t o el h e c h o d e q u e , p o r lo m e n o s siete d e los
v ein tisé is p rin c ip io s q u e c o n tie n e la D e c la r a c ió n q u e se a p r o b ó en esa
re u n ió n se re fie r e n “ a la n e c e s id a d d e p la n ific a r p a r a e v ita r y r e s o lv e r
p r o b le m a s a m b ie n t a le s ” (S á n c h e z , 1983). L a id ea d e la in c o rp o r a c ió n
d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n se e n c u e n tra en esa
D e c la r a c ió n ín tim a m e n te v in c u la d a con la d e d e s a r r o llo , c o m o c o n to d a
c la r id a d lo e x p o n e s u P r in c ip io 14: " L a p la n ific a c ió n n a c io n a l c o n s ti­
tuye u n in s t ru m e n to in d is p e n s a b le p a r a c o n c ilia r las d ife r e n c ia s q u e
p u e d a n s u r g ir e n tre las e x ig e n c ia s del d e s a r r o llo y la n e c e s id a d d e p r o ­
te ger y m e jo r a r el a m b ie n t e .”
L a v a lo ra c ió n d e la p la n ific a c ió n c o m o u n o de los in stru m e n to s
a p r o p ia d o s p a r a e n fr e n t a r la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l, h a d a d o o rig e n
a u n a s e rie d e p re o c u p a c io n e s te ó ric a s y p rá c t ic a s q u e , a p a r t ir d e las
re la c io n e s e n t re d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te , p r o c u r a n e s ta b le c e r a lg u ­
nas p r e m is a s b á s ic a s p a r a la c u e s tió n d e n o m in a d a " p la n ific a c ió n y m e d io
a m b ie n t e ” (S e je n o v ic h , 1981; G a llo p in , 1981; G lig o , 1981).
D e este tip o d e e s tu d io s h a s u r g id o el c o n c e p t o d e “ p la n ific a c ió n
a m b ie n t a l” , q u e a su vez h a g e n e r a d o el d e " in c o r p o r a c ió n d e la d im en * Consultor de la Oficina Regional para Am érica Latina y el C aribe del P N U M A
y P rofesor de la Universidad Metropolitana d e México.
92 □ Raúl Branes Ballesteros
sió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo " . U n o y o t r o n o so n
sin ó n im o s. S i h u b ie r a q u e e s t a b le c e r u n a re la c ió n e n tre e llo s, ésta se ría
de g é n e ro a esp ecie . P e ro , la v e r d a d es q u e eso s c o n c e p to s so n e x p r e ­
sió n d e c a t e g o ría s d iv e rsa s. E n efecto , c u a n d o d e la " p la n ific a c ió n a m ­
b ie n t a l” se v a h a c ia la " in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la
p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo ” , se p a s a d e u n a c a t e g o ría c o n c e p tu a l a u n a
c a t e g o ría de a c c ió n ( o p r o p u e s t a d e a c c ió n ). P o r q u e m ie n tra s la p r i­
m e ra e x p re s ió n se u tiliza p a r a d e s ig n a r el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n q u e
" in c lu y e la p r o p u e s t a e im p le m e n ta c ió n d e m e d id a s p a r a m e j o r a r la
c a lid a d d e la v id a p re s e n te y fu t u r a d e los s e re s h u m a n o s m e d ia n te
la p re s e r v a c ió n y m e jo r a m ie n t o del a m b ie n te , ta n to e n su s a s p e c to s
lo c a liz a b le s c o m o no lo c a liz a b le s ” (G a llo p in , 1981), la s e g u n d a se utiliza,
e n c a m b io , p a r a e x p r e s a r u n a p r o p u e s t a q u e s ig n ific a fu n d a m e n t a lm e n ­
te, c o m o lo h a s e ñ a la d o la U n id a d C E P A L / P N U M A de D e s a r r o llo y
M e d io A m b ie n te , “ c r e a r e n tre lo s p la n ific a d o r e s y su in s tru m e n ta l de
p la n ific a c ió n , la c o n c ie n c ia y la c a p a c id a d d e c o n s id e r a r a los re c u rso s
n a tu ra le s y su s c a r a c t e rís t ic a s e c o s is té m ic a s c o m o r e c u r s o s e s c a s o s y
de u s o o p ta tiv o ; a m p lia b le s , re p r o d u c ib le s , d e te r io r a b le s y a g o t a b le s ,
segú n c o m o se les trate; in te r re la c io n a d o s e n tre e llo s y co n las a c tiv i­
d a d e s h u m a n a s d e m ú ltip le s y c o m p le ja s m a n e ra s ; cu y a u tiliz a c ió n
im p lic a in e v ita b le m e n te c o s to s y b e n e fic io s q u e a fe c ta n d e d is tin ta
fo r m a a d ife r e n t e s g r u p o s s o c ia le s ; c u y o s c o s to s p u e d e n s e r m in im iz a ­
d o s o in c lu s o e v ita d o s y lo s b e n e fic io s a m p lia d o s m e d ia n te u n a gestió n
a m b ie n t a l a p r o p ia d a ; y c u y a in v e s tig a c ió n c ie n tífic a y te c n o ló g ic a a c u ­
c io s a y c re a tiv a p u e d e g e n e r a r in te re s a n te s o p o r t u n id a d e s d e a p r o v e ­
c h a m ie n to a m b ie n t a l p a r a el d e s a r r o llo " (C E P A L , 1983).
A este tip o d e p r o p u e s t a se re fie r e este t r a b a jo , q u e p r o c u r a d ilu ­
c id a r c ó m o d e b e r ía in c o r p o r a r s e ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , d e n tr o d el á m b it o d e A m é ric a L a tin a .
P a r a ese efe cto , se p a rte d e la id ea d e q u e la m is m a p r o p u e s t a c o n ­
siste en " o r g a n iz a r u n s is te m a y un e stilo d e p la n ific a c ió n q u e d e fin a
vías c o n c re ta s d e in c o r p o r a c ió n real de la d im e n s ió n a m b ie n ta l y q u e
utilice lo s in s t ru m e n to s c o rr ie n te s d e p la n ific a c ió n d is p o n ib le s , así c o m o
los n u e v o s d e s a r r o llo s en esta á r e a ” (C E P A L , 1983). E s to sig n ific a ,
d e s d e n u e s tra p e rs p e c tiv a , id e n t ific a r y re s o lv e r las c u e stio n e s ju r íd ic a s
q u e p la n t e a r ía u n a m a n e r a d iv e r s a d e p la n ific a r el d e s a r r o llo , es d ecir,
u n a p la n ific a c ió n a m b ie n ta lm e n te a p r o p ia d a d el d e s a r r o llo , te n ie n d o en
c u e n ta q u e el p r o b le m a es " a l g o m u y d ife r e n t e a la p rá c tic a de c r e a r
un s e c to r s o b r e m e d io a m b ie n te y g e n e r a r p lan es, p r o g r a m a s y p ro v e c ­
tos s o b r e este te m a ” ( C E P A L , 1983).
E n efecto , la in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n i­
ficació n d el d e s a r r o llo es u n a p ro p u e s ta q u e s u p e r a la c o n c e p c ió n de
lo q u e p u d ie r a d e n o m in a rs e , con u n a in e v ita b le r e d u n d a n c ia , " l a p la n i­
fic a c ió n a m b ie n ta l p ro p ia m e n t e t a l” , esto es, el d is e ñ o d e a c tiv id a d e s
q u e tien en s ó lo u n s e n tid o a m b ie n ta l, lo q u e se e x p re s a p o r lo h a b itu a l
en la p re v is ió n d e a c c io n e s c u y o o b je t iv o co n siste e x c lu s iv a m e n te en
r e c u p e r a r o re s t a b le c e r u n d e te r m in a d o s is te m a de m e d io a m b ie n te q u e
ha s id o d e g r a d a d o . P o r el c o n t ra r io , esta p r o p u e s t a n o só lo in clu y e ese
tip o d e p la n ific a c ió n , sin o q u e a d e m á s p ro y e c ta la id ea d e la d im e n s ió n
a m b ie n ta l h a c ia el c o n ju n t o d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , p la n ­
te a n d o la n e c e s id a d de q u e e sa d im e n s ió n sea c o n s id e r a d a a lo la rg o
y a lo a n c h o d e to d o el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n .
93 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
A.
Las cuestiones ju ríd ica s de la in c o rp o ra c ió n de la dim ensión
am biental en la p la n ifica ció n del desa rrollo
E n p rin c ip io , la id e n t ific a c ió n y r e s o lu c ió n d e las c u e s tio n e s ju ríd ic a s
q u e p la n te a la n e c e s id a d d e u n a p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo a m b ie n ­
ta lm en te a d e c u a d a , tienen c o m o p u n to d e r e fe re n c ia lo q u e se p o d r ía
d ecir, d e lege lata o d e lege jere m ía , s o b r e el m a r c o ju r íd ic o d e la
m is m a p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo . P e ro , ex iste un s e g u n d o p u n t o de
re fe re n c ia q u e ta m b ié n d e b e c o n s id e r a r s e y q u e e s tá c o n s titu id o p o r
el m a r c o ju r íd ic o d e la p ro te c c ió n y m e jo r a m ie n t o d e l m e d io a m b ie n te ,
cu ya s p re s c r ip c io n e s p u e d e n ta m b ié n s e r re le v a n te s en este tem a.
E s o b v io q u e , si p o r “ in c o r p o r a c ió n " se e n tie n d e la a c c ió n y e fe c to
de u n ir d o s o m ás c o sas p a r a q u e fo r m e n un to d o y u n c u e r p o en tre
sí, la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n del
d e s a r r o llo d e b e s e r e x a m in a d a p r im e r a m e n t e a la lu z d e l s is te m a j u r í ­
d ic o v ig en te q u e se re fie r e a la m a t e ria , p a r a d e t e r m in a r si p o r v e n tu ra
la a g r e g a c ió n d e q u e se tr a t a y a e s tá d e a lg u n a m a n e r a p re v is t a o, en
su d e fe c to , d e q u é m a n e ra d e b e h a c e rs e , d e a c u e r d o c o n las c a r a c t e ­
rístic as d e l s is te m a j u r íd ic o d e p la n ific a c ió n al q u e se a g r e g a r á la d im e n ­
sión a m b ie n ta l.
E s te p r im e r an á lisis d e lege lata m u e s t ra q u e , s a lv o e x c e p c io n e s,
la id ea de la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ifi­
cació n , n o tiene aú n v ig e n c ia j u r í d i c a en lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a ,
in c lu s o , en los p o c o s p a ís e s en q u e e s a id e a tiene a lg u n a vig en cia, d e b e
h a b la r s e d e un " p r i n c i p i o ” d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , y a q u e s o b r e el p a r t ic u la r existen
só lo d is p o s ic io n e s d e c a r á c t e r g e n e ra l. P o r o tr a p a rte , estas d is p o s i­
c io n e s su elen e s ta r c o n te n id a s en la le g is la c ió n a m b ie n ta l an tes q u e en
la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n .
E n c o n s e c u e n c ia , el a n á lis is q u e d e b e h a c e rs e es m ás b ie n d e lege
ferenda, a p a r t ir d e la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n existen te. L a d ifi­
c u lta d q u e p re s e n t a ese a n á lisis e s t r ib a en q u e , p o r re g la g e n e ra l, los
p aíses de A m é r ic a L a tin a c a re c e n d e u n a le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n
lo su fic ie n te m e n te e s p e c ífic a c o m o p a r a h a c e r u n a p r o p u e s t a ju r íd ic a
c o n c re ta de in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n
d el d e s a rr o llo . C ie rta m e n te , c asi to d o s lo s p a ís e s d e la re g ió n tienen
a lg u n a le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n , p e r o lo m ás fre c u e n te es q u e ella
se e n c u e n tre c irc u n s c rita a lo s a s p e c to s o rg á n íc o -a d m in is t ra t iv o s de la
m ism a. E n efe c to , lo h a b itu a l es q u e, lo q u e p o d r ía lla m a rs e el m a rc o
ju r í d i c o d e la p la n ific a c ió n , se e n c u e n tre o rie n ta d o a la c re a c ió n d e
los ó r g a n o s a d m in is tra tiv o s p a r a la p la n ific a c ió n , p e ro no a la re g u la ­
c ió n d el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n p ro p ia m e n t e tal.
L o a n t e r io r se r e la c io n a co n lo q u e el I L P E S ha c a lific a d o co m o
“ u n o de los p r o b le m a s m ás g r a n d e s q u e e x p e rim e n t a la p la n ific a c ió n
en A m é ric a L a tin a ", esto es, " l a fa lt a de p e rs is te n c ia , q u e se e x p re s a
típ ic a m e n te en la fa lta d e c o n t in u id a d q u e tiene el p ro c e s o d e p la n ifi­
cac ió n lu ego d e la e ta p a d e fo r m u la c ió n d e un p la n , en tan to se s u ele
d a r un ritm o d e c re c ie n te en la e je c u c ió n y e v a lu a c ió n d el p lan , q u e
c u lm in a en a b a n d o n o ” . 1 E s ta s itu a c ió n se e x p lica, e n tre o tra s ra zo n es,
1 Véanse los documentos técnicos preparados por el IL P E S para la IV Confe-
94 □ Raúl Brañes Ballesteros
p o r la fa lt a d e u n m a r c o ju r í d i c o a p r o p ia d o del p r o c e s o d e p la n ific a ­
ció n : el d e b e r d e p la n ific a r p e rió d ic a m e n t e , in c lu s o , n o se e n c u e n tra
s ie m p re lo s u fic ie n te m e n te e s p e c ific a d o .
L a v e r d a d es q u e la p la n ific a c ió n a p a re c ió y se h a m a n te n id o en
A m é r ic a L a tin a c o m o u n a a c t iv id a d e s ta ta l e m in e n te m e n te d is c re c io n a l,
es d e c ir, n o r e g la d a . P o r lo g e n e ra l, lo s o rd e n a m ie n t o s ju r íd ic o s q u e
e s ta b le c e n lo s ó r g a n o s a d m in is tra tiv o s p a r a la p la n ific a c ió n se lim ita n
a eso , sin p e r ju ic io d e q u e u n a s e rie d e n o rm a s ju r íd ic a s d is p e rs a s
en o tr o s o rd e n a m ie n t o s ju r íd ic o s se re m ita n , d ire c ta o in d ire c ta m e n te ,
a lo s p la n e s c o m o in s t ru m e n to s o r d e n a d o r e s d e la a c c ió n d el g o b ie r n o ,
p e r o sin e n t r a r en m a y o re s e s p e c ific a c io n e s . L a p la n ific a c ió n en A m é ric a
L a t in a a d o le c e d e g ra v e s c a re n c ia s , q u e c o n tra s ta n co n la c o m p le jid a d
q u e se o b s e r v a en la fr o n d o s a le g is la c ió n s o b r e la in te rv e n c ió n del
E s t a d o en la e c o n o m ía .
U n a e n u n c ia c ió n n o e x h a u s tiv a d e las c a re n c ia s ju r íd ic a s d e la
p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo en A m é r ic a L a tin a , in d ic a q u e las c u e stio n e s
aú n p e n d ie n te s en m a t e ria de p la n ific a c ió n son, fu n d a m e n ta lm e n te , las
s ig u ie n te s:
— L a in c o r p o r a c ió n d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , a n iv el c o n s ­
titu cio n al, c o m o p a rt e d e la s fu n c io n e s del E s t a d o y a m a n e ra d e c o r o ­
la rio d el p r in c ip io d e la r e c to ría e s ta ta l d e la e c o n o m ía . E s te p u n to
su ele n o e s ta r c la r o en m u c h a s c o n s titu c io n e s p o lítica s.
— L a d e fin ic ió n de lo s o b je t iv o s d e la p la n ific a c ió n , n u e v a m e n te
a n iv el c o n s titu c io n a l, de m a n e ra q u e q u e d e c a r a c t e riz a d o a g r a n d e s
r a s g o s el p ro y e c to n a c io n a l q u e h a b r á d e s e r in s t ru m e n ta d o m e d ia n te
la p la n ific a c ió n .
— L a ra d ic a c ió n d e la fu n c ió n p la n ific a d o r a , ta m b ié n a n iv el c o n s ­
titu cio n al, en a lg u n o d e lo s n iv e le s d e g o b ie r n o ex isten tes (e n té rm in o s
g e n e ra le s en el n iv el n a c io n a l, en el n ivel lo c a l o en a m b o s n iv e le s ).
— L a d e te r m in a c ió n a n iv el c o n s titu c io n a l d e la m a n e ra c o m o
h a b r á n d e p a r t ic ip a r en las fu n c io n e s p la n ific a d o r a s los d iv e rs o s p o d e ­
res p o lít ic o s q u e p u e d e n in t e g r a r un d e te r m in a d o nivel d e g o b ie rn o , lo
q u e s ig n ific a r á e s t a b le c e r la m a n e r a co m o h a b r á n d e p a r t ic ip a r los p o d e ­
res le g is la tiv o s y e je c u tiv o s en d ic h a fu n c ió n .
— L a in tro d u c c ió n d e la p a r t ic ip a c ió n d ire c ta d e l p u e b lo en la fu n ­
c ión p la n ific a d o r a , en c o n c o r d a n c ia con el p o s t u la d o de la p la n ific a c ió n
d e m o c rá tic a .
— L a e s t r u c t u r a c ió n de u n s is te m a d e p la n ific a c ió n q u e p e rm ita la
p a rt ic ip a c ió n flu id a d e los d is tin to s a c to re s del p ro c e s o d e p la n ific a c ió n
( p o r e je m p lo , un s is te m a n a c io n a l d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo ).
— E l e s ta b le c im ie n to de u n p ro c e d im ie n to q u e señ ale la fo r m a
co m o se d e s a r r o lla r á el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n : fo rm u la c ió n , in s t r u ­
m e n ta c ió n , c o n tro l, e v o lu c ió n y re v is ió n d e lo s p la n e s, así c o m o los c o n ­
te n id o s y d e m á s c a r a c t e rís t ic a s d e los m ism o s.
— L a v in c u la c ió n d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n con el p ro c e s o p r e ­
s u p u e s t a rio p a r a lo c u a l se d e b e te n er en c o n s id e r a c ió n q u e este ú ltim o
es u n a a c tiv id a d e s ta ta l q u e p o r lo g e n e ra l se e n c u e n tra p e rfe c ta m e n te
d e fin id a a n iv el c o n s titu c io n a l y d e la le g is la c ió n s e c u n d a ria .
reneia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica Latina y el Caribe, celebrada
en Buenos Aires los días 9 y 10 de m ayo de 1983. La cita ha sido extraída de la
página 91 del resum en de esos documentos.
95 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
— L a c o n fig u r a c ió n d e lo s m e c a n is m o s ju r íd ic o s n e c e s a rio s p a r a
la e je c u c ió n d e lo s p la n e s , lo q u e in c lu y e n o s ó lo e l e s ta b le c im ie n to
d e la o b lig a t o r ie d a d d e su s p re s c r ip c io n e s p a r a lo s ó r g a n o s d e l E s t a d o
y la r e g u la c ió n d e e v e n tu a le s c o n c e rta c io n e s e n t re e l E s t a d o y lo s p a r ­
tic u la re s (c o n s u s c o n s e c u e n c ia s j u r í d i c a s ) , s in o t a m b ié n la s u b o r d in a ­
c ió n d e la s a t rib u c io n e s q u e e l E s t a d o tien e p a r a in t e r v e n ir e n la
e c o n o m ía a lo s fin e s d e la p la n ific a c ió n y / o la c r e a c ió n d e n u e v a s a t r i­
b u c io n e s , c u a n d o a s í fu e r a n e c e s a rio .
L a in e x is te n c ia d e u n m a r c o ju r í d i c o a d e c u a d o p a r a la p la n ific a c ió n
d e l d e s a r r o llo e n m u c h o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a , r e s p o n d e a ra z o n e s
p r o fu n d a s q u e h e m o s e x a m in a d o en o t r a o p o r t u n id a d y q u e se h a n
r e fle ja d o en s itu a c io n e s a n ó m a la s , q u e e x p r e s a c o n to d a c la r id a d e l
h e c h o d e q u e e l E s t a d o la tin o a m e r ic a n o n o h a a s u m id o u n c o m p r o m is o
ju r í d i c o c o n la p la n ific a c ió n (B r a ñ e s , 1984). A u n q u e e s ta s itu a c ió n h a
v e n id o m o d i f ic á n d o s e ,1 c o n fr e c u e n c ia la p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n
ju r í d i c a d e l a 4d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo ,
d e b e r á in c lu ir s e e n u n a p r o p u e s t a m á s g e n e r a l d e re g u la c ió n d e l p r o ­
ceso d e p la n ific a c ió n . M ie n t r a s n o e x is ta ta l r e g u la c ió n , s e r á p o s ib le ,
sin e m b a r g o , q u e la d im e n s ió n a m b ie n t a l se a in c o r p o r a d a d e h e c h o a
la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , c o m o h a v e n id o s u c e d ie n d o , t a m b ié n " e n
p r in c ip io ” en a lg u n o s p a ís e s d e la re g ió n . A s í lo p e r m it e e l c a r á c t e r
em in e n te m e n te d is c re c io n a l q u e tien e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo en
A m é r ic a L atin a.
E l m is m o a n á lis is d e lege ferenda, t o m a n d o a h o r a c o m o p u n t o d e
p a r t id a la le g is la c ió n a m b ie n t a l, p re s e n t a o tr o tip o d e d ific u lta d e s .
E n efe c to , la le g is la c ió n a m b ie n t a l d e b e r ía s e r t o m a d a c o m o e je p a r a
la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d el
d e s a r r o llo ; en ta n to lo q u e d ic h a in c o r p o r a c ió n d e b e r ía r e fle ja r , d e s d e
u n p u n t o d e v is t a s u s ta n tiv o , so n lo s c rite rio s d e p o lít ic a a m b ie n ta l
s u b y a c e n te s en e s a le g is la c ió n . S in e m b a r g o , a l ig u a l q u e en la le g is la ­
ció n s o b r e p la n ific a c ió n , la le g is la c ió n a m b ie n t a l tien e u n c a r á c t e r p u r a ­
m en te in cip ien te, si se c o n s id e r a c o m o ta l s ó lo la q u e e s tá in s p ir a d a en
u n a c o n c e p c ió n h o lís tic a y s is tè m ic a d e l a m b ie n te : en A m é r ic a L a tin a ,
so n p o c o s lo s p a ís e s q u e tien en u n a le g is la c ió n d e e s a n a tu ra le z a . P o r
co n sig u ie n te , la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­
fic a c ió n d e l d e s a r r o llo c a re c e , d e s d e u n p u n to d e v is ta ju r íd ic o , d e lo s
.e le m e n to s s u s ta n tiv o s q u e s o n la s p o lít ic a s a m b ie n ta le s d e c a r á c t e r
h o lís tic o y s is tè m ic o p o r in s t ru m e n ta rs e m e d ia n te e l p ro c e s o d e p la n i­
ficació n . M ie n t r a s n o e x is ta n ta les p o lític a s, d ic h a in c o r p o r a c ió n se
e n c o n t r a r á s u b o r d in a d a a la s p o lític a s a m b ie n t a le s d e c a r á c t e r s e c to ria l
e x p re s a d a s en la s n o r m a s v ig e n te s s o b r e la m a t e r ia y /o a la d is c re c io ­
nal i d a d d e la p r o p i a p la n ific a c ió n .
T o d o lo a n t e rio r in d ic a q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­
b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , p la n te a c u e stio n e s ju r íd ic a s
q u e tienen q u e v e r n o s ó lo c o n la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n , sin o
1 Este es el caso de México, donde en 1983 fueron reform ados los artículos 25,
26 y 73 de la Constitución Política y se puso en vigor una Ley de Planeación, p ara
darle un m arco urídico apropiado a la planificación del desarrollo, práctica estatal
iniciada en M éxico en la década de 1930. P a ra ese efecto, se introdujeron también
reform as a la Ley Orgánica de la Adm inistración P ú blica Federal de 1976, que
confirieron nuevas atribuciones a la Secretaría de Program ación y Presupuesto, ya
creada en ese año.
96 □ Raúl Brañes Ballesteros
ta m b ié n co n la le g is la c ió n a m b ie n ta l. E n c o n s e c u e n c ia , la s ta re a s j u r í ­
d ic a s q u e d e b e e n fr e n t a r d ic h a in c o rp o r a c ió n , se r e fie r e n a a m b o s
tipo s d e le g is la c ió n , p o r lo q u e se d e b e r á a c t u a r s o b r e e lla s d e m a n e r a
c o n ju n ta . In c lu s o , el p r o b le m a es m u c h o m á s c o m p le jo aú n , si se tien e
en c u e n ta q u e la m is m a in c o r p o r a c ió n se in s c r ib e en un e s q u e m a d e
c o rre c c ió n d e la s in stitu c io n e s c a p it a lis ta s y, p o r tan to , se c o lo c a en
un p la n o d e c o n t ra d ic c ió n con e l " e s p ír it u g e n e r a l” d e l c o n ju n t o d e l
sis te m a ju r íd ic o c a p ita lis ta , lo q u e e x ig e u n c a m b io p r o fu n d o d e las
b a s e s d e ese s is te m a (B r a ñ e s , 1985).
B.
C ó m o in c o rp o ra r la d im en sión am b ien ta l en la p la n ifica ción
del desa rrollo
L a in e x is te n c ia en m u c h o s p a ís e s d e u n a le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n
lo s u fic ie n te m e n te e s p e c ífic a en la m a t e ria , h a c e im p o s ib le el e x a m e n
d e la in c o r p o r a c ió n ju r í d i c a d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ifi­
c a c ió n d e l d e s a r r o llo , a m e n o s q u e se ra z o n e a b a s e d e u n m o d e lo
ju r í d i c o p a r a el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n , q u e d e b e s e r c o n s tr u id o c o m o
m a rc o d e r e fe r e n c ia p a r a el e x a m e n d e c ó m o in c o r p o r a r ju r íd ic a m e n t e
la d im e n s ió n a m b ie n ta l.
C o n ese o b je t o , v a m o s a s u p o n e r q u e e l m o d e lo se e n c u e n tra in te ­
g r a d o p o r u n s is te m a ju r í d i c o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o
y s o c ia l y p o r v a r io s s u b s is t e m a s ju r íd ic o s d e p la n ific a c ió n r e fe r id o s a
m a te ria s e s p e c ífic a s , c o m o es el c a s o d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo
u r b a n o . E l p r im e r o s e rá d e n o m in a d o c o n v e n c io n a lm e n te " s is t e m a j u r í ­
d ic o g e n e r a l” y lo s s e g u n d o s “ s is te m a s ju r íd ic o s e s p e c ia le s ” .
R e s p e c to d el s is te m a ju r í d i c o g e n e ra l, es d e s u p o n e r q u e éste h a b r á
de in c lu ir a lg u n a s p r e m is a s b á s ic a s , ta les c o m o las s ig u ie n te s:
— el d e b e r d e l E s t a d o d e p la n ific a r el d e s a r r o llo , en ra zó n d e la
re c to ría q u e e je r c e re s p e c to d e la v id a e c o n ó m ic a y so cial en su c o n ­
ju n t o ;
— lo s m a r c o s d e n tr o d e lo s c u a le s el E s t a d o e je r c e r á s u fu n c ió n
p la n ific a d o r a , lo q u e p r o b a b le m e n t e s e rá r e m itid o a l o r d e n a m ie n t o j u r í ­
d ico g e n e ra l d e l E s ta d o , en ta n to éste s e ñ a la sus a t rib u c io n e s p a r a
in te rv e n ir en la v id a e c o n ó m ic a y s o c ia l d e l p a ís d e q u e se trate ;
— lo s o b je t iv o s q u e d e b e n g u ia r la a c t iv id a d p la n ific a d o r a , ta m b ié n
p ro b a b le m e n t e re m it id o s a l m is m o o r d e n a m ie n t o ju r íd ic o , a h o r a en
tanto éste co n tie n e u n " p r o y e c t o n a c io n a l” o m o d e lo d e s o c ie d a d a l q u e
se a s p ir a y al q u e h a d e q u e d a r s u b o r d in a d a la p la n ific a c ió n ;
— J a s fo r m a s q u e a s u m ir á la a c tiv id a d p la n ific a d o r a d e l E s ta d o ; y
— lo s e fe c to s q u e g e n e ra r á n lo s p la n e s en la a c tiv id a d d el E s t a d o
y d e la s o c ie d a d en su c o n ju n to .
E s ta s p re m is a s b á s ic a s h a b r á n d e s e r e s p e c ific a d a s su fic ie n te m e n te
en to rn o de:
— la d e te r m in a c ió n de lo s ó r g a n o s c o m p e te n te s p a r a p la n ific a r y
la a r tic u la c ió n d e su s fu n c io n e s;
— el e s ta b le c im ie n to d el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n co n su s e ta p a s
d e fo rm u la c ió n , in s tru m e n ta c ió n , c o n tro l, e v a lu a c ió n y re visió n .
— d e n tr o de ese p ro c e s o , h a b r á d e in d ic a rs e q u é tipos d e p la n e s
d e b e r á n fo r m u la r s e . A este re sp e c to , el s is te m a h a b r á d e c o n t e m p la r ,
p o r lo m e n o s, la e x iste n c ia de p la n e s g lo b a le s , s e c to ria le s y re g io n a le s .
97 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
sin p e r ju ic io d e o t r o s q u e p u d ie r a n p a r e c e r n e c e s a rio s , d e lim it a n d o su s
c o n te n id o s y su h o riz o n t e e s p a c ia l-te m p o ra l;
— d e l m is m o m o d o , el s is te m a h a b r á d é c o n t e m p la r la m a n e r a
c o m o se in s t ru m e n ta la e je c u c ió n d e e sto s p la n e s m e d ia n te p r o g r a m a s
y p ro y e c to s m á s e s p e c ífic o s , a s í c o m o la v in c u la c ió n d e ésto s y a q u é llo s
c o n los p r e s u p u e s to s e s ta ta le s ; y
— el s is te m a te n d r á q u e p r e s c r ib ir e s p e c ia lm e n te q u e h a y a c o n ­
g r u e n c ia e n tre los d iv e r s o s p ro d u c to s d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n y
p o s ib le m e n te e s t a b le c e r re la c io n e s d e j e r a r q u í a e n tre ello s.
L o a n t e r io r es s u fic ie n te p a r a v is u a liz a r lo s a s p e c to s g e n e ra le s d e
c ó m o in c o r p o r a r ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a ­
c ió n d e l d e s a r r o llo . E n efe c to , p a r a q u e e s ta in c o r p o r a c ió n se o p e re
p a re c e ev id en te, en p r im e r té rm in o , q u e d ic h a d im e n s ió n d e b e in c o r p o ­
r a rs e a los o b je t iv o s d e e s a p la n ific a c ió n y, si es el ca so , a la d e fin ic ió n
d e l d e s a r r o llo q u e p u d ie r a c o n t e n e r el s is te m a ju r í d i c o g e n e ra l, p o r q u e
en d e fin itiv a so n e sto s o b je t iv o s — e x p re s ió n d e u n p ro y e c to n a c io n a l
s u b y a c e n te — , lo s q u e o r ie n t a r á n la to t a lid a d d e la a c t iv id a d p la n ific a ­
d o r a . P e ro , ta m b ié n v a d e s u y o q u e , en s e g u n d o té rm in o , la d im e n s ió n
a m b ie n ta l d e b e r e fle ja r s e d e la m a n e r a m á s fie l p o s ib le en la s m á s
im p o rta n te s p a r t ic u la r id a d e s q u e p u e d a c o n te n e r el s is te m a ju r íd ic o
g e n e ra l. S o b r e to d o las c o n c e rn ie n te s a la s re g u la c io n e s d e l c o n te n id o
d e lo s p la n e s, d e m a n e r a q u e lo s p la n ific a d o r e s q u e d e n o b lig a d o s j u r í ­
d ic a m e n te a c o n t e m p la r la e n to d o tip o d e p la n e s .
E s o p o r tu n o in s is tir en q u e la in c o r p o r a c ió n ju r í d i c a d e la d im e n ­
sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , d e b e s e r c o n s id e r a d a
en to d o s los n iv e le s e x iste n te s d e n tr o d e l s is te m a ju r í d i c o g e n e ra l
(g lo b a l, s e c to ria l, re g io n a l, e t c .). E s to s ig n ific a q u e su in c o rp o r a c ió n
no p u e d e lim it a rs e a u n d e t e r m in a d o n iv e l d e p la n ific a c ió n , c o m o se ría
e l c a s o d e la p la n ific a c ió n g lo b a l, p u e s e llo c o n s titu iría s ó lo u n " p r i n ­
c ip io d e in c o r p o r a c ió n ” . T a m p o c o p o d r í a lim it a rs e a la p la n ific a c ió n
s e c to ria l o a la p la n ific a c ió n r e g io n a l, q u e su e le s e r e s p e c ia lm e n te p r iv i­
le g ia d a c o m o in s t ru m e n to p a r a la p ro te c c ió n y m e jo r a m ie n t o d e l m e d io
a m b ie n te (G lig o , 1982). C o m o se h a s e ñ a la d o , el p r o b le m a p o r re s o lv e r
es m u y d ife re n te a la p rá c t ic a d e g e n e r a r p la n e s , p ro y e c to s y p r o g r a ­
m a s s o b r e el m e d io a m b ie n te d e s d e u n d e t e r m in a d o se c to r, q u iz á s
e r a d o ad hoc. E s e n c ia lm e n te c o n s is te en t r a n s m it ir u n a v is ió n a m b ie n ta l
a to d o el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n . E s c ie rto q u e esto s e rá e x t re m a ­
d a m e n te d ifíc il e n e l n iv e l d e la p la n ific a c ió n g lo b a l, p o r las in s u fi­
cie n c ia s d e las p r o p ia s c o n c e p c io n e s g lo b a le s d e l m e d io a m b ie n te y
su a ú n d ifíc il in te g r a c ió n en u n a te o r ía d e l d e s a r r o llo ; p e r o s e rá n ec e­
s a rio d e s d e u n p u n t o d e v ista ju r íd ic o , si se c o n s id e r a q u e a la p la n ifi­
ca c ió n g lo b a l e s ta rá n s u b o r d in a d o s lo s d e m á s tip o s d e p la n ific a c ió n ,
c o m o o c u r r ir á en to d o s is te m a q u e p r o c u r e q u e los p ro d u c to s d e la
p la n ific a c ió n g u a r d e n la d e b id a c o rr e s p o n d e n c ia y a r m o n ía . T a m b ié n
es c ie rto q u e en los p la n e s n a c io n a le s d e d e s a r r o llo n o se r e s o lv e r á n
los p r o b le m a s a m b ie n ta le s , p o r el c a r á c t e r a b s t r a c t o q u e ésto s tienen .
S in e m b a r g o , lo m is m o c a b e d e c ir d e to d o s lo s p la n e s — n a c io n a le s ,
se c to ria le s, re g io n a le s , e s p e c ia le s , etc.— , m ie n tr a s las ac c io n e s p re v is ta s
en lo s p la n e s n o se e s p e c ifiq u e n su fic ie n te m e n te en p ro y e c to s c o n creto s.
R e s p e c to d e esto s ú ltim o s, ta m b ié n d e b e s e rle s ju r íd ic a m e n t e e x ig ib le
la c o n s id e r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. Y aú n así, to d a v ía q u e d a
98 □ Raúl Brañes Ballesteros
p o r c o n s id e r a r e l tre c h o q u e p u e d e e x is t ir e n tre lo n o r m a d o en el
p ro y e c to y lo n o r m a l e n la re a lid a d .
T o d o c u a n to se h a d ic h o es a p lic a b le a l p r o b le m a d e c ó m o in c o r­
p o r a r ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d e l
d e s a r r o llo , p e r o r e s p e c t o d e u n s is te m a ju r í d i c o d e p la n ific a c ió n q u e
se s u p o n e tien e u n c a r á c t e r g e n e ra l. E s p o s ib le , sin e m b a r g o , q u e ese
s is te jn a g e n e r a l se e n c u e n tre c o m p le m e n ta d o p o r o t r o s s u b s is t e m a s d e
p la n ific a c ió n . E l c a s o d e la p la n ific a c ió n d e lo s a s e n t a m ie n to s h u m a n o s
s ir v e p a r a ilu s t r a r c o n m u c h a c la r id a d lo a n t e rio r, p u e s ese tip o d e
p la n ific a c ió n s u e le e s t a r r e g u la d o d e m a n e r a s e p a r a d a d e la p la n ific a ­
c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l, p o r lo g e n e r a l en leyes s o b r e
d e s a r r o llo u r b a n o ( q u e s o n ley es d e p la n ific a c ió n ). E n c o n s e c u e n c ia , la
c u e s tió n d e c ó m o in c o r p o r a r ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en
la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , n o co n c lu y e , n i c o n m u c h o , c o n su tra ta ­
m ie n to a n iv e l d e l s is te m a ju r íd ic o g e n e r a l d e p la n ific a c ió n . E n este
c a s o , s e rá n la s p a r t ic u la r id a d e s d e c a d a s u b s is t e m a ju r í d i c o d e p la n ifi­
c a c ió n la s q u e in d ic a rá n c ó m o in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en
e se s u b s is te m a . P e ro , tales p a rt ic u la r id a d e s n o e x ig irá n , p o r lo h a b itu a l,
c r ite rio s d e in c o r p o r a c ió n m á s c o m p lic a d o s q u e lo s an te s s e ñ a la d o s
p a r a el s is te m a ju r í d i c o g e n e r a l d e p la n ific a c ió n .
C.
L os progresos hechas en el ca m p o del derecho p o s itiv o
en A m érica Latina
L a c u e s tió n d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­
fic a c ió n d el d e s a r r o llo n o es d e l to d o e x t r a ñ a a los o rd e n a m ie n t o s
ju r íd ic o s n a c io n a le s en A m é r ic a L a tin a , n o o b s ta n t e la s y a s e ñ a la d a s
c a re n c ia s e x isten tes, en m a t e ria ta n to d e le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n
c u a n to d e le g is la c ió n a m b ie n t a l p r o p ia m e n t e tal. L a v e r d a d es q u e
d e s d e h a c e a lg ú n tie m p o se h a v e n id o e s ta b le c ie n d o en el c a m p o d e l
d e re c h o u n a re la c ió n en tre p la n ific a c ió n y a m b ie n te , q u e h a r e p r e s e n ­
ta d o u n v e r d a d e r o p r in c ip io d e in c o r p o r a c ió n j u r í d i c a d e la d im e n s ió n
a m b ie n ta l, p o r lo m e n o s e n la p la n ific a c ió n g lo b a l. A c o n tin u a c ió n se
e x p o n e n a lg u n o s c a s o s d e o rd e n a m ie n t o s ju r íd ic o s la tin o a m e ric a n o s en
lo s q u e se p u e d e c o n s ta ta r la e x iste n c ia d e e s a re la c ió n , c o m o o c u r r e
en C o lo m b ia , V e n e z u e la , B r a s il, C u b a , C o s ta R ic a y M é x ic o .
T a l c o m o se p o d r í a s u p o n e r, e s ta re la c ió n h a s o lid o e s ta b le c e rs e
en la le g is la c ió n a m b ie n ta l m á s q u e en la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n .
E n efe cto , la le g is la c ió n a m b ie n t a l q u e c o m e n z ó a s u r g ir en A m é r ic a
L a tin a a p a r t ir d e 1972, esto es, la le g is la c ió n in s p ir a d a en u n a c o n c e p ­
c ió n h o lís tic a y s is tè m ic a d e l a m b ie n te , h a m o s t r a d o u n a c la r a te n d e n c ia
a re la c io n a r la p la n ific a c ió n c o n el m e d io a m b ie n te , a l in c lu ir e n tre
su s p r e s c r ip c io n e s a lg u n a s q u e se r e fie r e n a e s ta m a te ria ( P N U M A /
O R P A L C , 1984).
A sí, p o r e je m p lo , el C ó d ig o N a c io n a l d e R e c u rs o s N a t u r a le s R e n o ­
v a b le s y d e P ro te c c ió n a l M e d io A m b ie n te d e C o lo m b ia (1 9 7 5 ), co n tien e
v a r ia s d is p o s ic io n e s d o n d e se re la c io n a la p la n ific a c ió n c o n el m e d io
a m b ie n te , c o m o es el c a s o d e a q u é lla q u e p r e s c r ib e q u e " lo s p la n e s
y p r o g r a m a s s o b r e p ro te c c ió n a m b ie n ta l y m a n e jo d e lo s re c u r s o s n a t u ­
ra le s re n o v a b le s d e b e r á n e s ta r in te g r a d o s c o n lo s p la n e s y p r o g r a m a s
g e n e ra le s d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y so cial, d e m o d o q u e se d é a los
p r o b le m a s c o rr e s p o n d ie n te s un e n fo q u e c o m ú n y se b u s q u e n s o lu c io n e s
99 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
c o n ju n ta s , s u je ta s a u n ré g im e n d e p r io r id a d e s en la a p lic a c ió n d e p o lí­
ticas d e m a n e jo e c o ló g ic o y d e u tiliz a c ió n d e d o s o m á s r e c u r s o s en
c o m p e te n c ia , o en la c o m p e te n c ia e n tre d iv e r s o s u s o s d e un m is m o
r e c u r s o ” (lit e r a l ( d ) d e l a r tíc u lo 45 ).
P o r su p a rte , la L e y O r g á n ic a d e l A m b ie n te d e V e n e z u e la (1 9 7 6 ),
p re v é la e x iste n c ia d e u n P la n N a c io n a l d e C o n s e rv a c ió n , D e fe n s a y
M e jo r a m ie n t o d e l A m b ie n t e q u e ” . . . fo r m a r á p a r t e d e l P la n d e la
N a c ió n . . . " , s e ñ a la n d o a d e m á s el c o n t e n id o q u e a q u e l P la n h a b r á d e
ten er (a r t íc u lo 7?). T a l d is p o s ic ió n d e b e e n t e n d e rs e c o m p le m e n ta d a
re cie n te m e n te p o r la L e y O r g á n ic a p a r a la O r d e n a c ió n d e l T e r r it o r io
(1 9 8 3 ), q u e d e s a r r o lló u n o d e lo s p u n to s q u e e l r e fe r id o P la n d e b e r ía
c o n te m p la r, esto es, “ la o rd e n a c ió n d e l t e r r it o r io ” . E n esta ú ltim a L ey ,
se re g u la n e x h a u s tiv a m e n te los d iv e r s o s p la n e s q u e c o n s titu iría n los
in stru m e n to s b á s ic o s p a r a la o rd e n a c ió n d e l t e r rito rio : el P la n N a c io n a l
d e O rd e n a c ió n d e l T e r r it o r io , lo s P la n e s R e g io n a le s d e O r d e n a c ió n d e l
T e r r it o r io , los P la n e s S e c to ria le s , lo s P la n e s d e O r d e n a c ió n d e las Á re a s
b a jo R é g im e n d e A d m in is t r a c ió n E s p e c ia l y los P la n e s d e O rd e n a c ió n
U rb a n ís tic a . E s in te re s a n te s e ñ a la r q u e este tip o d e p la n ific a c ió n es
c o n s id e r a d a e x p líc ita m e n te c o m o p a rt e d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo .
E n efe cto , d is p o n e el a r tíc u lo 8v d e la L e y q u e “ la p la n ific a c ió n d el
te rrito rio fo r m a p a r t e d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo in te­
g r a l d e l p aís, p o r lo q u e to d a s la s a c t iv id a d e s q u e se d e s a r r o lla n a los
e fe c to s d e la p la n ific a c ió n d el te rrito rio , d e b e r á n e s t a r s u je ta s a las n o r ­
m as q u e r ija n p a r a el S is te m a N a c io n a l d e P la n ific a c ió n , u n a vez éstas
e s t a b le c id a s ” .
E n B r a s il, la L e y 6938, d e 31 d e a g o s to d e 1981, q u e d is p o n e s o b re
P o lít ic a N a c io n a l d e l M e d io A m b ie n te , ta m b ié n se o c u p a d e la p la n ifi­
c a c ió n a m b ie n ta l. E n e s a L ey , a l d e fin irs e el o b je t iv o b á s ic o d e la
p o lític a n a c io n a l d e l m e d io a m b ie n te , se s e ñ a la q u e e lla h a b r á d e lle v a rs e
a c a b o , en tre o t r o s p rin c ip io s , c o n e l d e la “ p la n ific a c ió n y fis c a liz a ­
ció n d el u s o d e lo s r e c u r s o s a m b ie n t a le s ” (a r t íc u lo 2?, fr a c c ió n I ) . M á s
a d e la n te , la m is m a L e y d e t a lla los o b je t iv o s p a r t ic u la r e s d e la p o lít ic a
n a c io n a l d el m e d io a m b ie n te , d e s ta c a n d o en p r im e r té rm in o " l a co m p a tib iliz a c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o -s o c ia l c o n la p re s e r v a c ió n d e la
c a lid a d d e l m e d io a m b ie n te y d el e q u ilib r io e c o ló g ic o (a r t íc u lo 4?,
fra c c ió n I ) . P e ro , en n in g u n a d e sus p a rt e s la L e y in c o r p o r a j u r í d i c a ­
m en te la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , en el
s e n tid o q u e se h a v e n id o u t iliz a n d o e s a e x p re s ió n , s in o q u e s im p le m e n te
se lim ita a re la c io n a r p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y m e d io am b ie n te .
M á s aú n , la m is m a L e y in s in ú a u n a e s p e c ie d e p la n ific a c ió n a m b ie n ta l
in d e p e n d ie n te d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , c u a n d o e n s u a r tíc u lo
5v p r e s c r ib e q u e “ la s d ire c tr ic e s d e la P o lít ic a N a c io n a l d el M e d io A m ­
b ie n te s e rá n fo r m u la d a s a trav és d e n o rm a s y p lan es, d e s tin a d o s a
o r ie n t a r la a c c ió n d e lo s G o b ie r n o s d e la U n ió n , d e lo s E s ta d o s , d el
D is trito F e d e r a l, d e los T e r r it o r io s y d e los M u n ic ip io s , en lo q u e re s­
p ecta a la p re s e r v a c ió n d e la c a lid a d a m b ie n ta l y la m a n te n c ió n d el
e q u ilib r io e c o ló g ic o , con o b s e r v a n c ia d e los p rin c ip io s e s ta b le c id o s en
el a r tíc u lo 2? d e e s ta L e y ” . E l re cien te R e g la m e n to d e la L e y n o a g r e g a
n a d a a esta s itu ació n , p u e s s ó lo d e c la r a q u e en la e je c u c ió n d e la p o lí­
tica n a c io n a l d e l m e d io a m b ie n te le c o r r e s p o n d e a l P o d e r P ú b lic o , en
sus d iv e rs o s n iv ele s d e g o b ie rn o , “ m a n te n e r u n a fis c a liz a c ió n p e r m a ­
nente d e los re c u rso s a m b ie n ta le s , b u s c a n d o u n a c o m p a tib iliz a c ió n del
100 □ Raúl Brañes Ballesteros
d e s a r r o llo e c o n ó m ic o c o n u n a p ro te c c ió n d e l m e d io a m b ie n te y d el e q u i­
lib r io e c o ló g ic o ” (a r t íc u lo 1? d e l R e g la m e n to d e l 1? d e ju n io d e 1983).
O b v ia m e n te , en e l c a s o d e C u b a la re la c ió n e n tre p la n ific a c ió n y
m e d io a m b ie n t e v ie n e d a d a p o r la p la n ific a c ió n , c o m o c o r r e s p o n d e en
u n p a ís en q u e e l s is te m a d e e c o n o m ía c e n tra lm e n te d ir ig id a d e te r m in a
q u e é s ta s e a in te g ra lm e n te p la n ific a d a . D e a llí q u e la L e y 33 s o b r e
P r o te c c ió n d e l M e d io A m b ie n t e y d e l U s o R a c io n a l d e lo s R e c u rs o s
N a t u r a le s (1 9 8 1 ) se lim ite a r e f le ja r e s a s itu a c ió n , e n n o rm a s c o m o
la q u e p r e s c r ib e q u e la p ro te c c ió n d e l m e d io a m b ie n te c o n siste, e n tre
o tr a s a c t iv id a d e s , en " s u c o n s e r v a c ió n o tr a n s fo r m a c ió n p la n ific a d a ”
(lit e r a l ( a ) d el a r tíc u lo 7?) o la q u e d is p o n e q u e " lo s re c u r s o s fin a n ­
c ie ro s n e c e s a rio s p a r a a p lic a r las m e d id a s e n c o m e n d a d a s p a r a p r o t e g e r
el m e d io a m b ie n te y el u s o ra c io n a l d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s se in clu y e
e x p re s a m e n te en el P la n Ü n ic o d e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l d e l
E s ta d o , y se e je c u ta n en c o r r e s p o n d e n c ia co n el m is m o , d á n d o le p r io r i­
d a d a a q u e lla s c u e s tio n e s q u e se e n c u e n tra n m á s d ire c ta m e n te v in c u ­
la d a s a l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o , so cial y c u lt u ra l d el p a ís ” (a r t íc u lo 8?).
U n a s itu a c ió n s im ila r se da, sin e m b a r g o , d o n d e la re la c ió n en tre
p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n te es ta m b ié n e s ta b le c id a p o r la le g is la ­
ción s o b r e p la n ific a c ió n . E n efe c to , a b a s e d e la L e y d e P la n ific a c ió n
N a c io n a l d e ese p a ís (1 9 7 4 ), se d ic tó un d e c re to q u e o r d e n ó la fo r m a ­
c ió n d el S is te m a N a c io n a l d e P ro te c c ió n y M e jo r a m ie n t o d e l A m b ie n te
(1 9 8 1 ), c o m o p a rt e in te g ra n te d e l S is te m a d e P la n ific a c ió n N a c io n a l y
P o lític a E c o n ó m ic a y c o n el o b je t iv o fu n d a m e n ta l d e " d e fin ir , p r o m o ­
v e r y c o o r d in a r la p o lític a n a c io n a l d e p ro te c c ió n y m e jo r a m ie n t o del
A m b ie n t e ” (a r t íc u lo 1?). E n ese d e c re to , se e s ta b le c e la e x iste n c ia de
un C o n s e jo N a c io n a l d e P ro te c c ió n y M e jo r a m ie n t o d e l A m b ie n te , u n a
d e cu y a s fu n c io n e s es la d e " r e v is a r , in t e g r a r y a r m o n iz a r p o lític a s,
p r io r id a d e s y e s tra te g ia s q u e se e n c u e n tra n d is p e r s a s en v a r ia s in sti­
tu cio n e s y q u e d e b e s e g u ir el p a ís en r e la c ió n c o n la p ro te c c ió n y el
m e jo r a m ie n t o d e l a m b ie n te , en c o n c o r d a n c ia co n e l P la n N a c io n a l d e
D e s a r r o llo y d e n tr o d e lo s lin c a m ie n to s e s p e c ífic o s q u e tr a n s m ita la
P r e s id e n c ia d e la R e p ú b lic a , p o r m e d io d e l M in is t r o -D ir e c t o r de la O f i ­
c in a d e P la n ific a c ió n N a c io n a l y P o lític a E c o n ó m ic a " (lit e r a l ( c ) del
a r tíc u lo 5?).
E l c a s o d e M é x ic o es u n ta n to m ás c o m p lic a d o . E n efe c to , e l p a ís
cu e n ta con u n a m o d e r n a le g is la c ió n d e p la n ific a c ió n (L e y d e P la n e a ción , p u b lic a d a en el D ia r io O fic ia l d e 5 d e e n e r o d e 1983) y u n a
ta m b ié n m o d e r n a le g is la c ió n a m b ie n ta l ( L e y F e d e r a l d e P ro te c c ió n al
A m b ie n te , p u b lic a d a en el D ia r io O fic ia l d e 11 d e e n e ro d e 1982). A h o r a
b ien , a u n q u e c a d a u n a d e las leyes re sp e c tiv a s d e fin e n su p rin c ip a l
m ateria, es d ecir, la p la n ific a c ió n v el m e d io a m b ie n te , re sp e c tiv a m e n te ,'
i La planificación nacional del desarrollo se define en la Ley de Planeación
(pero , p ara los efectos de esa Ley), com o “ la ordenación racional y sistemática de
acciones que, a base del ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia
de regulación y prom oción de la actividad económica, social, política y cultural,
tiene com o propósito la transform ación de la realidad del país, de conform idad
con las norm as, principios y objetivos que la propia Constitución y la Ley establecen
(p á rra fo prim ero del artículo 3?). P or su parte, la Ley Federal de Protección al
Ambiente define el am biente (pero , tam bién p ara los efectos de esa ley) como "e l
conjunto de elementos naturales, artificiales o inducidos po r el hom bre, físicos,
quím icos y biológicos, que propicien la existencia, transform ación y desarrollo de
organism os vivos” (artícu lo 4ri.
101 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
lo c ie rto es q u e n in g u n a d e e lia s se p ie o c u p a d e e s t a b le c e r u n a re la c ió n
c la r a e n tre p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n te . S in e m b a r g o , la L e y de
P la n e a c ió n c o n tien e , a n u e s tro ju ic io , u n a n o r m a q u e e x p re s a p o r lo
m en o s u n p r in c ip io d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en
la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo n o r m a d o p o r la p r o p ia L ey . N o s r e fe r i­
m o s a l a r tíc u lo 2? d e la L ey , d o n d e se d is p o n e q u e " l a p la n e a c ió n d e b e r á
lle v a rs e a c a b o c o m o u n m e d io p a r a e l e fic a z d e s e m p e ñ o d e la r e s p o n ­
s a b ilid a d d e l E s t a d o s o b r e e l d e s a r r o llo in t e g r a l d e l p a ís " , a g r e g a n d o
q u e e lla “ d e b e r á te n d e r a la c o n s e c u c ió n d e lo s fin e s y o b je t iv o s p o lí­
ticos, so c ia le s, c u lt u ra le s y e c o n ó m ic o s c o n te n id o s en la C o n s titu c ió n
P o lít ic a d e los E s t a d o s U n id o s M e x ic a n o s ” , o b je t iv o s q u e el m is m o
p re c e p t o se e n c a r g a d e d e s c r i b ir a c o n t in u a c ió n y e n tre los c u a le s
f i g u r a . . . “ la a t e n c ió n d e la s n e c e s id a d e s b á s ic a s d e la p o b la c ió n y
la m e jo r ía , e n to d o s lo s a s p e c to s , d e la c a lid a d d e la v i d a . . . ” (fr a c c ió n
I I I ) . S i la a te n c ió n d e las n e c e s id a d e s b á s ic a s d e la p o b la c ió n , p e r o
s o b r e to d o la m e jo r ía d e la c a lid a d d e la v id a en to d o s su s a sp e c to s,
so n e x p re s io n e s q u e se u tiliz a n p a r a d e n o t a r la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l,
es fo rz o s o c o n c lu ir q u e la L e y está r e fir ié n d o s e a la m is m a c u a n d o
e m p le a tales e x p re s io n e s y d e e s a m a n e r a e s tá tr a n s fo r m a n d o e l m e jo ­
ra m ie n t o d el a m b ie n te en u n o b je t iv o d e la p la n e a c ió n . E n c a m b io , la
L ey F e d e r a l d e P r o te c c ió n a l A m b ie n t e d e M é x ic o no e s ta b le c e u n a
re la c ió n e n tre p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n te , p o r lo m e n o s en los
té rm in o s q u e lo h a c e n las o t r a s leyes a m b ie n ta le s a q u e se h a v e n id o
a lu d ie n d o , es d e c ir, e n t re p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te .
L a L e y se lim ita a s e ñ a la r c r ite rio s d e p la n ific a c ió n ta les c o m o e l d e
q u e la s d e p e n d e n c ia s d e l E je c u t iv o F e d e r a l e n c a r g a d a s d e la a p lic a c ió n
d e la m is m a d e b e r á n , d e n t r o d e l á m b it o d e s u c o m p e te n c ia , " e s t u d ia r ,
p la n e a r, p r o g r a m a r , e v a lu a r y c a lific a r los p ro y e c to s o t r a b a jo s s o b r e
d e s a r r o llo u r b a n o , p a r q u e s n a c io n a le s , r e fu g io s p e s q u e ro s , á r e a s in d u s ­
tria le s y d e t r a b a jo y z o n ific a c ió n en g e n e r a l . . . " (a r t íc u lo 6?); p e ro ,
n o v in c u la este tip o d e p la n ific a c ió n c o n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo .
L o a n t e rio r in d ic a e n to n c e s q u e , en su s té rm in o s m á s g e n e ra le s , la
d im e n s ió n a m b ie n ta l se e n c u e n tra in c o r p o r a d a ju r íd ic a m e n t e a la p la n i­
fic a c ió n d e l d e s a r r o llo en M é x ic o p o r la v ía d e la d e fin ic ió n d e los
o b je t iv o s d e la m is m a . E s to es im p o rt a n te p o r q u e , c o m o se h a d ic h o ,
a e s o s o b je t iv o s q u e d a s u b o r d in a d a to d a a c t iv id a d p la n ific a d o r a d e l
E s ta d o , c u a lq u ie r a q u e s e a e l n iv e l d e la m is m a (n a c io n a l, s e c to ria l,
re g io n a l, e t c .). L a c u e s tió n es si e llo es s u ficie n te.
D.
La prá ctica de la p la n ifica ció n am b ien ta l en A m érica Latina
L a d is c r e c io n a lid a d d e los s is te m a s ju r íd ic o s d e p la n ific a c ió n vig en te s
en la m a y o ría d e los p a ís e s d e A m é ric a L a tin a , h a p e rm itid o p a r a d ó ­
jic a m e n te q u e en a lg u n o s c a s o s se h a y a in c o r p o r a d o d e h ec h o la d im e n ­
s ió n a m b ie n ta l en los p la n e s d e d e s a r r o llo . L a p a r a d o ja co n siste en q u e
p re c is a m e n te la c a r e n c ia d e u n m a r c o j u r íd ic o d e fin id o p a r a la p la n i­
fic a c ió n , h a fa c ilita d o d e s d e u n p u n to d e v is ta fo r m a l la tal in c o r p o r a ­
ción , en tan to los p la n e s d e d e s a r r o llo n o tien en p o r lo g e n e ra l o b je t iv o s
p r e d e fin id o s p o r la ley n i u n c o n te n id o ta m b ié n p re d e t e r m in a d o q u e
p u d ie r a d a r a e n t e n d e r q u e lo a m b ie n ta l se e n c u e n tra e x c lu id o d e la
p la n ific a c ió n . P e ro , la p r e v is ib le d e fin ic ió n c a d a v e z m ás a c a b a d a d e
los s iste m a s ju r íd ic o s de p la n ific a c ió n , e x ig ir á q u e en eso s p a íse s, en el
102 □ Raúl Brañes Ballesteros
m o m e n to en q u e se le g is le s o b r e p la n ific a c ió n , se c o n te m p le d e m o d o
e x p líc ito esta in c o rp o r a c ió n , p o r q u e d e o t r a m a n e r a p o d r á e n t e n d e rs e
e x c lu id o lo a m b ie n ta l en el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n .
L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en los p la n e s d e
d e s a r r o llo fu e a d v e r t id a p o r el I L P E S h a c ia 1980, é p o c a en q u e s e señ a­
la b a q u e " s e a b r e p a s o le n ta m e n te en lo s p a ís e s d e la r e g ió n u n c o n ­
c e p to d e m e d io a m b ie n te c o m o u n a d im e n s ió n g lo b a l, d e n tr o d e lo
c u a l se c o n d ic io n a n lo s p ro c e s o s n a t u r a le s co n lo s e c o n ó m ic o s y s o c ia ­
les. A s im is m o , se c o n s id e r a q u e lo a m b ie n t a l es u n a v a r ia b le in d is p e n ­
s a b le p a r a a lc a n z a r el d e s a r r o llo en to d a su in t e g r id a d ". P e ro , a g r e g a b a
q u e " la s té cn ic as p a r a in c o r p o r a r e s ta d im e n s ió n d e lo s p la n e s de
d e s a r r o llo se e n c u e n tra n en u n a e t a p a in ic ia l y re q u ie r e n u n a g r a n
l a b o r d e in v e stig a c ió n . P o r eso, es c o m p r e n s ib le q u e e lla n o a p a re z c a
en fo r m a e x p líc it a en lo s p la n e s d e d e s a r r o llo " . C o n to d o , el m is m o
I L P E S se e n c a r g a b a d e p r e c is a r q u e " p e s e a e llo , n o p u e d e d e c ir s e q u e
las c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s h a y a n s id o ig n o r a d a s en la s p o lític a s
y p la n e s d e d e s a r r o llo . H a n s id o t o m a d a s en c o n s id e r a c ió n en a lg u n a s
á re a s (e n e r g ía , r e c u r s o s n a tu ra le s , u s o d e la tie rra , c o n ta m in a c ió n y
a s e n ta m ie n to s h u m a n o s ) a u n q u e en fo r m a p u n t u a l, sin u n e n fo q u e
g lo b a l re la c io n a d o c o n el d e s a r r o llo ” ( I L P E S , 1982). A lg u n o s c a s o s c o n ­
c re to s p u e d e n s e r v ir p a r a ilu s t r a r lo a n t e rio r, a u n q u e n o la e fic a c ia
q u e e s a p la n ific a c ió n h a y a p o d id o h a b e r ten id o .
E n B r a s il, p o r e je m p lo , e l I I I P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo 198019851 s e ñ a la q u e en to d o s lo s a s p e c to s d e la p o lít ic a n a c io n a l de
d e s a r r o llo y en su e je c u c ió n se h a b r á d e p o n e r é n fa s is e n la p r e s e r ­
v a c ió n d e l p a t r im o n io h is tó ric o , a r tís t ic o y c u lt u r a l y d e lo s r e c u r s o s
n a tu ra le s d e l B r a s il, a s í c o m o la p re v e n c ió n c o n t ro l y lu c h a c o n t r a la
c o n ta m in a c ió n , en to d as su s fo r m a s . E n ese P la n , la d im e n s ió n a m ­
b ie n ta l está c o n s id e r a d a c o m o u n te m a e s p e c ia l e n e l c a p ít u lo " O t r a s
p o lític a s g u b e r n a m e n t a le s " .
U n c a s o e s p e c ia l lo p re s e n t a q u iz á s V e n e z u e la , c u y a le g is la c ió n
— c o m o se h a v isto — p re v é la e x iste n c ia d e u n P la n N a c io n a l d el
A m b ie n te , q u e d e b e r ía f o r m a r p a rt e d e l re s p e c t iv o P la n N a c io n a l d e
D e s a r r o llo . T a l P la n a ú n n o existe. S in e m b a r g o , lo s d iv e r s o s p la n e s
n a c io n a le s d e d e s a r r o llo v e n e z o la n o h a n id o in t ro d u c ie n d o c o n s id e r a ­
cio n es d e c a r á c t e r a m b ie n ta l. A sí, p o r e je m p lo , e l v ig e n te V I P la n
N a c io n a l 1981-1985 1 in c lu y e p o lític a s g lo b a le s re s p e c t o d e lo s re c u r s o s
n a t u r a le s y re n o v a b le s , así c o m o p o lít ic a s re la tiv a s a fu e n te s d e e n e r g ía
n u ev as y re n o v a b le s y al m e jo r a m ie n t o d e la c a lid a d d e la v id a en
los a s e n ta m ie n to s h u m a n o s , p a r a m e n c io n a r s ó lo a lg u n o s d e lo s m u c h o s
a s p e c to s a m b ie n ta le s d e l P l a n . 2 E s d el c a s o s e ñ a la r q u e e n e l p a ís se
ha e s ta d o lle v a n d o a c a b o u n e s fu e rz o im p o rt a n te p a r a la e la b o r a c ió n
de m e t o d o lo g ía s q u e p e r m it a n u n a in c o r p o r a c ió n s a tis fa c t o r ia d e la
d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o l l o . 3
E n M é x ic o , el P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo 1983-1988 e s tá e s tr u c t u ­
1 E l I I I Flan fue precedido del I I Plan N acional de D esarrollo 1975-1979 y del
I P lan Nacional de D esarrollo 1972-1974, en los cuales tam bién pueden encontrarse
consideraciones de carácter ambiental.
2 E n Venezuela hay planes nacionales de desarrollo desde 1960 (1960-1962;
1963-1966; 1965-1968; 1970-1974; 1976-1980, son los períodos que cubren los cinco planes
que precedieron al actual V I P lan ).
i N o s referim os al proyecto denom inado VEN/79/001 Sistemas Am bientales
Venezolanos.
103 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
r a d o e n tre s g r a n d e s p a rt e s . L a p r im e r a d e e lla s, e s ta b le c e lo s p r in c ip io s
p o lític o s , el d ia g n ó s tic o , e l p ro p ó s it o , lo s o b je t iv o s y la e s tr a te g ia ; la
s e g u n d a , la in s t ru m e n ta c ió n d e la e s tr a te g ia ; y la te rc e ra , la p a r t ic ip a ­
c ió n d e la s o c ie d a d en la e je c u c ió n d e l P la n . A h o r a b ie n , el te m a
a m b ie n ta l se e n c u e n tra p re s e n t e e n e l P la n d e s d e la p r im e r a p a rt e , e s p e ­
c ia lm e n te d e n tr o d e la d e s c rip c ió n d e la e s tra te g ia , d o n d e se le d e s tin a
u n p á r r a f o e s p e c ia l ("5.3.5.3. P r e s e r v a r e l m e d io a m b ie n te y fo r t a le c e r
e l p o t e n c ia l d e d e s a r r o llo d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s ” ). A llí se a n u n c ia ,
e n tre o tr a s co sa s, q u e " l a e s tr a te g ia d e l P la n o t o r g a u n p e s o e s p e c ífic o ” ,
a l c r it e r io a m b ie n ta l, p u n t u a liz á n d o s e q u e e s e c r it e r io " s e in t r o d u c ir á
d e m a n e r a e x p líc it a e n la p r o g r a m a c ió n d e lo s p r o y e c t o s ” . C o n s e c u e n ­
te m en te c o n lo a n t e rio r, en la p a r t e s e g u n d a s o b r e in s t ru m e n ta c ió n d e
la e s tr a te g ia se in clu y e, d e n tr o d e la s p o lít ic a s so c ia le s, la p o lít ic a q u e
se d e n o m in a “ e c o ló g ic a " ( “ 7.7. E c o lo g ía ” ). L a in c lu s ió n d e e s a p o lít ic a
e n e l P la n se ju s t ific a co n la im p o r t a n t e a s e r c ió n d e q u e “ e l m e d io
a m b ie n te es a l m is m o tie m p o re s u lt a n t e d e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo y
p r e r r e q u is it o p a r a q u e te n g a l u g a r ” . A c o n tin u a c ió n , se re a liz a u n d ia g ­
n ó s tic o y se e n u n c ia n lo s p r o p ó s it o s d e l P la n en e s ta m a t e ria , a p a r t ir
d e lo s c u a le s se f o r m u la n c ie rto s lin c a m ie n to s d e e s tra te g ia , q u e se
o r d e n a n e n lin c a m ie n to s d e o r d e n c o rr e c t iv o y d e o r d e n p re v e n tiv o .
E n t r e lo s p r im e r o s fig u r a n e l c o n t ro l y d is m in u c ió n d e la c o n t a m in a ­
ció n a m b ie n ta l y la r e s t a u r a c ió n e c o ló g ic a e n zo n a s d e t e r io r a d a s ; e n tre
los s e g u n d o s , u n a s e rie d e lin c a m ie n to s q u e v a n d e s d e la fo r m u la c ió n
d e p o lít ic a s d ife r e n c ia d a s y e s p e c ífic a s d e m a n e jo d e re c u r s o s n a t u r a le s
h a s t a c o m p le t a r la le g is la c ió n m e d ia n te n u e v a s d is p o s ic io n e s le g a le s y
la in c o r p o r a c ió n d e l p r in c ip io d e a g r e g a c ió n a lo s p r o g r a m a s d e d e s a r r o ­
llo . F in a lm e n te , se d e s a r r o lla n c o m o lín e a s g e n e ra le s d e a c c ió n u n a s e rie
d e p r o g r a m a s , c u y a s a c t iv id a d e s b á s ic a s so n e n u n c ia d a s : p re v e n c ió n y
c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n a m b ie n ta l, a g u a , s u elo , a ire , re s t a u r a c ió n
e c o ló g ic a , f l o r a y fa u n a s ilv e s tre , y c o n s e r v a c ió n y e n r iq u e c im ie n to d e
lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s .
E s im p o rt a n te s e ñ a la r q u e , en las p re s c r ip c io n e s d el d e c re to q u e
a p r o b ó el P la n N a c io n a l d e D e s a r r o l l o , 1 se p r e v io la e la b o r a c ió n d e
u n P r o g r a m a d e M e d ia n o P la z o y s u c o rr e s p o n d ie n te P la n O p e r a t iv o
A n u a l en m a t e r ia d e E c o lo g ía , q u e s e ría d e r e s p o n s a b ilid a d d e la
S e c r e t a r ía d e D e s a r r o llo U r b a n o y E c o lo g ía , sin p e r ju ic io d e o tr o s
q u e ta m b ié n d e b e r ía n r e fe r ir s e a c u e s tio n e s a m b ie n ta le s (c o m o el
d e S a lu d , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía d e S a lu b r id a d y A s is te n c ia ; e l d e
D e s a r r o llo U r b a n o y V iv ie n d a , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía d e D e s a r r o llo
U r b a n o y E c o lo g ía ; e l d e D e s a r r o llo R u r a l In t e g ra l, el d e A g u a y el
d e B o s q u e s y S e lv a s , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y R e c u r s o s
H id r á u lic o s ; el d e P e s c a y R e c u r s o s d e l M a r , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía
d e P e sc a, e tc .).
L a m a y o r p a r t e d e e sto s P r o g r a m a s fu e r o n p u e s to s en v ig e n c ia a
p a r t ir d e l s e g u n d o s e m e s tre d e 1984, e n tre e lla s e l p o s t e rio r m e n t e lla ­
m a d o P r o g r a m a N a c io n a l d e E c o lo g ía 1984-1988. L a s c a r a c te rís tic a s fu n ­
d a m e n ta le s d e d ic h o P r o g r a m a , son :
( i ) lo s o b je t iv o s e s t a b le c id o s s o n d e o r d e n c o rr e c t iv o y p re v e n tiv o ;
( i i ) la s lín ea s d e e s tr a te g ia e s tá n r e fe r id a s a l o rd e n a m ie n t o e c o ló g ic o
i Véase el artículo 15 del decreto publicado
mayo de 1983.
en el Diario
Oficial del 31 de
104 □ Raúl Brañes Ballesteros
d e l t e r rito rio ; la p re v e n c ió n y c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n a m b ie n t a l;
la c o n s e rv a c ió n , p re s e r v a c ió n y re s t a u r a c ió n e c o ló g ic a re g io n a l; el a p r o ­
v e c h a m ie n to y e n r iq u e c im ie n to d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s p a r a s u m a n e jo
in te g r a l; y la e d u c a c ió n a m b ie n ta l; ( i i i ) el P r o g r a m a se e n c u e n tra c o n ­
c e n t r a d o en o n c e p ro y e c to s e s tr a té g ic o s q u e se d e s a r r o lla r á n en el
p e r ío d o 1984-1988; y ( i v ) el P r o g r a m a re c o n o c e e l c a r á c t e r in te r s e c to ria l
d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l y p r o p o n e s u e je c u c ió n c o o r d in a d a co n
d iv e r s a s d e p e n d e n c ia s y e n tid a d e s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a F e d e r a l,
a s í c o m o c o n lo s g o b ie r n o s e s ta ta le s y m u n ic ip a le s y lo s s e c to re s s o c ia l
y p riv a d o .
E l tip o d e p la n ific a c ió n a m b ie n t a l h a s ta a q u í d e s c rito , c o n s titu y e
c ie rta m e n te u n a e x c e p c ió n d e n tr o d e A m é r ic a L a tin a . L a p o s i b ilid a d d e
q u e e lla se p r o fu n d ic e y se e x t ie n d a d e la m a n e r a q u e s e ría d e s e a b le
y, s o b r e to d o , co n el g r a d o d e e fic a c ia q u e s e ría n e c e s a rio p a r a c o n ­
t r ib u ir a la g e n e ra c ió n d e u n c a m b io a m b ie n ta l, d e p e n d e d e m u c h o s
fa c to re s . E n este t r a b a jo se h a c o n s id e r a d o s ó lo u n a s p e c to fo r m a l d e
la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d el
d e s a r r o llo — el a s p e c to ju r í d i c o — , q u e es u n r e q u is it o re la t iv a m e n te
n e c e s a rio (p u e s t o q u e ta l in c o r p o r a c ió n t a m b ié n p u e d e te n e r l u g a r
d e n t r o d e u n s is te m a d is c re c io n a l d e p la n ific a c ió n ), p e r o b a j o n in g ú n
re s p e c to u n re q u is it o su fic ie n te .
E.
L a op o rtu n id a d y sentid o de la in c o rp o ra c ió n de la d im ensión
am bien ta l en la p la n ific a c ió n del d esa rro llo
U n a p r o p u e s t a j u r í d i c a c o m o la q u e se h a fo r m u la d o , es o p o r t u n a y
tien e s e n tid o si la p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­
b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e s a su vez o p o r t u n a y tiene
sen tid o .
E s in e v it a b le r e fe r ir s e e n to n c e s a l c u e s tio n a m ie n to q u e s e h ac e
s o b r e la o p o r t u n id a d y s e n tid o d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n
a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , a p a r t ir d e la c r ític a a la
v ia b ilid a d de e s ta ú lt im a y, m á s p r o fu n d a m e n t e , a la v ia b ilid a d d el
p r o p io d e s a r r o llo , s o b r e to d o en el m a r c o d e la a c t u a l c r is is e c o n ó m ic a
m u n d ia l. E n e fe c to , e s ta ú lt im a h a c o lo c a d o en e n tre d ic h o , p o r u n p e ­
r ío d o q u e se v is lu m b r a p r o lo n g a d o , la p o s ib ilid a d d e s u p e r a r la s c a r a c ­
te rís tic a s d e s u b d e s a r r o llo y d e d e p e n d e n c ia d e la s e c o n o m ía s la tin o ­
a m e r ic a n a s . P o r s u p a rt e , u n a v is ió n re tro s p e c tiv a d e la s v ic is itu d e s d e
las e c o n o m ía s la t in o a m e ric a n a s d e s d e e l té rm in o d e la s e g u n d a g u e r r a
m u n d ia l y h a s ta el d e s e n c a d e n a m ie n to d e la c ris is a c tu a l, ín d ic a q u e en
A m é r ic a L a t in a n o h u b o , en e se p e r ío d o , p ro p ia m e n t e d e s a r r o llo , sin o
un c re c im ie n to c o n p o b r e z a , q u e p o r ú lt im o te rm in ó c o m p ro m e tie n d o
la s e x p e c ta tiv a s d e u n v e r d a d e r o d e s a r r o llo . F in a lm e n te , d u ra n te to d o
ese la p s o la p la n ific a c ió n n o tu v o in flu e n c ia a lg u n a en lo s p ro c e s o s
e c o n ó m ic o s y s o c ia le s , y a q u e lo s p la n e s d e d e s a r r o llo fu e r o n u n ifo r m e ­
m en te in a p lic a d o s .
D e a llí q u e p a r e z c a le g ít im o fo r m u la r s e la p r e g u n t a — q u e ta m b ié n
c a b r ía p la n t e a r la c o m o d u d a m e t o d o ló g ic a si n o h u b ie r a o tra s ra z o n e s
q u e lo h ic ie r a n n e c e s a rio — , d e p a r a q u é se in c o r p o r a la d im e n s ió n
a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . E n a p a rie n c ia , n o e x is t ir ía
n in g u n a ra z ó n p a r a e s t im a r q u e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo p u d ie r a
c o n v e r tirs e en u n in s t ru m e n to id ó n e o p a r a el c a m b io a m b ie n ta l, p o r q u e
105 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
h is tó ric a m e n te e lla n o h a s id o in s t ru m e n to n i s iq u ie r a d e l c a m b io s o c ia l
im p líc ito o e x p líc ito e n la n o c ió n d e d e s a r r o llo q u e h a te n id o m á s
v ig e n c ia en A m é r ic a L a tin a , d e m o d o q u e m a l p o d r í a s e rlo d e u n c a m b io
a m b ie n ta l, q u e en d e fin itiv a es u n a e s p e c ific id a d d e l c a m b io so c ia l.
E n c o n s e c u e n c ia , p o s t u la r la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l
en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo p a r e c e r ía a lg o in o p o r t u n o y c a re n te de
sen tid o. P o r o t r a p a rte , la p r o p i a id e a d e l d e s a r r o llo n o p a re c e v ia b le ,
si se c o n s id e r a n ta n só lo la s p r o p o r c io n e s d e la c r is is e c o n ó m ic a m u n ­
d ia l y la s re stric c io n e s fin a n c ie ra s a c t u a lm e n te ex isten tes p a r a im p u ls a r
un p ro y e c to d e d e s a r r o llo . E n e s e s e n tid o c a b e r e c o r d a r c o n el I L P E S
q u e la a c t u a l c ris is e c o n ó m ic a m u n d ia l h a c la u s u r a d o en A m é r ic a L a tin a
el p e r ío d o d e c re c im ie n to a ta sa s d e l 6 °/o a n u a l c o m o p r o m e d io , in ic ia d o
lu e g o d e l té rm in o d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d ia l. E s p r o b a b le q u e só lo
h a c ia 1990 se p u e d a r e c u p e r a r e l p r o d u c t o p e r cápita a lc a n z a d o en
1980. E s to e x ig ir ía u n e s fu e r z o d e r a c io n a lid a d , q u e h ic ie r a c o h e re n te s
la s p o lít ic a s d e a ju s t e y la s p o lít ic a s d e d e s a r r o llo . S in e m b a r g o , en la
p r á c t ic a lo s d e s a ju s te s d e c o r t o p la z o e s tá n c o m p r o m e t ie n d o el p ro c e s o
d e d e s a r r o llo ( I L P E S , 1985).
C o n to d o , esto s m is m o s h e c h o s n o s lle v a n a c o n s id e r a r q u e la p r o ­
p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a ­
ción d e l d e s a r r o llo , es a h o r a m á s o p o r t u n a y tien e m á s se n tid o q u e
n u n ca. •
P a r a h a c e r esta a fir m a c ió n te n e m o s en c u e n ta q u e ésta n o es u n a
p r o p u e s t a a is la d a q u e b u s c a p e r fe c c io n a r u n a re a lid a d d a d a , sino
la e x p re s ió n d e u n p e n s a m ie n to c rític o , q u e e s tá e n c a m in a d o a c o r r e ­
g ir la r a c io n a lid a d p r o d u c t iv a p re v a le c ie n t e en ta n to é s ta c o m p ro m e te
g r a v e m e n te la c a lid a d d e la v id a d e las g e n e ra c io n e s p re s e n te s y fu tu r a s
y ta m b ié n la m is m a id e a d e v id a . E n n u e s t r a re g ió n , c o m o ya h a s u c e ­
d id o en o tr a s p a rt e s , es p r e v is ib le q u e este p e n s a m ie n to a lc a n c e un
alto g r a d o d e c o n s e n s o y m o v iliz a c ió n so c ia l, t r a n s fo r m á n d o s e en u n a
id e a -fu e rz a q u e, p o r sí m is m a o e n e l m a r c o d e o tr a s id e a s -fu e rz a , im ­
p u ls e u n p ro c e s o d e c a m b io s so c ia le s.
P o r eso, n o n o s p a re c e q u e la p r o p u e s t a d e in c o r p o r a r la d im e n ­
sió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo sea, c o m o m á s d e u n a
vez se h a s e ñ a la d o , u n a r e c o m e n d a c ió n lim it a d a a fo m e n t a r u t o p ía s
te c n o c rá tic a s, q u e se a g r e g a r ía n a las y a c r e a d a s en e l in te r io r d e la
p r o p ia p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . E s t o es e fe c tiv o , si se le e n tie n d e
c o m o u n a p r o p u e s t a d ir ig id a s ó lo h a c ia la te c n o c ra c ia . P e ro , la r e c o ­
m e n d a c ió n d e b e s e r c o n s id e r a d a c o m o u n a p r o p u e s t a d ir ig id a al
c o n ju n t o d e la s o c ie d a d . E ll a se in s c rib e d e n tr o d e u n m a r c o m ás
a m p lio , q u e e s tá c o n s titu id o p o r la c r ític a d e l d e s a r r o llo d e s d e u n a
p e rs p e c tiv a a m b ie n ta lis t a y d e la s te o ría s m á s o m e n o s c o n v e n c io n a le s
d e l d e s a r r o llo .
E s a c rític a p o s t u la e l e c o d e s a ro llo , es d e c ir, la su s titu c ió n d e los
c r ite rio s p ro d u c tiv is ta s t r a d ic io n a le s p o r c r ite rio s e c o p ro d u c t iv o s , lo q u e
en la e s fe r a d e l c a p it a lis m o es u n a p r o p u e s t a p a r a m o d ific a r la ló g ic a
p ro d u c tiv a d e la m a x im iz a c ió n d e la ta sa d e g a n a n c ia en e l c o rt o p la z o
en fa v o r d e la ló g ic a d e l a p ro v e c h a m ie n to r a c io n a l d e los r e c u r s o s
a m b ie n ta le s . B a j o e s a p e rs p e c tiv a , e s ta p r o p u e s t a tien e u n c a r á c t e r
p o lític o , es d e c ir, in te re s a a la p o lis en su c o n ju n t o (e n ta n to se re fie r e
al d e s a r r o llo ) y se in te g ra a la “ u t o p ía -c o n c re t a " d e u n p ro y e c to
n ac io n al.
106 □ Raúl Brañes Ballesteros
P o r s u p a rt e , la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo n o d e b e s e r c o n ­
s id e r a d a s ó lo c o m o u n e s p a c io c o n s t r u id o p o r la te c n o c ra c ia ( l o q u e
t a m p o c o es c ie r t o ) y en el q u e h is t ó ric a m e n t e h a n fr a c a s a d o s u s ex p e c ­
ta tiv a s, sin o c o m o u n e s p a c io p o lític o q u e se e n c u e n tra a ú n p o r c o n s ­
tr u ir , d e n tr o d e l c u a l se r e g u la r á u n m o d e lo d e d e s a r r o llo d iv e r s o
y en el q u e la to m a d e la s d e c is io n e s e c o n ó m ic a s fu n d a m e n ta le s se
r e a liz a r á d e m o c rá tic a m e n te . E n ese s e n tid o , la p la n ific a c ió n q u e h a
e x istid o fo r m a lm e n t e en A m é r ic a L a t in a n o c o n s titu y e u n m a r c o d e
r e fe r e n c ia q u e p u e d a s e r u t iliz a d o p a r a la p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n
d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. É s t a r e q u ie r e n o s ó lo o t r o m o d e lo d e
d e s a r r o llo , s in o t a m b ié n o t r o e s tilo d e p la n ific a c ió n . C o n la e x p re s ió n
" e s t ilo d e p la n ific a c ió n ” n o n o s r e fe r im o s s ó lo a la s té cn ic as d e la
p la n ific a c ió n , q u e p o r c ie rt o ta m b ié n d e b e n s e r m o d ific a d a s , s in o a l c o n ­
ju n t o d e la s id e a s y d e la s p rá c t ic a s d e n tr o d e la s c u a le s se h a d e s a r r o ­
lla d o . D e n t r o d e e lla s, d e b e n c o n s id e r a r s e ta les té cn ic as, p o r q u e c o m o
h a s e ñ a la d o la U n id a d C o n ju n t a C E P A L - P N U M A , " l a m e t o d o lo g ía d e la
p la n ific a c ió n p o r lo g e n e ra l s e g u id a en A m é r ic a L a t in a p o c o c a s o h izo
d e la s c o n s id e r a c io n e s a n t e r io r e s ( la s c o n s id e r a c io n e s a m b ie n t a le s ), en
g r a n p a r t e p o r q u e , ta l c o m o la s p r o p ia s e s tr a te g ia s d e d e s a r r o llo , e s tu v o
m u y in flu id a p o r u n e s tilo b a s a d o fu n d a m e n ta lm e n te en la im ita c ió n d e
lo s p a tr o n e s d e d e s a r r o llo d e lo s p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s ” ( I L P E S 1985).
E n efe c to , d ic h a s té cn ic as fu e r o n d is e ñ a d a s e s e n c ia lm e n te p a r a d a rle ,
c o m o se in d ic a en u n c o n o c id o t r a b a j o ( C E P A L , 1955) “ m á s fu e r z a y
r e g u la r id a d a l c re c im ie n to d e u n p a ís ” , sin te n e r en c u e n ta lo s e fe c to s
q u e ese c re c im ie n to p o d r í a te n e r e n la b a s e n a t u r a l d e l d e s a r r o llo .
C o lo c a d a e n la p e rs p e c t iv a q u e le c o r r e s p o n d e , es in n e g a b le q u e la
p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ifi­
c a c ió n d e l d e s a r r o llo tien e u n s e n tid o q u e le g it im a lo q u e se d ig a y
se h a g a a su re sp e c to . P e ro , t a m b ié n e s u n a p r o p u e s t a e m in e n te m e n te
o p o r tu n a . L a m is m a c r is is e c o n ó m ic a y la s p o lít ic a s d e a ju s t e q u e se
h a n a p lic a d o c o m o c o n s e c u e n c ia d e e lla está n h a c ie n d o c a d a v e z m á s
d ifíc il q u e lo s p a ís e s d e la r e g ió n a lc a n c e n u n d e s a r r o llo a m b ie n t a l­
m e n te a p r o p ia d o .
C o m o o c u r r e s ie m p re , e l c o rt o p la z o e s tá c o m p r o m e t ie n d o d e u n a
m a n e r a q u e p a re c e ir r e v e r s ib le a l la r g o p la z o . L a p r o p u e s t a d e la in c o r­
p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo ,
b u s c a r e v e r t ir o p o r t u n a m e n t e e s ta te n d e n c ia m e d ia n te u n a m o d ific a c ió n
p r o f u n d a d e lo s p ro c e s o s d e p la n ific a c ió n , q u e p r iv ile g ie e l c o rt o p la z o
en fu n c ió n d el la r g o p la z o . P o r q u e c o m o b ie n se h a d ic h o , " e l fu t u r o
e m p ie z a h o y ".
B IB L IO G R A F IA
B r a ñ e s , R. (1984): Estado, derecho y planeación (in éd ito ). México.
B r a ñ e s , R. (1985): E l m anejo integrado de los recursos naturales frente al derecho.
E nriqu e L e ff (co m p .). La articulación de las ciencias. M éxico: Siglo Veintiuno
Editores (en pren sa).
C E P A L (Com isión Económ ica p ara Am érica Latina y el C aribe ) (1955): Introducción
a la técnica de program ación. Análisis y proyecciones del desarrollo económico.
México.
C E P A L (Com isión Económ ica p ara Am érica Latina y el C aribe ) (1983): Incorporación
107 Ü La incorporación jurídica de la dimensión ambiental
de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo. Doc. E /C E P A L/
G . 1242. 28 de abril. [T r a b a jo prep arado com o contribución sobre el tem a a la
I V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica Latin a y
el C aribe.]
G a l l o p i n , G . ( 1 9 8 2 ) : E l ambiente hum ano y la planificación am biental. Opiniones.
M a d rid : CIPCA.
G ugo, N . (1982): M edio am biente y planificación: las estrategias políticas a corto
y mediano plazo. Opiniones. M a d rid : CIFCA.
G ugo, N . (1982): Medio ambiente en la planificación latinoamericana: vías para una
mayor incorporación. Doc. E /C E P A L / IL P E S / R . 46. 11 de junio.
IL P E S (Instituto Latinoam ericano de Planificación Económ ica y S ocial) (1982): E l
estado actual de la planificación en Am érica Latina y el Caribe. Cuadernos
del ILPES No. 28. Santiago de Chile. [Presentado en la I I I Conferencia de
Ministros y Jefes de Planificación de Am érica Latina y el Caribe, Guatem ala
del 6 al 9 de noviem bre de 1980.]
IL P E S (Instituto Latinoam ericano de Planificación E conóm ica y S ocial) (1985):
[Presentado a la V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica
Latina y el Caribe, México, 1985.]
K o o l e n , R . (1985): La organización institucional del Estado en relación con la incor­
poración de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo. Doc.
LC/R. 420 (Sem . 25/13). 24 de abril. [P u b licad o en este m ism o volum en.]
P N U M A / O R P A L C (1984): Legislación ambiental en América latina y el Caribe. Serie
Docum entos N o . 2, México.
S á n c h e z , V . (1983): La problemática del medio ambiente y la planificación. M éxico:
E l Colegio de México. (Docum entos de trab ajo .)
S e j e n o v i c h , H . (1982): Planificación y m edio am biente. Opiniones. M a d rid : C IF C A.
TER CER A PARTE
IN S T R U M E N T O S Y M É T O D O S D E IN C O R P O R A C IÓ N
D E L A D IM E N S IÓ N A M B IE N T A L
I
L A S E V A L U A C I O N E S D E L IM P A C T O A M B I E N T A L C O M O
M E T O D O L O G ÍA S D E IN C O R P O R A C IÓ N D E L M E D IO
A M B IE N T E E N L A P L A N IF IC A C IÓ N *
p o r José L e a l * *
RESUM EN
L o s p a ís e s d e s a r r o lla d o s h a n e la b o r a d o u n a s erie d e m e t o d o lo g ía s y
té cn ic as p a r a m e d ir el im p a c t o q u e p r o d u c e n lo s p la n e s , p r o g r a m a s
y p ro y e c to s d e d e s a r r o llo s o b r e e l m e d io a m b ie n te . E n t r e e lla s, la s
E v a lu a c io n e s d e l I m p a c t o A m b ie n t a l ( E I A ) c o n s titu y e n u n c o n ju n t o d e
in s tru m e n to s s u fic ie n te m e n te m a d u r o s c o m o p a r a c o n v e r tirs e en h e r r a ­
m ie n ta s d e u s o a m p lío y c o rrie n te , s o b r e to d o en a q u e lla s á r e a s c o n s i­
d e r a d a s c o m o lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m á s c lá s ic o s : c o n ta m in a c ió n ,
d e p r e d a c ió n , c o n s e r v a c ió n , q u e so n ju s t a m e n t e la s p r io r id a d e s d e l
m u n d o in d u s t ria liz a d o .
N o c a b e d u d a q u e en A m é r ic a L a t in a lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s
m á s d ra m á t ic o s s o n o tr o s : m a r g in a lid a d y p o b r e z a , d e fo re s t a c ió n , e r o ­
sió n , u s o ir r a c io n a l d e lo s r e c u r s o s . S in e m b a r g o , lo s p r o b le m a s a m b ie n ­
tales tr a d ic io n a le s d e la r e g ió n p re s e n t a n n iv ele s q u e , m u c h a s vece s,
so n m á s g ra v e s q u e lo s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o , ta les c o m o n iv e le s de
c o n ta m in a c ió n en la s c iu d a d e s , d e s tru c c ió n d e l p a t r im o n io c u ltu ra l,
d e s a p a ric ió n d e la s e s p e c ie s n a tiv a s. E s t o h a c e q u e la s té c n ic a s d e E I A
p u e d a n s e r d e g r a n u t ilid a d , u n a vez q u e s e a n a d e c u a d a m e n t e a d a p t a d a s
a la r e a lid a d la tin o a m e ric a n a .
E l p re s e n t e d o c u m e n to p la n t e a u n a d e fe n s a d e la s p o s ib ilid a d e s de
a p lic a c ió n d e la s E I A e n e l m a r c o d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n d e l
d e s a r r o llo y p re s e n t a a lg u n o s d e lo s c o n c e p to s y p rá c t ic a s m á s u t ili­
za d o s , c o m o u n p r im e r p a s o p a r a g e n e r a r s u a d a p ta c ió n a lo s p r o b le m a s
a m b ie n ta le s d e la re g ió n .
IN T R O D U C C IÓ N
L a s E v a lu a c io n e s d e l Im p a c t o A m b ie n t a l ( E I A ) n a c e n en lo s p a ís e s
in d u s t ria liz a d o s , e s p e c ia lm e n te e n lo s E s t a d o s U n id o s , c o m o h e r r a m ie n ­
tas m e t o d o ló g ic a s o rie n t a d a s a b u s c a r u n a c u a n tific a c ió n s is te m á tic a de
* U n a versión prelim in ar de este artículo fue publicada en IL P E S en 1985
(I L P E S CDA-33).
** Experto del Instituto Latinoam ericano de Planificación E conóm ica y Social
(I L P E S ) y Consultor C E P A L / P N U M A .
112 □ José Leal
lo s e fe c to s q u e tien en las a c t iv id a d e s h u m a n a s s o b r e la c a lid a d d e l m ed io
a m b ie n te . H a b l a r d e calidad del m ed io a m b ien te im p lic a q u e se está
h a c ie n d o r e fe r e n c ia a u n c o m p o n e n t e d e la calidad de la vida en gen eral,
cu y a r e d u c c ió n es u n a d e la s c o n s e c u e n c ia s d e l d e t e r io r o a m b ie n ta l,
tan to e n la s c iu d a d e s c re c ie n te m e n te c o n t a m in a d a s , c o m o en el agro ,
p ro g re s iv a m e n t e a m e n a z a d o p o r la a c t iv id a d in d u s t ria l, el u s o ir r a c io ­
n a l d e l s u e lo y la u tiliz a c ió n in d is c r im in a d a d e e le m e n to s o rie n ta d o s
a a u m e n ta r su p r o d u c t iv id a d : m a q u in a r ia s , fe rtiliz a n te s y p e s tic id a s .
A n tes, el " m e d io a m b ie n t e ” n o ex istía. E s d e c ir, n o se le c o n o c ía con
ese té rm in o y s ó lo se h a b l a b a d e n a tu ra le z a , m e d io n a t u r a l o e n to rn o
físico . E s u n m o m e n t o en q u e a lg o d is tin to p a s a , la n a t u r a le z a e m p ie z a
a d e g r a d a r s e v is ib le m e n te , y e l s e r h u m a n o , t o d a v ía lig a d o d e a lg ú n
m o d o a lo s g r a n d e s c ic lo s n a tu ra le s , e m p ie z a a re a c c io n a r. E s p o r esto
q u e el " m e d io a m b ie n t e " se tr a n s fo r m a , n o s g u ste o no, en b a n d e r a
d e lu ch a , y e n m o tiv o a d ic io n a l d e c o n flic to s d e c la s e s e in te re se s. E l
c o n c e p to a p a re c e c o m o e x p re s ió n típ ic a d e u n a p r o b le m á t ic a e s tr ic t a ­
m en te c o n t e m p o r á n e a , se e x p a n d e y d e s a r r o lla y c o m ie n z a a h a c e r re ­
q u e r im ie n t o s a la c o m u n id a d c ie n tífic a y te c n o ló g ic a . Im p o r t a n t e lite ra ­
tu ra e m p ie z a a a p a r e c e r en el te m a (M u n , 1979).
P a r a d o ja lm e n t e , la s E I A s u fr ie r o n u n g r a n im p u ls o y d e s a r r o llo
c o n la a c t iv id a d c ie n tífic a lig a d a a la m a q u in a r ia m ilit a r y a las a c c io n e s
b élica s. É l re s u lt a d o fu e ta n p o s itiv o , d e s d e el p u n t o d e v is t a d e su s
o b je tiv o s , q u e la d e s tru c c ió n d e lo s e c o s is te m a s p o r la g u e r r a es c o n s i­
d e r a d a u n o d e lo s m a y o re s d e s a s tre s e c o ló g ic o s d e la h is t o r ia d e la
h u m a n id a d (R o b in s o n , 1979). S e p u e d e a g r e g a r q u e u n a m a n ife s ta c ió n
e s p e c ia lm e n te n e fa s ta d e la a c t iv id a d b é lic a es s u c o n t r ib u c ió n a l p r o ­
ceso d e d e s e rt ific a c ió n , c o m o lo d e s ta c a e l d o c u m e n to s e ñ a la d o . E n
g e n e ra l, s ie m p r e se p u e d e n a s o c ia r d e te r io ro s a m b ie n ta le s a la a c t iv id a d
m ilita r, ta n to d e b id o a g u e r r a s c o n d e s tru c c ió n d e e c o s is te m a s c o n ­
cre to s, c o m o a la c a r r e r a a rm a m e n t is ta , q u e c o n s u m e in g e n te s c a n ti­
d a d e s d e r e c u r s o s n a t u r a le s y h u m a n o s , a p a r t e d e lo s rie s g o s p o te n c ia le s
q u e s ig n ific a la e n o r m e a c u m u la c ió n a c tu a l d e a r m a s a lta m e n te d e s ­
tru ctiv as.
L a u tiliz a c ió n con " fin e s p a c ífic o s ” d e esta m e t o d o lo g ía y a p r o ­
b a d a , se fu e e x p a n d ie n d o c a d a vez m á s en lo s E s t a d o s U n id o s y el
p r o p io g o b ie r n o c e n tra l se fu e h a c ie n d o c a r g o d e l p r o b le m a a m b ie n ta l,
c r e a n d o las in s ta n c ia s in stitu c io n a le s a d e c u a d a s y p r o m o v ie n d o la e x ­
p a n s ió n d e u n a a m p lia a c t iv id a d d e in v e s tig a c ió n p u r a y a p lic a d a en
el tem a, e in flu y e n d o e n la c r e a c ió n d e c o n c ie n c ia d e l p r o b le m a e n t re e l
p ú b lic o . L o s m o v im ie n to s d e o p in ió n y lo s g r u p o s e c o lo g is ta s y a m b ie n ­
talistas e s t im u la r o n e s ta te n d e n c ia , e in c lu s o e je r c ie r o n su p o d e r de
p re s ió n — q u e se fu e h a c ie n d o c a d a vez m a y o r — p a r a la b ú s q u e d a
d e s o lu c io n e s a lo q u e e r a e s p e c ia lm e n te la d im e n s ió n calidad de la
vida y respeto a la naturaleza. A l m is m o tie m p o , a u n q u e d e m a n e r a
m e n o s n o to ria , lo s s e c to re s p r o d u c tiv o s y fin a n c ie ro s v ie ro n el p e lig r o
q u e s ig n ific a b a p a r a su s in te re s e s e l d e t e r io r o y a g o t a m ie n to d e c ie rto s
r e c u r s o s e stra té g ic o s , o t r a d e la s d im e n s io n e s d e l p r o b le m a a m b ie n ta l.
D e u n o y o tr o la d o lle g a r o n a p o rte s p a r a c o n fo r m a r u n a p o d e r o s a
c o rr ie n te d e p e n s a m ie n to q u e s ig n ific ó in c lu s iv e c a m b io s im p o rt a n te s
en la s o c ie d a d n o rt e a m e r ic a n a (P o r t n e y , 1978). L a lit e r a t u r a m is m a
a c o g ió esta im p ro n t a , e s p e c ia lm e n te la p o e sía , q u e re c o g ió la a ñ o r a n z a
p o r la A m é r ic a p rim ig e n ia y d e n u n c ió su d e s c o m p o s ic ió n y d e c a d e n c ia .
113 □ Evaluaciones del impacto ambiental
E n el fo n d o , se t r a t a b a d e e n c o n t r a r m a n e r a s d e m in im iz a r las
co n se c u e n c ia s n e g a tiv a s d e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo y, c a r ic a tu r iz a n d o
la situ a c ió n , d e l “ e x c e s o ” d e d e s a r r o llo . E s la c o n c ie n c ia d e l d e t e r io r o
a m b ie n ta l y su r e la c ió n c o n c ie rto s fa c to re s c r u c ia le s d e l d e s a r r o llo la
q u e c o m ie n z a a e x te n d e rs e , e s p e c ia lm e n te p o r la s c o n s e c u e n c ia s d e l
c re c im ie n to e c o n ó m ic o q u e in flu y e n d ire c ta m e n te en este d e te r io ro , tales
c o m o el c re c im ie n to d e m o g r á fic o y la. e x p a n s ió n d e la s c iu d a d e s , a u n q u e
t a m b ié n la p r e s ió n s o b r e la t ie r r a a g r íc o la ; la te c n o lo g ía in d u s t ria l, c a d a
vez m á s g e n e r a d o r a d e s u b p r o d u c t o s n o c iv o s ; lo s p r o b le m a s d e s a lu d
h u m a n a lig a d o s e s p e c ia lm e n te a la c o n ta m in a c ió n ; la m a y o r e x p lo ta c ió n
d e lo s re c u r s o s a u tó c to n o s y s u c o n s ig u ie n te a g o ta m ie n to , etc.
C a b r í a m e n c io n a r q u e to d a u n a c o r r ie n t e d e p e n s a m ie n to se c re ó
e n e l m u n d o in d u s t ria liz a d o en to rn o a la “ e x p lo s ió n d e m o g r á f ic a ” , e s p e ­
c ia lm e n te la d e l p a u p e r iz a d o T e r c e r M u n d o . E s t a id e o lo g ía e s tá to d a v ía
v ig e n te y c o n s titu y e u n a d e la s v is io n e s m á s r e t r ó g r a d a s d e la c u e s tió n
a m b ie n ta l, b o r d e a n d o in c lu s o el ra c is m o . P e ro , s in d u d a , es c o h e re n te
c o n lo s o b je t iv o s d e lo s s e c to re s m á s p o d e r o s o s d e l m u n d o c a p ita lis ta
in d u s t ria liz a d o . (L a d e r , 1971).
S e e n fre n tó , p u e s , la d is y u n t iv a e n t re la p ro te c c ió n d e l m e d io a m ­
b ie n te y el c re c im ie n to e c o n ó m ic o . P o r la s im p le a p lic a c ió n d e la s leyes
d e la físic a , la p r e o c u p a c ió n a d q u ir ió u n a b a s e s ó lid a : la e c u a c ió n q u e
e s ta b le c e q u e u n a m a y o r p r o d u c c ió n d e b ie n e s y s e rv ic io s im p lic a ta m ­
b ié n u n a m a y o r p r o d u c c ió n d e " m a le s y d e s e r v ic io s " en fo r m a d e e s c o ria s ,
e m a n a c io n e s líq u id a s y g a s e o s a s , b a s u r a , d e s e c h o s in d u s t ria le s , h u m o s ,
etc., a s í c o m o u n u s o m á s in te n siv o d e lo s r e c u r s o s n a tu ra le s. E l a u m e n to
d e b ie n e s ta r , c o n s e c u e n te c o n el c re c im ie n to , c o n lle v a b a , p o r o t r a p a rte ,
u n a fu e r t e p r e s ió n s o b r e los m e d io s d e d iv e r s ió n y e x p a n s ió n c iu d a d a n a
— p la y a s , á r e a s v e rd e s , sitio s d e b e lle z a n a t u r a l, m o n u m e n to s h is t ó ri­
co s— , c o n t r ib u y e n d o a s u d e te r io ro . E l d e s a r r o llo te n ía d e s v e n ta ja s q u e
e r a n e c e s a rio m in im iz a r y se n e c e s ita b a n m e c a n is m o s d e p o lít ic a e in s­
tru m e n to s m e t o d o ló g ic o s p a r a lo g r a r lo .
L a e x ig e n c ia s o c ia l p o r e fe c t u a r a lg u n a a c c ió n te n d ie n te a d e te n e r
o a m in o r a r este p r o c e s o y e l in d u d a b le é x ito o b t e n id o en d iv e rs o s
c a m p o s , s u m a d o s a l re la t iv o c o n s e n s o s o c ia l m a y o r it a r io q u e lo s o sten ía,
fu e ro n , s in d u d a , m é r ito s d e l s is te m a d e g o b ie r n o d e m o c r á t ic o en los
E s t a d o s U n id o s . E s t o en la m e d id a e n q u e la s e x p re s io n e s p o p u la r e s
te n ía n a lg u n a c a b id a en la s d e c is io n e s n a c io n a le s . L a e n o r m e p re s ió n
d e l p ú b lic o h iz o q u e la c u e s tió n a m b ie n t a l fu e r a to m a d a c o m o p r io r i­
ta ria , h a s ta el d ía d e h o y , a p e s a r d e lo s c a m b io s p o lít ic o s en ese p aís,
g e n e rá n d o s e u n a fu e r t e le g is la c ió n e in s t it u c io n a lid a d a m b ie n ta l. E s to
in c lu ía la o b lig a t o r ie d a d , p a r a m u c h a s a c tiv id a d e s , d e e fe c tu a r e s tu d io s
d e “ E v a lu a c ió n d e l Im p a c t o A m b ie n t a l" ( E I A ) — lo q u e sig u e e s ta n d o
v ig en te— s o b r e b a s e s c ie n tífic a s y r ig u r o s a s , y d e p r o d u c ir c o m o c o n ­
se c u e n c ia " D e c la r a c io n e s d e Im p a c t o A m b ie n t a l" ( D I A ) , in fo r m e s d e
c a r á c t e r p ú b lic o q u e d ie s e n la p o s ib ilid a d d e e n fr e n t a r c r ític a m e n te las
c o n s e c u e n c ia s a m b ie n ta le s d e u n a a c t iv id a d im p o r t a n t e q u e a fe c t a r a
a u n n ú m e r o s ig n ific a tiv o d e m ie m b r o s d e la c o m u n id a d (a e r o p u e r t o s ,
p ro y e c to s in d u s t ria le s , p a r q u e s n a c io n a le s , c a r re t e ra s , e t c .). T o d o esto
en el co n te x to d e la m á s a m p lia in fo r m a c ió n s o b r e su s e fe c to s , p e r m i­
tie n d o a lo s a fe c ta d o s h a c e r s e n t ir su s o p in io n e s.
L a s o c ie d a d n o rt e a m e r ic a n a , en s u o p u le n c ia , se p r e o c u p a b a a m p lia ­
m en te de la c a lid a d d e la v id a , te n d e n c ia q u e fu e rá p id a m e n te s e g u id a
114 □ José Leal
p o r lo s p a ís e s e u ro p e o s q u e ten ían , p o r su p a rt e , u n a t r a d ic ió n de
p r o te c c ió n d e lo s re c u r s o s q u e le s p e r m it ió a c o g e r m u y fa v o r a b le m e n t e
e s ta c o rrie n te . L a id e a e r a q u e n o se g a n á b a n a d a c o n l o g r a r ca d a
vez m á s alto s n iv e le s d e v id a p e r s o n a l — m e d id o s e s e n c ia lm e n te p o r la
m a y o r c a p a c id a d d e c o n s u m ir— , si la v id a c o le c tiv a se d e t e r io r a b a a
tal e x te n s ió n q u e n e u t r a liz a b a lo s e fe c to s d e la a b u n d a n c ia a lc a n z a d a .
N u n c a fu e c u e s tio n a d o , e n to d o caso , el c o n s u m o en sí, a p e s a r d e s e r
u n a im p o rt a n te fu e n te d e c o n ta m in a c ió n . P o r o t r a p a rte , la p r e o c u p a ­
c ió n p o r el m e d io a m b ie n te n o s ie m p re h a a lc a n z a d o a lo s r e c u r s o s
n a t u r a le s m á s r e m o t o s e in a s ib le s , o r ie n ta c ió n q u e se h a m a n t e n id o en
lo s fo r o s in te rn a c io n a le s , e s p e c ia lm e n te p o r p a rt e d e lo s p a ís e s in d u s ­
tria liz a d o s . É s to s h a n te n d id o a r e d u c ir e l p r o b le m a a m b ie n ta l a la
c o n ta m in a c ió n , d e ja n d o d e c o n s id e r a r, e n c o n s e c u e n c ia , la s in te r re la c io n e s e n tre la c a p a c id a d a s im ila tiv a d e d e s e c h o s y re s id u o s y la o fe r t a
d e r e c u r s o s d e l m e d io .
E n A m é r ic a L a t in a la te n d e n c ia h a s id o la d e c u e s tio n a r e s te p la n ­
te a m ie n to , m e jo r d ic h o , e s ta m a n e r a d e a c t u a r p a r a e s t a b le c e r u n a
p o lít ic a a m b ie n ta l. E l a r g u m e n t o es fu e r t e : lo s p r o b le m a s d e lo s p a ís e s
en d e s a r r o llo n o s o n p r e c is a m e n t e el e x c e so d e d e s a r r o llo , s in o s u fa lt a
d e d e s a r r o llo a c t u a l y la s n e g r a s p e rs p e c tiv a s fu tu r a s . P r o b le m a s típ i­
cos d e l s u b d e s a r r o llo c o m o la m a r g in a lid a d — én c u a n to a la d e fic ie n te
u tiliz a c ió n d e lo s re c u r s o s h u m a n o s — y la e x p lo t a c ió n in d is c r im in a d a
d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s s o n p re c is a m e n t e lo s p r o b le m a s m a y o re s q u e
se p o d r í a n c a lific a r d e " a m b ie n t a le s ” en A m é r ic a L a tin a , y q u e , en
p r im e r a a p ro x im a c ió n , tien en p o c o o n a d a q u e v e r c o n lo s o tr o s p r o ­
b le m a s d e s c rito s an tes, p r o p io s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o .
E n ú ltim o té rm in o , y en su la d o m á s p o s itiv o , la d o c trin a a m b ie n ­
ta lista la t in o a m e r ic a n a se h a a lin e a d o — c o n a lg u n o s m a tic e s — en u n a
c rític a p r o fu n d a y u n d e s m e n tid o d e la t e o r ía d e la s “ v e n t a ja s c o m p a r a ­
tiv a s ", b a n d e r a d e la s p o d e r o s a s c o rr ie n te s d e p e n s a m ie n to c o n s e r v a d o r
v ig e n te s en la re g ió n . T a le s v e n t a ja s c o m p a ra t iv a s n o s o n sin o , e n el
lím ite, m á s q u e el a p r o v e c h a m ie n to d e la m a n o d e o b r a b a r a t a y la
a b u n d a n c ia d e m a t e ria s p r im a s , c o n t r ib u y e n d o d e m o d o s u b s ta n tiv o
al a g r a v a m ie n to d e lo s p r o b le m a s a m b ie n t a le s d e n u e s tro s p a ís e s . M a y o r
p o b r e z a y e x p o lia c ió n d e l p a t r im o n io n a c io n a l n o s o n p re c is a m e n t e
b a s e s fir m e s p a r a a c e rc a r s e a lo s n iv e le s d e b ie n e s t a r s o c ia l a m p lio s
y m a y o r it a r io s d e lo s p a ís e s d e l N o r t e , in c lu id o s lo s d e E u r o p a O rie n t a l.
S e p u e d e a f i r m a r q u e lo q u e e s tá en c ris is es u n m o d e lo m u n d ia l d e
c o m p o r ta m ie n t o , q u e se b a s a e n el u s o ir r e s p o n s a b le d e r e c u r s o s y la s
a g r e s io n e s a l m e d io a m b ie n te , s u m a d o a l e s p e jis m o d e la e n e rg ía b a r a t a
b a s a d a en el p e tr ó le o . E n este te rre n o , y a u n q u e n o s s a lg a m o s d e l m a r c o
d e este t r a b a jo , h a y q u e r e s c a t a r lo s e s fu e r z o s q u e se está n h a c ie n d o
p o r l o g r a r u n N u e v o O r d e n E c o n ó m ic o In t e r n a c io n a l q u e p e r m it a a
lo s p a ís e s d e fe n d e r s u p a t r im o n io n a c io n a l, in c lu id o el a m b ie n ta l, d e la s
a g r e s io n e s d e l e s tilo tra n s n a c io n a l.
E s t o s p la n te a m ie n to s , a m p lia m e n t e c o m p a r t id o s p o r lo s p e n s a d o re s
d e la re g ió n , c o n tie n e n sin d u d a e le m e n to s im p o rt a n te s p a r a d ia g n ó s ­
tico c o rr e c t o , e n fa tiz a n d o lo m á s d r a m á t ic o d e la c ris is la tin o a m e ric a n a ,
a m b ie n ta l o no.
D ic h a p o s ic ió n h a te n d id o , sin e m b a r g o » a m e n o s p r e c ia r o tr o s p r o ­
b le m a s a m b ie n ta le s c a r a c t e rís t ic o s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o , y q u e
p u e d e n s e r d e s c a rg a d o s d e l e s tig m a d e te n e r al " e x c e s o de d e s a r r o llo ”
115 □ Evaluaciones del impacto ambiental
co m o c a u s a , p a r a s e r m á s b ie n p re s e n t a d o s c o m o a n o m a lía s d e l
d e s a rr o llo . É s to s b ie n p u e d e n s e r re c o n s id e r a d o s a la lu z d e la g r a ­
v e d a d d e su s c o n s e c u e n c ia s y a la m a n e r a e x p o n e n c ia l e n q u e se está n
m a n ife s ta n d o . A sí, p o r e je m p lo , la c o n t a m in a c ió n h a s id o s is te m á tic a ­
m en te c o n s id e r a d a u n p r o b le m a m e n o r , o ir re le v a n te , en la re g ió n . L a
p re o c u p a c ió n q u e m u c h o s g o b ie r n o s h a n m o s t r a d o p o r esta re a lid a d , h a
sid o c a lific a d a d e c o rt in a d e h u m o p a r a o c u lt a r p r o b le m a s b á s ic o s y
p a r a r e s p o n d e r d e a lg ú n m o d o a la m o d a d e la p r e o c u p a c ió n a m b ie n ta l.
A lg o p a r e c id o a las r e fo r m a s a g r a r ia s d e “ m a c e t e r o s ” d e o t r a ép o c a .
In c lu s o , a n iv e l d e p a r a d ig m a s id e o ló g ic o s , la p o s ic ió n a m b ie n ta lis t a
r e v o lu c io n a r ia d e m u c h o s g r u p o s e n E u r o p a y E s t a d o s U n id o s — q u e
h a n lo g r a d o in c lu s o e x p re s ió n p o lít ic a — , h a p a s a d o a s e r c a b a llo d e
b a t a lla d e g o b ie r n o s r e a c c io n a rio s y c o n fu e r t e in flu e n c ia d e la s c la s e s
s o c ia le s m in o r it a ria s , la s q u e h a n h e c h o su y a s la s p r e o c u p a c io n e s d e
lo s p a ís e s d e l c e n tro , e n u n a típ ic a a c t it u d m ím ic a . E n este a s p e c to , las
d ic t a d u r a s m ilit a re s h a n s id o e s p e c ia lm e n te lo c u a c e s e in ep tas.
E l o rig e n d e e s ta te n d e n c ia e s tá b a s ta n te c la ro . P a r a e m p e z a r, lo s
p r o b le m a s de c o n t a m in a c ió n d e l a ire , y s u s s e c u e la s en la s a lu d , d e
d e g r a d a c ió n d e la s zo n a s c o s te ra s o d e c o n g e stió n en la s c iu d a d e s , h an
p r o d u c id o la c o rr e s p o n d ie n t e re a c c ió n en las cla s e s p riv ile g ia d a s , q u e
se ve r e f le ja d a e n a c c io n e s d e g o b ie r n o , c a m p a ñ a s en lo s m e d io s d e
c o m u n ic a c ió n — e s p e c ia lm e n te lo s m e d io s p r iv ile g ia d o s e n lo s e s q u e m a s
c o n s e r v a d o r e s , c o m o la te le v is ió n — , m o v iliz a c ió n d e v o lu n ta rio s p a r a la
p r o te c c ió n d e los b o s q u e s — s o b r e to d o e n tre jó v e n e s y e s tu d ia n te s — ,
p r o g r a m a s d e c o n s e r v a c ió n d e c ie rta s e s p e c ie s en p e lig r o d e e xtin ció n ,
etc. E n g e n e ra l, s in e m b a r g o , n a d a d e e s to h a c o n d u c id o a la re s o lu c ió n
re a l d e los p r o b le m a s a m b ie n t a le s n i s iq u ie r a a u n b u e n d ia g n ó s tic o .
L o s se c to re s d e m a y o re s in g re s o s p r e fie r e n fin a lm e n te d e s p la z a r s e a
zo n a s n o c o n t a m in a d a s , a b a n d o n a n d o e l in fie r n o u r b a n o a lo s s e c to re s
m e d io s y b a j o s y g a n a n d o n u e v o s e s p a c io s p a r a in s ta la rs e , a c o s ta d e
b o s q u e s , m o n ta ñ a s o te rre n o s a g r íc o la s . T o d o e f t o e n lu g a r d e e n fr e n t a r
la r e f o r m a u r b a n a y p r o t e g e r la s á r e a s s ilv o a g ríc o la s , p o r e je m p lo . L a
lla m a d a " e s p e c u la c ió n in m o b ilia r ia ” , d in a m iz a d a p o r e s o s d e s p la z a m ie n ­
tos, y ta n c a r a c t e rís t ic a d e lo s ú ltim o s re g ím e n e s c o n s e r v a d o r e s en la
r e g ió n , a d q u ie r e o t r a d im e n s ió n a l s e r a n a liz a d a c o n u n a p e rs p e c tiv a
a m b ie n ta l. S u s c o n s e c u e n c ia s p re s e n t a n , c o n fre c u e n c ia , u n c a r á c t e r
d ra m á t ic o : d e s tru c c ió n d e e c o s is te m a s c o s te r o s ( y d e p a s o , d e g r a d a ­
c ió n d e l p a i s a j e ) , in u n d a c io n e s , ta la d e b o s q u e s , o c u p a c ió n d e tie rra s
a g r íc o la s , e ro s ió n , etc. D e m o d o q u e el c u a d r o d e l p r o b le m a d e la c o n ­
ta m in a c ió n s u p e r a a m p lia m e n t e la s m e r a s in q u ie t u d e s d e lo s e s tra to s
s o c ia le s p riv ile g ia d o s . S ó lo la c u e s tió n d e la s a lu d s e r ía s u fic ie n te p a r a
in q u ie t a rs e r e s p e c t o a la in flu e n c ia d e l m e d io a m b ie n t e en m u c h a s e n fe r ­
m e d a d e s , a l p a r e c e r tan n a t u r a le s (E c k h o lm , 1977).
M á s aú n , a p e s a r d e q u e la s a p a rie n c ia s d e m o s t r a r ía n lo c o n t ra r io ,
se p u e d e a f i r m a r q u e lo s n iv e le s d e d e t e r io r o a m b ie n t a l e n e l m u n d o
c o n t e m p o r á n e o so n p e o re s e n e l T e r c e r M u n d o q u e en e l m u n d o d e s a r r o ­
lla d o . P r o c e s o s c o m o la d e s e rt ific a c ió n , la d e fo re s t a c ió n y e l a g o t a m ie n to
d e lo s re c u r s o s re n o v a b le s , p o r s ó lo n o m b r a r lo s m á s im p o rt a n te s , está n
e x p e rim e n t a n d o u n a p r o g r e s ió n a b s o lu ta m e n te d r a m á t ic a en n u e s tro s
p a ís e s . S e p u e d e c o n s ta ta r q u e E u r o p a y E s t a d o s U n id o s (é s t e en
m e n o r m e d id a ), está n g a n a n d o la lu c h a c o n t ra lo s d o s p r im e r o s fla g e ­
lo s, y son e x t re m a d a m e n te c u id a d o s o s c o n el te rc e ro . E s p e c ia lm e n t e
116 □ José Leal
c o n s u a s tu ta p o lít ic a d e c o n s e r v a r su s r e c u r s o s y e x p lo t a r, p re c is a ­
m en te, lo s d e la p e r ife r ia , d e ja n d o u n e s c a s o e x c e d e n te en el T e r c e r
M u n d o , q u e en p o c o c o n t rib u y e a s u d e s a r r o llo . N o s o t r o s p a re c e m o s
e n o r g u lle c e m o s d e l p r o g r e s iv o d e s lu c im ie n to d e n u e s tro h á b ita t.
L a e x tin c ió n d e la s es p e c ie s n a tiv a s es o t r o fe n ó m e n o cu y a e x p re ­
sió n m á s v is ib le se e s tá d a n d o p r e c is a m e n t e en el T e r c e r M u n d o en la
a c t u a lid a d . E l a r g u m e n to d e q u e el e x t e rm in io d e e s p e c ie s en el m u n d o
in d u s t ria ] n o im p id ió q u e éste c r e c ie ra y se d e s a r r o lla r a , y q u e p r e c i­
sa m e n te esas e s p e c ie s d e s a p a r e c id a s c o n t r ib u y e r o n a su riq u e z a , n o es
v á lid o , a l m e n o s p o r d o s ra z o n e s : la s e s p e c ie s d e l T e r c e r M u n d o son
u n a r e s e rv a b io ló g ic a d e la h u m a n id a d e n te ra , q u e es im p o rt a n te c o n ­
s e r v a r en b e n e fic io d e l e q u ilib r io e c o ló g ic o d e l p la n e ta ; y, a d e m á s , el
T e r c e r M u n d o tien e d e re c h o a c o n t a r c o n esta s es p e c ie s c o m o a p o rte
a su p r o p io d e s a r r o llo , en e l m a r c o d e s u a d e c u a d a p ro te c c ió n . E s p r e c i­
sa m e n te el c a s o d e lo s e c o s is te m a s tro p ic a le s , en tan to b io m a y h á b ita t,
y q u e se v e n s e ria m e n t e a m e n a z a d o s p o r p o lít ic a s d e e x p a n s ió n y artific ia liz a c ió n q u e lo s e s tá n d e s tru y e n d o p a u la tin a m e n te .
E l fe n ó m e n o d e la c o n ta m in a c ió n d e l a ir e es el " c h iv o e x p ia t o r io ”
d e lo s a m b ie n ta lis t a s p r o g r e s is t a s d e to d a s la s te n d e n c ia s en n u e s tro s
p aíses. L a te n d e n c ia g e n e ra liz a d a es a d e s p r e c ia r p r o fu n d a m e n t e el
p r o b le m a , c o n fr o n t á n d o lo — en u n a fa ls a d is y u n tiv a — a lo s p r o b le m a s
m a y o re s d el s u b d e s a r r o llo : la p o b r e z a , la s a lu d , la fa lt a d e v iv ie n d a , la
d e u d a e x te rn a , etc. E s t o n o d e ja d e te n e r r a s g o s e q u iv o c a d o s , y a q u e
la c o n ta m in a c ió n d e l a ire , s u e lo s y fu e n te s de a gu a, n o s ó lo es en r e a li­
d a d d e e x t re m a im p o r t a n c ia en n u e s tro s p a íse s, s in o q u e es, en la
m a y o ría d e lo s c a s o s , m u c h o p e o r q u e en el m u n d o d e s a r r o lla d o . C o m o
e je m p lo s , la c o n t a m in a c ió n d e l a ire u r b a n o p o r lo s v e h íc u lo s d e c o m ­
b u s tió n in te rn a (lla m a d o s fu e n te s m ó v ile s e n la j e r g a s o b r e c o n t a m i­
n a c ió n ), h a s id o c o n t r o la d a en g r a n m e d id a en c iu d a d e s c o m o L o n d r e s ,
R o m a o B r u s e la s , y e s tá en p r o c e s o d e m e jo r a m ie n t o — s o b r e la b a s e
de p r o g r a m a s y a c t iv id a d e s c o n c re to s — en P r a g a , A te n a s y o tr a s c iu ­
d a d e s d e E u r o p a C e n tra l y O rie n t a l. C iu d a d d e M é x ic o , S a o P a u lo ,
S a n t ia g o d e C h ile o C a ra c a s s o n p e o re s , e n e s te a s p e c to , q u e c u a lq u ie r
c iu d a d g r a n d e d e E s t a d o s U n id o s , c o m o lo d e m u e s t ra n e s ta d ís tic a s r e ­
cien te s ( G E M S , 1977-78). D e a c u e r d o a e s te in fo rm e , el p r o m e d io d ia r io
d e p a r t íc u la s en s u s p e n s ió n (m e d id a s e n m ic r o g r a m o s p o r m ilím e tro
c ú b ic o ) a lc a n z ó en el p e r ío d o a 171.2 e n S a n tia g o d e C h ile y 89.1 en
S a o P a u lo , en c irc u n s ta n c ia s q u e e n C h ic a g o , N u e v a Y o r k y M o n t r e a l
su s v a lo re s fu e r o n d e 85.9, 18.7 y 68.2 re sp e c tiv a m e n te . L o n d r e s y B r u ­
se la s lle g a r o n s ó lo a 23.8 y 22.8.
L a d e fo re s t a c ió n e s u n o d e lo s p r o b le m a s m a y o re s en A m é ric a
L a tin a y to d o el T e r c e r M u n d o , d e b id o , e n tre o t r a s ra z o n e s , a la s n e c e ­
s id a d e s e n e rg é tic a s d e lo s p o b r e s , s o lu c io n a d a s c o n el u s o in d is c r im i­
n a d o d e la le ñ a c o m o c o m b u s t ib le , p e r o s o b r e to d o , a la ta la e s p e c u ­
la tiv a d e b o s q u e s — in c lu id o s b o s q u e s n a tiv o s d e e s p e c ie s en e x tin c ió n —
con el a r g u m e n t o d e la s “ v e n t a ja s c o m p a r a t iv a s " , ú ltim o r e c u r s o id e o ló ­
g ic o de los re g ím e n e s c o n s e r v a d o r e s , c o m o se m e n c io n ó an tes, y s o b r e
la b a s e te ó ric a d e l lib r e m e r c a d is m o a u ltr a n z a en b o g a en m u c h o s
países. S e g ú n el I n fo r m e G lo b a l 2000, p a r a el fin d e l s e g u n d o m ile n io
los p a ís e s d e A m é r ic a L a t in a h a b r ía n p e r d id o el 40 p o r c ie n to d e sus
b o s q u e s , el g r u e s o d e lo s c u a le s c o r r e s p o n d e r ía a los tro p ic a le s . ( E l
m u n d o . . . , 1980. )
117 □ Evaluaciones del impacto ambiental
T o d a la re g ió n la t in o a m e r ic a n a está a m e n a z a d a p o r u n p r o c e s o de
d e s e rt ific a c ió n d e in c a lc u la b le s p r o p o r c io n e s , a lg u n o s de c u y o s e fe c to s
m ás v is ib le s está n en el n o rt e d e C h ile , la s a b a n a d e B o g o t á y el
n o rd e s te b ra s ile ñ o . C o m o s a b e m o s , la d e s e rt ific a c ió n es u n fe n ó m e n o
d e d e g ra d a c ió n ir r e v e r s ib le d e l m e d io a m b ie n te , q u e en n u e s tra re g ió n
ha sid o e m p e o r a d o p o r su c e siv a s s e q u ía s y o tr a s c a t á s tr o fe s n a tu ra le s .
L a c o n ta m in a c ió n h a e x p e rim e n t a d o en la s ú ltim a s d é c a d a s s a lto s
c u a lita tiv o s con re s p e c to a s u in flu e n c ia n o c iv a en e l m e d io a m b ie n te .
L a a p a r ic ió n d e a l m e n o s d o s g r u p o s im p o rt a n te s d e ag e n te s c o n t a m i­
n a n te s : los ra d ia c tiv o s y lo s p la g u ic id a s sin té tic o s o rg á n ic o s , a lo s q u e
se a g r e g a n lo s c a d a vez m á s fre c u e n te s y p o c o e s tu d ia d o s fe n ó m e n o s d e
s in e rg is m o , h a c e n q u e la c u e s tió n n o se re d u z c a a l h u m o d e la s c h im e ­
n ea s. E l T e r c e r M u n d o se e s tá h a c ie n d o p a r t íc ip e d e la p e o r c o n t a m i­
n a c ió n m u n d ia l, m e d ia n te la t r a n s fe r e n c ia d e te c n o lo g ía s y p ro c e s o s
c o n ta m in a n te s. E je m p lo s trá g ic o s, c o m o lo s re c ie n te m e n te o c u r r id o s en
M é x ic o e In d ia , n o so n s in o la e x p re s ió n m á s d r a m á t ic a y v is ib le de
s itu a c io n e s d e p e rm a n e n te rie s g o .
O t r a s fo r m a s d e c o n t a m in a c ió n d e l s u e lo p o r la a c c ió n d e p e s ti­
c id a s o d e las e m a n a c io n e s in d u s t ria le s n o d e ja n ta m p o c o d e te n e r u n
e n o r m e im p a c to , a g r a v a d o p o r la t r a n s fe r e n c ia in d is c r im in a d a d e te c n o ­
lo g ía s y p r o c e s o s c o n ta m in a n te s d e s d e e l c e n tro a la p e r ife r ia , d in a m iz a d a s a d e m á s p o r le g is la c io n e s re s t ric tiv a s e n lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s ,
q u e tien en su c o n t r a p a r t id a en u n a a m p lia p e r m is iv id a d e n n u e s tro s
p aíses. É s ta s tie n e n c a d a v e z u n p e s o m a y o r y la te n d e n c ia p a r e c e s e r
a s u a u m e n to , e s tim u la d a s p o r p o lít ic a s d e m a n o s a b ie r t a s a l c a p ita l
e x t r a n je r o , p r o m o v id a s p o r lo s m o d e lo s e c o n ó m ic o s c o n s e r v a d o r e s .
C a b r ía , sin e m b a r g o , s e ñ a la r u n a c ie rta le n tific a c ió n d e este p r o c e s o a
c a u s a d e la p re s e n t e re c e s ió n in te rn a c io n a l, lo q u e n o d e s c a rt a la in te n ­
c ió n d e a v a n z a r en e sa d ire c c ió n .
S e p o d r ía a f i r m a r q u e la m e n t a b le m e n te e l T e r c e r M u n d o h a a c o g id o
a le g r e m e n t e la a c tu a l te n d e n c ia d el c a p it a lis m o m u n d ia l a l u s o ir ra c io n a l
d e s u s p r o p io s r e c u r s o s — a p e s a r d e lo s lla m a d o s d e a le rt a d e l C lu b d e
R o m a — , e x a c e r b a n d o d o s d e su s m a n ife s ta c io n e s m á s d e g r a d a d a s : el
c o n s u m is m o y la c a r r e r a a r m a m e n t is ta . S in d u d a , e l p illa je h is t ó ric o
s o b r e A m é ric a L a tin a es el o rig e n d e u n a b u e n a p a r t e d e lo s p r o b le ­
m as a m b ie n ta le s q u e a c t u a lm e n te a fe c ta n a la r e g ió n (G a le a n o , 1974).
H a s id o la d e p e n d e n c ia en to d a s su s fo r m a s , d e s d e el c o lo n ia lis m o a
lo s a c tu a le s n e o c o lo n ia lis m o s e im p e r ia lis m o s , la q u e h a d e s t r u id o los
e c o s is te m a s , d e g r a d a d o la c u lt u r a lo c a l y p r o le t a r iz a d o a lo s h a b ita n te s
o r ig in a rio s . L a d e p r e d a c ió n d e lo s b o s q u e s c o m o s e c u e la d e la e x p lo ­
tación d e r e c u r s o s es u n e je m p lo c lá s ic o : la e x t ra c c ió n d e m in e ra le s
e n B o liv ia , C h ile y P e r ú tien e en s u h a b e r la h a z a ñ a d e h a b e r t r a n s fo r ­
m a d o e n o r m e s zo n a s en d e s ie rto s , a lg u n a vez r e p u ta d a s en la s c ró n ic a s
c o m o g r a n d e s b o s q u e s o tie rr a s a p ta s p a r a e l c u ltiv o . E s to , sin h a b la r
d e l e tn o c id io c o m e tid o a l o b li g a r a lo s in d íg e n a s a t r a b a j a r c o m o e s c la ­
vos en las m in a s, h a c ié n d o le s p e r d e r su s a n c e s tra le s m é t o d o s d e p r o ­
d u c c ió n a g r íc o la y g a n a d e ra , y a b a n d o n a r su s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s ,
m u c h a s v eces s o rp re n d e n te s e je m p lo s d e a r m o n ía c o n e l m e d io n a tu ra l.
L o s e je m p lo s c o n t e m p o r á n e o s q u e se p u e d e n d a r so n ta m b ié n a b r u ­
m a d o re s : las n e c e s id a d e s d e p a s tiz a le s p a r a la c a rn e d e la s h a m b u r ­
g u e s a s q u e se c o n s u m e n en- lo s E s t a d o s U n id o s so n c a u s a n te s de la
d e s tru c c ió n d e m illo n e s d e h e c tá re a s a g r íc o la s en C e n tr o a m é ric a ; las
118 □ José Leal
c o m p a ñ ía s in g le sa s d e ja r o n c o m o h e r e n c ia la d e s a p a r ic ió n d e lo s p in a r e s
e n la c o s ta a t lá n tic a d e N ic a r a g u a ; y e l 10 p o r c ie n to d e la d e s tru c c ió n
d e l b o s q u e n a tiv o d e B r a s i l es o b r a y g r a c ia d e la s tr a n s n a c io n a le s allí
in sta la d a s. (T o le d o , 1983.)
N o só lo s o n lo s p ro c e s o s d e fo r m a c ió n d e d e s ie r to s n i la d e fo r e s ­
tación, p r o b le m a s a m b ie n ta le s d e la m a y o r u r g e n c ia en n u e s tra re g ió n ,
s in o q u e ta m b ié n d e b e m o s c it a r el fe n ó m e n o d e la a rtific ia liz a c ió n
in d is c rim in a d a d e l s u e lo y la s v e n t a ja s e c o n o m ic is ta s d e c o rt o p la z o
c o m o e l m o n o c u ltiv o , llá m e s e éste c a u c h o , cac a o , p lá t a n o o az ú c a r. E s t a
d im e n s ió n d e l p r o b le m a a m b ie n t a l e s tá le jo s d e s e r b ie n c o m p r e n d id a ,
y r a r a vez a p a re c e en las in ic ia tiv a s d e lo s g o b ie r n o s . A lg u n o s a u t o r e s
se h a n o c u p a d o d e m a n e r a p r o f u n d a d e este p r o b le m a sin d u d a p r io r i­
ta rio (G lig o , 1981). E n to d o ca so , la c u e s tió n a g r íc o la n o d e ja d e e s t a r
r e la c io n a d a c o n el c o n ju n t o d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s , c u y a s o lu ­
c ió n id e a l, u tó p ic a , p a s a p o r u ñ a v is ió n d e c o n ju n t o , in te g ra l, to ta liz a ­
d o r a , o c o m o q u ie r a lla m á rs e le , q u e , a to d a s lu ces, fa lt a to ta lm e n te en
la r e g ió n la tin o a m e ric a n a .
D ig a m o s c la r a m e n t e q u e , a d e s p e c h o d e la re t ó r ic a a t r ib u la d a y
la c r e a c ió n d e a v ece s g ig a n te s c o s a p a r a t o s in stitu c io n a le s p a r a o c u ­
p a r s e d e l m e d io a m b ie n te — c u y o s té cn ic o s re a liz a n u n a e n c o m ia b le p e r o
fr u s t r a n t e ta re a — , la p r e o c u p a c ió n re a l d e m u c h o s g o b ie r n o s p o r e l
p r o b le m a h a s id o b a s t a n t e p re c a ria . L a s fr e c u e n te s c a m p a ñ a s c o n t r a
la c o n t a m in a c ió n d e l a ir e e n la s c iu d a d e s , o p o r la p r o te c c ió n d e lo s
b o s q u e s y á r e a s v e rd e s , o la d e te n c ió n d e la d e s c a r g a in d is c r im in a d a
d e d e s e c h o s in d u s t ria le s y u r b a n o s en r ío s y la g u n a s , h a n s ig n ific a d o
p o c o o n a d a e n té rm in o s d e im p o n e r s e a es ta s s itu a c io n e s . L a c u e s tió n
a m b ie n ta l, im p o r t a d a C om o u n a r t ilu g io id e o ló g ic o d e s d e lo s p a ís e s
in d u s t ria liz a d o s a la p e r ife r ia , n o h a s id o m u c h o m á s q u e la c o rt in a d e
h u m o d e q u e h a b la n s u s d e tra c to re s .
S in e m b a r g o , lo s p r o b le m a s re a le s e x iste n y c o n t in u a rá n e x is tie n d o
en la m e d id a q u e e l d e s a r r o llo , s o b r e to d o e l in d u s t r ia l y a g r íc o la , p r o ­
s ig a a m p liá n d o s e y la c o n c e n tr a c ió n u r b a n a s ig a s ie n d o s u m a n ife s ta c ió n
m ás d in á m ic a . H a y u n a b r e c h a m u y g r a n d e e n t re la r e a lid a d d e l p r o b le ­
m a, s u n e u tr a liz a c ió n a n iv e l o fic ia l y la s p o s ib ilid a d e s d e r e d u c ir lo o
s u p e r a r lo . N o s o n s o la m e n te lo s p r o b le m a s d e c o n ta m in a c ió n , s in o
ta m b ié n el re s t o d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o
los q u e tienen, u n a e x p re s ió n a vece s h ip e r t r o f ia d a e n n u e s tro s p a ís e s .
N o en v a n o A m é r ic a L a t in a o s te n ta v a r io s " r e c o r d s " e n e s ta m a t e ria .
D é a c u e r d o a l c ita d o in fo r m e d e G E M S , el n iv e l m á x im o d e p a r t íc u la s
en s u s p e n s ió n a lc a n z ó e n S a n tia g o d e C h ile , d u ra n te e l p e r ío d o a n a li­
z a d o , a 1826 m ic r o g r a m o s p o r m ilím e t r o c ú b ic o , la m á s a lta d e la
m u e s t ra d e 17 p a ís e s m e d id o s , c o n e x c e p c ió n d e V a r s o v ia , y s u p e r a n d o
in c lu so a H o u s to n , c o n s id e r a d a u n a d e la s c iu d a d e s m á s c o n t a m in a d a s
d e E s t a d o s U n id o s .
A h o r a m á s q u e n u n c a hay , c o m o lo p la n te a n a lg u n o s a u to re s ,
“ n u e s tra e c o lo g ía y la d e e llo s ” , la d ic o to m ía e n tre la v is ió n o fic ia l y
re tó ric a d el p r o b le m a y su, a Veces, h o r r ib le re a lid a d , q u e n o es sin o
un r e fle jo d e los m a le s d e l s u b d e s a r r o llo ( G o r z y B o s q u e t , 1978). E n
el fo n d o , lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s p r o p io s d e l s u b d e s a r r o llo s o n la
in ju s t a d is t r ib u c ió n d e l in g re s o , el d e s e m p le o y s u b e m p le o m a s iv o d e
g r a n d e s c a p a s d e la p o b la c ió n — s u m a d o a la m a r g in a liz a c ió n d e c ie rto s
se c to re s, c o m o lo s in d íg e n a s — , la p o b r e z a y las e n fe r m e d a d e s . A d e m á s
119 □ Evaluaciones del impacto ambiental
ésto s c o e x iste n y e s tá n fu e rt e m e n t e in te r re la c io n a d o s co n lo s e fe c to s d e
la m o d e rn iz a c ió n y la im p o r t a c ió n d e l e s tilo d e d e s a r r o llo tra n s n a c io n a l.
S e p u e d e a r g u m e n ta r , sin d e s c o n o c e r s u im p o rt a n c ia , q u e d e to d a s m a ­
n e ra s esto s ú ltim o s n o s o n s in o p r o b le m a s m a r g in a le s e n la r e g ió n
la tin o a m e ric a n a . S in e m b a r g o , la r e a lid a d es q u e , a p e s a r d e s e r c a lif i­
c a d o s d e p r o b le m a s p r o p io s o típ ic o s d e l m u n d o in d u s t ria liz a d o , lo s
te n e m o s a n iv ele s q u e s u p e r a n lo s d e e s o s p a ís e s , y c a re c e m o s , en m u ­
ch o s c a s o s c asi to ta lm e n te , d e la m á s m ín im a le g is la c ió n q u e p r o t e ja
a l m e d io .
C o n esto s an te c e d e n te s, la p e rs p e c tiv a es d e u n e m p e o ra m ie n t o
p a u la tin o d e la situ a c ió n d e l m e d io a m b ie n te en A m é r ic a L a tin a . N o
c a b e d u d a d e q u e , en este se n tid o , lo s e fe c to s n e g a tiv o s d e l e s tilo de
d e s a r r o llo im p o r t a d o h a n s id o d e m a y o r e fe c t iv id a d q u e sus v e n ta ja s .
E l s is te m a tien d e a c r e a r e sc a se z d e c a lid a d a m b ie n t a l y d e lo s re c u r s o s
— s o b r e to d o lo s e n e rg é tic o s , m á s e s tr a té g ic o s y c o d ic ia d o s p o r el c e n ­
tro — y u n e m p e o r a m ie n t o d e lo s n iv e le s d e c a lid a d d e la v id a , p a r a
ir c re a n d o , en c o n s e c u e n c ia , m a y o re s d e s ig u a ld a d e s . N o es s o la m e n te
q u e lo s p o b r e s v iv e n en lo s c in tu ro n e s d e m is e r ia d e la s g r a n d e s c iu d a ­
d es, y n o tien en a c c e s o a l a in fr a e s t r u c t u r a m o d e r n a , sin o q u e ta m b ié n
d e b e n s u f r i r e l m e d io a m b ie n te m á s d e g r a d a d o , a l q u e c o n t rib u y e n a
e m p e o r a r . E s ta s e s p e c ie s d e “ r e s e r v a s " d e v id a in fr a h u m a n a , h a n sid o ,
n o s g u ste o no, e p ife n ó m e n o s típ ic o s d e l " d e s a r r o l lo d e l s u b d e s a r r o llo "
la tin o a m e ric a n o . L a t r a n s fo r m a c ió n d e n u e s tra s c iu d a d e s en lu g a r e s
in h a b it a b le s , a b a n d o n a d o s p o r las cla s e s p u d ie n te s p a r a a p r o p ia r s e de
lu g a r e s p e r ifé r ic o s lim p io s (llá m e n s e V a lle d e lo s C h illo s en Q u ito , L a
M o lin a en L im a o L o C u r r o en S a n tia g o d e C h ile ), h a s ig n ific a d o a u m e n ­
ta r v io le n ta m e n te la d e s ig u a ld a d , en té rm in o s n u n c a c u a n tific a d o s en
lo s ín d ices d e in g re s o s . E s to , a p a rt e d e la v e r d a d e r a e x p ro p ia c ió n p o r
p a rt e de la s élite s d e e s p a c io s a p to s p a r a o tr a s a c tiv id a d e s , s ean éstas
a g r íc o la s o d e re c re a c ió n , o p a r a c r e a r " p u lm o n e s v e r d e s ” d e la c iu d a d .
E l c re c im ie n to , así, n o h a h e c h o s in o a u m e n t a r la s d e s ig u a ld a d e s , m e ­
d ia n te la in ju s t a d is t r ib u c ió n d e l m e d io a m b ie n te , y c r e c e r s in e rg ístic a m e n te la s d e s v e n ta ja s d e l d e s a r r o llo .
E s t a p o s ic ió n p u e d e s e r c a lific a d a c o m o d is c re p a n te re s p e c to d e
a q u é lla m á s v ig e n te e n e l p e n s a m ie n to la tin o a m e ric a n o , y es fr e c u e n ­
te m en te a c u s a d a d e te n d e r a l te c n o c ra tis m o . C o n to d o , a c e p t a n d o la
p r io r id a d q u e p u e d a n te n e r o tr o s p r o b le m a s en n u e s tra s s o c ie d a d e s ,
p e n s a m o s q u e e fe c tiv a m e n te la s c u e s tio n e s “ típ ic a s ” d e l a m b ie n ta lis m o
m u n d ia l so n ta n v ig e n te s c o m o la s o tra s , y m e re c e n aten ció n . C re e m o s
a d e m á s q u e s u s u p e ra c ió n tien e b e n e fic io s en el la r g o p la z o q u e a h o r a
s o n d ifíc ile s d e v is u a liz a r. M á s au n , c o m o e s p e r a m o s d e m o s t r a r m á s
a d e la n te , el c o s to d e m u c h a s a c c io n e s es p e rfe c ta m e n te p o s ib le d e
a s u m ir, in c lu s o en m e d io d e la a c t u a l situ a c ió n d e c ris is , e in c lu s o a p r o ­
v e c h a n d o d e e lla , si es p o s ib le d e c irlo .
E n to d o ca so , es n e c e s a rio d e s t a c a r q u e la s d o s p o s ic io n e s m e n ­
c io n a d a s — si es q u e v e r d a d e r a m e n t e e x iste n c o m o d u a lid a d — tien d en
a c o in c id ir en la m e d id a en q u e tien en c o m o o b je t iv o s c o m p a r t id o s e l
m e jo r a m ie n t o d e la c a lid a d d e v id a d e la p o b la c ió n , c o n tra la m a r g in a lid a d , y e l u s o r a z o n a b le d e lo s re c u r s o s , c o n tra su a g o ta m ie n to in e v i­
ta b le . N o hay , en esen c ia, u n a s e p a ra c ió n ta ja n te e n tre u n a y o tr a v is ió n
d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l la tin o a m e ric a n a . A s í, p o r e je m p lo , h ay
a c u e rd o en re c o n o c e r q u e el c o n s u m is m o n o es m á s q u e u n a d e g e n e ­
120 □ José Leal
ra c ió n del p r o c e s o e c o n ó m ic o , q u e h a s id o a m p lia m e n t e a c o g id o p o r
n u e s tra s élites y la m a s a q u e la s sigu e, a u n q u e el c o n s u m is m o d e los
s e c to re s in fe r io r e s n o s e a m á s q u e a n iv e l d e fa n ta s ía , d e e n a je n a c ió n
d e l ra c io c in io . E s t o se h a a g u d iz a d o c o n lo s re g ím e n e s a u to rita r io s , q u e
lo h a n h e c h o u n o d e lo s m e c a n is m o s p r iv ile g ia d o s p a r a lo g r a r a p o y o y
p e rp e tu a rs e . E n esto s m e c a n is m o s , q u e está n b a s a d o s en u n fe n ó m e n o
d e e n a je n a c ió n q u e a c tú a p o r c o m p e n s a c ió n a lu c in a t o r ia — y s o b r e to d o
a u to c o m p e n s a c ió n , en s is te m a s q u e e s tim u la n el in d iv id u a lis m o — la
te n d e n c ia d e l c iu d a d a n o , b o m b a r d e a d o p o r la p u b lic id a d , el c r é d ito fá c il
( l a " p l a t a d u lc e ” ) y su a fá n d e s u r g ir o t r e p a r s o c ia lm e n te , es a a s u m ir
p o s ic io n e s c o n s e r v a d o r a s , in c lu s o p ro to fa s c is ta s , q u e c o n s o lid a n a las
d ic t a d u ra s . E s t á c la ra , sin e m b a r g o , la p r e c a r ie d a d d e e s ta p ra x is p o lí­
tica, q u e p u e d e h a c e r " d u r a r 1 a e sto s re g ím e n e s p o r u n p e r ío d o , p e r o
q u e ta rd e o te m p r a n o c a e rá n , d e ja n d o a lo s p a ís e s en la r u in a e c o n ó m ic a ,
so c ia l, a m b ie n t a l y m o ra l.
S im p le m e n te , e l c o n s u m is m o n o s a tis fa c e la s n e c e s id a d e s h u m a n a s
b á s ic a s y c o n s titu y e u n a fe tic h iz a c ió n d e lo in ú til, d e lo s u p e r flu o e
in n e c e s a rio . P e r o se h a m o s t r a d o a lta m e n te r e n t a b le p a r a lo s q u e p ro fita n d e é l d e s d e su c o n d ic ió n d e p r o p ie t a r io s d e lo s m e d io s d e p r o d u c ­
c ió n y d is tr ib u c ió n . L a s c la s e s p riv ile g ia d a s se v e n b e n e fic ia d a s con
lo s b ie n e s a q u e tie n e n a c c e s o lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s y tra n s m ite n
e so s v a lo r e s a lo s d e s p o s e íd o s , e n u n a t e r r ib le c o n fu s ió n d e p r io r id a d e s
q u e , in c lu s o , lle g a a s u p e r a r lo s e s q u e m a s in stin tiv o s d e la s u p e rv iv e n c ia .
A sí, n o c o m e m o s n i n o s v e s tim o s, p e r o te n e m o s te le v is ió n en c o lo re s .
E l c o n s u m is m o sig n ific a , fin a lm e n te , g a s t a r r e c u r s o s en e x c e so sin q u e
la g e n te v iv a en a b s o lu t o m e jo r : es la f o r m a m á s d e g r a d a d a d e l d e s p il­
f a r r o d e re c u r s o s d is fr a z a d a d e b ie n e s ta r.
E n n u e s tra s so c ie d a d e s , e l c o n s u m is m o de la s élites es, sin d u d a ,
u n o de lo s g r a n d e s g e n e r a d o r e s d e d e t e r io r o a m b ie n ta l. Y n o só lo p o r
su in trín s e c a m a la u tiliz a c ió n d e re c u r s o s , sin o p o r q u e es u n a fu e n te
m a y o r d e to d o tip o d e d e s e c h o s e in c lu s o c o n ta m in a n te s. E n d iv e r s a s
c iu d a d e s , p o r e je m p lo , m u c h a s d e las c u a le s está n d e s p e r t a n d o d el
s u e ñ o c o lo n ia l, la c iv iliz a c ió n d e l a u to m ó v il h a a r r a s a d o d e tal m a n e ra
q u e es c o m p le ta m e n te im p o s ib le s u s tr a e r s e a su s e fe c to s n o civ o s. L a
c iu d a d v ie ja d e Q u ito , d e c la r a d a “ p a t r im o n io c u lt u ra l d e la h u m a n id a d ”
p o r la U N E S C O , es h o y en d ía u n lu g a r r u id o s o , ir r e s p ir a b le y c u y o s
m o n u m e n to s está n s u fr ie n d o u n y a v is ib le d e te r io ro , d e b id o en g r a n
m e d id a a u n a c o n g e stió n v e h ic u la r d e tales p r o p o r c io n e s — y p a r a la
c u a l la c iu d a d n u n c a e s tu v o p r e p a r a d a — q u e h a c e im p o s ib le s o lu c io n e s
re tó ric a s . L a c iu d a d d e S a n tia g o d e C h ile, c u y o p r o b le m a d e c o n t a m i­
n ac ió n a t m o s fé ric a s e ría " i m p o s i b le ” d e r e s o lv e r se g ú n la c ien cia o fic ia l
(e s g r im ie n d o s o b r e to d o a r g u m e n to s c lim á t ic o s ), m u e s t r a to d o tip o d e
a b s u r d o s d e p la n ific a c ió n u r b a n a , co m o u n fe r r o c a r r il s u b t e r r á n e o
s u b u tiliz a d o q u e c o r r e en p a r a le lo c o n m ile s d e a u to b u s e s , cu yo s e s c a ­
p es d e g a s e s está n to ta lm e n te d e s c o n tr o la d o s , a p e s a r d e lo s s im u la c ro s
d e c o n t ro l e x ig id o s p a r a o b t e n e r p e rm is o s d e c irc u la c ió n . E n a m b o s
caso s, la s o lu c ió n p a s a p o r u n a r e fo r m u la c ió n to tal d e l f l u j o d e v e h íc u ­
los m o to riz a d o s , p o r e n c im a d e c o n s id e r a c io n e s " p o lít ic a s ” d e c o rt o
p lazo, lo q u e re q u ie r e d e u n a d is p o s ic ió n re a l p a r a r e s o lv e r el p r o b le m a
en un m e d ia n o p la z o p e rfe c ta m e n te fa c tib le . L a e x p lic a c ió n m á s h o n e sta ,
q u e c o r r e la c io n a esta s itu a c ió n co n lo s in te re s e s e c o n ó m ic o s d e p e q u e ­
ñ os g r u p o s c o n in flu e n c ia p o lític a , y q u e n o so n p re c is a m e n te g r a n d e s
121 □ Evaluaciones del impacto ambiental
b u r g u e s ía s , sin o p e q u e ñ a s e m p re s a s d e t r a n s p o r te o c o o p e ra t iv a s de
c h o fe re s q u e se su elen m o v e r a n ivel d e s u b s is te n c ia , n o es v á lid a
la m e n ta b le m e n te en el la r g o p lazo . E n este h o riz o n te to d o s p e rd e m o s
d e u n a u o tra m a n e ra . É s ta s n o so n re s p u e s t a s a la p ro b le m á t ic a de
la d e g ra d a c ió n d e las c iu d a d e s , sin o a la m e z q u in d a d d e la p e rm a n e n c ia
a c u a lq u ie r p re c io d e re g ím e n e s m io p e s y d e p r e d a d o r e s .
E l d e s p ilfa r r o a to d o n iv el es, p u es, c o n s e c u e n te c o n el e s tilo de
d e s a r r o llo c o n s u m is ta , d e o rig e n tr a n s n a c io n a l y b á s ic a m e n t e im ita tiv o
y d e p e n d ie n te . L o m ás la m e n t a b le es q u e to d o esto o c u r r e a p e s a r de
q u e la c ien cia tien e e fe c tiv a m e n te e le m e n to s p a r a s u p e r a r el p r o b le m a .
L a r e s p u e s t a está, sin d u d a , en u n p ro c e s o d e d e c is io n e s c o m p a tib le s
con ese a v a n c e c ie n tífic o , q u e p e rm ita a p lic a r los c o n o c im ie n to s a c u ­
m u la d o s . M á s q u e “ to m a d e c o n c ie n c ia ” d e l p r o b le m a a m b ie n ta l — o tra
c o n s ta n te id e o ló g ic a d e l s is te m a q u e e s tá h a b itu a lm e n te c a re n te d e c o n ­
te n id o v e r d a d e r o — la c u e s tió n está en lu c h a r c o n t ra u n a e d u c a c ió n
— fo r m a l e in fo r m a l— q u e d e m u c h a s m a n e ra s e s tim u la los e s q u e m a s
co n s u m is ta s . E s u n a e d u c a c ió n d is e ñ a d a n o p a r a el c o n o c im ie n to , sino
p a ra la alie n a c ió n . S o b r e to d o d e la n a tu ra le z a , d e la v id a s o b ria , de
la b ú s q u e d a d e l c o n o c im ie n to . E l d is c u r s o o fic ia l e s tim u la la ir r e s p o n ­
s a b ilid a d co n los re c u r s o s b a j o a rg u m e n to s fa ls a m e n t e im p r e g n a d o s de
e fic a c ia y o p tim iz a c ió n en té rm in o s e c o n ó m ic o s, y esto sin d u d a s u p e ra
las d é b ile s d e c la ra c io n e s en fa v o r d e su u s o m e s u r a d o , h ec h as p a r a el
c o n s u m o p o p u la r .
A sí p u es, en la p e rs p e c tiv a d e q u e en c ie rt a s c o n d ic io n e s es p o s ib le
e n fr e n t a r el p r o b le m a a m b ie n ta l, y d e q u e h ay m a n e ra s d e h a c e rlo , en
los c a p ít u lo s q u e s ig u e n se a n a liz a r á u n a p a rt e d el a r s e n a l d is p o n ib le
p a r a lle v a r a c a b o e s tu d io s d e e v a lu a c ió n V d o c u m e n to s d e d e c la ra c ió n
de los e fe cto s e im p a c to s q u e s o b r e e l m e d io a m b ie n te tienen p r o g r a ­
m as, a c tiv id a d e s o p ro y e c to s . D a r e m o s c o m o s u p u e s to q u e e sta s notas
in tro d u c t o ria s h a n s itu a d o , d e a lg u n a m a n e ra , el p r o b le m a en su d im e n ­
sió n re a l] es d ecir, q u e h a b ie n d o u n a d is p o s ic ió n s o c ia l p a r a actu a r,
las E I A y las D I A son h e r ra m ie n t a s ú tiles, p e r o q u e en sí m is m a s no
so n s o lu c ió n a n a d a .
L o im p o rt a n te es o r ie n t a r las a c t iv id a d e s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l
s o b r e to d o h a c ia los o b je t iv o s d e in d e p e n d e n c ia y a u to s u s te n ta c ió n
n ac io n a l, y n o c o m o m e r a s s a lv a g u a r d a s d e l e s tilo d o m in a n te q u e , n a tu ­
ra lm e n te , se d e fie n d e d e los e fe cto s n o c iv o s q u e s o b r e su p r o p ia s u p e r ­
v iv e n c ia p r o v o c a el d e t e r io r o a m b ie n ta l. A p e s a r d e esto, c o m o lo m u e s ­
tra el e je m p lo d e los p a ís e s d el N o r t e , es p o s ib le s e g u ir a lg u n a s d e
esta s lín eas d e acc ió n en fa v o r d el m e d io a m b ie n te d e n u e s tro s p aíses.
L a b ú s q u e d a d e e stilo s a lte r n a t iv o s d e d e s a r r o llo p a s a n e c e s a ria m e n te
p o r la fa se d e in ic ia r ac c io n e s a l in te r io r d el e s tilo d o m in a n te . Y u n a
d e ésta s es a p r o v e c h a r su e x p e rie n c ia en el t e rre n o m e to d o ló g ic o .
A.
LAS
E V A L U A C IO N E S
A c e p ta d a la re a lid a d
.so n , en té rm in o s d e
los m is m o s q u e los
q u e la a p lic a b ilid a d
c o n s id e r a c ió n c o m o
DEL
IM P A C T O
A M B IE N T A L
d e q u e los p r o b le m a s a m b ie n ta le s la tin o a m e ric a n o s
los e fe c to s d e l e s tilo d e d e s a r r o llo , es e n c ia lm e n te
d el m u n d o in d u s t ria liz a d o , n u e s tro p o s t u la d o es
d e los m é to d o s y té cn ic as d e E I A , o al m en o s su
h e r ra m ie n t a s d is p o n ib le s p a r a e n fr e n t a r los p r o ­
122 □ José Leal
b le m a s a m b ie n ta le s , es p e rfe c ta m e n te fa c tib le . M á s a ú n , p u e d e n s e r d e
v a lio s a u t ilid a d s o b r e to d o p a r a c ie rto s p r o b le m a s e s p e c ífic o s y m ás
u rg e n te s , p a r a c u y a re s o lu c ió n h a y c o n d ic io n e s o b je tiv a s .
E n té rm in o s g e n e ra le s , la s E I A so n e s tu d io s en p r o fu n d id a d d e los
e fe c to s e im p a c to s d e u n a a c t iv id a d h u m a n a s o b r e e l m e d io a m b ie n te .
E n ta l c o n d ic ió n , c u m p le n u n a p r im e r a fu n c ió n c la v e q u e es la d e
id e n t ific a r las a c t iv id a d e s e s p e c ífic a s q u e a fe c ta n a u n m e d io a m b ie n te
( o p a rt e d e é l ) ta m b ié n e s p e c ífic o . N o to d a s las a c t iv id a d e s h u m a n a s ,
p o r cie rto , tie n e n u n e fe c to o im p a c t o a m b ie n ta l im p o rt a n te (p o s it iv o
o n e g a t iv o ), p e r o las m á s in flu y e n te s d e s d e el p u n t o d e v ista so cial,
g e n e ra lm e n t e los p re s e n ta n .
E s ta es u n a a c c ió n n a d a d e s d e ñ a b le , en la m e d id a q u e se re q u ie r e ,
p o r u n la d o , u n a c o n c e p c ió n d e l m e d io a m b ie n te a fin d e in c lu ir lo
d e n tr o d el m e d io r e c e p t o r d e l e fe c to o im p a c to , y, p o r en d e, id e n t ific a r
la p a r t e a fe c t a d a o im p a c ta d a . P o r o tr o la d o , se c r e a la n e c e s id a d d e
q u e el p la n , p r o g r a m a o p ro y e c to , c o n te n g a la in fo rm a c ió n n e c e s a ria
p a ra e s t im a r la m a y o r p a rt e p o s ib le d e su s e m isio n e s h a c ia el m e d io ,
lo q u e d e b e in c lu ir, e n tre o tr o s ele m e n to s, el to tal d e p r o d u c t o s y
s u b p r o d u c t o s g e n e ra d o s , d e s d e b ie n e s y s e rv ic io s a h u m o s y e s c o ria s ;
tan to a q u e llo s q u e tien en p re c io s re a le s c o m o los q u e c a re c e n d e e llo s,
así c o m o el total d e lo s e le m e n to s q u e so n to m a d o s d e l m e d io a m b ie n te ,
en fo r m a de m a t e ria s p rim a s , re c u r s o s e n e rg é tic o s , s u elo s, e s p a c io s
a é re o s , etc., ta n to lo s v a lo riz a d o s c o m o los q u e a p a re c e n sin p re c io
o lib re s . D a to s g e n e ra le s d e u n p ro y e c to c o m o lo c a liz a c io n e s , flu jo s
fin a n c ie ro s o r e s u lt a d o s e s p e ra d o s , so n ta m b ié n in fo rm a c ió n im p o rt a n te
c u a n d o es a n a liz a d a d e s d e el p u n t o d e v ista a m b ie n ta l. U n p r o g r a m a o
p ro y e c to c a re n te to ta lm e n te d e c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s p u e d e tr a n s ­
fo r m a r s e en un e n o r m e c o n ju n t o d e p re g u n ta s en m a n o s d e u n a n a lis ta
a m b ie n ta l co n s c ie n te y p r e p a r a d o .
S in te tiz a n d o d iv e r s o s a p o rte s d e la lite ra t u ra , d e fin ir e m o s el m e d io
a m b ie n te c o m o " u n s is te m a c o m p le jo y s e n s ib le en el c u a l e l s e r h u m a n o
se in s t a la a v iv ir — c o n s tru y e a s e n ta m ie n to s h u m a n o s — , d e d o n d e
o b tie n e los e le m e n to s n e c e s a rio s — re c u r s o s m a t e ria le s y e n e rg é t ic o s —
p a r a la s a tis fa c c ió n d e su s n e c e s id a d e s fís ic a s y e s p iritu a le s , y d o n d e
d e s c a rg a los d e s e c h o s d e su s a c t iv id a d e s v it a le s ” . (P e a r c e , 1976.) E s ta
es u n a d e fin ic ió n b á s ta n te a m p lia , sin d u d a a lg u n a , p e ro n a d a a m b i­
g u a ; in ten ta a b a r c a r las p r in c ip a le s d im e n s io n e s d el m o d e r n o té rm in o
d e m e d io a m b ie n te , q u e es fin a lm e n te el s is te m a b á s ic o d e s u s te n ta ­
c ió n d e la v id a h u m a n a .
A sí, el m e d io a m b ie n te es en p r im e r lu g a r u n siste m a, lo q u e
s ig n ific a q u e tiene lím ite s b ie n d e te r m in a d o s y un c o m p o r ta m ie n t o
s u je to a leyes c a ra c te rís tic a s . Si d ic h o s lím ite s está n fija d o s p o r las
leyes e c o ló g ic a s, q u e so n las q u e rig e n el c o m p o r ta m ie n t o d e los siste­
m as n a tu ra le s , in c lu y e n d o los se re s v iv o s q u e h a b ita n d e n tr o d e eso s
lím ites, se h a b la d e e c o s is te m a s : a q u e llo s s is te m a s en los c u ale s d e te r­
m in a d o s g r u p o s d e s e re s vivien tes h ac en u s o d e d e te r m in a d o m e d io
físico . A l t r a ta r c o n n u e s tro m e d io a m b ie n te , p o r lo tan to , p ro c e d e m o s
a u n a s elecció n d e u n a z o n a g e o g r á fic a físic a , in c lu id a su a t m ó s fe ra ,
lit o s fe r a e h id r o s fe ra , en o tr a s p a la b r a s , u n " t r o z o ” c o n c re to d e b io s fe r a .
H a y , p o r su p u e s to , el m e d io a m b ie n te n a c io n a l d e u n p aís, q u e es u n
s is te m a d e m a y o r c o m p le jid a d y q u e a b a r c a d iv e r s o s s u b s is te m a s . E l
e c o s is te m a n a tu ra l, r e g id o p o r las leyes d e la e c o lo g ía , se s u p e rp o n e
123 □ Evaluaciones del impacto ambiental
a lo q u e se lla m a e l s is te m a s o c io e c o n ó m ic o , c r e a d o p o r el h o m b r e , y
q u e t r a n s fo r m a s u b s ta n c ia lm e n te ese s is te m a n a t u r a l en u n o c o n s tr u id o
y a rtific ia liz a d o .
A h o r a b ie n , este s is te m a c u m p le fu n c io n e s. E n p r im e r lu g a r, p ro v e e
de re cu rs o s . R e c u rs o s q u e son m a te ria le s o e n e r g é tic o s , q u e se c a r a c t e ­
riz a n p o r s e r r e n o v a b le s o no-renovab'les, q u e está n d is p o n ib le s o n o
d is p o n ib le s . N in g ú n c o n c e p to del m e d io a m b ie n te q u e d e je fu e r a esta
fu n c ió n b á s ic a , p r im e ra , esen c ial, tiene s e n tid o en c u a n to a la e x p lic a ­
ción d e la c o m p le jid a d de los siste m as en los c u a le s e s ta m o s a s e n ta d o s .
E l h o m b r e tan to a r r o ja d e se c h o s s o b r e el m e d io — te rre stre , g a s e o s o o
ac u á tic o — c o m o saca e le m e n to s de ese m e d io . ¿ P o r q u é n o s p r e o c u p a
q u e el a ire esté c o n ta m in a d o ? P o r q u e d e él r e s p ir a m o s , a él r e c u r r im o s
p a r a p e r p e t u a r la v id a . Si e s tá c o n ta m in a d o , n u e s t r a e s p e ra n z a d e v id a
se re d u c e , n u e s tra s p o s ib ilid a d e s de c o n t ra e r c ie rta s e n fe rm e d a d e s
a u m e n ta n . P a r a d a r un e je m p lo clásico , e s tá a l m e n o s d e m o s t ra d a , p o r
v a rio s e s tu d io s d e in n e g a b le s e rie d a d , la c o r r e la c ió n e n tre c ie rto s tip o s
de e n fe r m e d a d e s p u lm o n a r e s , in c lu id o el cán c e r, y d iv e r s a s fo r m a s de
c o n ta m in a c ió n a t m o s fé ric a , sin d e ja r d e la d o el h u m o d e los c ig a rr illo s .
( L a v e y S e sk in , 1970.)
H a y u n a s e g u n d a fu n c ió n : el m e d io a m b ie n te re c ib e n u e s tro s re s i­
d u o s. L a c o n ta m in a c ió n n o es fin a lm e n te m á s q u e la s u p e ra c ió n d e esa
c a p a c id a d q u e el m e d io a m b ie n te tiene p a r a re c ib ir, a s im ila r y tr a n s ­
fo r m a r eso s d e s e c h o s en n u e v o s re c u rs o s . L a c a p a c id a d a s im ila tiv a es
en to n ces, d e a lg u n a m a n e ra , u n r e c u r s o re n o v a b le , y c o m o to d o r e c u r s o
re n o v a b le , a g o ta b le . T a l vez n o sea el c a s o d e la a t m ó s fe r a o d e los
o c é a n o s — a u n q u e p u e d e h a b e r d u d a s a l r e s p e c t o — , p e r o u n la g o p u e d e
p e r d e r s e p a r a s ie m p re p o r e u tro fic a c ió n , o u n a z o n a p u e d e c o n v e rtirs e
en un d e s ie rto , te ó ric a m e n te re c u p e r a b le , p e r o en u n la p s o d e v a r io s
siglo s. L a h is t o ria e c o ló g ic a d e n u e s tra A m é r ic a L a tin a está lle n a de
e je m p lo s p a té tic o s d e este tip o . (G lig o y M o r e llo , 1980.)
M á s aú n, el h o m b re , a d ife r e n c ia d e la m a y o ría d e las esp ecie s
a n im a le s , es s e d e n ta rio y tien d e a a g r u p a r s e en g r a n d e s c o m u n id a d e s .
P o r esto , n e c e s ita d e m e c a n is m o s e s p e c ia le s d e lib e r a c ió n d e su s d e s e ­
ch o s, y a q u e d e lo c o n t r a r io se a h o g a r ía en su s p r o p io s d ese c h o s. Y este
p a p e l lo c u m p le , en ú ltim o té rm in o , el m e d io a m b ie n te en ta n to re c ib e
y a s im ila lo s d e se c h o s h u m a n o s , h a s ta el lím ite d e su c a p a c id a d . D e
m o d o q u e , ta n to el a ire c o m o el a g u a y el s u elo , c o m o a g e n te s re c e p ­
to res, s e p a r a d a y c o m b in a d a m e n t e , d e b e n s e r c o n s id e r a d o s c o m o re c u r ­
sos e s c a s o s en la m e d id a q u e el h o m b r e c o n t e m p o r á n e o p r o d u c e can ­
tid a d e s tan e n o r m e s d e d e se c h o s, q u e s u p e ra n d e s d e la p a r t id a esa
c a p a c id a d a s im ila d o ra .
E n te rc e r lu g a r , si h a b la m o s d e d e s a r r o llo e s p iritu a l, la c a lid a d
esté tic a (v is u a l, a u d itiv a , en g e n e ra l s e n s o r ia l) d e l m e d io a m b ie n te — el
p a is a je y el p a t r im o n io c u lt u ra l, en té rm in o s c o n c re to s — ju e g a u n ro l
e s p e c ia lm e n te im p o rta n te . P a r a a lg u n o s , y a q u í tien en u n a fu e rt e in­
flu e n c ia los fa c to re s s u b je tiv o s , esto ú lt im o p o d r í a te n e r u n v a lo r m u y
alto , y la c o n ta m in a c ió n , p o r e je m p lo , p u e d e s ig n ific a r m á s en té rm i­
nos d e p é r d id a d e la c a lid a d d e la c iu d a d (c o m o es el c a s o d e S a n tia g o
d e C h ile ), o d e la d e s tru c c ió n d e la a r q u it e c t u r a tra d ic io n a l (e l c a s o d e
Q u i t o ), o d e la p e lig r o s id a d d e u n t r á fic o c a ó tic o ai e x t re m o (c a s o
de C a r a c a s ), o d e la d e s a p a ric ió n d e las á r e a s v e r d e s (c a s o d e L i m a ),
o d e la d e lin c u e n c ia y la c o n g e stió n h u m a n a (c a s o d e R ío d e J a n e ir o ),
124 □ José Leal
etc., q u e los p r o b le m a s d e s a lu d o d e la p é r d id a d e la c a p a d e o zo n o
— o tr o s e fe c to s d e la c o n ta m in a c ió n a t m o s fé ric a . L a in c o r p o r a c ió n de
esto s e le m e n to s a m b ie n ta le s d e c a r á c t e r in ta n g ib le son u n a c o n t rib u c ió n
im p o rt a n te d e l a m b ie n t a lis m o c lá s ic o , q u e n o d e b e s e r d e s e s tim a d a .
L o q u e e s tá c la r o es la in te rre la c ió n e n tre to d o s esto s elem e n to s.
N o es p o s ib le s e p a r a r u n a fu n c ió n d e la o t r a sin d is t o r s io n a r to ta l­
m en te la m u ltip lic id a d d e e fe c to s q u e s o b r e el m e d io a m b ie n te en
c o n ju n to , c o m o s iste m a c o m p le jo , tienen c a d a u n a d e e lla s en c o m b i­
n ac ió n con las o tra s. U n in ten to d e r e f le ja r e sta s in te rre la c io n e s , es
p o r m e d io d e u n b a la n c e d e m a te ria y e n e rg ía en un s is te m a c o m ­
p u e sto p o r d o s g r a n d e s siste m as, el m e d io a m b ie n te y el s is te m a so c io ­
e c o n ó m ic o , y en q u e c a d a fu n ció n d e l m e d io a m b ie n te se ve re la c io n a d a
co n la o tra . E n el h echo, to d a s estas fu n c io n e s so n in s e p a r a b le s , d e
ah í m u c h a s d e las d ific u lta d e s de las p o lític a s a m b ie n ta le s , q u e a r b it r a ­
ria m e n te las in d iv id u a liz a n c o n fin e s o p e ra c io n a le s . C a b r ía a n o t a r q u e,
a d ife r e n c ia d e lo s b a la n c e s tra d ic io n a le s , se in c lu y e el recicla je c o m o
u n a a c tiv id a d e s p e c ia l. E s ta es p o s ib le en la m e d id a q u e c ie rto s re c u r s o s
m a te ria le s so n s u s c e p tib le s d e re u tiliz a c ió n p a r a c o n v e r tirlo s en e le m e n ­
tos ú tile s al p ro c e s o d e la v id a h u m a n a . E n este a s p e c to se h an h e c h o
g r a n d e s a v a n c e s en la c ien cia m o d e rn a , q u e p e r m it ir ía n te ó ric a m e n te
q u e en el fu t u r o se p u e d a r e c u p e r a r un n ú m e r o im p o rt a n te de e le m e n ­
tos. (A lie n , 1980.)
C o m o c o n s e c u e n c ia d e e sto s b a la n c e s, las fu e n te s de d e t e r io r o
a m b ie n ta l ( o e fe c to / im p a c t o n e g a tiv o ) p ro v ie n e n tan to de las ac tiv i­
d a d e s d e p ro d u c c ió n c o m o d e las d e c o n s u m o , y p o r tan to se d e b e r ía
a c t u a r s o b r e u n a s y o tr a s p a r a la d e fin ic ió n d e u n a p o lít ic a a m b ie n ta l.
D e la m is m a m a n e ra , a m b a s a c tiv id a d e s h a c e n re q u e rim ie n to s a l m e d io
a m b ie n te en té rm in o s de re c u r s o s . A p a re c e c o m o ev id e n te , e n to n ces,
q u e el c iclo recu rsos-p rod u cción -con su m o n o te rm in a en este ú ltim o ,
c o m o en la c o n c e p c ió n tra d ic io n a l u t iliz a d a en te o ría ec o n ó m ic a , sin o
q u e se p r o lo n g a a la g e n e ra c ió n d e d e s e c h o s en c a d a u n o d e esto s
niveles y en to d o s lo s p ro c e s o s , p ro v o c á n d o s e las c o n s e c u e n c ia s a m b ie n ­
tales c o rr e s p o n d ie n te s . E l c o n s u m o d e ja d e s e r el to p e fin a l, el o b je t iv o
d e la a c tiv id a d e c o n ó m ic a . E l b a la n c e d e m a t e ria v e n e rg ía re v e la q u e
un a c a n tid a d im p o rt a n te d e e le m e n to s p e rm a n e c e n fís ic a m e n te d e s p u é s
d e h a b e r s id o c o n s u m a d o el p r o c e s o d e c o n s u m o . E s to s d e b e n v o lv e r
al m e d io a m b ie n te , o c u p a n d o p a rt e d e s u c a p a c id a d a s im ila tiv a , y e v e n ­
tu a lm e n te c o n t a m in á n d o lo a l s u p e ra rla . Y g e n e ra lm e n t e esto s d e s e c h o s
no tienen e x p re s ió n en e l p ro c e s o e c o n ó m ic o tr a d ic io n a l, n o so n r e fle ­
ja d o s p o r el m e rc a d o , a u n q u e c a b r ía s e ñ a la r a l re s p e c to q u e se h a id o
a v a n z a n d o en lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s .
M á s a u n , u n a m a y o r u tiliz a c ió n c u a n tita tiv a d e r e c u r s o s s ig n ific a
fin a lm e n te u n a m a y o r p r o d u c c ió n d e b ie n e s , p e r o t a m b ié n de m a le s ,
lo q u e se e x tie n d e a to d o s los m e d io s re c e p to re s o a s im ila d o re s d e
d esech o s, sean ésto s n a t u r a le s o c o n s tru id o s , y q u e so n a l m is m o tie m p o
los s o p o rt e s d e to d o s lo s re c u r s o s d is p o n ib le s en la n a tu ra le z a . E s to
es fu n d a m e n ta l p a r a el d is e ñ o d e los e s tu d io s d e E I A , en la m e d id a
en q u e la s e v a lu a c io n e s p a rc ia le s ten gan m u y c la ro s los lím ite s q u e,
d e s d e u n p u n to d e v is ta sistè m ico , tiene el estu d io , si es q u e se d e s e a
re s p e t a r el c o n ju n t o de in te rre la c io n e s . S e r ía r e c o m e n d a b le q u e el e s tu ­
d io d e ja r a al m e n o s s e ñ a la d a s las lín ea s d e fu e rz a q u e re p re s e n ta n las
in te rre la c io n e s con o tr a s fu n c io n e s a m b ie n ta le s .
125 □ Evaluaciones del impacto ambiental
A o tr o n iv el m á s d ra m á t ic o , si n o s e n fr e n t a m o s a l e s p in o s o te m a
de lo s r e c u r s o s e n e rg é tic o s , n o p o d e m o s t r a t a r d e l m is m o m o d o el
p e t r ó le o — escaso , a g o t a b le e n u n tie m p o fin it o , in a c c e s ib le , a lta m e n te
c o n ta m in a n te — , q u e la e n e rg ía h id r o e lé c tric a , p o r e je m p lo . A m b o s son
re c u r s o s e n e rg é tic o s p e r o d e u n c a r á c t e r m u y d ife r e n t e . L a s lla m a d a s
fu e n te s a lte r n a t iv a s d e e n e rg ía , h o y n u e v a m e n te o lv id a d a s , c o m o la
e n e rg ía s o la r , e ó lic a o te rm a l y el b io g á s , m a n tie n e n su p o t e n c ia lid a d y
son c o n c e p tu a lm e n te m u y d ife r e n t e s d e la s a n t e rio re s . (L o v in s , 1977;
C E P A L , 1983.) Ig u a lm e n te , to d o s los re c u r s o s m a t e ria le s so n te ó ric a ­
m en te r e c ic la b le s , n o a s í lo s e n e rg é tic o s , a u n q u e ese re c ic la je s e a p o s ib le
s o la m e n te a c o s ta d e e n o r m e s s u b s id io s e n e rg é t ic o s y u t iliz a n d o a la
vez m a y o re s re c u r s o s . L a p o s ib ilid a d d e re c ic la r p la n t e a d e s a fío s d ife ­
re n te s en té rm in o s d e im p a c t o a m b ie n ta l, q u e so n d e d ifíc il p re d ic c ió n
d e b id o a la s in te rre la c io n e s .
T o d a E I A d e b e ría , p o r lo tan to, p r o p o n e r u n tra ta m ie n to d is tin to
y e s p e c ífic o a c a d a u n o d e lo s r e c u r s o s in v o lu c ra d o s , a m e n o s q u e se
c a ig a en g r u e s a s s im p lific a c io n e s q u e d is to rs io n a n to ta lm e n te el p r o ­
b le m a . U n a c la s ific a c ió n a d e c u a d a d e lo s r e c u r s o s p u e d e a y u d a r a c la r i­
f i c a r este tem a.
L a c o n c e p c ió n d e l d e s a r r o llo c o m o u n p r o c e s o d e tr a n s fo rm a c ió n
d el m e d io a m b ie n te n a t u r a l en m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o y a r t ific ia ­
liza d o , es u n m o d o o r ig in a l d e p e n s a r en fo r m a d ife r e n t e a lg u n o s p r o ­
b le m a s e t e rn iz a d o s en la d is c u s ió n s o b r e la s re la c io n e s e n tre d e s a r r o llo
y m e d io a m b ie n te . (S u rik e l, 1981.) E s u n a s u p e ra c ió n d e la v ie ja d u a li­
d a d c o n c e p tu a l, a m o r fa , d e n a t u r a le z a p o r un la d o y s o c ie d a d p o r el
o tro . L a s in te r re la c io n e s e n tre fu n c io n e s a m b ie n ta le s n o s p e rm ite n a b o r ­
d a r la c u e stió n d e los re c u r s o s b u s c a n d o su s d ife r e n c ia c io n e s , en sus
re la c io n e s co n o tr o s e le m e n to s d e l s is te m a a m b ie n ta l, y en el m a r c o de
u n a c o n c e p c ió n e s p a c ia l m á s a m p lia , q u e se p r o lo n g u e m á s a llá d e l
m e d io a m b ie n te e s tric ta m e n te in v o lu c r a d o en la a c tiv id a d .
H a y ta m b ié n u n a d im e n s ió n te m p o ra l fu n d a m e n ta l, q u e es el la rg o
p laz o . L o q u e c a ra c t e riz a ju s t a m e n t e a lo s im p a c t o s a m b ie n ta le s m ás
d ifíc ile s de id e n t ific a r , e s t im a r o c u a n t ific a r y p r e d e c ir, es q u e m u c h o s
d e ésto s se m a n ifie s t a n s o la m e n te en el la r g o p la z o . D e e llo se p u e d e
in fe r ir ta m b ié n u n a p r iv a c ió n ir r e v e r s ib le a la s g e n e ra c io n e s fu tu ra s
del g o c e d e a q u e llo s re c u r s o s a fe c ta d o s p o r el d e te r io ro a m b ie n ta l.
E s u n a c u e stió n ética, q u e r a r a vez se to c a en lo s e s tu d io s ‘‘s e r io s ”
s o b r e el m e d io a m b ie n te , p e r o q u e es p r e o c u p a c ió n d e m u c h o s g r u p o s
e c o lo g is ta s. E n o tr a s p a la b r a s , n o te n e m o s p o r q u é le g a r a n u e s tro s
s u c e so re s , si p o d e m o s e v ita r lo , u n d e s a s tre p r o v o c a d o p o r a p etito s
in m e d ia to s .
E l h o riz o n t e d e la r g o p la z o h a c e q u e el s is te m a m e d io a m b ie n te
p a s e a te n e r d o s c a r a c t e rís t ic a s a d ic io n a le s q u e lo h a c e n aú n m á s c o m ­
p le jo : se tr a ta d e u n s is te m a d in á m ico e in c ie rto . E l p r o b le m a d e la
in c e r t id u m b r e es u n o d e lo s m á s c rític o s d e n tr o d e las c ie n c ia s de
g e s tió n a m b ie n ta l. L a in c e r t id u m b r e se tr a d u c e en d o s d im e n s io n e s : q u e
la in fo r m a c ió n d is p o n ib le e s tá p o c o d e fin id a en té rm in o s d e la p r o b a ­
b ilid a d a s o c ia d a a su s p r o p io s v a lo re s , es d e c ir q u e eso s v a lo re s sean
re a le s en u n m o m e n t o d a d o ; y q u e la s p re d ic c io n e s q u e se p u e d e n
r e a liz a r d e m u c h o s e fe c to s so n e s c a s a m e n te c o n fia b le s , ju s ta m e n te p o r
s u d im e n s ió n d e la r g o p la z o , p o r el s in e rg is m o a s o c ia d o a e sto s p ro c e s o s
y p o r las in te rre la c io n e s m ism a s.
126 □ José Leal
L a te o ría d e la in c e r t id u m b r e e n fre n t a este p r o b le m a d e u n a m a ­
n e r a s o rp re n d e n te m e n te s im p le : si la in fo rm a c ió n es d e fic ie n te , y a sea
p o r el re t r a s o d e l a v a n c e c ie n tífic o y la in v e s tig a c ió n en la m a t e ria , o p o r
la in s u fic ie n te d is p o n ib ilid a d re a l d e se rie s d e d a to s ( el c aso d e l s u b d e s a r r o l l o ) ; o b ie n p o r el la r g u ís im o h o riz o n t e te m p o ra l en q u e h a y q u e
m o v e rs e (e l c a s o d e l m e d io a m b ie n t e ), en to n ces h a y q u e p a g a r p o r
m e j o r a r la in fo rm a c ió n . E s te m e jo r a m ie n t o se p u e d e d a r en d o s p la n o s :
e le v a n d o la c a lid a d c ie n tífic a d e la in fo rm a c ió n en sí, o m a n ip u la n d o
la in fo r m a c ió n d e fic ie n te con té cn ic as d e m a n e jo d e la in c e rt id u m b r e .
E s v irtu a lm e n te im p o s ib le lib e r a r s e d e esta n e c e s id a d d e t r a b a j a r
lo s d a to s a m b ie n ta le s c o m o si fu e r a n a lta m e n te in c ie rto s , lo q u e in tro ­
d u c e u n a c o m p le jid a d m a y o r en su m a n ip u la c ió n . E x is te n a lg u n o s m é ­
to d o s q u e p e rm ite n t r a b a j a r c o n in fo r m a c ió n in c ie rta , d e m a y o r o m e n o r
b a s e c ie n tífic a y c o n fla b ilid a d , q u e p u e d e n s e r u tiliz a d o s . E n to d o caso,
la s u p o s ic ió n s im p lis t a d e q u e lo s d a to s so n d e te rm in ís tic o s y fi jo s es
fu e n te de e r r o r e s g r o s e r o s en e l p r o c e s o d e e v a lu a c ió n d e e fe c to s e
im p a c to s. D e e s ta m a n e ra , u n e le m e n to q u e v a a e s ta r s ie m p re c o e x is ­
t ie n d o c o n la s E I A s e rá la p re s e n c ia d e c o e fic ie n te s d e in c e r t id u m b r e
a s o c ia d o s al e s tu d io en to d o s su s n iv ele s. E s t o n o q u ie re d e c ir q u e los
d a to s o p re d ic c io n e s s e a n in v á lid o s o in ú tile s, sin o q u e h ay q u e te n e r
s ie m p re en c u e n ta esta d ific u lta d . P o r lo d e m á s , es ju s t a m e n t e esta
c a r a c t e rís t ic a lo q u e h izo q u e h is t ó ric a m e n t e el p r o b le m a a m b ie n ta l
p re s e n t e u n a m p lio d e s fa s e t e m p o ra l, y q u e e s te m o s s u fr ie n d o d e e r r o r e s
c o m e t id o s tal v ez h a c e siglo s.
B.
O B J E T IV O D E L A S E V A L U A C IO N E S
D E L IM P A C T O A M B I E N T A L
E x is te n d iv e r s o s c r ite rio s p a r a e n f r e n t a r el d e s a r r o llo d e un e s tu d io
d e E I A . E n p r im e r té rm in o , en lo q u e r e s p e c t a al m e d io a m b ie n te in v o ­
lu c r a d o , u n a p r im e r a d ife r e n c ia c ió n d e b e s e r h e c h a en fu n c ió n d e las
d im e n s io n e s , fa c e ta s o fu n c io n e s d e éste. T o d o s los c r ite rio s p o s t e rio r e s
d e b e n p a r t ir d e este p u n to . E n té rm in o s re s u m id o s , se v a n a p r o d u c ir
im p a c t o s s o b r e lo s recursos (m a t e r ia le s y e n e r g é t ic o s ), im p a c t o s s o b re
la capacidad asim ilativa de los desechos (c o n t a m in a c ió n ), im p a c t o s
s o b r e lo s m edios de recreación, el paisaje y el p a trim o n io cu ltu ra l, e
im p a c to s m ú ltip les (c o m b in a c io n e s de los a n t e r io r e s ).
1.
Im p a c to sobre los recursos
E n este c aso p re v a le c e u n c r ite rio d e ló g ic a y r a c io n a lid a d q u e a p u n t a
a la s u p e rv iv e n c ia d e l c o n ju n t o d e se re s h u m a n o s q u e o c u p a n un d e te r­
m in a d o m e d io a m b ie n te . S e trata , fu n d a m e n ta lm e n te , de c u e s tio n a rs e si
la u tiliz a c ió n d e lo s r e c u r s o s d is p o n ib le s , a n iv e l g lo b a l o re g io n a l, p a r a
d e s a r r o lla r u n a a c t iv id a d ju s t ific a e l u s o d e d ic h o s re c u r s o s , e s p e c ia l­
m en te en el c a s o d e lo s n o re n o v a b le s o lo s escaso s.
A q u í, so n p o c o s lo s e le m e n to s e c o n ó m ic o s q u e p o r sí s o lo s p u e d e n
g u ia r en fo r m a a u tó n o m a la d e c is ió n . L o s r e c u r s o s n o renovables se
a c a b a r á n en a lg u n a fe c h a , c e rc a n a o le ja n a , d e p e n d ie n d o d e su u s o y
p o s ib ilid a d e s d e d e s a r r o llo . N o tra tá n d o s e d e u n a situ a c ió n fa ta lis ta ,
está tic a, es e v id e n te q u e su d e s tin o es el a g o t a m ie n to a la r g o p laz o .
127 □ Evaluaciones del impacto ambiental
E x is te la p o s ib ilid a d d e re u tiliz a c ió n o re c ic la je d e los r e c u r s o s m a te ­
riales, en c aso s c a lific a d o s y e s p e c ífic o s , y n in g u n a a lte r n a t iv a p a r a lo s
re c u r s o s e n e rg é tic o s , q u e n o son re c ic la b le s . L a ló g ic a , a p o y a d a en la
cien cia, in d ic a q u e las a lte r n a t iv a s p o s ib le s so n : i ) c o n s e r v a r lo s ; ii )
d e s a r r o lla r s u b s titu to s ; y ii i) b u s c a r u s o s m ás e ficie n tes. C a d a re c u rso ,
n a t u r a lm e n te , te n d r á u n a d is tin ta p o n d e r a c ió n d e p e n d ie n d o d e su
im p o rt a n c ia p a r a la e c o n o m ía n a c io n a l o lo c al, su c a r á c t e r e stra té g ic o ,
c o n s id e r a c io n e s g e o p o lític a s , etc. N o hay, p o r lo tan to , im p a c t o s id é n ­
ticos p a r a u n d e te r m in a d o re c u r s o , u b ic a d o en p a ís e s o re g io n e s d ife ­
ren tes, o p a r a d is tin to s r e c u r s o s en u n a m is m a área.
L o s r e c u r s o s renovables d e b e n s e r p r o t e g id o s a fin d e m a n t e n e r su
c a p a c id a d d e re p r o d u c c ió n y e v it a r su a g o ta m ie n to . E n la re a lid a d ,
m u c h o s d e e llo s y a h an d e s a p a r e c id o d e la fa z d e la tie r r a p o r s o b re u tiliz ació n . E l h e c h o de q u e sean re n o v a b le s n o es s in ó n im o d e in a g o ­
ta b le s. L a d e p r e d a c ió n , u s o ir ra c io n a l, e x p lo ta c ió n in d is c rim in a d a o
c u a lq u ie r o tro c a lific a tiv o , n o in d ic a n m á s q u e u n c o m p o r ta m ie n t o
in san o , cu ya e x p lic a c ió n d e b e b u s c a r s e en in tereses d e c o rto p lazo,
v io le n c ia en tre cla s e s y e n tre p a íse s, o ir r e s p o n s a b ilid a d de la esp ecie
h u m an a.
E n o tra s p a la b r a s , a la ló g ic a se a g r e g a la ética, tan to e n tre e sp ecie s
c o m o e n tre g e n e ra c io n e s . A q u í el a n á lisis d e b e a p u n t a r a re c o n o c e r los
re c u r s o s q u e s e rá n a fe c ta d o s , y a e v a lu a r y p ro y e c ta r su in v e n ta rio
d u ra n te y d e s p u é s d e la re a liz a c ió n y d e s a r r o llo d e l p ro y ecto .
2.
Im p a c to sobre la capacidad asim ilativa
E l s e g u n d o c a s o se a p o y a fu n d a m e n ta lm e n te s o b r e la b io lo g ía y lo q u e
nos e n s e ñ a a c e rc a d e la c a p a c id a d q u e tienen lo s m e d io s re c e p to re s en
la tie rra p a r a r e c ib ir d e s c a rg a s q u e n o está n d e n tr o d e la m a n e ra p r o p ia
de o p e r a r d e esto s m e d io s y q u e s u p e ra n su p o t e n c ia lid a d p a r a a c e p ­
ta rlas. N o es lo m is m o la s o c ie d a d d e re c o le c to re s q u e la g r a n u r b e
m o d e rn a en té rm in o s d e e m isio n e s . L a e c o lo g ía h a a c u ñ a d o un c o n ­
j u n t o d e té rm in o s e s p e c ia liz a d o s tales c o m o c a p a c id a d d e su ste n tac ió n ,
re silie n c ia y p r o d u c tiv id a d , q u e so n in d ic a d o r e s p a r a m e d ir esta fu n c ió n
d e l m e d io . L a c a p a c id a d a s im ila tiv a p u e d e , en efe c to , r e fe r ir s e a un
r e c u r s o r e n o v a b le d e g r a n p o t e n c ia lid a d p e r o q u e p u e d e a g o ta rs e
c u a n d o su p o d e r n a t u r a l es s o b r e p a s a d o , s o b r e to d o en p re s e n c ia de
s u b s ta n c ia s c r e a d a s p o r el h o m b r e , fr e n te a las c u a le s un m e d io n a tu ra l
e s p e c ífic o está in c a p a c it a d o p a r a re s p o n d e r.
3.
Im p a c to sobre los m edios de recreación, el paisaje
y el p a trim o n io c u ltu ra l
E n el te rc e r ca so , lo s c r ite rio s so n e s e n c ia lm e n te d e c a r á c t e r esté tic o
y s u b je tiv o , y c o n stitu y e n u n e le m e n t o b a s e p a r a la v id a e s p iritu a l del
h o m b r e , u n a v a r ia b le c la v e d e la c a lid a d d e la vid a. E s to s ele m e n to s
esté tic o s c o n fig u r a n un to d o q u e c o m p r e n d e a la vez el m e d io a m b ie n te
n a t u r a l (e l p a i s a j e ) y el m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o (e l p a tr im o n io
c u lt u r a l). E n este te rre n o , la m a y o r o m e n o r v a lo r a c ió n de ta les ele­
m e n to s tiene u n fu e rt e c a r á c t e r s u b je tiv o , y p u e d e s e r s o m e tid a , p o r
lo ta n to , a to d o tip o d e m a n ip u la c io n e s p a r a o r ie n t a r este s u b je t iv is m o
h a c ia c ie rto s in tereses, lo q u e h a p u e s to en p e lig r o la c a lid a d a m b ie n ta l.
128 □ José Leal
P u b lic id a d , d e s e o s u b lim in a l, o b s e s ió n p o r el p ro g re s o , a r r ib is m o , m is ti­
fic a c ió n d e la te c n o lo g ía , etc., s o n a lg u n a s d e esta s fo r m a s de m a n ip u ­
lació n . L o im p o r t a n t e es q u e p o r m e d io de la e d u c a c ió n a m b ie n ta l se
p u e d a n r e o r ie n t a r la s s u b je t iv id a d e s h a c ia la p ro te c c ió n d el m e d io y
el h á b ita t.
E s to s im p a c t o s son lo s m á s d ifíc ile s d e c u a n tific a r, ya q u e hay
u n a e n o r m e c a n tid a d d e e le m e n to s in ta n g ib le s e in c o n m e n s u ra b le s p re ­
sentes. S in e m b a r g o , hay e s fu e rz o s en este c a m p o q u e p u e d e n ser
a p ro v e c h a d o s , a p a rt e d e q u e es fu n d a m e n ta l h a c e rlo ; d e lo c o n tra rio ,
u n a g r a n c a n tid a d de c o m p o n e n te s d e l b ie n e s t a r y la c a lid a d d e la v id a
q u e d a r á n a fu e ra , c o m o im p a c t o s n o c o n s id e r a d o s .
4.
Im p a c to s m ú tip les
E s to s im p a c to s, d e p o r sí e x t re m a d a m e n te c o m p le jo s , p u e d e n s e r de
a lg u n a m a n e ra m a n e ja d o s h a c ie n d o u s o d e b a la n c e s m a te ria le s, q u e
p e rm ite n " s e g u i r ” a un c ie rto p ro d u c to en tanto u s u a rio d e d is tin to s
in s u m o s p ro v is to s p o r el m e d io a m b ie n te . El a n á lis is es ú til ta m b ié n
p a r a e v ita r co n te o s d o b le s q u e p u e d e n c o n d u c ir a e r ro re s .
E s te es el m a r c o m á s g e n e r a l p a r a e n fr e n t a r el d e s a r r o llo d e u n a
E I A , q u e e s ta rá s ie m p r e p re s e n t e a lo la r g o d e este t r a b a jo . N in g u n a E I A
c o m p le t a p u e d e e s c a p a r a esta m u lt id im e n s io n a lid a d d e la p ro b le m á t ic a
d el m e d io a m b ie n te , a e s ta tr in id a d c u y o r e s u lt a d o es m a y o r q u e la
s u m a d e la s p a rte s . E l e s q u e m a m a y o r p la n t e a d o d e b e s e r d e s a g r e g a d o
p a r a e fe c to s o p e ra t iv o s , lle g á n d o s e a los c r ite rio s m á s tr a d ic io n a le s q u e
s e p a ra n , p o r e je m p lo , lo s im p a c t o s d e a c u e r d o al m ed io re c e p to r q u e es
a fe c ta d o d ire c ta m e n te . E s te c r ite rio se p u e d e s u p e rp o n e r , en el h echo,
a l c r it e r io d e im p a c t o s p o r tip o de em isión (s ó lid a , líq u id a , g a s e o s a ,
e n e r g é t ic a ), p a r t ie n d o de la b a s e d e q u e c a d a tip o de e m isió n se p u e d e
d a r en c a d a m e d io r e c e p t o r (a ir e , tie rra , a g u a ).
C a d a v ez q u e e sta s e m is io n e s s u p e ra n la c a p a c id a d a s im ila tiv a del
o los m e d io s (s e p a r a d o s o en c o n ju n t o ), se h a b la de con ta m in a ción
( d e l a g u a , d e l a ire o d e l s u e lo ).
C.
E L PRO CESO
DEL
IM P A C T O A M B IE N T A L
E n el p la n te a m ie n t o d e lo s m é t o d o s d e e v a lu a c ió n d e los im p a c to s
a m b ie n ta le s , lo p r im e r o q u e se r e q u ie r e es c la r ific a r lo s p a s o s p o r los
q u e se lle g a al im p a c to . C a d a fa s e c o n lle v a , en el h ec h o , tip o s d e a n á lisis
m u y d ife re n te s , y la c irc u n s ta n c ia d e q u e e lla s so n c o n s e c u tiv a s im p lic a
q u e el a n á lisis a m b ie n ta l d e c a d a u n a d e la s fa s e s es u n r e q u is it o p a r a
la sigu ien te.
1.
A cción . P o r a c c ió n se e n tie n d e u n a a c t iv id a d h u m a n a (p la n ,
p r o g r a m a , p ro y e c to , o p e r a c ió n ) q u e , d e u n a u o tr a m a n e ra , p r o v o c a
a lg u n a t r a n s fo r m a c ió n im p o rt a n te en el m e d io a m b ie n te . A q u í c o n v ien e
h a c e r u n a d is tin c ió n p re v ia ; es n e c e s a rio to m a r u n a d e c is ió n re s p e c t o
d e c u á le s v a n a s e r los p ro y e c to s (u t iliz a n d o este té rm in o en fo r m a
g e n é r ic a ) q u e s e rá n c o n s id e r a d o s . E s tá c la r o q u e n o se p u e d e n lle v a r
to d o s a e s tu d io d e im p a c to en p r o fu n d id a d . L o s e s tu d io s d e im p a c t o
a m b ie n ta l p u e d e n s e r r e a liz a d o s c o n m u y d is tin to s alc a n c e s, d e p e n ­
d ie n d o d e la g r a v e d a d y u r g e n c ia d e lo s p r o b le m a s . P o r o t r o la d o , h a y
129 □ Evaluaciones del impacto ambiental
c ie rta s a c t iv id a d e s c u y o s p o s ib le s e fe c to s so n m u y c la r o s en la m e d id a
q u e s ig n ific a n c a m b io s s u b s ta n c ia le s s o b r e el m e d io físic o : la c o n s tr u c ­
ción d e u n c a m in o , la e x p lo ta c ió n d e un b o s q u e , la c o n s tr u c c ió n d e
u n a re p r e s a , o u n a fá b r ic a d e p e s tic id a s . P e r o n o es así c o n o tra s ,
d e m e n o r a lc a n c e e n té rm in o s d e o c u p a c ió n d e l s u elo , c o m o , p o r e je m ­
p lo , e l d e s a r r o llo tu rís tic o d e u n a re g ió n , la c o n s tru c c ió n d e u n a c e n tra l
e n e rg é tic a , o u n p r o g r a m a d e c o n tro l d e p la g a s , c u y o s e fe c to s n o s o n
tan fá c ile s d e v is u a liz a r . H a y o tra s q u e s im p le m e n te a p a re c e n c o m o
to talm e n te in o c u a s d e s d e el p u n t o d e v ista d e u n a t r a n s fo r m a c ió n d el
m ed io , c o m o s e ría el c a s o d e la c re a c ió n d e u n á r e a d e r e s e r v a e c o ló ­
g ic a o un m o n u m e n to c u lt u ra l, u n a le g is la c ió n s o b r e el u s o d e c ie rto s
e s p a c io s o re c u r s o s e n e rg é tic o s , o u n p la n h a b ita c io n a l, p o r e je m p lo .
E s to n o es efe c tiv o , p o r lo q u e el e s tu d io d e im p a c t o p u e d e d a r la
v e r d a d e r a d im e n s ió n d e las c o n s e c u e n c ia s d e esta s a c t iv id a d e s a p a r e n ­
tem en te sin im p a c to a m b ie n ta l n eg ativ o .
C a b r ía a c la r a r, a n te s d e s is te m a tiz a r lo p la n te a d o a r r ib a , q u e el
c o n c e p to d e a cción c a re c e to ta lm e n te en sí, d e c o n n o ta c io n e s a m b ie n ­
tales, a m e n o s q u e se tra te e s p e c ífic a m e n te d e a c c io n e s te n d ien tes a
la tr a n s fo r m a c ió n p o s itiv a d el m e d io a m b ie n te . Y en este caso , la E I A
se ju s t ific a só lo p a r a d a r n o tic ia d e la v a r ie d a d d e su s e fe c to s e im p a c ­
tos p o sitiv o s, en ta n to q u e los p o s ib le s im p a c t o s n e g a tiv o s se d a r á n en
o tra s d im e n s io n e s , c o m o la so cial, la p o lít ic a o la e c o n ó m ic a .
E x is te un p r im e r nivel d e ac c io n e s q u e está n lig a d a s a l p la n n a c io n a l
de d e s a r r o llo y su s d e s a g re g a c io n e s o v e rs io n e s e n c u a n to o p la n e s
s e c to ria le s y p la n e s re g io n a le s . A este n ivel, s ó lo es p o s ib le e s ta b le c e r
en fo r m a m u y g e n e r a l la s p o s ib ilid a d e s q u e p o te n c ia lm e n te te n gan
d e te rm in a d o s lin e a m ie n to s d e l p la n , y su s re p e r c u s io n e s s o b r e el c o n ­
ju n t o d e l t e rrito rio n a c io n a l y s u s re sp e c tiv a s re g io n e s o se c to re s, en el
c a s o d e p la n e s n a c io n a le s y re g io n a le s . E n este caso , la c o m p a ra c ió n
co n el p la n a n t e r io r p a re c e u n a m e d id a in te re s a n te p a r a d e s t a c a r lo s
c a m b io s re la tiv o s q u e en e l u s o d el te r r it o r io s ig n ific a el n u e v o p la n .
S in e n t r a r a d ic t a m in a r a c e rc a d e c ó m o ■d e b e r ía n h a c e rs e lo s p la n e s
p a r a in c o r p o r a r al m e d io a m b ie n te , n i h a c e rs e c a r g o d e la s d is tin ta s
c a t e g o ría s d e p la n ific a c ió n ex isten tes en la re g ió n , la m e r a c o n s id e r a c ió n
d el m is m o — en ta n to d im e n s ió n q u e c o r t a h o riz o n t a lm e n te to d o s lo s
se c to re s— p u e d e d a r luz a la re a liz a c ió n d e u n p la n a m b ie n ta l, q u e
s ig n ifiq u e id e n t ific a r , en p r im e r lu g a r, lo s e fe c to s q u e s o b r e el m e d io
a m b ie n te — en to d a s sus fu n c io n e s — tiene e l p la n y e s t a b le c e r c ie rto s
c r ite rio s p a r a s u u lt e r io r d e s a g re g a c ió n . N o se tra ta , n a t u r a lm e n te , d e
u n p la n en s e n tid o fo r m a l, s in o d e la con solid a ción d e lo s a s p e c to s
a m b ie n ta le s d e s a r r o lla d o s en las d ife r e n t e s in sta n c ia s s e c to ria le s y re g io ­
n ales d el s is te m a d e p la n ific a c ió n .
E l p lan a m b ie n t a l es, en to d o caso , u n a b s u r d o c o n c e p tu a l si es
q u e, c o m o s u e le o c u r r ir , se c o n s id e r a a l m e d io a m b ie n te c o m o u n
se c to r a p a rt e d e n tr o d e la e s t r u c t u r a so c io e c o n ó m ic a . P e r o la p la n ifific a c ió n a m b ie n ta l p u e d e s e r u n a a y u d a e fe c tiv a a l p ro c e s o d e d e s a r r o llo
con p re o c u p a c io n e s a m b ie n ta le s e n la m e d id a q u e es u n a a g r e g a c ió n
d e los c o m p o n e n te s a m b ie n ta le s d e l c o n ju n t o d e l p la n n a c io n a l y sus
p a rte s in tegran tes. E l p la n a m b ie n ta l e s ta ría , p u e s , en p rin c ip io , en
c o n d ic io n e s d e re c o m e n d a r la e la b o r a c ió n d e e s tu d io s d e im p a c to m ás
o m en o s d e ta lla d o s p a r a las a c tiv id a d e s q u e , en re g io n e s o s e c to re s p a r ­
ticu lares, los p la n e s n a c io n a le s , re g io n a le s o s e c to ria le s re c o m ie n d e n .
130 □ José Leal
E s t o lle v a , in d ire c ta m e n te , a c u e s tio n a rs e c u á le s se ría n lo s v e r d a ­
d e r o s a lc a n c e s d e l p la n n a c io n a l p a r a a b a r c a r el to ta l d e las a c tiv id a d e s
d e l p aís, o a l m e n o s c o n s id e r a r la s d e n tro d e s u e s tru c tu ra . E s p o s ib le
q u e m u c h a s d e la s d im e n s io n e s d e l p r o b le m a a m b ie n t a l esté n a u se n te s
en la p la n ific a c ió n d e u n p a ís , lo q u e d e p e n d e r á p o r un la d o d e l
d e s a r r o llo d e l s is te m a d e p la n ific a c ió n y d e la s in sta n c ia s q u e se o c u p a n
d e la c u e s tió n d e l m e d io a m b ie n te y los re c u r s o s n a tu ra le s. A s í, e n la
p la n ific a c ió n d e tip o in d ica tiv o, a p a re c e n a p e n a s re c o m e n d a c io n e s — q u e
p u e d e n s e r m á s o m e n o s d é b ile s — p a r a el s e c t o r p riv a d o , y en la
n orm a tiva se e s ta b le c e n , c o m o su n o m b r e lo in d ica, n o rm a s o re g la ­
m e n ta c io n e s e s tric ta s p a r a d ic h o s ecto r. A m b o s e x t re m o s tie n e n en
c o m ú n , al m e n o s a n iv el te ó ric o , la in c o rp o r a c ió n d e l se c to r p riv a d o ,
lo q u e tiene s u im p o rta n c ia , a l m e n o s a n ivel g e n e ra l, y s o b r e to d o en
los se c to re s in d u s t ria l y a g r íc o la , en lo q u e a ta ñ e a la u tiliz a c ió n d e
un m e d io a m b ie n te c o m ú n y p o r e l c u a l d e b e n c o m p e tir. E n u n o y o tr o
caso , la a c c ió n d e s d e el p u n t o d e v is ta a m b ie n ta l d e b e r ía s e r c o h e re n te
c o n el c a r á c t e r d e l p la n n a c io n a l. S i éste e s m e r a m e n t e in d ic a tiv o con
re sp e c to a la s d e c is io n e s d e l s e c to r p r iv a d o en lo q u e d ice re la c ió n
con c ie rto s o b je t iv o s g e n e ra le s c o m o e m p le o , d is t r ib u c ió n d e l in g re so ,
a u to d e te r m in a c ió n o a lim e n ta c ió n , lo s e rá ta m b ié n en té rm in o s d e los
n iv ele s d e c a lid a d a m b ie n ta l.
E n to d o caso , la e x iste n c ia d e u n p la n n a c io n a l, del nivel q u e sea,
es lo q u e g a ra n tiz a , en p rin c ip io , q u e estén e fe c tiv a m e n te c o n s id e r a d a s
to d a s las in sta n c ia s d e la v id a n a c io n a l q u e h acen u so , d e u n o u o tro
m o d o , d e l m e d io a m b ie n te n a t u r a l y c o n s tru id o .
A h o r a b ien , to d o s esto s p la n e s g e n e ra le s se tra d u c e n , a su vez, en
p la n e s y p r o g r a m a s p o r se c to r, á r e a , zo n a, m ic r o r r e g ió n , c u en ca, etc.,
q u e s ig n ific a n u n n ivel d e d e s a g re g a c ió n m a y o r, y s e g u ra m e n te , e n la
m a y o ría d e lo s caso s, en a c c io n e s e s p e c ífic a s q u e a fe c ta r á n de m a n e r a
s u b s ta n tiv a a d e te r m in a d o s m e d io s . L a s E I A , en este caso , te n d r á n u n
c o n te n id o m u c h o m a y o r, s o b r e to d o en té rm in o s d e a y u d a p a r a e l e s ta ­
b le c im ie n t o d e p o lític a s se c to ria le s y re g io n a le s q u e son, a s u vez, la s
q u e o b je t iv a m e n t e tien en m a y o r e fe c tiv id a d , en la m e d id a en q u e se
to m e n s e ria m e n te y cu en te n co n un a d e c u a d o a p o y o p o lítico .
E s e v id e n te q u e es a este n ivel q u e las D e c la r a c io n e s de Im p a c t o
A m b ie n t a l ( D I A ) , e la b o r a d a s s o b r e la b a s e d e E I A a g r e g a d a s o d e s a g r e ­
g a d a s (e n to d o c a s o s im p lific a d a s d e su s a s p e c to s t é c n ic o s ), te n d rán
u n e fe c to e n o r m e s o b r e el c o n ju n t o d e la a c t iv id a d s o c io e c o n ó m ic a , en
el s e n tid o d e re v e la r e fe c tiv a m e n te las c o n s e c u e n c ia s a m b ie n ta le s d e
ac c io n e s g lo b a le s en á r e a s e s p e c ífic a s . E s ta s so n — o d e b e r ía n s e r—
la b a s e p a r a la im p le m e n t a c ió n d é leyes y r e g la m e n to s a m b ie n ta le s en
á re a s , s e c to re s o a c t iv id id a d e s c o m o a p ro v e c h a m ie n to d e l su elo, u s o
d e p e s tic id a s , n iv e le s d e e m is ió n en c u rs o s d e a g u a o la a t m ó s fe ra , u t ili­
za ció n d e re c u r s o s e n e rg é tic o s e s c a s o s y a g o t a b le s , etc. E s to s ig n ific a r á
d e fin ir n o rm a s c u y a n e c e s a ria b a s e c ie n tífic a y a d a p t a c ió n a la r e a lid a d
n a c io n a l d e b e e s t a r a s e g u ra d a . N o se tra ta d e e s ta b le c e r a p o s te rio ri
c u á l fu e el d a ñ o c a u s a d o , s in o d e p r e v e r las situ a c io n e s fu tu r a s , in c o r­
p o r a n d o la in fo r m a c ió n d e e fe c to s e im p a c to s en el c u e r p o m is m o del
p r o g r a m a o p ro y ecto .
L a s E I A p r o p o r c io n a n , en este sen tid o , in fo rm a c ió n o b je t iv a d e g ra n
v a lo r, a los d is tin to s n iv e le s s e ñ a la d o s m ás a r r ib a , d e s d e u n a c o rr e c t a
131 □ Evaluaciones del impacto ambiental
id e n tific a c ió n d e a c c io n e s y su s c o n s e c u e n c ia s , h a s ta la e s tim a c ió n d e
la m a g n it u d d e im p a c t o s n eg ativ o s.
A h o r a b ie n , la s E I A , c o m p le t a s y d e ta lla d a s , s ó lo tie n e n s e n tid o a
n iv el d e p ro y e c to s d e d e s a r r o llo y o p e r a c ió n e s p e c ífic o s , ta n to d e
a q u é llo s q u e so n p a r t e in te g ra n te d e p la n e s y p r o g r a m a s , c o m o d e lo s
a isla d o s. N o se ju s t ific a n p a r a p la n e s g e n e ra le s o e s tr a te g ia s g lo b a le s ,
p o r c u a n to se t r a n s fo r m a n en m e r a s a p re c ia c io n e s c u a lita tiv a s y p ie r d e n
su e s p e c ific id a d c u a n tita tiv a q u e , c o n to d o s su s d e fe c to s, es la ú n ic a
m a n e ra d e lo g r a r q u e lo s e s tu d io s d e E I A s e a n v a le d e ro s . L o s tip o s d e
p ro y e c to s q u e v a n a e n c o n tra rs e in clu y en , e n tre m u c h o s o tro s , lo s si­
gu ie n te s ( l a lis ta es m e r a m e n t e ilu s t r a t iv a ):
a)
Uso y tra n sform a ción del suelo: D e s a r r o llo u r b a n o , p ro y e c to s
in d u s t ria le s y a g r o in d u s t r ia le s , a c t iv id a d e s a g r íc o la s , a e r o p u e rt o s , c a r r e ­
te ras, lín e a s d e tr a n s m is ió n , d e s a r r o llo d e c u e n c a s . . .
b)
E x tra c c ió n de recursos m ateriales: E x p lo ta c io n e s m in e ra s , ta la
d e b o s q u e s , caza y p e s c a c o m e r c ia le s , c o m e r c ia liz a c ió n d e fa u n a y f l o r a
a u tó c to n a s . . .
c)
Procesos a grícolas:
C u ltiv o s , g a n a d e ría , le c h e ría , p a stiz a le s,
rie g o . . .
d)
Procesos indu striales: A c e ría s , in d u s t r ia p e tr o q u ím ic a , fu n d i­
cio n es m e tá lic a s y n o m e tá lic a s , fá b r ic a s d e p u lp a d e p a p e l, p r o c e s o s
q u ím ic o s , c e m e n te ra s . . .
e)
T ra n s p o rte : F e r r o c a r r ile s , a v ia c ió n , c a m io n e s y t r a n s p o r te co ­
lectivo , a u to m ó v ile s p a rt ic u la r e s , m o to c ic le ta s , b a r c o s , a c u e d u c to s, o le o ­
d u cto s, g a s o d u c t o s . . .
f)
E n erg ía : R e p re s a s , c a r b ó n , c e n tra le s té rm ic a s , c e n tra le s n u ­
c le a re s . . .
g)
M a n ejo y tra ta m ien to de aguas: C o n ta m in a n te s y s u b s ta n c ia s
tó x icas, e m isio n e s b io ló g ic a s , a g u a s s u b t e rr á n e a s , o c é a n o s . . .
h)
T ra ta m ie n to s q u ím ic o s : P e stic id a s, h e r b i c i d a s . . .
i)
R en ova ción de recursos: R e fo r e s ta c ió n , fe r tiliz a c ió n d e su elo s,
re c ic la je de d e se c h o s, c o n t ro l d e in u n d a c io n e s y m a r e a s . . .
j)
R e cre a ció n : P a r q u e s , tu ris m o y v e ra n e o , á r e a s d e c az a y p e s c a ,
á re a s v e rd e s . . .
E s te lis ta d o p u e d e s e r a m p lia d o n o to r ia m e n te , p e r o lo d e s ta c a b le
es q u e este tip o d e c la s ific a c ió n d e a c c io n e s o a c t iv id a d e s es ju s ta m e n te
la q u e se u tiliz a en lo s e s tu d io s de im p a c t o a m b ie n t a l c o m o o r d e n a ­
m ie n to p re v io d e la a c tiv id a d . E s , en d e fin itiv a , u n a m a n e r a d istin ta
d e c la s ific a r u n c o n ju n t o d e p ro y e c to s c o n e l fin d e h a c e r m á s fá c il su
a n á lis is d e s d e el p u n to d e v is ta d e l o lo s m e d io s a fe c ta d o s .
2.
Cam bios. L o s c a m b io s so n la s tr a n s fo r m a c io n e s q u e n e c e s a ­
ria m e n te se p r o d u c e n en el m e d io c u a n d o se p ro y e c ta o im p le m e n ta
u n a a c t iv id a d ( o acción , c o m o la d e n o m in á b a m o s ). E s to s c a m b io s se
d e b e n e n te n d e r ú n ic a m e n te en e s e s en tid o , y n o se a s o c ia n d ire c ta m e n te
a c o n n o ta c io n e s d e tip o c u a lita tiv o . E s d e c ir, n o e s tá n a s o c ia d o s a l c o n ­
c e p to d e c a lid a d a m b ie n ta l, a l m e n o s a e s ta a lt u r a d e l a n á lisis . S o n
s im p le m e n te tr a n s fo r m a c io n e s d e l m e d io a m b ie n te , c o m o r e s u lt a d o d e
u n a a c tiv id a d , y c o n m ir a s a o b t e n e r el m e j o r re n d im ie n to p o s ib le d e los
r e c u r s o s en s e n tid o a m p lio .
D e n tro d e la a m p lia g a m a d e c a m b io s q u e se p ro d u c e n en el m e d io ,
se p u e d e d is tin g u ir, en p r im e r lu g a r , e n tre cam bios naturales y cam bios
132 □ José Leal
provocad os p o r el h om b re. E n t r e los n a tu ra le s , e x iste n la s sig u ie n te s
c a te g o ría s d e c a m b io s :
a ) R eversib les:
la s in u n d a c io n e s ;
b ) Irre v e rs ib le s :
la se d im e n ta c ió n d e u n la g o ;
c)
C íclico s : la s e sta c io n e s d e l a ñ o ;
d ) Transientes:
la s se q u ía s.
A h o r a b ie n , lo s c a m b io s p ro v o c a d o s p o r el h o m b r e , y q u e se s u p e r ­
p o n e n a lo s c a m b io s n a t u r a le s , tien en d is tin to v a lo r, d e p e n d ie n d o d e l
e s ta d io d e d e s a r r o llo d e la s o c ie d a d . A sí, la s s o c ie d a d e s re c o le c to ra s o
d e c a z a d o r e s s ig n ific a n un c a m b io m ín im o o m a r g in a l en el m e d io , p o r
m á s o m e n o s in te n s a q u e sea la a c t iv id a d q u e d e s a r r o lla n . N u n c a a lc a n ­
z a rá n a a fe c t a r s e ria m e n te al m e d io , p o r t r a ta rs e d e s o c ie d a d e s q u e ,
n u m é ric a m e n t e y p o r la n a t u r a le z a d e su a c tiv id a d , n o está n e n c o n d i­
c io n e s d e h a c e rlo . M á s aú n , m u c h a s d e e lla s se h a n c a r a c t e riz a d o y se
c a r a c t e riz a n p o r su s a r m o n io s a s re la c io n e s c o n s u h á b ita t. L o s c a m b io s
se v a n h a c ie n d o m á s im p o rt a n te s o e s tr u c t u r a le s ( n o m a r g in a le s ) a
m e d id a q u e las s o c ie d a d e s v a n s u p e r a n d o la s su c e siv a s e ta p a s h istó ric a s
d e d e s a r r o llo . L a s s o c ie d a d e s a g r íc o la s p rim itiv a s , p o r e je m p lo , so n el
in icio d e u n a a rtific ia liz a c ió n s ig n ific a tiv a d e l m e d io n a tu ra l, y p u e d e n
s ig n ific a r la d e s a p a ric ió n d e d e te r m in a d a s es p e c ie s n a tiv a s o la im p la n ­
tació n d e o tra s , a s í c o m o c a m b io s e s tr u c t u r a le s d e l s u elo . D a n d o un
s a lto d e m ile n io s, la s o c ie d a d in d u s t ria l a c t u a l n o s ó lo es la c r e a d o r a
d e) c o n c e p to d e m e d io a m b ie n te , sin o la c a u s a n te d e su s d e te r io ro s
m a y o re s . L a in d u s t ria liz a c ió n h a s ig n ific a d o t r a n s fo rm a c io n e s tales q u e
el m u n d o n a t u r a l co n stitu y e , en m u c h o s ca so s, u n a c u e s tió n d e l p a s a d o .
S ó lo a m a n e r a d e e je m p lo , se p u e d e m e n c io n a r la p é r d id a d e la
c a p a v e g e ta l d e u n a zo n a c o m o re s u lt a d o d e l p ro c e s o d e u rb a n iz a c ió n .
L a a cción v ie n e s ie n d o la c o n s tru c c ió n d e c asas, c a lle s , se rv ic io s, in fr a ­
e s tr u c t u r a d e a p o y o , etc. T o d o esto tien e u n a s e rie d e v e n ta ja s , q u e en
su m o m e n to s e g u ra m e n te a v a la r o n y ju s t ific a r o n la o b r a : d o t a r d e
v iv ie n d a a la p o b la c ió n , a m p lia r los se rv ic io s p ú b lic o s , d a r m a y o r c a lid a d
a la c iu d a d , a m p lia r el r a d io d e a c c ió n d e l c irc u ito c o m e r c ia l, in c o r­
p o r a r n u e v o s e s p a c io s a la m o d e r n id a d , etc. L a d e s a p a ric ió n d e la c a p a
vege tal y d e la p e r m e a b ilid a d d e l s u e lo s o n lo s ca m b ios o b lig a t o r io s
q u e e s ta u r b a n iz a c ió n p r o v o c a e n u n e c o s is te m a a lt e r a d o p o r este p r o ­
ce so d e u r b a n iz a c ió n . E s u n a c u e stió n m e c á n ic a , p r o p ia d e las leyes
físic a s y q u ím ic a s . L a re la c ió n a c c ió n -c a m b io es in h e re n te a la p r im e r a ,
y está, en g e n e ra l, c o n te n id a en to d o p la n , p r o g r a m a o p ro y e c to , au n
c u a n d o el p u n to d e v ista a m b ie n ta l p u e d a e s t a r a u se n te. R a r a vez se
p ie n s a en un p ro y e c to d e u r b a n iz a c ió n c o m o u n o d e u tiliz a c ió n d e tie rr a s
a g r íc o la s p a r a o tr o s fines.
3.
E fectos. L o s e fe c to s s o b r e el m e d io a m b ie n te d e esto s cam bios
r e la c io n a d o s co n acciones h u m a n a s son las c o n s e c u e n c ia s q u e ésto s p r o ­
d u c e n , en fo r m a d e a lte ra c io n e s en el e q u ilib r io d e lo s e co sistem as.
E s to s e fe c to s p u e d e n s e r p o s itiv o s o n eg ativ o s, d e p e n d ie n d o d e la m a ­
n era en q u e se vean a fe c ta d a s la s p ro p ie d a d e s in trín s e c a s d e lo s e c o s is ­
tem as. L o s e fe c to s n e g a tiv o s s o n los d e n o m in a d o s " d a ñ o a m b ie n t a l" .
S ig u ie n d o c o n el e je m p lo d e la p é r d id a d e la c a p a v e g e ta l c o m o C A M B I O
p r o d u c id o p o r la A C C I Ó N d e l d e s a r r o llo u r b a n o , los E F E C T O S c o r r e s ­
p o n d ie n te s p o d r ía n s e r la e r o s ió n d e las la d e r a s ad y a c e n te s, o la im p e r m e a b iliz a c ió n d el s u elo , o la s e d im e n ta c ió n y / o e u t ro fic a c ió n d e lo s río s
cerc a n o s, etc.
133 □ Evaluaciones del impacto ambiental
L a d e te r m in a c ió n d e e s to s e fe c to s c o r r e s p o n d e y a a ia c ie n c ia
a m b ie n ta l, p o r t r a ta rs e d e fe n ó m e n o s r e la c io n a d o s d ire c ta m e n te c o n
fu n c io n e s d e l m e d io a m b ie n te físic o . C o n stitu y e n , p o r lo d e m á s , u n a
d im e n s ió n d e l a n á lisis q u e e s h a b itu a lm e n te d e ja d a d e la d o e n lo s
e je rc ic io s d e p la n ific a c ió n , d e b id o p o r u n a p a r t e a la e s c a s a c o n s id e ­
ra c ió n d e l la r g o p la z o y, p o r o tr a , a l é n fa s is p u e s to e n lo s flu jo s fin a n ­
c ie ro s m á s q u e en los m a t e ria le s , a s í c o m o a la n u la c o n s id e r a c ió n d e
los in v e n ta rio s d e r e c u r s o s n o re n o v a b le s , e s p e c ia lm e n te lo s e n e rg é tic o s.
A h o r a b ie n , u n a n á lis is d e lo s a s p e c to s " m a t e r ia le s ” d e u n p ro y e c to
c o n d u c ir á a la c o n c lu s ió n d e q u e lo s e fe c to s q u e m á s p r e o c u p a n d e n tr o
d e é l so n , p re c is a m e n te , a q u e llo s q u e o b je t iv a m e n t e c o n s titu y e n u n d a ñ o
p a r a e l m e d io a m b ie n te , p o r c u a n to p o n e n en p e lig r o la b a s e m is m a
d e su s te n ta c ió n d e l p ro y e c to , y n o s ó lo d e éste, s in o d e los g r u p o s
h u m a n o s d ire c ta o in d ire c t a m e n t e lig a d o s a él. L a d e te r m in a c ió n d e
efe c to s n o c o m p o r t a ju ic io s c u a lita t iv o s en r e la c ió n a las c o n s e c u e n c ia s
d e esto s efe c to s, p e r o sí d a u n a d im e n s ió n fís ic a y e c o ló g ic a d e l d a ñ o
q u e la s a c t iv id a d e s p r o v o c a n en m e d io s b a s t a n t e e s p e c ífic o s .
L a m a n e r a en q u e se tr a ta e l a n á lis is d e e fe c to s es m e d ia n te la
c o n s id e r a c ió n d e tre s c a so s, q u e s o n c o m p le m e n t a r io s y n o e x c lu y e n te s :
la e s tim a c ió n d e u n e s ta d o in ic ia l d e l m e d io (e s t a d o d e r e fe r e n c ia ); la
e s tim a c ió n d el e s ta d o fu t u r o d e l m e d io a m b ie n te “ s in a c c ió n " ; y la p r e ­
d icció n d e l e s ta d o fu t u r o d e l m e d io a m b ie n te “ c o n a c c ió n ” . C o m o c a d a
u n o d e esto s c a s o s se c o n s id e r a p a r t e in te g ra n te d e l p ro c e s o d e d is e ñ o
d e u n a E I A , se e la b o r a r á n e s to s c o n c e p to s m á s ad e la n te .
4.
Im p a cto s. E l im p a c t o a m b ie n t a l im p lic a u n ju ic io de v a lo r ( p o r
lo ta n to , c u a lita tiv o y s u b je t i v o ) s o b r e la im p o rt a n c ia d e c ie rto e fe c to
a m b ie n ta l, ta l c o m o fu e d e fin id o m á s a r r ib a . U n a vez e s ta b le c id o este
efe cto , y en fu n c ió n d e u n a c ie rt a c o n c e p c ió n d e calidad a m b ien ta l
(e s t a b le c id a p o r c o n v e n c ió n e n u n a d e t e r m in a d a s o c ie d a d ), se p r e c is a
el m a y o r o m e n o r im p a c t o d e u n a a c tiv id a d . E l im p a c t o es, a sí, la
v a r ia c ió n q u e e x p e rim e n t a la c a lid a d d e l m e d io a m b ie n te . L o s e je m p lo s
d e im p a c to s q u e d e r iv a n d e lo s e fe c to s m e n c io n a d o s a r r ib a , s e ría n la
p é r d id a d e tie rra s a g r íc o la s ( p o r la e r o s ió n d e l s u e l o ); la p é r d id a d e
r e c u r s o s p e s q u e r o s ( p o r s e d im e n ta c ió n d e u n r í o ) ; etc. A h o ra , la s v a r ia ­
cio n es p u e d e n s e r p o s itiv a s o n e g a tiv a s p a r a el m e d io a m b ie n te , p e r o
s ie m p re e s ta rá n a s o c ia d a s a ju ic io s v a lo ra t iv o s s o b r e la im p o r t a n c ia d e
ese e fe c to s o b r e e l m ed io .
L a in tro d u c c ió n d e este tip o d e ju ic io s tra e a u to m á tic a m e n te a c o la ­
c ió n el p r o b le m a d e a q u ié n c o r r e s p o n d e n lo s m is m o s . E s t á c la ro q u e
la c o n ta m in a c ió n d e u n río a fe c t a r á en m a y o r m e d id a a lo s r i b e r e ­
ños, p o r e je m p lo , q u e e s t a r á n o b je t iv a m e n t e c o n d ic io n a d o s a v a lo r a r
en m u c h a m a y o r m e d id a lo s im p a c to s q u e la ge n te q u e vive, d ig a m o s
el v a lle o la m o n ta ñ a . P a r a q u e esto s ú ltim o s v a lo ric e n en m e d id a
s e m e ja n t e el im p a c to , se r e q u ie r e u n a c re a c ió n d e c o n c ie n c ia d e l p r o ­
b le m a y u n s e n tid o d e s o lid a r id a d c o n lo s a fe c ta d o s . L o s c ie n tífic o s y
técn icos en a s u n to s a m b ie n ta le s m a n ife s t a r á n ta m b ié n , s e g u ra m e n te , u n a
v a lo ra c ió n a lta d e lo s im p a c to s s o b r e la b a s e d e sus c o n o c im ie n to s.
P e ro los g r u p o s e c o n ó m ic o s re s p o n s a b le s d e la c o n ta m in a c ió n p r e fe r ir á n
s e g u ir d e s c a r g a n d o en f o r m a g r a t u it a ( o n o t r a t a r ) su s re s id u o s , p o r
ra z o n e s d e co sto .
E n c u a lq u ie r caso , es fu n d a m e n t a l e s t a b le c e r c la ra m e n te c u á le s so n
los secto res a fe c ta d o s p o r la s p ro p u e s ta s d e a cc ió n , y la m e d id a en
134 □ José Leal
q u e lo son , se e s tim a rá p o r u n c o n ju n t o d e in d ic a d o r e s d e im p a c to , q u e
so n p a r á m e t r o s p a r a m e d ir la s ig n ific a c ió n d e u n efecto .
L a id e n tific a c ió n d e s e c to re s a fe c ta d o s r e q u ie r e u n t r a b a j o p re v io
a r d u o , q u e n o r m a lm e n t e n o se re a liz a y q u e es la fu e n te d e m u c h o s
e r r o r e s en la s E I A . Y n o s o la m e n te esto , s in o q u e t a m b ié n se p re s t a
p a r a to d o tip o d e in te rp re ta c io n e s to r c id a s (e in t e r e s a d a s ) d e la s c a u sa s
y c o n s e c u e n c ia s d e l im p a c t o a m b ie n ta l. U n e s tu d io c o m p le t o d e b e r á s e r
lo m á s c la r o p o s ib le en este p u n to .
A u n q u e la m a y o r c a n tid a d d e in fo r m a c ió n p o s ib le es id e a lm e n te
d e s e a b le , a l m e n o s a lg u n o s d a to s b á s ic o s en lo so c ia l, e c o n ó m ic o y
c u lt u ra l so n fu n d a m e n ta le s . E l p e s o d e u n o u o tr o d e p e n d e r á d e c o n d i­
c io n e s lo c a le s y n o h a y p o n d e r a c io n e s f i ja s q u e se p ú e d a n d a r c o m o
re ceta s. E l p a t r ó n s o c io e c o n ó m ic o y o c u p a c io n a l, lo s n iv e le s d e s a lu d
y lo s e stilo s d e v id a , c o n s titu y e n u n p r im e r g r u p o d e e le m e n to s b á s ic o s
q u e d e b e n e s ta b le c e rs e . E n s e g u id a , e s n e c e s a rio t e n e r a lg u n a id e a d e
c u e stio n e s c u lt u ra le s , c o m o tra d ic io n e s , c re e n c ia s r e lig io s a s y s e n tid o
e sté tic o d e l g r u p o so cial. F in a lm e n te , h a y fa c to re s p s ic o ló g ic o s y so c io ­
ló g ic o s q u e c o n d ic io n a rá n lo s a s p e c to s a n t e rio re s , y a sea r e fo r z á n d o lo s
o a m in o r á n d o lo s , d e p e n d ie n d o d e l g r a d o d e d e p e n d e n c ia q u e lo s g r u p o s
s o c ia le s te n g a n c o n r e s p e c t o a lo s m e d io s d e c o m u n ic a c ió n , la s c a m p a ñ a s
p ú b lic a s o la c o n c ie n c ia p o lític a .
C o n to d o e s to se b u s c a r á c o n s t r u ir lo s m e n c io n a d o s m e c a n is m o s
in d ic a d o r e s d e im p a c to , m u c h o s d e e llo s y a u t iliz a d o s tra d ic io n a lm e n te
c o m o in d ic a d o r e s s o c io e c o n ó m ic o s , a u n q u e v isto s d e s d e o t r a p e r s p e c ­
tiva. H a b r á , en to d o caso , a lg u n o s e s p e c ífic a m e n te a m b ie n ta le s q u e so n
d e c o n s tr u c c ió n c o m p le ja e in c ie rta , p o r lo p o b r e d e l d e s a r r o llo c ie n tí­
fic o n a c io n a l o lo in a c c e s ib le d e la in fo r m a c ió n d is p o n ib le . A s í, se
te n d rá u n a a m p lia g a m a d e p a r á m e t r o s q u e p u e d e n s e r n u m é ric o s
(c u a n t it a t iv o s ) o s u b je t iv o s (c u a lit a t iv o s ). E s to s ú ltim o s p o d r á n e s t a r
s u je to s ta m b ié n a a lg u n a fo r m a d e c a t e g o riz a c ió n d e n tr o d e u n r a n g o
d e c a lific a c io n e s , q u e p u e d e s e r a c e p t a b le / in a c e p ta b le ; b u e n o / m e jo r / e l
m e jo r ; etc.
E n c u a lq u ie r caso , la id e n tific a c ió n d e lo s g r u p o s a fe c ta d o s y su
d e s d o b la m ie n to en u n c o n ju n t o d e in d ic a d o r e s d e b e s e r lo m á s a m p lia
p o s ib le . L o s q u e g a n a n y lo s q u e p ie r d e n c o n la s a c c io n e s y su s e fe c to s
e im p a c t o s a m b ie n ta le s d e b e n s e r id e n t ific a d o s lo m á s c la ra m e n te p o s i­
b le, en el tie m p o y en el e sp acio .
D.
C A R A C T E R IZ A C IÓ N
D E L A S E IA
L a E v a lu a c ió n d e l I m p a c t o A m b ie n t a l ( E I A ) e s u n a a c t iv id a d o rie n t a d a
a id e n t ific a r y p r e d e c ir lo s e fe c to s e im p a c t o s s o b r e e l m e d io a m b ie n t e
d e p r o p o s ic io n e s d e le g is la c ió n , p o lític a s, p r o g r a m a s , p ro y e c to s , p r o c e ­
d im ie n to s o p e ra c io n a le s , etc. y p a r a in t e r p r e t a r y c o m u n ic a r in fo r m a ­
c ió n a c e rc a d e d ic h o s im p a c to s. (N a u n , o p . c it.) E s t o e n c u a n to a l
c o n c e p to d e E I A , p e ro , e n té rm in o s m á s re s t rin g id o s , la e x p re s ió n E I A
e n v u e lv e u n c o n ju n t o d e m é t o d o s y té cn ic as d e g e s tió n a m b ie n t a l r e c o ­
n o c id o s . S o n p r o c e d im ie n to s fo r m a liz a d o s , a u n q u e s u b a s e c ie n tífic a es
to d a v ía in cierta, la lit e r a t u r a d is p e r s a y p o c o d ifu n d id a , y lo s e x p e rto s
escaso s.
L a s E I A so n c á lc u lo s y e s tim a c io n e s d e la s c o n s e c u e n c ia s d e u n a
135 □ Evaluaciones del im pacto ambiental
actividad, y en ningún caso reemplazan a los estudios globales de diag­
nóstico o evaluación del estado del medio ambiente.
La tarea del evaluador no es preparar un tratado científico sobre
el medio, sino, sobre todo, apoyar al proceso de tomar decisiones, espe­
cialmente en lo que se refiere a la selección de las alternativas de
desarrollo de la acción en estudio y la consideración de estrategias
alternativas de gestión ambiental.
A fin de evitar confusiones, es conveniente que haya un cierto
grado de rigurosidad en el lenguaje utilizado. Basados en las obras
principales de la literatura en el tema, se pueden considerar las siguien­
tes fases, cada una de las cuales corresponde a los elementos básicos
de una E IA establecidos en el capítulo anterior.
CAM BIO: Alteración, natural o hecha por el hombre, del medio
ambiente.
EFECTO: Consecuencias de un cambio inducido por el hombre.
IMPACTO: Variación en la calidad ambiental. La expresión "im ­
pacto” implica un juicio de valor sobre la importancia de un efecto
ambiental.
ACCIÓN: Proyecto, propuesta de legislación, política, programa o
procedimiento operacional con implicaciones ambientales.
E IA: Actividad diseñada para identificar y predecir efectos e im­
pactos e interpretar y comunicar información acerca de estos impactos.
Teniendo en cuenta esta secuencia, el estudio de E IA deberá con­
tener un conjunto de partes que se hagan cargo de todas y cada una
de las fases.
1.
Proceso de elaboración
En relación al proceso de elaboración de una EIA, se deben considerar
los factores siguientes:
a ) La E IA debe ser una parte integrante de la actividad de
desarrollo en estudio, y tendría que iniciarse al mismo tiempo que las
demás evaluaciones inherentes a un proyecto (evaluaciones técnicas,
económicas, sociopolíticas, etc.). Tal como el desarrollo de proyectos
en economías mixtas significa su reformulación a fin de incluir consi­
deraciones "sociales” en su evaluación, es posible también establecer
requerimientos ambientales obligatorios, como puede ser alguna EIA.
Es evidente que el desarrollo paralelo de estos cálculos será de gran
ayuda para las decisiones y un m ejor uso de los recursos disponibles.
Significará también un aprovechamiento más integrado de la informa­
ción proporcionada por el proyecto.
b ) La E IA debe ser considerada en el marco de los objetivos y
políticas nacionales e intergubernamentales más relevantes. Esto quiere
decir que no basta con legislar respecto de la obligatoriedad de E IA
en el proyecto, sino que ésta debe responder a las políticas ambien­
tales y de recursos globales. Los estudios de E IA tienden, a veces, a
hipertrofiarse y demandar recursos técnicos y financieros excesivos, sin
que sus resultados posteriores justifiquen tal despliegue. La lucha, en­
tonces, puede trasladarse a la implantación de grandes lincamientos,
a nivel constitucional, por ejem plo, que respalden la realización de E IA
más o menos elaboradas. Pero no al revés.
c ) La E IA debe efectuarse con una clara identificación de las
136 □ José Leal
instancias institucionales involucradas. Esto no sólo en la fiscalización
sobre la realización del estudio, sino como manera de integrar activi­
dades que pueden estar dispersas y contribuir efectivamente a enrique­
cerlo y proporcionar un mayor número de opciones viables.
2.
Contenido de las E IA
En el contexto de lo anterior, las E IA deben contener los elementos
siguientes, todos ellos desarrollados con los detalles que la prioridad
o urgencia del estudio determinen.
• Descripción de las acciones propuestas y de sus posibilidades;
• Descripción de los com ponentes relevantes del medio ambiente
en que se actúa;
• Predicción de la naturaleza y magnitud de los cambios ambien­
tales provocados por las acciones y sus efectos positivos y negativos
(naturales e inducidos por el hom bre);
• Identificación de los intereses de la comunidad afectada sobre
el medio ambiente, sus ponderaciones y prioridades, e identificación de
los grupos sociales que representan esos intereses;
• Listado de los impactos y de los métodos usados para determi­
nar su significación relativa;
• Predicción de las magnitudes de los indicadores de im pacto para
el proyecto y sus opciones;
• Recomendaciones para la aceptación o rechazo de alguna de las
opciones;
• Recomendaciones para procedimientos de control',
• Descripción de su integración en el proceso de planificación.
3.
In form es substantivos
En función del proceso esquematizado, los elementos substantivos (en
form a de inform es) que debe contener una E IA son los siguientes:
a ) Descripción de la acción: El estudio de E IA debe contener la
mayor cantidad de información respecto de la acción (proyecto, pro­
grama, etc.) en cada una de sus posibilidades principales.
b ) Descripción del medio ambiente: Nuevamente, cabe destacar
que la E IA tiene como propósito básico la identificación y predicción
de los efectos e impactos ambientales de acciones concretas, y por lo
tanto la tarea del evaluador no es preparar un tratado científico sobre
el medio ambiente involucrado, sino apoyar al proceso de decisiones
de la manera más completa posible. Por esto, es necesario recurrir a la
mayor cantidad de información posible, haciendo un trabajo de selección
de datos dispersos y no integrados. Cabría agregar que el énfasis debe
ser puesto en los componentes relevantes del medio ambiente en que se
está actuando, ya sea directa o indirectamente. Más específicamente, es
posible referirse a los tipos de efectos e impactos concretos que se ilus­
traron antes, sin entrar a cuantificar o calificar dichos impactos, sino
sólo como identificación en esta etapa.
De la misma manera, los tipos de acciones identificadas en el mismo
capítulo pueden servir como guía del análisis.
Estas dos primeras fases son muy importantes, ya que van a con­
dicionar todo el trabajo restante en dos dimensiones principales:
137 □ Evaluaciones del im pacto ambiental
• La identificación de las posibilidades de la acción con mayores
consecuencias sobre el medio ambiente (efectos e im pactos); y
• La consideración de diversas estrategias de gestión y ordena­
miento ambiental como consecuencia del estudio.
c ) Estim ación de los cam bios: Esta etapa es esencialmente una
predicción de la naturaleza y magnitud de las transformaciones que
se van a producir en el medio por las acciones humanas proyectadas.
La magnitud de los cambios debe ser materia de estudio, que contemple
información socioeconómica básica por una parte, y datos sobre las
características del territorio, por otra.
d ) Identificación de la sociedad: La E IA debe contener también
una identificación de los individuos afectados por la acción, y sus
preocupaciones o intereses respecto a la transformación del medio am­
biente involucrado. Es importante destacar, en todo caso, cuáles son los
grupos o clases sociales que representan esos intereses, y los matices
de sus preocupaciones, en la medida que puede haber diferencias nota­
bles, especialmente debido a la estratificación socioeconómica. Ahora,
dentro de estas preocupaciones, es necesario detectar cuáles son las
efectivam ente relevantes para concentrarse en ellas.
e ) M edición de los efectos: Etapa clave en las E IA y que les da
su contenido específico, ya que todas las anteriores están orientadas
a apoyar a ésta. Los efectos son, en esta etapa, la consecuencia de la
introducción de la mano del hombre en el medio, especialmente los
daños provocados directa o indirectamente por su acción.
Específicamente, las E IA deben tener en cuenta los siguientes
casos:
— Estado de referencia inicial: Se deduce de un estado del medio
ambiente definido en el tiem po y en el espacio, en función de un con­
junto de atributos que hay que seleccionar previamente. Esta tarea
es de gran complejidad, especialmente debido a la dinámica del medio
ambiente y a los componentes cíclicos e inciertos.
— Estado futuro "sin acción” : Los elementos que componen un
medio ambiente no permanecerán necesariamente al nivel actual, inde­
pendientemente del proyecto en estudio. Hay medios que presentan
naturalmente una gran variabilidad por factores climáticos o meramente
temporales. Por esto, es necesario efectuar una proyección del estado
del medio ambiente al futuro, tomando en cuenta, por supuesto, los
niveles de incertidumbre que correspondan. Entre los cambios hay
los naturales, que pueden ser tendencias irreversibles, de largo plazo,
que significan una evolución del medio de un estado a otro, y tenden­
cias provocadas por el hombre, sobre todo en cuanto intervienen los
ecosistemas por encima de sus capacidades naturales. En la mayoría
de los casos, son combinaciones de estos dos fenómenos las que signi­
ficarán las transformaciones mayores del medio.
— Estado futuro "con acción” : El mismo análisis anterior debe
hacerse para el futuro, considerando que la acción proyectada ocurrirá,
de modo de comparar situaciones.
138 □ José Leal
4.
Factores que influyen en una E IA
• La E IA debe investigar todos los aspectos físicos, biológicos,
económicos y sociales relevantes. El nivel de detalle dependerá de la
magnitud del proyecto y de los posibles impactos;
• En cada etapa de la E IA deberán prepararse inventarios de las
fuentes de información y asistencia técnica;
• La E IA debe incluir un marco de referencia espacial, mayor que
el área afectada por la acción y que se extienda más allá de los límites
de la actividad en estudio;
• La E IA debe incluir tanto predicciones de mediano plazo como
de largo plazo. En el caso de un proyecto de ingeniería:
— durante la construcción;
— durante la operación;
— una vez terminada su operación y desarrollo;
— dos o tres décadas posteriores;
— después del abandono del proyecto.
• Los impactos ambientales deben ser evaluados como la diferencia
entre el estado futuro del m edio ambiente si la acción tiene lugar, y
si la acción no ocurre;
• Deben efectuarse estimaciones tanto de la magnitud como del
significado de los impactos;
• Las metodologías de E IA deben ser seleccionadas en la medida
que sean apropiadas a la naturaleza de la acción, la base de datos y el
entorno geográfico;
• Las zonas y partes afectadas deben ser claramente identificadas,
junto con los impactos mayores correspondientes.
5.
Indicadores de impacto
Son elementos de carácter paramétrico que miden, al menos de alguna
manera cualitativa, la significación de un efecto o impacto. Algunos
tienen asociadas escalas numéricas, tales como la mortalidad infantil
o el rendim iento de las cosechas. Otros pueden ser sólo descritos como
“ bueno-mejor-el m ejor" o "aceptable-inaceptable” . La selección del con­
junto de indicadores relevantes es a menudo un paso crucial en el pro­
ceso de EIA, y requiere de directrices por parte de los encargados de
tomar las decisiones. Su sola elección define ya prioridades sociales.
En el caso del diseño de una planta industrial, por ejemplo, éste
es sim plificado desde el punto de vista ambiental si se definen previa­
mente indicadores como estándares de emisión para diversos contami­
nantes o estándares de calidad de aire o agua. Estos valores se obtienen
de la información toxicológica disponible, que relaciona exposición a
contaminantes con efectos en la salud y en la vegetación, al mismo
tiem po que permite consideraciones sobre las mejores tecnologías practi­
cables. La evidencia puede ser incompleta o controvertida, pero el asesor
deberá aceptar los estándares definidos. Si éstos no existen, se pueden
proponer otras opciones en base a estándares utilizados en algún otro
país. Cabría señalar que los estándares pueden ser útiles, pero no reflejan
la totalidad de los intereses humanos. Es necesario, pues, establecer los
límites a la validez de éstos.
139 U Evaluaciones del im pacto ambiental
Después que los indicadores y sus escalas son seleccionados, sus
valores deben estimarse para cada acción, precedidos de los efectos
ambientales para cada alternativa del proyecto y para varias escalas
de tiempo.
6.
N ivel de detalle de una E IA
El nivel de detalle en el cual hay que desarrollar una EIA para un caso
específico, depende de una serie de variables, entre las cuales citamos:
• La sensibilidad del medio ambiente local;
• La escala de la acción propuesta y sus efectos potenciales;
• El valor social asignado, local y nacionalmente, a la preservación
o mejoramiento de la calidad ambiental;
• Los recursos y la capacidad científico-tecnológica del país;
• El tiempo disponible para la evaluación.
7.
Aplicabilidad de una E IA
Estas han sido usadas ampliamente en los países industrializados, pero
tienen en principio aplicación generalizada, siempre que tom en en cuenta
no sólo las características físicas y biológicas de una región particular,
sino también las prioridades socioeconóm icas locales y las tradiciones
culturales. El proceso de elaboración y aplicación de una EIA no debe
verse com o un obstáculo al desarrollo económ ico, o un freno a la
modernización e industrialización, sino más bien com o un medio de
asistencia en la planificación del uso racional de los recursos naturales
de un país.
E.
SELECCIÓN DE MÉTODOS DE EIA
1. Etapas de las EIA
t
En forma simplificada, las etapas que el analista debe cumplir en el
desarrollo del estudio son las siguientes:
a) Identificación de efectos e impactos;
b) Predicción de efectos;
c) Predicción de impactos;
d) Comunicación de los resultados;
e) Recomendaciones de procedimientos de control.
2.
Categorización de los métodos de E IA
Un problema importante es la elección de los métodos más adecuados
a las condiciones del medio ambiente particular afectado y a la realidad
del país. Una manera de organizar en forma sistem ática el proceso de
elección del método es por medio de un cuestionario como el siguiente:
a) ¿Es el método suficientem ente com prensivo ? Esto es funda­
mental para detectar el rango total de elem entos importantes.
b ) ¿Es el m étodo suficientemente selectivo? La respuesta a este
interrogante requiere una predeterminación tentativa de la importancia
de los efectos e impactos. Se puede hacer un listado de los intereses
140 □ José Leal
humanos más sensibles a los efectos de impactos ambientales del pro­
yecto, en términos de la form a en que se sean afectados.
c ) ¿Es el método mutuamente excluyente? Esto es necesario para
evitar el doble conteo de impactos, lo cual es posible dadas las interre­
laciones. Por ejemplo, la industria del turismo puede manifestarse en
lo económico para los que derivan ingresos de ello; en lo social, para los
que usan el área como hábitat permanente; en lo ecológico, para
los preocupados por los efectos en la vida salvaje, etc.
d) ¿Genera el método estimaciones de los lím ites de confianza de
las predicciones? Algún cálculo de incertidumbre es conveniente (sobre
una base subjetiva, por ejem plo), lo que puede llevar a confrontar pro­
yecciones. Estimado el rango de las incertidumbres presentes, deberían
llevarse a cabo al menos tres análisis separados, con: el más plausible;
el medianamente plausible; y el menos plausible. A cada uno de éstos se
asocia un valor numérico de los elementos que se predicen.
e) ¿Es el método o b je tiv o ? Esto es deseable para minimizar la
posibilidad de que las predicciones se vean influidas por las nociones
preconcebidas de los promotores y asesores del estudio, que pueden
deberse, por ejemplo, a falta de conocimiento de las condiciones locales,
insensibilidad a la opinión pública, etc.
f ) ¿Predice el m étodo interacciones subsecuentes? Los procesos
ambientales, sociales y económicos están a menudo caracterizados por
mecanismos de retroalimentación. Así, un cambio en la magnitud de
un efecto ambiental o indicador de impacto puede producir amplifica­
ciones o influencias en otras partes del sistema.
9) ¿Identifica el m étodo impactos inaceptables? Existen acciones
que pueden producir impactos completamente inaceptables, como, por
ejem plo, la destrucción de un sitio histórico.
3.
Adaptación de los métodos
La mayoría de los
métodos de E IA han sido desarrollados y utilizados
en Estados Unidos, y no están totalm ente validados, aunque hay una
enorme experiencia acumulada. Su validez para otros países, especial­
mente los países en desarrollo, debe ser revisada en cada caso, en
particular en lo que se refiere a los impactos socioeconómicos. Una
limitación clave es la ausencia de legislación ambiental y de estándares
aceptados de calidad ambiental. Al momento de la selección de los
procedimientos de EIA, se deberían considerar acciones tales como un
inventario de la legislación ambiental; la disponibilidad de estaciones
de seguimiento permanente; el entrenamiento del personal; etc.
4.
a)
Revisión de métodos
Métodos de identificación
i) Listados: Estas son listas comprensivas de efectos ambientales
e indicadores de impacto orientados a proporcionar al analista elemen­
tos para un diagnóstico adecuado de las posibles consecuencias de las
acciones proyectadas.
ii) Matrices: Son listas de acciones humanas cruzadas con listas
de indicadores de impacto. Ambas listas están relacionadas en una
141 □ Evaluaciones del im pacto ambiental
matriz que puede ser usada para identificar (hasta cierto lím ite) rela­
ciones causa-efecto.
iii) Diagramas de flu jo : Los diagramas de flu jo se usan para iden­
tificar relaciones de acción-impacto. El método es más apto para pro­
yectos únicos y relativamente pequeños, y no para acciones mayores, ya
que los flujos pueden ser tan grandes que se hacen poco prácticos.
b)
Métodos de predicción de magnitud de efectos
Todas las predicciones de la magnitud absoluta y relativa de efectos e
impactos se basan en modelos conceptuales que simulan el funciona­
miento del universo. Por esto, no pueden ser catalogadas, dado el
enorme espectro de opciones posibles. Suponiendo que el problema
está bien formulado — y no es demasiado com plejo— se pueden usar
métodos científicos para obtener predicciones útiles. N o hay métodos
adecuados para predecir los valores de variables cualitativas. Éstas se
suelen estimar, o al menos acotar, mediante niveles indicativos tales
como degradación, no hay cam bio o m ejoram iento de la calidad ambien­
tal, o con escalas de jerarquización cualitativa (1-5/5-10/10-50/etc.).
c)
Métodos de predicción de magnitud de impactos
V
Una vez estimados los efectos de una proposición de acción, el
paso siguiente es decidir si los efectos son significativos. Un grupo de
impactos es fácil de estimar: aquéllos para los cuales hay estándares,
criterios, códigos, reglamentos u objetivos. El resto debe ser estimado
con juicios cualitativos, los que pueden basarse en algunos de los modos
de acción siguientes:
i) Opiniones de los encargados de las decisiones:
ii) Opiniones de especialistas (ecólogos, geógrafos, hidrólogos,
agrónomos, planificadores urbanos, sociólogos, etc.);
iii) Precedentes históricos;
iv ) Opiniones del público (determinadas por encuestas de opinión,
cabildos públicos, etc.).
d)
Métodos para com parar impactos:
i) Indicadores individuales. Consiste en el desarrollo y cálculo
de conjuntos de valores para indicadores individuales de impacto. Esto
permite evitar el problema de la síntesis de la decisión en un conjupto
reducido de índices compactos. Un cuadro cualitativo del impacto agre­
gado puede ser deducido a partir de esta información.
ii) Jerarquización. Se trata de hacer una jerarquía de opciones
entre categorías de impactos. Es un ordenamiento jerárquico de posibi­
lidades entre grupos de indicadores de impacto. Esto perm ite la deter­
minación de aquéllas que tienen el menos adverso (o el más benefi­
cioso) impacto en el mayor número de indicadores. N o se asignan pesos
a los indicadores y, por lo tanto, los impactos totales no pueden ser
comparados.
iii) Norm alización y ponderación. Con la finalidad de comparar
numéricamente indicadores y obtener resultados agregados para cada
alternativa, las escalas de los indicadores de impacto deben estar en
142 □ José Leal
unidades comparables. Para esto, debe seleccionarse un método objetivo
de asignación. Finalmente, una metodología de ponderación puede ser
necesaria para obtener un índice agregado que permita comparar opcio­
nes. Esto puede hacerse de maneras diversas:
—r Con un recuento de números de impactos (negativos / insignifi­
cantes / positivos) y suma por clases;
— Cuando los indicadores de impacto están en unidades compa­
rables, se pueden asignar pesos iguales;
— Asignación de pesos de acuerdo a las cantidades de personas
afectadas;
— Asignación de pesos de acuerdo a la significación relativa de
cada indicador de impacto.
e)
Métodos de com unicación
Deben evitarse incomprensiones o ambigüedades originadas por el uso
de una jerga científica —o unidades y escalas de medida— poco comu­
nes. También es necesario explicitar los criterios y supuestos usados
en conexión con juicios de valor y balances. En esta misma línea, los
sectores afectados deben estar identificados lo más claramente posible.
f)
Métodos de con trol
Después de terminada una acción, la calidad ambiental puede caer
por debajo de los criterios de diseño, debido a factores com o los que
se indican a continuación:
— Una evaluación de impacto incorrecta o incompleta;
— Un deterioro ambiental natural (terremoto, sequía);
— Un accidente (incendio) o la falla estructural de un componiente
(ruptura de un ducto);
— Error humano (descarga de petróleo en aguas costeras, mala
aplicación de un pesticida);
— Error de diseño (márgenes de seguridad insuficientes).
Los procedimientos de control deben tener en cuenta estas posi­
bilidades y contem plar, exámenes periódicos de equipos y procedimien­
tos de seguridad y programas regulares de seguimiento.
F.
METODOLOGÍAS GENERALES DE ESTIMACION
DE IMPACTOS
Este capítulo ha sido tomado básicamente de (Munn, op. cit.), (Holling,
1978) y (Estevan, 1984).
1.
M atriz de Leopold (1971)
La matriz de Leopold fue diseñada originalmente para la evaluación de
impactos en proyectos de construcción. Es, en esencia, un listado que
incorpora información cualitativa y relaciones de causa-efecto, pero
también es útil para fines de organización de la información y de
comunicación. El sistem a de Leopold es una matriz abierta, que puede
contener 100 acciones del proyecto en el eje horizontal relacionadas con
143 □ Evaluaciones del im pacto ambiental
88 características y condiciones ambientales en el eje vertical. Es, así,
una matriz de 8 800 células. Para cada casillero de la matriz se establece
un sistema de rangos (con escalas de 1-10) a la vez para la magnitud
y el alcance de cada posible impacto. Esto hace que la matriz contenga
un total de hasta 17 600 ítems. Es, por lo tanto, enorme y muy difícil de
manejar, a menos que se disponga de medios computadorizados.
A pesar de sus limitaciones, puede proveer una guía inicial de
gran utilidad. En relación a esto, el asesor de E IA puede m odificar la
matriz, reduciendo los casilleros o desarrollando matrices parciales,
de acuerdo a los recursos disponibles para el estudio o las condiciones
particulares de éste. Por ejem plo, un conjunto de 8 a 12 de estas ma­
trices, más reducidas, puede ser una herramienta útil al comienzo de
una evaluación, o cuando los recursos son limitados. Es una excelente
ayuda visual, aunque tiene las siguientes limitaciones:
— N o hay criterios basados en valores numéricos: la matriz da
solamente apreciaciones cualitativas de impactos posibles;
— N o hay síntesis de predicciones: la agregación es muy difícil dado
el carácter no numérico de los impactos;
— N o indica grupos afectados por los impactos: se lim ita a de­
tectarlos.
a)
Instrucciones para su uso
i) Identificación de todas las ACCIONES del proyecto. Estas cons­
tituyen las columnas de la matriz y se ubican horizontalmente (a, b,
c, etc.).
ii) Definición de todas las C ARAC TERISTICAS y C O ND IC IO NE S
ambientales. Éstas constituyen las líneas de la m atriz y se ubican verti­
calmente (A, B, C, etc.).
iii) En los casilleros que se forman, debe colocarse una línea
diagonal (/ ) en todo aquél en que una acción tenga como consecuencia
un impacto sobre una característica o condición ambiental específica.
iv ) En los casilleros con diagonal (acción con im pacto) se coloca,
en el rincón izquierdo, un número de 1 a 10, que indique la M AG N ITU D
del posible impacto. 10 representa la magnitud m ayor y 1 la menor.
Si el impacto es positivo, se indica con un signo + . En el rincón
derecho, se pondrá un número de 1 a 10, que indica la IM PO R TA N C IA
que el analista da al posible impacto. 10 representa la importancia mayor
y 1 la menor.
v ) Preparar un inform e que contenga una discusión sobre los
impactos significativos, que son aquellas columnas y líneas con el mayor
número de casilleros marcados, y casilleros individuales con los nú­
meros más altos.
144 □ José Leal
b)
Contenido de la m atriz
(Las letras son las usadas por Leopold.)
COLUMNAS: Acciones
A.
M odificación del ecosistema
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
i)
k)
l)
m)
B.
Transform ación del suelo
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
i)
k)
l)
m)
n)
o)
P)
9)
r)
s)
C.
Introducción de flora 0 fauna exóticas
Controles biológicos
Modificáción del hábitat
Alteración de la capa vegetal
Alteración de la hidrología subterránea
Alteración del drenaje
Control del curso y flu jo de ríos
Canalización
Irrigación
Modificación del clima
Quema
Pavimentación de superficies
Ruido y vibración
Urbanización
Localización industrial
Aeropuertos
Autopistas y puentes
Caminos
Vías férreas
Cables y ascensores
Líneas de transmisión, ductos y corredores
Barreras y cercas
Dragado de cauces
Revestimiento de cauces
Canales
Represas y embalses
Muelles, malecones, dársenas y puertos
Estructuras costeras utilitarias
Estructuras costeras recreativas
Voladuras y perforaciones
Desmontes y rellenos
Túneles y estructuras subterráneas
Extracción de recursos
a)
b)
c)
d)
Voladuras y perforaciones
Excavación de superficies
Excavaciones profundas
Perforación de pozos y desplazamiento de 1
145 □ Evaluaciones del im pacto ambiental
e)
f)
g)
D.
Procesos
a)
b)
c)
d)
e)
t)
g)
i)
i)
k)
D
m)
n)
o)
E.
b)
c)
d)
e)
f)
Control de erosión y terraceo
Cierre de minas y control de desechos
Rehabilitación de minas a tajo abierto
Cambios en el paisaje natural
Dragado de puertos
Relleno y drenaje de pantanos
Renovación de recursos
a)
b)
c)
d)
e)
G.
Agricultura
Ganadería
Pastizales
Lechería
Generación de energía
Procesamiento de minerales
Industria metalúrgica
Industria textil
Automóviles y aviones
Refinerías de petróleo
Alimentación
Explotación de bosques
Pulpa y papel
Almacenamiento de productos
Alteración del suelo
a)
F.
Dragado
Desbroce y explotación de bosques
Pesca y caza comerciales
Reforestación
Conservación y manejo de vida salvaje
Restablecimiento de aguas subterráneas
Aplicación de fertilizantes
Reciclaje de desechos
Cambios en el tráfico
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
/')
k)
Vías ferroviarias
Automóviles
Camiones
Barcos
Aviación
Tráfico por ríos y canales
Navegación recreativa
Senderos
Cables y ascensores
Comunicaciones
Ductos
146 □ José Leal
H.
Emplazam iento y tratam iento de desechos
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
/')
k)
l)
m)
n)
/.
Tratamientos quím icos
a)
b)
c)
d)
e)
J.
Descarga en el mar
Relleno de suelos
Emplazamiento de relaves, escombros y sobrecargas
Almacenamiento subterráneo
Disposición de chatarra
Rebalse de pozos de petróleo
Emplazamiento de pozos profundos
Descarga de aguas de enfriamiento
Descarga de desechos municipales, incluyendo riego
Descarga de líquidos efluentes
Estanques de estabilización y oxidación
Tanques sépticos (com erciales y dom ésticos)
Emisiones de chimeneas y escapes
Lubricantes usados
Fertilización
Deshielo químico de autorrutas
Estabilización química del suelo
Control de malezas (herbicidas)
Control de insectos (pesticidas)
Accidentes
a)
h)
c)
Explosiones
Goteos y filtraciones
Fallas operacionales
LIN E A S : Características y condiciones ambientales
A.
Características físicas y químicas
1.
Suelo
a)
b)
c)
d)
e)
/)
2.
Recursos minerales
Materiales de construcción
Suelos
Forma natural del paisaje
Campos de fuerza
Atractivos naturales
a)
b)
c)
d)
e)
/)
g)
Agua
Superficial
Océanos
Subterránea
Calidad
Temperatura
Restablecimiento
Nieve y hielo
147 □ Evaluaciones del im pacto ambiental
a)
b)
c)
4.
Atmósfera
Calidad (gases, partículas)
Clima (m icro, m acro)
Temperatura
Procesos
a)
b)
c)
d)
e)
f)
s)
h)
i)
Inundaciones
Erosión
Deposición (sedimentación, precipitación)
Solución
Absorción
Consolidación y decantación
Estabilidad (deslizamientos, derrumbes)
Deformaciones (terrem otos)
Movimientos de aire
3.
B.
Condiciones biológicas
l.
Flora
a)
b)
c)
d)
e)
f)
s)
h)
i)
2.
Árboles
Arbustos
Pasto
Cosechas
M icroflora
Plantas acuáticas
Especies en peligro
Barreras
Corredores
Fauna
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Pájaros
Animales terrestres
Pescados y mariscos
Organismos de las profundidades marinas
Insectos
Microfauna
Especies en peligro
Barreras
Corredores
Factores culturales
1.
Uso de la tierra
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Espacios abiertos y salvajes
Pantanos
Bosques
Ganadería
Agricultura
Residencial
Comercial
Industrial
Minas v canteras
148 □ José Leal
2.
Recreación
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
3.
a)
b)
c)
d)
e)
/)
g)
h)
i)
i)
Caza
Pesca
Navegación recreativa
Natación
Campamentos y caminatas
Picnics
Refugios
Intereses estéticos y humanos
Vistas del paisaje
Calidad de la vida salvaje
Calidad de los espacios abiertos
Diseño del paisaje
Atractivos naturales únicos
Parques y reservas
Monumentos
Especies y ecosistemas escasos o únicos
Sitios y objetos históricos o arqueológicos
Presencia de antisociales.
Relaciones ecológicas
a)
b)
c)
d)
e)
/)
g)
2.
Salinización
Eutroficación
Enfermedades (insectos vectores)
Cadenas alimenticias
Salinización de superficies
Pérdidas de vegetación
Otros
Sistema de transparencias (1968)
Este método consiste en el desarrollo de una serie de transparencias
que son usadas para identificar, predecir o asignar importancia relativa
y comunicar información sobre impactos resultantes del desarrollo de
una acción geográficamente definida. El área es subdividida en unidades
geográficas convenientes, sobre la base de una red uniformemente espa­
ciada, rasgos topográficos y diferentes usos de la tierra. Dentro de cada
unidad, se recolecta información sobre factores ambientales e intereses
y preferencias de los grupos involucrados. Los instrumentos pueden ser:
— Fotografía aérea;
— Levantamientos topográficos;
— Mapas de inventario de tierras;
— Observaciones de campo;
— Reuniones públicas;
— Discusiones con especialistas locales y grupos culturales o reli­
giosos;
— Técnicas de muestreo.
Las preocupaciones humanas son agrupadas en un conjunto de
características, cada una con una base común, para evitar conflictos.
Se dibujan mapas regionales para cada una de las características iden­
149 □ Evaluaciones del im pacto ambiental
tificadas, siendo práctico utilizar unas 10. Así, con una serie de transpa­
rencias, el uso apropiado de la tierra, la compatibilidad de las acciones
y la factibilidad de ingeniería son evaluadas visualmente, para identi­
ficar la m ejor combinación.
Las transparencias se caracterizan por proporcionar a la vez datos
cuantitativos y cualitativos. En cada transparencia, la sensibilidad del
área al impacto, o la intensidad del impacto, es obtenida visualmente
por grados de oscuridad por ejemplo, en una escala que va de lo blanco
(m uy insensible) a lo negro (muy sensible). La agregación de los im­
pactos predichos y la búsqueda de rutas óptimas puede ser realizada
con una computadora si está disponible. El m étodo de transparencias
es más útil cuando hay variaciones espaciales en los impactos: el enfoque
de la matriz de Leopold, por ejemplo, no se enfrenta con éxito cuando
hay heterogeneidades espaciales.
3.
S i s t e m a d e B a t t e lle
Este sistema de evaluación ambiental fue diseñado por los laboratorios
Battelle-Columbia para estimar el impacto del desarrollo de recursos
hídricos, planes de manejo de calidad de aguas, autopistas, plantas nu­
cleares, etc. Los intereses humanos son separados en cuatro categorías
de factores:
a ) Ecológicos;
b ) Físicos y quím icos;
c) Estéticos; y
d ) Sociales.
En detalle, estos factores son los siguientes:
A.
Factores ecológicos
a)
—
.—
—
—
b)
Especies y poblaciones terrestres
Ganado
Cosechas
Plagas
Pájaros
Especies y poblaciones acuáticas
—
—
—
—
—
Pesca comercial
Vegetación natural
Plagas
Pesca deportiva
Aves acuáticas
c)
—
—
—
—
Hábitats y comunidades terrestres
Cadenas alimentarias
Uso del suelo
Especies escasas y en peligro
Diversidad de especies
d)
Hábitats y comunidades acuáticas
— Cadenas alimentarias
— Especies escasas y en peligro
150 □ José Leal
— Características del medio
— Diversidad de especies
e)
B.
Ecosistemas
Factores físicos y quím icos
a)
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
b)
—
—
—
—
c)
Calidad del agua
Pérdida biológica de la cuenca
Demanda bioquímica de oxígeno
Oxígeno disuelto
Bacilos fecales
Carbón inorgánico
Nitrógeno inorgánico
Fosfato inorgánico
Pesticidas
pH
Variación del flu jo
Temperatura
Sólidos totales disueltos
Substancias tóxicas
Turbiedad
Calidad del aire
Monóxido de carbono
Hidrocarburos
Óxidos de sulfuro
Otros
Contaminación del suelo
— Uso del suelo
— Erosión del suelo
d ) Contaminación p o r ruido
— Ruido
C.
Factores estéticos
a)
Tierra
— Material geológico de superficie
— Características de relieve y topografía
— Anchura y alineamiento
b)
Aire
— Olor y visual
— Sonidos
c ) Agua
—
—
—
—
—
Apariencia del agua
Interfase tierra-agua
Material fétido y flotante
Área superficial del agua
Costas boscosas y geológicas
151 U Evaluaciones del im pacto ambiental
d)
—
—
—
—
Biota
Animales domésticos
Animales salvajes
Diversidad de tipos de vegetación
Variedad dentro de los tipos de vegetación
e) Objetos hechos por el hombre
— Objetos hechos por el hombre
f ) Com posición
— Efecto compuesto
— Composición única
D.
Factores humanos y sociales
a)
Educativos y sociales
—
—
—
—
Arqueológicos
Ecológicos
Geológicos
Hidrológicos
b)
Históricos
—
—
—
—
—
c)
Arquitectura y estilos
Eventos
Personas
Religiones y culturas
Fronteras
Culturas
— Indígenas
— Otros grupos étnicos
— Grupos religiosos
d ) Modos y atmósfera
—
—
—
—
e)
—
—
—
Miedo e inspiración
Aislamiento y soledad
M isterio
Unión con la naturaleza
Patrones de vida
Oportunidades de empleo
Habitación
Interacciones sociales
Como se ve, cada categoría contiene un número de componentes.
Cada componente tiene un peso relativo. Para cada uno se establece un
índice de calidad ambiental, en una escala de 0-1 usando curvas de
funciones de valor. Cada valor del índice en la curva se obtiene como
la diferencia en calidad ambiental entre los estados "con acción" y "sin
acción” , que son el máximo y el mínimo. Los pasos para aplicar el
sistema son los siguientes:
i)
Obtener información de la relación entre el parámetro elegido
y la calidad ambiental;
152 □ José Leal
ii) Fijar la ordenada de modo que el valor más bajo sea "0 ” y el
más alto "1” ;
iii) Dividir la escala de calidad (abscisa) en intervalos iguales
entre un mínimo y un máximo y determinar el valor apropiado del
parámetro para cada intervalo. Continuar el proceso hasta completar
la curva;
iv) Repetir los pasos 1 a 3 con distintos especialistas, hasta llegar
a la curva promedio;
v ) Hacer revisar a Jos participantes sus curvas respecto.al pro­
medio. M odificar la curva si es necesario;
vi) Repetir los pasos 1 a 5 con un grupo separado de especia­
listas, para comprobar la reproductibilidad y representatividad del
estudio;
v ii) Repetir los pasos 1 a 6 para todos los parámetros relacionados;
viii) Ponderar los parámetros. Se da un número de ponderación
relativa para cada indicador de impacto, los que se fijan para cada tipo
de proyecto. Las ponderaciones también se hacen con un grupo de
especialistas. Dado el valor de cada indicador de impacto y el peso
asociado, el impacto global de cada proyecto puede ser calculado por
suma ponderada.
ix) Controlar que el valor del impacto no sea estimado por datos
inadecuados o que el valor de un impacto particular sea inaceptable.
BIBLIOGRAFIA
R. (1980): How to save the word. Strategy for Word Conservation. IUCN/
UNEP/WWF.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1983): Estilos de
desarrollo, energía y medio ambiente: Un estudio de caso exploratorio. Estudios
e Informes de la CEPAL. No. 28, E/CEPAL/G. 1254.
E c k o l m , E . P. (1 9 7 7 ): The Picture of Health Environmental Source of Desease,
W. W. Norton and Co.
El Mundo en el Año 2000 (1980): Informe al Presidente, Volumen 1.
E s te v a n B., M. T. (1984): Evaluación de Impacto Ambiental. Fundación M. APFRE,
Madrid.
G a le a n o , E. (1974): Las venas abiertas de América Latina. Siglo XXI, México.
GEMS (Global Monitoring System) (1980): Air Quality in Selected Urban Areas
1977-1978. UNEP/WHO.
Gligo, N. Estilos de desarrollo, modernización y medio ambiente en la agricultura
latinoamericana. Estudios e Informes de la CEPAL No. 4. E/CEPAL/G. 1117
G lig o , N. y J. M o b e llo (1980): Notas para la historia ecológica de América Latina.
En O. S u n k e l y N. G u g o (compiladores), Estilos de desarrollo y medio ambiente
en la América Latina. Fondo de Cultura Económica. Serie Lecturas No. 36.
México.
G o f z y M. B o s q u e t (1978): Ecologie et Politique. Ed. du Seuil.
H o l l i n g , C. S. (editor) (1978): Adaptative Environmental Assesment and Management.
IIASA 3, John Wiley and Sons.
Lader, L. (1971): Breeding Ourselves to Death. Foreword by Paul R. Ehrlich. Ballantine Books.
L o v in s , A. B. (1977): Soft Energy Paths. Toward a Durable Peace. Penguin Books.
M u n n , R . E . (editor (1 9 7 9 ): Environmental Impact Assessment Principles and Proce­
dures. Scope 5, second edition, John Wiley and Sons.
A le e n ,
153 □ Evaluaciones del impacto ambiental
(1976): Environmental Economics. Longmans.
R. (editor) (1978): Current Issues in U.S. Environmental Policy. Resources
for the Future. The Johns Hopkins University Press.
R o b in s o n , J. P. (1979): The effects of Weapons on Ecosystem. UNEP. Pergamin Press.
Sunkel, O. (1981): La dimension ambientai en los estilos de desarrollo de America
latina. E/CEPAL/G. 1143. Santiago de Chile.
T o le d o , V. M. (1983): La otra guerra florida. Ecologismo y ecologia politica. Nexos.
México.
P e a r c e , D.
P o r t n e y , P.
II
LAS MEDIDAS DE PROTECCION A M B IE N TA L , SU EVALUACIÓN
(A N Á L IS IS COSTO-BENEFICIO) Y SU IN TE G R A C IO N
EN LA PLA N IFIC A C IÓ N DEL DESARROLLO *
por José L e a l **
RESUM EN Y CONCLUSIONES
Este estudio es una presentación crítica de los principales elementos
teóricos — conceptos, enfoques y métodos— en la utilización del Análisis
Costo-Beneficio (A C B ) como herramienta de apoyo en política ambiental
y, más específicamente, en las decisiones concernientes a la implementación de medidas de protección del medio, ambiente.
Los resultados, tanto teóricos como prácticos, de la investigación
de la que este trabajo deriva, permiten concluir que las controversias
involucradas en la aplicación del ACB a la evaluación de decisiones en
política ambiental provienen de un conjunto de factores relacionados
con la estructura socioeconómica global, factores que en su mayoría
no son precisamente de naturaleza metodológica, tales como el cálculo
de un cierto costo, la estimación de un beneficio particular o la elec­
ción de tasa de descuento. Más bien, los problemas claves se relacionan
con la complejidad y alcance de las decisiones que involucran al medio
ambiente y la factibilidad de aplicar a éstas una m etodología como el
ACB. La utilización del ACB supera el dominio de lo instrumental para
constituirse en un paradigma que conlleva elementos que van más allá
de lo técnico. Para su aplicación se hace esencial, por lo tanto, contar
con un conocimiento adecuado del sistema natural en que se pretende
actuar, así como de sus interacciones con el sistema social involucrado
al momento de plantearse la elección de los más adecuados métodos
y técnicas de ACB. El m edio ambiente, sistema de unión entre los sis­
temas natural y social, debe estudiarse con un enfoque sistèmico, que
tenga en cuenta la complejidad de sus interrelaciones. Por otra parte,
una vez delim itado el sistema, se requiere una coordinación cuidadosa
con los mecanismos de gestión y manejo ambiental que se utilizarán
para el control del sistema afectado por la medida. En otras palabras,
la aplicación del ACB escapa al mero uso de instrumentos monetarios
o flujos financieros v debe tener en cuenta la naturaleza física de los
efectos de la actividad económica. Más aun, las características parti­
culares y el conocimiento limitado que se tiene de algunos efectos de
* Una versión preliminar de este artículo fue publicado en UPES en 1985
(UPES CDA-31).
** Experto del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social
(ILPES) y Consultor CEPAL/PNUMA.
156 □ José Leal
las acciones humanas sobre el medio ambiente, especialmente a largo
plazo, hacen que fuertes incertidumbres estén presentes en muchas deci­
siones, lo que envuelve, en consecuencia, importantes niveles de riesgo,
factores ambos que deben ser considerados en el análisis de costos y
beneficios. Finalmente, la necesidad de hacer coherentes y de integrar
las acciones que afectan al medio ambiente con el proceso de desarrollo,
significa la conveniencia de establecer los vínculos existentes entre cada
proyecto de medida de protección con la planificación global y regional,
planteándose las consecuencias de los diversos estilos de desarrollo en
el medio ambiente y la calidad de la vida.
Todos estos elementos constituyen restricciones estructurales im por­
tantes para la aplicación del ACB a las medidas de protección ambien­
tal, lo que condujo a proponer, como síntesis de la investigación, un
marco operacional para los cálculos de ACB ambientales que, a la vez,
considere dichas restricciones y permita tener elementos para superarlas.
La conclusión general del presente estudio es que la aplicación del
ACB como metodología de apoyo a las decisiones de política ambiental
es factible y útil, a pesar de ser controvertida. Más aun, constituye la
necesaria dimensión económica en la evaluación de políticas ambien­
tales. Pero esta aplicación no puede hacerse en forma aislada y parcial,
sino que debe efectuarse dentro de un contexto en que las demás dimen­
siones del problema sean consideradas, ya que éstas son en muchos
cases cruciales para una aplicación significativa y correcta del ACB en
la evaluación de medidas de protección ambiental. Y es en este contexto
más amplio que esta metodología debería ser utilizada, siendo el marco
operacional propuesto un intento por lograr este requerimiento. De otra
manera, el ACB no pasará de ser un cálculo pseudocientífico orientado
a legitim ar posiciones de corte economícista que contradicen el carácter
de largo plazo de los fenómenos ambientales, en el afán de su ciega
explotación cortoplacistá. El ACB no es ni la panacea para compatibilizar medio ambiente y desarrollo ni un cálculo inútil. Es una im por­
tante metodología de apoyo a las decisiones y, como tal, debe considerar
el carácter particular de la cuestión ambiental y el uso racional de los
recursos.
INTRODU CCIÓN
La preocupación por los instrumentos de gestión y planificación am­
biental en los países latinoamericanos aparece ya desde la Conferencia
sobre el Medio Ambiente Humano realizada en Estocolmo en 1972. En
form a sintética, se podría decir que el problema básico que se han
planteado desde entonces, tanto los gobiernos como los organismos inter­
nacionales, ha sido el de armonizar los objetivos ambientales con los
económicos y sociales. En otras palabras, cómo compatibilizar la nece­
sidad de contar con un medio ambiente sano — evitando la contamina­
ción, utilizando adecuada y racionalmente los recursos naturales, desarro­
llando un espacio social estéticamente grato a la vida humana— con
los imperativos del crecimiento y desarrollo de los países. El problema
aparece en toda su magnitud cuando se plantea la necesidad de incluir
la dimensión ambiental dentro de los planes y proyectos de desarrollo,
sin que esto signifique afectar en form a adversa las prioridades, muchas
157 □ Medidas de protección ambierttal
veces ineludibles, del desarrollo económico y social. (Sunkel v Gligo,
1980.)
Uno de los instrumentos m etodológicos identificados para el cum­
plim iento de estos objetivos ha sido el ACB. El presente estudio trata
acerca de las ventajas y limitaciones de su aplicación en el contexto
descrito.
El esquema para la realización de la investigación aludida se
desarrolló en tres partes: en la primera parte, se analizó un conjunto
seleccionado de estudios de casos en la aplicación de ACB a las medidas
de protección ambiental realizadas en distintos países. Se empezó por
recolectar, clasificar y categorizar los distintos estudios disponibles que
fueron enviados por distintos gobiernos. A esta ordenación siguió un
proceso de identificación de la metodología base, para detectar las ten­
dencias imperantes en estudios de este tipo. (PN U M A, 1979 a; PNUMA,
1979 b.) Esto condujo a la segunda parte de la investigación, que con­
sistió en la armonización de la base metodológica y el lenguaje, para
hacer comparables los estudios de casos. (PN U M A , 1979 c; PNUMA,
1980 a.) La tercera parte, una especie de síntesis del análisis de casos
reales — al mismo tiempo que una reflexión teórica sobre el problema—
condujo al desarrollo de un marco operacional para el uso del ACB
en decisiones concernientes a medidas ambientales, en que fueran pues­
tos en evidencia los problemas esenciales relativos a su aplicación.
(PN U M A, 1979 d; PNUMA, 1980b.) Una cuarta parte de esta investiga­
ción, no realizada, consideraba la elaboración de un Manual para la
evaluación económica de medidas de protección ambiental, orientado
a proporcionar elementos de análisis y opciones de acción a evaluado­
res, planificadores y encargados de tomar decisiones en el campo de la
protección ambiental, con especial énfasis en las necesidades de los
países en desarrollo.
El marco teórico utilizado en toda esta investigación, y que subyace
en este trabajo, es la rama de la ciencia económica conocida como
Economía del Medio Ambiente. En términos simples, se la puede definir
como la rama de la economía que se ocupa de un recurso que el
desarrollo contemporáneo ha hecho escaso, como es el medio ambiente.
Más específicamente, se trata de la asignación óptima de los elementos
que el medio ambiente provee para el proceso de desarrollo humano.
Sin entrar en un análisis exhaustivo del concepto, se puede definir
al medio ambiente humano como el conjunto de condiciones circun­
dantes en el cual el hombre vive, de donde obtiene los recursos para
su subsistencia y desarrollo material y espiritual, donde establece su
hábitat y descarga los residuos de sus actividades vitales. En esta pers­
pectiva, el medio ambiente cumple con un conjunto de funciones que
constituyen un sistema global de apoyo a la actividad humana, sistema
de gran complejidad y sensibilidad que provee los medios a través de
los cuales se sustentan todas las formas de vida.
Sobre la base de esta definición, la economía del medio ambiente
plantea que sus diferentes elementos son bienes económicos, lo que
significa que son bienes escasos. Esto deriva de la constatación de que la
naturaleza no provee una cantidad suficiente de recursos ambientales de
acuerdo a los deseos del hombre. Contrariamente a lo que se pensaba
tradicicnalmente, estos bienes y servicios no son en absoluto "lib fe s ” ,
ni porque su oferta sea prácticamente infinita, ni porque su demanda
158 □ José Leal
sea casi nula. La consecuencia de este supuesto carácter de bienes libres,
es que se deja fuera del circuito conómico a una buena parte de las
funciones del sistema que hoy denominamos medio ambiente.
A lo largo de este trabajo están presentes estos conceptos básicos
de economía del medio ambiente. (Sunkel y Leal, 1983.) El punto de
vista adoptado, entendido como marco general de reflexión, es la eco­
nomía mixta. Es decir, los análisis, críticas y conclusiones son válidos
esencialmente para las economías en que los mercados privados son los
vehículos principales para la asignación y desarrollo de recursos, con
una amplia participación del Estado como ente regulador y planificador.
Está de más acotar que éste es justamente el caso de la mayor parte
de las economías latinoamericanas.
En el contexto anterior, es interesante apuntar la reflexión de que
la economía del medio ambiente, como rama particular de la ciencia
económica, ha aportado una perspectiva nueva para el análisis crítico
de la teoría económica en diversos aspectos, entre los que se pueden
destacar brevemente:
a) La necesidad de un enfoque de la actividad socioeconómica que
se sustente en un modelo de circuito económico ampliado, que no se
agota en el proceso de consumo, sino que incluye la actividad de manejo
y liberación de desechos como proceso económico fundamental en las
economías modernas, así como la plena incorporación del total de los re­
cursos, bienes y servicios naturales a dicho circuito.
b ) El hecho de que aporta una perspectiva de largo plazo, que
supera el restringido marco de las ganancias inmediatas, y a la vez
toma en cuenta a las generaciones futuras, con las consecuencias corres­
pondientes en el uso de las funciones ambientales en un horizonte tem­
poral amplio.
c) Que permite considerar la realidad física de los ciclos naturales
de materia y energía, en un intento por desarrollar un pensamiento
económico sustentado en las leyes naturales objetivas, y no estrictamente
en leyes de mercado que, en el caso de la problemática ambiental, son
fuertemente distorsionadas y en muchos casos, inexistentes.
A.
I.
FUNDAM ENTOS DE LA PROTECCIÓN A M B IE N TA L
Econom ía de la protección del medio ambiente
La discusión acerca de la necesidad de evaluar económicamente las
actividades, proyectos o medidas destinados a la protección y restaura­
ción del medio ambiente, trae a colación el problema de las herra­
mientas metodológicas disponibles para esta evaluación. Desde ya, la
problemática ambiental es un elemento nuevo en la discusión, en la me­
dida que se ha expendido y desarrollado la conciencia del deterioro del
patrimonio ambiental de la humanidad. La primera conclusión es que
una comparación de las ventajas y desventajas (o los costos y benefi­
cios) de tales acciones constituye una manera lógica y prudente de
enfocar el problema. Así, el Análisis Costo-Beneficio (A C B ), la herra­
mienta básica de evaluación de proyectos, aparece como una de las
pocas — si no la única— metodología, en sentido amplio, existente para
la evaluación del comportamiento económico de una actividad. La racio­
159 □ Medidas de protección ambiental
nalidad que subyace en el ACB — un balance de beneficios y costos
hecho con el objeto de seleccionar la opción que proporciona los ma­
yores beneficios netos, o los menores costos, o la m ejor relación bene­
ficio/costo— parece ser aceptable en principio. Esta racionalidad global
aparece corno de valor universal, independiente de los individuos o
grupos que la adoptan o de las condiciones particulares en que es apli­
cada. Esto en cuanto a principio básico, ya que pueden haber distintos
enfoques.
Así, por ejemplo, puede adoptarse el punto de vista del individuo
particular que busca maximizar su ganancia, o el de la comunidad que
tiende a optim izar el bienestar social; o bien se trata de obtener el
m ejor rendimiento posible de los recursos en el menor tiempo posible,
o se persigue alcanzar su máximo aprovechamiento en el largo plazo.
En uno y otro caso, la aplicación de un criterio de costo-beneficio
parece legítimo, lo que hace que el ACB sea válido como principio
general, pero su aplicación es necesariamente particular a cada situa­
ción. Su contenido está, en todo caso, impregnado de los juicios de
valor correspondientes al punto de vista adoptado. La pretensión de que
el ACB sería una manera objetiva y científica de evaluar, no es más
que una ilusión interesada. Es pues fundamental entender, desde el
principio, que se está lidiando con una herramienta altamente discutible.
Ahora bien, está claro que en teoría este principio no tiene por qué
no ser aplicable también a los problemas del medio ambiente. La expe­
riencia indica, por lo demás, que ha sido ampliamente utilizado para
tomar decisiones en política ambiental, y lo más probable es que con­
tinúe siendo usado en el futuro. Sin embargo, a pesar de su uso más
o menos generalizado, que ha revelado al ACB como una metodología
de apoyo viable y útil y, adelantemos, necesaria, las deficiencias detec­
tadas en su aplicación han generado una amplia controversia respecto
de las ventajas de su uso en este tipo de decisiones. Así, por ejemplo,
uno de los problemas específicos que aparecen en la aplicación del
ACB es la tendencia a usarlo en form a muy restringida y estrecha: el
alcance de muchos estudios se lim ita a enfatizar los problemas de con­
taminación de una planta industrial o de determinada zona, olvidando
en estos casos las cuestiones más estratégicas que derivan de las activi­
dades de desarrollo en las cuales un proyecto está inserto, o los pro­
blemas mayores de la planificación regional y urbana; o los efectos
interregionales e internacionales que el uso de ciertos recursos o las
descargas de residuos implican para el medio ambiente humano global;
o las consecuencias de largo plazo, no sólo de los efectos ambientales
que una actividad puede presentar, sino de los recursos que la protec­
ción ambiental sustrae de otros usos. En form a similar, muchos estu­
dies se limitan a analizar la viabilidad de opciones a corto o mediano
plazo, sobre bases meramente financieras, negando así un aspecto esen­
cial de la problemática ambiental como es su horizonte intrínsecamente
de largo plazo.
No obstante lo anterior, la experiencia de muchos años en pro­
tección ambiental, analizada en los casos que se describen más ade­
lante, ha demostrado que el ACB es útil para la evaluación de opciones
específicas de decisión en política ambiental. Desde ya, constituye una
cantidad de información que hace menos inciertas las decisiones. Por
otra parte, puede constituirse en una manera efectiva de organizar la
160 □ José Leal
información e identificar vacíos de conocimiento en los cuales se
necesita investigación respecto de los efectos económicos de distintas
actividades de desarrollo. Además constituye, en último término, la
introducción de la dimensión económica en el análisis de las acciones
ambientales.
El medio ambiente no tiene por qué ser eximido del enfoque eco­
nómico. Sobre todo por la dramática escasez de recursos del mundo en
desarrollo, en que problemas más urgentes hacen presión sobre los
escasos recursos fiscales. Cabría acotar que esto es especialmente rele­
vante, como un esfuerzo para elevar los niveles de cuantificación en las
estimaciones de largo plazo, que son frecuentemente dejadas de lado en
el ACB aplicado a la evaluación de proyectos.
Además, la complejidad de los problemas que hay que enfrentar
requiere que se logre una estrecha interrelación entre especialistas de
diversas disciplinas, para obtener del ACB ambiental resultados confia­
bles, lo que siendo de difícil implementación, constituye un ejercicio
cada vez más necesario. Digamos, desde ya, que costos y beneficios
"ambientales” no son materia exclusiva del economista y que su difi­
cultad (o im posibilidad) de cuantificación no significa que no existan
ni sean partes integrantes del circuito económico.
La preeminencia que ha alcanzado el análisis económico en los
últimos tiempos, y de la cual no escapa la actividad de protección am­
biental, proporciona condiciones favorables para reforzar la calidad de
las metodologías de cálculo económico de los niveles de calidad ambien­
tal en un contexto multidisciplinario. Este aspecto no deja de tener su
importancia, ya que el ACB ha sido visto por ciertos grupos ecologistas
como un freno a la protección ambiental, com o una coartada pseudocientífica para justificar su deterioro creciente y continuo. Al respecto,
lo que corresponde es evitar un rechazo categórico a las metodologías,
y más bien realizar un esfuerzo mayor para demostrar su utilidad y
superar sus limitaciones. Así, se logrará respaldar la defensa de la cali­
dad ambiental con cálculos más refinados.
Consideraciones como las anteriores son el resultado de la expe­
riencia de muchos países, lo que nos hace aceptar el hecho de que el
uso del ACB está muy difundido y que incluso diversos gobiernos han
estimado como obligatorio algún cálculo de eficiencia económica para
toda actividad que tenga relación con la protección ambiental. En todo
caso, esto no ha sido siempre acompañado por la introducción de con­
sideraciones ambientales en los proyectos y planes de desarrollo, la otra
cara de la medalla, lo que constituye una fuente importante de deterioro
futuro del medio ambiente. Ambos aspectos constituyen dos problemas
complementarios del ACB y los esfuerzos de m ejoram iento de los niveles
metodológicos deberían hacerse en ambos sentidos.
El interrogante que se puede plantear a estas alturas es por qué
el ACB, que aparece generalmente asociado a cálculos de carácter finan­
ciero y de corto plazo, debería aplicarse significativamente a una cuestión
social global y de largo plazo, com o es la problemática del medio am­
biente. Tal interrogante es pertinente en la medida en que existe una
amplia controversia en torno a la "ética” de la aplicación “de mediciones
económicas a cuestiones tan relevantes que comprometen la vida misma
del hombre en el planeta, sobre todo después de las constataciones
161 □ Medidas de protección ambiental
recientes acerca de lo catastrófico de ciertos efectos de la actividad
socioeconómica sobre el medio ambiente.
La respuesta provisoria que se puede dar es que, en un intento por
superar la controversia desde adentro, es decir, sin un rechazo radical
de la metodología — como lo hacen ciertos grupos ambientalistas— , se
debe considerar al ACB nada más que como una m etodología general
para evaluar económicamente posibilidades de acción, con el fin de per­
m itir la elección de la más conveniente. El ACB aparece, así, como una
herramienta de apoyo al proceso de decisiones en lo que respecta a la
efectividad económica de las opciones en un sentido amplio. Y no más
que esto. N o es en absoluto la panacea, pero tampoco puede ser el chivo
expiatorio. En un mundo tan mezquino en recursos económicos para
el desarrollo, ninguna actividad social puede redimirse de un proceso
de evaluación. Pero esta evaluación no puede tampoco dejar de lado lo
específico del dominio en que se aplica. Y el medio ambiente es uno
cuyas características le dan la mayor importancia para el futuro de la
humanidad.
En todo caso, el ACB es una manera de enfocar los problemas de
selección de opciones exclusivamente desde un punto de vista mone­
tario, y envuelve en consecuencia la cuantificación en términos numé­
ricos de las ventajas y desventajas asociadas con el comportamiento
futuro de una acción. Esta es justamente la particularidad de su aplica­
ción en cuanto a principio general y metodología de evaluación: permite
introducir en el proceso de decisiones que comprometen al medio am­
biente y sus funciones, algún tipo de cálculo económico como parte del
proceso general de evaluación. Esa es su limitación y a la vez su aporte
al proceso de evaluación global de una medida de protección ambiental.
Está claro que un punto de vista como éste permite enfrentar el pro­
blema participando directamente en el debate entre economistas y ecolo­
gistas, buscando tom ar en cuenta los efectos físicos y los económicos.
Ahora bien, el nivel al cual ciertas variables se consideran como
costos y otras como beneficios, hace que el ACB pueda tener resultados
radicalmente diferentes según el punto de vista adoptado. Y esto es
válido también para el ACB ambiental. Y a la Economía del Bienestar
tradicional establecía la diferencia entre costos privados y costos socia­
les, siendo los últimos no necesariamente contradictorios con los prime­
ros, sino más bien complementarios y calculables a^partir de ellos. En
todo caso, lo que no aparece cuestionado en la Teoría Neoclásica del
Bienestar es el horizonte temporal de las decisiones, que no va más
allá del mediano plazo, lo que significa dejar fuera un conjunto im por­
tante de beneficios y costos que no se manifiestan a corto y mediano
plazo. Todo esto sin entrar a discutir la bondad de un enfoque que
busca, a toda costa, un equilibrio teórico bastante dudoso, en un esfuerzo
académico alejado de la realidad, que reduce el problema a la búsqueda
de hipotéticos precios de equilibrio. De allí la necesidad de visualizar al
ACB en form a más amplia que en los marcos restringidos de la Teoría
del Bienestar o la Evaluación Financiera de Proyectos.
Este es el concepto global de ACB que predomina en estas notas.
Es decir, como lo planteamos antes, al hablar de ACB nos estamos refi­
riendo al ACB social en términos amplios. N o se le asimila así, ni al
mero análisis financiero, como ^n la Evaluación de Proyectos, ni a la
Economía del Bienestar. (Leal, 1985 a.) Ambos enfoques pueden, sin
162 □ José Leal
embargo, ser adecuados para la resolución de algún problema de evalua­
ción ambiental específico, limitado, como dijim os antes, a zonas geográ­
ficas o grupos sociales concretos. En cualquier caso, el objetivo es
siempre lograr algún tipo de expresión monetaria de las posibilidades
que hay que analizar para efectuar el ACB.
Un factor crucial será el horizonte temporal en el cual se proyectan
costos y beneficios. Las controversias provocadas por ciertos cálculos
parciales e incompletos de ACB se deben en muchos casos a la no
consideración de un plazo suficientemente largo que permita introducir
todos los efectos de una actividad, entre ellos muchos puramente econó­
micos. En la perspectiva de diseñar estrategias de desarrollo a largo
plazo que sean compatibles con un medio ambiente sano, la adecuada
consideración de los efectos económicos del nivel de calidad ambiental
es un aspecto ineludible.
Otro factor no menos importante es la consideración del punto de
vista global de la sociedad. N o es posible negar el carácter totalizador
del problema ambiental: el amplio alcance que tienen las acciones huma­
nas en el nivel de calidad ambiental afecta, directa o indirectamente, a
otros grupos sociales más allá de los ligados estrictamente a la actividad.
Definen, por lo tanto, de manera significativa la calidad de la vida de
la población. Esto, sumado a los larguísimos horizontes en que muchos
efectos se manifiestan, con las incertidumbres que esto implica y al
carácter sistèmico y sinèrgico de dichos efectos. En suma, a las caracte­
rísticas estratégicas y de largo plazo de las decisiones involucradas. Más
que nunca en este caso, el de los problemas del m edio ambiente, estos
conceptos son claves en el análisis. (Sunkel y Leal, op. cit.)
Finalmente, se hace necesario enfatizar desde el comienzo, que el
ACB no agota, de modo alguno, el proceso de evaluación de una medida
de protección ambiental. El ACB es un aspecto, sin duda del mayor
grado de relevancia, pero es sólo una parte del análisis global, el que
debe incluir otros factores, referidos tanto a efectos físicos como so­
ciales. Por importante que sea el análisis económico, su utilización como
único elemento de decisión introduce fuertes distorsiones en las com­
plejas interrelaciones que se dan entre los sistemas económicos y los
sistemas naturales.
El ACB es una metodología pretendidamente objetiva, que esconde
una cantidad importante de juicios de valor. De tal modo, su utilización
en la toma de decisiones es peligrosa por la cantidad de desviaciones
que pueden derivar de la racionalidad en que se basa. Así, puede llegar
a dificultar, más que ayudar, al proceso de decisiones. Hay que tener
siempre en cuenta que la gran ilusión del ACB com o metodología general
es que pretende que es posible cuantíficarlo todo en términos moneta­
rios, lo que a su vez presupone que la moneda es una unidad de medida
estable, a la que todo se puede convertir. La única manera en que el
ACB pueda transformarse en una herramienta útil para la toma de
decisiones, es definiendo un cierto nivel de aplicación, en un hori­
zonte determinado y con un alcance limitado. Así, los beneficios y costos
pueden ser establecidos para un cierto grupo, territorio o proceso, para
el que los tales beneficios y costos tengan sentido. Esto permitiría
alejarse del ACB como una pretendida medición objetiva y universal,
lo que no debe impedir, sin embargo, que sean consideradas las interre-
163 □ Medidas de protección ambiental
(aciones que la cuestión ambiental conlleva, entre ellas las que la ligan
al proceso de desarrollo social y económico.
2.
Necesidad de las medidas de protección ambiental
Como se señaló más arriba, el problema de la posible aplicación del
ACB a las medidas ambientales aparece en el momento en que la so­
ciedad decide tomar acción para restaurar, proteger, mantener o m ejo­
rar la calidad de su medio ambiente. Está claro que, así como el
deterioro ambiental es el producto de un mecanismo ciego y de corto
plazo, su recuperación requiere de una voluntad social coordinada y
sumada con una cierta visión de largo plazo.
Sin embargo, paralelamente a esta decisión, la sociedad se plantea
el interrogante de cuáles serán las consecuencias económicas de dichas
acciones: las cantidades de recursos materiales, energéticos y financieros
que se utilizarán, así como los rendimientos futuros de tales recursos
en términos del bienestar social y especialmente de la calidad ambiental.
En otras palabras, el problema es cómo evaluar la eficiencia global de
la decisión de asignar recursos a dichas medidas. Tal evaluación consti­
tuye, finalmente, una comparación con otras opciones de asignación
social.
Aquí aparece un prim er problema clave en la economía del medio
ambiente: la perspectiva social no es arbitraría ni retórica cuando se
trata de los problemas relativos al deterioro ambiental. Las decisiones
que comprometen al entorno natural son decisiones sociales, tomadas
por la sociedad en su conjunto y para el beneficio colectivo, y repre­
sentan los intereses de la comunidad, en oposición a las preocupaciones
meramente individuales. El medio ambiente es un patrimonio de la
sociedad en sus dimensiones espacial (nacional) y temporal (generacio­
nal). Tales decisiones, sin embargo, no tienen por qué entrar necesaria­
mente en contradicción con los intereses individuales, pero el énfasis
se pone en los objetivos sociales globales, involucrando los intereses de
las mayorías. Querámoslo o no, es evidente que la historia de la destruc­
ción del medio ambiente da numerosos ejem plos de decisiones cuyo
beneficio neto individual (para una empresa, por ejem plo) trajo como
consecuencia fuertes costos sobre terceros, estos últimos tan "propieta­
rios" del medio ambiente como los que lo contaminaron.
Más aun, el medio ambiente, tal como se entiende hoy en día el
concepto, es precisamente una cuestión que concierne al conjunto de
la sociedad, aunque su deterioro sea causado por un grupo pequeño
y los efectos, aparentemente, recaigan sólo sobre una parte del cuerpo
social. Incluso, la preocupación por los problemas del medio ambiente,
especialmente los efectos más inmediatos de su degradación, se ha
expandido notablemente en los últimos años, y es precisamente la pre­
sión social la que ha dado origen a muchas de las políticas guberna­
mentales. N o es ajena a esto la práctica activa de la democracia en
los países en que la conciencia ambiental se ha desarrollado más.
Existen serias dificultades para que individuos aislados puedan ser
capaces de tomar en cuenta la complejidad de relaciones y contar
con la cantidad de recursos requeridos para la protección ambiental
global. Cada uno de éstos tendrá, obviamente, que hacer su contribu­
ción específica, tanto en el proceso de planeamiento y control ambiental
164 □ José Leal
com o en el mantenimiento de un cierto nivel de calidad del medio,
pero la decisión política tendrá un carácter general, lo que incluye un
cierto grado de centralización. Un* tipo de descentralización extrema o
“ laissez-faire’’ no tiene sentido como política ambiental, desde el mo­
mento en que los particulares tenderán necesariamente a superponer
sus propios intereses por sobre los de la sociedad en su totalidad, mo­
vidos por la lógica del lucro, especialmente en mercados que distan
mucho de comportarse en form a ideal. Aunque esto es válido para
cualquier acción humana, es especialmente dramático, en el caso de los
problemas ambientales, dada su im perfecta o inexistente integración
dentro del ciclo económico: bienes de carácter "lib re ” (la atmósfera,
un lago); inexistencia de precios de mercado para ciertos recursos
(corrientes de agua, "basurales” ); intangibilidad de diversos bienes y
servicios "naturales” (aspectos estéticos del paisaje, el silencio). Todos
estos son ejem plos de problemas ambientales reales, y el actual dete­
rioro en estos aspectos es justamente expresión de enfoques de corte
libremercadista, coincidentes, por lo demás, con una perspectiva de
corto plazo que ni siquiera considera el horizonte de vida de un indi­
viduo. Es curioso que en el mundo idealizado de la libre competencia,
en que se supone que los mercados asignan todos los recursos, el medio
ambiente haya quedado afuera. En cualquier proyección se le consideró
siempre como de oferta tan grande que no se le asociaba el concepto
de escasez. Al parecer, la m iopía temporal y espacial del economista
no era sino la contrapartida de la difusa visión del mundo que los
mercados permiten, donde la nitidez alcanza sólo a lo inmediato en el
tiempo y en el espacio.
Entre las decisiones de carácter social, aquéllas que comprometen
la utilización del m edio ambiente cubren un campo tan amplio de inte­
reses sociales que podrían ser consideradas como las más importantes
para el desarrollo de la sociedad en el largo plazo. Implican, en último
término, definir qué es lo que se va a hacer con la naturaleza, en qué
grado se la va a utilizar para satisfacer los requerimientos humanos
de la generación actual y de las futuras. En este contexto, las medidas de
protección y m ejoram iento ambiental son acciones que, con distinto
alcance, realizan y ponen en práctica estas decisiones. N o cabe duda que
los grandes cambios en el m edio ambiente vendrán ligados a los proyec­
tos de desarrollo. Pero las medidas que afectan directamente al m edio
son un complemento necesario para asegurar que los recursos, bienes
y servicios ambientales puedan contribuir efectivamente al proceso de
desarrollo.
Las medidas de protección ambiental han sido objeto de serias
discusiones durante los últimos años, debido a la preocupación de los
gobiernos por el creciente deterioro y destrucción del medio ambiente
natural y construido. Así, se ha hecho patente la necesidad dramática
de detener esta tendencia negativa, con el objetivo de controlar y plani­
ficar los niveles actuales y futuros de las capacidades ambientales.
Sin embargo, la preocupación acerca del significado económico real de
estas medidas apareció en form a simultánea. Así, durante los años se­
senta y setenta, predominó una visión más bien optimista de las venta­
jas, incluso económicas en términos monetarios, de los gastos sociales
en control ambiental. Se consideraba que el evidente resultado positivo
de las medidas orientadas a mantener o elevar la calidad ambiental
_______________
165 □ Medidas de protección ambiental_________________
— impulsadas por la creación de una conciencia nacional sobre el pro­
blema— , eran suficientes para asegurar una asignación adecuada de los
recursos sociales en protección ambiental. Fue una toma de conciencia
generalizada que los gobiernos hicieron suya, en un contexto de vigilancia
democrática sobre las acciones del Estado.
Estas medidas estaban a menudo apoyadas en cálculos de costos
y beneficios, pero rara vez éstos eran completos y exactos. Se asumía
que la aplicación directa del ACB constituía un mero apoyo lateral al
proceso de decisiones, sin el carácter definitorio que se le exigía para
otro tipo de decisiones. El medio ambiente aparecía como un ob jetivo
social válido en sí, que era necesario defender sobre la base de prin­
cipios absolutos. Así, si el ACB demostraba que los beneficios (sociales)
excedían los costos (sociales) de la medida de protección, el paso si­
guiente era la simple elección de la m ejor opción de control en términos
del más alto valor de la relación beneficio/costo. Sin embargo, en la
mayoría de los casos ni siquiera se llegaba a una estimación de bene­
ficios, los cuales eran considerados a p rio ri com o superiores a los
costos, dando lugar a una comparación de opciones posibles en términos
de menor costo. Incluso en muchos casos un ACB negativo era desechado
como irrelevante, y la decisión se tomaba sobre bases extraeconómicas.
Esta tendencia varió notablemente en los últimos años, en parte
debido a los importantes cambios en la economía mundial, producto de
la llamada "crisis del petróleo” . Los gobiernos han ido mostrando cada
vez mayor reticencia a gastar en protección ambiental, debido a la
urgencia de otros problemas considerados como prioritarios: inflación,
recesión, desempleo, entre otros efectos negativos de la crisis. Se consi­
deró entonces como insuficiente la mera estimación de un beneficio
intangible, o la utilización de valores medios basados en datos histó­
ricos. Los gobiernos requerían cálculos muy exactos para convencerse
de las bondades de asignar fondos a la protección ambiental. Por un
extraño fenómeno de manipulación de la técnica económica, los ACB
comenzaron a aparecer sistemáticamente. Y se ha hecho fe de sus
resultados negativos, como otrora de los positivos. Primero, se acepta­
ban ACB incompletos en función de la importancia del problema am­
biental, y luego se hacían requerimientos extremos de refinamiento en
el cálculo en función de la importancia de los demás problemas. En
ambos casos, se actuaba independientemente de la calidad de los cálculos
de ACB, demostrándose así, de nuevo, la índole arbitraria de la me­
todología.
Este es precisamente el estado actual de la discusión y como tal
ha pasado a los países en desarrollo. Desafortunadamente, esta situa­
ción ha repercutido indirectamente de manera negativa en el medio
ambiente, a pesar de la aparente m ejor asignación de recursos lograda
con el uso del ACB en los momentos de mayor confianza en su
aplicación.
Los gobiernos tienen la tendencia, por mimesis, a exigir cálculos
de ACB cuando a veces no hay ni siquiera conocimiento cabal de su
modo de aplicación. Esto es lo que ha conducido a que muchos secto­
res, en los campos público, privado o comunitario, hayan rechazado
abiertamente el uso del ACB para tomar decisiones que impliquen im­
pactos sobre el medio ambiente. Con el apoyo de estos cálculos, se
rechazan acciones claramente fundamentales, como ciertos proyectos en
166 □ José Leal
el área del saneamiento ambiental, contra lo cual el público consciente
o informado reacciona. La clave del asunto, sin embargo, no parece
radicar en el ACB en sí, sino en lo que unos y otros entienden por
costos y beneficios. En el fondo, se puede decir que se juegan opciones
políticas de gran alcance. Lo esencial es entender que el ACB puede
tender a ocultar juicios de valor y puntos de vista políticos particulares
bajo la fachada de una técnica económica sofisticada.
El problema, como se ve, no se puede traducir en un simple re­
chazo a p rio ri y global de metodologías como el ACB, ni tampoco en
su aceptación acrítica e inmediata. La consecuencia sería una amenaza
adicional al m edio ambiente, cosa que ningún sector estaría en principio
dispuesto a aceptar, ni siquiera en términos de ganancias perdidas en
el corto plazo, ya que algunas de las consecuencias negativas del dete­
rioro ambiental se están manifestando día a día en la salud y bienestar
de todos, aparte de que se pone en peligro la posibilidad de diseñar
políticas sostenidas de desarrollo.
El nudo del problema está en lograr una mayor profundidad y
exactitud en los cálculos, un claro establecimiento de los niveles de
decisión involucrados y alguna estimación de los efectos en el largo
plazo. Lo que se requiere es que el proceso de medición de beneficios
y costos esté fundamentado en premisas lo más científicas posibles,
para así tener la seguridad de que los resultados sean viables desde un
punto de vista económico y que el balance con otros problemas nacio­
nales sea adecuadamente considerado. Lo importante es mantener la
necesidad de la evaluación económica como componente de cualquier
evaluación.
Como consecuencia de esta situación, se está realizando un esfuerzo
para m ejorar substancialmente la calidad y exactitud de las m etodolo­
gías para la medición de los rendimientos económicos de las actividades
ambientales. Entre éstas, evidentemente están los impactos en la indus­
tria del uso de equipos de anticontaminación, problema básico en el
sector productivo privado. Esto genera un cierto tipo y nivel de ACB.
Pero también la cuestión ambiental significa otras preocupaciones, a
un nivel más estratégico. Así, aparte de los contaminantes clásicos, han
sido identificados otros que implican riesgos mayores a la salud y el
bienestar y que además interactúan sinergísticamente entre sí; simultá­
neamente, los problemas del agotamiento de los recursos materiales y
energéticos han aparecido como cuestiones ambientales críticas, espe­
cialmente para los países en desarrollo; además, los aspectos estéticos,
con todas sus implicancias en el turismo, calidad de la vida, salud
mental, etc., constituyen problemas no despreciables en sociedades en
que la alienación parece expandirse. Esto sólo por mencionar algunas
de las inquietudes ambientales más típicas.
En esta misma perspectiva, un problema crucial es la reconcilia­
ción entre los objetivos del desarrollo y las aspiraciones ambientales.
Esto es el producto de las dificultades que están experimentando los
gobiernos para asignar fondos al m ejoram iento ambiental en una época
de crecientes restricciones fiscales y demandas competitivas para asis­
tencia financiera gubernamental. El análisis ambiental provee, en este
contexto, una perspectiva de largo plazo que es, en muchos casos, dejada
de lado por carencia de las herramientas metodológicas adecuadas. Es
importante tener conciencia de que muchas veces una medida que afecta
167 □ Medidas de protección ambiental
al medio ambiente excede en mucho el ám bito de la medida misma y el
medio físico específico involucrado.
La inferencia inmediata de esta situación es que los gobiernos, al
realizar esfuerzos para lidiar con estos com plejos problemas, deberían
considerar alguna form a de control y coordinación centralizados. A este
respecto, se ha alcanzado un amplio consenso entre los economistas
ambientales y de recursos naturales, de que el adecuado uso de los
métodos y técnicas de ACB debería incorporar algunos aspectos del
proceso de tomar decisiones a un nivel global. Los diferentes métodos
de ACB pueden ser usados de modo de organizar los múltiples factores
que tienen que tenerse en cuenta en las decisiones que comprometen
la calidad ambiental, tanto a nivel local y regional como nacional, y no
pasar a transformarse en un m ítico indicador único para decidir. Estos
métodos deberían ser complementados con otras perspectivas, m etodo­
logías y técnicas que pertenecen a los campos de las ciencias sociales
y la ingeniería, como se plantea más adelante. Técnicas como las Eva­
luaciones del Im pacto Ambiental ÍE IA ), por ejem plo, no pueden ir
separadas del ACB, tanto para confiar en que este último esté susten­
tado en mediciones de carácter físico, como para estimar el efecto eco­
nómico de las recomendaciones de una EIA. Esta parece ser la única
manera de balancear las complejas interacciones con otros sectores,
regiones o proyectos que aparecerán en el análisis.
Se podría afirm ar que la problemática de la aplicación del ACB
ha evolucionado de la más bien restringida relación "contaminación/
ACB” , a la más amplia "m edio ambiente/ACB” , con todas las connota­
ciones que esto implica. Y es en este contexto que en la actualidad se
intenta una reflexión teórica, metodológica y práctica sobre este tema.
Ya que hay la necesidad de implementar medidas de protección ambien­
tal, a lo largo de todo el espectro de las distintas dimensiones del
concepto de medio ambiente, la evaluación económica mediante el ACB
se hace más compleja, planteando importantes desafíos a las nacientes
ciencias de gestión ambiental.
B.
CONCEPTO DE M EDIDA DE PRO TECCIÓ N
DEL M EDIO A M B IE N T E
Una medida de protección ambiental es una actividad proyectada por
la sociedad para tomar en debida consideración, reducir, controlar y
finalmente eliminar, las amenazas que las actividades socioeconómicas
pueden significar para el m edio ambiente. En un sentido positivo, debe­
rían concebirse como las actividades destinadas a poner al medio am­
biente y sus potencialidades al servicio del proceso de desarrollo, en el
entendido que su deterioro pone en peligro dicho proceso. Sabemos que
esta situación ha sido la consecuencia, aparentemente inevitable, del
desarrollo social y económico pasado, y que se ha manifestado en form a
especialmente dramática durante las últimas fases del desarrollo de
nuestra sociedad — en otras palabras, en el proceso de industrializa­
ción— , aunque muchos efectos fueron detectados ya durante la Edad
Media. Justamente cuando las consecuencias negativas de este proceso
comienzan a manifestarse, nace el concepto mismo de medio ambiente,
destacándose la contaminación como el efecto más evidente.
168 □ José Leal
Aun cuando intuitivamente está relativamente claro en qué consiste
el deterioro ambiental — sus efectos inmediatos son al menos percepti­
bles en form a directa— se hace necesario buscar un esquema más
conceptual para explicar estos fenómenos. Esto es especialmente válido
para los efectos a largo plazo, cuya estimación es difícil e incierta, lo
que se ye agravado por el hecho que éstos son justamente los efectos
ambientales negativos más relevantes. Se puede afirm ar que una medida
de protección ambiental es, por esencia, una herramienta de largo plazo.
Y esto como una respuesta al carácter de largo plazo de muchas mani­
festaciones del deterioro ambiental.
Los efectos de estas amenazas al medio se pueden considerar como
una reducción de las capacidades que el medio ambiente posee para
cumplir un conjunto específico de funciones o roles necesarios para sus­
tentar la vida humana. De tal manera, el deterioro ambiental se puede
medir, en principio, como la variación negativa de sus potencialidades
para cumplir esos roles.
Aquí nos enfrentamos con un problema conceptual mayor, que es
conveniente resolver antes de proseguir. La verdad es que no existe una
definición de medio ambiente establecida y definitiva. Cualquiera que
se adopte, será objeto de controversia. Sin embargo, está claro que cual­
quier estudio que se proponga establecer lincamientos para la evalua­
ción de efectos de las actividades humanas sobre el medio ambiente,
requiere que se trabaje sobre la base de una definición de éste. Si se
trata de evaluar, la cuestión es evaluar qué, cómo y para qué. A este
nivel, nos parece conveniente plantear que el concepto mismo de medio
ambiente es, en términos generales, un modelo, una manera particular
de representar las relaciones entre el sistema natural y el sistema social,
entre el hombre y la naturaleza. Y al decir modelo estamos planteando
su carácter de "sim ulación” de la realidad, tanto para interpretarla
como para actuar sobre ella. Este concepto ha sido creado a partir de
una definición negativa — contaminación— y nos hemos movido hacia
la búsqueda de formas de actuar positivamente sobre la realidad — ges­
tión ambiental— .
En la perspectiva del análisis económico ambiental, el interrogante
estaría en si es posible llegar a una definición de medio ambiente más
o menos coherente desde el punto de vista científico, y útil desde el
punto de vista operativo. Un marco conceptual en el que se pueda
definir una base sólida para el análisis, se logra estableciendo de una ma­
nera orgánica, como se planteó más arriba, cuál es el conjunto de funcio­
nes que el medio ambiente cumple en la vida humana. En su expresión
más general, el medio ambiente puede ser visualizado como el conjunto
de condiciones circundantes en las que un ser humano vive y de donde
obtiene los recursos para su subsistencia. En general, se distingue entre
medio ambiente natural y medio ambiente construido, siendo este último
el natural transformado por la actividad humana. Podemos, en todo
caso, no hacer distinción entre estas categorías, y hablar en general
de medio ambiente, ya que se puede argumentar que el hecho de ana­
lizar la naturaleza desde el punto de vísta de la sociedad humana,
implica de algún m odo humanizarla v socializarla, y la distinción se
hace innecesaria. Habría que poner énfasis en que el concepto moderno
de medio ambiente no lo hace identificable con naturaleza, como podría
deducirse de lo planteado. En el hecho, lo que se entiende por medio
169 □ Medidas de protección ambiental
ambiente es una form a particular de concebir las relaciones entre el
hombre y la naturaleza. En este sentido, lo repetimos, el medio am­
biente es un modelo, una representación.
El concepto es, por lo demás, un concepto nuevo, generado como
respuesta a los dramáticos efectos que el desarrollo tecnológico y la
industrialización han tenido en las relaciones entre los seres humanos,
los demás seres vivientes y el mundo físico. Y aquí se pueden men­
cionar muchos ejemplos, como la contaminación de las aguas, con todas
sus secuelas en la salud humana, en la vida animal y vegetal, en su
uso como recurso para la pesca o la industria misma, etc.; la destruc­
ción del paisaje natural que hace que la vida se vaya restringiendo cada
vez más a centros urbanos que se van haciendo insoportables; el agota­
miento acelerado de ciertos recursos naturales escasos, de cuyo usu­
fructo se está privando irreversiblemente a las generaciones futuras.
Todos estos problemas ambientales se relacionan con características
concretas de la sociedad industrial, aunque sus orígenes se remontan
a veces a etapas muy antiguas del desarrollo de la civilización. Su
carácter de problemas "am bientales” es, sin embargo, un paradigma
contemporáneo.
Nuestro problema es, en todo caso, la búsqueda de formas de atacar
estos problemas en el contexto de la problemática socioeconómica, la
que constituye una realidad dada sobre la cual se hace necesario actuar.
1.
Funciones del medio ambiente
Las funciones del medio ambiente, tal como se definió más arriba, se
pueden presentar, resumidamente, de la manera siguiente:
a)
E l medio ambiente com o proveedor de recursos
El medio ambiente suministra a los seres humanos los recursos natu­
rales — materiales, energía— requeridos para la producción de los
bienes y servicios necesarios para el mantenimiento y desarrollo de la
vida. Estos recursos naturales pueden ser de distintas características,
y se han propuesto diversas categorizaciones para su análisis. Desde
ya, hay una distinción fundamental entre recursos materiales (materias
primas para la producción de bienes y servicios) y energéticos (que
suministran la energía necesaria para llevar a cabo el proceso de trans­
formación de dichas materias prim as). La cuestión de los^recursos es
la cuestión ambiental primordial, y de allí parte toda la estructura de las
ciencias del medio ambiente.
Siguiendo a Pearce, Seneca y otros economistas del medio ambiente,
los recursos ambientales — materiales y energéticos— pueden ser clasi­
ficados en cuatro tipos. (Pearce, 1976.) La clasificación propuesta se
esquematiza en la figura 1, que establece también las relaciones entre
ellos.
F ig u r a
1
C L A S IF IC A C IO N DE LOS RECURSOS AMBIENTALES
SOL
TIERRA
171 □ Medidas de protección ambiental
CLASIFIC AC IÓ N DE LOS RECURSOS A M B IE N TA LE S
Para efectos del análisis económico de esta prim era función del
medio ambiente (que es, repetimos, la de proveer de recursos naturales
que son extraídos para su transformación en bienes y servicios), éstos
son en general llevados a los mercados para su consumo final o inter­
medio. Una parte importante de los mismos, aunque no la totalidad,
tiene efectivamente un precio en el mercado como expresión de su
escasez relativa. Otros no lo tienen. Así, la energía solar directa es un
recurso que por el momento no se transa en el mercado, y por lo tanto
no tiene precio. Ahora bien, si esta transacción existiera, su precio sería
cero, a menos que se construyeran facilidades para almacenar dicha
energía. La energía de las mareas — o la eólica— es un caso similar.
Nos encontramos aquí con un caso particular de "fa lla del mercado” ,
y que en algunas situaciones llega incluso a la inexistencia de un mer­
cado propiamente tal. Este factor será la clave para enfrentar algunos
problemas de evaluación que se analizan más adelante.
La manera de enfrentar el análisis global de esta función del medio
ambiente es haciendo uso de los Balances de Materia y Energía y los
Análisis de Insumo-Producto. A través de los primeros se puede lograr
un punto de vista ecológico de la problemática ambiental, al sustentar
estos balances en las leyes físicas y biológicas. Recordemos que la eco­
logía, como ciencia, se ocupa precisamente de la relación o la interde­
pendencia que existe entre los seres vivientes, tanto entre ellos como
especies, como entre ellos y el medio ambiente. Esta relación entre la
biota (sistema de seres vivos) y su medio ambiente circundante es
lo que se conoce como ecosistema. Los balances de materia y energía
constituyen una expresión de los flujos dentro de los ecosistemas, y no
se agotan en el análisis de los recursos, sino que involucran al conjunto
de las fuentes ambientales. (Pearce, op. cit.; Torres y Pearce, 1979.) Los
segundos permiten conocer de qué manera ciertos recursos pasan a
contribuir a determinados procesos, integrados a ciertos productos espe­
cíficos (comprendidos ciertos subproductos indeseables, como los conta­
minantes). Se relacionan así las demandas de un recurso determinado
por parte de un cierto productor o consumidor hasta las demandas
finales. Diversos autores han incursionado en la ampliación y adapta­
ción de las matrices de insumo-producto para introducir variables am­
bientales. (V íctor, 1972.) Esto puede, en teoría, abarcar el total de los
recursos y los problemas de contaminación pueden ser introducidos
definiendo un sector especial, "anticontaminación” .
Una interesante aproximación a este problema ha sido desarrollado
por Ayres y Kneese, con su modelo de balances materiales, quienes hán
demostrado que el no considerar las emisiones propias de los procesos
de producción y consumo en el medio ambiente significa, en último
término, negar las leyes de conservación de la materia y energía. (Ayres
y Kneese, 1969; Kneese, 1977.)
172 □ José Leal
b)
E l medio ambiente com o proveedor de bienes
y servicios naturales
El paisaje y el patrimonio cultural pueden ser considerados como
bienes y servicios "naturales” de carácter intangible, y que el medio
ambiente proporciona como apoyo a la vida humana, contribuyendo a
la calidad de la vida y haciéndola agradable y plena. Estos son, por
ejem plo, la belleza del paisaje, el aire puro, la ausencia de ruidos, etc.
N o son recursos materiales, por lo que su cuantificación es especial­
mente difícil debido a los factores subjetivos que influencian su valo­
ración. La mayor dificultad parece radicar en su carácter tácito de
"propiedad colectiva", que hace que no se pueda establecer un derecho
de propiedad privada sobre ellos, no existiendo así precios ni mercados
que los originen. Esta es, por lo demás, la parte más com pleja en el
proceso total de evaluación, especialmente en lo que se refiere a la per­
tinencia o no de la conservación en función del desarrollo, y al signifi­
cado del patrimonio cultural frente a las necesidades de modernización
y progreso.
El análisis de esta función es esencial para cum plir con las deman­
das reales de recreación y conservación. Estas demandas existen, aun
cuando el mercado, en muchos casos, no determina precios para estos
bienes. N o obstante, se puede afirm ar que debe existir un cierto "precio
sombra” , que expresaría la participación de esta función en el mercado.
Aparece clarísimo en este caso que el nivel de calidad de estos bienes y
servicios no puede ser regulado por un mercado global, que simplemente
falla en la asignación de estos recursos.
Existe una dificultad adicional, ya que en muchos casos se produce
una situación contradictoria con la función ambiental de proveedora de
recursos, debido a la utilización alternativa del medio ambiente para
cumplir con una u otra función. En estos casos se requiere un proceso
de "trade-off” entre las funciones, a fin de encontrar una solución
óptima que permita satisfacer los requerimientos de una y otra función.
Cabría señalar que esto es una consecuencia del balance e interrelación
entre todas las funciones del medio ambiente, como lo veremos más
adelante.
c)
E l medio ambiente com o asimilador de desechos
El medio ambiente proporciona a los seres humanos un poder asimi■*
lador de los desechos de la actividad económica, es decir, una capacidad
para aceptar la emisión de residuos que provienen de las actividades
de producción y consumo. Se podría decir que es un "desagüe” . La
contaminación se puede definir, así, como el efecto de sobrepasar las
capacidades naturales que tiene el medio ambiente para recibir residuos.
Estas capacidades pueden ser medidas, en form a más o menos objetiva,
con indicadores que la ecología proporciona para estimar la capacidad
receptiva del medio ambiente a los cambios. Por otra parte, cuando se
produce un proceso de contaminación, en el hecho se está impidiendo
que el medio ambiente sea utilizado para otros propósitos. Así, por
ejemplo, si se permite que las corrientes de agua sean usadas como
resumideros de desechos municipales o industriales, se está, en el
173 □ Medidas de protección ambiental
hecho, limitando o impidiendo su uso para pesca, riego, baño o recrea­
ción, concretamente, tanto en su calidad de recurso productivo como
en sus aspectos estéticos. La no asimilación de residuos se convierte,
entonces, en una degradación del medio ambiente en su conjunto. El
análisis económico de la contaminación debe, en consecuencia, consi­
derar las pérdidas de materiales y energía, así como el daño al bienestar
global de la sociedad expresado en la disponibilidad de los bienes,
servicios y recursos proporcionados por el m edio ambiente.
La interrelación que existe entre las funciones del m edio ambiente
aparece, por tanto, muy clara. Un proceso que implique exceder la capa­
cidad asimilativa, de un medio determinado tiene, como consecuencia
adicional, la de im pedir que éste sea utilizado como bien o servicio
natural, y limita su capacidad como proveedor de recursos. El medio
ambiente es un sistema y sus funciones se interrelacionan de manera
compleja, siendo separables sólo analíticamente. El problema se hace
más claro haciendo uso de un balance de materia y energía, como el
que se presenta en la figura 2. En dicho esquema se propone una
relación entre el sistema económico con sus actividades de producción
y consumo — distinguiendo una actividad especial dé reciclaje— , y el
medio ambiente con sus funciones ya definidas. (Seneca y Taussing,
1974; Pearce, op. cit.; Torres y Pearce, op. cit.)
2.
Balances de materia y energía
La economía considera tradicionalmente al proceso de consumo como
el fin, la culminación, del proceso 'económico. Se supone que allí se
terminan los recursos que contribuyen a aumentar el bienestar de los
consumidores — bienestar entendido únicamente a partir del acto de
consumir. Esta posibilidad de consumo se logra con los recursos que
el m edio ambiente provee, los cuales fluyen hacia los sectores de pro­
ducción donde son transformados para crear bienes "económ icos" (de
consumo). Estos materiales no son sino parte de los distintos recursos
que se obtienen del medio ambiente, que se combinan para la creación
de bienes utilizables. A su transformación contribuyen los recursos ener­
géticos, que hacen posible este proceso.
Ahora bien, de acuerdo con la primera ley de la Termodinámica, no
es posible crear ni destruir estos recursos naturales o primigenios. Sólo
estamos capacitados para transformarlos, de m odo que los recursos que
fluyen al sector de producción, deben ir, en su totalidad, a alguna parte,
una vez convertidos en bienes y servicios útiles. Está claro que ciertos
bienes van al proceso de consumo, y otros se usarán como bienes de
capital, permaneciendo en el sector de producción. Pero una parte de los
recursos será descartada como desecho o emisión y devuelta al medio
ambiente. Esto vale tanto para los recursos materiales como para la
energía. El proceso de consumo, por su parte, también descarta una
parte de los bienes, como basuras. Finalmente, puede ocurrir que algu­
nos de los elementos desechados (tanto de la producción como del
consumo) sean vueltos a utilizar (reciclados), pero quedando siempre
un remanente que es devuelto definitivamente al medio. Cabría señalar
que la energía no es reciclable, ya que es unidireccional y requiere una
fuente de energía permanente, que en el caso de los ecosistemas es la
energía solar. Esto en virtud de la segunda ley de la Termodinámica.
Figura 2
BALANCE DE MATERIAS Y ENERGIA
_______
Medio Amb. conr
proveedor de
recursos mat.
y energéticos
Medio Amb.como
.^proveedor de
bienes y serv.
naturales
Medio Ambiente
175 □ Medidas de protección ambiental
La figura 2 nos muestra, en resumen, que todo lo que se saca
del medio ambiente en la form a de recursos físicos, debe reaparecer
en él, teóricamente, en igual peso, ya sea como bienes de consumo
o, en términos más generales, como bienes necesarios para mantener
los procesos vitales, o como desechos. Esta visión ampliada del proceso
económico implica que el consumo ya no es el acto final de dicho pro­
ceso, sino que éste se amplía para considerar la parte no consumida
y desechada.
Viendo de manera integrada estas funciones, se puede decir que el
m edio ambiente cumple la función global de ser un sistema de apoyo
a la vida humana (un receptor de asentamientos humanos). En este
sentido, es un sistema com plejo y dinámico que provee los medios para
la sustentación de todas las formas de vida. Esta función global es la
combinación e integración de las funciones específicas definidas, las
cuales se interconectan unas con otras, haciéndolas inseparables.
BALANCE DE M A TE R IA S Y E N E R G ÍA
3.
Categorías de medidas de protección ambiental
Está claro que existe una relación estrecha entre un cierto nivel de
calidad ambiental y el proceso de desarrollo social y económico. Es
precisamente con el fin de preservar, restaurar o m ejorar las capaci­
dades del m edio ambiente para sustentar el proceso de desarrollo, espe­
cialmente de largo plazo, que una política ambiental tiene que ser
diseñada e implementada. Estas políticas son susceptibles de ser elabo­
radas a diferentes niveles de profundidad, abarcando distintos aspectos
de la problemática ambiental. Así, pueden reducirse a una medida de
protección ambiental única, puntual, específica, destinada a resolver un
problema particular más o menos prioritario en un horizonte restrin­
gido. También pueden enfrentarse desde una perspectiva global, conso­
lidando un plan ambiental, que es, por definición, una actividad de
largo plazo.
Es necesario, previamente a la elección de una medida posible, y
de sus posibilidades técnico-económicas, efectuar una identificación de
cuáles son las funciones del m edio ambiente que van a ser afectadas,
utilizando un esquema como el presentado hasta aquí. Junto a esta
identificación, se deben establecer las principales interacciones con las
demás funciones. N o es lo mismo enfrentarse a un problema de sanea­
miento de un río que cruza la ciudad o la definición de una política
para un recurso minero, que la salvación de un monumento o la deter­
minación de una especie en peligro. Todos estos, siendo problemas
ambientales, tienen muy distinto alcance y repercusión en la estructura
social, y su resolución presentará dispares consecuencias económicas.
En cualquier caso, la manifestación concreta de una política am­
biental está en las acciones o medidas, que pueden ser agrupadas en
tres categorías principales, desde la perspectiva de sus objetivos: medi­
das de con trol o preservación, medidas de restauración y medidas de
m ejoram iento ambiental.
176 □ José Leal
a)
Medidas de con trol o preservación
Esta categoría de medida ambiental está orientada a evitar daños adicio­
nales que puedan afectar al medio natural cuando está sometido a algún
tipo de coacción por causa de alguna actividad humana. Igualmente,
estas medidas intentan protegerlo contra daños potenciales que pudieran
derivarse de nuevas actividades humanas — proyectos industriales o de
infraestructura, por ejemplo.
b)
Medidas de restauración
Cuando algunas de las capacidades del medio ambiente han sido dete­
rioradas por efecto de las actividades humanas, es necesaria una acción
restauradora para recuperar el valor de la función ambiental afectada.
c)
Medidas de m ejoram iento
Estas medidas están destinadas a elevar la calidad del medio ambiente.
Son diferentes de las anteriores categorías de medidas, porque no
parten de una situación de deterioro, sino que apuntan a superar niveles
ya existentes de calidad ambiental, que pueden ser muy bajos, debido
a factores climáticos (un desierto, por ejem plo).
A manera de conclusión preliminar, es importante tener en cuenta,
en el proceso de estudio de una medida, la categoría a la cual perte­
nece. La evaluación económica es muy diferente en cada caso, ya que
lo que se considera costos o beneficios puede tener caracteres incluso
opuestos, dependiendo de la medida. Una clara distinción de su natu­
raleza es un requisito indispensable para una correcta evaluación.
4.
Tipos de medidas de protección ambiental
Para las diferentes categorías de medidas mencionadas arriba, los
medios e instrumentos para poner en práctica la acción pueden ser
de naturaleza muy diversa. En el hecho, dependerán en gran parte de
los diferentes tipos de estructuras institucionales en una sociedad con­
creta, lo que implica que las decisiones están necesariamente insertas
en opciones de carácter político. Así, la selección de un tipo específico
de medida, no puede ser decidida por consideraciones puramente técni­
cas, ya que éstas pueden ser contradictorias con las herramientas de
política disponibles y aceptables en determinada organización social.
En otras palabras, la estructura administrativa, los estilos de desarrollo
y la obganizaQíón del Estado prevalecientes en un país van a ser deter­
minantes en la selección del m ejor tipo de resolución para enfrentar
la utilización y protección del medio ambiente. En términos más con­
cretos, la mayor o menor utilización de mecanismos de planificación
va a ser crucial en la selección de los instrumentos de apoyo propia­
mente ambientales. Y a hemos establecido la insuficiencia de los meca­
nismos de mercado y la obligada participación activa del Estado en
materia ambiental. La discusión sobre los "tip os" de medidas se enmarca
precisamente en el alcance y característica de la acción estatal.
Por otro lado, se presentan algunos problemas de naturaleza básica­
177 □ Medidas de protección ambiental
mente metodológica. La selección del m ejor método para apoyar decisio­
nes va a depender, desde el punto de vista de su factibilidad, del nivel
específico a que se ven enfrentados los encargados de las decisiones.
Dichas decisiones pueden tener diferentes formas y conducir a efectos
económicos de diverso alcance. Las decisiones de carácter estratégico,
por ejem plo, están ligadas con el funcionamiento mismo del sistema
socioeconómico, por lo que no pueden ser tomadas sobre la base de
información parcial, cuantitativa o cualitativamente. Son decisiones
de amplio alcance, relevantes sobre todo a largo plazo y ubicadas en
los más altos niveles de la jerarquía político administrativa. Muy distinto
es el caso de decisiones que pueden calificarse de tácticas (válidas sobre
todo para el mediano plazo) u operacionales (las de todos los días). Las
descripciones presentadas más adelante aclararán este punto.
En todo caso, es evidente, con todos los reparos hechos hasta aquí,
que el ACB puede ser aplicado a todo tipo de medidas y a cualquier
nivel de decisión. Sin embargo, la manera específica en que se les puede
aplicar, y el matiz particular de costos y beneficios para cada tipo
de medida, hacen que la selección del método más adecuado deba pasar
por un análisis previo de los principales rasgos propios de tal medida.
En los párrafos que siguen se presentan descripciones de los tipos
principales de medidas de protección ambiental. Se debe notar que esta
clasificación es esencialmente analítica y que, con frecuencia, en la
práctica las medidas a establecer muestran simultáneamente rasgos
correspondientes a los diferentes tipos que se esbozan a continuación:
a)
Im puestos, subsidios y estándares
El establecimiento de una medida para controlar los daños — actuales
y futuros— provocados al medio ambiente por una actividad humana
específica puede recurrir a un sistema de impuestos. La idea es hacer
que los agentes causantes del daño ambiental paguen al resto de la
sociedad por el perjuicio que, para estos últimos, significa el deterioro
del medio ambiente común causado por aquéllos. Este pago puede ser
recaudado por un sistema de impuestos, cuyos ingresos van a parar al
Estado, que se encargará de financiar con dichos recursos actividades de
elevación de la calidad ambiental. Ellas pueden ser una planta de trata­
miento de aguas, el sistema de control periódico de escape de los gases
de los vehículos o la restauración de una zona recreativa degradada.
La form a de calcular este pago es mediante un cierto estándar — o
escala de estándares— que representa niveles de dicho pago, en forma
directa o indirecta. La manera de establecer el valor de los impuestos
es por medio de cálculos de optimización basados en la economía
neoclásica. Así, los problemas ambientales resultantes de las activida­
des económicas, son concebidos como externalidades o deseconomías
externas, que afectan a los agentes del proceso y sobre las cuales no
pueden actuar. Éstas son, ciertamente, exterrialidades negativas, causan­
tes del deterioro y daño ambiental. Habrá casos en que proyectos o
actividades de desarrollo significarán ur^ mejoram iento ambiental,
hablándose entonces de externalidades positivas. En este caso, el im­
puesto es substituido por un subsidio.
En principio, los impuestos y subsidios deberían ser, respectiva­
mente, equivalentes al daño o m ejora asociado con la externalidad. En
178 □ José Leal
tal caso, es necesario definir previamente un sistema de precios, para
hacer posible la asignación económica de valores para los posibles im­
puestos y subsidios que se asociarán al deterioro ambiental. El paso
siguiente es el establecimiento de un sistema de tasas (de impuesto o
subsidio), lo que requiere también la determinación de un sistema de
estándares de calidad ambiental. Estos estándares son valores límites
(superiores o inferiores) de utilización de las funciones ambientales
en actividades específicas. Cualquier uso particular de dichas funciones
que sobrepase el lím ite superior aceptado debe pagar el impuesto corres­
pondiente; o bien, recibir un subsidio en el caso de ubicarse por debajo
del lím ite superior establecido. Los estándares son, en términos gene­
rales, la expresión del nivel de calidad ambiental deseado por la sociedad.
Su definición es una materia de política ambiental. Esto no elimina la
existencia de niveles científicamente definidos que establecen valores
límites para emisiones de gases, uso de pesticidas, disponibilidad de un
recurso, etc., por encima de los cuales hay efectos ambientales.
Hay diferentes tipos de estándares. Se debe hacer notar que las
medidas proteccionistas han sido tradicionalmente orientadas a la reso­
lución de los problemas de contaminación industrial y urbana. Sin
embargo, su extensión a las demás funciones ambientales es perfecta­
mente posible y coherente. Las principales familias de estándares son
las siguientes:
i)
Estándares de productos
Estos estándares definen las características de un producto que es
autorizado a ser intercambiado en el mercado. Un estándar de este tipo
puede referirse, por ejem plo, al carácter contaminante o dañino para
la salud de un determinado producto manufacturado; o bien a políticas
nacionales de reglamentación del uso de recursos naturales escasos o
de naturaleza estratégica. Ejem plos de estos estándares pueden ser el
control del contenido de plom o en la bencina; o de fosfato en los deter­
gentes; o el nivel de DDT en los productos lácteos.
ii)
Estándares de emisión
Estos estándares definen la cantidad de contaminante que una actividad
económica — industria, medio de transporte, edificio— puede liberar en
el medio ambiente. Sus valores están ligados a la capacidad del medio
para asimilar desechos y emisiones específicas, las que se definen cien­
tíficamente. El nivel del estándar no tiene por qué coincidir estricta­
mente con lo biológicamente aceptable, por ejem plo, pero estas diferen­
cias — determinadas por la política ambiental— deben ser consideradas
en el análisis. Ejem plos de estos estándares son la cantidad de S02 en
los gases; la emisión de polvos o cenizas; el nivel de ruido de una
fuente sonora específica; la cantidad y calidad de desechos sólidos des­
cargados en agua o tierra.
iii)
Estándares de proceso
Estos estándares determinan ciertas características de las actividades
de producción. Pueden actuar sobre los procesos productivos mismos, o
.179 □ Medidas de protección ambiental
bien en relación a la naturaleza de las medidas que deben adoptarse
para la localización específica en que la producción se va a realizar.
Todas las funciones del medio ambiente pueden ser controladas a través
de este tipo de estándares. Como ejem plos se pueden citar los niveles de
temperatura aceptables en un proceso; el ruido de una instalación; el
uso de implementos personales en el m edio ambiente de trabajo.
iv )
Estándares ambientales
Estos estándares definen las características globales y la calidad de un
medio ambiente determinado. Ejem plos de estos estándares son: el con­
tenido de S02 en la atmósfera para ciertas áreas urbanas; la concen­
tración de cloruros en el agua de los ríos; el nivel de oxígeno disuelto
en el agua potable.
Los tres primeros tipos de estándares tienen que ver con actividades
específicas, y se aplican directamente para eliminar la externalidad. El
cuarto tipo representa una aspiración social de alcanzar un nivel espe­
cífico de calidad ambiental que puede ser alcanzado con diversas me­
didas, incluyendo los tres tipos anteriores.
El establecimiento de un sistema de estándares ha sido el tipo de
medida ambiental más utilizado hasta ahora. Su efectividad ha sido
puesta en duda en diversos medios, sobre la base de factores tanto
científicos como económicos y políticos. Una crítica generalizada alude
a su carácter ad hoc, que deja de lado por lo tanto su impacto sobre el
conjunto del sistema socioeconómico.
b)
Prohibición y proscripción
Este tipo de medida ambiental corresponde a decisiones que envuelven
la p rohibición para el uso de ciertos lugares, y la proscripción de utili­
zación o intercambio de ciertos productos.
Las consecuencias de este tipo de medidas han sido generalmente
calificadas como peligrosas para la economía nacional. Aparentemente,
tienen un carácter antieconómico, en el sentido que su aplicación se
apoya en argumentos ajenos a los económicos, tales como éticos, esté­
ticos o sanitarios. Desde el punto de vista de las funciones ambientales,
la prohibición o proscripción del uso de alguna de ellas, puede ser
interpretada como una especie de ahorro de sus capacidades. Sin em­
bargo, esto puede conducir a una situación no óptima desde el punto
de vista del conjunto de la función tomada globalmente. Por ejem plo
la capacidad asimilativa total para aceptar distintos desechos (en can­
tidad y calidad).
Parece evidente que en ciertos casos, en que están involucradas
materias altamente peligrosas para el medio ambiente y la salud huma­
na, una medida extrema como la expuesta puede ser explicable e incluso
necesaria. En todo caso, la búsqueda de una racionalidad en la asigna­
ción de las capacidades ambientales debería considerarlas como medidas
transitorias. Esta situación tendría posteriormente que evolucionar hacia
algún nivel óptimo, establecido por la perspectiva económica global.
Ejem plos de estos tipos de medidas son las regulaciones concer­
nientes a la localización de ciertas industrias — especialmente aquéllas
que son emisoras de contaminantes fuertes (m ercurio, arsénico, plomo,
180 □ José Leal
etc.); prohibición del tráfico urbano en ciertas áreas; proscripción del
uso de DDT en la agricultura.
c)
Programas e inversiones públicas (planificación am biental)
Este tipo de medida ambiental es la consecuencia de la disposición de
los gobiernos para emprender programas y proyectos específicos desti­
nados a protege/, recuperar o m ejorar la calidad ambiental en ciertas
áreas o sectores. En la práctica, la complejidad de este tipo de medidas
las hace conform ar verdaderas políticas ambientales, que abarcan diver­
sas acciones, llegando incluso a concretar ‘‘planes ambientales” .
Ejem plos de este tipo de medida son el ordenamiento espacial; lps
programas para combatir la eutroficación de lagos; la creación de cintu­
rones verdes y las campañas de forestación; los proyectos para el trata­
miento de desechos e instalación de plantas de reciclaje. Un caso espe­
cial lo constituye la organización de unidades operativas concebidas
para la gestión ambiental integrada, en el campo suprarregional e incluso
supranacional.
d)
Planificación regional con consideraciones ambientales
Un tipo de medida ambiental más compleja, y de carácter global, es la
incorporación de una política ambiental en la planificación regional.
El principio básico en que se sustentan estas medidas es que la pro­
tección y promoción del medio ambiente puede ser alcanzada con el
uso y manejo racional del espacio físico. Esto requiere una clara deter­
minación de los enlaces que existen entre una estructura espacial cientí­
fica y la calidad ambiental. Una vez que estos enlaces han sido estable­
cidos, la cuestión es escoger el tipo de estructura espacial más adecuada
para evitar deterioros ambientales, y perm itir la utilización óptima de
las capacidades del medio ambiente.
e)
Planificación del desarrollo
Este es el enfoque más comprensivo y amplio de diseño e implementación de medidas ambientales. Incluye, además de los aspectos espa­
ciales de la planificación ambiental (planificación regional), aquellos
elementos relacionados con la planificación económica y social. En pocas
palabras, este enfoque significa la inclusión de la política ambiental
dentro del proceso total de la planificación del desarrollo, con especial
énfasis en la perspectiva a largo plazo. Im plica, así, el reconocimiento
de que sociedad y m edio ambiente constituyen dos sistemas estrecha­
mente ligados. Por lo tanto, la calidad ambiental es un concepto que
va mucho más allá de los problemas de contaminación o de uso de
recursos. Al contrario, el nivel de calidad del medio ambiente constituye
el resultado de un com plejo proceso- de interacción de muchos factores,
algunos de ellos básicamente socioeconómicos y otros eminentemente
naturales.
En este contexto, la protección ambiental — y su promoción y
desarrollo— es el resultado de asignaciones específicas de recursos, lo
que implica la consideración explícita de la dimensión ambiental en
el proceso de tomar decisiones.
181 □ Medidas de protección ambiental
Una política ambiental va a ser, entonces, la combinación de estos
tipos de medidas, poniendo énfasis en unas u otras — incluso no to­
mando en cuenta algunas— , de acuerdo a la especificidad de los patrones
de desarrollo nacionales. (PN U M A, 1979b.)
C. EFECTOS DE LAS MEDIDAS
DE PROTECCIÓN A M B IE N T A L
Una vez que se ha establecido un tipo determinado de medida para
resolver una categoría específica de amenaza al medio ambiente, se
produce una serie de reacciones en el contexto socioeconómico como
respuesta a la asignación de los recursos sociales en esa actividad. En
el fondo, toda la actividad económica tendrá que adaptarse a la medida
de protección establecida. Tal adaptación lleva consigo la reconsidera­
ción de los recursos ya asignados y la definición de nuevos criterios
para futuras asignaciones.
El análisis de los efectos de las medidas ambientales constituye
una importante dimensión en el proceso global de evaluación. N o es
posible introducir muchos de estos efectos en el cálculo de costos y
beneficios, dado que no se pueden reducir a términos monetarios. Esto
hace que el ACB sea más bien limitado para proporcionar elementos
suficientes que permitan una evaluación global. La introducción de estos
aspectos en el análisis integral de las medidas de protección requiere
recurrir a procedimientos complementarios de gestión y manejo ambien­
tal que sean capaces de poner de manifiesto estos efectos, los que, siendo
también de carácter económico, no son fácilm ente cuantificables, al
menos en el estado actual de la ciencia económica.
Los efectos de las medidas de protección en la estructura econó­
mica son muchos y de diverso tipo. Los principales son los siguientes:
1.
D istribución del ingreso
Los efectos económicos que las medidas ambientales tienen sobre las
distintas categorías de individuos de la sociedad no son los mismos.
Éstos dependen de sus niveles de ingreso, es decir, de su participación
en el ingreso nacional. Así, los valores de costos y beneficios asociados
con los diferentes individuos o grupos dentro de la sociedad, tienen
que ser comparados y sopesados en orden a mantener una cierta distri­
bución del ingreso dada, en el caso de que la política nacional sea
mantener esa distribución particular. Así, para un trabajador no califi­
cado que recibe un salario relativo muy bajo, el hecho de pagar por
una m ejora de la calidad ambiental constituirá, en la mayoría de los
casos, una reducción inaceptable de sus ingresos. En este caso, la me­
dida ambiental tendría una influencia regresiva en la distribución de
la riqueza. Sin embargo, esta influencia puede ser positiva, en aquellos
casos en que la medida apunta a devolver a los consumidores bienes o
servicios ambientales de cuyo usufructo han sido privados como con­
secuencia del deterioro ambiental. En todo caso, estas son situaciones
límites, extremadamente simplificadas. La estimación de este efecto es
muy compleja y de gran importancia en política ambiental. Así, por
ejemplo, se ha logrado un cierto consenso en torno al “ principio del
182 □ José Leal
que contamina, paga” (P P P : Polluter-Pays Principie), que apunta a
evitar que aquéllos que son víctimas directas o indirectas del daño am­
biental, se vean obligados a pagar por él, financiando las medidas de
protección — con los efectos regresivos en la distribución del ingreso
señalados más arriba— y buscar un sistema que obligue a los causantes
del daño a asumir los costos totales de su recuperación.
2.
Em pleo
Los efectos de las medidas de protección ambiental en el nivel de
empleo no han sido bien detectados, aun cuando se han hecho algunos
intentos en los últimos años. En general, se estima que los efectos son,
a la vez, de carácter positivo como negativo. Así, en las primeras etapas
en la aplicación de una medida que implica procesos de fabricación,
operación y mantenimiento de unidades o dispositivos de control, se
observa un proceso de creación de puestos de trabajo para asumir
estas nuevas actividades. Sin embargo, esta tendencia es seguida por
una reducción posterior del empleo, debido principalmente al efecto
retardatario en el crecimiento económico provocado por los mayores
precios de bienes y servicios. Esto se debe a que los costos de produc­
ción son recargados con los ítems correspondientes a la protección am­
biental. Lo importante, en este caso, es efectuar los enlaces con las
políticas nacionales de crecimiento de los niveles de empleo y reducción
de la cesantía real, buscando definir aquellos niveles críticos en que el
efecto se hace relevante, si es que éstos existen.
3.
Balanza de pagos
Los efectos en la balanza de pagos no son, en general, muy significa­
tivos, aunque pueden tener cierto peso en el caso de países que tengan
una escasez estructural de moneda extranjera. Los efectos se manifies­
tan según el origen (local o im portado) de los bienes y servicios utili­
zados para la aplicación de las medidas — materiales, energía, equipos,
personal. Un caso típico de efectivo negativo en la balanza de pagos
puede ser la transferencia de las llamadas tecnologías no generadoras
de desechos e hipogeneradoras de desechos (non-waste and low-waste
technologies), las cuales son ofrecidas actualmente en el mercado como
tecnologías modernas, eficientes y ambientalmente limpias, en oposición
a las tecnologías anticuadas, inefectivas y contaminantes del pasado. El
tema es controvertido, pero se puede afirm ar que, aparte de los muchos
efectos positivos que estas tecnologías pueden tener, significan un reque­
rimiento a la escasa capacidad importadora de los países.
4.
Estructura industrial
Dos son los efectos mayores de las medidas ambientales en la industria:
costos adicionales y limitaciones a la libertad para contaminar y utilizar
los recursos naturales. Para las empresas industriales, los gastos en
prevención, control o eliminación de la contaminación, pasan automá­
ticamente a form ar parte de la estructura de costos. Así, la tendencia
natural, desde la perspectiva de la racionalidad privada, es traspasar
estos costos a los precios de los bienes v servicios producidos, y, conse­
183 □ Medidas de protección ambiental
cuentemente, el consumidor será el que finalmente pague por las me­
didas ambientales. Esta cuestión es controvertida, y su solución depende
de consideraciones políticas en el proceso de tomar decisiones. Las lim i­
taciones a la libertad para contaminar y uso de recursos implican el
establecimiento de reglamentos u ordenanzas concernientes a la ubica­
ción de plantas y bodegas; utilización de procesos, materias primas o
fuentes de energía; producción v consumo de ciertos bienes, etc. (I.C.C.,
1980.)
5.
Tecnología
La experiencia en la aplicación de medidas ambientales ha demostrado
que los efectos en el desarrollo tecnológico son generalmente positivos.
La necesidad de recuperar los gastos y pérdidas de productividad aso­
ciados a las medidas ambientales, ha significado un desafío para m ejorar
y modernizar procesos y técnicas destinados a mantener los niveles de
eficiencia.
6.
Inflación
Los efectos globales de las medidas ambientales en la estructura de
precios se han revelado como prácticamente menospreciables. Sin em­
bargo, algunos individuos, o grupos de ellos, pueden llegar a verse signi­
ficativamente afectados por aumentos específicos en los precios. La
importancia del efecto de las medidas de protección en ellos ha sido
m otivo de ácidas polémicas. Muchos agentes del proceso económico,
particularmente las empresas privadas, han destacado el hecho de que
una de las causas del proceso inflacionario en los países industriali­
zados durante los últimos años ha sido el creciente gasto en control
ambiental. Esto puede ser explicable, ya que muchas empresas privadas
son, en efecto, sensibles a cambios en el contexto económico, que puedan
comprom eter su operación presente y su desarrollo futuro, lo que es
especialmente relevante cuando los mercados en que las empresas deben
operar están afectados por fuertes incertidumbres. La controversia apa­
rece, sin embargo, cuando se analizan los resultados obtenidos por
diversos gobiernos, que demuestran que el real efecto inflacionario de
la protección ambiental es muy escaso. En todo caso, es evidente que
todavía se necesita mucha investigación en esta materia.
7.
Crecim iento
Los efectos de las medidas ambientales en el crecimiento económico
han sido calificados como esencialmente marginales. Aunque un cierto
efecto se hace presente durante las últimas etapas de la aplicación de
una política — especialmente en el caso de políticas globales que envuel­
ven diversos tipos de medidas— no es posible asumir directamente que
éstas han contribuido a» agravar procesos recesivos. Incluso, algunos
estudios recientes han indicado la posibilidad de considerar las medidas
ambientales como paliativas de la recesión. Eso se debería a su carácter
de estimulador de demanda adicional en ciertos sectores, y tendrían,
así, un efecto expansivo en la economía. En todo caso, esta discusión
en torno al crecimiento está planteada desde la perspectiva de que el
184 □ José Leal
proceso de crecimiento y el desarrollo tecnológico son inevitables, posi­
tivos en sí, a pesar de las consecuencias paralelas de aumento cuanti­
tativo y cualitativo de la contaminación. Se debe hacer notar que esta
tendencia inevitable ha sido, al menos, discutida en ciertos medios aca­
démicos e internacionales. El crecimiento no tiene, así, por qué ser
considerado como la única posibilidad de desarrollo. Toda la contro­
versia acerca de la no coincidencia entre crecimiento y desarrollo, y
sobre nuevos patrones o estilos alternativos de desarrollo se ha ocupado
de este tema.
8.
Desarrollo urbano y rural
La implementaeión de una política ambiental puede imponer cargas
sobre algunos agentes particulares de la economía, conduciendo a la
creación de sectores, regiones o ramas favorecidas o perjudicadas. Esto
es visible en las acciones que afectan a lugares urbanos, en los cuales
los problemas ambientales pueden ser más dramáticos. Las medidas
podrían, en consecuencia, conducir a desviar inversiones hacia activida­
des rurales o regiones atrasadas. Esto vendría a significar un impulso
al desarrollo rural y la descentralización, lo que aparece, en principio,
como un efecto positivo.
Como síntesis de los países anteriores, se puede plantear que toda
la discusión sobre los efectos de las medidas ambientales tiene una rele­
vancia considerable para una correcta y exitosa política ambiental. Y
éste es, también, uno de los aspectos centrales en la discusión acerca
de los límites para la aplicabilidad del ACB al proceso de decisiones
ambientales. Es posible afirm ar que, en muchos casos, un adecuado
análisis de efectos es mucho más útil como antecedente para tomar
decisiones, que un ACB dudosamente calculado, y que puede conducir
a conclusiones erróneas. Lo que hace falta es llegar a la situación ideal
de combinar ambos análisis en un esfuerzo adicional para desarrollar
evaluaciones globales más confiables, que ayuden a superar las limita­
ciones de la aplicación aislada de cada uno de ellos.
Así, las Evaluaciones del Impacto Ambiental (E I A ) constituyen un
elemento útil de gestión para lograr un conocimiento adecuado de los
efectos físicos de proyectos en el medio ambiente, siendo el ACB, bási­
camente, una evaluación de las consecuencias económicas de una
actividad ambiental. Sin embargo, algún tipo de Evaluación de Efectos
Sociales también es necesario, para analizar sus consecuencias en el
conjunto de la estructura socioeconómica.
D.
EVALU AC IÓ N DE LAS M EDIDAS
DE PROTECCIÓN A M B IE N T A L
Las medidas de protección del medio ambiente están orientadas, en
último término, a optim izar el bienestar social. En otras palabras, su
objetivo es llevar a la sociedad a situaciones de mayor nivel de bienestar,
procurando que éste sea el óptimo. Esta optimización dependerá, entre
otros factores, de un determinado nivel de calidad ambiental, y significa
que cuando se alcanza cierto nivel de calidad éste no puede ser m ejo­
rado con medidas ambientales adicionales. Aunque este nivel óptim o es
185 □ Medidas de protección ambiental
un concepto teórico, inalcanzable en cualquier estructura socioeconómica
real, su búsqueda es la dinámica de todo el proceso de evaluación. En
este contexto, el problema de la aplicación del ACB responde precisa­
mente a esta necesidad de actuar en términos de patrones de optimiza­
ción. (Ahmad y Leal, 1980.)
Como se ha planteado antes, la razón que m otiva la implantación
de medidas de protección ambiental es que las actividades económicas
conllevan una degradación — pasada, presente y/o futura— del medio
ambiente. Esto ocasiona ciertos costos a la sociedad, necesarios para
recuperar, mantener o m ejorar su calidad. Esos costos están estrecha­
mente ligados a los daños que el medio ha sufrido, sufre o puede sufrir
por efectos de las actividades de producción o consumo. Esto es lo que
se llama daño ambiental, y los costos correspondientes son los costos
del daño ambiental. En este contexto, el propósito de las medidas de
protección es reducir o eliminar el daño ambiental en el marco de una
política preestablecida; en otros términos, alcanzar un nivel socialmente
definido de calidad ambiental.
Ahora bien, la implementación de tal medida requerirá necesaria­
mente el uso de recursos. Éstos también constituyen un conjunto de
costos específicos, que son llamados generalmente costos de las medidas
ambientales, ya que aparecen solamente cuando se plantea la posibi­
lidad de llevar a la práctica medidas correctoras del daño.
Estas dos categorías básicas — costos del daño y costos de las me­
didas— se pueden considerar como el punto de partida para el cálculo
en la evaluación de medidas ambientales por medio del ACB. Se trata
de dos categorías muy generales, pero que permiten separar las dos
ramas principales de flujos negativos de recursos — entre ellos, los gastos
monetarios— de las actividades ambientales: aquellos flujos ligados a
la reducción o eliminación del daño ambiental, y aquellos flujos ligados
a la ejecución de estas medidas. Estas categorías son de gran utilidad,
pues permiten distinguir, desde el inicio, los costos más importantes de
las decisiones que conciernen al medio ambiente. Estas categorías deben
ser consideradas de diferentes maneras al momento de enfrentar el pro­
ceso de cálculo y estimación de costos y beneficios en una medida
concreta. Justamente en estos casos, las categorías y tipos de medidas
ambientales definidas antes, adquieren toda su significación.
Ahora bien, los costos del daño ambiental son generalmente consi­
derados como beneficios, ya que su reducción o eliminación se traducen
automáticamente en una elevación del bienestar social. Esto es válido
para todas las categorías de medidas descritas antes, excepto para
aquéllas de m ejoram iento ambiental, en las que el daño ambiental no
necesariamente existe, pero sí un enriquecimiento de su calidad, lo
que es directamente un beneficio, en cuanto a que aumentan las capa­
cidades de las funciones del medio ambiente. En síntesis, los costos del
daño ambiental aparecen como beneficios en cuanto a daño eliminado o
evitado.
El enfoque es inverso cuando se evalúan proyectos o actividades
que impliquen daños potenciales al medio ambiente. En estos casos,
los costos del daño futuro asociados al proyecto aparecen como costos
reales, que deben considerarse negativamente en el proceso de evalua­
ción de ese proyecto o actividad.
El proceso de optimización, en términos de bienestar social, no se
186 □ José Leal
agota en las categorías de costos y beneficios descritas arriba. Las
consideraciones sobre calidad ambiental y calidad global de la vida
agregan otros factores que deben incluirse en el proceso de definición
de costos y beneficios. Hay, así, la existencia de otras categorías de
costos y beneficios que no están directamente ligadas a los problemas
ambientales propiamente tales, pero que son afectadas por las medidas
de protección, tanto favorable como desfavorablemente. En otras pala­
bras, el moverse del marco del equilibrio parcial, en torno exclusiva­
mente a los efectos de la medida, a un marco más amplio, involucrando
otros aspectos del bienestar social, introduce otro grupo de costos y
beneficios, cuyo propósito es establecer la supuesta relación existente
entre un cierto nivel de calidad ambiental y el bienestar social.
Se hace necesario señalar que, en muchos casos, se puede utilizar
algún tipo de cálculo macroeconómico como substituto de los cálculos
ambientales propiamente tales. Así, mediante el concepto de "disposición
a pagar" (willingness to pay) de los consumidores — en este caso, pagar
por protección ambiental— es posible estimar indirectamente alguna
relación costo-beneficio de una medida de protección. En todo caso,
dada la ambigüedad y la imprecisión del concepto, su utilidad es dudosa
desde un punto de vista operativo, aunque su utilización integrada con
otras categorías de costos, directa o indirectamente cuantificables, puede
aportar elementos importantes en la aplicación del ACB.
De lo anterior aparece claro que la búsqueda de una optimización
no permite confinar el proceso de cálculo solamente a consideraciones
ambientales, sino que también se hace necesario tener en cuenta el
marco más global del bienestar social: la calidad ambiental es una
parte de la calidad de vida, expresión utilizada para definir un cierto
nivel de bienestar social.
E.
A N Á L IS IS COSTO-BENEFICIO
Cada una de las funciones del medio ambiente identificado anterior­
mente tiene capacidades potenciales limitadas, tanto consideradas en
form a individual como en sus interrelaciones (véase la figura 2), y que
pueden ser usadas de distintas maneras por la sociedad. Así, la reducción
de las capacidades de dichas funciones implicará necesariamente una
baja de la calidad del m edio ambiente. Una baja en la calidad de vida,
en el bienestar económico y en el bienestar social serán las consecuen­
cias de esta degradación de la calidad ambiental. Más aun, no sólo el
bienestar actual se ve disminuido, sino también los niveles potenciales
de bienestar de las generaciones futuras, debido a los efectos ambien­
tales de largo plazo de muchas actividades económicas.
Esta com pleja cadena de reacciones se debe a la falta de disponi­
bilidad infinita y permanente de los bienes, servicios y recursos nor­
malmente provistos por el m edio ambiente, y que son, precisamente,
los productos concretos de las funciones ambientales descritas antes. El
hecho de que dichos bienes, servicios y recursos ambientales no estén
disponibles en cantidad suficiente, es una consecuencia de la reducción
de las capacidades que dichas funciones ambientales deberían poseer
para llenar las necesidades sociales. Y, de esa forma, el medio ambiente
187 □ Medidas de protección ambiental
degradado se constituye en una amenaza para asegurar un desarrollo
económico y social sostenido a largo plazo.
De lo anterior se desprende que el manejo y gestión de estas fun­
ciones no es solamente un problema de elementos metodológicos, sino
un aspecto esencial en la economía del m edio ambiente. Esta cuestión
es la que subyace en toda la discusión en tom o a una metodología de
evaluación como es el ACB. En otras palabras, el problema económico
se puede form ular afirmando que el medio ambiente tiene ciertas fun­
ciones básicas y capacidades limitadas, que es necesario utilizar eficien­
temente. Dichas capacidades han sido utilizadas por las sociedades a lo
largo de toda la historia del hombre en la tierra, en muchos casos con
consecuencias desastrosas. La causa ha sido el uso equivocado y anár­
quico de dichas capacidades, al considerarlas ilimitadas; ello se agrava
con la utilización de sistemas de evaluación de estas capacidades que se
han revelado como poco aptos para tratar con los bienes, servicios y
recursos ambientales — los productos de las funciones del medio am­
biente. Un elemento clave para explicar esta situación ha sido la presun­
ción de que las funciones del medio ambiente tienen una capacidad
infinita, y que sus productos pueden, por lo tanto, considerarse como
bienes, servicios y recursos libres.
En la perspectiva de un manejo científico de estas funciones, el
objetivo de las medidas de protección es provocar cambios voluntarios
y controlados de estas capacidades, en aquellos casos en que éstas han
sido reducidas o están amenazadas por efecto de las actividades huma­
nas. Todas las alteraciones del medio ambiente de naturaleza negativa
(contaminación, agotamiento de los recursos naturales, destrucción del
paisaje) o de naturaleza positiva (reducción o eliminación de daños, uso
racional de los recursos, mejoram iento estético) generalmente arrastran
importantes cambios en las posibilidades de uso de las capacidades
potenciales del medio ambiente. En este contexto, el ACB parece consti­
tuirse en una m etodología adecuada para la evaluación de la factibi­
lidad económica de las distintas alternativas de tales medidas. Esta
evaluación sólo tiene sentido si es hecha en términos de los objetivos glo­
bales de la sociedad con respecto al uso de las funciones ambientales.
Por otra parte, el ACB responde a la necesidad de asegurar una verda­
dera efectividad económica en la aplicación de la medida de protección.
Aquí resalta un rasgo principal del ACB en su aplicación a medidas
ambientales. Los cálculos de costos y beneficios no pueden ser restrin­
gidos a consideraciones puramente financieras. Tam poco es posible
limitarse a aquellas categorías de costos y beneficios que son directa­
mente cuantificables. El ACB está lejos de ser una simple valoración
de las conveniencias monetarias de una medida. Tal perspectiva deja de
lado importantes factores, los que, efectivamente, constituyen costos y
beneficios, pero que no corresponden al marco financiero. Se puede
afirm ar que las definiciones de costos y beneficios deben ser hechas
de acuerdo a los efectos de las medidas en las respectivas funciones
que se desea proteger, restaurar o mejorar. Y para esto, es fundamental
un análisis previo de las funciones ambientales específicas sobre las
que la medida actuará.
Una pregunta que corresponde plantearse es si efectivamente el
ACB es la m ejor manera de abordar este tipo de problemas, especial­
mente en aquellos casos en que las ventajas de una acción de protección
188 □ José Leal
o restauración ambiental aparecen tan claras y evidentes desde un punto
de vista social. Nadie podría dudar que ciertas decisiones conducentes
a asegurar una atmósfera limpia; o agua apta para beber o para recrea­
ción; o la conservación de la vida salvaje; o la elevación de los niveles
sanitarios; etc., son opciones deseables y convenientes desde un punto
de vista social. Sobre la base de estos planteamientos, un posible enfo­
que del problema sería considerar a la protección ambiental como
absolutamente esencial y, por lo tanto, acordarle máxima prioridad, a
cualquier costo. La consecuencia, en términos de política, sería que la
sociedad tendría que poner en práctica toda clase de medidas de pro­
tección, sin prestar atención a las consecuencias de estas asignaciones
de recursos, ni tampoco a la posibilidad de asignaciones alternativas.
Inversamente, también es posible pensar que todas las ventajas de las
medidas de protección mencionadas no son una tarea que deba enca­
rarse socialmente. Esto implica que la protección ambiental es sólo uno
entre otros problemas socioeconómicos. La protección ambiental debería,
entonces, com petir por el uso de los recursos financieros escasos de
la sociedad, en iguales términos que otras posibilidades de asignación.
La conclusión sería que, si las medidas de protección no son rentables
financieramente, éstas deberían ser abandonadas en favor de otras asig­
naciones. Ambas posiciones están, evidentemente, lejos de la racionalidad
económica, y pertenecen más a los campos de la ideología o la religión
que al de la ciencia. Por una parte, el conservacionismo fanático concibe
al medio ambiente como una especie de jardín paradisíaco, al cual no
es posible asociar algo tan inmoral como el cálculo económico. Esta
posición no es otra cosa que un desprecio por el hecho real de la
escasez de recursos de un país, así corno de las restricciones políticas,
sociales y económicas. Más aun, puede conducir a reforzar la concep­
ción tradicional del m edio ambiente como proveedor de bienes y ser­
vicios libres, lo que ha sido una de las principales causas del presente
estado de destrucción del medio ambiente. Por otra parte, una actitud
simplista de asignación indirecta, mediante la mano invisible del mer­
cado, que concibe a las capacidades del medio ambiente como meros
bienes o servicios mercantiles — entre otros— en el hecho implica ame­
nazar la vida de las futuras generaciones, ya que no considera los
efectos de largo plazo de las acciones que afectan al medio, además de
la escasa factibilidad de crear mercados para estos recursos. Se debe
destacar, por añadidura, qiie el actual nivel de conocimiento en la cuan­
tificación económica ambiental no está suficientemente desarrollado, de
modo que éstos entrarían al mercado disminuidos, seguramente subvaluados por la carencia de asignaciones de precios exactos.
En lugar de estas actitudes extremas, la moderna economía del
medio ambiente hace hincapié en la idea de que los bienes, servicios y
recursos ambientales — en todas sus funciones— deberían tener una
presencia en el mercado, es decir, un cierto precio, aunque éste no sea
siempre muy preciso. Este precio, sin embargo, debería ser controlado
a través de algún mecanismo centralizado, o determinado de manera
planificada. Así sería posible tom ar en cuenta la especificidad de los
problemas ambientales, sus consecuencias económicas y los objetivos
globales de la sociedad en esta materia. Esto parece tener validez uni­
versal, y el énfasis en consideraciones de mercado o planificación depen­
derá del sistema económico global elegido por la sociedad.
189 □ Medidas de protección ambiental
De lo anterior se desprende que para lograr un cálculo o estima­
ción correctos de los costos y beneficios de las medidas, los precios
correspondientes a los bienes, servicios y recursos proporcionados por
el medio ambiente deben ser conocidos. Algunos de ellos serán suscep­
tibles de cálculos más o menos precisos; otros serán meras estima­
ciones, o se moverán dentro de un rango con valores lím ites superiores
e inferiores y una parte de ellos permanecerá seguramente como intan­
gible. Sin embargo, mientras mayor sea el nivel de cuantificación, mayor
es la posibilidad de disponer de categorías reales de costos y beneficios
para el proceso de evaluación. (C oom ber y Biswas, 1973.)
F.
COSTOS Y B E N E F IC IO S DE LAS M EDIDAS
D E PR O TE C C IÓ N
Con el objeto de perm itir una orientación del proceso de evaluación,
se puede proponer un conjunto de categorías básicas que permitan en­
frentar el problema del cálculo de costos y beneficios. Estas son cate­
gorías elementales, que intentan abarcar, en lo posible, el espectro total
de posibilidades para definir dichos costos y beneficios, sin que tales
categorías pretendan constituirse en un m odelo estricto.
En concordancia con lo planteado, dos categorías globales de costos
pueden usarse para iniciar el análisis: costos del daño ambiental y
costos de las medidas ambientales. Estas categorías no están concebidas
para proveer ninguna cuantificación directa, pero son útiles para separar
en dos grandes líneas los efectos económicos de las medidas en el pro­
ceso de evaluación.
1.
Costos del daño ambiental
Para el análisis del daño ambiental, es útil separar los costos corres­
pondientes en dos tipos: costos directos y costos indirectos. Esta tipo­
logía obedece a la necesidad de identificar aquellos costos correspon­
dientes a efectos negativos específicos, que actúan directamente sobre
alguna función ambiental, de aquellos costos que resultan de daños
indirectos causados por esos efectos en otras funciones.
a)
Costos directos del daño ambiental
Estos costos se refieren al daño creado por la presencia de agentes
negativos que actúan sobre alguna función ambiental: contaminantes
o desechos; sobreexplotación de los recursos naturales o derroche de
energía; poblaciones marginales o ruido, etc., haciendo referencia a fun­
ciones ambientales específicas.
b)
Costos indirectos del daño ambiental
Estos costos aparecen debido a que los agentes negativos pueden causar
otros perjuicios en el medio ambiente, que resultarían en costos adicio­
nales para prevenir daños mayores: la contaminación de los ríos los
imposibilita para recreación; la sobreexplotación de bosques provoca
190 □ José Leal
erosión y desertificación; la falta de planificación urbana afea las ciuda­
des y deprime a sus habitantes.
Esta categoría de costos genera la prim era categoría de beneficios:
reducción de los costos del daño ambiental. Así, los beneficios de las
medidas ambientales pueden ser visualizados básicamente en términos
de una reducción de los perjuicios o amenazas provocados al medio
ambiente por efecto de las actividades económicas — presentes, pasadas
y futuras. Esto es válido para la aplicación del ACB a todos los tipos
de medidas ambientales. Un caso diferente aparece para los proyec­
tos de inversión que tienen, o pueden tener, efectos importantes en las
funciones ambientales. En estos casos, el proceso de evaluación debe
buscar la manera de introducir los potenciales costos futuros dentro
de las categorías de costos usados en el proceso de evaluación del
proyecto, así como los beneficios ambientales que pueden deducirse de
dichos proyectos.
2.
Costos de las medidas de protección
Como ya se señaló anteriormente, hay costos que corresponden al estu­
dio, ejecución, operación y mantenimiento de las medidas ambientales,
los que constituyen una valorización del conjunto de recursos sociales
asignados a la aplicación de la medida de protección. Se pueden, así,
asimilar a una inversión pública. Se han propuesto diversas categorizaciones para tom ar en cuenta estos costos en el ACB. Se debe dejar
claro que estos costos no generan ningún tipo de beneficio en contra­
partida, como los costos del daño ambiental. Una categorización general
de estos costos puede ser la siguiente: (Lingren y Olsson, 1978; Facht y
Opschoor, 1978.)
a)
Costos ligados a la reducción o elim inación del daño
i) Costos de regulación y con trol: Estos costos resultan de acti­
vidades que determinan qué capacidades del medio ambiente deberían
ser usadas, y en qué cantidades se perm itiría su uso (costo de regula­
ción). Hay también costos que resultan del control de la aplicación de
las medidas (costos de control). Estos costos no implican necesaria­
mente una actividad de regulación propiamente tal, sino que pueden
sólo significar el establecimiento de reglas generales o normas para el
uso de las capacidades ambientales. En esta línea, la regulación puede
significar no solamente el establecimiento de límites de emisión, sino
también una política específica orientada a proteger los recursos mate­
riales y energéticos u ordenar un lugar de esparcimiento social. La acti­
vidad de control aparece como esencial para una adecuada gestión y
conducción de la política ambiental.
ii) Costos financieros: Estos costos son básicamente los costos de
oportunidad de los usos alternativos de los recursos dedicados a las
medidas. Su carácter es eminentemente financiero, y no están relacio­
nados con consecuencias específicas de las medidas en cuestión.
iii) Costos de investigación e inform ación: Provienen de las acti­
vidades de investigación, docencia e información orientadas a m ejorar
el conocimiento social acerca de la importancia, necesidad y efectos
de las alteraciones del medio ambiente. Dichos costos pueden ser esta­
191 □ Medidas de protección ambiental
blecidos también para aquellos tipos de medidas que no derivan de
deterioros ambientales, sino que corresponden a una aspiración social
de calidad ambiental.
Se debe señalar que los tres tipos de costos indicados arriba son
originados básicamente por los niveles más altos de la estructura orga­
nizativa del país, es decir, los niveles de autoridad nacional, regional
o local. En otras palabras, corresponden al gobierno y las demás expre­
siones de la organización administrativa nacional (m inisterios, inten­
dencias regionales, municipios, etc.). En general, ningún costo relevante
de este tipo será imputable directamente a individuos.
b)
Costos orientados a aumentar las capacidades del medio ambiente
i) Costos de restauración: Estos corresponden a los gastos m oti­
vados por la recuperación de la calidad de un medio ambiente deterio­
rado. Aparecen generalmente ligados a actividades de restauración, para
las cuales serán un componente importante en la estructura de costos.
Sin embargo, tanto las medidas de protección como las de m ejoram iento
ambiental pueden tener un componente de restauración, aparte del hecho
de que en muchos casos la separación entre uno y otro tipo de medida
es más bien teórica, ya que muchas medidas pertenecen a una política
ambiental más comprensiva, de la cual form an parte conjunta con otros
tipos de medidas.
ii) Costos de creación de nuevas capacidades ambientales: Estos
costos corresponden a la creación de nuevos bienes y servicios ambien­
tales, necesarios para la ejecución de una política: creación de un
parque nacional; delimitación de una zona prohibida al tráfico; defini­
ción de una región como desértica; etc.
iii) Costos de preservación: Estos costos se originan para per­
m itir la conservación de áreas específicas. Van ligados a los anteriores
tipos de costos, pero se refieren más bien a la actividad misma de
desarrollo y operación de aquellas áreas.
Estos tres segundos tipos de costos, a la inversa de los primeros,
implican costos directos, tanto para los gobiernos como para los parti­
culares. Estos últimos deben adaptar sus actividades a las normas
ambientales fijadas por el gobierno. La presencia de uno u otro tipo
de estos costos en la estructura de costos dependerá del tipo de medida
ambiental que se analiza. Así, por ejem plo, los tipos de costos descritos
en b ): i) y ii) no aparecen generalmente en las medidas de protec­
ción, pero son típicos de las medidas de restauración y m ejoramiento
ambiental.
Ahora bien, ios costos de las medidas ambientales presentados hasta
aquí, se generan concretamente en la esfera de las actividades produc­
tivas, involucradas en la form a de los ítems normales de costos, esto es:
— Costos de im plem entación: Estos son costos asociados a la
instalación de equipos o procesos para el control y tratamiento de acti­
vidades que provocan alteraciones ambientales. Pueden ser considerados
como los costos asociados a las actividades de inversión en maquinaria
y/o equipos para la ejecución de la medida. Estos costos pueden ser
de dos tipos:
— Costos de instalaciones adicionales: Costos de equipos para
192 □ José Leal
el tratamiento directo de los residuos antes de la descarga, de ma­
nera de hacerlos menos dañinos para el m edio ambiente;
— Costos de nuevos procesos: Costos asociados con cambios
en la productividad y/o en la calidad del producto, debido al
desarrollo de procesos que generan menos deterioro.
— Costos de capital: Éstos consisten en cargas financieras compu­
tadas como el costo de oportunidad del capital empleado para propó­
sitos de control ambiental.
— Costos de operación y m antenim iento:
Estos costos incluyen
gastos en mano de obra, materiales y energía requeridos para apoyar
la operación eficiente de un equipo de control ambiental.
Todos los ítems indicados arriba se refieren a gastos que cada
unidad productora de emisiones o utilizadora de recursos escasos debe
realizar para cumplir los requerimientos impuestos por las medidas de
protección.
3.
Costos sociales
Estos costos corresponden a las reducciones de bienestar debido a los
daños causados al medio ambiente. De una manera sim ilar a los costos
del daño ambiental, estos costos son generalmente estimados com o bene­
ficios. Corresponden a las ventajas sociales que aparecen con el aumento
de bienestar que resulta de la protección, restauración o mejoram ien­
to del medio ambiente. De nuevo, en este caso, es necesario distinguir
entre medidas ambientales y proyectos con consecuencias ambientales.
Para los primeros, los costos sociales son beneficios — con la excepción
de aquellos costos asociados directamente con pérdidas de bienestar
por la asignación de recursos sociales en protección ambiental. Para
los segundos, los costos sociales serán costos propiamente tales, que
aparecerán durante la vida del proyecto, incluyendo el destino de las
instalaciones una vez terminadas las operaciones de una planta indus­
trial, por ejemplo.
4.
Beneficios de las medidas de protección ambiental
En el contexto de las categorías de costos indicados arriba, el obje­
tivo de las medidas de protección es evitar el daño al medio ambiente.
Esto origina el prim er conjunto de beneficios que se desea alcanzar.
Siguiendo la división de los costos del daño ambiental en directos e
indirectos, las medidas para la reducción del daño directo deberían ser
orientadas tanto a la reducción o eliminación del posible daño, como
a los posibles costos causados por otros daños. En el mismo sentido,
los llamados costos de las medidas ambientales implican que las me­
didas deberían ser puestas en práctica buscando una reducción de los
costos causados por dicho proceso. Todo esto significa que los bene­
ficios de las medidas podrían ser estimados por los logros resultantes,
en términos de la calidad ambiental más la reducción del costo de
alcanzar dicho logro.
Como se planteó antes, los beneficios de las medidas ambientales
pueden ser definidos como la reducción de los costos asociados con
el daño ambiental, más los logros en el bienestar social debidos a estas
medidas. Ambos tipos de costos — daño ambiental y bienestar social—
193 □ Medidas de protección ambiental
pueden ser calculados o estimados en términos monetarios. Por lo tanto,
los beneficios monetarios pueden ser valorados como las reducciones
correspondientes de los costos monetarios. Sobre esta base, podemos
identificar dos tipos de resultados:
— Pérdidas financieras: Estos son los valores monetarios de los
cambios de la demanda en el mercado de bienes y servicios debidos
a los cambios en la calidad ambiental.
— Pérdidas de valor del medio ambiente: Son los valores mone­
tarios de los cambios ambientales que no se manifiestan directamente
como cambios en el comportamiento del mercado.
Ambas categorías configuran una de las mejores maneras de enfren­
tar el problema del cálculo monetario de los beneficios ambientales.
Está claro, en todo caso, que éstas son formas indirectas de calcular
los costos del daño, los cuales son prácticamente imposibles de medir
de manera directa, al no existir un sistema de precios completo que
represente las escaseces relativas de los bienes, servicios y recursos am­
bientales. En otras palabras, la ausencia de mercado para éstos no
permite una estimación total. En aquellos casos en que se ha hecho
algún esfuerzo para internalizar los cambios en el medio ambiente, y
existen precios — o pseudo precios— más o menos confiables, debería
intentarse un cálculo directo.
La valoración monetaria del costo social, entendida como logros
en el bienestar, debe ser interpretada como beneficio social, mediante
la determinación y cálculo de las funciones de bienestar.
En el proceso de cálculo y estimación de todos estos beneficios y
costos, deben ser considerados tanto los efectos de largo com o de corto
plazo. La definición del horizonte es esencial en dicho proceso, ya que
muchos beneficios se harán presentes solamente a largo plazo. Así, la
definición de un plazo temporal restringido significará necesariamente
que una parte importante de los posibles beneficios no sei^á incluida.
Algunas características específicas de los sistemas ambientales — tales
como el sinergismo o el nivel de concentración de las emisiones— po­
drían provocar que valores negativos en la evaluación económica se
produzcan en el corto plazo. El resultado sería que la medida adoptada
signifique un costo para la población actual y un beneficio para las
generaciones futuras. Se hace necesario enfatizar la urgencia de una
mayor exactitud en el establecimiento de un horizonte temporal para
el proceso de evaluación. Como se señaló, los resultados pueden ser
radicalmente diferentes dependiendo de consideraciones temporales. A
este respecto, se hace necesario reforzar el proceso de cuantificación,
recurriendo a algún tipo de análisis del sistema. Otro aspecto muy
relacionado que debe considerarse es el carácter estocástico de muchas
variables y parámetros ambientales. La consecuencia es que es muy
difícil saber exactamente cuáles son los verdaderos efectos diseñados.
Así, aparece clara la necesidad de llevar a cabo análisis de incertidumbre
y riesgo de las principales variables y parámetros, y de los resultados
de la evaluación. Aunque ya se ha dicho varias veces, es necesario
enfatizar el hecho de que el proceso de estimación y cálculo de los
beneficios está lejos de ser directo y claro. Sería necesario el uso de
elementos analíticos suplementarios para apoyar la evaluación, los cuales
no siempre son requeridos para evaluar otro tipo de proyectos.
Los beneficios deben evaluarse en términos monetarios, en la má-
194 □ José Leal
xima medida que esto sea posible. Esto depende, por un lado, de las
posibilidades que proporciona el cbnocimiento de las técnicas de cuan­
tificación, y, por otro lado, de la disponibilidad de datos suficientes y
confiables para construir funciones de beneficio. Ambas restricciones
pueden ser, en muchos casos, insuperables. Algunos de los beneficios
de las medidas ambientales han sido calificados de intangibles o incon­
mensurables. A pesar del hecho de que éstos son verdaderos beneficios,
en el sentido de que contribuyen a aumentar el bienestar social y la
calidad de la vida, la cantidad correspondiente es muy difícil o impo­
sible de calcular. Algunas contribuciones han sido desarrolladas para
m ejorar las técnicas de cuantificación, pero debe tomarse en cuenta
que, en muchos casos, no se han alcanzado resultados plenamente
válidos.
Con respecto al problem a de la disponibilidad de datos, esto signi­
fica, por una parte, la influencia creciente de las incertidumbres en el
análisis, debido a la restricción impuesta por una información insufi­
ciente, así como a la necesidad de crear un sistema de información
para apoyar el proceso de decisiones. La experiencia de los últimos
años en las actividades de protección ambiental ha demostrado que
realmente se ha podido hacer muy poco, si tomamos en cuenta que se
ha venido trabajando con un muy bajo nivel de conocimiento de los
problemas ambientales.
BIBLIOGRAFÍA
J. y D . L e a l (19 80 ): Cost-Benefit Analysis for Environmental Management.
Petromar. Mónaco.
A y r e s , R. V. y A. V. K n e e s e (1969): Production, Consumption and Externalities.
American Economic Review. Junio.
C oom ber, N. H. y A. K. B is w a s (1973): Evaluation of Environmental Intangibles.
Genera Press.
T a c h t , J. y H. O p s c h o o r (1978): The Role of Benefit Evaluation in Environmental
Anality. UNEP.
ICC (International Chamber of Comerce) (1980): Cost-Benefit Analysis of Environ­
mental Protection Measures.
K n e e s e , A. V. (1977): Economics and the Environment. Penguin Books. Londres.
L eal , J. (1985 a): Evaluación económica de proyectos y funciones del medio ambiente
(Notas de clases). ILPES. Programa de Capacitación. Doc. CDA-41.
L e a l, J. (1985b): Conceptos básicos de economía del medio ambiente. (Notas de
clases). ILPES. Programa de Capacitación. Doc. CDA-30, versión revisada.
P e a rc e , A. W. (1976): Environmental Economics. Longmans, Londres.
L in g r e n , K. y J. O ls s o n (1978): The Macroeconomics of Environmental Protection.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1979 a): First
Progress Report on Classification and Categorization of Available Case. Studies
on Sost-Benefit Analysis. UNEP/IG. 15/3/Add. 1.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1979 b):
Second Progress Report on the Evaluation of Available. Case-Studies on CostBenefit Analysis. UNEP/IG. 17/5.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1979 c): A
Background Note on Cost-Benefit Evaluation of Environmental Protection Measu­
res. UNEP/IG. 15/2.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1980 a):
Review of Environmental Cost-Benefit Analysis Case-Studies. A Report UNEP/
IG. 21/5.
A h m ad , y.
195 □ Medidas de protección ambiental
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1979 d): A
Framework for the Design of Future Case-Studies on the Application of CostBenefit Analysis to Environmental Protection. UNEP/IG. 17/7.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1980 b: A
Framework for the Application of Cost-Benefit Analysis to Environmental
Protection Measures. UNEP/IG. 21/2.
S e n ec a , J. J. y M . K. T a u s s ig (1 9 7 4 ): Environmental Economics. Prentice Hall.
S u n k e l , O . y N. G lig o (compiladores) (1980): Estilos de desarrollo y medio ambiente
en la América Latina. Fondo de Cultura Económica. Serie Lecturas No. 36.
México.
S u n k e l , O . y J. L e a l (1985): Economía y medio ambiente en la perspectiva del
desarrollo. El Trimestre Económico, Vol. LII (1), México, enero-marzo, No. 205.
T o r r e s , S. A. y A. W. P e a r c e (1979): Welfare Economics and Environmental Problems.
International Journal of Environmental Studies. Vol. 13.
V i c t o r , P e t e r A. (1972): Pollution: Economy and Environment. University of Toronf»
Press, Toronto.
III
IN V E N T A R IO Y E V A L U A C IÓ N D E L O S R E C U R S O S N A T U R A L E S
P A R A L A P L A N IF IC A C IÓ N A G R O P E C U A R IA R E G IO N A L
p or Oscar René Saa V id a l*
RESUM EN
E s t a p re s e n t a c ió n d e s c r ib e la in c o r p o r a c ió n d e la te m á tic a d e lo s r e ­
cu rs o s n a t u r a le s en la p la n ific a c ió n a g r o p e c u a r ia re g io n a l, h a c ie n d o la
d is tin c ió n e n tre el in v e n ta rio y la e v a lu a c ió n en lo s r e c u r s o s n a tu ra le s.
R e s a lta el r o l d e los e s tu d io s in te g r a d o s d e r e c u r s o s n a t u r a le s re n o ­
v a b le s , c o m o u n a fo r m a d e in c o r p o r a c ió n d e la v a r ia b le m e d io a m b ie n te
a la p la n ific a c ió n re g io n a l, d e ta lla n d o e l c o n te n id o d e lo s es tu d io s, la
in te g ra c ió n d e u n a v a r ia b le c o n o t r a y s u u t iliz a c ió n en la p la n ific a c ió n .
P o s te rio r m e n te se h ac e u n b r e v e re c u e n to d e a lg u n a s m e t o d o lo g ía s
u .iliz a d a s en el le v a n ta m ie n to in te g r a d o d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s , a
p a r t ir d e e x p e rie n c ia s en v a r io s p aíses.
F in a lm e n te , se h ac e r e fe r e n c ia al c a s o d e C o lo m b ia , d o n d e se
p la n te a la e v a lu a c ió n d e r e c u r s o s n a tu ra le s , a n iv el r e g io n a l (d e p a r t a ­
m e n t o s ), a n a liz a d o en el co n te x to d e l P r o g r a m a d e R e g io n a liz a c ió n
A g r o p e c u a r ia q u e im p le m e n t a e l M in is t e rio d e A g r ic u lt u r a d e C o lo m b ia
c o n la p a rt ic ip a c ió n d e lo s G o b ie r n o s D e p a r ta m e n ta le s y la a s e s o ría
técn ica d e la F A O .
L a s c o n c lu s io n e s d e e s ta p re s e n t a c ió n a p u n t a n a d e s ta c a r la u n id a d
ex isten te en el m e d io g e o g r á fic o e n tre el h o m b r e y lo s e le m e n to s físic o s
y c ó m o éste lo m o d ific a en ra z ó n d e su d e s a r r o llo te c n o ló g ic o , e c o n ó ­
m ico y v a lo re s ético s. S e d e s ta c a q u e es fu n c ió n d e los e s tu d io s o s d e
los re c u r s o s n a t u r a le s e s t u d ia r la s in te r re la c io n e s q u e e n tre el h o m b r e
y su m e d io g e o g r á fic o p r o d u c e n a lte ra c io n e s o d e te r io ro s en la n a t u r a ­
leza, s ie n d o fu n c ió n d e los c ie n tista s d e r e c u r s o s n a t u r a le s b u s c a r la s
fo rm a s p a r a a t e n u a r o m e jo r a r , en b ie n d e u n m u n d o m á s a r m ó n ic o ,
esas re la c io n e s. P o r ú ltim o se re le v a el p a p e l q u e d e b e n d e s e m p e ñ a r
los e s p e c ia lista s d e re c u r s o s n a t u r a le s en e q u ip o s in t e r d is c ip lin a rio s d e
p la n ific a d o r e s p a r a in c o r p o r a r d e la m a n e ra m á s a d e c u a d a la d im e n s ió n
d e los re c u r s o s n a t u r a le s en los p la n e s, p r o g r a m a s y p ro y e c to s d e
d e s a r r o llo d e u n a re gió n .
* Experto FAO, Proyecto de Planificación Agropecuaria Regional Nacional y
Sistema de Información (Colombia).
198 □ Oscar René Saa Vidal
A.
ANTECEDENTES
L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s
y d e la c o n s e r v a c ió n d e l m e d io a m b ie n t e en la p la n ific a c ió n a g r o p e ­
c u a r ia r e g io n a l, es re cien te. P a r t e d e l p r in c ip io d e q u e , en p r im e r lu g a r,
h a y q u e p r o p o r c io n a r a lo s p la n ific a d o r e s u n a b a s e c u a n tita t iv a d e l
á r e a e s tu d ia d a , c a r t o g r á fic a e n lo p o s ib le , q u e im p lic a n e c e s a ria m e n te
in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l d e lo s fe n ó m e n o s físic o s y '’ s o c ia le s
im p e r a n te s e n e l m e d io g e o g r á fic o q u e se q u ie r e in te rv e n ir.
P a r t ie n d o d e u n a c o n c e p c ió n h o lís tic a d e l m e d io g e o g r á fic o y d e
u n a u n id a d fís ic a y s o c io -c u ltu ra l, a l e s t u d ia r y r e le v a r lo s p rin c ip a le s
e s c o llo s q u e im p id e n el u s o m á s a p r o p ia d o d e lo s r e c u r s o s , e l m é to d o
g e o g r á fic o p e r m it e c o n o c e r s is te m á tic a m e n te la s in te r re la c io n e s exis­
ten tes e n tre el m u n d o fís ic o y e l so c io -e c o n ó m ic o . L a u n id a d d e la
g e o g r a fía e s tá en la u n id a d d e l o b je t o d e e s tu d io : el a m b ie n te g e o g r á ­
fic o (g e o s is t e m a , g e o e c o s is te m a , e l p a i s a j e ) , q u e r e f le ja la u n id a d y
m u t u a in te r re la c ió n d e lo s c o m p o n e n te s fís ic o s y h u m a n o s d e la r e a lid a d
g e o g r á fic a . I n t e r e s a c o n o c e r d e u n a m a n e r a d in á m ic a la t r a m a ex iste n te
e n tre el m u n d o fís ic o y el s o c io e c o n ó m ic o q u e se p r e s e n t a n e n u n
e s p a c io d e te r m in a d o . E s t o ú ltim o c o n lle v a a v a lo r iz a r e l té rm in o e s p a c io
g e o g r á fic o y a p r iv ile g ia r la r e p r e s e n ta c ió n d e lo s fe n ó m e n o s fís ic o s y
s o c io -e c o n ó m ic o s e n u n a c a r t o g r a fía q u e p e r m it a u n a c u a n tific a c ió n
d e t a lla d a d e c a d a u n o d e e s o s fe n ó m e n o s y c o a d y u v e en to d o e l p r o ­
c e s o d e p la n ific a c ió n : sin m a p a s a d e c u a d o s d ifíc ilm e n t e p o d e m o s h a c e r
u n a p la n ific a c ió n d e l e sp acio .
E n este d o c u m e n to , e l c o n c e p to g lo b a liz a d o r se p re s e n t a b a j o la
fo r m a d e u n a e v a lu a c ió n in t e g r a d a d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s , c u y o m é ­
to d o se d e ta lla m á s ad e la n te .
B.
1.
E L IN V E N T A R IO Y E V A L U A C IÓ N D E L O S R E C U R S O S
NATURALES RENO VABLES E N EL CONTEXTO
D E L A P L A N IF IC A C IÓ N
D e fin ic ió n
L o s e le m e n to s d e l m e d io g e o g r á fic o a d q u ie r e n s u c o n d ic ió n d e r e c u r s o s
n a t u r a le s en la m e d id a q u e se d e s a r r o lla n , en el s e n o d e u n a s o c ie d a d ,
d e te r m in a d a s fo r m a s d e p e rc e p c ió n y d e v a lo riz a c ió n u t ilit a ria d e lo s
m is m o s . E n o t r a s p a la b r a s : u n e le m e n to n a t u r a l a d q u ie r e la c a t e g o ría
d e r e c u r s o c u a n d o es a p r o v e c h a b le p o r el h o m b r e . D e e s ta m a n e r a los
re c u r s o s n a t u r a le s n o so n e s ta b le s en el tie m p o y tal c o n d ic ió n d e p e n ­
d e r á d e l d e s a r r o llo te c n o ló g ic o d e la s o c ie d a d , d e su s c re e n c ia s y de
su s p rin c ip io s éticos. C o n d ic io n e s q u e d e s e m p e ñ a n u n ro l im p o rt a n te ,
en lo s p ro c e s o s d e p e rc e p c ió n , p a r a p r e s e r v a r o d e t e r io r a r los re c u r s o s
n a t u r a le s y p o r e n d e e l m e d io a m b ie n te .
E n b a s e a lo a n t e rio r, lo q u e p a r a a lg u n a s s o c ie d a d e s co n stitu y e
un re c u r s o n a t u r a l p u e d e n o s e rlo p a r a o t r a s : la e n e rg ía a tó m ic a , a
p a r t ir d e m in e ra le s ra d io a c tiv o s , y el p e tr ó le o , h a n p a s a d o en el tra n s ­
c u rs o d e este s ig lo d e s im p le s e le m e n to s n a tu ra le s a im p o rt a n te s re ­
199 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales
c u rs o s n a t u r a le s , d e b id o a q u e e l d e s a r r o llo te c n o ló g ic o y e c o n ó m ic o
p e r m it ió s u u tiliz a c ió n .
L a m a y o r ía d e lo s e s p e c ia lis t a s c la s ific a n lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e n
d o s g r a n d e s c a t e g o ría s : r e n o v a b le s y n o r e n o v a b le s . E n t r e lo s p r im e r o s
e s tá n e l s u e lo , e l a g u a , la v e g e ta c ió n n a t u r a l, la fa u n a , etc. E n t r e lo s
n o re n o v a b le s , la s y a c im ie n to s m in e r o s m e t á lic o s y n o m e tá lic o s.
E l té rm in o " r e c u r s o s n a t u r a le s r e n o v a b le s " e s re la t iv o y a q u e la
r e p o s ic ió n d e lo s m is m o s d e p e n d e d e fa c t o r e s n a t u r a le s y e c o n ó m ic o s.
L a v u e lt a d e u n r e c u r s o a s u e s t a d o o r ig in a l p a r a q u e p u e d a s e r u t ili­
z a d o n u e v a m e n te p o r e l h q m b r e p u e d e d e m o r a r e l p a s o d e v a r ia s g e n e ­
ra c io n e s . P o r e je m p lo , e l s u e lo e n la s r e g io n e s d e c lim a t e m p la d o p a r a
v o lv e r a s u e s ta d o n a t u r a l n e c e s ita d e 500 a 1000 a ñ o s . E n o t r a s r e g io ­
nes, c o n c o n d ic io n e s c lim á t ic a s d e b a j a s te m p e r a t u r a s y p re c ip ita c io n e s ,
e l p r o c e s o d e d e s c o m p o s ic ió n d e la s ro c a s y su s m in e ra le s p u e d e d e m o ­
r a r m u c h o m á s tie m p o . L a v e g e ta c ió n n a t u r a l, en e l b o s q u e t r o p ic a l d e
llu v ia , e lim in a d a p o r e l p r o c e s o d e a g r ic u lt u r a t r a n s h u m a n t e (s h ift in g
c u lt iv a t io n ), r e q u ie r e d e u n p e r ío d o d e tie m p o d e 50 a 100 a ñ o s p a r a
v o lv e r a s u e s ta d o o rig in a l, s ie m p r e q u e e llo se a p o s ib le . E n a m b o s
e je m p lo s , lo s re c u r s o s so n re n o v a b le s d e n tr o d e la e s c a la d e tie m p o
h u m a n a . P u e d e o c u r r ir , en o t r o s ca so s, q u e r e c u r s o s tra d ic io n a lm e n te
c o n s id e r a d o s re n o v a b le s n o lo s e a n d e l to d o . P o r e je m p lo , s u e lo s d e r i­
v a d o s a p a r t ir d e ce n iza s v o lc á n ic a s , ta n c o m u n e s e n á r e a s c o n u n
p a s a d o d e in te n s a a c t iv id a d v o lc á n ic a , c o m o es e l c a s o d e lo s P a ís e s
A n d in o s y v a r io s d e C e n tr o A m é r ic a , c o n la in te rv e n c ió n d e l h o m b r e y
la e lim in a c ió n d e la v e g e ta c ió n n a t u r a l, h a n e n t r a d o en u n a g u d o p r o ­
c eso d e e r o s ió n , sin p o s ib ilid a d re a l d e r e c u p e ra c ió n en la e s c a la d e
tie m p o h u m a n a .
L o e x p r e s a d o en lo s p á r r a f o s a n t e rio re s tiene p o r o b je t o d e s ta c a r,
p o r u n a p a rte , lo re la t iv o d e q u e u n r e c u r s o n a t u r a l sea re n o v a b le o no
re n o v a b le ; p o r o tra , la s v a r ia c io n e s en e l tie m p o d e la c a t e g o ría d e
re c u rso , d e p e n d ie n d o d e l d e s a r r o llo te c n o ló g ic o , e c o n ó m ic o y c u lt u ra l;
y fin a lm e n te e n fa t iz a r la im p o r t a n c ia q u e tien e la c o n s e r v a c ió n en el
e s tu d io y u tiliz a c ió n e c o n ó m ic a d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s.
2.
In v e n ta rio y evaluación integrada de los recursos
naturales renovables
~
E l in v e n ta rio d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s d e u n p a ís o re g ió n s ie m p re
e s tá r e fe rid o , c o m o s u n o m b r e lo in d ic a , a u n a c u a n tific a c ió n g lo b a l o
p o r d iv is io n e s p o lít ic a s -a d m in is t ra t iv a s o n a tu ra le s, d e l m o n to d e los
re c u r s o s d is p o n ib le s , sin e n t r a r a c a lific a c io n e s s o b r e la s d ife r e n t e s
a lte r n a t iv a s d e u s o q u e p u e d e n h a c e rs e d e lo s m is m o s . E n c a m b io , la
e v a lu a c ió n d e los r e c u r s o s n a t u r a le s es u n a e t a p a m á s c o m p le ja y está
o rie n ta d a a c a lif ic a r a lo s re c u r s o s p a r a d ife r e n t e s u so s, a te n d ie n d o a
c o n s id e ra c io n e s d e o rd e n s o c ia l y e c o n ó m ic o y to m a n d o en c u e n ta la s
p o s ib le s in te rre la c io n e s d e ese re c u r s o c o n o tro . A m b o s e n fo q u e s s o n
ú tile s a la p la n ific a c ió n , p e r o es m u c h o m á s o p e ra t iv o p a r a lo s p la n ifi­
c a d o re s d is p o n e r d e la e v a lu a c ió n d e los re c u r s o s n a t u r a le s m á s q u e
d e u n s im p le in v e n ta rio .
U n ' e je m p lo a c la r a m e jo r e s ta d ife re n c ia c ió n . U n in v e n ta rio d e
s u e lo s d e u n p a ís o re g ió n se re fie r e a la c u a n tific a c ió n d e l to ta l
de su e lo s ex isten tes p a r a u so a g r íc o la , p e c u a rio , fo re s t a l o d e á re a s
200 □ Oscar René Saa Vidal
p ro te g id a s . E n c a m b io , en u n a e v a lu a c ió n d e lo s s u e lo s d e u n p a ís o
re g ió n , ésto s so n c u a n tific a d o s y a n a liz a d o s p a r a d ife re n te s a lte rn a tiv a s
de u s o : p a r a c u ltiv o s d e m a íz, fr ijo l, fr u ta le s , o p a s to s n a t u r a le s , a r t i­
fic ia le s , p a r a re fo re s ta c ió n , etc., c o n lo c u a l n e c e s a ria m e n t e se tien e q u e
r e c u r r ir al a n á lis is de o t r o s r e c u r s o s (c o m o el c lim a , e l a g u a , e t c .) y a
e s tu d io s s o c io -e c o n ó m ic o s (e x is t e n c ia d e m e r c a d o s , in fr a e s t r u c t u r a , te­
n e n c ia d e lo s re c u r s o s , e tc .).
E s en el p r o c e s o d e e v a lu a c ió n in t e g r a d a d e r e c u r s o s d o n d e se p r o ­
d u c e u n a c o m u n ic a c ió n m á s e s tre c h a e n tre el c ien tista d e re c u r s o s
n a t u r a le s y el p la n ific a d o r .
P a r a la in v e s tig a c ió n in te g r a d a d e r e c u r s o s n a t u r a le s r e n o v a b le s
e x iste n d e s d e lo s a ñ o s se se n ta u n a s e rie d e e n fo q u e s m e t o d o ló g ic o s q u e
se p u e d e n r e s u m ir en d o s fo r m a s d e in te g r a c ió n : u n a d e n o m in a d a " in t e ­
g r a c ió n h o r iz o n t a l” y la o t r a " in t e g r a c ió n v e r t ic a l” .
E n la in te g ra c ió n h o riz o n t a l el e s tu d io d e lo s re c u r s o s se re a liz a
m e d ia n te la c o n c u rr e n c ia d e u n g r u p o d e e s p e c ia lista s en d ife re n te s
d is c ip lin a s , lo s c u a le s n o só lo e s tu d ia n lo s a s p e c to s e s p e c ífic o s d e su
e s p e c ia lid a d , sin o a d e m á s se c o m p e n e t ra n , se in te g ra n , co n lo s e s p e c ia ­
lista s en o tr a s d is c ip lin a s . E s te tip o d e in te g ra c ió n p a r t e d el s u p u e s to
q u e en el e q u ip o d e t r a b a jo existen c a n a le s d e c o m u n ic a c ió n a través
d e to d a s las e ta p a s d e la in v e s tig a c ió n . E s u n a ta re a d ifíc il p e ro no
im p o s ib le . S ó lo se lo g r a u n a vez q u e el e q u ip o d e p ro fe s io n a le s ha
lo g r a d o p a s a r la s b a r r e r a s d e la e sp e c ia liza c ió n .
L a in te g r a c ió n v e r tic a l c o n siste en el t r a b a jo d e u n o d e d o s té cn ic os
q u e tienen u n c o n o c im ie n to g e n e ra l s o b r e las c ie n c ia s d e la tie r r a
( g e ó g r a f o s ) y q u e so n c a p a c e s d e sin te tiz a r y d e s ta c a r los re c u r s o s m ás
im p o rt a n te s d e u n a re g ió n o p aís.
A m b o s e n fo q u e s tienen s u v a lid e z : en la in te g ra c ió n h o riz o n ta l,
d e b id o a q u e en e lla c o n c u rr e n e sp e c ia lista s , la in fo rm a c ió n q u e se
o b tie n e es m á s ex ac ta, d e m u c h o m á s u t ilid a d en los e s tu d io s in te g r a d o s
d e r e c u r s o s a n iv el d e s e m i-d e ta lle y d e ta lle p a r a la p la n ific a c ió n re ­
g io n a l o p a r a p ro y e c to s e s p e c ífic o s . L a in te g r a c ió n v e rtic a l, en c a m b io ,
es de s u m a u t ilid a d en lo s re c o n o c im ie n to s ge n e ra le s.
a)
C ontenid o de los estudios integrados de recursos
naturales renovables
L a in v e s tig a c ió n in te g r a d a d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s es u n a
ta rea c o m p lic a d a y re q u ie r e de u n a lto g r a d o d e c o m u n ic a c ió n en tre
los e s p e c ia lista s y d e ésto s co n los p la n ific a d o r e s . S in e m b a r g o , es lo
m ás a p r o p ia d o p a r a in c o r p o r a r la v a r ia b le “ r e c u r s o s ” a la p la n ific a c ió n
e c o n ó m ic a y so cial, y p e rm ite , a tra v é s d e lo s re s u lt a d o s de lo s le v a n ­
ta m ien to s, d a r a lte r n a t iv a s p a r a o p t im iz a r el u so d e lo s re c u r s o s : a g u a
(s u p e r fic ia l o s u b t e r r á n e a ), tie rr a (s u e lo s y g e o lo g ía ), v e g e ta c ió n n a t u ­
ral, fa u n a , etc.
C o n sis te en e s t u d ia r c a d a u n o d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s d e un p aís
o re g ió n , a n a liz a r las in te rre la c io n e s ( p o r lo m e n o s la s m á s re le v a n t e s )
e n tre u n re c u r s o y o tr o , y o b t e n e r c o n c lu s io n e s s o b r e la u tiliz a c ió n d e
los re c u r s o s c o m o u n to d o , de m a n e ra q u e e l u s o o p t im iz a d o o in te n ­
s iv o d e u n o n o p ro d u z c a un d e t e r io r o en o tro s . E n o tr a s p a la b r a s ,
lo g r a r el d e s a r r o llo m á s a r m ó n ic o d el c o n ju n t o de to d o s los e le m e n to s
d el m e d io a m b ie n te .
201 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales
L a e s tr u c t u r a n a t u r a l se e s tu d ia a tra v é s d e su s c o m p o n e n t e s
(c lim a , s u elo s, a g u a , v e g e ta c ió n , e t c .), lo s q u e , a n a liz a d o s p o r s e p a ra d o ,
se in te g r a n p o s t e rio r m e n t e h a s t a lo g r a r u n a c o m p r e n s iv a in te r re la c ió n
en tre ello s.
L a s re la c io n e s d e l h o m b r e c o n la n a t u r a le z a se re a liz a n a tra v é s
d e l u s o q u e h ac e d e ella. L a m a n ife s ta c ió n d e esta s re la c io n e s se e x p r e s a
en d o c u m e n to s d e sín tesis. U n o es e l u so p o te n c ia l d e lo s r e c u r s o s y
o tr o es e l u so actu a l. U n a c o m p a r a c ió n e n tre a m b o s p e r m it e im p le m e n t a r p o lític a s d e c a m b io en re la c ió n c o n lo s p la n e s y p r o g r a m a s d e
d e s a r r o llo n a c io n a l o re g io n a l. D e esta m a n e r a lo s e s tu d io s in te g r a d o s
d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s d e b e r ía n e n t r e g a r in fo r m a c ió n a l m e n o s
s o b r e los sig u ie n te s a s p e c to s :
— U s o a c tu a l de lo s re c u rso s .
— U s o p o te n c ia l d e los re c u rs o s .
— U s o r e c o m e n d a d o d e lo s re c u rso s .
— L a fu e rz a d e t r a b a jo q u e d e m a n d a r ía el u s o re c o m e n d a d o d e
los re c u rso s .
— L a re la c ió n e n tre el u s o r e c o m e n d a d o y e l ta m a ñ o d e la s e x p lo ­
tacio n es (p u e d e ta m b ié n h a c e rs e en re la c ió n a o tr o s p a r á m e t r o s : in fr a ­
e s tr u c t u r a en c a m in o s , c e r c a n ía d e c e n tro s p o b la d o s , m e r c a d o in te rn o
y ex te rn o , e tc .).
— E l a n á lisis c o m p a r a t iv o e n tre el u s o a c tu a l y e l r e c o m e n d a d o .
D e n tro de lo a n t e r io r n o s ó lo se tie n d e a u n a c o m p re n s ió n m á s
in te g ra l d e los r e c u r s o s n a t u r a le s en sí, sin o ta m b ié n d e l u s o q u e el
h o m b r e h a c e d e e llo s , to m a n d o u n a s e rie d e c o n s id e r a c io n e s q u e
se p u e d e n lla m a r " fa c t o r e s c o n d ic io n a n te s d e l u s o ” , tales c o m o el ta m a ñ o
de las fin c a s a g r íc o la s , la te n e n c ia d e l r e c u r s o y la in fr a e s t r u c t u r a d e
vías d e c o m u n ic a c ió n , p a r a s ó lo n o m b r a r a lg u n o s .
A m a n e r a d e e je m p lo el g r á fic o N? 1 re s u m e el c o n te n id o d e u n
e s tu d io d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s p a r a el d e s a r r o llo a g r íc o la ,
h a c ie n d o u n a d is tin c ió n e n tre las la b o re s p r o p ia s d e la in v e s tig a c ió n y
a q u e lla s d e p la n ific a c ió n .
3.
R ecursos naturales renovables y p la n ifica ción
L a in c o rp o r a c ió n d e la v a r ia b le " r e c u r s o s n a t u r a le s " en su d im e n s ió n
e s p a c ia l y c u a n tific a d a es u n a a c tiv id a d re la tiv a m e n te re cien te en los
d ife re n te s e s q u e m a s de p la n ific a c ió n . C u a n d o se p a s a d e u n a p la n ific a ­
ción n a c io n a l a in sta n c ia s m á s c o n c re ta s d e p la n ific a c ió n s e c to ria l, re ­
gio n a l o local, se h ac e m á s e v id e n te la n e c e s id a d d e d is p o n e r d e d a to s
del m e d io a m b ie n te n a tu ra l, c u a n tific a d o s y lo c a liz a d o s en el e s p a c io ,
e s p e c ífic a m e n te d e l p o te n c ia l d e re c u r s o s n a t u r a le s d is p o n ib le s , d e su
u tiliz a c ió n a c tu a l y d e las d iv e r s a s b a r r e r a s n a tu ra le s , so c ia le s o e c o n ó ­
m ic as q u e e n t r a b a n o d ific u lt a n s u u tiliz a c ió n m á s ra c io n a l o in ten siva.
L a in v e stig a c ió n d e los re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s h a s id o t a ic a
d e u n a g a m a m u y a m p lia d e c ie n tífic o s lig a d o s a la s cie n c ia s a g r o n ó ­
m ica, fo re sta l, c lim a to ló g ic a , e d a fo ló g ic a , g e o ló g ic a , o c e a n o g rá fic a , etc.,
p a r a s ó lo n o m b r a r a lg u n a s . E s ta s in v e stig a c io n e s, c o n d ife re n te s g r a d o s
de p r o fu n d id a d , o b e d e c e n a l q u e h a c e r c ie n tífic o de u n a d is c ip lin a en
p a r t ic u la r o a r e q u e rim ie n to s e s p e c ífic o s d e o r g a n is m o s s e c to ria le s p a r a
el d e s a r r o llo d e u n d e t e r m in a d o re c u rso . D a d o el c a r á c t e r u n ila te r a l
de los e stu d io s, c o rr ie n te m e n te h a fa lta d o u n a v isió n de c o n ju n t o o
GRAFICA
N° 1
C O N TEN ID O DE U N A EVA LU A C IO N IN TEG R A D A
DE RECURSOS N A TU R A LES PA R A PLA N IFIC A CIO N
203 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales
in te g ra l d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s d is p o n ib le s e n u n p a ís o re g ió n . A s í
se p u e d e d a r el c a s o q u e p a r a u n p a ís p u e d e n h a b e r e s tu d io s d é d e ta lle
d e lo s su e lo s p a r a a lg u n a s á r e a s m u y lo c a le s, p e r o c a r e c e r d e u n a
a p re c ia c ió n d e c o n ju n t o d e l to t a l d e t ie rr a s d e l p a ís s u s c e p tib le s d e u s o
a g r íc o la y c u á le s p o d r í a n s e r s o m e tid a s a p ro y e c to s d e rie g o o a p r o ­
g r a m a s d e c o n s e rv a c ió n , etc., así c o m o n o c o n o c e r s u u t iliz a c ió n a c tu a l
o a q u ié n o q u ié n e s p e rte n e c e n , etc. P u e d e o c u r r i r l o c o n t ra r io , q u e
p a r a u n r e c u r s o se p u e d a te n e r u n a in fo r m a c ió n c u a n t ific a d a a n iv e l
g lo b a l, p e r o c a r e c e r d e d e ta lle e in fo r m a c ió n n e c e s a ria p a r a fu n d a m e n t a r
p ro y e c to s e s p e c ífic o s d e d e s a r r o llo . E n o tr a s s itu a c io n e s se d a e l c a s o
e x tre m o , p e r o b a s ta n te c o m ú n , q u e a q u e llo s e s p a c io s o re g io n e s p r io r i­
ta ria s p a r a el o r g a n is m o c e n tra l d e p la n ific a c ió n c a re c e n d e d a to s s o b r e
re c u r s o s n a tu ra le s.
L o a n t e r io r e v id e n c ia q u e e x iste u n a d is c o r d a n c ia e n tre p la n ific a ­
c ió n e in v e s tig a c ió n d e r e c u r s o s n a tu ra le s . D e ah í, q u e p a r a s u p e r a r
e s ta s itu a c ió n se h a c e n e c e s a r io in s t it u ir d iá lo g o s e n tre p la n ific a d o r e s
e in v e s tig a d o r e s d e r e c u r s o s n a tu ra le s , f i ja n d o c o n c ie rta a n te la c ió n la s
p r io r id a d e s y e l d e ta lle d e lo s d a to s s o b r e u n c o n ju n t o d e r e c u r s o s
n a t u r a le s q u e la p la n ific a c ió n n e c e s ita p a r a p r o m o v e r e l d e s a r r o llo eco ­
n ó m ic o d e u n a d e t e r m in a d a á r e a . E s t e p a s o d e b e h a c e rs e c o n b a s ta n te
a n te la c ió n p u e s to q u e e l in v e n ta rio y e v a lu a c ió n d e re c u r s o s n a t u r a le s
es u n a a c t iv id a d q u e d e m a n d a tie m p o , y e n a lg u n o s caso s, a ñ o s d e
o b s e rv a c ió n , c o m o o c u r r e c o n e l r e c u r s o a g u a y e l c lim a , lo c u a l ex ig e
e s ta b le c e r e s ta c io n e s d e o b s e r v a c ió n p o r u n p e r ío d o d e p o r lo m e n o s
10 a ñ o s , a fin d e q u e s u s d a t o s s e a n re p r e s e n ta tiv o s .
E l re s u lt a d o d e u n a in v e s tig a c ió n d e re c u r s o s n a tu ra le s , in d e p e n ­
d ie n te d e l n iv e l d e d e ta lle , e n la m a y o r ía d e lo s c a s o s se p re s e n t a en
m a p a s . D e a h í la n e c e s id a d im p e r io s a d e g e n e r a r p a r a u n p a ís o r e g ió n
u n a c a r t o g r a fía b á s ic a , p r e fe re n t e m e n t e d e m a p a s t o p o g r á fic o s a d ife ­
re n tes e s c a la s , p a r a r e p r e s e n t a r en e llo s la d is t r ib u c ió n e s p a c ia l d e lo s
re c u r s o s . L a e s c a la d e lo s m a p a s e n c ie r t a m a n e r a r e fle ja e l n iv e l d e
d e ta lle d e la in fo r m a c ió n c o n t e n id a en él, y p o r lo ta n to es fa c t ib le
h a c e r u n p a r a le lo e n tre e s c a la d e re p re s e n ta c ió rt d e lo s e s tu d io s d e
re c u r s o s n a t u r a le s y n iv e l d e p la n ific a c ió n , c o m o se in d ic a en e l c u a d r o
N? 1. E l u s o d e in s t ru m e n ta le s c o m p u t a b le s h a fa v o r e c id o la c o n fe c c ió n
y la r á p id a u tiliz a c ió n d e e s to s in stru m e n to s .
4.
Metodologías utilizadas en levantam ientos integrados
de recursos naturales renovables *
E n el e s tu d io in te g r a d o d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s se h a n d e s a r r o lla d o
v a r io s e n fo q u e s m e t o d o ló g ic o s , q u e a c o n t in u a c ió n se d e s c rib e n :
a)
Land System
C h ris t ia n y S t e w a r t (1 9 6 8 ) d e l C S I R O , A u s tr a lia , d e s a r r o lla r o n un
s is te m a d e in te g r a c ió n v e r tic a l en lo s le v a n ta m ie n to s d e lo s re c u r s o s
n a tu ra le s. E l o b je t iv o fu e d e fin ir p a r a u n a g r a n á r e a , d e la c u a l se
te n ía n p o c o s an te c e d e n te s, d iv e r s o s tip o s d e “ p a is a je s ” q u e r e q u e r ía n
d ife r e n t e s e s fu e rz o s p a r a l o g r a r s u d e s a r r o llo . G e n e ra lm e n t e s e e s tu d ia
* lia descripción de las metodologías no pretende ser exhaustiva.
204 □ Oscar René Saa Vidal
Cuadro N? 1
R E L A C IO N E N T R E L E V A N T A M IE N T O
Y N IV E L D E P L A N IF IC A C IÓ N
E s c a la s d e lo s L e v a n t a m ie n to s *
N iv e l d e P la n ific a c ió n
1.
R e c o n o c im ie n to o e x p lo r a t o r io
E s c . 1:500,000 a 1:1,000,000
o m ás.
P la n ific a c ió n
I n fo r m a c ió n
d e fin ic ió n d e
de d e s a r r o llo
N a c io n a l ( G l o b a l ) .
b á s ic a p a r a la
lo s g r a n d e s o b je t iv o s
n ac io n a l.
2.
S e m i-d e ta lle
E sc. 1:50,000 a 1:250,000
P la n ific a c ió n r e g io n a l o sec to ria l.
In fo r m a c ió n p a r a el d e s a r r o llo
re g io n a l e id e n tific a c ió n d e
p ro y ecto s.
3.
D e ta lle
E s c . 1:20,000 a 1:5,000
o m en os.
P la n ific a c ió n local, o d is e ñ o d e
p ro y ecto s.
I n fo r m a c ió n d e t a lla d a p a r a
p ro y e c to s de d e s a r r o llo a n ivel
d e p r e y fa c tib ilid a d .
* Las categorías de escala son sólo indicativas y pueden variar de un país a otro.
en c o n ju n t o : la s fo r m a s d e la tie rra (g e o m o r f o l o g í a ), lo s su e lo s , la v e g e ­
tación, a d e m á s d e la lito lo g ía (g e o l o g í a ), e l c lim a . A e s ta in fo r m a c ió n
se a g r e g a n d a to s re la t iv o s a la h id r o lo g ía , m a n e jo d e la tie rra , a g r ic u l­
tu ra y u s o d e la tie r r a en g e n e ra l. E l e q u ip o d e b e e s ta r fo r m a d o m ín i­
m a m e n te p o r u n g e o m o r fó lo g o , u n e d a fó lo g o y u n fito e c ó lo g o q u e en
c o n ju n t o y con la a y u d a d e fo t o g r a fía s a é r e a s o d e im a g e n s a te lita ria
lle g a n a d e fin ir los d ife r e n t e s " s is te m a s d e t ie r r a s " .
E s te tip o d e le v a n ta m ie n to es ú t il p a r a la s c o n d ic io n e s e s p e c ia le s
d e ese p a ís y, ta l vez, p a r a o t r a s re g io n e s d e l m u n d o d o n d e e l m e d io
fís ic o n o h a s id o p r o fu n d a m e n t e a lt e r a d o p o r la a c t iv id a d h u m a n a . E l
m é to d o d el " la n d s y s t e m " se p re s t a p a r a e s tu d io s a n iv el d e re c o n o ­
c im ien to , p u e s to q u e se e lim in a n lo s d e ta lle s in n e c e s a rio s , tien e u n a
g r a n u t ilid a d p a r a e v a lu a r re c u r s o s n a t u r a le s d e á r e a s e x te n sa s c o n fin e s
d e c o lo n iz a c ió n y g e n e ra in fo rm a c ió n b á s ic a p a r a p la n ific a c ió n g lo b a l.
L a d e s v e n t a ja es q u e la in te g ra c ió n se h a c e e m in e n te m e n te a p a r t ir d e
fa c to re s físic o s, sin c o n s id e r a r lo s fa c t o r e s so c io -e c o n ó m ic o s, d e b id o a
q u e d o n d e se u tiliz ó e r a n te rrito rio s p rá c t ic a m e n te d e s h a b it a d o s .
E n fo q u e s s im ila r e s a l " la n d s y s t e m " fu e r o n d e s a r r o lla d o s p o s te ­
rio rm e n te p o r M a c P h a il (1 9 7 1 ) en C h ile v N u n n o lv (1 9 6 9 ) en A sh v ille ,
USA.
b)
M é to d o de sob rep o sició n de mapas
E s te e n fo q u e d e le v a n ta m ie n to s in te g r a d o s d e re c u r s o s n a tu ra le s c o n ­
siste en la e la b o r a c ió n d e u n a se rie de d o c u m e n to s c a r t o g r á fic o s c o n la
a y u d a d e fo t o g r a fía s a é re a s o d e im á g e n e s s a te lita ria s y a u n a e s c a la
u n ifo rm e (s u e lo s , v ege tació n , p o b la c ió n , p ro p ie d a d e s a g r íc o la s , e tc .) q u e
205 □ Inventario v evaluación de los recursos naturales
se in te g ra n a tra v é s d e u n p ro c e s o d e s o b r e p o s ic ió n d e m a p a s , d e fi­
n ie n d o á r e a s c o n d iv e r s o s g r a d o s d e p o te n c ia l p a r a u s o s d iv e rso s . E s te
m é to d o in ic ia d o p o r D r e w e s y su s c o la b o r a d o r e s ( O E A , 1964) se u tiliz ó
en el le v a n ta m ie n to d e re c u r s o s n a t u r a le s y d e te r m in a c ió n d e á r e a s d e
d e s a r r o llo en la c u e n c a d e l R ío G u a y a s en E c u a d o r , a s í c o m o en o tr o s
e s tu d io s d e O E A (1970; 1972) en la R e p ú b lic a d e S a n to D o m in g o y en
H a ití. D e m a n e r a s im ila r e l s u s c rito ( S a a V id a l et. al. 1967; 1968)
u tiliz ó esta m e t o d o lo g ía en el in v e n ta rio d e r e c u r s o s n a t u r a le s en el
e x tre m o s u r d e C h ile (p r o v in c ia s d e A y sé n y M a g a lla n e s ).
L a s o b r e p o s ic ió n d e m a p a s c o n in fo r m a c ió n d ife r e n t e p re s e n t a d ifi­
c u lta d e s: u n a es q u e co n m á s d e tres m a p a s s o b re p u e s t o s es d ifíc il
in t e g r a r v a r ia b le s ; y la o tra , lo s fa c to re s s u b je t iv o s q u e se in tro d u c e n .
A fin d e o b v ia r esta d ific u lta d , g e ó g r a fo s d e l In s titu to d e In v e s t i­
g a c ió n d e R e c u rs o s N a t u r a le s ( I R E N ) d e C h ile, d e s a r r o lla r o n el s is te m a
d e “ c o m p u ta c ió n c a r t o g r á fic a ” ( I R E N , C a u tín , 1970) q u e c o n s is te en
e s tu d ia r u n a g a m a de r e c u r s o s n a t u r a le s y h u m a n o s a u n a e s c a la d e te r­
m in a d a . P o s te rio r m e n te , c a d a u n o d e los re c u r s o s e s tu d ia d o s es d eco d ific a d o d e a c u e r d o a un c ie rto e s q u e m a . A sí, su e lo s p u e d e n d e c o d ific a rs e en : m a t e ria l g e n e ra d o r, p r o fu n d id a d , d r e n a je , series, etc.; g e o lo g ía
en : fo rm a c io n e s , tip o s d e ro c a s ; g e o m o r fo lo g ía en: d e p ó s it o s flu v ia le s ,
la cu stre, g la c ia l, etc.; v e g e ta c ió n en : p a s to s n a tu ra le s , m a t o r ra le s , b o s ­
q u e s, etc. A c o n tin u a c ió n c a d a m a p a d e c o d ific a d o p o r r e c u r s o es
tr a s p a s a d o a u n a m a t riz d iv id id a en c u a d r a d o s d e 1 c m ! (625 H a s . a
e s c a la 1:250.000). E s te p ro c e d im ie n to se h a c e p a r a c a d a u n o d e lo s
re c u rso s . F in a lm e n te , u n a v e z q u e se h a n c o d ific a d o to d o s lo s e le m e n to s
p rin c ip a le s d e c a d a re c u rs o , se p r o c e d e en la m a t riz a d e t e r m in a r lo s
lím ite s d e u n id a d e s h o m o g é n e a s , d e n o m in a d a s p a is a je s e q u i-p o te n c ia le s .
U n p ro c e d im ie n to s im ila r se a p lic a a lp s e le m e n to s re p r e s e n ta tiv o s d e l
u so q u e el h o m b r e h ac e d e lo? re c u rso s .
U n in c o n v e n ie n te en este e n fo q u e m e t o d o ló g ic o se d e riv a d e q u e los
p a is a je s e q u i-p o te n c ia le s p ie r d e n su s lím ite s n a tu ra le s , lo q u e d e s o rie n ta
a la m a y o r ía d e lo s u s u a r io s d e la in fo rm a c ió n , n o r m a lm e n te n o a c o s ­
t u m b r a d o s al u s o d e re p r e s e n ta c io n e s c a r t o g r á fic a s a b s tr a c t a s . A fin
d e o b v ia r esta d ific u lta d , u n a v a ria n te d e este m é to d o c o n s is tió en
u tiliz a r al s u e lo c o m o e le m e n to in t e g r a d o r d e los o tr o s re c u rso s , co n
lo c u a l es fa c tib le d e t e r m in a r p a is a je s e q u ip o t e n c ia le s co n su s lím ites
n a tu ra le s ( I R E N , 1973).
c)
M é to d o de g e o m o r fo lo g ía d in á m ic a
E n este m é to d o d e s a r r o lla d o p o r T r ic a r t (1 9 7 0 ) se b u s c a la in te r d e p e n ­
d e n c ia de los fe n ó m e n o s n a t u r a le s en los p ro c e s o s d e g e o m o r fo lo g ía
d in á m ic a . A sí, a tra v é s d e este m é t o d o se d e s ta c a n lo s fa c to re s lim i­
tantes d e un á r e a p a r a d ife r e n t e s a lte rn a tiv a s d e d e s a r r o lló y se d e li­
m ita n á r e a s co n c ie rt o g r a d o d e h o m o g e n e id a d .
d)
M é to d o f it o e c o ló g ic o
D e s a r r o lla d o p o r el " C e n t r o D ’E t u d e s P h y t o s o c io lo g iq u e s et E c o lo g iq u e s ” de M o n tp e llie r, F ra n c ia , p a rt e de u n a c a r t o g r a fía fito e c o ló g ic a
c o m o b a s e p a r a la p la n ific a c ió n d e la tie rra . A tra v é s d e lo s e s tu d io s
d e v ege tació n se in te g ra n o tr a s d is c ip lin a s c o m o c lim a to lo g ía , e d a fo -
206 □ Oscar René Saa Vidal
logia, g e o g r a fía , etc., co n lo c u a l se in te n ta l o g r a r u n c o n o c im ie n to
p re c is o d e l e c o s is te m a n a t u r a l. E s t o s e s tu d io s d e l a m b ie n te fís ic o -n a tu r a l
se c o m p le m e n ta n c o n e s tu d io s a g r o n ó m ic o s y e c o n ó m ic o s. E l r e s u l­
ta d o es p r o p o n e r a lte rn a tiv a s d e u s o d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s q u e
g a ra n tic e n un m e d io a m b ie n te e q u ilib r a d o .
e)
M é to d o de form a s o zonas de vida
D e s a r r o lla d o p o r H o ld b r id g e , L .D . (1 9 6 7 ) h a te n id o a m p lia a c e p ta c ió n
e n los p a ís e s m o n ta ñ o s o s d e c lim a tr o p ic a l en A m é r ic a L a tin a . C o n ­
s iste en u n e s tu d io d e la s t e m p e r a tu ra s y p re c ip ita c io n e s a n u a le s . E n
las t e m p e r a tu ra s in tro d u c e el té rm in o b io t e m p e r a t u r a 1 c o m o la m e d id a
d e l c a lo r e fe c tiv o p a r a el c re c im ie n to d e la s p la n ta s , c o n s id e r a n d o las
te m p e r a tu ra s m u y b a ja s c o m o fa c to re s lim ita n te s . A p a r t ir d e b io -te m p e r a t u r a s d e 0o, 3°, 6o, 12°, y 24° C se d iv id e el m u n d o en zo n a s la titu d i­
n a le s: p o la r , s u b p o la r , b o r e a l, t e m p la d a , fr ía , t e m p la d a s u b -tro p ic a l-b a ja ,
s u b -t r o p ic a l y tro p ic a l. D e la m is m a m a n e r a q u e h a y u n a d ife r e n c ia ­
c ió n en t e m p e r a t u r a s d e b id o a la la titu d , ta m b ié n existe, d e a c u e r d o a
H o ld r id g e , u n a d ife r e n c ia c ió n en a ltitu d , d is tin g u ie n d o en este s e n tid o
d ife r e n t e s p is o s a ltitu d in a le s : n iv e l a lp in o , s u b -a lp in o , m o n ta n o y m o n ­
tano b a j o p re m o n t a n o . L o s lím ite s d e t e m p e r a t u r a e n tre c a d a p iso
a ltitu d in a l so n lo g a rítm ic o s .
P a r a c a d a p is o a ltitu d in a l h a y u n c lim a e q u iv a le n te , u n s u e lo zo n a l
y c o n d ic io n e s a t m o s fé r ic a s n o rm a le s . L o s s u e lo s a z o n a le s c o r r e s p o n ­
d en a c o n d ic io n e s c lim á tic a s a n o r m a le s : v ie n to s ex ce siv o s, llu v ia s co n
in v ie rn o o a n o r m a lm e n te d is t r ib u id a s (r é g im e n m o n z ó n ic o ), etc.
F in a lm e n te , H o ld r i d g e en s u m é t o d o in tro d u c e el c o n c e p to d e e v a p o tr a n s p ira c ió n p o t e n c ia l.2
E n c asi to d o s lo s p a ís e s in te r tro p ic a le s d e A m é r ic a L a tin a s e h a
e x p e rim e n t a d o co n este m é to d o , e x istie n d o m a p a s a e s c a la s d e re c o n o ­
cim ie n to de la s Z o n a s d e V i d a G e n e ra l. G e n e ra lm e n t e , p a r a c a d a zo n a
d e v id a se h a c e u n a d e s c rip c ió n d e la v e g e ta c ió n n a t u r a l, d e lo s ra n g o s
c lim á tic o s : t e m p e r a t u r a s y p re c ip ita c ió n y se s u g ie re n u s o s a g r íc o la s ,
p e c u a rio s , fo re s t a le s y d e c o n s e r v a c ió n a p r o p ia d o s a la s c o n d ic io n e s de
v id a n a tu ra l. L a u tiliz a c ió n d e esto s m a p a s es u n a e x ce len te a y u d a en
el p ro c e s o d e e v a lu a c ió n d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s d e u n p aís.
D e b id o a q u e la c o n fe c c ió n d e u n m a p a d e zo n a s d e v id a re q u ie r e
de d a to s c lim á tic o s , un a n á lis is m ás d e ta lla d o a n iv el d e re g io n e s o
á r e a s m ás p e q u e ñ a s se h ac e d ifíc il p o r la c a r e n c ia d e e s ta c io n e s c lim a ­
to ló gica s.
L o s m é to d o s e x p u e s to s a n t e rio rm e n t e so n s ó lo a lg u n o s e je m p lo s
d e v a r io s e x p e rim e n t a d o s o en o p e ra c ió n en d ife r e n t e s p aíses. A sí, la
O fic in a N a c io n a l d e E v a lu a c ió n de R e c u rs o s N a t u r a le s ( O N E R N ) d e
P e rú (L i z á r r a g a et.al., 1969), e fe c tú a e s tu d io s d e r e c u r s o s n a t u r a le s
a c o r d e con los re q u e rim ie n to s d e l In s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n .
E l In t e rn a tio n a l In s titu te f o r A e ria l S u r v e y a n d E a r t h S c ien c es ( I T C U N E S C O ) d e H o la n d a , e n t re n a p e rs o n a l a n iv el d e p o s t -g r a d o en técni­
c as d e e v a lu a c ió n e in v e n ta rio d e re c u r s o s n a tu ra le s , c o n u n e n fo q u e
' Las bio-temperaturas se calculan sumando las temperaturas medias mensuales
superiores a 0’ C y se dividen por 12.
2 Evapotranspiración potencial se obtiene multiplicando las biotemperaturas por
una constante, dividido por la precipitación anual en mm.
207 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales
in te g r a d o y d ire c ta m e n te re la c io n a d o c o n la p la n ific a c ió n , e s p e c ia lm e n te
la p la n ific a c ió n re g io n a l. D e la m is m a m a n e r a lo h a c e el C e n tr o In t e ra m e r ic a n o d e F o to -in t e rp re t a c ió n ( C I A F ) , c o n se d e en B o g o t á , C o lo m b ia .
E n v a r io s p a ís e s se o b s e r v a u n a te n d e n c ia a c r e a r in stitu to s e s p e ­
c ia liz a d o s en la g e n e ra c ió n d e d a to s d e r e c u r s o s n a t u r a le s p a r a la
p la n ific a c ió n , c o n e l e m p le o d e té cn ic as in te n s iv a s d e u s o d e fo t o g r a fía s
a é r e a s y d e p e rc e p c ió n r e m o t a (r e m ó t e s e n s in g ). A sí, en E c u a d o r se
c re ó el C e n tr o d e L e v a n t a m ie n to s In t e g r a d o s d e R e c u r s o s N a t u r a le s co n
S e n s o r e s R e m o t o s ( C L I R S E R ) . E n B r a s il, e l e s tu d io d e lo s r e c u r s o s
n a t u r a le s d e la c u e n c a d e l R ío A m a z o n a s se h a c e a tra v é s d e l In s titu to
d e E s tu d io s E s p e c ia le s y e s p e c ífic a m e n te v ía p ro y e c to R A D A M , q u e
u tiliz a im á g e n e s d e ra d a r , d e s até lites L A N D S A T y f o t o g r a fía a é rea.
E n C o lo m b ia , t a m b ié n se u tiliz a n im á g e n e s d e r a d a r y f o t o g r a fía a é r e a
i n f r a r r o j a en el e s tu d io d e re c u r s o s n a t u r a le s en el s e c t o r d e la C u e n c a
A m a z ó n ic a de ese p a ís (M o lin a , 1974) a s í c o m o en lo s le v a n ta m ie n to s
d e s u e lo s y c a ta s tro q u e e fe c tú a el In s titu to G e o g r á fic o A g u s t ín C o d a z z i
( I G A C ) y en lo s e s tu d io s d e C o b e r t u r a y U s o A c tu a l d e la T ie r r a q u e
h an re a liz a d o el M in is t e rio d e A g r ic u lt u r a y la s U n id a d e s R e g io n a le s
d e P la n ific a c ió n A g r o p e c u a r ia ( U R P A ) de c a d a u n o d e lo s d e p a r t a m e n ­
tos d e l país.
C.
LA E V A L U A C IÓ N D E L O S R E C U R S O S N A T U R A L E S
R E N O V A B L E S : L A P L A N IF IC A C IÓ N
A G R O P E C U A R IA R E G IO N A L
E n C o lo m b ia , el M in is t e rio d e A g r ic u lt u r a c o n la a s e s o r ía té cn ic a d e la
O rg a n iz a c ió n d e la s N a c io n e s U n id a s p a r a la A g r ic u lt u r a y la A lim e n ­
ta ció n ( F A O ) y el a p o r t e fin a n c ie ro d e l G o b ie r n o N a c io n a l y d e l P r o ­
g r a m a d e N a c io n e s U n id a s p a r a el D e s a r r o llo ( P N U D ) , h a v e n id o
im p le m e n t a n d o en c a d a u n o d e lo s d e p a rta m e n to s d e l p a ís , la c re a c ió n
d e la s U n id a d e s R e g io n a le s d e P la n ific a c ió n A g r o p e c u a r ia , c o n o c id a s
b a jo la s ig la d e U R P A .
L a U R P A d e p a rta m e n ta l, re s p o n d e a u n e s fu e rz o in stitu c io n a l d e l
G o b ie r n o N a c io n a l y D e p a r ta m e n ta l p a r a c r e a r u n a b a s e té cn ic a y
d e in fo rm a c ió n d e l secto r, q u e p e r m it a te n e r u n m e j o r c o n o c im ie n ­
to d e la re a lid a d lo c a l, a fin d e q u e la s a u t o r id a d e s lo c a le s p u e d a n , en
la m e d id a d e p o s ib le , im p le m e n t a r té c n ic a m e n te su s d e c isio n e s. E n la
a c t u a lid a d ex iste n en el p a ís 24 U R P A S , en d iv e r s o s g r a d o s d e d e s a r r o llo
in stitu c io n a l y té cn ic o. C a d a U R P A a l in t e r io r e s tá o r g a n iz a d a d e a c u e rd o
a l o r g a n ig r a m a a d ju n t o . ( V e r g r á fic o N? 2.)
S i b ie n la p la n ific a c ió n a g r o p e c u a r ia es u n a a c t iv id a d in te r d is c i­
p lin a ria , en el in t e r io r d e l e q u ip o d e p la n ific a d o r e s d e c a d a U R P A h a y u n
g r u p o d e p r o fe s io n a le s q u e se d e d ic a n a l e s tu d io d e lo s r e c u r s o s n a tu ­
ra le s re n o v a b le s y s u s re la c io n e s c o n la g e n e ra c ió n d e d a to s e s ta d ístic o s
p r o p o r c io n a n la b a s e c a r t o g r á fic a e in tro d u c e n la te m á tic a d e re c u r s o s
n a t u r a le s re n o v a b le s en la s fa s e s d e d ia g n ó s tic o , d is e ñ o d e p o lít ic a y
e s tra te g ia , a s í c o m o en la fo r m u la c ió n d e l p la n d e d e s a r r o llo a g r o p e ­
c u a rio y sus p ro y e c to s .
E l e s q u e m a te ó ric o q u e s u b y a c e a la fo r m u la c ió n de la s d ife re n te s
fa se s d e tra ta m ie n to d e los r e c u r s o s n a t u r a le s en u n e s q u e m a d e p la n i­
fic a c ió n a g r o p e c u a r ia se p r e s e n t a en el g r á fic o N? 3.
G R A F I C A
O R G A N IZ A C IO N
F U N C IO N A L D E L
P la n R e g io n a l
C o rto P la z o .
d e M e d ia n o
S e g u im ie n t o
P l a n e s „.
C o n tro l
y
de
y
No.
PRO YECTO
2
A N IV E L
-
P r o n ó s tic o
ch as.
y
-
C o o r d in a c ió n
DEPARTAM EN TAL
e v a lu a c ió n
de co se­
In s t it u c io n a l.
Gráfico 3
210 □ Oscar René Saa Vidal
A I e s t u d ia r u n a d e t e r m in a d a r e g ió n g e o g r á fic a (e n este c a s o d e p a r ­
t a m e n t o ) se p r e t e n d e te n e r u n a id e a d e l " p o t e n c ia l a b iò t ic o " , q u e a g r u p a
a lo s e le m e n to s a b ió t ic o s ta le s c o m o lo s a s p e c to s g e o m o r fo ló g ic o s ,
c lim á tic o s , h id r o ló g ic o s , g e o ló g ic o s , q u e tien en r e la c ió n d ire c ta c o n el
h o m b r e ; e s tu d io s s o b r e el " p o t e n c ia l b iò t ic o ” , q u e c o m p r e n d e e l c o n ­
ju n t o d e c o m u n id a d e s v e g e ta le s y a n im a le s ; y la " u t iliz a c ió n a n t r ò p ic a ” ,
q u e se re la c io n a c o n lo s d o s a n te rio re s . A d e m á s d e lo m e n c io n a d o
in te re s a c o n o c e r la im p r o n t a q u e im p r im e el d e te r m in a d o g r u p o s o c ia l
en s u s re la c io n e s c o m o s o c ie d a d c o n e l m e d io n a t u r a l. P a r a lo s e fe c to s
d e u n a p la n ific a c ió n d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io s o b r e s a le el e s tu d io e s p a ­
c ial d e la p r o p ie d a d (y / o t e n e n c ia ) d e la t ie rr a ; la s v ía s d e c o m u n i­
c a c ió n d e la p o b la c ió n (h á b i t a t d is p e r s o o c o n c e n t r a d o ) y la d iv is ió n
p o lít ic a a d m in is tra tiv a .
S e e n tie n d e q u e en u n p a is a je g e o g r á fic o e x iste u n a in te r re la c ió n
m u y e s tre c h a e n t re lo s a s p e c to s a b ió tic o s , b ió t ic o s y la a c c ió n d e l
h o m b re . L o s p ro c e s o s n o r m a le s d e in te ra c c ió n d e lo s e le m e n to s a b ió t i­
cos c o n lo s b ió tic o s , so n a lt e r a d o s c o n c ie n te o in c o n c ie n te m e n te p o r
el h o m b r e en b e n e fic io d e flu j o s e n e rg é tic o s y n a t u r a le s . E s fu n c ió n
d e l a n á lis is y e v a lu a c ió n d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s d e u n á r e a g e o g r á ­
fica, c o n o c e r d e es a s a lte ra c io n e s o p e r t u r b a c io n e s y b u s c a r c o rr e c t iv o s
a d e c u a d o s , a s í c o m p t r a t a r d e e x p lic a r s e la s c a u s a s p rin c ip a le s q u e
p r o d u c e n ese d e s e q u ilib r io y o rie n ta r, a tra v é s d e la s a c c io n e s d e p la n i­
ficació n , lo s m e d io s q u e p e r m it a n u n a a r m o n iz a c ió n d e l h o m b r e co n
su m e d io a m b ie n te n a tu ra l.
E l e s q u e m a p r o p u e s t o en C o lo m b ia , s ie n d o a ú n in c o m p le to , p r e ­
tende, en esen c ia, e n t r e g a r lo s e le m e n to s d e ju ic io a lo s p la n ific a d o r e s
s o b r e e l p o t e n c ia l s ilv o -a g r o p e c u a r io d e u n a re g ió n , in d ic a n d o la c o b e r ­
tu ra y el u s o a c t u a l q u e se h a c e d e lo s re c u r s o s d is p o n ib le s , e n d o c u ­
m e n to s c a r t o g r á fic o s y c o n d a to s e s ta d ístic o s a n iv el d e u n id a d e s p o lí­
ticas a d m in is tra tiv a s . A s o c ia d o c o n lo a n t e r io r e s tá el p r o p o r c io n a r
in fo r m a c ió n a d ic io n a l, c o n fin e s e x p lic a tiv o s , d e la d is t r ib u c ió n e s p a c ia l
d e la p r o p ie d a d o te n e n c ia d e la tie rra , la d is t r ib u c ió n e s p a c ia l d e la
p o b la c ió n , y d e la s v ía s d e c o m u n ic a c ió n .
E l u s o p o t e n c ia l d e lo s re c u r s o s , g e n e ra lm e n t e e s tu d ia d o s y a n a li­
z a d o s en u n a p e rs p e c tiv a c o n s e rv a c io n is ta , c o n t r a s t a d a a tra v é s d e u n
p ro c e s o d e c o m p a r a c ió n c a r t o g r á fic a , p e rm ite f i lt r a r y d e t e r m in a r e s p a ­
c ia lm e n te la s á r e a s d e la re g ió n d e e s tu d io q u e está n s ie n d o b ie n u t ili­
za d a s , s o b re -u tiliz a d a s y s u b -u tiliz a d a s . In fo r m a c ió n q u e , a n u e s tro m o d o
d e v e r, e s e l p u n to d e p a r t id a d e c u a lq u ie r p o lít ic a d e c o n s e rv a c ió n d e
lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s . C o n o c ie n d o e s ta re a lid a d , c u a n tific a d a
y lo c a liz a d a e s p a c ia lm e n te , se p u e d e c o n t ra s ta r co n d o c u m e n to s c a r t o ­
g r á fic o s o e s tu d io s d e l c o m p o n e n t e s o c io -e c o n ó m ic o , q u e e x p lic a n la s
c a u s a s d e l p o r q u é u n a u tiliz a c ió n e q u ilib r a d a , u n a s o b re -u tiliz a c ió n o
u n a s u b -u tiliz a c ió n . A p a r t ir d e esta s c o n s id e ra c io n e s , lo s p la n ific a d o r e s
e la b o r a n lo s p la n e s d e c a m b io , d e a c u e r d o a las m e ta s p re v is ta s , se
fo r m u la n lo s e s tu d io s d e fa c t ib ilid a d d e lo s p ro y e c to s y se p r o g r a m a n
d e s d e la s in v e s tig a c io n e s d e d e ta lle h a s ta lo s d is e ñ o s d e p ro y e c to s .
E n la a c t u a lid a d c a d a U R P A en C o lo m b ia , en lo q u e c o r r e s p o n d e
a l á r e a d e r e c u r s o s n a tu ra le s , sig u e este m o d e lo d e e s tu d io d e lo s
re c u r s o s n a tu ra le s. P a r a lo cu a l, se h a d e fin id o la e s c a la b a s e d e e s tu d io
q u e v a d e 1:50.000 a 200.000, d e p e n d ie n d o el ta m a ñ o d e l á r e a en
estu d io . L o n o r m a l es re p r e s e n t a r lo s le v a n ta m ie n to s a e s c a la 1:100.000.
211 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales
S e in ic ia co n la r e c o p ila c ió n y a n á lis is d e t o d a la in fo r m a c ió n e x isten te
re la t iv a a: s u e lo s ; c lim a ; v e g e ta c ió n ; g e o lo g ía / g e o m o r fo lo g ía ; a n te c e d e n ­
tes s o b r e c o b e r t u r a y u s o a c t u a l d e la tie rra , y ta m a ñ o s en la p r o p ie d a d .
E n sín tesis: p a r a c a d a d e p a rta m e n to se p r e t e n d e c o m p ila r la in fo r m a ­
c ió n s e c u n d a ria o d e re c o le c c ió n d ire c ta , en lo s s ig u ie n te s d o c u m e n to s
c a r t o g r á fic o s :
1. M a p a I n t e r p r e t a t iv o d e S u e lo s en C la s e s y S u b c la s e s A g r o ló g ic as, el c u a l in c o r p o r a a n te c e d e n te s s o b r e g e o m o r fo lo g ía / g e o lo g ía y
clim a.
2. M a p a s o b r e la C o b e r t u r a y U s o A c tu a l d e la T ie r r a , q u e g e n e ­
r a lm e n te se h ac e a p a r t ir d e in fo r m a c ió n re c o le c t a d a d ire c ta m e n te en
el te rre n o y c o n la a y u d a d e in te r p r e ta c ió n d e fo t o g r a fía s a é re a s e im á ­
g e n e s d e satélites.
3. M a p a d e D is t r ib u c ió n d e la P r o p ie d a d R u r a l p o r C a te g o r ía s d e
T a m a ñ o , q u e se e la b o r a a p a r t ir d e a n te c e d e n te s d is p o n ib le s en e l
I n s titu to G e o g r á fic o d e l p aís.
4. M a p a d e D is t r ib u c ió n d e la R e d V ia l y D iv is ió n P o lít ic a A d m i­
n istra tiv a .
5. M a p a d e D is t r ib u c ió n d e la P o b la c ió n R u r a l y U r b a n a , a p a r t ir
d e d a to s c e n sa le s y o tr a s fu en te s.
6. M a p a c o m p a r a t iv o d e l U s o A c tu a l v e r s u s e l U s o P o te n c ia l d e
la T ie r r a (C la s e s y S u b -c la s e s A g r o ló g ic a s ), en e l q u e a p a re c e n d is tr i­
b u id a s las á r e a s c o n u n u s o e q u ilib r a d o , c o n s u b -u s o y c o n s o b re -u s o .
D.
C O N C L U S IO N E S
1.
E l e s q u e m a m e t o d o ló g ic o p r o p u e s t o s u s te n ta la u n id a d e x iste n te en
e l m e d io g e o g r á fic o e n tre lo s e le m e n to s n a t u r a le s y e l h o m b r e , co n
e x c e p c ió n d e lo s e c o s is te m a s n a t u r a le s n o in te rv e n id o s p o r e l h o m b r e ,
a c tu a lm e n te e s c a s o s en e l m u n d o .
2. Q u e es n e c e s a rio in c o r p o r a r a la p la n ific a c ió n a g r o p e c u a r ia
r e g io n a l/ r u r a l el a n á lis is c u a n t ific a d o y lo c a liz a d o e s p a c ia lm e n te d e lo s
re c u r s o s n a tu ra le s , d e u n a m a n e r a in t e g r a d a y d in á m ic a e n to d a s las fa ­
cetas d e p la n ific a c ió n .
3. Q u e la in c o r p o r a c ió n d e la te m á tic a d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s
lle v a im p líc ita la c o n s e r v a c ió n d e lo s m is m o s y q u e es t a r e a d e los
e s p e c ia lis ta s en re c u r s o s n a t u r a le s , r e c o n o c e r lo s e fe c to s t r a n s fo r m a d o ­
res q u e la a c c ió n d e l h o m b r e p r o d u c e e n e l m e d io n a t u r a l y b u s c a r lo s
c o rr e c t iv o s a d e c u a d o s a la lu z d e la s c o n d ic io n e s s o c ia le s y e c o n ó m ic a s
d e la re g ió n en estu d io .
4. Q u e lo s c ien tistas d e l á r e a d e r e c u r s o s n a t u r a le s d e b e n in te­
g r a r s e a e q u ip o s in t e r d is c ip lin a rio s d e p la n ific a c ió n p a r a q u e a tra v é s
d e u n c o n o c im ie n to m u t u o se p u e d a in c o r p o r a r a la to m a d e d e c i­
sión e le m e n to s q u e c o n lle v e n u n a u t iliz a c ió n m á s r a c io n a l d e lo s
r e c u r s o s n a t u r a le s en el m a r c o d e u n a a d e c u a d a c o n s e r v a c ió n d e l m e d io
a m b ie n te .
212 □ Oscar René Saa Vidal
BIBLIOGRAFÍA
y S t e w a r t (1968): “Methodogy of Integrated Surveys." IN : Aerial Survey
and Integrated Studies, pp. 233-277, UNESCO, Francia.
H o l d r i d g e , L. S. (1967): "Life Zone Ecology”, Tropical Science Center, San José,
Costa Rica.
Instituto de Investigación de Recursos Naturales de Chile (IR E N ) (1970): "Cautín:
Estudio Integrado de los Recursos Naturales Renovables.” Pub. 8, 529 p., V. I
y II, Mapas, Santibgo, Chile.
L i z á r r a g a , J. et .al. (1969): "E l Uso de los Estudios Integrados.” ONERN, 47 p.,
Lima, Perú.
M a c P h a i l , D. (1971): “Photomorphic Mapping in Chile" IN : Fhotogrammetric Engi­
neering, Nov. 1971, pp. 1139-1148, USA.
M o l i n a , C. L. (1974): "Proyecto Radargramétíico del Amazonas - Colombia” IN : Actas
del V II Simposium Internacional sobre Levantamientos Integrados para el
Desarrollo Regional, pp. 195-204, Bogotá, Colombia.
N u n n a l l y , N. R. (1969): "Integrated Landscape Analysis with Radar Imagery” IN :
Remote Sensing of the Environment, Vol. 1, pp. 1-6, USA.
OEA (1964): "Investigación de las Posibilidades de Desarrollo de la Cuenca del Río
Guayas del Ecuador: Evaluación Integrada de los Recursos Naturales.” 240 pp.,
Mapas, Washington, D.C., USA.
OEA (1972): “Haití: Mission D’Assitance Technique Integrée.” 636 p., V. I-II, Mapas,
Washington, D.C., USA.
P e ñ a A l v a r e z , O. (1979): Los Recursos en el Marco de una Geografía de América
Latina. I N : Revista Geográfica No. 89, junio 1979, pág. 21-34. Instituto Paname­
ricano de Geografía e Historia, México, D.F.
S a a - V id a l, O . R. et. al. (1967): "Provncia de Aysén: Inventario1 de los Recursos
Naturales.” IRENCORFO, Inf. No. 20, Santiago, Chile.
S a a - V id a l, O. R. et. al. (1968): “Provincia de Magallanes: Inventario de los Recursos
Naturales”, IREN-CORFO, Inf. No. 21, Santiago, Chile.
T r i c a r t , J. (1979): “Organización, Programación y Realización de Estudios Integrados”
I N : Seminario Regional de Estudios Integrados sobre Ecología, Buenos Aires,
Argentina.
C h r is tia n
IV
LA E L A B O R A C IÓ N D E IN V E N T A R IO S Y C U E N T A S
D E L P A T R IM O N IO N A T U R A L Y C U L T U R A L *
p o r N i c o l o G l i g o **
IN T R O D U C C IÓ N
D e s d e h a c e m u c h o s añ o s, en c asi to d o s lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a
y el C a r ib e se h a n lle v a d o a c a b o d is tin to s p r o g r a m a s q u e a b o r d a n
p a rc ia lm e n te el r e s g u a r d o d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u ltu ra l. P a r a el
p a tr im o n io n a t u r a l se h a n c r e a d o sis te m a s d e á r e a s p ro te g id a s , e n c a r­
g a d o s c o rrie n te m e n te d e lo s p a r q u e s n a c io n a le s y de la s re s e rv a s o
in stitu c io n e s p ro t e c t o r a s d e d e te r m in a d o s re c u r s o s , c o m o los fo re s t a le s
y los p e s q u e ro s . E n lo q u e to ca al p a t r im o n io c u lt u ra l, lo s p a ís e s h an
d e s a r r o lla d o p r o g r a m a s a trav és d e in stitu c io n e s e s p e c ia le s c o m o el
In s titu to N a c io n a l d e P a trim o n io C u lt u r a l d e l E c u a d o r ; la C o m is ió n
d e l P a t r im o n io H is t ó r ic o -C u lt u r a l de A r g e n t in a ; y lo s o r g a n is m o s e n c a r­
g a d o s d e m u s e o s y a rc h iv o s , a p a rt e d e m ú ltip le s in ic ia tiv a s q u e se
e n c u e n tra n d is p e rs a s en d is tin ta s in stitu c io n e s, s e c re ta ría s y m in is te rio s .
E n la r e g ió n a b u n d a u n a v a r ia d a le g is la c ió n s o b r e la p re s e r v a c ió n
d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l, la q u e se c e n tra s o b r e to d o en to rn o
a la c o n s e r v a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s (p a ís e s c o m o C o lo m b ia y
V e n e z u e la h a n d ic t a d o c ó d ig o s e s p e c ia le s s o b r e el t e m a ) y a la c o n s e r­
v a c ió n d e lo s m o n u m e n to s h is tó ric o -a rq u ite c tó n ic o s .
N o o b s ta n te , n o h a y p r o g r a m a s g lo b a le s p a r a le v a n t a r o m a n t e n e r
in v e n ta rio s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l, n i in ic ia tiv a s im p o rt a n te s
p a r a in c o r p o r a r e sto s a s p e c to s en la s c u e n ta s n a c io n a le s , a u n q u e v a
c u n d ie n d o la p r e o c u p a c ió n p o r el te m a an te el a g o t a m ie n to d e m u c h o s
r e c u rso s p o r e fe c to d e la s a lta s ta sa s d e e x tra c c ió n y la h is t ó ric a e x p o ­
liació n q u e h a n s u fr id o lo s r e c u r s o s n a t u r a le s ; la im p la n ta c ió n d e sis­
te m as d e e x p lo t a c ió n r e ñ id o s con la s n o r m a s d e c o n s e r v a c ió n d e los
re c u r s o s a m e d ia n o y la r g o p la z o ; la ir r u p c ió n d e u n e s tilo d e d e s a r r o lló
q u e , p o r u n fu e r t e e fe c to a c u ltu riz a n te , tie n d e a m e n o s p r e c ia r y p o r
en d e a d e s c u id a r lo s b ie n e s c u lt u ra le s p r o p io s d e c a d a p a ís ; la ig n o ­
ra n c ia s o b r e la d o t a c ió n p a t r im o n ia l d e c a d a p a ís ; y el e s c a s o c o n o c i­
m ie n to d e lo s c o s to s e c o ló g ic o s q u e im p lic a n p a r a el p a t r im o n io los
p ro c e s o s d e d e s a rr o llo .
* Publicado en Revista de la CEPAL No. 28, abril 1986.
** Experto de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio
Ambiente.
214 □ Nicolo Gligo
A.
D E F IN IC IO N E S Y O B J E T IV O S P A R A U N P R O G R A M A
D E P A T R IM O N IO N A T U R A L Y C U L T U R A L
S e h a n re a liz a d o d iv e r s o s p la n te a m ie n t o s s o b r e el c o n c e p to d e l p a t r i­
m o n io g lo b a l. L a C o m is ió n In t e r m in is t e r ia l d e C u e n ta s d el P a t r im o n io
N a t u r a l d e F r a n c ia lo d e fin e c o m o " e l c o n ju n t o d e b ie n e s q u e n o s h an
s id o le g a d o s p o r la s g e n e ra c io n e s a n t e rio re s y q u e d e b e m o s ig u a lm e n t e
tr a s m it ir a la s g e n e ra c io n e s fu t u r a s sin h a b e r a lt e r a d o la s p o s ib ilid a d e s
d e u t iliz a c ió n ” (F r a n c ia , 1979, to m o I ) . E s t a d e fin ic ió n se ciñ e a l c o n ­
c e p to g e n e ra l s o b r e lo q u e d e b e r ía c o n s id e r a r s e c o m o p a tr im o n io , p e ro
s u r g e n a lg u n o s in te r ro g a n t e s s o b r e lo q u e s ig n ific a la tr a s m is ió n a las
g e n e ra c io n e s fu t u r a s " s in h a b e r a lt e r a d o la s p o s ib ilid a d e s d e u t iliz a c ió n ".
S i el d e s a r r o llo es la t r a n s fo r m a c ió n d e l m e d io n a t u r a l en u n m e d io
a r tific ia l, se e s tá n a lt e r a n d o d e h e c h o s u s p o s ib ilid a d e s d e u tiliz a c ió n
fu tu r a . P o r e je m p lo , la e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia se h a c e
d e v a r ia d a s fo r m a s , b a s a d a s en s is te m a s y te c n o lo g ía s d iv e r s a s , c u y a s
c o n s e c u e n c ia s o b v ia m e n te a lt e r a n las p o s ib ilid a d e s d e u tiliz a c ió n d e lo s
e c o s is te m a s e n e l fu tu r o . U n a t r a n s fo r m a c ió n q u e p o r e l c o n o c im ie n to
c ie n tífic o -te c n o ló g ic o ex iste n te en u n m o m e n t o h is t ó ric o d a d o tien e un
c o s to e c o ló g ic o b a jo , p u e d e te n e r g r a v e s c o n s e c u e n c ia s p a r a el fu t u r o
si, p o r u n n u e v o a p o r t e c ie n tífic o -te c n o ló g ic o , el c o s to e c o ló g ic o to m a
un n u e v o v a lo r. C u a lq u ie r d e fin ic ió n q u e in c o r p o r e lo s c o n c e p to s d e
p o s ib ilid a d e s d e u t iliz a c ió n f u t u r a se e s tr e lla c o n t ra este p r o b le m a .
M á s g e n e ra l es la d e fin ic ió n a d o p t a d a p o r la A u s t r a lia n H e r it a g e
C o m m is s io n (1 9 8 2 ) q u e , en té rm in o s g e n e ra le s , d e fin e e l p a t r im o n io
n a c io n a l c o m o " a q u e llo s lu g a r e s q u e , s ie n d o c o m p o n e n t e s dej m e d io
a m b ie n te n a t u r a l d e A u s t r a lia o d e l m e d io a m b ie n te c u lt u ra l d e
A u s tr a lia , tien en s ig n ific a c ió n estética, h is tó ric a , c ie n tífic a o s o c ia l u
o t r o v a lo r e s p e c ia l ta n to p a r a la s g e n e ra c io n e s fu t u r a s c o m o p a r a la c o ­
le c tiv id a d a c t u a l” . S e c la s ific a el p a t r im o n io en tre s g r u p o s p rin c ip a le s :
el m e d io n a t u r a l, e l p a t r im o n io ’ n a c io n a l a b o r ig e n y e l m e d io a m b ie n te
c o n s tr u id o . E l " m e d io a m b ie n te c o n s t r u id o ” se a s o c ia co n c o n s tr u c c io ­
nes h is t ó ric a s d e o r ig e n e u r o p e o (e d ific io s re s id e n c ia le s , re lig io s o s ,
c o m e r c ia le s o in d u s t r ia le s ) y el p a t r im o n io n a c io n a l a b o r ig e n in c lu y e
los lu g a r e s d e in te ré s p a r a la c u lt u r a tra d ic io n a l a u tó c to n a . E s to s d o s
a sp e c to s, c o n s tr u id o y a b o r ig e n , e n c o n ju n t o c o n s titu y e n lo q u e p o d r í a
d e n o m in a rs e el “ p a t r im o n io c u lt u r a l” .
L a d e fin ic ió n q u e a q u í se p r o p o n e p a r a el c o n c e p to d e p a t r im o n io
es: e l c o n ju n t o d e b ie n e s q u e n o s h a n s id o le g a d o s p o r la s g e n e ra c io n e s
a n t e rio re s y q u e n o s c o r r e s p o n d e c o n s e r v a r en su s a t r ib u t o s fu n d a m e n ­
tales o t r a n s fo r m a r a d e c u a d a m e n t e p a r a p o d e r tr a s m it ir lo s a la s g e n e ­
ra c io n e s fu tu r a s . O b v ia m e n t e q u e e l “ t r a n s fo r m a r a d e c u a d a m e n t e ” es
u n c o n c e p t o re la tiv o q u e d e p e n d e d e la c o n c e p c ió n q u e se te n g a en un
m o m e n to d a d o d e las p ro y e c c io n e s d e l u s o d e d e te r m in a d o s b ie n e s .
E l p a t r im o n io n o es s in ó n im o d e u n c o n ju n t o d e b ie n e s p ú b lic o s
sin o d e u n c o n ju n t o d e b ie n e s d e u s o c o le c tiv o , m u c h o s d e lo s c u a le s
p u e d e n e s t a r en e l d o m in io p r iv a d o . E l E s t a d o d e b e n o r m a r la fu n c ió n
s o c ia l d e l b ie n p a t r im o n ia l, y a s e a r e g u la n d o el u s o p r iv a d o en fu n ­
ción d e l u s o co lectiv o , y a sea e x p r o p iá n d o lo c u a n d o la fu n c ió n so cial
lo e x ija .
215 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
D e t e rm in a d a s c o rr ie n te s tie n d e n a id e n t ific a r e l p a t r im o n io c o n los
b ie n e s n o e v a lu a b le s e c o n ó m ic a m e n te . A u n q u e m u c h o s b ie n e s p a t r im o ­
n ia le s n o e n t ra n en el c irc u ito e c o n ó m ic o , h a y m u c h o s q u e sí está n
en él. E n c o n s e c u e n c ia , lo s b ie n e s p a t r im o n ia le s se c la s ific a n d e ta les
n o en b a s e a l tip o d e d o m in io o d e su in c o r p o r a c ió n en el c irc u ito
e c o n ó m ic o , sin o d e u n a fu n c ió n s o c ia l q u e in te r e s a a v a ria s g e n e ra c io n e s .
L o s p a ís e s q u e h a n c r e a d o p r o g r a m a s d e p a t r im o n io n a t u r a l y c u l­
t u ra l lo h a n h e c h o c o n o b je t iv o s d ife r e n t e s : o r ie n ta d o s a lg u n o s a l c o n o ­
c im ie n to d e los b ie n e s , o tr o s a su g e s tió n o, en d e te r m in a d o s caso s,
a la c o n s titu c ió n d e c u e n ta s p a tr im o n ia le s , o s e n c illa m e n te p a r a p r o ­
t e g e r y c o n s e r v a r eso s re c u r s o s . E l N a t io n a l H e r it a g e P r o g r a m d e lo s
E s t a d o s U n id o s d e A m é ric a , c r e a d o en 1977, p r o p e n d e a id e n t ific a r ,
p r o t e g e r y, si es n e c e s a rio , a d q u ir ir lo s r e c u r s o s p a t r im o n ia le s n a c io ­
n a le s y a c o o r d in a r lo s p r o g r a m a s fe d e r a le s . E n F r a n c ia se s o lic itó
e x p re s a m e n te u n in fo r m e d e la c o m is ió n in te r m in is t e ria l p a r a c o n fe c ­
c io n a r u n s is te m a d e c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l. E n N o r u e g a la s
c u e n ta s g ir a r o n en to r n o a lo s r e c u r s o s d e la p e s c a , la e n e rg ía y el
a p ro v e c h a m ie n to d e la tie rra . E l o b je t iv o p e r s e g u id o e n A u s t r a lia h a
s id o e fe c tu a r u n r e g is tr o d e lu g a r e s d e in te ré s c o n c r ite rio s c ie n tífic o s ,
e s té tic o s y s o c io c u lt u ra le s . E n este c a s o se in c lu y e t a m b ié n el m e d io
a m b ie n te c o n s tru id o . L a s d e fin ic io n e s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l,
e n c o n s e c u e n c ia , e s tá n s u p e d ita d a s en c a d a c a s o a lo s o b je t iv o s p e r s e ­
g u id o s e n lo s p r o g r a m a s n a c io n a le s .
E n lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s y d e l C a r ib e lo s o b je t iv o s d e b e r á n
e s ta r e n fo c a d o s a la d in á m ic a s itu a c ió n d e c a m b io s d e lo s re c u r s o s
n a t u r a le s y a la p é r d id a y s o b r e e x p lo t a c ió n d e e llo s. P a r a lo s p r o g r a m a s
d e p a t r im o n io c u lt u ra l, lo s o b je t iv o s d e b e r á n te n d e r a c o n t r a r r e s t a r la
s u b v a lo r a c ió n d e la s c u lt u r a s p r e c o lo m b in a s y c r io lla s y a la ir r u p c ió n
d e v a lo r e s fo r á n e o s q u e tie n d a n a a c r e c e n t a r e s a s u b v a lo ra c ió n .
E l p r in c ip a l o b s t á c u lo p a r a d e fin ir e l p a t r im o n io n a t u r a l es la
d ific u lt a d d e d e fin ir el lím ite e n tre “ lo n a t u r a l” y " l o c o n s t r u id o ” .
L a a r tific ia liz a c ió n a q u e se s o m e te la n a t u r a le z a en el p r o c e s o d e
d e s a r r o llo es u n c o n tin u o en q u e lo s g r a d o s se s u c e d e n sin in t e r r u p c ió n
d e s d e lo s m ín im o s a lo s m á x im o s . E s n e c e s a rio , e n to n ces, f i j a r a r b i­
tra ria m e n t e u n p u n t o e n e se c o n tin u o p a r a d e fin ir u n lím ite en q u e se
d ife r e n c ia r á lo n a t u r a l d e lo n o n a t u r a l. E n A m é r ic a L a tin a e s ta d ifi­
c u lt a d se a g r a v a p o r la t r a n s fo r m a c ió n a c e le r a d a d e e c o s is te m a s p r ís ­
tin o s o c asi s in in te rv e n c ió n , q u e lle g a n r á p id a m e n t e a s e r re c la s ific a d o s
c o m o n o n a tu ra le s.
E n e l p a t r im o n io n a t u r a l d e b e n in c lu ir s e lo s b ie n e s d e la n a t u r a ­
le za q u e n o h a n s u fr id o m o d ific a c io n e s o q u e h a n s id o a r t ific ia liz a d o s
en ta n e s c a s a m e d id a q u e n o se h a a lt e r a d o s ig n ific a tiv a m e n t e s u c o m ­
p o r ta m ie n t o n a t u r a l. A e llo s h a b r ía q u e s u m a r lo s b ie n e s “ n a t u r a liz a ­
d o s ” q u e a y u d a n a m a n t e n e r lo s a t r ib u t o s d e d e te r m in a d o s r e c u r s o s
c o m o su e lo y a g u a . E s to s s o n b ie n e s c o n s tr u id o s d e in te ré s h istó ric o ,
le g a d o s d e g e n e ra c ió n e n g e n e ra c ió n , c o m o la s o b r a s d e h a b ilit a c ió n
d e tie rr a s : a n d e n e s , te rra z a s , o b r a s d e a v e n a m ie n to e in c lu s o a n tig u o s
c a m in o s ru ra le s .
E l p a t r im o n io c u lt u r a l e s t a r ía c o m p u e s to p o r lo s b ie n e s h e r e d a ­
d o s ; lo s lu g a r e s d e in te ré s h is t ó ric o y p r e h is tó ric o ; lo s sitio s d e e n c u e n ­
tro e n tre la s c u lt u ra s a b o ríg e n e s y la s fo r á n e a s ; e l a r te p r e c o lo m b in o ,
c o lo n ia l y p o s t c o lo n ia l; lo s e d ific io s y la s c a s a s d e in terés h is t ó ric o o
216 □ Nicolo Gligo
a r q u it e c tó n ic o ; la s a n tig u a s in sta la c io n e s in d u s t ria le s , m in e ra s y c o m e r ­
c ia le s; lo s m e d io s d e tr a n s p o r t e ; y lo s p u e b lo s típico s.
E n e l m a r c o d e estas d e fin ic io n e s y s o b r e la b a s e d e a lg u n a s c a r a c ­
te rístic a s c o m u n e s a lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s , lo s p r o g r a m a s s o b r e
d e te r m in a c ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u r a l d e b e r ía n o r ie n ta rs e a:
a)
A d q u ir i r c o n o c im ie n to , ta n to d e
m as, p a r a a p lic a r lo en la d e fin ic ió n d e
c re a c ió n d e u n a c o n c ie n c ia a c e r c a d e
los re c u r s o s e n fu n c ió n d e l u s o q u e les
lo s r e c u r s o s c o m o d e lo s siste­
o p c io n e s d e d e s a r r o llo y en la
c ó m o e v o lu c io n a el e s ta d o d e
d a la s o c ie d a d ;
b)
R e g u la r lo s d e re c h o s d e p r o p ie d a d , in c o r p o r a n d o in s tru m e n to s
ju r íd ic o s q u e to m e n e n c u e n ta e l p a p e l s o c ia l q u e c u m p le n lo s re c u r s o s ,
su s p ro y e c c io n e s a la rg o p la z o y, p a r a m u c h o s b ie n e s , s u u t ilid a d c o le c ­
tiva c o m o b ie n n o e c o n ó m ic o . E s to s in s t ru m e n to s in c lu ir á n la e la b o ­
ra c ió n d e n u e v o s r e g la m e n to s c o n a t rib u c io n e s d e c o n t ro l y p e n a liz a c ió n
p a r a lo s o r g a n is m o s p ú b lic o s . E s p e c ia l a te n c ió n m e r e c e n lo s in s t ru m e n ­
tos ju r íd ic o s q u e r e fu e r z a n la a u t o r id a d d e l E s t a d o p a r a a d q u ir ir r e ­
c u rs o s p a tr im o n ia le s .
c)
E s t a b le c e r un s is te m a d e in v e n ta rio s y d e c u e n ta s d e l p a t r i­
m o n io n a t u r a l y c u lt u ra l, a fin d e c o n o c e r p e r ió d ic a m e n t e lo s c a m b io s
h a b id o s e in c o r p o r a r lo s p r o b le m a s d e l p a t r im o n io en la p la n ific a c ió n
d e l d e s a r r o llo , s o b r e to d o e n lo s e je r c ic io s d e s tin a d o s a a r m o n iz a r los
p ro c e s o s d e p la n ific a c ió n d e c o rt o p la z o c o n los d e m e d ia n o y la r g o
plazo.
d)
D a r a c o n o c e r lo s p rin c ip a le s p r o b le m a s d e d e t e r io r o d e los
re c u r s o s n a t u r a le s y c u lt u ra le s , tr a ta n d o d e q u e lo s re g is tr o s y c u e n ta s
fo r m e n p a r t e d e lo s s is te m a s e d u c a tiv o s y lle g u e n a d o m in io d e la
o p in ió n p ú b lic a .
B.
C L A S IF IC A C IO N E S D E L P A T R IM O N IO
NATURAL Y CULTURAL
A p a r t ir d e la d e fin ic ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l y d e sus
o b je t iv o s , es p o s ib le e la b o r a r u n a c la s ific a c ió n q u e se a ju s t e a lo s c o n ­
c ep to s q u e in te re s a n a c a d a p a ís . L o s p r o g r a m a s q u e e s tá n fu n c io n a n d o
d a n la id e a d e c ó m o a lg u n o s p a ís e s a r m a r o n es a s c la s ific a c io n e s . E n
E s t a d o s U n id o s se h izo la c lá s ic a d iv is ió n e n tre p a t r im o n io n a t u r a l y
c u lt u ra l. C o m o lo s o b je t iv o s e ra n , en esen c ia, c o n s e rv a c io n is ta s , la
d e s a g re g a c ió n d e l p a t r im o n io c u lt u r a l se h iz o d á n d o le im p o r t a n c ia a los
re c u r s o s e c o ló g ic o s y g e o ló g ic o s y d e s ta c á n d o s e a d e m á s lo s p a is a je s
y las zo n a s v írg e n e s. C o n r e la c ió n a l p a t r im o n io c u lt u ra l, se tr a tó n o
só lo d e p r o t e g e r lu g a r e s y c o n s tru c c io n e s d e in terés, c o m o e m p la z a ­
m ie n to s a r q u e o ló g ic o s y e d ific io s h is tó ric o s y d e v a lo r a rtís tic o , sin o
ta m b ié n la s a rte s y la s a r te s a n ía s (a n e x o I ) .
E l r e g is tr o a u s t r a lia n o se b a s ó en c r ite rio s o rie n t a d o r e s p a r a d e te r­
m in a r lu g a r e s o c o n s tru c c io n e s d e in terés. S e tra tó d e p r e p a r a r u n
re g is tro n a c io n a l d e lu g a r e s p a r a d e t e r m in a r s u e s ta d o d e c o n s e rv a c ió n
y e s t a b le c e r la s p o lít ic a s re sp e c tiv a s . C a d a c r ite rio se e x p lic a c o n e je m ­
p lo s d e lu g a r e s o c o n s tru c c io n e s . E n la d iv is ió n e fe c tu a d a p o r la C o m i­
s ió n A u s t r a lia n a en p a t r im o n io n a tu ra l, m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o y
p a tr im o n io a b o r ig e n n a c io n a l (e s t o s d o s ú ltim o s c o rr e s p o n d e n a l p a t r i­
217 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
m o n io c u lt u r a l), h a n p r iv a d o lo s c rite rio s c ie n tífic o s , e sté tic o s, h is t ó ric o s
y s o c ia le s (a n e x o I I ) .
A l t r a t a r d e e l a b o r a r su n o m e n c la t u r a lo s fr a n c e s e s r e s u m ie r o n ,
c o m o se m u e s t r a e n el g r á fic o N? 1, l a s seis p r in c ip a le s o p c io n e s y
p la n te a r o n la n e c e s id a d d e e s t a b le c e r u n a n o m e n c la t u r a ú n ic a q u e in te ­
g r a s e la s d im e n s io n e s m á s ese n c ia le s, v in c u lá n d o la s co n lo s c o n c e p to s
s e ñ a la d o s en el s is te m a d e cu e n ta s (a n e x o I I I ) .
G r á f i c o N? 1
Nomenclatura de elementos
físico-químicos (clasificación
d e M endéleiev, Clasificación d e for*
mas d e energía)
N om enclatura
institucional
Nom enclatura d e elem entos
de la biosfera ( criterio
(p o r a gen te
g estor)
del medio ambiente)
(litosfera, hidrosfera.
atmósfera, holobiomas)
N om en clatu ra
fu n c io n a l desde el
p u n to de insta de
elementos naturales
(con d ición de
rep rod u cción , carac*
teres ± renovables,
ciclos)
Nom enclatura de espacios
geográficos hom ogéneos
(territorios, ecosistemas.
criterio espacial)
Nom enclatura de
funciones y usos del
patrim onio por el
hombre y sus actividades
218 □ Nicolo Gligo
E n lo s tre s e je m p lo s d e ta lla d o s en el a n e x o se p re s e n t a n v a r ia d o s
e n fo q u e s y n iv e le s p a r a c la s ific a r y a g r u p a r lo s b ie n e s q u e c o r r e s ­
p o n d a n a l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l.
E n to d o s lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s y d e l C a r ib e ex iste n d e s d e
h a c e m u c h o s a ñ o s in stitu c io n e s ju r íd ic a s y r e g la m e n to s p a r a c o n t r o la r
d e te r m in a d o s a s p e c to s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l. A d e m á s , p a r t e
d e lo s b ie n e s d e l p a t r im o n io n a t u r a l h a s id o in v e s tig a d a p o r o r g a n is m o s
e s p e c ia le s y a sean s e c to ria le s (e n e r g ía , m in e ría , a g r ic u lt u r a , s ilv ic u lt u r a )
o g lo b a le s . L o s p r o g r a m a s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l n o d e b e n
d u p lic a r esas fu n c io n e s, sin o in t e g r a r la s y c o m p le m e n ta r la s . P o r e je m ­
p lo , lo s o r g a n is m o s s e c to ria le s d e m in e r ía su e le n e s t u d ia r r e c u r s o s
m in e ra le s c o n c re to s d e ja n d o d e la d o lo s q u e n o tien en u n v a lo r ec o n ó ­
m ic o actu a l. S e tra ta d e c o m p le m e n t a r e s ta in fo rm a c ió n y a r e c o g id a
con la q u e d e b e r ía a d q u ir ir s e p a r a c o m p le t a r el c o n o c im ie n to d e l p a ­
trim o n io .
L a e la b o r a c ió n d e un re g is t r o o s is te m a d e c u e n ta s p a r a el p a t r i­
m o n io c u lt u ra l d e b ía b a s a r s e e n u n a s e rie d e d e fin ic io n e s y d e c isio n e s,
q u e d e p e n d e rá n d e lo s o b je t iv o s q u e se p e rs ig a n . P a r a este fin se p r o ­
p o n e e x p lic a r el fu n c io n a m ie n t o d e u n a c la s ific a c ió n b a s a d a en d o s
n iv ele s d e a n á lisis . E n u n p r im e r n iv e l g e n e ra l se p la n t e a r ía la d is tr i­
b u c ió n e n el te r r it o r io d e lo s g r a n d e s b io m a s 1 co n el o b je t o d e e n t e n d e r
su c o m p o r t a m ie n t o e c o s is té m ic o o el d e d e te r m in a d o s a t r ib u t o s n a tu ­
ra le s si e s tá n s o m e tid o s a u n a lto n iv e l d e a r tific ia liz a c ió n . E n este n iv e l
p o d r ía a p r e c ia r s e en q u é m e d id a u n b io m a d e t e r m in a d o c o n stitu y e un
" p a t r im o n io n a t u r a l" m á s q u e o tr o y c u á le s so n lo s r e c u r s o s físic o s
y fu n c io n a le s q u e in flu y e n en su v a lo ra c ió n . L o s fr a n c e s e s d e n o m in a n
“ e s p a c io g e o g r á fi c o " a este c o n ce p to .
E n el n iv el g e n e r a l es p re c is o in c lu ir lo s re c u r s o s 'n a t u r a liz a d o s ',
q u e , a u n q u e im p lic a n u n a lto g r a d o d e a r tific ia liz a c ió n , se c o n s id e r a n
d e l p a t r im o n io n a t u r a l p o r q u e se in c o r p o r a n a u n r e c u r s o n a t u r a l y lo
m e jo ra n .
E n o tr o n iv el se c o m b in a r ía n los e le m e n to s d e la b io s fe r a co n s u
fu n c ió n d e s d e el p u n t o d e v is ta d e lo s e le m e n to s n a t u r a le s , t r a ta n d o
d e s im p lific a r la n o m e n c la t u r a a l m á x im o .
L a s c la s ific a c io n e s p u e d e n d e s a g r e g a r s e h a s ta lle g a r a lo s e le m e n to s
fís ic o -q u ím ic o s , p e r o lo r e c o m e n d a b le es e s t a b le c e r el lím ite en los
re c u r s o s c o rr ie n te s q u e e n t ra n en el c irc u ito e c o n ó m ic o , c o m o los m in e ­
ra les y las e s p e c ie s d e la fl o r a y la fa u n a .
C o n re la c ió n a l p a t r im o n io c u lt u ra l la d e te r m in a c ió n d e lu g a r e s
fa c ilita la a c c ió n s o b r e lo s r e c u r s o s q u e e n t ra n e n é l y q u e se q u ie r e
p ro te g e r, p o r lo q u e es r e c o m e n d a b le e s ta c la s ific a c ió n . A d e m á s d e
sus v e n t a ja s p rá c t ic a s e l s is te m a p e rm ite in c o r p o r a r to d o lo q u e lo s
p a ís e s tien en y a e s ta b le c id o c o m o leyes y re g la m e n to s d e á re a s p r o t e ­
g id a s , m o n u m e n to s n a c io n a le s y e d ific io s d e in te ré s a rq u ite c tó n ic o .
E l h e c h o d e d e t e r m in a r lu g a r e s n o d e b e im p e d ir la in c o rp o r a c ió n
al p a t r im o n io c u lt u r a l d e c ie rta s a c tiv id a d e s q u e n o e s tá n lo c a liz a d a s
sin o q u e se d e s a r r o lla n en to d o el p aís o en to d a u n a re g ió n , c o m o la
m ú sica v e rn á c u la .
1 Bioma (inglés biome) = sistema integrado por componentes bióticos y abióticos
pero característicamente cada uno de ellos corresponde a un modelo fisíonómico o
funcional típico. (Definición de Gastó, 1979.1
219 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
E n b a s e a lo s a n te c e d e n te s ex p u e s to s , se p la n t e a a c o n tin u a c ió n u n a
p ro p o s ic ió n d e c la s ific a c ió n d e ] p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u r a l q u e p o d r ía
s e r ú til p a r a los p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y d e l C a rib e .
1.
P a t r im o n io n a tu ra l
1.1 N iv e l g lo b a l
1.1.1
1.1.2
1.2
G r a n d e s b io m a s
1.1.1.1
E c o s is te m a d e b o s q u e c a d u c ífo lio
1.1.1 2 E c o s is t e m a d e tu n d ra
1.1.1.3
E c o s is te m a d e e s te p a fr ía
1.1.1.4 E c o s is te m a d e s a b a n a h ip e r t é r m ic a
1.1. l.n
T r a n s fo r m a c io n e s ‘n a t u r a liz a d a s ’
1.1.2.1 A g r o s is t e m a de rie g o
1.1.2.2 L a in fr a e s t r u c t u r a d e c a n a le s y d re n e s
1.1.2.3 L a s á r e a s d e te rra z a s y a n d e n e s
N iv e l e s p e c ífic o
1.2.1
C lim a
1.2.1.1
1.2.1.2
1.2.1.3
1.2.1.4
1.2.2
1.2.3
*
1.2.4
1.2.5
1.2.6
1.2.7
1.2.8
P re c ip ita c ió n
T em p era tu ra
H u m e d a d re la tiv a
V ie n to
1.2T.n
R a d ia c ió n s o la r
R e c u rs o s h íd r ic o s c o n tin e n ta le s
1.2.3.1
R ío s
1.2.3.2 L a g o s , la g u n a s
L2.3.3
A g u a su b terrán ea
1.2.3.4 M a n g la r e s
1.2.3.5 G la c ia re s
1.2.3.6 N ie v e
R e c u rs o s g e o ló g ic o s
R e c u rs o s g e o m o r fo ló g ic o s
S u e lo s
R e c u rs o s m in e ra le s
1.2.7.1
F ie rr o
1.2.7.2 C o b r e
1.2.7.3 A lu m in io
L 2 7 .n
R e c u rs o s b ió tic o s
1.2.8.1
P a t r im o n io gen ético
1.2.8.2 F lo r a te rre s t re y a c u á tic a
1.2.8.3 F a u n a te rre s t re
1.2.8.4 F a u n a a c u á tic a d e a g u a s co n tin en tes
1.2.8.5 F a u n a a n fib ia
1.2.8.6 F lo r a y fa u n a d el m a r
220 □ Nicolo Gligo
1.2.9
R e c u rs o s m a r ítim o s
1.2.9.1
E l m a r lito ra l
1.2.9.2 E l m a r d e la p la t a fo r m a c o n tin e n ta l
1.2.9.3 L a s á r e a s d e e s p e c ia l in te ré s
1.2.10 R e c u rs o s e n e rg é tic o s
1.2.10.1 L o s h id r o c a r b u r o s
1.2.10.2 C a r b ó n
1.2.10.3 H id r o e le c t r ic id a d
1.2.10.4 B io m a s a
1.2.10.5 E n e r g ía e ó lic a
1.2.10.6 E n e r g ía s o la r
1.2.10.7 E n e r g ía n u c le a r
1.2.11 E l p a is a je
2.
P a tr im o n io c u ltu r a l
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
E l p a t r im o n io a r q u e o ló g ic o
E d ific io s , c o n s tru c c io n e s y ja r d in e s d e in terés estético, h is tó ric o
o te c n o ló g ic o (ig le s ia s , p a la c io s , e d ific io s p ú b lic o s a n tig u o s,
p u en tes, p re s a s , m in a s )
A rte s y a rte s a n ía s
P a is a je s de in te ré s esté tic o o h istó ric o
M e d io a m b ie n te c o n s tr u id o q u e m u e s t r a fo r m a s de v id a , c o s ­
tu m b re s , p ro c e d im ie n to s y fu n c io n e s en d e s u s o , en p e lig r o d e
e x tin g u irs e (p e q u e ñ o s p u e b lo s , fo rt ific a c io n e s , tr a p ic h e s )
O b je t o s y c o le c c io n e s n o ta b le s
C o n ju n to s u r b a n o s n o ta b le s
U n a v ez e s ta b le c id a la c la s ific a c ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l
c o n t a b iliz a r ­
los y u b ic a r lo s en los sis te m a s n a c io n a le s de in fo r m a c ió n y e v a lu a c ió n .
L a s c a r a c te rís tic a s d e l p a tr im o n io c u lt u ra l h a c e n q u e se a m u y
d ifíc il la c u a n tific a c ió n físic a y ec o n ó m ic a . S in e m b a r g o , en a lg u n o s
c a s o s — c o m o las c o le c c io n e s y o b je t o s n o ta b le s , o b r a s d e a r te y c o n s ­
tru cc io n es d e v a lo r a r q u it e c tó n ic o — es p o s ib le q u e p o s e a n v a lo r de
m e rc a d o . C o m o esto s ca so s son e x c e p c io n a le s , el p a t r im o n io c u lt u r a l
se lim ita a u n a d e s c rip c ió n de lu g a re s , c o n s tru c c io n e s , b ie n e s o a c tiv i­
d a d e s, e s c a s a m e n te c u a n tific a b le s , p e ro sí p o s ib le s d e d e s c r ib ir e x h a u s ­
tivam en te.
L o s e s fu e rz o s p o r e fe c tu a r c u a n tific a c io n e s p a t r im o n ia le s se lim i­
taría n s ó lo a los re c u r s o s n a tu ra le s.
y d e fin id o s sus c o m p o n e n te s , se p u e d e c o n s id e r a r c ó m o
C. LAS C U E N T A S D E L P A T R IM O N IO E N LO S S IS T E M A S
DE C U E N T A S N A C IO N A L E S
1.
E v a lu a c io n e s y cu en ta s
La abundante generación de inform aciones y evaluaciones sobre los
recursos naturales, que muchas veces se duplican o triplican, hace que
algunos técnicos estim en que elaborar un sistem a de cuentas del p a tri­
m onio natural y cultural es un esfuerzo redundante. Estas apreciaciones
se basan en una confusión en tre lo que son los sistemas actuales de
221 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
in fo rm a c ió n , p ro s p e c c ió n y e v a lu a c ió n y lo q u e d e b e n s e r las cu en ta s
de r e c u r s o s n a tu ra le s.
C u a n d o se e fe c tú a la p ro s p e c c ió n y e v a lu a c ió n d e los re c u r s o s n a t u ­
ra les, se t r a b a ja co n el c o n c e p to d e e x isten cias y así se g e n e ra la in fo r ­
m ació n , p o r e je m p lo , s o b r e io s re c u r s o s m in e ra le s , la llo r a y ei sueio.
L a s e v a lu a c io n e s s u e le n lim it a rs e a la e x p lo r a c ió n d e las p o s ib ilid a d e s
d e a p ro v e c h a m ie n to . P o r e je m p lo , las e v a lu a c io n e s d e l s u e lo se e x p re s a n
en la a p titu d d e u s o y el u s o a c t u a l p a r a d e t e r m in a r c u á l es el p o te n c ia l
p ro d u c tiv o b a s a d o en u n a te c n o lo g ía c o n c r e ta co n d is tin to s n iv e le s de
c a p ita liza c ió n .
E n A m é ric a L a tin a es c o rr ie n te re p e t ir las e v a lu a c io n e s p e r ió d ic a ­
m en te p a r a a p r e c ia r c ó m o h a n id o e v o lu c io n a n d o las existen cias. H a s ta
a h o r a n o p u e d e d e c irs e q u e esta s re p e tic io n e s se h a y a n re a liz a d o con
la fre c u e n c ia n e c e s a ria c o m o p a r a lle v a r u n c o n t ro l estricto . S o n fo to ­
g r a fía s está tic as d e d is tin ta s é p o c a s q u e , in c lu so , en m u c h a s o c a sio n e s,
n o p u e d e n c o m p a r a r s e p o r p r o b le m a s m e t o d o ló g ic o s (e s c a la s y se n s o re s
re m o to s d is tin to s ) n i p u e d e n e x p lic a r los b a la n c e s d e lo s re c u rso s , p e ro
sí d a n u n a id e a a p r o x im a d a d e las flu c t u a c io n e s d e existen cias.
E l o b je t iv o c o n la s c u e n ta s es el d e m e d ir, con u n a p e rio d ic id a d
d e te r m in a d a , los flu jo s q u e se a s o c ia n co n la s v a r ia c io n e s d e ex iste n ­
cias, lo q u e p e rm ite tr a z a r d in á m ic a m e n te la e v o lu c ió n del p a trim o n io .
E s ta re la c ió n en tre flu jo s y e x iste n c ia s p u e d e p a re c e rs e m u c h o a las
e v a lu a c io n e s t r a d ic io n a le s c u a n d o se tra ta d e re c u r s o s n a tu ra le s no
re n o v a b le s , p e ro es m u c h o m á s c o m p le ja p a r a los re c u r s o s re n o v a b le s,
p o r el d e te r io ro y la -r e n o v a c ió n n a t u r a l a q u e está n so m e tid o s.
E s co n v e n ie n te en u n p r o g r a m a d e cu e n ta s p a tr im o n ia le s c o n s id e r a r
o tro s in d ic a d o r e s q u e e n riq u e c e n su in te rp re ta c ió n , c o m o la d e te r m i­
n ac ió n d e los n iv e le s de p e r t u r b a c ió n o d e d e te r io ro ( p o r e je m p lo , los
re s id u o s v e r tid o s en el a g u a ).
2.
L a u b ic a c ió n de lo s p ro g ra m a s de cu e n ta s
d el p a tr im o n io n a tu ra l y c u ltu r a l
E x is te n m u c h a s d u d a s d e c ó m o in te g r a r un p r o g r a m a de cu e n ta s de)
p a tr im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l en los sis te m a s de c o n t a b ilid a d n ac io n al.
E n lo s p a ís e s de la re g ió n n o existen sis te m a s e s tr u c t u r a d o s y e x p lí­
cito s d e c o n t a b ilid a d a m b ie n ta l y p a tr im o n ia l. S e tra ta m ás b ie n de
in fo rm a c io n e s a m b ie n ta le s in se rta s en lo s d is tin to s siste m as de in fo r ­
m a c ió n (C E P A L , 1980 y N a c io n e s U n id a s , 1980). L a s in fo rm a c io n e s y
e v a lu a c io n e s p rin c ip a le s s o b r e r e c u r s o s n a t u r a le s p re v ie n e n d e lo s d is ­
tintos se c to re s d e la e c o n o m ía y, c o m o es o b v io , los se c to re s q u e m ás
a p o r t a n son el a g r íc o la , el m in e ro y el p e s q u e ro . E n a lg u n o s p a ís e s la
in fo rm a c ió n s o b r e re c u r s o s n a t u r a le s se g e n e ra ta m b ié n en el se c to r
in d u s t ria l en la m e d id a en q u e este se c to r lleva un b u e n c o n tro l de
sus in su m o s.
H a y a d e m á s o r g a n is m o s n a c io n a le s, e s ta d u a le s, p ro v in c ia le s o d e ­
p a rta m e n ta le s q u e tienen c o m o fu n c ió n la g e n e ra c ió n d ire c ta d e c a ta s ­
tro s y e v a lu a c io n e s s o b re lo s re c u rso s n a tu ra le s y o tro s q u e so n los
e n c a rg a d o s d e la p la n ific a c ió n , p a r a la c u a l d e b e n c o n t a r con c a ta s tro s
y e v a lu a c io n e s d e este p a tr im o n io .
Un p r o g r a m a d el p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l d e b e s e r in te rse c ­
to rial y e s ta r u b ic a d o en un nivel q u e h ag a p o s ib le la in te g ra c ió n de
222 □ Nicolo Gligo
las in fo rm a c io n e s g e n e ra d a s en c a d a secto r. A s im is m o , d e b e e s t a r en
situ a c ió n d e e n t r e g a r su s d a to s a lo s o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n y a
los q u e m a n e ja n la s cu e n ta s n a c io n a le s . E s to s u p o n e d a r le c a b id a en
u n n iv e l s u p e r io r al d e las e s ta d ístic a s s e c to ria le s e in c lu s o a la a ltu ra
d e in fo r m e s m á s g lo b a le s c o m o las e s ta d ís tic a s a m b ie n ta le s , los e s tu d io s
s o b r e el e s ta d o d el m e d io a m b ie n te , la c o m p ila c ió n d e d a to s e c o n ó m ic o a m b ie n ta le s y los p la n e s a m b ie n ta le s re g io n a le s .
S u u b ic a c ió n d e p e n d e rá , p o r s u p u e s to , d e la o rg a n iz a c ió n in stitu ­
c io n a l d e c a d a p aís. E n to d o caso, d e s d e el n iv el in te r m e d io re c o m e n ­
d a d o , las cu e n ta s d e b e rá n a lim e n ta r n iv e le s s u p e r io r e s c o m o los m o d e lo s
rr.a c ro e c o n ó m ic o s y la s c u e n ta s n a c io n a le s . E s p e c ia l in te ré s re v is te in c o r ­
p o r a r las cu e n ta s d e p a t r im o n io n a t u r a l en lo s m o d e lo s d e p la n ific a c ió n
d e la rg o plazo.
D.
1.
C R IT E R IO S PA R A E L A B O R A R L A S C U E N T A S
O rie n ta ció n y c r ite r io de tres dim ensiones
L a p r e o c u p a c ió n p o r el d e te r io ro q u e s u fr e n lo s re c u r s o s n a t u r a le s en
A m é r ic a L a tin a se h a p la s m a d o en u n a s e rie d e in ic ia tiv a s e n c a m in a d a s
a c r e a r c o n c ie n c ia s o b r e lo s p e lig r o s q u e a m e n a z a n a l p a t r im o n io n a ­
tu ra l. S e h a n re a liz a d o e s tu d io s s o b r e el e s ta d o g e n e ra l d e l m e d io
a m b ie n te o e s tu d io s m á s c o n c re to s s o b r e a lg ú n r e c u r s o en p e lig r o ( p o r
e je m p lo , lo s b o s q u e s n a t u r a le s o e l s u e lo en re la c ió n c o n la e r o s ió n ).
M u c h o s d e esto s e s tu d io s c o n tie n e n c u a n tific a c io n e s fís ic a s y en a lg u n o s
c a s o s e c o n ó m ic a s .
E n g e n e ra l, esta s in ic ia tiv a s n o h a n te n id o el é x ito e s p e ra d o , p o r q u e
no se les h a d a d o la im p o rt a n c ia d e b id a en las e s fe r a s d e la p la n ifi­
c a c ió n g lo b a l y g e s tió n e je c u tiv a . E llo se d e b e p rin c ip a lm e n te a l h e c h o
d e q u e la e v a lu a c ió n y su s c u e n ta s las h a p r e s e n t a d o en fo r m a a is la d a
el " s e c t o r a m b ie n t a lis t a ” , c o n e l s o lo o b je t o d e a d v e r t ir s o b r e e l d e te ­
r io ro q u e s u fr e n lo s r e c u r s o s en el p r o c e s o d e d e s a r r o llo . L o s o r g a ­
n ism o s e n c a rg a d o s d e p la n ifi c a r el d e s a r r o llo n o h a n c o n s id e r a d o n e c e ­
s a rio a d o p t a r u n p u n t o d e v is t a q u e n o c o n t rib u y e en lo in m e d ia to a
d a r re s p u e s t a a lo s p r o b le m a s q u e d e b e n r e s o lv e rs e c o tid ia n a m e n te .
P o r ello , la p r im e r a o b lig a c ió n es d e fin ir co n c la r id a d c u á le s so n
los o b je t iv o s q u e p e rs ig u e n la s c u e n ta s d e l p a tr im o n io . L a c o n t a b ilid a d
p a tr im o n ia l d e b e c o n s titu irs e , en p r im e r lu g a r , en u n a h e r ra m ie n t a q u e
c o a d y u v e a p la n ific a r e l d e s a r r o llo . E llo se lo g r a c o n u n a in fo rm a c ió n
a c t u a liz a d a p e r ió d ic a m e n t e a c e rc a d e la d is p o n ib ilid a d y la c a lid a d de
los re c u r s o s p a tr im o n ia le s , d e su p o t e n c ia l y d e l u s o e c o s is té m ic o
d e e llo s . C o m o e l d e s a r r o llo e s u n c o n c e p to in te g ra l, las e v a lu a c io n e s
d e b e n e n fo c a r n o s ó lo lo s re c u r s o s fís ic o -a m b ie n ta le s , sin o , en lo p o s ib le
t a m b ié n lo s c u ltu ra le s .
A lg u n o s a u to re s s o stie n e n q u e el o b je t iv o d e las cu e n ta s p a t r im o ­
n ia le s es in c o r p o r a r la s a las c u e n ta s n a c io n a le s . A u n q u e im p o rta n te , este
e n fo q u e p o d r í a d a r le a la c o n t a b ilid a d u n s e s g o m o n e t a rio q u e s u p o n ­
d r ía p o n e r le p r e c io a to d o s lo s e le m e n to s p a tr im o n ia le s , con lo cu al
m a r g in a r ía p a r t e d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u r a l q u e n o p u e d e e v a ­
lu a r s e d e e s a m a n e r a ( F a r n w o r f y o tro s , 1981). S o n p r e fe r ib le s los
c r ite rio s m u ltid im e n s io n a le s , e fe c tu á n d o s e la c o n ta b iliz a c ió n m o n e t a ria
223 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
c u a n d o se a p o s ib le . U n a p e rc e p c ió n a d e c u a d a d e la e v o lu c ió n d e l p a t r i­
m o n io h a r á p o s ib le u n a p la n ific a c ió n q u e c o n c ilie la v is ió n d e c o rto
p la z o co n la d e m e d ia n o y la r g o p la z o , p r o b le m a fu n d a m e n t a l c u a n d o
se tra ta d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n del
d e s a rr o llo .
S i el o b je t iv o m á s im p o r t a n t e de las c u e n ta s d e l p a t r im o n io es su
in c o r p o r a c ió n a los p r o c e s o s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , s e rá n ece­
s a rio e s t a b le c e r la lig a z ó n e n tre lo s r e c u r s o s n a t u r a le s , el s is te m a eco ­
n ó m ic o y lo s a s p e c to s s o c io -c u ltu ra le s , lo q u e p re s u p o n e a n a liz a r la s en
e sas tres d im e n s io n e s . N o ex iste u n d e n o m in a d o r c o m ú n q u e vin c u le
a e sto s tres a s p e c to s , p o r lo q u e h ay q u e e v a lu a r el p a tr im o n io d e s d e
tres á n g u lo s , tr a ta n d o d e e s t a b le c e r lo s n e x o s re sp e c tiv o s . E n o tr a s
p a la b r a s , u n m is m o r e c u r s o , si fu e r a n e c e s a rio , d e b e r á s e r e v a lu a d o
d o s o tre s veces. A sí, p o r e je m p lo , u n b o s q u e p u e d e s e r e v a lu a d o e c o ló ­
g ic a m e n te , c o m o b io m a s a ; e c o n ó m ic a m e n te , en m e t ro s c ú b ic o s d e m a ­
d e ra , y so c io -c u ltu ra lm e n te , en h e c tá re a s p a r a la re c re a c ió n . L a s tres
e v a lu a c io n e s d e b e n c ru z a rs e . A sí, la s m o d ific a c io n e s p o r la e x p lo t a c ió n
d e d e te r m in a d a s e sp ecie s a r b ó r e a s m o d ific a n el c o m p o r t a m ie n t o e c o ló ­
g ic o d el b o s q u e e in flu y e n en el a s p e c to esté tic o re la c io n a d o c o n la
re c re a c ió n .
E n c o n s e c u e n c ia , tal c o m o lo p la n te a e l e s tu d io d e la C o m is ió n
In t e rm in is te ria l d e C u e n ta s d e l P a t r im o n io d e F ra n c ia , h a b r ía tres e s fe ­
ra s b á s ic a s en q u e r e a liz a r c o n t a b ilid a d e s q u e n e c e s a ria m e n te d e b e n
re la c io n a r s e e n tre sí p a r a t r a t a r d e d a r le a lo s re c u r s o s u n tra ta m ie n to
m u ltid im e n s io n a l: la d e la n a tu ra le z a , la d e la e c o n o m ía , y la del
h o m b re .
S i el o b je t iv o d e las c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l fu e r a s ó lo el
d e in c o r p o r a r la s a las c u e n ta s n a c io n a le s , b a s t a r ía co n r e la c io n a r
la e s fe r a d e la n a t u r a le z a c o n la d e la e c o n o m ía , tr a ta n d o d e e v a lu a r
m o n e t a ria m e n t e el re c u r s o n a t u r a l. E n a lg u n o s c a s o s la re la c ió n e n tre
esta s e s fe r a s se re d u c e a u n a c u e n ta d e e x p lo ta c ió n d e los re c u r s o s
n a t u r a le s e lu d ie n d o el p r o b le m a d e e v a lu a c ió n , c o m o lo h ace la O fic in a
d e E s ta d ís tic a d e la C o m u n id a d E u r o p e a .
E n el in fo r m e a u s t ra lia n o , e l p r o g r a m a se lim it a a un r e g is tr o y
a u n a d e s c rip c ió n c u a lita t iv a d e lu g a r e s y m e d io a m b ie n te c o n s tru id o .
E n este caso , el p a t r im o n io n a t u r a l se r e d u c e a la e s fe r a d e la n a t u ­
ra le z a y el c u lt u ra l a la d el h o m b r e , e s ta b le c ié n d o s e d é b ile s n exo s
e n tre ella s.
L o s E s ta d o s U n id o s se lim ita n c asi e x c lu s iv a m e n te a la e s fe r a d e
la n a tu ra le z a .
2.
Los balances de e x p lota ció n del p a trim o n io natural
U n a vez d e fin id a s las u n id a d e s d e m e d ic ió n c o rr e s p o n d ie n te s a las
tres d im e n s io n e s p la n te a d a s , es p o s ib le in te n ta r la c o n fe c c ió n d e c u e n ­
tas d e l p a t r im o n io n a tu ra l. L a s d ific u lta d e s in h e re n te s a la c u a n tific a c ió n d e l p a t r im o n io c u lt u r a l h a c e n q u e e l c o n t ro l s o b re éste se re d u z c a
s ó lo a in v e n ta rio s o re g is tr o s , p o r lo q u e las c o n s id e ra c io n e s s o b r e la
c o n fe c c ió n d e la s c u e n ta s se v a n a r e fe r i r e x c lu s iv a m e n te al p a tr im o n io
n a tu ra l.
N o es d ifíc il lle v a r la c o n t a b ilid a d fís ic a d e los re c u r s o s n a tu ra le s
no re n o v a b le s . E n p r im e r lu g a r , lo q u e h a b r ía q u e e s t a b le c e r son los
224 □ Nicolo Gligo
d is tin to s t ip o s de re s e rv a o r e c u r s o s q u e se p o s e e n . E n este a s p e c to
hay d iv e r s a s fo r m a s de c la s ific a c ió n . E l p r o b le m a re s id e en el g r a d o
de in e x a c titu d d e las re s e rv a s en la m e d id a q u e n o se e x p lo ta n . E s
h a b itu a l e n c o n t r a r en A m é r ic a L a tin a in fo r m a c ió n o m u y e s c a s a o m u y
in exacta, d e b id o a q u e la p r o s p e c c ió n se h a c e c o rrie n te m e n te a n ivele s
m u y g e n e ra le s . M u c h a in fo rm a c ió n la m a n e ja n en fo r m a p r iv a d a las
e m p re s a s n a c io n a le s y e x t ra n je r a s .
H a h a b id o u n g r a n e s fu e rz o p o r r e c o n o c e r y e v a lu a r a lg u n o s re ­
c u rs o s. O r g a n is m o s e s p e c ia liz a d o s d e los m in is te rio s o s e c re ta ría s de
m in e ría u o r g a n is m o s e s p e c ia le s , c o m o los in stitu to s d e in v e s tig a c io n e s
g e o ló g ic a s y m in e ra ló g ic a s , h a n lo g r a d o g r a n d e s a v a n c e s en lo s ú ltim o s
añ o s, y a sea p o r la im p o r t a n c ia d e u n r e c u r s o c o m o g e n e r a d o r d e
d iv is a s (c o b r e en el P e rú y C h ile ), o p o r el p r o b le m a d e la e n e r g ía y
la im p o rt a n c ia c o n s ig u ie n te d e la p ro s p e c c ió n p e tr o le r a .
E n g e n e ra l, los p a ís e s lle v a n u n c o n t ro l g lo b a l de la p ro d u c c ió n
y d el c o n s u m o , lo q u e les p e rm ite in fe r i r la d u ra c ió n d e la re se rv a .
L a fo r m a m ás c o rr ie n te d e c o n t r o l s o b r e la p ro d u c c ió n , el c o n s u m o y
las re s e rv a s d e m in e ra le s se e x p o n e en el a n e x o IV .
P a r a lo s re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s la c o n t a b iliz a c ió n e s m u c h o
m á s c o m p le ja . E n lo s e c o s is te m a s n a tu ra le s , la d o t a c ió n p u e d e m o d i­
fic a rs e en fo r m a n a tu ra l. S i u n e c o s is te m a n o e s tá en s u c lím a x , tien d e
a c r e c e r h a s ta q u e a c tú e a lg ú n fa c t o r lim ita n te ( p o r la ley d e l m ín im o ).
P o r o tr a p a rte , p u e d e h a b e r d is m in u c ió n d e e x isten cias c u a n d o las c o n ­
d ic io n e s c lim á tic o -g e o ló g ic a s h a n v a r ia d o y n o c o rr e s p o n d e n a la s ó p t i­
m as p a r a el c lím a x . H a y , en este caso, un p ro c e s o n a t u r a l d e r e tro g r a d a c ió n m u y fá c il d e a c e le r a r p o r la a c c ió n del h o m b re . L a s v a ria c io n e s
" c u a lit a t iv a s ” de las e x isten cias en los p r o c e s o s e x p u e s to s son m u y d ifí­
ciles d e c u a n tific a r.
E n los sis te m a s a r tific ia liz a d o s , el c o n ju n t o d e p r o b le m a s d e los
re c u rso s n a t u r a le s re n o v a b le s se c o m p lic a p o r las flu c t u a c io n e s q u e
in d u ce el p ro c e s o d e d e s a rr o llo . E s el c a s o d e las p la n ta c io n e s fo r e s t a ­
les q u e p u e d e n c r e c e r o d is m in u ir se g ú n el b a la n c e d e p la n ta c ió n y
e x p lo ta c ió n .
M e re c e n e s p e c ia l ate n c ió n las m o d ific a c io n e s q u e s u fr e n lo s e c o ­
sis te m a s n a tu ra le s p o r p r o c e s o s q u e a p a re n te m e n te n o a fe c ta r ía n su
c a p a c id a d d e c o n s e rv a c ió n . H a y q u ie n e s , b a s á n d o s e en los p a r á m e t r o s
g e n e ra le s d e re silie n c ia , so stie n e n q u e la n a t u r a le z a p r o d u c e y r e c u p e ra
el e c o s is te m a p rim itiv o . P o r e je m p lo , se h a b la d el p o d e r d e c ic a triz a ­
ción del tr ó p ic o h ú m e d o , d e b id o a su a lta re silie n c ia . E n ese co n te x to
se tie n d e a c o n s id e r a r la s e lv a s e c u n d a ria , o las selv as in te rv e n id a s ,
con el m is m o v a lo r q u e las p rim itiv a s . S i b ie n es c ie rto q u e la alta
re silie n c ia le o t o r g a al tr ó p ic o h ú m e d o m a y o r p o d e r d e re c u p e ra c ió n ,
se ha d e m o s t r a d o q u e n o n e c e s a ria m e n t e se r e p r o d u c e el e c o s is te m a
p rim itiv o . L o s d e s fa s e s e n tre las c o n d ic io n e s del ó p t im o c lim á tic o y la
re a lid a d c lim á tic o -g e o ló g ic a y, s o b r e to d o , la fa c ilid a d d e e n t r a d a de
n u ev as e sp ecie s in v a s o r a s — m u c h a s d e e lla s a g r e s iv a s — h acen q u e
n u m e ro s a s in te rv e n c io n e s , p o r lev es q u e sean , d e te r io re n el e c o s is t e m a .1
N o c a b e d u d a d e q u e la c u a n tific a c ió n d e las m o d ific a c io n e s d e b e r á
e s ta r r e s p a ld a d a p o r t r a b a jo s c ie n tífic o s o p o r e s tim a c io n e s b a s a d a s en
1 Esta ley señala que —independientemente de la dotación de recursos— un siste­
ma biológico siempre detendrá su crecimiento por efecto del recurso más limitante.
225 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
C u a d r o N? 1
P R IN C IP A L E S R E L A C IO N E S E N T R E E X IS T E N C IA S Y
Q U E A F E C T A N A L P A T R IM O N IO N A T U R A L
R e c u rs o s
FLUJOS
U so s
1.
E x is te n c ia s a l c o m ie n z o del
p e río d o
2.
In c r e m e n t o d e la s re s e rv a s
a)
P o r c a m b io en la
e s tim a c ió n d e la s re s e rv a s
c o n o c id a s
b)
P o r d e s c u b r im ie n t o d e
n u e v a s re s e rv a s
3.
D is m in u c ió n d e la s re s e rv a s
p o r c a m b io en la e s tim a c ió n
de las re s e r v a s c o n o c id a s
4.
In c r e m e n t o n a t u r a l b r u t o
a)
C re c im ie n to n a t u r a l d e
las e x iste n c ia s in iciale s
(c r e c im ie n t o d e l b o s q u e )
b)
C re c im ie n to n a t u r a l p o r
re p r o d u c c ió n (a u m e n t o de
a lg u n a e s p e c ie a n im a l)
5.
D is m in u c ió n n a t u r a l
— P o r p ro c e s o s e s p o n tá n e o s
n o rm a le s
— P o r c a t á s tr o fe s n a tu ra le s
6.
In c r e m e n t o p o r m e jo r
a p ro v e c h a m ie n to te c n o ló g ic o
(c o n s tr u c c ió n d e o b r a s d e
a v e n a m ie n to )
7.
D is m in u c ió n p o r u so o
e x p lo ta c ió n
a)
U s o n a c io n a l
b)
E x p o r ta c ió n
8.
I m p o r ta c io n e s
9.
D is m in u c ió n p o r o t r a s c a u s a s
— C o n ta m in a c ió n
— D istin to u s o (s u e l o
a g r íc o la u r b a n i z a d o )
Puente:
10.
A ju s te ( +
11.
E x is te n c ia s a l fin a l d e l
p e río d o .
ó — )
Francia (1979), p. 26.
éstos. D e esta fo r m a , p a r a c a d a re c u r s o , ta n to r e n o v a b le c o m o n o re n o ­
v a b le , se p o d r ía c o n fe c c io n a r el b a la n c e e x p u e s to en el c u a d r o N? 1.
E s t e c u a d r o d e b e s e r a c o m p a ñ a d o d e e s tu d io s c o m p le m e n t a r io s q u e
in d iq u e n la v u ln e r a b ilid a d , lo s rie s g o s , la ir r e v e r s ib ilid a d y o t r o s a s p e c ­
tos c u a lita tiv o s en fo r m a q u e se a c ie n tífic a m e n te ir r e b a t ib le . P o r o t r a
p a rte , s e ría m u y ú t il s e ñ a la r n e x o s d e u n d e te r m in a d o r e c u r s o c o n o t r o s
y s u p a p e l en u n e c o s is te m a e sp e c ífic o . A sí, p o r e je m p lo , la d is m in u ­
c ió n d e u n a e s p e c ie d e fa u n a s ilv e s tre tien e re p e r c u s io n e s en la s tr a m a s
tró fic a s del e c o s is te m a al c u a l p erte n e c e .
226 □ Nicolo Gligo
3.
Las tres dim ensiones de los balances
H a y r e c u r s o s q u e se p u e d e n e v a lu a r c o n c r it e r io s e c o ló g ic o s , e c o n ó ­
m ic o s y s o c io -c u ltu ra le s , es d e c ir, e n la s tre s d im e n s io n e s e s ta b le c id a s .
O t r o s se p u e d e n e v a lu a r c o n a lg u n a c o m b in a c ió n d e d o s o s ó lo c o n u n
c r ite rio . D e t e r m in a d a s m e t o d o lo g ía s d e e v a lu a c ió n p u e d e n h a c e r q u e
u n r e c u r s o , q u e c o rr ie n te m e n te se e v a lú a en u n a o d o s d im e n s io n e s , se
a m p líe a o tr a . L o q u e se r e c o m ie n d a es t r a t a r d e o p t a r p o r e v a lu a ­
c io n e s q u e n o n ec esite n e s fu e rz o s m e t o d o ló g ic o s m u y d is c u t ib le s o m u y
c o m p le jo s .
L o s r e c u r s o s m in e ro s se p u e d e n e v a lu a r c o n c ie rt a fa c ilid a d c o n
c r it e r io s fís ic o -e c o ló g ic o s y e c o n ó m ic o s. A lo s h íd r ic o s p u e d e n a p lic a r s e
lo s tre s tip o s d e e n fo q u e s ig u a l q u e a lo s re c u r s o s fo re s ta le s .
E l b o s q u e n a t u r a l, p o r la g r a n r e p e r c u s ió n q u e tien e en A m é r ic a
L a tin a , m e r e c e u n a n á lisis e s p e c ia l. P a r a e l a n á lis is fís ic o -e c o ló g ic o p u e d e
u s a r s e c o m o u n id a d d e e v a lu a c ió n la b io m a s a p o r tip o d e b o s q u e ,
m e d id a e n k ilo g r a m o s p o r h e c tá re a . P a r a este tip o d e a n á lis is e s m u y
c o n v e n ie n te e v a lu a r la v u ln e r a b ilid a d y e l g r a d o d e d e te r io ro , p u e s esto s
c o n c e p to s a y u d a r á n a id e a r la s p o lític a s n e c e s a ria s . A d e m á s d e b e a n a ­
liz a rs e e l b o s q u e c o m o r e g u la d o r d e l r é g im e n h íd r ic o y d e l c lim a así
c o m o p r o t e c t o r d e la fa u n a , to d o s a s u n to s m u y d ifíc ile s d e c u a n tific a r.
E s ta s e v a lu a c io n e s p u e d e n in c o r p o r a r s e c o m o c o m p le m e n to a la s cu e n ­
tas p a r a p o d e r c a lif ic a r el e s ta d o d e l b o s q u e .
L a e v a lu a c ió n e c o n ó m ic a d e b e h a c e rs e s o b r e la b a s e fís ic o -e c o ló g ic a .
C o m o n o to d o e l b o s q u e es u n b ie n e c o n ó m ic o , l o c o rr ie n te es c u a n ti­
fic a r lo s v o lú m e n e s m a d e r a b le s q u e e l b o s q u e c o n tie n e p a r a d e s p u é s
p o n e rle s v a lo r. A q u í es m u y im p o r t a n t e la d is tin c ió n e n tre e x iste n c ia s
y flu jo s , p u e s s u a n á lis is p e r m it e in f e r i r g r a d o s d e s o b re e x p lo t a c ió n ,
in c lu so d e s u b e x p lo t a c ió n (e s p e c ie s s o b r e m a d u r a s ). L a u n id a d c o rr ie n te
es m e t ro s c ú b ic o s p o r e s p e c ie y p o r tip o d e m a d e ra . E l b o s q u e n o só lo
p r o d u c e m a d e ra , s in o p a s t o p a r a g a n a d o , p la n ta s m e d ic in a le s y fr u t o s
silv e s tre s , q u e ta m b ié n d e b e r á n in c o r p o r a r s e en la cu en ta.
L a e v a lu a c ió n s o c io -c u ltu r a l d e b e h a c e rs e en fu n c ió n d e lo q u e el
b o s q u e re p r e s e n ta p a r a la p o b la c ió n , p o r e je m p lo , z o n a d e in te ré s d id á c ­
tico, re c re a tiv o o esté tic o. E n este c a s o la u n id a d d e m e d id a d e b e s e r
s im p le m e n te la e x p re s ió n d e s u p e rfic ie . P u e d e n h a c e rs e ta b la s d e sen ­
s ib ilid a d v isu al, c a t e g o riz á n d o la s s e g ú n s u im p a c t o en la p o b la c ió n . E l
m é to d o q u e p u e d e u t iliz a rs e p a r a e llo es el d e las e n c u e s ta s a lo s
u s u a rio s d e l b o s q u e .
E.
LA IN T E G R A C IÓ N D E L A C O N T A B IL ID A D D E L
P A T R IM O N IO N A T U R A L E N L O S S IS T E M A S
D E C U E N T A S N A C IO N A L E S
L a in c o r p o r a c ió n d e la c o n t a b ilid a d d e l p a t r im o n io e n los sis te m a s d e
cu e n ta s n a c io n a le s re v iste im p o r t a n c ia fu n d a m e n t a l p a r a in t e g r a r el
c o n c e p to d e l m e d io a m b ie n t e en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . E n lo s
siste m a s d e c u e n ta s n a c io n a le s se b a s a la p o lít ic a e c o n ó m ic a n a c io n a l;
si se lo g r a in t r o d u c ir la e v a lu a c ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l se e s ta rá
d a n d o u n p a s o d e c is iv o p a r a la in c o r p o r a c ió n e fic ie n te d e la d im e n s ió n
227 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n , s in o lv id a r q u e lo s sis te m a s d e c u e n ta s
n a c io n a le s so n s ó lo in d ic a d o r e s d e l n iv el d e c re c im ie n to de b ie n e s y
se rv ic io s y n o d el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n (H u e t in g , 1984).
M u c h o s d e los b ie n e s p a tr im o n ia le s q u e d a n fu e r a d e l c a m p o e c o ­
n ó m ic o d e los s is te m a s d e c u e n ta s n a c io n a le s . O tr o s e s tá n en u n c a m p o
q u e es c o m ú n a esas cu e n ta s y a la e s fe r a d e l p a t r im o n io n a tu ra l. C o m o
a fir m a n S e je n o v ic h y S o u r r o u ille (1 9 8 0 ) " . . . la m e d ic ió n d e lo s co sto s
d e p ro te c c ió n a m b ie n t a l y d el c o n t ro l d e e m is ió n d e c o n ta m in a n te s
— si es q u e h ay a c u e rd o s o b r e el a lc a n c e d e los c o n c e p to s — , en tan to
im p lic a n g a sto s en d in e ro , está n in c lu id o s en las c u e n ta s n a c io n a le s ” .
L o im p o rt a n te d e la situ a c ió n es q u e m u c h o s d e los b ie n e s d e l
p a tr im o n io n a t u r a l q u e n o e s tá n in sc rito s en el c a m p o c o m ú n está n
d ire c ta m e n te r e la c io n a d o s co n el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n . S ó lo p o r
e x c e p c ió n p u e d e n c a lc u la r s e sus p re c io s d e s o m b r a y la c u rv a de la
d e m a n d a d e sus fu n c io n e s a m b ie n t a le s (H u e t in g , 1980).
E n co n se c u e n c ia , el e s fu e rz o d e b e c e n tra rs e en e x p a n d ir y c o m p le ­
tar el c a m p o c o m ú n p a r a q u e m u c h o s b ie n e s p a t r im o n ia le s se e v a lú e n
y se in c o rp o r e n a lo s s is te m a s d e cu e n ta s n a c io n a le s . P a r a o tr o s bie n e s,
c o m o la a t m ó s fe ra , q u e se c o n s id e r a n " b ie n e s l ib r e s ” , n o es p o s ib le
d e fin ir su a p ro v e c h a m ie n to c o m o a c t iv id a d e c o n ó m ic a .
S i en la c o n t a b ilid a d d e l p ro c e s o d e p r o d u c c ió n n o se in c o r p o r a
a lg ú n in d ic a d o r d e a g o t a m ie n to o d e te r io ro , se d is to rs io n a la e v a lu a c ió n .
Si, en la re a lid a d , p r o d u c ir u n b ie n se h ac e a e x p e n s a s d e o tr o b ie n
a m b ie n ta l o de p a r t e d e ese b ie n , y si el c o s to n o p u e d e s e r e v a lu a d o ,
es im p o s ib le c a lc u la r el p r e c io d e s o m b r a ju s t o p a r a el b ie n en d is c u s ió n
(T h e y s , 1984).
L a c o n t a b ilid a d c o rr ie n te im p u t a s ó lo la s a m o rt iz a c io n e s d e los
a ctiv o s ta n g ib le s r e p r o d u c ib le s o lo s b ie n e s d u r a d e r o s y n o lo s b ie n e s
p a tr im o n ia le s n a t u r a le s , a u n q u e ésto s p u e d a n s e r e v a lu a d o s e c o n ó m ic a ­
m en te (S e je n o v ic h y S o u r r o u ille , 1980).
H a b r í a d o s fo r m a s d e s o lu c ió n , n o exc lu y e n te s, sin o c o m p le m e n ta ­
ria s en tre sí. L a p r im e r a s e ría la d e e v a lu a r e c o n ó m ic a m e n te lo s b ie n e s
d e l p a tr im o n io n a t u r a l e in t r o d u c ir e s ta e v a lu a c ió n a la s a m o rt iz a c io ­
nes d e lo s a c tiv o s ta n g ib le s . L a s e g u n d a s e ría c o n c ilia r lo s re g is tr o s
c o rr ie n te s d e flu j o s co n lo s c a m b io s p a tr im o n ia le s . S e t r a t a r ía d e lle v a r
c u e n ta s p a r a le la s p a r a los b ie n e s re p r o d u c ib le s (e n u n s e n tid o e c o n ó ­
m ic o ) y p a r a lo s p a tr im o n ia le s . L a p r im e r a c u e n ta s e ría la c o rrie n te ,
en d o n d e las e x iste n c ia s in ic ia le s se s u m a n a la fo r m a c ió n b r u t a d e
c a p ita l d e l p e r ío d o y se les s u s tra e n la s a m o rtiz a c io n e s . L a s e g u n d a
s e ría d e c o n c ilia c ió n , tal c o m o se e x p lic ó en la secció n a n t e r io r en q u e
se r e la c io n a n los flu j o s y la s e x isten cias d e s d e el p u n t o d e v is ta físico .
L a v in c u la c ió n e n tre lo s sis te m a s de cu e n ta s n a c io n a le s y los sis­
te m as d e r e g is tr o s y c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l s e r v ir á c o m o in s t ru ­
m e n to p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n del
d e s a r r o llo , en la m e d id a en q u e é s ta s ig a g ir a n d o en to rn o a la p o lític a
e c o n ó m ic a . U n a c o n c e p c ió n d ife r e n t e d e l d e s a r r o llo , q u e e x ija u n a p la ­
n ific a c ió n in te g ra l, en q u e el fin sea el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n y, p o r
en d e, su a m b ie n te , y la p o lít ic a e c o n ó m ic a sea s ó lo u n a h e r ra m ie n t a
p a r a lo g r a r esto s fin es, e x ig ir á m o d ific a r esta e s tr a te g ia y n o r e c a b a r á
e l e s fu e rz o an tes d e s c rito , y a q u e el a m b ie n te e s ta rá im p líc ito en to d as
las d e cisio n es s o b r e d e s a rr o llo .
228 □ Nicolo Gligo
F.
R E C O M E N D A C IO N E S PA R A U N P R O G R A M A
D E L P A T R IM O N IO N A T U R A L Y C U L T U R A L
P a r a p o n e r en p rá c t ic a u n p r o g r a m a q u e e la b o r e in v e n ta rio s y cu en ta s
d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l s e rá n e c e s a rio d e fin ir a lg u n a s e ta p a s
fu n d a m e n ta le s y lu e g o a n a liz a r las d iv e r s a s o p c io n e s d e in stitu c io n a liza ció n en el s e c to r p ú b lic o .
1.
Etapas propuestas
E n la p r im e r a e t a p a h a b r á q u e d e fin ir lo s o b je t iv o s n a c io n a le s q u e
p e rs ig u e u n p r o g r a m a s o b r e e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l y e la b o r a r
la c la s ific a c ió n c o rre s p o n d ie n te . L a s e g u n d a e t a p a c o n s is te en e la b o ­
r a r un r e g is tr o n a c io n a l d e lo s in v e n ta rio s e s ta d ístic o s y o tr o s an te c e ­
d en te s s o b r e lo s b ie n e s p a t r im o n ia le s n a t u r a le s y c u lt u ra le s . E s te re g is ­
tro d e b e r á in c lu ir p a r a c a d a in v e n ta rio :
a)
el títu lo ; b ) s u d e fin ic ió n s o b r e si es u n p r o g r a m a , p ro y e c to
o u n a fu n c ió n in stitu c io n a l; c ) el a u t o r in stitu c io n a l; d ) e l á m b it o g eo ­
g r á fic o si es q u e n o a b a r c a to d o e l p a ís ; e ) lo s n iv e le s y es c a la s de
in fo rm a c ió n ; f ) fe c h a d e la ú lt im a p u b lic a c ió n y p e rio d ic id a d .
U n a v ez c o n o c id a la s itu a c ió n d e lo s d is tin to s b ie n e s d e l p a t r im o n io
n a t u r a l y c u lt u r a l es p re c is o c o n o c e r e l e s ta tu to ju r í d i c o q u e lo s rige,
y a q u e e x iste n e n lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y el C a r ib e n u m e ro s a s
n o rm a s p a r a la s zo n a s p r o t e g id a s , los m o n u m e n to s n a c io n a le s , la s c o n s ­
tru c c io n e s d e in te ré s a r q u it e c tó n ic o y o tr o s b ie n e s . E s n e c e s a rio ta m ­
b ié n a n a liz a r la e fic ie n c ia d e e sta s n o rm a s , p u e s m u c h a s so n só lo le tra
m u e rta .
L a p r o p u e s t a c o n c r e ta d e b e p e r m it ir a r m a r e l p r o g r a m a de r e g is tr o
y c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l. E n e l re g is t r o g e n e ra l h a b r á
q u e d e fin ir las in fo rm a c io n e s c o m p le m e n ta r ia s n e c e s a ria s . U n a vez
le v a n t a d o el r e g is tr o g e n e r a l se p u e d e e l a b o r a r e l s is te m a d e c u en ta s,
e n p a r t ic u la r d e l p a t r im o n io n a tu ra l.
P a r a la c o n fe c c ió n d e l s is te m a se r e c o m ie n d a q u e n o se a g e n e ra l
en s u s p r im e r a s e ta p a s, s in o q u e se e lija n d e te r m in a d o s b ie n e s p a t r i­
m o n ia le s se g ú n lo s sig u ie n te s c rite rio s :
a ) im p o r t a n c ia en la g e n e ra c ió n d e l p r o d u c t o n a c io n a l ( e l c o b r e );
b ) im p o r t a n c ia en la g e n e ra c ió n d e d iv is a s ( e l e s t a ñ o ); c ) r e p e r c u s io ­
n es en la o c u p a c ió n d e fu e r z a d e t r a b a jo ( e l a g u a y e l s u e lo r e g a d o );
d ) n iv el d e d e t e r io r o ( e l s u e lo e r o s i o n a d o ); e ) a lt o c o s to e c o ló g ic o
en el p ro c e s o d e d e s a r r o llo (b o s q u e s n a t iv o s ); f ) fu n c ió n e s tra té g ic a
(p e t r ó le o ).
2.
InstitucionalidacL del p rog ra m a
Se a b r e n m u c h a s o p c io n e s p a r a p o n e r en p rá c t ic a u n p r o g r a m a d e este
tipo o s im ila r , p e r o lo im p o rt a n te es q u e te n g a la j e r a r q u ía q u e le
c o r r e s p o n d e en la a d m in is t r a c ió n p ú b lic a . D e b e e s t a r u b ic a d o p o r s o b r e
los n iv e le s s e c to ria le s , lo q u e p u e d e lo g r a r s e u b ic á n d o lo en el o r g a ­
n ism o c e n tra l d e p la n ific a c ió n o c o m o d e p e n d e n c ia d ir e c t a d e l e je c u ­
tivo, o n o m b r a n d o u n a c o m is ió n in te r m in is t e ria l e sp e c ia l.
229 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
E n la fa s e d ia g n ó s tic a , e l p r o g r a m a p o d r ía e n c a rg a rs e a lo s o r g a ­
n is m o s n a c io n a le s d e r e c u r s o s n a t u r a le s , si es q u e ex iste n e n la a d m i­
n is t ra c ió n p ú b lic a (c o m o el M in is t e r io d e l A m b ie n t e y d e lo s R e c u rs o s
N a t u r a le s R e n o v a b le s d e V e n e z u e la ; la S e c r e t a r ía E s p e c ia l d e l M e d io
A m b ie n te d e B r a s il; la O fic in a N a c io n a l d e E v a lu a c ió n d e R e c u rs o s
N a t u r a le s d el P e rú ; y el In s titu to N a c io n a l d e E v a lu a c ió n d e R e c u r ­
sos N a t u r a le s d e C h ile ).
T a m b ié n p o d r ía n c u m p lir e s ta fu n c ió n lo s o r g a n is m o s d el m e d io
a m b ie n te u b ic a d o s en a lg ú n s e c t o r o m in is te rio , p e r o p a r a e llo h a b r á n
d e te n er p o d e r e s in te r s e c to ria le s e s p e c ia le s , q u e son m u y d ifíc ile s de
in stitu c io n a liza r. E s el c a s o d e l In s titu to N a c io n a l de los R e c u rs o s N a t u ­
ra les y d e l M e d io A m b ie n te d e C o lo m b ia ; d e la S e c r e t a r ía d e V iv ie n d a
y O rd e n a m ie n t o A m b ie n ta l d e A rg e n tin a ; y d e la S u b s e c r e t a r ía d el M e d io
A m b ie n te de E c u a d o r .
E l fu n c io n a m ie n to d e l p r o g r a m a d e b e r ía e s ta r en m a n o s d e un
o r g a n is m o sec to ria l. L a p r o m u lg a c ió n d e u n a ley q u e e s ta b le c ie r a los
m a n d a t o s in stitu c io n a le s le o t o r g a r ía a l p r o g r a m a la fu e rz a n e c e s a ria
p a r a h a c e rlo eficie n te.
ANEXO
r
E S F E R A S D E T R A B A J O D E L N A T IO N A L H E R IT A G E
D E LO S E S T A D O S U N ID O S *
PRO GRAM
P a trim o n io natural
1.
a)
b)
c)
d)
R e c u rs o s e c o ló g ic o s
R e c u rs o s g e o ló g ic o s
P a is a je (v a l o r e s té tic o )
L u g a r e s n a t u r a le s v írg e n e s
P a trim o n io c u ltu ra l
2.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
P a trim o n io a r q u e o ló g ic o
P a trim o n io a r q u it e c tó n ic o y c o n ju n t o s u r b a n o s n o ta b le s
Z o n a s y p a is a je s d e in te ré s h istó ric o y c u lt u ra l
A rte s y a rte s a n ía s
O b je t o s y c o le c c io n e s n o ta b le s
C u ltu r a s p o p u la r e s tr a d ic io n a le s ( fo lk lif e )
C u lt u r a c o n t e m p o r á n e a
ANEXO
II
C R IT E R IO S P A R A E S T A B L E C E R E L R E G IS T R O
D E L P A T R IM O N IO D E A U S T R A L IA **
I.
Áreas naturales
1. C ien tíficos
a)
E c o s is te m a s y fo rm a c io n e s o c a r a c t e rís t ic a s te rre stre s re­
p re s e n ta tiv a s
* Tomado de Francia (1979), tomo III, p. 7.
” Tomado de Australian Héritage Comission (1982), pp. 37, 38 y 98.
230 □ Nicolo Gligo
b)
c)
d)
e)
2.
E s té tic o s
f)
3.
Z o n a s n a t u r a le s a s o c ia d a s co n la la b o r d e lo s p r im e r o s
b o tá n ic o s o e x p lo r a d o r e s o co n d e s c u b r im ie n to s d e im p o r ­
ta n cia c ie n tífic a
4. S o c ia le s
M e d io a m b ie n te c o n s tr u id o
a)
b)
c)
d)
III.
P a is a je s n a t u r a le s o m o d ific a d o s p o r el h o m b re , d e g ra n
in terés
H is tó r ic o s
g)
II.
H á b it a t d e flo r a y fa u n a en p e lig r o d e e x tin c ió n
E c o s is te m a s o fo rm a c io n e s te rre s t re s p o c o c o m u n e s o m u y
im p o rta n te s
L u g a r e s fr á g ile s , v u ln e r a b le s al im p a c t o d e la a c t iv id a d d el
h o m b r e o a la s p e r t u r b a c io n e s n a t u r a le s
L u g a r e s d e in te ré s p a r a e s tu d ia r la e v o lu c ió n b o tá n ic a , g e o ­
ló g ic a o g e o m o r fo ló g ic a
E d ific io s re p r e s e n ta tiv o s d e u n a g r a n o b r a d e c re a c ió n a r tís ­
tica o té cn ic a
Ilu s t r a c ió n d e u n m o d o d e v id a , d e c o s tu m b re s , d e p r o c e d i­
m ie n to s o fu n c io n e s y a en d e s u s o y q u e está n en p e lig r o d e
e x t in g u ir s e o so n d e e x c e p c io n a l in terés
V in c u la c ió n e s tre c h a c o n g r a n d e s p e r s o n a je s o im p o rt a n te s
e ta p a s d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o o e v o lu c ió n c u lt u ra l
P a n o r a m a s u r b a n o s o r u r a le s d e r e g u la r in terés
P a t r im o n io a b o rig e n n a c io n a l
a)
b)
c)
d)
L u g a r e s d e in te ré s c ie n tífic o , q u e o fr e c e n u n p o te n c ia l p a r a
la c ie n c ia o p a r a el e s tu d io d e la p r e h is t o r ia o q u e h a n fig u ­
r a d o p ro m in e n te m e n te e n la in v e stig a c ió n .
L u g a r e s r e la c io n a d o s c o n la a c t iv id a d a rtís tic a , c o m o p in tu ra ,
c e rá m ic a , á r b o le s ta lla d o s
L u g a r e s h is tó ric o s re la c io n a d o s c o n e l c o n ta c to e n tre a b o r í g e ­
nes y e u ro p e o s , c o m o m is io n e s , lu g a r e s d e m a s a c r e s , etc.
L u g a r e s d e im p o r t a n c ia t r a d ic io n a l p a r a lo s a b o r íg e n e s p e r o
n o n e c e s a ria m e n t e p a r a el re s t o d e la p o b la c ió n (s e les lla m a
ta m b ié n sitio s v iv o s, m it o ló g ic o s o s a g r a d o s ).
ANEXO III
N O M E N C L A T U R A P R O V IS IO N A L D E L P A T R IM O N IO
N A T U R A L (F R A N C IA ) *
1.
A guas c o n tin e n ta le s
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
L a g o s , la g u n a s
M a r is m a s , tie rra s h ú m e d a s
E s tu a rio s
R ío s , a g u a s s u p e rfic ia le s , c a íd a s d e a g u a
N a p a s fr e á tic a s y a g u a s s u b t e r r á n e a s
G la c ia r e s y nieves
* Tomado de Francia (1979), tomo I.
231 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
2.
E l mar
2.1
2.2
2.3
2.4
3.
A tm ósfera
3.1
3.2
4.
A ir e
R a d ia c ió n s o la r
Suelo
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
5.
P la t a fo r m a c o n tin e n ta l
F o n d o s m a r in o s
A gu a de m ar
Z o n a s p r o p ic ia s p a r a la a c u ic u lt u r a y la c o n c h ic u lt u ra
y subsuelo
L u g a r e s n a t u r a le s n o c o n s tr u id o s . In c lu s o : z o n a d e l lito r a l, la
m o n ta ñ a
T ie r r a v eg e ta l, h u m u s
S u s tra to g e o ló g ic o , ro c a s , s u e lo s d e s n u d o s
R e c u r s o s m in e r a le s (in c lu s o a r e n a y c a n t e r a s )
O b r a s a n t ig u a s d e m e jo r a m ie n t o r u r a l (s e t o s v iv o s, b o s q u e c illo s ,
te rra p le n e s , s e n d e ro s , e tc .)
P a is a je s
E lem entos bióticos
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
P a t r im o n io g e n é tic o d e la s e s p e c ie s s ilv e s tre s y d o m é stic a s
P o b la c ió n d e es p e c ie s
F lo r a y e s p e c ie s v e g e ta le s
F a u n a a c u á tic a s ilv e s tre
F a u n a te rre s t re s ilv e s tre
P r in c ip a le s b io m a s
5.6.1
B o sq u es
5.6.2
P r a d e r a s y p a s to s m o n ta ñ o s o s
5.6.3 L a n d a s y lu g a r e s e ria z o s
E c o s is te m a s ra ro s o a is la d o s
Anexo IV
CONTROL DE MINERALES
i. Consumo
(10x toneladas)
1. Reservas
(10x toneladas)
Probadas
Probables
Posibles
Producción nacional
+ Importaciones
— Exportaciones
Disponibilidad para consumo
± A Existencias de enlace
Consumo real
2. Producción
(10x toneladas)
Producción año base
Reciclaje año base
Producción y reciclaje
Producción año actual
Reciclaje año actual
Producción + reciclaje
4. Relaciones
a) Producción
Reserva
b) Producción + reciclaje año actual
Producción + reciclaje año base
c) Reciclaje
Producción total
Etc.
233 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural
BIBLIOGRAFÍA
H e r i t a g e C o m m i s s o n (1982): The national state in 1981. Canberra: Australan Government Publishing Service.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1980 a): Informe
A u s tr a lia n
del taller latinoamericano sobre estadísticas ambientales y gestión del medio
ambente (E/CEPAL/G. 1120).
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1980b): Informe
del taller sobre estadísticas del medio ambiente del Caribe (E/CEPAL/DDCC/
56). Puerto España: Comité de Desarrollo y Cooperación del Caribe.
E. G. y otros (1981): The value o£ natural ecosystems: An economic
and ecological framework. Environmental conservation. Vol. 8, No. 4.
F a rn w o rth ,
Rapport de la Commission Interministerielle des Comptes du Patrimonie Natures, tomos I a III, marzo y abril.
G a s t ó , J. (1979): Ecología. El hombre y la transformación de la naturaleza. Santiago
F r a n c ia (1 9 7 9 ):
de Chile: Editorial Universitaria.
R. (1980): New scarcity andeco nomíc growth. Amsterdam, Nueva York,
Oxford.
H u e t i n g , R. (1984): Economic aspects of environmental accounting. Washington, D.C.:
PNUMA/Banco Mundial [presentado a la reunión Environmental Accounting
Workshop, 5 a 8 de noviembre de 1984],
S e j e n o v i c h , H. y J. S o u r r o u i l l e (1980): Notas sobre balances de recursos naturales
( E /CEPA L/R. 221). A bril.
T h e y s , J. (1984): Environmental accounting and its use in developing policy. Washing­
ton, D.C.: PNUMA/Banco Mundial [presentado a la reunión Environmental
Accounting Workshop, 5 a 8 de noviembre de 1984].
H u e tin g ,
CUARTA PARTE
BASES PARA LA COOPERACIÓN HORIZONTAL EN MATERIA
DE PLANIFICACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
I
IN C O R P O R A C IO N D E L A D IM E N S I Ó N
E N LA P L A N IF IC A C IÓ N
A M B IE N T A L
Análisis y c rític a para la c oo p era ción la tinoam ericana *
p o r C arlos C o l l a n t e s **
IN T R O D U C C IÓ N
E s p o s ib le q u e en a lg ú n p a ís se p ie n s e q u e n o tien e s e n tid o in c o r p o r a r
la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n . A s í o c u r r ir ía si, p o r e je m p lo ,
p o r d im e n s ió n a m b ie n t a l se e n t e n d ie r a n lo s m á s c o tid ia n o s p r o b le m a s
d e h igien e, o rn a to o c o n s e r v a c ió n d e la fa u n a y si se in t e r p r e t a r a c o m o
p la n ific a c ió n e l m a n e jo a b s t r a c t o d e v a r ia b le s n o m in a le s d e la m a c ro e c o n o m ía ; o si la in c o r p o r a c ió n d e esa d im e n s ió n s ig n ific a r a p r e p a r a r s e
p a r a el a d v e n im ie n t o d e la u t o p ía o d e l a p o c a lip s is . C o n e s a c o n c e p ­
ción , la p la n ific a c ió n n o fu n c io n a n i p a r a o p in a r s o b r e p ro y e c to s m u n i­
c ip a le s. E n t r e esto s d o s e x tre m o s , a lg o c a r ic a tu r e s c o s p e r o n o ir re a le s ,
se e n c u e n tra u n a g r a n v a r ie d a d *de p o s ic io n e s s o b r e el te m a , d e p e n ­
d ie n d o d e la fo r m a d e c o n c e b ir la d im e n s ió n a m b ie n t a l y d e l m o d o
c o m o se d a , en la p rá c tic a , el p r o c e s o p la n ific a d o r .
E n este d o c u m e n to , el a n á lis is to m a r á c o m o p u n t o d e p a r t id a la s
c o n c e p c io n e s ex iste n te s s o b r e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, t r a t a n d o d e d ilu ­
c id a r la s p r e o c u p a c io n e s q u e m o tiv a n s u in c o r p o r a c ió n en la p la n ifi­
c a c ió n ; esas p r e o c u p a c io n e s r e s p o n d e n a in te re s e s m u y h e te ro g é n e o s
y tienen im p lic a n c ia s m u y d iv e r s a s s e g ú n l a r e a lid a d y la a c t iv id a d d e
q u e se trate. R e s u lt a e v id e n te la n e c e s id a d d e s u p e r a r la c o n fu s ió n q u e
esta d iv e r s id a d g e n e ra , en p a r t ic u la r c u a n d o se tr a ta d e p r o m o v e r la
c o m p a ra c ió n y la c o o p e ra c ió n e n tre p a ís e s , en este c a s o lo s d e la r e g ió n
la tin o a m e ric a n a .
E n la s c o n d ic io n e s d e la a c tu a l c r is is — c u a n d o a u m e n ta n s im u lt á ­
n ea m en te la c a p a c id a d in s t a la d a o c io s a , e l d e s e m p le o , la in c e r t id u m b r e
en lo in m e d ia to , lo s c o s to s fin a n c ie ro s y la p r e s ió n p a r a e l p a g o d e
d e u d a s — se p o n e n en e v id e n c ia la s in c o n g ru e n c ia s d e lo s a u g u r io s
c a ta s tro fis ta s , d e las in c u lp a c io n e s p o r e c o c id io y d e lo s a p r e m io s a
los age n tes e c o n ó m ic o s p a r a q u e a s u m a n la s m u lta s p o r c o n t a m in a r
y los c o sto s p o r d e s c o n ta m in a r . M á s c la r o aú n , s e ; p o n e e n e v id e n c ia
la n e c e s id a d d e r e v is a r la s c o n c e p c io n e s , la s e s tra te g ia s y lo s m e d io s
q u e se e m p le a n en la c o n d u c c ió n d e l d e s a r r o llo , q u e fo r m a n p a r t e d e
* Este artículo ha sido publicado por CEPAL en 1984 (E/CEPAL/R, 368/Rev. 1).
** Experto de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio
Ambiente.
238 □ Carlos Collantes
la ra íz c o m ú n q u e tien en lo s p r o b le m a s d e l s u b d e s a r r o llo , d e la c ris is
y d e l d e t e r io r o a m b ie n ta l.
P o r e llo , m ie n tr a s a lg u n a s te n d e n c ia s e c o n o m íc is ta s p r o c u r a n s u p e ­
r a r ia c ris is re a c tiv a n d o la s m is m a s fu e r z a s q u e Ja p r o v o c a r o n , y m ie n ­
tras c ie rto s a m b ie n t a lis t a s q u is ie r a n m a n t e n e r la r e g re s ió n q u e la c ris is
h a im p u e s to , a d u c ie n d o s u s b e n e fic io s p r o filá c t ic o s , en este t r a b a jo se
p la n te a la n e c e s id a d d e u n a re v is ió n r a d ic a l d e a m b a s c o n c e p c io n e s
y d e re o r ie n t a r la s h a c ia e l p ro c e s o d e d e s a r r o llo . D e s a r r o llo q u e a q u í
se e n tie n d e c o m o el a v a n c e e n d ó g e n o en la s a tis fa c c ió n d e la s n e c e si­
d a d e s y la d in a m iz a c ió n d e la s p o s ib ilid a d e s d e t o d a la p o b la c ió n .
P a r a c o n t r ib u ir en e s ta t a re a se p r o p o n e u n a sis te m a tiz a c ió n te n ta­
tiv a d e lo s p rin c ip a le s e n fo q u e s y te n d e n c ia s e n q u e p u e d e n a g r u p a r s e
las p r in c ip a le s p r o p u e s t a s y e x p e rie n c ia s d e la r e g ió n p a r a in c o r p o r a r la
d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n . P r im e r o , d a r e m o s u n e n fo q u e
b á s ic o , e n e l q u e se id é n t ific a u n a e fe c tiv a y c o m ú n p rá c t ic a d e m a n e jo
d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n e n to d o s los p a ís e s ,
p rá c t ic a q u e p u e d e r e s u lt a r m u y im p o rt a n te a u n q u e n o n e c e s a ria m e n te
s e a c o n o c id a c o n e s o s té rm in o s . L u e g o se d is tin g u e n , p o r c o m p a r a c ió n
c o n e s ta p rá c tic a , d o s g r a n d e s c o rr ie n te s o e n fo q u e s p rin c ip a le s , q u e
se o rie n ta n en d ire c c io n e s h a s t a c ie rto p u n t o o p u e s ta s y q u e se c a li­
fic a n , re s p e c t iv a m e n te , d e e n foq u e r e s tric tiv o y en foq u e in strum ental,
p o r r e fe r e n c ia a l p a p e l q u e p u e d e n j u g a r e n e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo .
E n e l e n fo q u e re stric tiv o , q u e p a re c e s e r el p re d o m in a n t e en la re g ió n ,
se d is tin g u e n a s u v ez tre s te n d e n c ia s p rin c ip a le s , s e g ú n el im p a c t o q u e
la re s t ric c ió n p u e d a te n e r en el d e s a r r o llo , a s a b e r : in h ib ito rio , m a lth u s ia n o y p ro filá c t ic o .
S e e s p e ra , d e e s ta fo r m a , r e c o n o c e r la d iv e r s id a d d e e n fo q u e s y
te n d e n c ia s q u e se d a n en A m é r ic a L a t in a a c e rc a d e l te m a, p e r o ta m ­
b ié n fa c ilit a r s u c rític a , p a r a c im e n ta r la c o o p e ra c ió n e n tre p a ís e s en
b a s e s fir m e s y n o en s o b re e n te n d id o s q u e p u e d e n a ñ a d ir c o n fu s ió n ; co n
e s te p r o p ó s it o s e e s b o z a n , en c a d a e n fo q u e y te n d e n c ia , a lg u n o s c o m e n ­
ta rio s q u e s u s c ite n u n a m a y o r d is c u s ió n y e s c la re c im ie n to .
A d e m á s d e la c rític a , el d o c u m e n to p la n te a u n a p r o p u e s t a a lte r­
n ativ a, q u e se c e n tra e n e l e n fo q u e in s t ru m e n ta l. S e c o n s id e r a q u e este
e n fo q u e p u e d e r e s p o n d e r m e j o r a la s n e c e s id a d e s d e l d e s a r r o llo y d e
la p la n ific a c ió n , y q u e la s ta re a s q u e im p lic a r e q u ie r e n — y a la vez
p o s ib ilita n — u n a e fe c tiv a c o o p e r a c ió n la t in o a m e r ic a n a en la m a te ria .
L a b r e v e d a d d e l d o c u m e n to y s u c a r á c t e r e x p lo r a t o r io h a c e n a p a ­
r e c e r d e m a s ia d o s im p lific a d o s a lg u n o s p la n te o s , c o n c e p to s y c rític a s , lo
q u e se e s p e r a s u p e r a r , j u n t o c o n lo s e r r o r e s in e v ita b le s , e n las re u n io n e s
d e t r a b a jo p a r a las q u e h a s id o e la b o r a d o .
A.
ENFOQUE
B Á S IC O
C u a n d o e l té rm in o " a m b ie n t e " se e n tie n d e en su s e n tid o o r ig in a r io y
se a p lic a a u n a s o c ie d a d d e te r m in a d a , p u e d e d e s ig n a r en g e n e ra l a l
c o n ju n t o d e fa c to re s físic o s q u e c o n d ic io n a n la e x iste n c ia y la r e p r o ­
d u c c ió n d e e s a s o c ie d a d , s e a c o m o fu e n te d e re c u r s o s o c o m o l u g a r d e
a s e n ta m ie n to , en e s ta d o n a t u r a l o e n s u s tr a n s fo r m a c io n e s p o s te rio re s .
E l té rm in o in clu y e, en c o n s e c u e n c ia , to d a la b a s e t e r r it o r ia l y d e in fr a ­
e s t r u c t u r a q u e tien e v a lo r d e u s o re a l o p o te n c ia l p a r a esa s o cied ad ,
239 □ La dim ensión am biental en la planificación
d e s d e lo s e c o s is te m a s y o tr o s p r o c e s o s n a t u r a le s h a s t a la s c iu d a d e s y
o tra s fo r m a s d e a s e n ta m ie n to , p a s a n d o p o r la s d is tin ta s fu e n te s d e m a ­
te ria y e n e rg ía , re n o v a b le s o n o , in te r v e n id a s o en re s e rv a .
E n t e n d id o d e e s ta m a n e ra , p u e d e d e c irs e ta m b ié n q u e el té rm in o
“ a m b ie n t e ” d e s ig n a a la s c o n d ic io n e s m a t e ria le s fu n d a m e n t a le s p a r a la
p ro d u c c ió n y re p r o d u c c ió n e c o n ó m ic a y p a r a la e x iste n c ia y r e p r o d u c ­
c ió n d e la p o b la c ió n , c o n d ic io n e s en la s c u a le s se re a liz a la m a y o r p a r t e
d el p ro c e s o d e a c u m u la c ió n so cial.
U n a d e la s fu n c io n e s es e n c ia le s q u e c u m p le el s e c t o r p ú b lic o en
c u a lq u ie r p a ís es, p re c is a m e n te , la d e p r o v e e r lo s e le m e n to s b á s ic o s
d e e s ta a c u m u la c ió n a fin d e a s e g u r a r la p e r m a n e n c ia y s u s te n ta b ilid a d
fís ic a d e l c o n ju n t o d e l s is te m a e c o n ó m ic o y s o c ia l; e n tre e s to s e le m e n ­
tos d e s ta c a n a q u é llo s q u e s o n m a t e r ia d e s o b e r a n ía n a c io n a l, los d e
g r a n e n v e rg a d u ra , lo s in d iv is ib le s , lo s d e b e n e fic io c o le c tiv o y lo s b ie n e s
lib re s . C o n el m is m o fin , el s e c t o r p ú b lic o p re s ta , a d e m á s , s e rv ic io s
p a r a el m e jo r c o n o c im ie n to y a p r o v e c h a m ie n to d e lo s e le m e n t o s d e l
a m b ie n te q u e él n o p ro v e e , a s í c o m o t a m b ié n p a r a a t e n d e r p r o b le m a s
c o rr ie n te s d e h igien e, c o n s e r v a c ió n o in te r fe re n c ia s en el u s o d e a lg ú n
a m b ie n te e s p e c ífic o .
E s ta s fu n c io n e s, q u e n o n e c e s a ria m e n t e lle v a n e l n o m b r e d e
a m b ie n ta le s , se re a liz a n , c o m o es s a b id o , a tra v é s d e v a r io s se c to re s
a d m in is tra tiv o s y en d ife r e n t e s in sta n c ia s , ta le s c o m o la s d e in v e s tig a ­
ción , in fo rm a c ió n , p ro d u c c ió n , o p e r a c ió n y m a n te n im ie n to , le g is la c ió n
y a d m in is tra c ió n , c o n t r o l y v ig ila n c ia , etc., e n tre la s q u e c a b e d e s ta c a r
a q u í la d e p la n ific a c ió n . C o m o e sta s a c t iv id a d e s a b s o r b e n , en c o n ju n t o ,
u n a lto p o r c e n t a je d e l g a s to p ú b lic o , ta n to d e o p e r a c ió n c o m o d e in v e r­
sió n , p u e d e c o n c lu irs e q u e d o n d e ex iste n sis te m a s e fe c tiv o s d e p la n ifi­
c ac ió n , la d im e n s ió n a m b ie n ta l es u n a d e la s m á s im p o rt a n te s q u e ésto s
m a n e ja n , y lo h a c e n ta n to en s u s a s p e c to s re a le s, q u e c o n c ie rn e n p r in ­
c ip a lm e n te a la p la n ific a c ió n s e c to ria l, e m p r e s a r ia l, r e g io n a l y m u n ic i­
p a l, c o m o en lo s a s p e c to s n o m in a le s , re la c io n a d o s b á s ic a m e n t e c o n la
p la n ific a c ió n g lo b a l y la p r o g r a m a c ió n p r e s u p u e s t a r ia y d e in v e rs io n e s
p ú b lic a s .
C u a n d o n o e x iste p la n ific a c ió n , la d im e n s ió n a m b ie n ta l n o p ie r d e
im p o rt a n c ia en el s e c t o r p ú b lic o , p e r o en esto s c a s o s — q u e p o d r ía n
s e r m a y o ría — lo p e rt in e n te es p la n t e a r la n e c e s id a d d e in c o r p o r a r la
p la n ific a c ió n en e l m a n e jo d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l y n o a la in v e rs a .
V is t o d e e s ta m a n e ra , p o d r í a r e s u lt a r re d u n d a n t e p r o p o n e r la in c o r­
p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n . A u n q u e se tra te
d e p r o b le m a s d ifíc ile s o n o re su e lto s , n o se p o d r í a d e c ir q u e e l te m a
no e s tá in c o r p o r a d o e n la p la n ific a c ió n , o q u e lo e s té d e m o d o m a r ­
g in al. S in e m b a r g o , la d is c u s ió n q u e h a e m e r g id o e n lo s ú ltim o s q u in c e
a ñ o s e n to rn o a e s te te m a, e n fr e n t a n d o in te re s e s m a r c a d a m e n t e d ife ­
re n tes a n iv e l in te r n a c io n a l y n a c io n a l, h a c o n t r ib u id p a p e r c i b ir la
d im e n s ió n a m b ie n t a l e n fo r m a a lg o d ife re n te . V ie j o s p r o b le m a s s e p e r ­
c ib e n b a j o u n a n u e v a ó p tic a y a p a re c e n n u e v o s te m a s y a lc a n c e s q u e
tienen s u fic ie n te re lie v e c o m o p a r a p re o c u p a r s e , si n o d e in c o r p o r a r ,
al m e n o s d e a c e n t u a r s u in c o r p o r a c ió n en la p la n ific a c ió n , y d e h a c e rlo
c o n la c o o p e ra c ió n d e o t r o s p a ís e s .
M ie n t ra s en e l d is c u r s o c o tid ia n o se s u e le n id e n t ific a r lo s n u e v o s
p r o b le m a s d e l a m b ie n t e c o n u n a a g u d iz a c ió n d e lo s tr a d ic io n a le s p r o ­
b le m a s d e l d e t e r io r o d e s u s d ife r e n t e s c o m p o n e n te s , e n la s d is c u s io n e s
240 □ Carlos Collantes
v in c u la d a s a la p la n ific a c ió n y a l d e s a r r o llo lo s p r o b le m a s q u e h a n
e m e r g id o s o n m u c h o m á s tra s c e n d e n te s . P u e d e d e c ir s e q u e e llo s con­
c ie rn e n a la c a p a c id a d q u e tien e la s o c ie d a d d e c o m p r e n d e r , p la n ifi c a r
y m a n e ja r s u s re la c io n e s c o n e l a m b ie n te , e n e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo ,
s e a q u e se tra te d e re la c io n e s d e c o n o c im ie n to , d e p ro d u c c ió n , d e a c u ­
m u la c ió n , d e a p r o p ia c ió n , d e u s o o d e c o n s e r v a c ió n d e l m is m o .
E n t r e lo s p r o b le m a s d e e s t a ín d o le p u e d e n d e s ta c a rs e los s ig u ie n te s :
— e l e s c a s o c o n o c im ie n t o y a p r o v e c h a m ie n to e fe c tiv o d e la m a y o r
p a r t e d e l te r r it o r io d e la re g ió n , e s p e c ia lm e n te e n lo s p o c o h a b it a d o s
e c o s is te m a s tr o p ic a le s h ú m e d o , á r id o y m o n ta ñ o s o y en las z o n a s te m ­
p la d a s á r id a s ;
— la lim it a d a c a p a c id a d in te r n a p a r a e n t e n d e r y r e s p o n d e r e n
f o r m a d ife r e n c ia d a a la s p a r t ic u la r e s o p o r t u n id a d e s y d e s a fío s q u e c a d a
e c o s is te m a p la n te a a l d e s a r r o llo ;
— la in s e rc ió n p a s iv a e n e l c o n te x to in te r n a c io n a l q u e lim it a las
p o s ib ilid a d e s d e c o n t r o l d e l u s o d e n u e s tra s fu e n te s d e m a t e ria s p r im a s
y q u e fa v o r e c e m u c h a s v e c e s s u d e t e r io r o o s u a b a n d o n o fo rz a d o , en
c o rr e s p o n d e n c ia c o n el e s c a s o c o n t ro l y c o n el d e t e r io r o d e n u e s tro s
té rm in o s d e in te r c a m b io ;
— la p e rc e p c ió n c a d a v e z m á s re s t r in g id a y a lie n a d a d e la s p o s i­
b ilid a d e s y v a lo r e s d e u s o d e lo s e le m e n to s d e l a m b ie n te , a s í c o m o d e
las o p c io n e s té cn ic as p a r a h a c e rlo s a c c e s ib le s y re n ta b le s ;
— e l p r e d o m in io d e u n p a t r ó n im ita t iv o d e a c u m u la c ió n , q u e d e ­
m a n d a e x c e siv a s tr a n s fo r m a c io n e s a m b ie n ta le s p a r a a d a p t a r p a tro n e s
p r o d u c tiv o s s o fis tic a d o s , c o n t r ib u y e n d o e n g r a n m e d id a a in c re m e n ta r
la in te n s id a d d e e n e rg ía , d e c a p ita l, d e im p o rt a c io n e s y d e e n d e u d a ­
m ie n to e x te rn o q u e c a r a c t e riz a a la in v e rs ió n r e g io n a l en c ris is ;
— la in e q u it a tiv a d is t r ib u c ió n d e la p r o p ie d a d d e los e le m e n to s
a m b ie n ta le s a s í a c u m u la d o s y, a s im is m o , la d e s ig u a l p a r t ic ip a c ió n en
los c o s to s y b e n e fic io s q u e d ic h a s tr a n s fo r m a c io n e s im p lic a n , in c lu s o
e n c a s o d e b ie n e s dfe c o n s u m o c o le c tiv o ; y, c o m o c o n s e c u e n c ia d e to d o
lo a n te rio r,
— la p e rs is t e n te fr u s t r a c ió n d e m u c h a s n e c e s id a d e s y p o s ib ilid a ­
des h u m a n a s en u n c o n te x to d e v a s ta s p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s
s u b u tiliz a d a s .
A f r o n t a r e s ta r e a lid a d im p lic a p e n e t r a r e n e s t r u c t u r a s y re la c io n e s
m u y p r o fu n d a s — m u c h o m á s p r o fu n d a s q u e la s in v o lu c r a d a s en los
p r o b le m a s d e d e t e r io r o — ta n to a n iv e l in te rn o c o m o in te rn a c io n a l; es a s
e s t r u c t u r a s y re la c io n e s c o m p r o m e t e n s u s ta n c ia lm e n te a l s e c to r p ú b lic o
y en p a r t ic u la r a la in sta n c ia p la n ific a d o r a . P o r o t r o la d o , la c a p a c id a d
d e r e s p u e s t a c o n c r e ta c o tid ia n a a to d o s eso s p r o b le m a s d e p e n d e d e
m u ltitu d d e e s fu e rz o s c re a tiv o s y tr a n s fo r m a d o r e s q u e se e n c u e n tra n
d is p e rs o s p e r o q u e p u e d e n s e r m u ltip lic a d o s co n la in te rv e n c ió n p la n i­
fic a d o r a y o r g a n iz a d o r a d e l E s ta d o .
C o m o es s a b id o , g r a n p a r t e d e e s ta ta re a se e n c u e n tra to d a v ía p o r
r e a liz a r e n m u c h o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a , lo q u e c o n stitu y e u n a
b u e n a ra z ó n p a r a a c e n t u a r la c o n s id e r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
e n la p la n ific a c ió n , y el e s fu e r z o es d e s u fic ie n te e n v e r g a d u r a c o m o
p a r a r e q u e r i r u n a p o y o e fe c tiv o d e la c o o p e ra c ió n h o riz o n ta l. S in e m ­
b a r g o , c o m o h e m o s d ich o , lo s e n fo q u e s d ifie re n d ia m e t ra lm e n t e , p ud ie n d o d is tin g u irs e un e n fo q u e re stric tiv o y u n o in s tru m e n ta l, se g ú n el
241 □ L a dim ensión am biental en la planificación
e fe c to q u e c a d a u n o d e e llo s p u e d a te n e r e n e l d e s a r r o llo , d e e fe c tu a r
d ic h a in c o rp o ra c ió n .
B.
ENFOQUE
R E S T R IC T IV O
L a c o rr ie n te d e in terés p re d o m in a n te , c o n m ir a s a in c o r p o r a r la d im e n ­
s ió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n e n lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a ,
p ro v ie n e d e lo s se c to re s p r e o c u p a d o s c e n tra lm e n te p o r la p ro te c c ió n
d e l a m b ie n te , c o m o u n to d o a b s t r a c t o o e n a lg u n o d e s u s c o m p o n e n te s
e s p e c ífic o s . E s to s s e c to re s v a lo r a n la c o n s e rv a c ió n , lo s e q u ilib r io s y la
c a lid a d d e l a m b ie n te c o m o fa c t o r e s s u p e r io r e s d e la c a lid a d d e la v id a
y, p o r l o tan to, c o m o o b je t iv o s a u tó n o m o s y s u p e r io r e s d e l d e s a r r o llo .
C o n s id e ra n , a d e m á s , q u e las m e d id a s c o n d u c e n te s a e sto s o b je t iv o s s o n
d e m a s ia d o in su fic ie n te s y q u e el d e t e r io r o a m b ie n t a l e s tá a u m e n ta n d o
en f o r m a a la r m a n t e y g e n e ra liz a d a ; p o r esta s ra z o n e s , p la n te a n c o m o
u n a c u e s tió n p e r e n t o r ia y g r a v e , n o s ó lo u n a m a y o r in te rv e n c ió n c o e r c i­
tiva d e l E s t a d o y u n a m a y o r in s e rc ió n d e l te m a e n la p la n ific a c ió n , sin o
t a m b ié n la im p o s ic ió n , p o r e s ta s v ía s, d e fir m e s re s tric c io n e s a l c r e c i­
m ie n to y a l d e s a r r o llo .
E s te e n fo q u e re s t ric tiv o h a c o n ta d o , d e s d e u n in icio , c o n u n m a n i­
fie s to im p u ls o e x te rn o , s im ila r a l q u e p r o b a b le m e n t e se e s p e r a d e un
p r o g r a m a d e c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l. E s e im p u ls o h a fa v o r e c id o u n a
n o ta b le s im ilitu d en el tr a ta m ie n t o d e l te m a en d ife r e n t e s c o n texto s,
e s p e c ia lm e n te e n e l d is c u r s o , y h a g a n a d o y a u n e s p a c io p r o p io , p a r t i­
c u la r m e n t e en lo s d ia g n ó s t ic o s y d e c la ra c io n e s d e in ten c ió n q u e su elen
f o r m a r p a r t e d e lo s d o c u m e n to s d e p la n ific a c ió n .
N o o b s ta n te , c o n v ie n e d is tin g u ir, en este e n fo q u e , te n d e n c ia s m u y
v a r ia d a s a c e rc a d e l tip o y g r a d o d e re s t ric c ió n q u e c o n v ie n e e je rc e r,
a s í c o m o d e l á m b it o d o n d e se d e b e a p lic a r ; ta les te n d e n c ia s p u e d e n
te n er r e p e r c u s io n e s ig u a lm e n t e v a r ia d a s e n e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo y
en la p la n ific a c ió n . P a r a lo s fin e s d e l a n á lisis la s d is tin ta s p o s ic io n e s
q u e se in s c rib e n en este e n fo q u e se h a n a g r u p a d o e n to r n o a tres
te n d e n c ia s m a y o re s , s e g ú n e l e fe c to p r in c ip a l q u e p a re c e p e r s e g u ir s e
c o n la re stric c ió n . E s a s te n d e n c ia s, c a lific a d a s c o m o in h ib ito ria , neom althusiana y p ro filá ctic a , re s p e c tiv a m e n te , se e s q u e m a tiz a n a co n tin u a c ió n .
1.
Tendencia in h ib ito ria
E n esta te n d e n c ia se re ú n e n la s p o s ic io n e s q u e p la n te a n la p ro te c ­
c ió n d e l a m b ie n te n o s ó lo c o m o u n a " d i m e n s ió n " d e l d e s a r r o llo , sin o
c o m o u n a " c o n c e p c ió n ” d e l m is m o . E s t a c o rr ie n te , q u e se p u e d e lla m a r
a m b ie n ta lis t a , e le v a a su m á x im a e x p re s ió n lo s m e n c io n a d o s o b je t iv o s
d e c o n s e rv a c ió n , c a lid a d y e q u ilib r io d e l a m b ie n te , v a lo r a n d o lo s e le ­
m e n to s q u e lo c o m p o n e n , p o r su n a t u r a le z a in trín s e c a o p o r e l v a lo r
a d q u ir id o en el p a s a d o , m á s q u e p o r s u v a lo r d e u s o a c t u a l y p o te n c ia l.
P o r esta ra zó n , d e s d e e s ta p e rs p e c tiv a se su e le r e c u s a r el p a t r ó n d e
c re c im ie n to v ig en te , p e r o n o en su e s e n c ia o en té rm in o s d e u n a a lte r­
n a tiv a d e c re c im ie n to , sin o en té rm in o s d e in h ib ic ió n d e l c re c im ie n to
m is m o y d e a lg u n a s d e su s p r in c ip a le s m a n ife s ta c io n e s m a t e ria le s , co m o
p u e d e n s e r el c re c im ie n to d e la m a s a d e b ie n e s p r o d u c id o s y c o n s u ­
m id o s , de las a c t iv id a d e s in d u s t ria le s , d e l ta m a ñ o d e las g r a n d e s c iu d a ­
242 □ Carlos Collantes
des, d e la fre c u e n te m a g n it u d d e la s o b r a s d e . in fr a e s t r u c t u r a , d e las
e x ig e n c ia s te c n o ló g ic a s y d e la s e c o n o m ía s d e e s c a la s , etc.
A u n c u a n d o a lg u n o s d e e s to s p o s t u la d o s tien en c ie rta a c o g id a en
lo s s e c to re s te c n o c rá tic o s , r e s u lt a ev id e n te q u e se e n c u e n tra n m u y a le ­
ja d o s d e l in te ré s y d e las o b lig a c io n e s in m e d ia ta s d e lo s p la n ific a d o r e s .
P e ro , a d e m á s , %on lo s p la n te a m ie n t o s s o b r e el te m a a m b ie n ta l q u e
g e n e ra n m á s re c h a z o , en la m e d id a en q u e p r o p u g n a n u n a c o n c e p c ió n
d e l d e s a r r o llo a n t a g ó n ic a a la q u e p re v a le c e en la s in sta n c ia s p la n ifi­
c a d o r a s c e n tra le s y e n la r e a lid a d d e m u c h o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a ,
c o n c e p c ió n q u e p o d r ía c a lific a r s e d e ec o n o m ic is ta .
E s t a c o n c e p c ió n , c o m o es s a b id o , p la n te a el d e s a r r o llo en té rm in o s
d e c re c im ie n to d e la s v a r ia b le s m a c r o e c o n ó m ic a s y d e a c e rc a m ie n t o
a lo s n iv e le s q u e a lc a n z a n lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s en es a s m is m a s
v a r ia b le s . S in e m b a r g o , en e lla s u e le e s ta r im p líc ito q u e el a c e rc a m ie n t o
en esas v a r ia b le s c o n d u c ir á n e c e s a ria m e n te a u n a c e rc a m ie n t o c o n el
n iv el d e v id a m a t e ria l d e d ic h o s p a ís e s y q u e es n e c e s a rio s e g u ir los
m is m o s m é t o d o s d e a c u m u la c ió n q u e a llí se e m p le a n y s e crean . C o m o
a lg u n a s veces e s to s m é t o d o s im p lic a n o b r a s m a t e ria le s d e g r a n m a g n i­
tu d, la a d q u is ic ió n
t r a s la d o d e e s tr u c t u r a s , e q u ip o s y o b r a s s u ele
c o n v e r tirs e en e l p r in c ip a l o b je t iv o c o n c re to — y a v e c e s en s in ó n im o —
d el c r e c im ie n t o y d e l d e s a r r o llo , a u n a c o s ta d e l a m b ie n te .
M ie n t r a s la o p o s ic ió n a m b ie n t a lis t a se p la n te e e n este m is m o te r r e ­
no, d e la s m a n ife s ta c io n e s a p a re n te s (f í s i c a s ) d e l p a t r ó n d e c re c im ie n to ,
s ó lo d e r iv a r á en u n a q u e r e lla d o c t r in a r ia c o n el e c o n o m ic is m o , q u e
re s u lt a d e ta n ta s u p e r fic ia lid a d c o m o in u t ilid a d d e s d e la p e rs p e c tiv a
d e l d e s a r r o llo . P o r u n la d o se p r o d u c e u n a fa ls a d is y u n tiv a e n tre d e te ­
n e rs e p a r a p r o t e g e r e l a m b ie n te o c r e c e r d e s tru y é n d o lo ; d ic h o e n o tr o s
té rm in o s , e n tre m a n t e n e r s e p o b r e s p e r o p u r o s o a s p ir a r a s e r ric o s p e r o
c o n ta m in a d o s .
P o r o t r o la d o , e s ta q u e r e lla e n c u b r e la s ra íc e s y lo s m e c a n is m o s
re a le s q u e h a c e n q u e n u e s tro s p a ís e s n o p u e d a n d a r s ie m p re u n a r e s ­
p u e s ta s a t is fa c t o r ia a e sa fa ls a d is y u n tiv a . N i e n té rm in o s d e c r e c im ie n ­
to, n i e n té rm in o s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l, n i d e la s re la c io n e s e n tre
los d os.
C o m o se h a s e ñ a la d o , la m a y o r p a r t e d e la p o b la c ió n tie n d e a s e r
e x c lu id a d e ta le s c r e c im ie n t o y p ro te c c ió n , y viv e en c o n d ic io n e s d e
p o b r e z a y d e d e t e r io r o a m b ie n t a l (s i n q u e r e r d e c ir c o n e llo q u e se tra ta
d e p r o b le m a s d e ig u a l v a l o r ) . A d e m á s el p a t r ó n d e c re c im ie n to vig e n te
m a n tié n e s u b u t iliz a d a y d e s a p e r c ib id a la m a y o r p a r t e d e la s p o te n c ia ­
lid a d e s a m b ie n t a le s ; y la s q u e e m p le a p a r a r e s p o n d e r a su in s e rc ió n
in te r n a c io n a l e s tá n s u je t a s a u n c o n t ro l e x te rn o . L o s m é t o d o s im ita tiv o s
d e a c u m u la c ió n n o s ó lo d e m a n d a n e x c e siv a s tr a n s fo r m a c io n e s a m b ie n ­
tales s in o q u e , p o r s u co sto , lim it a n a l p r o p io c re c im ie n to . S u u tiliz a c ió n
in h ib e la s c a p a c id a d e s p a r a d e s a r r o lla r lo s e n d ó g e n a m e n te y d e s a p r o ­
v e c h a e l a c e rv o p r o p io e n la m a t e ria , p e r p e t u a n d o la id e a d e q u e ex iste
u n c a m in o ú n ic o d e a v a n c e d e la s fu e r z a s p ro d u c tiv a s , d is e ñ a d o p o r
los p a ís e s in d u s t ria liz a d o s y c u y o s m é t o d o s so n lo s m á s a v a n z a d o s y
e fic ie n te s en c u a lq u ie r c irc u n s ta n c ia , s e a d e ín d o le e c o ló g ic a , e c o n ó m ic a ,
c u lt u r a l o a u n d e s is te m a s o c io p o lític o .
L o q u e se tie n d e a in h ib ir es, en to n ces, n u e s tra c a p a c id a d de
d o m in io y a p r o v e c h a m ie n to d e l a m b ie n te p a r a s a tis fa c e r n e c e s id a d e s
p ro p ia s y d in a m iz a r n u e s tra s p o s ib ilid a d e s h u m a n a s . E n tales c irc u n s ­
243 □ La dim ensión am biental en la planificación
tan cias, p a re c e in e v ita b le , p o r e je m p lo , q u e la re a c tiv a c ió n d e s e a d a en
la a c t u a lid a d re activ e, en el fo n d o , el m is m o p a tró n d e c re c im ie n to , d e
a c u m u la c ió n y d e in s e rc ió n in te r n a c io n a l g e n e r a d o p o r la p re s e n t e c ris is ,
in c lu y e n d o en e llo la p r o d u c c ió n y c o n s e r v a c ió n d e l a m b ie n te . A este
re sp e c to , c a b e r e c o r d a r q u e la in v e rs ió n en e le m e n t o s a m b ie n ta le s
g e n e ró b u e n a p a r t e d e la d e u d a a c tu a l; q u e e s ta in v e rs ió n e r a n ece­
s a ria p a r a el fu n c io n a m ie n t o d e l re sto d e in v e rs io n e s h e c h a s b a j o el
m is m o p a t r ó n y q u e m u c h a s d e la s o b r a s p ú b lic a s q u e h o y se r e q u ie r e n
(c o n e m p le o m a s iv o o n o ) s ó lo te n d e rá n a re a c t iv a r y r e p r o d u c ir este
m is m o p ro c e s o .
E s o b v io q u e n o se p u e d e d e j a r d e c r e c e r si se d e b e n a t e n d e r n e c e ­
s id a d e s c re c ie n te s y, m ie n tr a s e s to s e a así, c u a lq u ie r te n d e n c ia in h ib i­
to ria c a r e c e r á d e se n tid o , a p a r t e d e q u e p o n e r a l a m b ie n te c o m o u n
o b je t iv o c o n s titu y e u n a e le m e n t a l in v e rs ió n d e lo s v a lo re s . M á s a u n , si
e n la e u fo r ia e x p a n s iv a d e la d é c a d a p a s a d a se c o n s id e r a b a u n lu jo
d is t r a e r r e c u r s o s p a r a d a r m a y o r p r o te c c ió n a l a m b ie n te , en la a n g u s tia
re c e s iv a a c t u a l e llo d e b e r ía p a r e c e r c a s i o b s c e n o ; p a r a f r a s e a n d o lo d ic h o
e n a q u e l e n to n ces, p o c o s n e g a r ía n h o y q u e " s i r e a c t iv a r la e c o n o m ía
im p lic a c o n t a m in a r, b ie n v e n id a d e b e s e r la c o n t a m in a c ió n ". L o q u e no
es o b v io es q u e é s ta s e a la ú n ic a n i la m e j o r m a n e r a d e re a c t iv a r
n i d e c re c e r, n i q u e s e a m o s in e v it a b le m e n te in c a p a c e s d e c o n c e b ir y
lle v a r a la p r á c t ic a o tr a s o p c io n e s .
D e este m o d o , la q u e r e lla e n tre e l e c o n o m ic is m o y e l a m b ie n ta lis m o n o c o n t rib u y e en n a d a n i a l d e s a r r o llo , n i a l c r e c im ie n t o n i a la
p ro te c c ió n d e l a m b ie n te en A m é r ic a L a tin a . R e s u lt a ría , e n c o n s e c u e n c ia ,
u n c o n t ra s e n t id o p a r t ic ip a r d e la te n d e n c ia in h ib it o r ia q u e h a p r o m o ­
v id o e s a q u e r e lla y, a s im is m o , t r a t a r d e in c o r p o r a r la e n la p la n ific a c ió n .
C u a n d o se h a in te n ta d o h a c e rlo , lo q u e s e h a c o n s e g u id o es lle n a rs e
d e a b u n d a n te s y c o n o c id a s d e n u n c ia s , p r u e b a s , e s ta d ístic a s, in fo r m a c io ­
nes y e v a lu a c io n e s s o b r e d a ñ o s a m b ie n ta le s , in te n ta n d o — v a n a m e n te —
c o n t a b iliz a rla s c o m o e l m á s im p o r t a n t e p a s iv o d e l lim it a d o y lim ita n te
c r e c im ie n t o q u e h o y se p la n ific a e n a lg u n o s p a íse s.
2.
Tendencia neom althusiana
C o m o la s c o n t ra d ic c io n e s q u e se h a n a n o t a d o e n tre e l e c o n o m ic is m o
y e l a m b ie n t a lis m o n o a fe c ta n la s ra íc e s d e lo s p r o b le m a s , e lla s p u e d e n
s e r re s u e lta s c o n r e la t iv a fa c ilid a d e n e l p la n o id e o ló g ic o . U n a fo r m a
d e h a c e rlo s e ría r e c u r r ie n d o a l fo m e n t o d e u t o p ía s c o m o la s q u e h an
p r o life r a d o en lo s ú ltim o s a ñ o s , e n la s c u a le s se d is e ñ a n d e s a r r o llo s
p a r a le lo s y e s p a c io s e q u ilib r a d o s e in te m p o ra le s , e x e n to s d e c o n flic to s
y c o lm a d o s d e e q u ilib r io s p e r d u r a b le s (a d e m á s d e o t r o s ), e n t re la so­
c ie d a d y s u m e d io a m b ie n te . C o m o , p o r lo g e n e ra l, se tr a ta d e p la n te a ­
m ie n to s q u e e s c a p a n a las c o m p le jid a d e s y c o n t ra d ic c io n e s d e la g e o ­
g r a fía , d e la h is t o r ia y d e l c o m p r o m is o p o lít ic o re á l, este tip o d e u t o p ía s
p re s e n t a p o c o in terés p a r a el d e s a r r o llo , p a r a la p la n ific a c ió n y p a r a
este d o c u m e n to .
O t r a fo r m a m á s tra s c e n d e n te d e h a c e rlo , y q u e m e r e c e m ás
a ten ció n , es m e d ia n te e l r e s p a ld o id e o ló g ic o q u e a m b a s c o n c e p c io n e s
p u e d e n b r i n d a r a las p o s t u r a s n e o m a lth u s ia n a s , e s p e c ia lm e n te en lo
q u e se re fie r e a las c o e r c io n e s m o ra le s y d e m o g r á fic a s s o b r e los sec­
to res p o b re s .
244 □ Carlos Collantes
E s e r e s p a ld o p u e d e p r o d u c ir s e d e v a r ia s m a n e ra s . A m o d o d e
e je m p lo c a b e r e c o r d a r , en el e n fo q u e e c o n o m ic is ta , q u e el p a t r ó n im ita ­
tivo d e c re c im ie n to ex ig e u n c o n s ta n te in c re m e n to e n e l u s o d e re c u r s o s
e s c a s o s y e x ó g e n o s — e s p e c ia lm e n te d e c a p ita l, c r é d ito y te c n o lo g ía —
in c re m e n to q u e r e s u lt a ta n to m a y o r c u a n to m á s a lto se a e l n iv e l p e r
c á p it a q u e se p re t e n d a a lc a n z a r. C o m o el a p o r t e d e c a p it a l y c r é d ito n o
p u e d e c r e c e r in d e fin id a m e n te , y c o m o la te c n o lo g ía e x ó g e n a tie n d e a
r e q u e r ir m á s q a p ita l y c r é d ito c u a n to m á s e x t ra ñ o le r e s u lt a e l e c o s is ­
te m a d o n d e d e b e im p la n ta rs e , la e sc a se z se a g u d iz a d o b le m e n te , a m e ­
d id a q u e d ic h o p a t r ó n se e x p a n d e en te r r it o r io la tin o a m e ric a n o .
E n esas c irc u n s ta n c ia s , la ú n ic a f o r m a d e s u p e r a r la e sc a se z re s ­
g u a r d a n d o lo s in te re s e s d o m in a n t e s d e l siste m a, s e ría c o a r ta n d o el c re ­
c im ie n to d e m o g r á fic o d e los s e c to re s m á s p r o lífic o s y e x c lu id o s , c o n c lu ­
s ió n s im ila r a la q u e se lleg a, en el e n fo q u e a m b ie n ta lis t a , c u a n d o se
e x t re m a n a lg u n a s d e su s p o s ic io n e s re la t iv a s a lo s lím ite s q u e e l a m ­
b ie n te y el p la n e ta im p o n e n a la p o b la c ió n .
C o m o se r e c o r d a r á , m u c h o s p a ís e s r e c h a z a ro n este tip o d e c o n c lu ­
sio n es, s u s te n ta d a s en m o d e lo s a p o c a líp tic o s q u e lle g a r o n p o r e llo a ser
c a lific a d o s , p o r u n p re s id e n t e la tin o a m e ric a n o , c o m o u n a fo r m a d e “ r a ­
c is m o in c o n fe s a b le ’’.
S in e m b a r g o , ex iste n o t r o s a r g u m e n to s , d e a p a rie n c ia m á s o b je tiv a ,
q u e p u e d e n p r o p ic ia r u n r e s p a ld o m u c h o m á s fir m e a las p o s t u ra s
n e c m a lth u s ia n a s , a u n c u a n d o n o s e a ese s u p ro p ó s it o . A s í o c u r re , p o r
e je m p lo , c u a n d o en n o m b r e d e las g e n e ra c io n e s fu tu r a s , d e la c a lid a d
d e la v id a , d e l p a t r im o n io ge n é tic o , o d e o tr a s ra zo n e s, se p la n te a u n a
o p o s ic ió n a la e x p a n s ió n d e la s c iu d a d e s a co sta d e la s t ie rr a s y, a s i­
m is m o , a la e x p a n s ió n d e la s t ie rr a s a g r íc o la s a c o s ta d e lo s b o s q u e s
y o t r o s e c o s is te m a s v írg e n e s. T a le s o p o s ic io n e s p o d r ía n ju s t ific a r s e
c u a n d o se las p re s e n t a p o r s e p a r a d o y en c a s o s e sp e c ífic o s , p e r o — si
se la s re ú n e en u n s o lo p la n te a m ie n t o y se les d a a d e m á s u n v a lo r
g e n e ra l— n o se h ac e s in o r e p e t ir la v is ió n d e lo s lím ite s ríg id o s d el
p la n e ta , d o n d e n o h a b r ía c a b id a p a r a m á s h a b ita n te s , ni en las c iu d a d e s
ni en el ca m p o .
A lg o s im ila r o c u r r e c u a n d o se p la n te a la o p o s ic ió n al c re c im ie n to
en la s zo n a s á r id a s p o r q u e se s u p o n e q u e fa v o r e c e la d e s e rt ific a c ió n ;
a l c re c im ie n to en las zo n a s m o n ta ñ o s a s p o r q u e se p u e d e a g u d iz a r la
e r o s ió n ; a l c r e c im ie n t o en los b o s q u e s h ú m e d o s tro p ic a le s p o r q u e se
d e s t r u ir ía el p u lm ó n d e l p la n e ta , etc. S e h a lle g a d o a s o s te n e r q u e
se e s tá p ro d u c ie n d o u n p r o c e s o d e " s a t u r a c ió n p o b la é io n a l” in c lu s o en
la A m a z o n ia , d o n d e — en m á s d e 600 m illo n e s d e h e c tá re a s — viv e m e n o s
p o b la c ió n q u e en E l S a lv a d o r o en H a ití, q u e tien en u n a s u p e rfic ie 300
veces m á s p e q u e ñ a .
A l ig u a l q u e en la te n d e n c ia in h ib ito ria , este tip o d e a r g u m e n to s
s ig u e n e n c u b r ie n d o la s ra íc e s y lo s m e c a n is m o s m á s p r o fu n d o s , q u e
h acen , p o r e je m p lo , q u e ig n o r e m o s el fu n c io n a m ie n t o y las p o t e n c ia ­
lid a d e s d e los e c o s is te m a s q u e se a c a b a n d e m e n c io n a r y q u e a b a r c a n
la m a y o r p a rt e d e l t e r r it o r io la tin o a m e ric a n o . P e r o ta m b ié n h ac en q u e
d e s c o n o z c a m o s las re stric c io n e s re a le s q u e esto s e c o s is te m a s p la n te a n ;
p o r e je m p lo , en el c a s o d e los v ig o r o s o s b o s q u e s h ú m e d o s tro p ic a le s ,
d o n d e la m a y o r p a r t e d e la a c u m u la c ió n im ita tiv a en la a g r ic u lt u r a y
en las c a r re t e ra s re su lta , a d e m á s d e co sto sa , d ra m á t ic a m e n te e fím e ra ;
o en el c aso de los s o b r e c o g e d o r e s e c o s is te m a s d e m o n ta ñ a s, d o n d e
245 □ La dim ensión am biental en la planificación
los m é to d o s im ita tiv o s re s u lt a n en m u c h o s c a s o s e c o n ó m ic a m e n te in viab le s o te c n o ló g ic a m e n te a t ra s a d o s e n r e la c ió n a lo s m é t o d o s s e c u la r e s
de a p ro v e c h a m ie n to y c o n s e rv a c ió n d e re c u r s o s b ió t ic o s , etc.
L a s p o s ic io n e s n e o m a lth u s ia n a s n e c e s ita n in h ib ir la in q u ie t u d p a r a
a s u m ir este tip o d e p r o b le m a s c o m o d e s a fío s a n u e s tra s c a p a c id a d e s ,
ú n ic a m a n e r a c o m o p o d r ía d á r s e le r e s p u e s t a a d e c u a d a en re la c ió n al
v o lu m e n y ritm o de c re c im ie n to d e la p o b la c ió n re g io n a l. E n ese sen ­
tido , esas p o s ic io n e s a ñ a d e n a lo s lím ite s ríg id o s , la v is ió n d e u n a
s u p u e s t a ley d e re n d im ie n to s d e c re c ie n te s d e la n a tu ra le z a , q u e im p li­
c a r ía n o só lo la n e c e s id a d d e fr e n a r el r it m o d e c re c im ie n to d e m o g r á ­
fico, s in o d e e m p e z a r a r e d u c ir c u a n to an tes e l n ú m e r o to ta l d e h a b i­
tantes, c o n c lu s ió n s im ila r a la q u e se p o d r ía lle g a r si se p la n te a s e u n a
d is tr ib u c ió n m á s ig u a lit a r ia d e lo s b ie n e s s o c ia lm e n te p r o d u c id o s en
c o n d ic io n e s d e e sc a se z d e re c u r s o s e c o n ó m ic o s y d e in e x o r a b le s lím ite s
a m b ie n ta le s .
D e este m o d o p u e d e c o n c lu irs e q u e el e c o n o m ic is m o y el a m b ie n ta lism o , a l e n fre n t a rs e , se u n en , v e t a n d o la s p o s ib ilid a d e s d e d e s a r r o llo
re a l y p r e s e r v a n d o el statu q u o, el c u a l ex ig e c a d a vez m á s q u e la p o b la ­
c ión se a d a p te a l p a t r ó n d e c re c im ie n to y d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l, y n o
a la in v ersa.
E n estas c o n d ic io n e s , la s p r e o c u p a c io n e s p o r la p ro te c c ió n a m b ie n ­
tal sí p u e d e n s e r a c o g id a s , re s u lt a n d o con fr e c u e n c ia c ó m o d o in c o r p o r a r
la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n s ig u ie n d o esta te n d e n cia ,
p u e s se re fo rz a ría n , c o n a r g u m e n to s o p re t e x to s a m b ie n ta le s , a lg u n a s
o p c io n e s n e o m a lth u s ia n a s q u e , p o r ra z o n e s e c o n o m ic is ta s, se h ay an
a d o p t a d o en lo s p ia n e s d e d e s a r r o llo .
P o r e je m p lo , en el d ia g n ó s t ic o se p o d r í a p re s e n t a r a lo s se c to re s
p o b r e s c o m o (p a r c i a lm e n t e ) r e s p o n s a b le s d e su s c o n d ic io n e s d e p o b r e z a
y b a j a c a lid a d d e v id a, d e b id o a su s o b r e s a t u r a c ió n d e m o g r á fic a en
la s á r e a s r u r a le s o u r b a n a s a la s q u e tien en acc e so en fo r m a p re c a ria .
A n iv el p o lític o , p o d r ía r e c u r r ir s e a este tip o d e a r g u m e n t o s p a r a
s u s te n ta r m e d id a s d e c o e r c ió n d e d iv e r s a ín d o le , y ta m b ié n p a r a ju s t i­
fic a r la e x c lu s ió n d e v a s to s s e c to re s d e p o b la c ió n d e lo s b e n e fic io s del
c re c im ie n to y d e la a c u m u la c ió n im ita tiv a , q u e ta n to s re c u r s o s esc a so s
dem anda.
3.
Tendencia p ro filá ctic a
L a s p o s ic io n e s p r e d o m in a n te s en la s e x p e rie n c ia s la tin o a m e ric a n a s de
in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n p u e d e n
a g r u p a r s e en to rn o a la te n d e n c ia p ro filá c t ic a , q u e c o n s id e r a a la in c o r­
p o r a c ió n d e la s m e d id a s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l c o m o un e s fu e rz o
d e s tin a d o n o a c a m b ia r o fr e n a r el e s tilo d e d e s a r r o llo , sin o m á s b ie n
p a r a c o n s e g u ir su p r o fila x is . E n o tr a s p a la b r a s , se tra ta d e c o n t in u a r
c r e c ie n d o ig u a l, p e r o sin d e t e r io r o ni c o n ta m in a c ió n d e l a m b ie n te , c o n ­
v ir tie n d o a la p la n ific a c ió n en u n a in s t a n c ia d e c is iv a d e c o e r c ió n p a r a
im p o n e r las m e d id a s c o rre c tiv a s , p re v e n tiv a s y d e c o n s e r v a c ió n q u e n o
p u e d e n s e r im p u e s ta s p o r o tr o s m e d io s.
P a r a c o n s e g u ir este p ro p ó s it o , e n u n o s c a s o s se h a b u s c a d o in te g r a r
to d a s las r e s p o n s a b ilid a d e s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l en un s o lo c u e rp o ,
n o rm a tiv o , e je c u tiv o y d e c o n tro l, al q u e c o r r e s p o n d e e la b o r a r , con
ig u a l c a r á c t e r u n ita rio , los p la n e s g e n e ra le s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l.
246 □ Carlos Collantes
q u e se d e ta lla rá n y a s ig n a r á n p o s t e rio r m e n t e , m e d ia n te la in sta n c ia
a d m in is tra tiv a , a lo s ó r g a n o s d e p la n ific a c ió n g lo b a l s e c to ria l, e m p r e ­
s a ria l, re g io n a l o local. D e e s ta m a n e ra , la m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la
d im e n s ió n a m b ie n t a l c o n s is t iría en r e u n ir to d a s la s m e d id a s d e p r o t e c ­
c ió n q u e se m a n e ja n d is p e r s a s se g ú n el e n fo q u e b á s ic o , en u n s o lo
c u e r p o fu e rt e y en t r a t a r d e im p o n e r este c u e r p o a to d o e l p a ís , a tra v é s
d e l s is te m a d e p la n ific a c ió n . E s te p ro c e d im ie n to , si b ie n p u e d e s e r e fic a z
p a r a h a c e r c u m p lir c ie rta s m e d id a s o r d in a r ia s d e p r o fila x is , tie n d e a
d e s v ir t u a r p o r c o m p le t o e l s is te m a d e p la n ific a c ió n . P o d r í a c o n v e r tirlo
en u n a s u e rte d e ó r g a n o d e d is c ip lin a o d e c o n t r o l d e c a lid a d y, a d e m á s ,
le im p o n d r ía u n s is te m a d e in fo r m a c ió n y tr a m it a c ió n b u r p c r á t ic a tan
c o m p le jo y fr o n d o s o c o m o lo s p r o p io s sis te m a s a m b ie n t a le s .E n o tr o s ca so s, se h a p r o c u r a d o u n a u tiliz a c ió n m á s se le c tiv a d e
la p la n ific a c ió n , t r a ta n d o d e im p o n e r p o r s u in te r m e d io m e d id a s m ás
a fin e s c o n su s p r o p ia s fu n c io n e s. A sí, p o r e je m p lo , se h a in te n ta d o
im p o n e r la d e c la r a c ió n o b lig a t o r ia d e im p a c t o a m b ie n t a l o e l p r in c ip io
d e l c o n t a m in a d o r -p a g a d o r , c o n d ic io n a n d o a s u a c a ta m ie n to la a s ig n a c ió n
d e p r io r id a d e s o d e e s tím u lo s d e n tr o d e l p la n , e s p e c ia lm e n te en m a ­
te ria d e g r a n d e s o b r a s p ú b lic a s . C o m o p r u e b a d e q u e es ta s m e d id a s n o
so n n e c e s a ria m e n te re stric tiv a s , se e x h ib e n e x p e rie n c ia s d e p a ís e s in d u s ­
tria liz a d o s e n d o n d e c o e rc io n e s d e este tip o fa v o r e c e n u n m a y o r c re c i­
m ie n to : in n o v a c io n e s te c n o ló g ic a s m á s e fic ie n te s en el u s o d e l a m b ie n te
y m á s r e c u r s o s y, p o r c o n s ig u ie n te , p ro filá c t ic a s .
T a m b ié n se h a tr a t a d o d e u s a r la p la n ific a c ió n p a r a r e o r ie n t a r
a lg u n o s p ro c e s o s g lo b a le s d e la s o c ie d a d a lo s q u e se a t r ib u y e u n p e s o
m a y o r e n el d e t e r io r o d e l a m b ie n te ; e n tre e s o s p ro c e s o s se d e s ta c a n
la c o n c e n tr a c ió n m e t r o p o lit a n a y la c o n c e n tr a c ió n in d u s t ria l, c u y a r e ­
v e r s ió n c o n s titu y e t a m b ié n u n a re iv in d ic a c ió n p r iv ile g ia d a de lo s m á s
c o n v e n c io n a le s re g io n a lis m o s .
E s p o s ib le q u e d e tr á s d e p r o p u e s ta s c o m o é s ta s se e n c u e n tre la
d e fe n s a d e in te re s e s m u y s im p le s y d e c a r á c t e r e s tric ta m e n te a m b ie n ­
tal, a u n q u e a v eces re v e la n u n a e s c a s a v is ió n d e c o n ju n t o , q u e p u e d e
a fe c t a r g r a v e m e n t e o t r o s in te re s e s . A sí, p o r e je m p lo , la d e s c o n c e n tra c ió n
in d u s t ria l s ig u ie n d o m é t o d o s im ita tiv o s h a c a u s a d o s e v e ro s e s tr a g o s
c u a n d o la r e g ió n r e c e p t o r a se e n c u e n tra p o c o o r g a n iz a d a , o en un e co ­
s is te m a c u y o c o m p o r t a m ie n t o e s p o c o c o n o c id o .
N o o b s ta n te , e s te tip o d e p r o p u e s t a s t a m b ié n p u e d e s e r u n a m a n i­
fe s ta c ió n d e l e s c a s o c o n o c im ie n t o q u e se tiene, en g e n e ra l, s o b r e c ie rto s
fe n ó m e n o s g lo b a le s , lo c u a l p u e d e c o n d u c ir a u n e x c e so d e o p t im is m o
o d e in g e n u id a d en u n o s c a s o s y a un d iv o r c io d e la r e a lid a d en o tro s ,
d iv o rc io q u e p u e d e s e r d e ta l g r a d o q u e la a p lic a c ió n d e las m e d id a s
p ro p u e s t a s c o n d u z c a a u n re s u lt a d o to ta lm e n te c o n t r a r io a l e s p e ra d o .
E n c u a n to a l o p t im is m o , p o d r ía n m e n c io n a rse , c o m o e je m p lo , los
s u p u e s to s en lo s q u e se b a s a n a lg u n a s d e las p ro p u e s t a s d e d e s c o n ­
c e n tra c ió n , e n tre lo s q u e m e re c e n d e s ta c a rs e tre s p rin c ip a le s . P r im e r o :
q u e si n o se d e s c o n c e n tró c o n a n t e r io r id a d fu e p o r fa lt a d e m o tiv a ­
c ión , la q u e sí p o d r í a lo g r a r s e a h o ra , p o r el g r a v e d e te r io ro a c t u a l
d e l a m b ie n te y p o r lo s o b je t iv o s p ro filá c t ic o s . Segu ndo: q u e la c o n c e n ­
tra c ió n e s la p r in c ip a l c a u s a d e l d e te r io ro , q u e e lla p u e d e s e r re v e rtid a ,
y q u e u n a vez a lc a n z a d a la d e s c o n c e n tra c ió n se c o n s e g u ir á la p r o fila x is
d e s e a d a . Y , te rc e ro : q u e tal d e s c o n c e n tra c ió n se p u e d e a lc a n z a r c o n los
in s tru m e n to s d e p la n ific a c ió n d is p o n ib le s y, si e s o n o fu e se p o s ib le , la
247 O
La dim ensión am biental en la planificación
p r o fila x is c o n s titu iría u n a ra z ó n s u fic ie n te c o m o p a r a c a m b ia r lo s in s­
tru m e n to s d e p la n ific a c ió n en tal sen tid o.
R a z o n a m ie n to s p a r e c id o s p o d r ía n h a c e rs e e n to r n o a o tr o s o b je t i­
vos p ro filá c t ic o s p a r a lo s q u e se b u s c a u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la
d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n . P e r o es d e m a y o r in te ré s p r e ­
s e n t a r a lg u n o s e je m p lo s d e lo s re s u lt a d o s p a r a d ó jic o s a q u e se p u e d e
lle g a r c o m o c o n s e c u e n c ia d e l d iv o rc io o d e la p o c a a te n c ió n q u e se d a
a la re a lid a d c u y a p r o fila x is se d e s e a c o n s e g u ir m e d ia n te m e d id a s
c o rre c tiv a s , p re v e n tiv a s o d e c o n s e rv a c ió n .
a)
M edidas corre ctiv a s
L a s m e d id a s c o rr e c t iv a s se r e fie r e n g e n e ra lm e n t e a la in c o r p o r a c ió n
d e d is p o s it iv o s a d ic io n a le s en in sta la c io n e s ex iste n te s a fin d e a m o r t i­
g u a r, p r o c e s a r o r e c ic la r e m isio n e s d e te r io ra n te s o, en su d e fe c to , r e p a r a r
d a ñ o s y a p r o d u c id o s . C u a n d o esto s d is p o s it iv o s s ig u e n e l p a t r ó n im ita ­
tivo, n o s ó lo re s u lt a u n a u m e n to d el c o s to d e l c a p it a l fijo , s in o q u e
ta m b ié n se r e q u ie r e im p o r t a r lo s d e s d e lo s p a ís e s c e n tra le s , d o n d e se
o r ig in a r o n los e q u ip o s c u y o s e fe c to s se tra ta d e c o r r e g ir . E s te m e c a ­
n ism o d e e s tím u lo a la in n o v a c ió n te c n o ló g ic a y a la g e n e ra c ió n d e
n u e v o s m e r c a d o s y o p o r t u n id a d e s d e in v e rs ió n es p re c is a m e n t e u n o
d e lo s q u e p e rm ite q u e la c o e r c ió n p ro te c c io n is t a fa v o r e z c a el c re c i­
m ie n to en los p a ís e s c e n tra le s , p e r o a la v e z es u n o d e los q u e a c e n tú a
la d e p e n d e n c ia y la in te n s id a d d e e n e rg ía , c a p ita l, im p o rt a c io n e s y
d e u d a s d e las in v e rs io n e s en lo s p a ís e s p e rifé ric o s .
E n el c a s o d e la in c o r p o r a c ió n d e filt r o s a n tic o n ta m in a n te s a los
a u to m ó v ile s c a b e s e ñ a la r , a d e m á s , q u e c o m o la m e d id a b u s c a s o la m e n te
e v ita r la c o n ta m in a c ió n p r o d u c id a p o r lo s v e h íc u lo s , a la la r g a n o s ó lo
a p o y a a la in d u s t ria a u to m o triz , sin o q u e tie n d e a h a c e r m á s s o p o r t a b le
la p r o life r a c ió n d e a u to m ó v ile s y la s c o n s ig u ie n te s d e m a n d a s p o r in fr a ­
e s tr u c t u r a , e n e rg ía , e s p a c io y o t r o s e le m e n t o s a m b ie n ta le s c a ro s . E s t o
n o s ig n ific a , p o r s u p u e s to , n u e s t r a a c e p ta c ió n d e q u e lo s v e h íc u lo s c o n ­
ta m in en sin c o n tro l, n i q u e , e n n o m b r e d e l d e s a r r o llo , se tr a n s fie r a n a
n u e s tro s p a ís e s e q u ip o s in e fic ie n te s y c o n t a m in a n te s d e s e c h a d o s p o r lo s
p a ís e s in d u s t ria liz a d o s . S ó lo se p o n e d e re lie v e c ó m o la s m e d id a s c o r r e c ­
tivas p u e d e n f o r m a r p a r t e d e lo s m e c a n is m o s r e t r o a lim e n t a d o r e s d e l
p a t r ó n d e c r e c im ie n t o v ig e n te y d e re s t ric c io n e s q u e im p o n e in c lu s o a
la c a lid a d d e l a m b ie n te . E n el c a s o d e lo s e q u ip o s d e s e c h a d o s , e s p o s ib le
q u e s e a n tan d a ñ in o s q u e fin a lm e n te se a c a b e p o r a d q u i r i r d e lo s
m is m o s p r o v e e d o r e s d is p o s it iv o s d e c o rr e c c ió n d e m a y o r c o s to q u e el
p re v is t o o q u e la s a c t iv id a d e s q u e u s e n e s o s e q u ip o s p ie r d a n c o m p e titiv id a d a ú n a n te s d e a p lic a r lo s c o rr e c t iv o s , p o r la a p a r ic ió n d e a lt e r ­
n a tiv a s m á s e fic ie n te s (m e n o s c o n t a m in a n t e s ) en p a ís e s ce n tra le s .
U n o d e lo s p r o c e d im ie n to s c o rr e c t iv o s y d e r e tro a lim e n ta c ió n m á s
v ic io s o s es el d e la re v e rs ió n d e l " p r in c ip io d e l q u e c o n t a m in a p a g a " ,
o p e ra c ió n q u e e n t re g a a l c o n t a m in a d o r q u e p a g a m u lta el d e re c h o a
s e g u ir c o n ta m in a n d o . S e 3 a el c a s o d e u n la g o d e u s o p ú b lic o c u y a
p e s c a se a g o t ó p o r la c o n ta m in a c ió n e m a n a d a d e u n a in d u s t ria d e p r o ­
p ie d a d e s ta ta l e s t a b le c id a en s u s o rilla s , la c u a l c o n tin u ó o p e r a n d o , co n
s u s m is m o s m é to d o s , d e s p u é s d e a m o r t iz a r a lo s p e s c a d o r e s p e r ju d i­
c a d o s. C o m o c o n s e c u e n c ia d e e llo , lo s c o n s u m id o r e s p a g a n a h o r a m á s
p o r e l p e s c a d o y p o r lo s p r o d u c t o s d e .esa in d u s t ria ; p e ro , a d e m á s , c o m o
248 □ Carlos Collantes
el la g o sig u e c o n t a m in á n d o s e , c u a n d o se n ec esite r e c u p e r a r lo s e r á ta m ­
b ié n la c o m u n id a d — n o e l c o n t a m in a d o r — q u ie n p a g u e p o r e llo .
T a m b ié n p u e d e o c u r r i r q u e e l la g o a r r u in a d o sea liq u id a d o y a d q u ir id o
p o r p a r t ic u la r e s a u n p r e c io a lta m e n te d e s v a lo r iz a d o y lu e g o — m e d ia n te
a lg u n a in v e rs ió n — r e c u p e r a r to d o s sus v a lo re s d e u s o ; c o n e llo , la co ­
m u n id a d p ie r d e d e fin itiv a m e n t e el lago , el c o n t a m in a d o r re sc a ta e l v a lo r
d e la liq u id a c ió n y e l c o m p r a d o r a c u m u la s o b r e el b ie n re c u p e ra d o .
b)
M edidas de con servación
C o m o se ha s e ñ a la d o en el e n fo q u e b á s ic o , las m e d id a s d e c o n s e r v a c ió n
fo r m a n p a r t e d e la s n e c e s id a d e s y r e s p o n s a b ilid a d e s p rim a ria s - d el
s is te m a p a r a m a n t e n e r en fu n c io n a m ie n t o el c a p ita l y el a m b ie n te
a c u m u la d o s . S in e m b a r g o , ta m b ié n en e s ta m a t e r ia o p e r a n m e c a n is m o s
im p o rt a n te s d e re s tric c ió n d e l d e s a rr o llo , n o s ó lo en lo e c o n ó m ic o sin o
t a m b ié n en la s re la c io n e s s o c ia le s , re s tric c io n e s a la s q u e p u e d e c o n ­
t r ib u ir u n a d e s a p r e n s iv a in sis te n c ia en fo r t a le c e r la c o e rc ió n c o n s e r v a ­
c io n is ta p o r m e d io d e la p la n ific a c ió n .
A sí, p o r e je m p lo , p o d r í a r e c o r d a r s e q u e , d e n tro d el p a t r ó n im ita ­
tivo, ex iste m a y o r in te ré s e n r e n o v a r o en im p la n t a r c o n s ta n te m e n te
n u e v a s in fr a e s t r u c t u r a s ( " c o n s t r u i r es d e s a r r o l l a r ” ), q u e en c u id a r sus
c o n d ic io n e s d e fu n c io n a m ie n to , in c lu id a s las a m b ie n ta le s .
E n a lg u n o s c a s o s c o n o c id o s , c o m o las g r a n d e s re p r e s a s , ese d e s in ­
terés se tra d u c e en n o ta b le s p é r d id a s d e e fic ie n c ia en la in fr a e s t r u c t u r a
y en la p r o d u c c ió n q u e d e e lla d e riv a , y t a m b ié n en p e r ju ic io s a la
p o b la c ió n q u e v iv e d e o t r o s fa c to re s a m b ie n ta le s q u e fo r m a n p a rt e d e
las c o n d ic io n e s d e fu n c io n a m ie n t o d e d ic h a in fra e s t ru c tu ra . C o m o se
trata d e p r o b le m a s d e c o n c e p c ió n d e este tip o d e o b r a s y ta m b ié n
d e c o n c e p c ió n d e l d e s a r r o llo y d e lo s in te re s e s en ju e g o , c u a n d o se
p r o p o n e n m e d id a s d e c o n s e r v a c ió n q u e n o a fe c te n ni esas c o n c e p c io n e s
ni lo s in te re s e s d o m in a n te s , a la la r g a s u e le n s u r g ir o p e ra c io n e s d e
c ir u g ía q u e , c o m o lo s d is p o s it iv o s d e c o rre c c ió n , in c re m e n ta n el ya
e le v a d o c o s to d e esta fo r m a d e a c u m u la c ió n .
E n o t r o s c a s o s m e n o s fa m ilia re s , es p o s ib le q u e , d e a c u e rd o c o n
d ic h o s in te re se s, se p r o g r a m e la a c e le r a c ió n d e la o b s o le s c e n c ia , p o r lo
q u e las p ro p u e s t a s p a r a m a y o re s m e d id a s de c o n s e r v a c ió n s im p le m e n te
s e rá n ig n o ra d a s . P e ro , e n la m a y o r p a rt e d e l t e rrito rio la tin o a m e ric a n o
p u e d e d e c ir s e q u e , d e n tr o d e l p a t r ó n im ita tiv o , ni la s m e d id a s d e a p r o ­
v e c h a m ie n to n i la s d e t r a n s fo r m a c ió n o d e c o n s e r v a c ió n a m b ie n ta l
c u e n ta n c o n las b a s e s d e c o n o c im ie n to n e c e s a ria s a c e rc a d e l m e d io d o n d e
o p e ra n . E s t e d e s c o n o c im ie n to — u n a s v ece s ig n o ra d o y o tra s o c u lta d o
b a j o el s u p u e s to d e la s u p e r io r id a d d e l c o n o c im ie n to y d e las fu e rz a s
p ro d u c tiv a s d e lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s — h a c o n d u c id o re ite ra d a m e n t e
a c o s to s ís im o s e r r o r e s ( y e le fa n te s b la n c o s ) en A m é r ic a L a tin a , c o m o
es el c a s o de a lg u n o s p r o g r a m a s p ú b lic o s y p r iv a d o s d e c o lo n iz a c ió n
a g r o p e c u a r ia en re g io n e s tro p ic a le s h ú m e d a s. E n tales caso s, las m e d id a s
d e c o n s e r v a c ió n s u e le n p la n te a r s e s ó lo c o m o p r o fila x is , o co m o in h ib i­
c ió n d el c re c im ie n to , p e ro no c o n t rib u y e n a d is m in u ir la in c e rtid u m b r e ni los rie s g o s n i los c o s to s d e las in v e rs io n e s ni la ig n o ra n c ia del
m ed io .
E n c o n d ic io n e s c o m o ésta s, n o p u e d é e x t ra ñ a r, ni ig n o ra rse , q u e
las m e d id a s de c o n s e rv a c ió n q u e m ás se p ra c tic a n en n u e s tro s p aíses
249 □ La dim ensión am biental en la planificación
— se a del a m b ie n te , d e o tr o s b ie n e s d e c a p it a l o d e b ie n e s d e c o n s u m o —
co n stitu y a n u n a p r o lo n g a c ió n d e s p r o p o r c io n a d a d e la v id a ú t il d e los
b ie n e s c o n s e r v a d o s , p r o lo n g a c ió n q u e si b ie n n o c o r r e s p o n d e a lo s m é­
to d o s im ita tiv o s d e la a c u m u la c ió n , p e rm ite a liv ia r , a u n q u e s e a e n c o n ­
d ic io n e s p re c a ria s , el c a r á c t e r exclu y en te- d e l p a t r ó n d e c r e c im ie n t o .
E n tr e lo s e je m p lo s m á s n o ta b le s d e este m e c a n is m o se e n c u e n tra n lo s
m ú ltip le s e in g e n io s o s p r o c e d im ie n t o s " i n f o r m a l e s " ( n o im it a t iv o s ) m e ­
d ia n te lo s c u a le s lo s p r o d u c t o r e s e x c lu id o s d e la s e t a p a s “ f o r m a le s "
de la a c u m u la c ió n y d el c re c im ie n to , c o n s e r v a n y re c ic la n c u a lq u ie r
e le m e n to m a t e ria l o a m b ie n ta l d e s e c h a d o e n es ta s e ta p a s , q u e te n ga
un v a lo r d e u s o , o d e c a m b io , y q u e a s e g u r e s u s u p e rv iv e n c ia , a u n q u e
sea m is e r a b le .
L a s p ro p u e s t a s s o b r e m a y o re s m e d id a s d e c o n s e r v a c ió n n o s ó lo
su e le n p a s a r p o r a lt o este tip o d e fe n ó m e n o s s in o q u e , en a lg u n o s
c a s o s , p re t e n d e n in s titu c io n a liz a rlo s . S e o fr e c e n e s t ím u lo s a l in g e n io
in fo r m a l sin c a m b i a r su c o n d ic ió n , a s e g u r a n d o la r e p r o d u c c ió n d e las
re la c io n e s d e e x p lo t a c ió n e n t re lo s s e c t o r e s fo r m a l e in fo r m a l y, d e
p a s o , a ñ a d ie n d o u n a c o n n o ta c ió n e s p e c ia l a la d iv is ió n in te r n a c io n a l d e l
t r a b a jo , en el s e n tid o q u e a n u e s tro s p aíses c o r r e s p o n d e c o n s e r v a r , c o m o
p u e d a n , lo q u e a o t r o s c o r r e s p o n d e t r a n s fo r m a r c o m o les c o n v e n g a .
c)
M edidas preventivas
E n c u a n to a la s m e d id a s p re v e n tiv a s , p o d r ía n h a c e rs e c o n s id e r a c io n e s
s im ila r e s a la s h e c h a s re s p e c t o d e lo s d o s tip o s a n t e rio re s , s ó lo q u e
se re fe r ir ía n a u n a e t a p a p r e lim in a r d e la a c u m u la c ió n . C a b r í a a ñ a d ir
s o la m e n te q u e a lg u n a s v ece s la s p r o p u e s t a s p a r a a s u m ir n u e v a s m e d id a s
p re v e n tiv a s e n la in sta n c ia p la n ific a d o r a re p r e s e n ta n , e n r e a lid a d , u n
re fu e r z o a in te re s e s p a r c ia le s a m e n a z a d o s p o r in te re s e s c o le c tiv o s. L o s
c a s o s m e jo r c o n o c id o s s o n a q u e lla s p r o p u e s t a s q u e , b a j o e l c o n c e p t o
d e p r e v e n ir e l d e t e r io r o a m b ie n ta l, tra ta n d e f r e n a r la e x p a n s ió n , p o r
e je m p lo , d e l t u r is m o m a s iv o , d e la re c r e a c ió n c o le c tiv a o d e lo s a s e n ta ­
m ie n to s p o p u la r e s , q u e a t e n t a r ía n c o n t r a la a s ig n a c ió n d e lo s m is m o s
a m b ie n te s al t u r is m o d e élite, a l r e p o s o e x c lu s iv o o a lo s a s e n t a m ie n to s
d e s e c to re s d e in g re s o s m e d io s y a lto s.
E s t o s e je m p lo s p o n e n d e re lie v e la c o n v e n ie n c ia d e e x p lic it a r lo s
in te re s e s c o m p r o m e t id o s o a fe c t a d o s p o r c u a lq u ie r u s o o c a m b i o d e
u s o d e l a m b ie n t e a fin d e a b o r d a r su s o lu c ió n e n e l n iv el p o lít ic o q u e
c o r r e s p o n d e y n o p e r m a n e c e r en u n s u p u e s t o t e r r e n o ím p a r c ia l, d o n d e
lo s c o n flic to s d e in te r e s e s so n e n c u b ie r t o s p o r im p o s ib le s “ c o n flic to s
a m b ie n t a le s ” y p e r se, p ro c e d im ie n t o q u e a v e c e s n o h a c e s in o a c e n tu a r
los c o n flic to s re a le s. E s t a f o r m a d e d e s v in c u la c ió n d e la r e a lid a d p u e d e
d a r s e en a lg u n a , m e d id a e n la s d e c la ra c io n e s o b lig a t o r ia s d e im p a c t o
a m b ie n ta l, c o n s id e r a d a s c o n fr e c u e n c ia c o m o u n o d e lo s m e jo r e s in s tru ­
m e n to s p re v e n tiv o s co n fin e s p r o filá c t ic o s y u n o d e lo s m á s c o m p a ­
tib le s c o n la p la n ific a c ió n . S in e m b a r g o , e s te in s t ru m e n to t a m b ié n p u e d e
d iv o rc ia rs e d e la p la n ific a c ió n m is m a , en la m e d id a en q u e n o se a c o n ­
c e b id o p a r a o fr e c e r , c o m p a r a r o g e n e r a r o p c io n e s , sin o p a r a e m it ir
ju ic io s ex-post s o b r e o p c io n e s y a t o m a d a s e n t o m o a d e t e r m in a d a s c a te ­
g o r ía s d e re s p u e s t a s y a e s c o g id a s — s e g ú n su c o m p a t ib ilid a d co n el
p a t r ó n im ita tiv o — p a r a s a tis fa c e r p r o b le m a s e s p e c ífic o s .
A veces se p re t e n d e u t iliz a r este in s t ru m e n to p a r a h a c e r u n a e v a ­
250 □ Carlos Collantes
lu a c ió n d e la to t a lid a d ( o a m b ie n t e ) en la q u e se in s e r t a r á c a d a p r o ­
y e c to p u n t u a l, p e r o ú n ic a m e n te p a r a fin e s d e p r o fila x is ; este p r o c e d i­
m ie n to r e p r e s e n t a u n c a m in o e x a c ta m e n te in v e rs o , m u c h o m á s c o s to s o
y d e p r o p ó s it o d is tin to a l d e la p la n ific a c ió n .
S i se a c e p t a s e e l c a r á c t e r m e r a m e n t e in s t ru m e n ta l q u e tien en el
a m b ie n te y s u p r o fila x is , y s e tu v iese u n a c o n c e p c ió n re a l d e la p la n i­
fic a c ió n r e s u lt a r ía m á s ló g ic o — a u n p a r a fin e s p ro filá c t ic o s — f o r m u la r
un s o lo .p la n ( p o r e je m p lo d e z o n ific a c ió n u o rd e n a c ió n a m b i e n t a l),
q u e p r o p o r c io n e , ex-ante, v a r ia s o p c io n e s d e lo c a liz a c ió n p a r a c a d a tip o
d e a c t iv id a d c u y o e s ta b le c im ie n to se c o n s id e r a n e c e s a rio , o p la u s ib le ,
e n u n a lo c a lid a d o re g ió n . E ll o e x ig e u n c o n o c im ie n t o in t e g r a d o y
a c t u a liz a d o d e l m e d io y d e lo s p ro c e s o s te c n o ló g ic o s p a r a lo s c u a le s
e s e m e d io o fr e c e n o s ó lo lo s m e n o r e s rie s g o s s in o la s m a y o re s v e n t a ja s
d e lo c a liz a c ió n .
E n re su m e n , p u e d e d e c ir s e q u e la a d o p c ió n d e e s ta te n d e n c ia n o
s e r ía m u y tra s c e n d e n te , n i p a r a la p la n ific a c ió n n i p a r a e l c re c im ie n to
ni p a r a la p ro te c c ió n a m b ie n t a l; e s to p o d r í a e x p lic a r el p o c o é x ito
a lc a n z a d o en c o n v e n c e r a lo s p la n ific a d o r e s p a r a q u e a s u m a n u n p a p e l
c o e r c it iv o m a y o r q u e el q u e el E s t a d o re a liz a o r d in a r ia m e n t e s e g ú n e l
e n fo q u e b á s ic o e s b o z a d o en la secció n a n t e rio r. H a c e r lo p o d r ía s ig n i­
f ic a r u n a d e s n a tu ra liz a c ió n d e las fu n c io n e s o d e lo s m é to d o s d e p la n i­
fic a c ió n . Y , si e s a c o e r c ió n r e s u lt a r a ex ito sa , es p o s ib le q u e el p a t r ó n
d e c re c im ie n to a u m e n te el c a r á c t e r re s t ric tiv o q u e a c t u a lm e n te tiene
p a r a v a s to s s e c to re s d e p o b la c ió n . Y , si se b a s a en u n a p e rc e p c ió n
in g e n u a o d iv o r c ia d a d e la re a lid a d so c ia l, e s a c o e r c ió n p o d r ía p e r j u ­
d ic a r tan to a l c r e c im ie n t o c o m o a l a m b ie n te .
U n e n fo q u e in s t ru m e n ta l, c o m o e l q u e se p la n t e a en la s ig u ie n te
s ecció n , n o e x c lu y e m e d id a s c o m o la s q u e se p r o p o n e n d e n tr o d e l e n fo ­
q u e re stric tiv o ; p e r o su s ig n ific a d o , sus a lc a n c e s — e in c lu s o su s p o s i­
b ilid a d e s d e é x ito — v a r ía n s u s ta n c ia lm e n te a l c o n s id e r a r a l a m b ie n te
y a s u p ro te c c ió n en fo r m a s u b o r d in a d a a los d e m á s o b je t iv o s y m e d i­
d a s q u e la p la n ific a c ió n e m p le a . N o p a r a in h ib i r . o p a r a re s t rin g ir , sin o
p a r a a p r o v e c h a r el m e d io a m b ie n te en fu n c ió n d e l d e s a rr o llo .
C.
1.
E N F O Q U E IN S T R U M E N T A L :
P A R A L A C O O P E R A C IÓ N
BASE
Perspectivas del en foq u e re s tric tiv o
D e lo e x p u e s to a n t e rio rm e n t e p u e d e d e s p r e n d e r s e q u e en A m é r ic a
L a tin a son m u y lim it a d a s las p e rs p e c tiv a s p a r a u n a m a y o r in c o r p o r a ­
c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n co n un e n fo q u e
re stric tiv o . E llo f r u s t r a c ie rta m e n te las in te n c io n e s d e u n a m e jo r p r o ­
te cció n a m b ie n ta l, m a n tie n e laten te la e s té ril c o n t ro v e rs ia e n tre e co n o m ic is m o y a m b ie n t a lis m o y c o n d u c e a a r g u m e n ta c io n e s q u e , a la la rg a ,
p u e d e n s e r u s a d a s p a r a r e s p a ld a r p o d e r o s o s in tereses c o n t ra r io s al
d e s a r r o llo . P e ro , a d e m á s , m a n tie n e c ie rta c o n fu s ió n q u e lleva, p o r un
la d o , a re c h a z a r o t r o s a p o rte s s o b r e el tem a, au n c u a n d o n o p e rs ig a n
p r o p ó s it o s re s tric tiv o s ni d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l y, p o r o tro la d o , a
in h ib ir el a v a n c e c o n c e p tu a l en la m a t e ria q u e p o d r ía c o n t r ib u ir su sta n c ia lm e n te al d e s a r r o llo v a la p la n ific a c ió n .
251 □ La dim ensión am biental en la planificación
A este re sp e c to c a b e d e s ta c a r q u e la d is c u s ió n p r o d u c id a en los
ú ltim o s q u in c e a ñ o s co n fin e s d e p ro te c c ió n a m b ie n t a l t a m b ié n ha
c o n t r ib u id o a u n a m e jo r p e rc e p c ió n d e a s p e c to s fu n d a m e n ta le s d e l
d e s a r r o llo , re v irt ie n d o en esta d ire c c ió n a lg u n o s d e su s in s tru m e n to s
c o n c e p tu a le s m á s im p o rt a n te s , e n tre los q u e c a b e d e s t a c a r e s p e c ia lm e n te
tres. P r im e r o , el re la tiv o a la s in te r d e p e n d e n c ia s s is té m ic a s e n tre los
c o m p o n e n te s d e la re a lid a d m a te ria l, el c u a l h a a y u d a d o a p e r c i b ir
c o m p le ja s re la c io n e s e in te r c a m b io s , n o s ó lo e n tre e l a m b ie n te y las
a c t iv id a d e s s o c ia le s a las q u e su ste n ta, sin o e n tre d is tin ta s a c t iv id a d e s
q u e se su e le n c o n s id e r a r in d e p e n d ie n te s. S e g u n d o , el r e la c io n a d o con
la d iv e r s id a d y e s p e c ific id a d d e lo s e c o s is te m a s , q u e h a c o n t r ib u id o a
c o m p r e n d e r s u s ta n c ia le s d ife r e n c ia s e n tre ésto s en m a t e r ia d e e v o lu c ió n
y p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo , a s í c o m o d e o p o r t u n id a d e s y d e s a fío s p a r a
la p r o d u c c ió n y re p r o d u c c ió n e c o n ó m ic a y p a r a el a s e n ta m ie n to y re ­
p ro d u c c ió n d e la p o b la c ió n . P o r ú ltim o , el re la t iv o al p a p e l d e t e r m i­
n an te q u e en esta s re la c io n e s ju e g a n c ie rto s p r o c e s o s m e d ia d o r e s y
o r d e n a d o r e s q u e , en el c a s o d e l d e s a r r o llo , c o r r e s p o n d e n p rin c ip a lm e n te
a la fo r m a c ió n c u lt u ra l, a l a v a n c e c ie n tífic o y té cn ic o y a la in te n s ifi­
cac ió n d e la d e n s id a d o rg a n iz a tiv a y d e in fo r m a c ió n d e la so c ie d a d .
E s te tipo d e a p o rte s p o d r ía c o n t r ib u ir s u s ta n c ia lm e n te a las ta re a s
de p la n ific a c ió n , m e jo r a n d o su p e rc e p c ió n d e las v a r ia b le s re a le s s o b r e
las q u e a c tú a n c o tid ia n a m e n te ; a p o y a n d o su s r e s p o n s a b ilid a d e s de
o rg a n iz a c ió n y c o o rd in a c ió n in te r s e c to ria l e in te r re g io n a l así c o m o
d e v in c u la c ió n c o n la p o b la c ió n ; p r o fu n d iz a n d o en la c o m p re n s ió n y
m a n e jo d e las e s tr u c t u r a s y m e c a n is m o s m á s p r o fu n d o s q u e c o n d ic io n a n
el d e s a r r o llo y el u s o d e l a m b ie n te , etc.
S in e m b a r g o , esta s p o s ib ilid a d e s re s u lt a n in h ib id a s p o r u n a in sis­
ten cia d e s a p r e n s iv a p a r a a d o p t a r el e n fo q u e re stric tiv o , in sis te n c ia q u e,
si n o h a m o tiv a d o a los p la n ific a d o r e s d e s p u é s d e la c a m p a ñ a re a li­
z a d a en lo s ú ltim o s tres lu s tro s , d ifíc ilm e n t e p o d r ía h a c e rs e m e d ia n te
u n e s fu e rz o a d ic io n a l d e c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l c o n el m is m o e n fo q u e .
L o m á s p r o b a b le es q u e u n a c o o p e ra c ió n c o n esta s b a s e s c o n tin ú e
s ie n d o s ó lo d e l in te ré s d e los se c to re s p r e o c u p a d o s p o r la p ro te c c ió n
a m b ie n ta l, tr a s la d a n d o a n iv e l in te r n a c io n a l las d ife r e n c ia s co n los p la n i­
fic a d o r e s a n iv el d e c a d a p a ís.
E n tales c o n d ic io n e s , n o s e ría m u y a r r ie s g a d o p la n t e a r q u e si lo
q u e se d e s e a es a u m e n t a r la e fic a c ia d e la p ro te c c ió n a m b ie n t a l q u e
o rd in a r ia m e n t e re a liz a el E s ta d o , c o n v e n d r ía n o in s is tir en u n a m a y o r
in c o r p o r a c ió n o in te r fe re n c ia d e este te m a en la p la n ific a c ió n ; p o d r ía
s e r c o n t r a p r o d u c e n t e ta n to p a r a la p la n ific a c ió n c o m o p a r a la p r o t e c ­
c ió n d e l a m b ie n te . M á s b ie n , v a ld r ía la p e n a fo r t a le c e r lo s m ú ltip le s
e s fu e rz o s p a r a p e r fe c c io n a r las m e d id a s e s p e c ífic a s d e p ro te c c ió n q u e
lle v a n a c a b o lo s d ife r e n t e s a g e n te s d e l s e c t o r p ú b lic o y d e la p r o p ia
p o b la c ió n , fo rt a le c im ie n t o en e l q u e la c o o p e r a c ió n e n tre p a ís e s la tin o ­
a m e r ic a n o s h a d e m o s t r a d o s e r d e u n a a y u d a in v a lo r a b le au n c u a n d o
no se cu en te c o n u n a p la n ific a c ió n e fe ctiv a.
U n p la n te o c o m o éste te n d ría , p o r lo m e n o s, la v e n t a ja d e lib e r a r
los g r a n d e s a p o rte s la te n te s q u e p u e d e h a c e r u n a in c o r p o r a c ió n d e la
d im e n s ió n a m b ie n t a l o rie n t a d a a l d e s a r r o llo ; es d e c ir, u n a in c o rp o r a c ió n
b a s a d a en u n e n fo q u e in stru m e n ta l.
252 □ Carlos Collantes
2.
Necesidad de un en foq u e in stru m en ta l
S i se re c o n o c e q u e el m a n e jo d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l es u n a d e las
r e s p o n s a b ilid a d e s c e n tra le s d e l E s t a d o y q u e e lla in v o lu c r a a c t iv id a d e s
tales c o m o las d e p ro v is ió n , a c u m u la c ió n y c o n s e rv a c ió n d e la s b a s e s
m a te ria le s d e l d e s a r r o llo d e c a r á c t e r m á s e stra té g ic o , p u e d e r e c o n o c e rs e
co n fa c ilid a d q u e u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
en la p la n ific a c ió n n o se ju s t ific a p r in c ip a lm e n te p o r ra zo n e s p r o f ilá c ­
ticas. A j u z g a r p o r lo in d ic a d o en e l a p a r t a d o I, n o se tra ta d e a fr o n t a r
m a y o re s p r o b le m a s a m b ie n ta le s sin o d e a s u m ir m á s p le n a m e n te los
c o m p le jo s p r o b le m a s d e l d e s a r r o llo en q u e la d im e n s ió n a m b ie n ta l
p u e d e c u m p lir u n p a p e l re le v a n te .
P e rs is te n te s c o n tra d ic c io n e s , c o m o la q u e se d a e n tre la s n e c e s i­
d a d e s s o c ia le s in s a tis fe c h a s y la s p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s d e s a p r o ­
v e c h a d a s , o ta m b ié n e n tre el a lto c o s to d e la c a p ita liz a c ió n im ita tiv a
d e esta s p o t e n c ia lid a d e s y el c a r á c t e r r e g re s iv o d e s u a p ro v e c h a m ie n to
y c o n s e rv a c ió n , p u e d e n r e v e la r in s u fic ie n c ia s o e r r o r e s p r o fu n d o s a c e rc a
d e la c o n c e p c ió n y d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . A l m e n o s, p u e d e
d e c irs e q u e e lla s re v e la n d e s c o n o c im ie n to d e l a m b ie n te en la m a y o r
p a rte d e la r e g ió n y p a s iv id a d en el m a n e jo d e los p ro c e s o s m e d ia d o re s
d e la s re la c io n e s d e la s o c ie d a d co n el a m b ie n te , a p a rt e d el c a r á c t e r
d e s ig u a l y ex c lu y e n te d e l p a t r ó n d e c re c im ie n to .
P r o c e s o s ta n v ita le s y e s tra té g ic o s c o m o lo s re la c io n a d o s c o n el
a p ro v e c h a m ie n to s o c ia l d e l a m b ie n te n o p u e d e n s e r c ie g a m e n te c o n fia ­
d o s a un in e lu c ta b le y e x ó g e n o a v a n c e d e las fu e rz a s p ro d u c tiv a s , c o m o
ta m p o c o a in v is ib le s fu e rz a s d e m e rc a d o . C u a n d o se p la n te a u n a in c o r ­
p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l m a y o r q u e la q u e a c tu a lm e n te se
d a en e l E s t a d o v en la p la n ific a c ió n , es p r e c is a m e n t e p a r a a u m e n t a r la
c a p a c id a d s o cial en el m a n e jo d e estas re la c io n e s , c o n d ic ió n in d is p e n ­
s a b le p a r a a s u m ir, v a lo r a r y a p r o v e c h a r m ás y m e jo r la b a s e a m b ie n ta l
en fu n c ió n d e los fin e s p r o p io s d e l d e s a r r o llo y t a m b ié n d e u n a in s e r­
c ió n a c tiv a en e l c o n te x to in te rn a c io n a l. E n o tr o s té rm in o s , esto s ig n i­
fic a a c e p t a r q u e el a m b ie n te es s ó lo u n in s tru m e n to ( u n a c o n d ic ió n )
y n o u n o b je t iv o d e l d e s a r r o llo , p e ro ta m b ié n q u e se tra ta d e u n in s t ru ­
m en to e s tra té g ic o p o c o y m a l u tiliz a d o en n u e s tro s p aíses.
M ie n t r a s el e n fo q u e re s tric tiv o p a re c ía p r e g u n t a r s e a c e rc a d e q u é
h a c e r co n el d e s a r r o llo p a r a fa v o r e c e r al a m b ie n te , a l e n fo q u e in s t ru ­
m e n ta l le c o r r e s p o n d e in t e r r o g a r s e a c e rc a d e q u é h a c e r c o n el a m b ie n te
p a r a fa v o r e c e r al d e s a r r o llo . E s d ecir, q u é h a c e r p a r a s a tis fa c e r las
n e c e s id a d e s y p a r a d in a m iz a r las c a p a c id a d e s so c ia le s, te n ie n d o en
c u e n ta q u e e l a p r o v e c h a m ie n to y la c o n s e rv a c ió n d e l a m b ie n te d e b e n
s e r ta n to m a y o re s c u a n to m á s lo r e q u ie r a n esas n e c e sid a d e s, y tan to
m e jo r e s c u a n to m á s lo p e rm ita n esas c a p a c id a d e s. T e n ie n d o en cu en ta,
a d e m á s , q u e la c a lid a d d e l a m b ie n te só lo p u e d e s e r un a s p e c to r e s u l­
tante d e este d e s a r r o llo y n o u n a c o n d ic ió n d el m is m o q u e m e re z c a s e r
im p u e s ta c o e rc itiv a m e n te .
R e s p o n d e r a este in te r ro g a n t e im p lic a a s u m ir a l a m b ie n te en ca d a
co n tex to , n o c o m o u n a re stric c ió n sin o c o m o u n a o p o r t u n id a d y c o m o
un d e s a fío , a u n en el ca so q u e lo q u e se re q u ie r e es su m a y o r p r o t e c ­
ción. T a m b ié n im p lic a d e ja r d e c o n s id e r a r p a s iv a m e n te p ro c e s o s c o m o
los te c n o ló g ic o s, c u lt u ra le s y o rg a n iz a tiv o s , b u s c a n d o en c a m b io fo r t a le ­
253 □ La dim ensión am biental en la planificación
c e rlo s in te rn a m e n te c o m o fa c to re s c la v e s p a r a r e s p o n d e r a e sa o p o r t u ­
n id a d y a ese d e s a fío . U n e n fo q u e c o m o éste n o lle v a a a ñ a d ir co sto s,
c o n t ro le s o in s e g u r id a d e s a lo s m u c h o s q u e y a im p o n e e l p a t r ó n d e
c re c im ie n to v ig e n te , sin o q u e a c t ú a d e n tr o d e este p a t r ó n c o n el p r o p ó ­
sito d e d iv e r s ific a r y fle x ib iliz a r la s o p c io n e s d is p o n ib le s en c a d a a m ­
b ie n te y en c a d a c o y u n tu ra , y a s im is m o d e e s t im u la r o tr a s fu e rz a s
e n d ó g e n a s q u e c o a d y u v e n a s u t r a n s fo rm a c ió n .
E n o tr o s té rm in o s , el e n fo q u e p r o p u e s t o p e r m it e re c o n o c e r en el
a m b ie n te u n v a lio s o in stru m e n to , ta n to p a r a el d e s a r r o llo c o m o p a r a
la p la n ific a c ió n , in s t ru m e n to c u y a im p o r t a n c ia n o d e r iv a d e su s c u a li­
d a d e s in trín s e c a s sin o d e l p a p e l q u e p u e d a c u m p lir en el lo g r o d e
o b je t iv o s im p o rt a n te s d e d e s a r r o llo . L o s a lc a n c e s d e este e n fo q u e
p u e d e n s e r m u c h o m á s e fe c tiv o s q u e el a n te rio r, a u n en e l c a s o d e
a fr o n t a r p r o b le m a s d e d e te r io ro . D e u n la d o , p o r q u e se o rie n ta e n la
m is m a d ire c c ió n d e las p r e o c u p a c io n e s d e lo s p la n ific a d o r e s , q u e a d e ­
m á s s u e le n c o n o c e r c o n m a y o r re a lis m o la s c o n d ic io n e s p o lític a s, s o c ia le s
o d e c a r á c t e r in te r n a c io n a l q u e p u d ie r a n e s ta r in v o lu c ra d a s en u n a
m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l c o m o la s u g e rid a . D e
o t r o la d o , p o r q u e lib e r a r í a y c a n a liz a r ía h a c ia el d e s a r r o llo m ú ltip le s
a p o rte s , in v e s tig a c io n e s y o t r o s e s fu e rz o s v a lio s o s q u e d e s p lie g a n secto ­
res in te r e s a d o s en el a m b ie n te c o m o o b je t o c e n tra l, p e r o q u e a h o r a se
e n c u e n tra n in h ib id o s o so n ig n o r a d o s p o r lo s p la n ific a d o r e s , en la m e­
d id a en q u e se los id e n t ific a ú n ic a m e n te c o n e l e n fo q u e re stric tiv o .
L a e x p e rie n c ia d e m u e s t r a q u e es p o s ib le h a c e r este in ten to , a p e s a r
d e lo in c ip ie n te d e l e n fo q u e . E n to d o caso , s e ñ a la q u e es n e c e s a rio
h a c e rlo p a r a c r e a r m e jo r e s c o n d ic io n e s d e d e s a r r o llo , p a r a q u e el tem a
a m b ie n ta l sea d e m a y o r in te ré s d e la p o b la c ió n y d e los p la n ific a d o re s y p a r a q u e u n e s fu e rz o d e c o o p e ra c ió n re g io n a l en la m a t e ria te n ga
s en tid o.
3.
Áreas de co o p era ción
E l e n fo q u e in s tru m e n ta l b u s c a c o n t r ib u ir c o n el d e s a r r o llo y con la
p la n ific a c ió n en té rm in o s m á s c u a lita tiv o s q u e c u a n tita tiv o s ; m á s de
c o n o c im ie n to e in te r p r e ta c ió n q u e d e in fo r m a c ió n o d e h e r ra m ie n t a s
e s p e c ífic a s ; m á s en los p ro c e s o s g e n e ra t iv o s y d e c o n c e p c ió n del
d e s a r r o llo y d e su s e s tra te g ia s q u e en la s m a n ife s ta c io n e s fin a le s , en
el a m b ie n te o e n lo s d o c u m e n to s d e p la n e s.
E n este co n te x to , r e s u lt a d ifíc il p r o p o n e r te m as e s p e c ífic o s de
c o o p e ra c ió n re g io n a l, e s p e c ia lm e n te si se c o n s id e r a la c o m p le jid a d y
d iv e r s id a d d e te m a s c o m o lo s a n a liz a d o s y la in c ip ie n te e x p e rie n c ia en
la a p lic a c ió n d e l e n fo q u e in s tru m e n ta l. P o r es ta s ra z o n e s , se su g ie re ,
s im p le m e n te c o m o un p u n t o d e p a rt id a , d ife r e n c ia r d o s g r a n d e s á re a s
d e c o o p e ra c ió n , r e fe r id a s re s p e c tiv a m e n te a t r a b a jo s d e re v is ió n c o n c e p ­
tu al p o r un la d o , y d e d is e ñ o e stra té g ic o , p o r o tro .
a)
R evisión con cep tu a l
E n m a t e ria d e re v is ió n c o n c e p tu a l, p o d r ía n id e n t ific a r s e al m e n o s d os
tip o s d e ta re a s en las q u e p la n ific a d o r e s y e s tu d io s o s d e l a m b ie n te y
d el d e s a r r o llo d e A m é r ic a L a t in a d e b e r ía n c o o p e r a r co n p r io r id a d . U n a ,
re fe r id a a c ie rta s in te r p r e ta c io n e s d e l d e s a r r o llo h istó ric o y d e las
254 □ Carlos Collantes
p o s ib ilid a d e s m a t e ria le s d e d e s a r r o llo , e s p e c ia lm e n te e n c o n te x to s d o n d e
el e c o s is te m a es m e n o s c o n o c id o o a p ro v e c h a d o . L a o tra , r e la t iv a a
c ie rt a s " id e a s -f u e r z a " , q u e s u e le in f o r m a r el d is e ñ o e s tra té g ic o p e ro
q u e s o n o b je t o d e u n p r o f u n d o c u e s tio n a m ie n to , o d e u n a p r o f u n d a
c o n t ro v e rs ia , en ra z ó n d e su s im p lic a c io n e s id e o ló g ic a s , s o c ia le s y a m ­
b ie n ta le s .
E n c u a n to a la r e v is ió n d e la s in te r p r e ta c io n e s d e l d e s a r r o llo ,
p o d r í a m e n c io n a rs e , a títu lo ilu s t ra t iv o , la n e c e s id a d d e a s u m ir y re s ­
p o n d e r a p r o b le m a s b á s ic o s c o m o lo s q u e se in d ic a ro n en e l a p a r t a d o
I, y q u e se s in te tiz a ro n en la c o n t ra d ic c ió n e n tre la p e rs is te n te fr u s ­
tr a c ió n d e m ú lt ip le s n e c e s id a d e s y p o s ib ilid a d e s h u m a n a s y la s v a s ta s
p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s d e s a p r o v e c h a d a s . E n t r e la s p re g u n ta s q u e
m e r e c e r ía n a b o r d a r s e a este re s p e c t o p o d r í a n s e ñ a la r s e , p o r e je m p lo :
¿ E n q u é m e d id a d ic h a c o n t ra d ic c ió n o b e d e c e a in s u fic ie n c ia s o e r r o r e s
d e c o n o c im ie n to d e l te r r it o r io y d e su s e c o s is te m a s ? ¿ E n q u é m e d id a
c a m b io s en la p r o p ie d a d o e n la in te r v e n c ió n p la n ific a d o r a d e l E s t a d o
p u e d e n m o d ific a r la situ a c ió n ; e s p e c ia lm e n te d o n d e e l E s t a d o es y a el
p rin c ip a l p r o p ie t a r io y p la n ific a d o r d e ese a p ro v e c h a m ie n to ( o d o n d e
es e l p r in c ip a l r e s p o n s a b le d e su d e s a p r o v e c h a m ie n t o )? ¿Q u é m a n ife s ­
tacio n es, c a u s a s y e fe c to s tien e e s a c o n t ra d ic c ió n e n co n te x to s d e d ife ­
re n te s e c o s is te m a s ; e s p e c ia lm e n te en el tr ó p ic o h ú m e d o , en la s zo n a s
d e m o n ta ñ a y en la s zo n a s á r id a s ? ¿ Q u é p a p e l ju e g a n , en c a d a ca so , el
ré g im e n s o c io p o lític o , lo s fa c t o r e s d e m o g r á fic o s , lo s p a tro n e s d e a c u m u ­
lació n , la in se rc ió n in te rn a c io n a l, etc.?
E n c u a n to a las “ id e a s -fu e r z a ” q u e m e r e c e r ía n u n a s e ria re v is ió n ,
d e s ta c a n a q u é lla s q u e r e s p a ld a n la s v is io n e s e c o n o m ic is ta s, n e o m a lth u sian a, u t ó p ic a u o tr a s en la s q u e e l s e s g o en la p e rc e p c ió n d e l m e d io
d e s u s re c u r s o s y d e s u s lim ita c io n e s es fu n d a m e n ta l y p u e d e lle v a r a
c o s to s ís im o s e r r o r e s , p o r a c c ió n o p o r o m is ió n . C a b e r e c o r d a r , a este
re sp e c to , a x io m a s ta n p e lig r o s o s c o m o lo s q u e se r e fie r e n a l c a r á c t e r
n a t u r a l y f i jo d e lo s re c u r s o s m a t e ria le s ; a la escasez g e n e ra l d e r e c u r ­
sos en n u e s tro s p a ís e s ; a la s u p e r io r id a d u n iv e r s a l y a la v ía ú n ic a d e
d e s a r r o llo c ie n tífic o y té c n ic o ; a la v a lid e z n a c io n a l d e la s e s tra te g ia s
n a c io n a le s y s e c to ria le s , p o r e n c im a d e las d ife r e n c ia s e c o s is té m ic a s; a
la s o b r e p o b la c ió n y a la f r a g ilid a d g e n e ra l d e la n a tu ra le z a , e n tre o tro s.
b)
D iseño estra tégico
F in a lm e n te , se s u g ie re c o m o u n a d e las ta re a s d e p e rs p e c tiv a s m á s
fe c u n d a s — a n iv e l in te rn o y d e c o o p e ra c ió n r e g io n a l— in c lu ir en el
d is e ñ o d e la s e s tra te g ia s d e d e s a r r o llo c r ite rio s fu n d a m e n ta le s d e acc ió n ,
c o m o lo s q u e se s e ñ a la r o n en el a c á p ite 1 y q u e h a n r e v e rt id o d e las
p re o c u p a c io n e s p o r la p ro te c c ió n a m b ie n t a l a la s d e l d e s a r r o llo . E l
im p a c to q u e p u e d e te n e r en la p la n ific a c ió n esta fo r m a d e in c o r p o r a r
la d im e n s ió n a m b ie n t a l es m ú ltip le , y en a lg u n o s a s p e c to s , d e c is iv o , a u n
c u a n d o n o se lo m e n c io n e e x p líc it a m e n t e en lo s p la n e s (p u e d e tra ta rs e ,
p o r e je m p lo , d e o p t a r p o r u n a a c c ió n en vez d e o tr a , sin q u e n in g u n a
d e la s d o s te n ga a p a re n te m e n te r e la c ió n a lg u n a con el a m b ie n t e ).
N o o b s ta n te , c a b r ía d e s ta c a r, a títu lo ilu s tra tiv o , a lg u n o s d e los
a p o r t e s d e c a r á c t e r m á s g e n e ra l q u e d ic h o s c r ite rio s p u e d e n b r i n d a r
a la p la n ific a c ió n en su s d is tin ta s in sta n c ia s , a p o rte s q u e en a lg u n o s
255 □ La dim ensión am biental en la planificación
casos ya han empezado a materializarse incluso mediante esfuerzos de
cooperación regional. Ellos son:
i) La diferenciación de la estrategia de desarrollo. Se trata de
reconocer simplemente que las diferencias en los contextos ambienta­
les, especialmente las de carácter ecológico, pueden requerir profundas
variaciones en las estrategias que se plantean a nivel nacional. Incluso,
pueden implicar estrategias completamente distintas en algunos aspec­
tos, a fin de fortalecer la especificidad de cada ecosistema y la de la
formación social respectiva, así como también las diferencias y complementariedades entre distintos contextos.
Este aporte es especialmente significativo en la planificación de
nivel nacional, sea que se trate de temas globales, sectoriales o empre­
sariales, y ha empezado a movilizar algunos esfuerzos de cooperación
regional y subregional, especialmente en el campo de los asentamientos
humanos y de la tecnología.
ii) La diversificación de opciones concretas. Se trata de un aporte
fundamental para enfrentar el estrechamiento de opciones que impone
el patrón imitativo. Consiste, básicamente, en percibir la multiplicidad
de posibilidades de uso que puede darse a cada elemento del ambiente,
por separado o como parte de un ecosistema, y, asimismo, las capacida­
des (e investigaciones) necesarias para materializarlas.
Este aporte concierne particularmente a la planificación local y a
la planificación sectorial o empresarial, pudiendo sintetizarse ambos
en el caso de los planes denominados de zonificación u ordenación
ambiental. Mientras la planificación sectorial podría identificar diversas
opciones de uso —simultáneo y sucesivo— para cada parcela de su
ámbito, la planificación sectorial podría hacerlo con las opciones de
localización de cada actividad cuya implantación se requiere para el
desarrollo de ese mismo ámbito.
iii) La visión integrada y específica. Se trata de uno de los aportes
que mejor resume todo lo planteado; consiste básicamente en ofrecer
un mejor acercamiento a las variables reales y a sus interrelaciones
materiales, que cristalizan las complejas determinantes sociales, técnicas,
tconómicas y políticas en juego.
Las instancias más aparentes para volcar este tipo de aporte se
dan en la planificación regional y en la de grandes obras de infra­
estructura, aprovechamiento de cuencas y de expansión metropolitana.
Ello se debe principalmente a la relación inmediata que existe, en estos
niveles, entre el elemento integrador por excelencia, que es la población
—con sus necesidades y posibilidades— y las condiciones ambientales
de la producción y la reproducción económica y social.
Sobre estos temas se han iniciado también importantes esfuerzos
de intercambio y cooperación regional, algunos de los cuales han alcan­
zado ya la etapa de elaboración de manuales más prácticos de gestión.
II
LA C O O P E R A C IO N H O R IZ O N T A L E N A S U N T O S A M B IE N T A L E S
E N A M É R IC A L A T IN A Y E L C A R IB E : L O S D E S A F ÍO S
D E U N A ID E A E N T IE M P O S D E C R IS IS
p o r Ja im e H u r tu b ia *
IN T R O D U C C IÓ N
E l p ré s e n te d o c u m e n to in te n ta a n a liz a r lo s d e s a fío s q u e e n fr e n t a la
c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l en a s u n to s a m b ie n ta le s en A m é r ic a L a t in a y
el C a r ib e en e sto s tie m p o s d e c ris is g e n e ra liz a d a en lo e c o n ó m ic o , fin a n ­
c iero , c u lt u ra l y p o lític o . S ig u ie n d o u n e n fo q u e c rític o , p re t e n d e h a c e r
u n lla m a d o p a r a q u e se e v a lú e n c o n re a lis m o lo s r e s u lt a d o s d e las
ac c io n e s q u e se h a n e m p r e n d id o h a s t a la fec h a, en la re g ió n , en esta
m a te ria . A s im is m o , p re t e n d e m o s t r a r c u á le s s o n la s p rin c ip a le s d ific u l­
ta d es c o n q u e se e n fr e n t a el p r o c e s o d e c o o p e ra c ió n , y c u á le s so n las
c a re n c ia s q u e se o p o n e n a l lo g r o d e s u s o b je tiv o s .
E n el te x to se re v is a la id e a fu n d a m e n t a l d e la c o o p e ra c ió n h o r i­
zo n tal, y su a p lic a c ió n en la e s fe r a d e l m e d io a m b ie n te . E n fo r m a
p a r t ic u la r se d e s ta c a n lo s p r o g r e s o s p a u la t in o s a lc a n z a d o s en el fo r t a ­
le c im ie n to d e e s ta c o o p e ra c ió n d e s d e a b r il d e 1983, fe c h a en q u e se
re a liz ó la I I R e u n ió n R e g io n a l In t e r g u b e r n a m e n t a l s o b r e M e d io A m ­
b ie n te en A m é r ic a L a t in a y el C a r ib e ( P N U M A / C E P A L , 1983 b ) , h a s t a
a b r il d e 1985, fe c h a en q u e se re a liz ó la I V R e u n ió n R e g io n a l In t e rg u b e r n a m e n t a l ( P N U M A / C E P A L , 1985 b ) . A u n q u e la m a y o r ía d e lo s p a ís e s
d e la re g ió n h a n m o s t r a d o u n a fr a n c a v o lu n t a d p o lít ic a p a r a a p o y a r
la c o o p e ra c ió n , se h a n e n c o n tra d o s e rio s o b s t á c u lo s p a r a a p o y a r p r o ­
g r a m a s a m b ie n ta le s r e g io n a le s d e in te ré s c o m ú n , m o v iliz a n d o c o n t r ib u ­
c io n e s fin a n c ie ra s n a c io n a le s e in te rn a c io n a le s.
E n tr e las c a u s a s p r in c ip a le s d e l le n to d e s a r r o llo d e la c o o p e ra c ió n
fig u r a n las a c t u a le s c a re n c ia s d e los o r g a n is m o s g u b e r n a m e n t a le s e n c a r­
g a d o s d e los a s u n to s a m b ie n t a le s a lo s c u a le s les c o r r e s p o n d e r ía s e r
los ag e n te s e s e n c ia le s d e e s ta c o o p e ra c ió n . E n m e d io d e la a c t u a l c ris is
e c o n ó m ic a y fin a n c ie ra , es ta s c a re n c ia s e s tá n s ie n d o m á s e v id e n te s y a
q u e en la m a y o r ía d e lo s p a ís e s las c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s sigu en
e s ta n d o a u se n te s en la s d e c is io n e s a d o p t a d a s p a r a a c e le r a r el c re c i­
m ie n to y la r e a c tiv a c ió n e c o n ó m ic o s.
In c lu s o en lo s p a ís e s d o n d e lo a m b ie n t a l d ifíc ilm e n t e h a b ía lle g a d o
a o b t e n e r u n a c ie rt a p r e s e n c ia y le g it im id a d , a h o ra , p o r lo s e fe c to s
* Director Regional Adjunto, Oficina Regional para América Latina y el Caribe
(ORPALC) del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
258 □ Jaime H u rtu bia
d e la c ris is , el te m a c o m ie n z a a s e r p o s t e rg a d o , p o n ie n d o en d u d a la
v ia b ilid a d d e l e s q u e m a d e c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l in t r a r r e g io n a l in ic ia d o
e n 1983.
O t r a lim it a c ió n a la s a c c io n e s d e c o o p e ra c ió n es la h e t e ro g e n e id a d
in stitu c io n a l, q u e h ac e a ú n m á s c o m p le ja la s itu a c ió n . L a o r d e n a c ió n
y e l fo rt a le c im ie n t o in s titu c io n a le s s u r g e n en to n c e s c o m o la s c u e stio n e s
en q u e la s fu t u r a s la b o r e s d e c o o p e r a c ió n d e b e n c o n c e n t r a r s u aten ció n .
E s te t r a b a jo s e ñ a la b r e v e m e n t e c u á le s so n los p r o b le m a s q u e se
p la n te a n en A m é r ic a L a tin a y el C a r ib e re s p e c to d e la c o o p e ra c ió n
h o riz o n ta l en a s u n to s a m b ie n ta le s y p re t e n d e a y u d a r a id e n t ific a r las
c a r e n c ia s y lo s p r o b le m a s e s tr u c t u r a le s q u e d e b e n te n e rs e en cu e n ta
p a r a r e fo r z a r u n a c o o rd in a c ió n re g io n a l y u n a e fic a z a p lic a c ió n d e los
p rin c ip io s d e la c o o p e ra c ió n .
A.
1.
S U R G IM IE N T O D E L A C O O P E R A C IÓ N H O R IZ O N T A L
E N A S U N T O S A M B IE N T A L E S
La idea y el c o n c e p to de la co o p e ra ció n h o riz on ta l
L a id e a d e la c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l se fo r t a le c ió en el á m b it o in te r­
n a c io n a l a m e d ia d o s d e lo s a ñ o s se te n ta c o m o u n a re s p u e s t a d e los
p a ís e s en d e s a r r o llo an te la d e s fa v o r a b le r e a lid a d d e las re la c io n e s
in te rn a c io n a le s q u e n o h a b ía n p e rm itid o , p o r d é c a d a s , u n d e s a r r o llo
re a l d e su s s o c ie d a d e s . C o n c e p tu a lm e n te se le re c o n o c e c o m o u n in s t ru ­
m e n to clav e, p o r m e d io d el c u a l lo s p a ís e s en d e s a r r o llo p o d r ía n
p ro y e c ta rs e h a c ia u n a p o s ic ió n d e m a y o r ig u a ld a d c o n el re sto d el
m u n d o , c r e a n d o , a d q u ir ie n d o , a d a p ta n d o , t r a n s fir ie n d o y c o m p a rt ie n d o
c o n o c im ie n to s y e x p e rie n c ia s c o n b e n e fic io s re c íp ro c o s . L a c o m u n id a d
in te r n a c io n a l a p o y ó esto s p la n te a m ie n t o s en el P la n d e A c c ió n d e B u e n o s
A ire s , a p r o b a d o p o r la C o n fe re n c ia d e las N a c io n e s U n id a s s o b r e
C o o p e r a c ió n T é c n ic a e n tre lo s P a ís e s en D e s a r r o llo , c e le b r a d a en B u e n o s
A ire s , d e l 30 d e a g o s to a l 12 d e s e p t ie m b r e d e 1978 (C E P A L , 1978).
D e s d e en to n ces, se a p lic a el té rm in o c o o p e ra c ió n h o riz o n ta l, ta n to a
la c o o p e ra c ió n té cn ic a c o m o a la c o o p e ra c ió n e c o n ó m ic a e n tre p a ís e s
y re g io n e s en d e s a r r o llo .
L a c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l c o m o in s t ru m e n to s u p o n e ta m b ié n u n
p ro c e s o te n d ie n te a p e r s e g u ir u n e fic a z d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y so cial.
C o m o tal, p u e d e a p lic a r s e a c u a lq u ie r te m a a lr e d e d o r d e l c u a l d o s
o m á s p a ís e s en d e s a r r o llo te n g a n in te re s e s c o m u n e s y m u e s t re n v o lu n ­
tad p o lít ic a d e c o o p e ra r .
E n la ú lt im a d é c a d a , lo s p a ís e s en d e s a r r o llo h a n b u s c a d o fo r t a ­
le c e r los m e c a n is m o s d e e n te n d im ie n to y c o o p e r a c ió n m u t u a a v a n z a n d o
en la b ú s q u e d a d e u n n u e v o o r d e n d e re la c io n e s e n t re e llo s y co n los
p a ís e s d e s a r r o lla d o s . C o n el c o r r e r d e lo s añ o s, se h a id o c o n s o lid a n d o
el c o n c e p t o c o m o u n e le m e n to d e im p o rt a n c ia en el p la n o técnico, e c o ­
n ó m ic o y p o lític o . S in e m b a r g o , ta n to in t r a r r e g io n a l c o m o in te rre g io n a lm e n te , h a m o s t r a d o s e r d e d ifíc il a p lic a c ió n . S i b ie n es c ie rto q u e
co m o id e a fu e s u s c r ita p a r a fo r t a le c e r la a u to s u fic ie n c ia n a c io n a l y
c o le c tiv a , en a lg u n o s ca so s la c o o p e ra c ió n h o riz o n ta l, en c u a n to a cto
d e lib e r a d o y v o lu n t a r io d e c o m p a r t ir , m a n c o m u n a r e in te r c a m b ia r, h a
sid o len to en su p u e s t a en m a r c h a d e b id o a la fa lt a d e p re p a ra c ió n
259 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
previa, por parte de los países en desarrollo, para saber a ciencia cierta
cuáles son sus posibilidades en cuanto a los recursos, conocimientos,
experiencia y capacidades que pueden ofrecer.
En síntesis, la cooperación horizontal para ser viable y alcanzar
resultados significativos, requiere que los países reconozcan que expe­
rimentan necesidades similares, comparten problemas críticos y enfren­
tan desafíos comunes que exigen planteamientos conjuntos. Si no existe
tal reconocimiento y convergencia de voluntades, no puede haber coope­
ración horizontal alguna. Desafortunadamente, las factores internos y
externos que influyen en las decisiones políticas de los países para,
primero, aceptar que existe necesidad mutua y, segundo, asignar los
recursos destinados a apoyar las acciones de cooperación, hacen muy
difícil la concertación que se requiere para que las intenciones y buenas
voluntades adquieran la forma de acuerdos concretos.
A pesar de ello, en América Latina y el Caribe, la cooperación
horizontal como instrumento parabas finalidades del desarrollo es vas­
tísima y sus potencialidades sólo ahora están comenzando a realizarse
en la práctica. Los obstáculos y las dificultades que encuentra en su
aplicación son de muy diverso orden, incluida la enorme heterogeneidad
que presentan los países respecto a la herencia cultural, desarrollo
histórico, capacidades técnicas e institucionales y potencialidades de
recursos financieros.
En la primera mitad del decenio de 1980, en los foros internacio­
nales, dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas, ha surgido
un serio obstáculo político a la cooperación internacional: el desafor­
tunado retroceso que están sufriendo el internacionalismo y el multilateralismo debido a la presión que ejercen los países industrializados.
Ante esta situación, la cooperación horizontal ha tenido un nuevo im­
pulso y ha sido fortalecida como componente de una estrategia que se
opone, a los intereses que buscan reemplazar la cooperación multilateral
por una bilateral, que facilitaría la posibilidad de imponer las condi­
ciones de los países poderosos en detrimento de las aspiraciones de los
países en desarrollo.
2.
L a d e m a n d a d e c o o p e r a c ió n h o r iz o n t a l e n a s u n t o s a m b ie n t a le s
Con anterioridad a la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano,
los países de América Latina y el Caribe reconocieron que si bien era
importante iniciar un ataque global concertado contra los problemas
del medio ambiente, no debía descuidarse la dimensión regional y na­
cional de esos problemas. Lo que primero se subrayó fue que los países
emprendieran, dentro de un esquema de cooperación regional, la reali­
zación de un diagnóstico sistemático de los problemas ambientales y
una evaluación de los efectos de las actividades del desarrollo.
En la etapa preparatoria a la Conferencia de Estocolmo, los go­
biernos (CEPAL, 1971) plantearon, como una primera aproximación a
un diagnóstico, que los problemas ambientales eran reflejo de su con­
dición de región en desarrollo y la importancia de los mismos variaba
con las características ecológicas y geográficas, y con el estado de
desarrollo de cada país. Se reconoció, ya en 1971, que la primera priori­
dad era incorporar las consideraciones ambientales en la planificación
del desarrollo, y se identificó como una deficiencia de primera magnitud
260 □ Jaime Hurtubia
la insuficiencia de conocimientos técnicos y científicos para la com­
prensión de los problemas ambientales.
Algunos especialistas (Hurtubia, 1971; Hurtubia y Torres, 1972; Di
Castri, 1972) plantearon que en la problemática se distinguían varias
similitudes a nivel regional. En primer lugar figuraban los problemas
ambientales asociados a componentes socio-económicos y, en segundo
lugar, a la degradación de los ecosistemas y manejo de recursos natu­
rales, ubicando a continuación los derivados de las diversas formas de
contaminación y del crecimiento demográfico.
Las ventajas de la cooperación intrarregional fueron desde entonces
también objeto de atención dentro del marco de la cooperación inter­
nacional para el medio ambiente. En los comienzos de la llamada "revo­
lución ecológica", se argumentó con sobrada razón que los ecosistemas
no reconocían fronteras, y que para los países en desarrollo los pro­
blemas de contaminación, degradación de ecosistemas, manejo de re­
cursos naturales, conservación del patrimonio natural, y aglomeraciones
urbanas, entre otros, eran muy similares, lo que favorecería una acción
conjunta. Incluso, para el caso latinoamericano se reconoció que esto
llegaba a identificarse plenamente con los ideales de la anhelada inte­
gración latinoamericana.
Al respecto, Di Castri, refiriéndose a los desafíos que presentaba
la problemática ecológica-ambiental a la región, planteó: "La estrategia
debe ser genuinamente latinoamericana, con la conciencia de que todas
nuestras naciones tienen problemas similares y de que ningún país
podrá enfrentarlos por sí solo, con el convencimiento sincero de que
las fronteras de las provincias y las naciones, si bien reflejan una realidad
histórica, no son ni deben convertirse en barreras ambientales; así por
ejemplo, no se justificaría un reconocimiento ecológico de la Puna si
en él no participaran Bolivia, Perú, Chile y Argentina; ni un estudio
del Chaco sin el esfuerzo colectivo de argentinos, paraguayos y boli­
vianos, ni menos aún una investigación integral de las posibilidades
de los ecosistemas amazónicos sin la intervención conjunta de todos
los países de esta inmensa cuenca." (Di Castri, 1970).
Para enfrentar la problemática ecológica y ambiental algunos países
comenzaron a adoptar legislaciones relativas al medio ambiente e intro­
dujeron algunos cambios institucionales en la administración pública
para crear organismos encargados de los asuntos ambientales. En la
primera mitad de la década de 1970 se establecieron una serie de comi­
siones nacionales, ministerios, subsecretarías e institutos. Este abanico
de respuestas institucionales fue variadísimo y hasta el presente sigue
teniendo adaptaciones y modificaciones.
La incorporación de las cuestiones ambientales en el marco legal
e institucional de algunos países determinó que la región comenzara
a contar con los agentes potenciales para iniciar un proceso de coope­
ración horizontal. Las responsabilidades institucionales fueron adqui­
riendo distintos matices. Sólo en algunos países se crearon nuevas insti­
tuciones, mientras que, en la mayoría, se asignó tal responsabilidad a
organismos ya existentes en sectores como salud, agricultura, ciencia
y tecnología, o en la planificación. Varios países no tomaron medida
alguna. Este proceso, desde los años setenta se ha caracterizado, en
buena parte, por aproximaciones sucesivas, verificándose en diversos
casos continuos cambios para revisar, adaptar y variar las políticas.
261 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
En la primera mitad de los años ochenta incluso han ocurrido cambios
rotundos en las políticas, llegándose a la disolución de ciertos orga­
nismos ambientales o a la transferencia de un sector a otro, de las
responsabilidades de protección y mejoramiento ambientales.
B.
1.
EL CAMINO HACIA LA COOPERACIÓN M EDIANTE
LA ACCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
L o s p la n e s d e a c c i ó n d e l o s p r o g r a m a s d e m a r e s r e g io n a le s
Los primeros pasos de la cooperación intrarregional en asuntos ambien­
tales se dieron en el marco de un proyecto apoyado por el Programa
de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (P N U M A ) y la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (C E PAL), iniciado en 1976,
cuyo objetivo fue formular un Plan de Acción para la protección am­
biental en la subregión del Gran Caribe. En él participaron todos los
Estados y territorios insulares y ribereños de la Cuenca del Mar Caribe,
los cuales aprobaron en 1981 (PNUMA/CEPAL, 1981) un Plan de Acción
y 8 proyectos prioritarios y definieron medidas mancomunadas de apoyo
financiero, y establecieron un Fondo Fiduciario Regional constituido
por contribuciones voluntarias de los propios países para apoyar la
ejecución de los proyectos. Una experiencia similar se ha registrado
en el marco de otro proyecto de mares regionales, impulsado por el
PNUMA con la colaboración de la Comisión Permanente del Pacífico.
En ambos casos, el PNUMA, en su papel coordinador, ha estimu­
lado la participación de los organismos especializados de las Naciones
Unidas y de otras organizaciones internacionales. En la ejecución de
los proyectos de ambos Planes de Acción, se ha ido verificando una
participación directa de los gobiernos, por medio de instituciones nacio­
nales designadas, llegándose a fomentar notablemente la cooperación
en temas relativos a la protección del medio marino y áreas costeras.
Debe destacarse que el Plan de Acción del Caribe fue el primer
acto de cooperación ambiental de carácter subregional interguberna­
mental, en que los propios gobiernos del área asumieron la responsa­
bilidad directa de financiar sus actividades y proyectos. La importancia
ecológico-ambiental de los recursos biológicos marinos y costeros, fue
un aliciente más que suficiente para que la iniciativa fuera respaldada
inmediatamente por los países insulares y, sin duda, el valor estratégico
y político del Mar Caribe, así como la necesidad de estrechar sus lazos
con los países angloparlantes, determinó la voluntad política de parti­
cipar de los países ribereños latinoamericanos.
2.
L o s p ro y e c to s P N U M A / C E P A L s o b r e c o o p e ra c ió n
h o r i z o n t a l e i n c o r p o r a c i ó n d e la d i m e n s i ó n
a m b i e n t a l e n la p l a n i f i c a c i ó n
En el tema integral de las relaciones entre desarrollo y medio ambiente
en América Latina y el Caribe, un impulso importante a la cooperación
horizontal provino del proyecto de PNUMA/CEPAL titulado "Estilos de
Desarrollo y Medio Ambiente”. Este proyecto formó parte de una inicia­
tiva impulsada por el PNUM A con las comisiones económicas regionales
262 □ Jaime Hurtubia
de todo el sistema de las Naciones Unidas con vistas a incorporar las
consideraciones ambientales en la preparación de la III Estrategia Inter­
nacional del Desarrollo en el decenio de 1980 (PNUM A, 1980).
El proyecto concluyó con un Seminario que tuvo lugar en noviem­
bre de 1979, en la Sede de la CEPAL, en cuyas recomendaciones se
destacaron explícitamente las posibilidades que abría el mecanismo de
cooperación horizontal en asuntos ambientales, recogiendo con ello las
metas del Plan de Acción para la Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo aprobado en Buenos Aires, un año antes (CEPAL, 1980).
El PNUMA y la CEPAL acordaron realizar a continuación otro
proyecto, titulado Cooperación Horizontal en América Latina en Materia
de Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente, en virtud del cual se hizo
un relevamiento de acciones, políticas, planes y otras experiencias de la
región que tuviesen una orientación correcta desde el punto de vista
de las interrelaciones desarrollo-medio ambiente. Mediante el estudio de
estas diferentes experiencias se trató de establecer una red de coope­
ración horizontal, la cual se esperaba que apoyara las actividades de
desarrollo sobre la base de recomendaciones respecto de nuevas estra­
tegias, políticas y acciones que tuviesen impactos positivos en las interre­
laciones desarrollo-medio ambiente.
En 1984, el PNUM A acordó con la CEPAL realizar un tercer pro­
yecto en esta misma línea de acciones, titulado Incorporación de la
Dimensión Ambiental en la Planificación del Desarrollo (PNUM A, 1982 a)
el cual centró su atención en la estructura institucional, las relaciones
de coordinación intersectoriales y los procesos de toma de decisiones
según las experiencias mostradas en estudios de casos analizados en
cinco talleres nacionales.
3.
E l CIFCA y la Red Regional de Form ación Ambiental
Desde los inicios de la cooperación internacional en la región, la for­
mación ambiental se identificó como uno de los temas prioritarios de
acción. En 1975, el PNUM A inició, con la cooperación financiera del
Gobierno de España, un proyecto dirigido al establecimiento del Centro
Internacional de Formación en Ciencias Ambientales (CIFCA). En el
período 1975-1983, este proyecto llegó a realizar y apoyar más de un
centenar de cursos y seminarios de formación. Los que se realizaron
en América Latina y el Caribe contaron con el auspicio y patrocinio de
los gobiernos y de instituciones nacionales. El PNUMA, obedeciendo a
su papel catalítico, después de 7 años de apoyo, fue disminuyendo su
contribución a las actividades del CIFCA a partir de 1980.
Los gobiernos de América Latina y el Caribe, miembros del Consejo
de Administración del PNUMA, a partir del 7v Período de Sesiones (1979),
promovieron la adopción de decisiones relativas a fortalecer las acti­
vidades del CIFCA. La preocupación fundamental era el pronto estable­
cimiento de una Red Regional de Instituciones para la Formación
Ambiental. En efecto, en Montevideo, en noviembre de 1980, durante
la Reunión Ad-Hoc de Representantes de los Países de América Latina
y el Caribe y España sobre Educación y Capacitación Ambientales, se
resolvió dar prioridad a la estructuración de la Red. Inmediatamente
después, en 1981, el PNUMA, en el marco del proyecto de cooperación
con el CIFCA, acordó constituir una Unidad de Coordinación para la
263 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
Red Regional de Formación Ambiental adscrita a la Oficina Regional
para América Latina y el Caribe (PNUM A-ORPALC) con sede en la
Ciudad de México.
Desde la creación de la Red y su Unidad de Coordinación hasta
la fecha, se iniciaron diversas acciones que favorecieron la participa­
ción de los gobiernos en actividades de cooperación horizontal intrarregional. Se designaron paralelamente en varios países instituciones para
servir de puntos focales de la Red, se promovió la creación de redes
nacionales y, con la ayuda de un grupo de asesores de la Red, abierto
a todos los gobiernos, se identificaron campos prioritarios de acción en
diversos módulos temáticos.
4.
L a d ifíc il in s t it u c io n a liz a c ió n y p r o g r a m a c ió n
Durante el período 1973-1981 los gobiernos de América Latina y el
Caribe se reunieron sólo en una ocasión, en marzo de 1976, en Caracas,
antes del IV Período de Sesiones del Consejo de Administración del
PNUMA. Salvo en esa ocasión, no hubo oportunidad de tratar temas
de importancia regional en materia de medio ambiente y desarrollo. Los
recientemente creados organismos responsables de la administración
ambiental en cada uno de los países no tuvieron, por tanto, oportunidad
de intercambiar experiencias e información respecto de las políticas am­
bientales en marcha.
El deseo de los países de América Latina y el Caribe de ayudar
en la cooperación intrarregional surgió como una respuesta de los go­
biernos a la escasa participación tanto en la formulación de políticas en
el seno del Consejo de Administración del PNUMA, como en el diseño
de actividades que estaban siendo impulsadas por este organismo en la
región. Además, la lejanía de la región con respecto a la Sede del
PNUMA en Nairobi, ha hecho difícil que los gobiernos de América Latina
y el Caribe que son Miembros del Consejo de Administración hayan
podido participar en éste, debido a los costos y al tiempo involucrados
(Lizárraga y Hurtubia, 1983).
El Consejo de Administración del PNUM A se hizo eco de estas
preocupaciones y en su decisión 7/1 (1979) y posteriormente en su
decisión 9/1 (1981) (PNUM A, 1981) buscó un camino para que las re­
giones participen en sus labores invitando a las comisiones económicas
regionales que no lo hubieran hecho, a que establecieran comités regio­
nales intergubernamentales en materia de medio ambiente, con objeto
de analizar con una óptica regional los problemas ambientales y facilitar
la cooperación regional.
Sin embargo, para el caso de América Latina y el Caribe, en la
CEPAL esta invitación no tuvo eco positivo, argumentándose que su
agenda de trabajo ya había sido demasiado recargada con nuevas res­
ponsabilidades tales como la cooperación económica entre países en
desarrollo, asentamientos humanos, agua, Decenio de la Mujer, etc., sin
habérsele aumentado los recursos en forma correspondiente. Por esta
razón la CEPAL no se responsabilizó del establecimiento de un foro
regional intergubernamental sobre medio ambiente, quedando entonces
postergada la satisfacción de una demanda ampliamente compartida en
la región, al menos en los organismos nacionales encargados de la
administración ambiental.
264 □ Jaime Hurtubia
De todas maneras, la demanda estaba ya lanzada y, con posterio­
ridad al IX Consejo de Administración (1981), los gobiernos de la región
expresaron el interés de que se realizara una Reunión Regional Intergubernamental, con anterioridad a la Sesión de Carácter Especial que
el Consejo tendría en mayo-junio de 1982 con ocasión de la conmemo­
ración del X Aniversario de la Conferencia de Estocolmo. Esta demanda
motivó además que en la X Sesión del Consejo de Administración se
incluyera en la agenda el tema de la presencia regional del PNUMA
con el propósito de determinar las formas en que el propio PNUM A y
sus programas adquiriesen una presencia regional más destacada y lle­
vasen incorporada una dimensión regional más precisa, lo que signifi­
caba, en otras palabras, dar mayor respaldo a las actividades e institu­
ciones de carácter regional.
Las Reuniones Regionales Intergubernamentales
La I Reunión Regional Intergubernamental sobre el Medio Ambiente en
América Latina y el Caribe se realizó en la Ciudad de México, en marzo
de 1982. Fue convocada por el Gobierno de México y por la Oficina Re­
gional para América Latina y el Caribe del PNUMA, a la cual le corres­
pondió cumplir la función de secretaría. Los propósitos de la reunión
fueron formular los principios de política que deberían regir el desarro­
llo presente y futuro de las actividades ambientales en América Latina
y el Caribe, e "intercambiar información acerca de las actividades am­
bientales” con miras a establecer formas eficaces de cooperación entre
los países.
Con esta convocatoria se promovió, además, la toma de posiciones
de los países de la región ante los asuntos que serían tratados en la
Sesión de Carácter Especial. Incluso el Director Ejecutivo del PNUMA,
en su declaración inaugural, manifestó que veía con interés "el esta­
blecimiento de un frente común” y sugirió "lograr la continuidad de
estas Reuniones Regionales Intergubernamentales de alguna manera”,
para "establecer una posición común y evolutiva con relación al medio
ambiente”.
La ORPALC/PNUMA en su calidad de Secretaría, después de recibir
orientaciones de los gobiernos, introdujo en la documentación de la
reunión los primeros elementos para la formulación de programas re­
gionales y subregionales como un medio para poner en operación meca­
nismos eficaces de cooperación horizontal intrarregional y "enriquecer
el intercambio de experiencias nacionales para aprobar mancomunadamente medidas concretas de acción ajustadas a esquemas socio-cultu­
rales y ecológicos comunes” (PNUMA/CEPAL, 1982).1
América Latina y el Caribe participaron en la Sesión de Carácter
Especial y en el X Consejo de Administración, que le sucedió inme­
diatamente, como la única región en desarrollo que llevaba una posición
i La decisión 2 estableció las bases de la futura cooperación horizontal intrarre­
gional al reconocer que “el enfoque regional y subregional son los más apropiados
para enfrentar los problemas ambientales en América Latina y el Caribe, debido a los
marcos ecológicos, culturales y socio-económicos comunes, permitiendo resolver pro­
blemas similares o compartidos, con una potencia multiplicada”; y recomendó que
“los objetivos de la futura cooperación intrarregional sobre asuntos ambientales
incluyan el fortalecimiento de los mecanismos de integración ya existentes y la apro­
bación de acuerdos específicos de cooperación en el campo del medio ambiente”.
265 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
compartida frente al próximo decenio del PNUMA, a la presencia re­
gional y a las formas en que podría fortalecerse la cooperación regional
en asuntos ambientales. Las recomendaciones de la I Reunión Regional
Intergubernamental fueron ampliamente apoyadas por el X Consejo de
Administración en la decisión 10/2, sobre Presencia regional del Pro­
grama de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, y la 10/3
titulada Programas regionales de América Latina y el Caribe (PNUM A,
1982b).2 En ellas se institucionalizaron las Reuniones Regionales Intergubernamentales y se sugirió que, con la debida antelación a las
mismas, se convocara “a reuniones de expertos designados por los go­
biernos para revisar los asuntos técnicos de los programas regionales
ambientales”.
En marzo de 1983 se realizó la Reunión de Expertos y la II Reunión
Regional Intergubernamental, ambas en Buenos Aires, Argentina. Actuan­
do en su calidad de Secretaría, PNUMA/ORPALC, después de un intenso
ciclo de consultas, presentó tres documentos de trabajo: La estrategia
para los programas ambientales regionales; Bases para los programas
ambientales regionales; y las directrices para la formulación de tales
programas. Estos documentos fueron aprobados por la II Reunión
Intergubernamental, subrayándose “que podrían obtenerse resultados
muy positivos y de beneficio para todos los países de la región, si se
fortaleciera regularmente la cooperación horizontal en asuntos ambien­
tales"; se señaló, además, “que la cooperación regional permitiría multi­
plicar la potencialidad de los países involucrados y apoyar el esfuerzo
nacional que no tiene sustituto” (PNUMA/CEPAL, 1983 a). Los progra­
mas regionales y subregionales que los gobiernos definieron como de
interés común fueron:
a)
P r o g r a m a s r e g io n a l e s
PR-3:
PR-5:
La planificación’ del desarrollo y el medio ambiente;
El desarrollo de la legislación y de los marcos institucionales
ambientales;
PR-6: Educación ambiental;
PR-7: Sistemas de información para apoyar la gestión ambiental;
PR-9: Ordenación ambiental para el aprovechamiento racional,
protección y rehabilitación de los ecosistemas de agua dulce
(aguas interiores);
PR-10: Protección y conservación del patrimonio cultural, natural
y zonas protegidas.
b)
P r o g r a m a s s u b r e g io n a le s
PSR-6:
Potencialidad natural y ordenación racional de los ecosis­
temas forestales tropicales y subtropicales.
2 Además véase la decisión 10/4 “Medio Ambiente y Desarrollo” y la 10/26
“Recursos adicionales para hacer frente a los problemas ambientales graves de los
países en desarrollo”. La 10/26 promovió la creación en el PNUMA de un “Servicio
de Facilitación” (Clearing-House) para movilizar recursos financieros de países do­
nantes a países en desarrollo en apoyo de la incorporación de las consideraciones
ambientales de los programas y proyectos de desarrollo.
266 □ Jaime Hurtubia
La II Reunión Regional Intergubernamental hizo suyas las recomen­
daciones de la reunión de expertos y aprobó, en respuesta a la decisión
10/26 del Consejo de Administración mencionada anteriormente, una
decisión específica sobre la cooperación técnica entre países en desarro­
llo. Atendiendo al espíritu de estas decisiones, el gobierno de Argentina
anunció una contribución de un millón de dólares en un período de
cinco años, como recursos adicionales al Fondo del PNUMA, para impul­
sar la cooperación horizontal intra e interregionalmente en la esfera del
medio ambiente (PNUMA/CEPAL, 1983 b ).
Sin embargo, a pesar de los avances logrados en esta II Reunión
Regional Intergubernamental, su informe y decisiones fueron objeto de
una recepción poco entusiasta en el XI Período de Sesiones del Consejo
de Administración, ya que darle seguimiento a las propuestas signifi­
caba desviar recursos escasos del Fondo del PNUM A hasta entonces
dedicados a otras actividades. Consecuentemente, primó el punto de vista
que consideraba que la ejecución de programas cooperativos regionales
debía realizarse con recursos financieros de otra naturaleza, que debe­
rían provenir en buena medida de los propios países interesados.
5.
Algunos efectos de la crisis
Los países de la región llegaron a la III Reunión Regional Intergubernamental en Lima (abril de 1984) en medio de un clima dominado por
el pesimismo y las presiones de una crisis económica y financiera que
estaba haciendo sentir sus más fuertes repercusiones a nivel nacional,
en particular, en las propias administraciones ambientales. Surgió en­
tonces Una situación de crisis creada por el creciente debilitamiento
d e .las instituciones nacionales encargadas de los asuntos ambientales
y de sus respectivos programas y actividades. Por ello en esta reunión
no se obtuvo ningún avance significativo para apoyar la ejecución de
los programas regionales al no disponerse, sea de fuentes internacio­
nales o nacionales, de los recursos financieros necesarios.
Por esta falta de recursos financieros que ha impedido un verda­
dero despegue de la cooperación, la IV Reunión Regional Intergubernamental sobre Medio Ambiente en América Latina y el Caribe, realizada
en Cancún, en abril de 1985, se concentró casi exclusivamente en el
tratamiento de modalidades de financiamiento que podían ponerse en
práctica, tales como la movilización de los propios recursos de los
países de la región, consistentes en monedas nacionales y contribu­
ciones en especie, con miras a poder iniciar a la brevedad la ejecución
de los programas regionales de interés común.
En síntesis, desde 1983, la falta de divisas y la disminución de
aportes internacionales para apoyar actividades ambientales, conforma­
ron una situación difícil que no sólo afectó el inicio de la ejecución
de programas regionales de interés común, sino también limitó el
desarrollo de otras actividades ambientales regionales y subregionales
relevantes para la cooperación intergubernamental. Por ejemplo, la esca­
sez de fondos afectó en los últimos años el desarrollo del Plan de
Acción del Caribe que no pudo, hasta ahora, establecer su Unidad
de Coordinación ni alcanzar el nivel requerido de contribuciones para
el Fondo Fiduciario Regional. Lo mismo sucedió con el Plan de Acción
del Pacífico Sud-Este.
267 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
Quizá el ejemplo más ilustrativo de la declinación fue el caso del
Centro Internacional de Formación en Ciencias Ambientales. Con la
disminución de los aportes financieros del PNUM A hasta su virtual
extinción, las actividades del CIFCA se vieron, en 1983, seriamente afec­
tadas. El gobierno de España solicitó que, ante el cese de los aportes
del PNUMA, los gobiernos de América Latina y el Caribe hicieran con­
tribuciones financieras para mantenerlo en funciones. Ante la imposibi­
lidad de contar con las contribuciones solicitadas a los gobiernos, el
Consejo del CIFCA, del cual formaban parte los propios gobiernos de
América Latina y el Caribe, resolvió su disolución a comienzos de 1984.
De esta manera, este primer intento de buscar un compromiso finan­
ciero por parte de todos los gobiernos de la región ante una causa
ambiental común, se transformó en el primer fracaso para consolidar
la cooperación horizontal intrarregional en un tema reconocido como
prioritario tanto por los propios gobiernos de la región como por el
Consejo de Administración del PNUMA.
Sin embargo, puede argumentarse que la escasez de fondos no es
la única causa del debilitamiento y estancamiento de la cooperación.
En el caso de la disolución del CIFCA se debió también, en buena
parte, a la incapacidad de los organismos ambientales nacionales en
América Latina y el Caribe para desempeñar un papel más influyente
en los centros gubernamentales donde se toman las decisiones y evitar
que, a partir de 1983, lo ambiental comenzase a ser considerado como
una cuestión no prioritaria, aplazable en tiempos de crisis.
Puede concluirse, en consecuencia, que la cooperación regional
intergubernamental en asuntos ambientales, en la región de América
Latina y el Caribe, se caracterizó durante 1982-1985 por los elementos
siguientes:
— las dificultades de movilizar recursos financieros internaciona­
les para apoyar la ejecución de los programas regionales de interés
común;
— las dificultades de los gobiernos para responder a los compro­
misos financieros necesarios para participar en dichos programas;
— los problemas de los organismos nacionales encargados de la
administración ambiental para fortalecer sus presupuestos y ampliar sus
actividades; y
— en general, las presiones, derivadas de la crisis económica y
financiera predominante en la región, para posponer las preocupaciones
ambientales y postergar la cooperación internacional multilateral.
No puede escapar a este análisis que, aunque es significativa la
experiencia acumulada en el período 1982-1985, históricamente es dema­
siado breve como para poder aportar conclusiones respecto a un pro­
ceso tan complejo como es el de la cooperación regional interguber­
namental. Lo que se vislumbra actualmente, después de la IV Reunión
Regional Intergubernamental efectuada en Cancún (abril 1985) es que,
a pesar de las dificultades ya descritas, los gobiernos representados en
estos foros por las instituciones encargadas de los asuntos ambientales
(que están sufriendo directamente los efectos negativos de una falta
de apoyo y recursos tanto nacionales como internacionales), han seguido
apoyando la cooperación horizontal intrarregional, entendida ésta como
un valioso mecanismo para adquirir v compartir conocimientos y expe­
268 □ Jaime Hurtubia
riencias con beneficios recíprocos que redunden en un paulatino forta­
lecimiento propio.
Después de la Reunión de Cancón, la tendencia al estancamiento
de la cooperación regional en asuntos ambientales ha tenido un cambio
cualitativo interesante. Se ha acordado que se continúen los esfuerzos
de cooperación en los cuales los propios gobiernos participarán en la
preparación de proyectos para ejecutar los programas de interés común,
contribuyendo en especie con sus capacidades instaladas y especialistas,
y haciendo aportes en monedas locales a proyectos de interés nacional y
regional. Sin embargo, esto no quiere decir que si se tiene éxito en
usar monedas nacionales se vaya a asegurar la plena realización del
esquema de cooperación regional, ya que el principal obstáculo, como
lo veremos más adelante, sigue siendo político en el interior de los países,
donde el organismo ambiental aún no encuentra un lugar apropiado
dentro de la administración pública. Este es el gran desafío al futuro:
dar la debida prioridad a lo ambiental y fortalecer las débiles institu­
ciones ambientales que tendrán que servir de actores en la cooperación
horizontal.
El Consejo de Administración del PNUM A en su X III período de
sesiones ha asimilado estas decisiones y ha adoptado acuerdos dirigidos
a apoyar la movilización de recursos en monedas nacionales y contri­
buciones en especie. En el segundo semestre de 1985, el PNUMA dio la
aprobación a tres proyectos financiados principalmente por el Fondo
del PN U M A ,3 los cuales se espera que sirvan de promotores para for­
mular subproyectos que sean principalmente financiados con monedas
nacionales y contribuciones en especie. Cada uno de estos proyectos se
formularán según el marco conceptual y los objetivos del programa
regional de interés común aprobado por todos los gobiernos. Cada subproyecto tendría un efecto multiplicador y demostrativo tanto a nivel
nacional como regional. Cada uno de ellos sería acordado bilateralmente
por el PNUMA, y la agencia que en el caso correspondiera con un país
determinado y posteriormente sería incluido como subproyecto del pro­
yecto integral-promotor financiado por el PNUMA.
Puede plantearse que, en lo que concierne a los aspectos financieros,
el futuro de la cooperación regional en asuntos ambientales dependerá
del éxito que se obtenga en los próximos años en conseguir la paulatina
incorporación de los distintos países de la región en este plan financiero
destinado a apoyar los programas de interés común con monedas nacio­
nales. No existe motivo para prever que los países no alcanzarán una
participación activa en la ejecución de los distintos subproyectos, con el
apoyo técnico y financiero en moneda dura procedente de los proyectos
integrales apoyados por el PNUM A y otras fuentes.
Si no prospera esta fórmula, difícilmente se evitará un quebranta­
miento de los intereses de los países por el esquema de cooperación. El
esquema propuesto de proyectos integrales del PNUMA-Agencias y de
promover y generar subproyectos PNUMA-Gobiernos financiados en
monedas nacionales, parecería ofrecer una oportunidad clara en este
sentido.
> El PR-5: El desarrollo de la legislación y de los marcos institucionales ambien­
tales; PR-10: Protección y conservación del patrimonio natural, cultural y zonas
protegidas; y el PSR-6: Potencialidad natural y ordenación racional de los ecosis­
temas forestales tropicales y subtropicales.
269 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
En lo sustantivo, el futuro del esquema de cooperación aquí descrito
dependerá del grado de participación que se consiga de los gobiernos en
la ejecución de los programas ambientales regionales de interés común,
contándose con el apoyo del PNUMA-Agencias, superando las actuales
carencias institucionales existentes a nivel nacional y movilizando recur­
sos en monedas nacionales y contribuciones en especie que catalicen las
contribuciones de fuentes internacionales.
C.
LAS CARENCIAS INTER NAS DE LA REGIÓN
FRENTE A LA COOPERACIÓN
Además de los problemas financieros señalados en el apartado anterior,
también existen en la región algunas carencias que hasta ahora no han
permitido la implantación de modalidades sólidas de cooperación.
1.
P a r t ic ip a c ió n
en
eventos
in t e r g u b e rn a m e n t a le s
Respecto de las representaciones gubernamentales en cada una de las
reuniones regionales intergubernamentales se aprecia que desde la pri­
mera reunión ha descendido apreciablemente el número de países parti­
cipantes. En las reuniones realizadas hasta la fecha hay un porcentaje
bastante elevado (45,45 % ) que ha asistido a una o ninguna y sólo un
24,24 % que ha asistido a todas. Además, tes importante destacar el nivel
de las representaciones. A la tércera reunión en Lima, asistieron sólo
dos representantes de nivel ministerial y 16 técnicos; seis (37,5 % ), de
los 16 países participantes, estuvieron representados por funcionarios
de embajadas en el país sede de la reunión. Obviamente, sin una asis­
tencia importante de los países y sin una participación de los funcio­
narios de los propios organismos ambientales nacionales es difícil, por
no decir imposible, concretar y poner en práctica un esquema de
cooperación.
Cabe preguntarse si han sido las' propias administraciones ambien­
tales las que se han alejado del esquema de cooperación. Creemos que
no. Lo que ha sucedido es que se sigue apoyando la cooperación y no
se la ha cuestionado; pero más bien ésta se ha debilitado en la práctica,
como reflejo de la significación que lo ambiental tiene en cada país,
donde no alcanzó a cumplir un papel protagónico en la vida nacional
antes de la crisis. A esto deben sumarse las políticas adoptadas en
otros círculos gubernamentales que, en el marco de las presiones de
la crisis, han relegado las cuestiones ambientales a un segundo plano.
Hoy es una preocupación común a todas las administraciones ambien­
tales en la región, los efectos de la crisis en los círculos de alto nivel
donde se toman las decisiones sobre medio ambiente y desarrollo.
Los últimos acontecimientos ocurridos en diversos países parecen
mostrar que la institucionalidad misma de lo ambiental es la que está
en juego y bajo presión, ya que no fue lo suficientemente fuerte como
para poder asumir un papel protagónico en el escenario de las políticas
nacionales antes de la crisis. La salida que se busca con ahínco en los
círculos ambientales es mostrar que el bagaje conceptual, las técnicas y
los conocimientos ecológico-ambientales también pueden ser vitales para
270 □ Jaime Hurtubia
asegurar una reactivación económica eficaz y un desarrollo sostenido.
2.
La
h e re ro g e n e id a d in s titu c io n a l
Otra carencia que debe tenerse presente es la heterogeneidad que
presentan los organismos nacionales que están a cargo de los asuntos
ambientales en la región y los sectores a los cuales pertenecen. Esta
diversidad estructural y sectorial, al parecer está también limitando la
aplicación de los principios mismos de la cooperación al dificultar
la identificación de intereses comunes para compartir, mancomunar
recursos e intercambiar información y experiencias entre organismos
interlocutores de distinta estructura y ubicación dentro de la adminis­
tración pública (situación jerárquica, competencias, vinculaciones con
la planificación, vinculaciones subnacionales, recursos para la gestión,
etc.). Como muestra de esta heterogeneidad, en el Cuadro l se presenta
una relación de los organismos encargados de la administración am­
biental nacional en América Latina y el Caribe.
3.
L o s n u e v o s o r g a n is m o s a m b ie n t a le s
Según muestra el Cuadro 1 sólo 10 países de la región han establecido
organismos ambientales propiamente tales, responsables de la aplicación
de una política ambiental global. Las características estructurales nacio­
nales son muy explicativas en esta materia, ya que junto a una gran
heterogeneidad muestran hasta qué punto, a nivel nacional, la asignación
de las responsabilidades relativas al medio ambiente es poco efectiva.
En los países que además de crear un organismo ambiental han esta­
blecido cuerpos de coordinación, como consejos o comisiones a nivel
interministerial, éstos cuentan con la participación de casi todos los
sectores. La experiencia muestra que la asignación de responsabilidades
entre las organizaciones nacionales y sectoriales alcanza en estos países
grandes dimensiones. En la mayoría, la ejecución de muchos programas
y políticas de control ambiental — uso de la tierra, agua, saneamiento y
eliminación de desechos— es responsabilidad de los gobiernos locales.
En los países federales las responsabilidades suelen distribuirse entre
el gobierno federal y los gobiernos de los Estados. En consecuencia,
si bien la coordinación "horizontal” en los niveles nacional o estatal
entraña en muchos casos centenares de relaciones, la distribución "ver­
tical” puede elevar el número de relaciones a varios millones. Por lo
tanto, pueden crearse numerosas entidades responsables de la coordina­
ción a los distintos niveles de esas relaciones.
Cuando no se han creado nuevos organismos ambientales, las caren­
cias parecerían ser mayores (Cuadro 1), ya que las responsabilidades
han sido adjudicadas, a órganos de la administración ya existentes como
de planificación (9) o a los sectores como la agricultura y los recursos
naturales (6), salud (3) y turismo (2). En la gran mayoría de los
países, la oficina ambiental dentro de cada uno de estos "sectores” u
"órganos" no tiene poder normativo o político, y cuenta con escaso
personal.
Por otra parte, la falta de mecanismos nacionales de coordinación
intersectoriales eficaces, constituye un verdadero "cuello de botella”.
Varios de los que han sido instituidos tienen poco poder político y
271 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
Cuadro 1
DISTRIBUCIÓN DE LOS ORGANISMOS ENCARGADOS DE LOS
ASUNTOS AM BIEN TALES (PUNTOS FOCALES TÉCNICOS DEL
PNUM A) DENTRO DE LA AD M INISTRACIÓN PUBLICA E N
LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Administración pública
Países
Organismos ambientales
Otros Organismos
M/Subs.
Sist/C
T
P
A/RN
S
Aruba y Antigua
—
—
X
—
—
—■
Argentina
X
—
—
—
—
—
Bahamas
—
—
—
—
—
X
Barbados
—
—
X
—
—
—
Belice
—
—
—
—
—
—
Bolivia
—
—
—
X
—
—
Brasil
X
—
—
—
—
—
Colombia
—
—
—
—
X
—
Costa Rica
—
X
—
—
—
—
Cuba
—
X
—
—
—
—
Chile
—
X
— . —
—
—
Dominica
—
—
—
—
X
—
Ecuador
—
—
—
X
—
—
El Salvador
—
—
—
X
—
—
Granada
—
—
—
—
—
X
Guatemala
—
X
—
—v
—
—
Guyana
X
—
—
—
—
—
Haití
—
—
—
X
—
—
Honduras
—
—
—
X
—
—
Jamaica
—
—
—
—
X
—
México
X
—
—
—
—
—
Nicaragua
—
—
—
—
X
—■
Panamá
—
X
—
—
—
—
Paraguay
—
—
—
—
X
—
Perú
—
—
—
X
—
—
República
Dominicana
—
—
—
—
X
—
San Cristóbal
y Nieves
—
—
—
—
—
—
Santa Lucía
—
—
—
—
—
X
San Vicente y
las Granadinas
—
—
—
X
—
—
Suriname
—
—
—
—
—
—
Trinidad y Tobago
—
—
—
X
—
—Uruguay
—
—
—
X
—
—
Venezuela
X
—
—
—
—
—
M/Subs. = Ministerio - Subsecretaría
Sist/C
= Sistema o comisiones nacionales para el medio ambiente o
de ecología
T
= Turismo
P
= Planificación
A/RN
= Agricultura y recursos naturales
S
= Salud
272 □ Jaime Hurtubia
han tendido a desvanecerse en el tiempo, aunque recientemente dos
gobiernos han creado comisiones nacionales de ecología, lo que hace
abrigar la esperanza de que las políticas ambientales aún pueden forta­
lecerse dentro de los aparatos gubernamentales. (PNUMA/CEPAL,
1985 a.)
Es imprescindible seguir promoviendo el fortalecimiento de meca­
nismos nacionales de coordinación intersectorial para la ordenación
ambiental. No existen fórmulas mágicas para lograr una coordina­
ción efectiva, por ello constituye un área prioritaria del estudio y para
servir de esquema de cooperación horizontal para su aplicación en las
distintas estructuras de la administración pública existentes en la región.
De la eficacia de estos mecanismos de coordinación dependerá el
éxito de la gestión y la eficacia del derecho ambiental.
3.1.
La situación jerárquica
Otra cuestión importante que hay que considerar es la situación jerár­
quica de cada uno de los nuevos organismos ambientales. Es posible
concluir que en la gran mayoría de los casos esa situación es poco
significativa, ya que ellos no se encuentran a nivel de gabinete, no res­
ponden ante el jefe del ejecutivo, muchos no responden tampoco ante
órganos de coordinación ministerial y no tienen funciones ejecutivas
ni normativas sino sólo consultivas. La eficacia con que desempeñan sus
funciones también es preocupante ya que en muchos casos duplican
las funciones de otros sectores, como salud (saneamiento, higiene del
medio), agricultura y forestales (recursos, forestales, suelos, desertificación, áreas protegidas y vida silvestre), etc., creando estériles con­
flictos de competencia que no deberían existir.
También deben considerarse las vinculaciones de los organismos
ambientales con la planificación del desarrollo y ver si son realmente
efectivas o virtuales, y en qué casos las relaciones de trabajo llegan
hasta el nivel de proyectos, o si abarcan temas estratégicos como el
ordenamiento territorial, la planificación regional o la planificación de
la utilización de la tierra. Claro está que, respecto a la planificación, a
similitud de lo que sucede con lo ambiental, tampoco se puede ser muy
optimista, ya que en un buen número de países de la región, aunque
la planificación como ejercicio es loable y los ministerios u oficinas de
planificación han existido desde hace mucho tiempo, los planes que se
generan muchas veces son manifestaciones idealistas de buenas inten­
ciones ante las realidades de la crisis financiera, la crisis generalizada
del Estado y el poder de los sectores privados nacionales y transna­
cionales.
De acuerdo con la experiencia de otras regiones, para que esta
función sea cumplida a cabalidad se requiere que la entidad coordi­
nadora tenga suficiente poder político, que aplique una política adop­
tada al más alto nivel por los poderes legislativo y ejecutivo, y que
cuente con un fuerte presupuesto para que en forma concertada realice
convenios de trabajo con los distintos sectores vinculados con la orde­
nación ambiental.
273 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
4.
Los recursos humanos
Todas las carencias institucionales antes descritas están también ínti­
mamente vinculadas con la escasez de personal calificado y de alto
nivel técnico dentro de la administración pública. Conviene, al respecto,
recordar que la ordenación del medio ambiente, sobre todo cuando va
vinculada con la elaboración de proyectos o la planificación del
desarrollo nacional, requiere medios cuantiosos para diversos tipos de
personal especializado, así como materiales e instalaciones para la ins­
pección y evaluación del medio ambiente, investigaciones y medición de
la contaminación. En varias ocasiones los países han hecho notar la
escasez de recursos humanos como una carencia importante, y las conse­
cuencias negativas que dicha escasez tiene en la ejecución de los
planes para la ordenación coordinada del medio ambiente.
Todas estas consideraciones llevan a recordar que los proyectos
realizados hasta la fecha, por no reconocer las carencias institucionales
y de recursos técnicos especializados y de equipos, se han concentrado
sólo en los resultados científicos o conceptuales. Igualmente, en ellos
se han considerado con entusiasmo las posibilidades de que, según los
hallazgos de cada proyecto, se comiencen a intercambiar experiencias,
conocimientos e informaciones, faltando incluir en estas consideracio­
nes, que en muchos de los países hacia los cuales fluiría la cooperación,
tienen tales limitaciones institucionales y de personal que paulatina­
mente harían esfumarse en el tiempo los efectos de cualquier flujo de
cooperación. De hecho ya ha ocurrido en el pasado.
5.
Discusión
Las carencias descritas seguirán teniendo efectos negativos en todo
intento de cooperación entre los países de la región; e internamente
seguirán dificultando tanto los intentos de establecer buenos canales
de comunicación entre sectores, en particular la planificación industrial
y el desarrollo regional, como los dirigidos a mejorar la adopción de
decisiones.
El análisis de las experiencias de cooperación horizontal en asuntos
ambientales en América Latina y el Caribe realizado en este trabajo,
ha sido particularmente útil para señalar una serie de cuestiones. Entre
ellas destacan:, la preocupación por lo ambiental no se ha arraigado
suficientemente en los medios gubernamentales de la región; las insti­
tuciones gubernamentales encargadas de los asuntos ambientales, en
la mayoría de los países, constituyen estructuras dentro de la admi­
nistración pública, aún en proceso de consolidación; son pocos los cono­
cimientos y escasa la experiencia de ordenamiento ambiental que pueden
ofrecerse en base a las capacidades de las instituciones gubernamen­
tales; e incluso, todavía en muchos círculos de poder político y finan­
ciero, dentro de los gobiernos, no se reconoce el valor y la importancia
de incorporar la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo
económico y social.
En la actualidad, en la mayoría de los países, los organismos en­
cargados de los asuntos ambientales son las instituciones más nuevas
dentro de la administración pública; aún no ampliamente aceptadas;
274 □ Jaime Hurtubia
con presupuestos restringidos; y vulnerables a las repercusiones más
fuertes ante cualquier crisis, por ser los eslabones más débiles de la
estructura administrativa. Aún no han llegado a ser los agentes esen­
ciales de la cooperación regional de los cuales hoy tanto se necesita.
Por ello, es menester concentrar todos los recursos disponibles, tanto
en la comunidad internacional como en las regionales y nacionales, para
fortalecerlas.
Además, debido a estas carencias, la capacidad de respuesta de los
países a las demandas exigentes y complejas de la aplicación de una
política ambiental nacional, no ha alcanzado los niveles requeridos. En
muchas ocasiones, por la falta de una verdadera “autoridad ambiental”,
el tema y la responsabilidad de los "efectos ambientales de las acti­
vidades y proyectos de desarrollo", se han convertido en tierra de
nadie, dando lugar a estériles conflictos de intereses entre distintos
sectores. En los años setenta, ante esta incapacidad de realizar una
gestión adecuada, se argumentó que no podía darse atención a lo am­
biental "porque frenaba o se oponía al desarrollo”. En la actualidad,
a mediados de los años ochenta, frente a la misma realidad, se argu­
menta que “no pueden quitarse esfuerzos ni recursos a la reactivación
que exige la crisis”. Pero en el fondo aún subsiste el mismo problema.
Las razones de estas actitudes parecerían obedecer en algunos casos
a la incapacidad para hacer frente a los retos de la problemática am­
biental y en otros a una patente indiferencia en los círculos que toman
decisiones, donde se sigue privilegiando el corto plazo, ante el agobio
de los problemas apremiantes de carácter socio-económico y político.
La otra cara de la moneda, es que los que han estado insistiendo en la
importancia global de los problemas ambientales y de su incorporación
plena en la planificación del desarrollo, no han podido lograr que el
mensaje más elemental de lo ambiental penetre en los círculos de alto
nivel político, en los sectores productivos y en especial en el ejecutivo,
donde se concentra la toma de decisiones en el proceso de desarrollo.
Lo mismo cabe decir respecto a la eficacia con que este mensaje am­
biental ha sido asimilado por el público, la comunidad obrera y de
trabajadores, los sindicatos y los medios masivos de comunicación. En
muchos casos y desde los años setenta la acción de los especialistas
en problemas ambientales ha pecado de tecnocrática y elitista.
Respecto a las actividades que deben impulsarse en el futuro, en
un plano operativo, para apoyar la cooperación regional, puede con­
cluirse que hay cuatro factores en los que debe concentrarse la futura
acción: a) la escasez de recursos financieros; b ) las carencias institu­
cionales; c) la heterogeneidad organizativa que presentan dentro de la
administración pública los organismos ambientales; y d ) la formación
de recursos humanos. Los "ambientalistas” han pecado de lo contrario:
sus argumentos se concentran en los peligros del largo plazo y, por lo
tanto, los beneficios de minimizar tales peligros se ven lejanos en un
continente agobiado por la coyuntura. Se ha cometido el error de hacer
una crítica poco operativa de la tendencia a privilegiar el corto plazo,
olvidando de hecho que el largo plazo pasa por la capacidad para
atender los problemas del corto plazo. Aquí ha faltado una expresión
de propuestas para movilizar recursos hoy día, según esquemas sostenibles, modificando así el énfasis del mensaje ambiental, desde uno
centrado en los problemas futuros y la identificación de factores culpa­
275 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
bles, hacia otro que apunta a la búsqueda de soluciones concretas a
los problemas actuales sobre bases ambientalmente sanas. Todos estos
factores son superables si es que existe una real voluntad política a nivel
nacional de fortalecer las actividades ambientales y de superar los
obstáculos que presenta la actual crisis. En otros artículos del presente
libro, ya se han abordado suficientemente las cuestiones sustantivas
que muestran la importancia de incorporar la dimensión ambiental en
el proceso de desarrollo, por ello no insistiremos al respecto.
Al parecer, un paso decisivo que debe darse en el momento actual
es llevar a la práctica propuestas suficientemente realistas que per­
mitan la pronta ejecución de los programas ambientales regionales de
interés común aprobados en la II Reunión Regional Intergubernamental
celebrada en Buenos Aires, haciendo máximo uso de los mecanismos
de la cooperación horizontal. No puede perderse el momento político
y aplazarse más la puesta en operación de este esquema de coope­
ración regional. Dichas propuestas deberían, además, iniciarse a la bre­
vedad con la participación de los gobiernos que tengan administración
ambiental suficientemente fuerte en determinados temas que puedan
ofrecer cooperación a otros países de la región. Con ello se iniciaría
el proceso, que es lo principal. Posteriormente, en el curso de su desen­
volvimiento, que debe ser amplio y abierto a todos los países de la
región, se iría favoreciendo la participación del resto de los países. El
objetivo fundamental en este devenir, sería superar los cuatro factores
mencionados en el párrafo anterior. Y esto será posible sólo en la
medida que se comience pronto con la ejecución de actividades, con
los escasos recursos disponibles en el PNUMA, en las fuentes interna­
cionales y en los propios países, mediante aportes en monedas nacionales
y contribuciones en especie.
D.
A MODO DE CONCLUSION
La cooperación horizontal es un proceso dinámico de convergencia de
voluntades y acciones concretas de los países para superar los obstácu­
los del proceso de desarrollo económico y social, y exige como basa­
mento una profunda convicción de la importancia, valor y urgencia de
los temas que han de servir de sujeto a la cooperación.
Ante el problema estructural y coyuntural que caracteriza a la
actual crisis económica y financiera que predomina en la región, estos
signos adquieren un carácter de extrema gravedad. Las opciones son
claras: o se incorporan las consideraciones ambientales en la planifi­
cación cuanto antes, en medio de la crisis, para asegurar un desarrollo
sostenido a largo plazo al mismo tiempo que se busca la solución de
los problemas más urgentes (generación de empleo, mejoramiento de las
condiciones sanitarias, etc.), o se continuará ahondando en las tenta­
tivas de ensayo y error utilizadas hasta ahora, que no conducen sino
al cierre de opciones para el desarrollo y el bienestar de las genera­
ciones futuras.
En estos tiempos de crisis, la idea de la cooperación horizontal
se presenta como una nueva concepción para utilizar mancomunadamente recursos y experiencias escasos. A esta cooperación debería asig­
nársele el papel fundamental de aunar voluntades con un objetivo
276 □ Jaime Hurtubia
común, ya que para impulsarla y llevarla a cabo se requiere más volun­
tad, concertación y coordinación que recursos.
A continuación se presentan algunas sugerencias para la acción, las
cuales, aprovechando al máximo los recursos e instituciones ya existen­
tes en los gobiernos? de la región, en el PNUD, PNUMA/ORPALC y
CEPAL, en los organismos regionales intergubernamentales y en los
Servicios de Facilitación del PNUMA, podrían ayudar considerablemente
a poner en práctica la cooperación horizontal en asuntos ambientales, y
por ende, se estaría contribuyendo sustancialmente a la incorporación
de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo.
1. La cooperación horizontal en asuntos ambientales en América
Latina y el Caribe tiene que ser una esfera de acción transectorial
dentro de las modalidades de cooperación técnica y económica ya en
marcha entre países en desarrollo. Debería inscribirse, asimismo, en la
política de cooperación intrarregional impulsada por las cuatro reunio­
nes regionales e intergubernamentales sobre medio ambiente en América
Latina y el Caribe, realizadas desde 1982 hasta 1985, y ser concebidas
en los términos ya definidos para la cooperación técnica y económica
entre los países en desarrollo, es decir, para que los países de la región
"puedan crear, adquirir, adaptar, transferir y compartir conocimientos
y experiencias en beneficio mutuo y para lograr la autosuficiencia na­
cional y regional" (CEPAL, 1978).
2. Para que la cooperación horizontal en asuntos ambientales sea
un proceso dinámico y eficaz de convergencia, y tenga alguna perspec­
tiva de aplicación significativa en la región, es preciso:
a) que los gobiernos manifiesten una genuina voluntad política
que confirme el carácter deliberado y voluntario de cooperar, compartir,
mancomunar e intercambiar recursos técnicos, conocimientos y expe­
riencias en la esfera del medio ambiente para alcanzar un desarrollo
económico y social sostenido a largo plazo. La puesta en marcha de
la cooperación horizontal depende, en definitiva, de la voluntad de los
países de acrecentar su capacidad de acción mancomunada;
b ) que la cooperación sea iniciada y organizada, en primer tér­
mino, por los gobiernos de la región, pudiendo abarcar tanto la parti­
cipación de organismos del Sistema de las Naciones Unidas, de orga­
nismos regionales y subregionales o instituciones públicas, académicas,
como de organismos sub-gubernamentales y organizaciones privadas;
c) que los gobiernos definan sus necesidades y sus capacidades
en materia de medio ambiente y desarrollo, ya que a ellos les corres­
ponde ser los agentes esenciales de la cooperación horizontal y mostrar
que están dispuestos a trabajar buscando respuestas conjuntas tra­
zando caminos convergentes y desplegando esfuerzos para ejecutar los
programas de interés común;
d) que se acelere la participación, hasta ahora difícil, de organi­
zaciones intergubernamentales, regionales y subregionales y de las
agencias especializadas del Sistema de las Naciones Unidas;
e) que se
involucre al Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (P N U D ) y a los organismos regionales intergubernamentales
en los futuros proyectos y actividades de cooperación horizontal en
asuntos ambientales dentro de la perspectiva del desarrollo;
f) que se involucre en los futuros proyectos y actividades de las
277 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
organizaciones no-gubernamentales, al sector privado y a agencias inter­
nacionales de financiamiento y
g)
que la cooperación horizontal mantenga y acreciente sus acti­
vidades mediante un Mecanismo Regional que ayude a cumplir funcio­
nes de enlace, intermediarias, promotoras, catalíticas y de facilitación4
de recursos para fortalecer a las instituciones nacionales y a los meca­
nismos de coordinación intersectorial, de modo que lleguen a ser agentes
efectivos de la cooperación.
3. Para el bienio 1986-1987 y de allí en adelante, se sugiere que
el PNUD, el PNUM A y la CEPAL generen, promuevan y apoyen pro­
yectos y actividades de cooperación horizontal en asuntos ambientales,
en cuya ejecución participen tanto los organismos centrales de planifi­
cación como los organismos encargados de la administración ambiental.
Tales proyectos deben orientarse a dar respuestas innovadoras a las
necesidades de los países, ofreciendo una sólida base sustantiva de
estudio e investigación de los principales procesos que vinculan las rela­
ciones mutuamente positivas entre desarrollo y medio ambiente en
América Latina y el Caribe.5
4. Los futuros proyectos de cooperación horizontal para ejecutar
cada programa ambiental regional de interés común deberían favorecer
la movilización, tanto de recursos en monedas nacionales y contribu­
ciones en especie de los países participantes, como de recursos en divisas
de los organismos internacionales y otras fuentes de financiamiento
internacional.
5. Para asegurar un eficaz desarrollo de las actividades de coope­
ración horizontal en asuntos ambientales, debería establecerse un Meca­
nismo Regional mediante un proyecto que cuente con el apoyo del
PNUD, PNUMA y CEPAL (Cuadro 2).
6. El propósito principal de este mecanismo regional sería man­
tener una colaboración permanente y estrecha con las dependencias
especiales de cooperación horizontal de los gobiernos e impulsar acti­
vidades concretas de colaboración recíproca en los programas ambien­
tales de interés común, en las cuales participen los organismos centrales
de planificación y los organismos ambientales.
7. Otro propósito de este mecanismo regional sería el de promover
el apoyo de los organismos intergubernamentales subregionales y regio-.
nales y los del Sistema de las Naciones Unidas, así como de los orga­
nismos no gubernamentales y del sector privado, a las acciones de
cooperación de los gobiernos, de manera que, por medio de estos víncu­
los y colaboración se establezcan redes formales e informales de con­
tacto entre estos diversos agentes actuales o potenciales del proceso
de cooperación horizontal en asuntos ambientales.
8. Los objetivos específicos del mecanismo regional serían entre
otros:
a)
acelerar la puesta en marcha de los programas ambientales
regionales de interés común aprobados en las reuniones regionales inter-
* En coordinación con los Servicios de facilitación, de la Sede del PNUMA.
s Metropolización, marginación y calidad de vida en las grandes urbes; avance
de la frontera agrícola y el desarrollo interior de América Latina y el Caribe; degra­
dación de recursos intemacionalmente compartidos; expansión de los procesos tecno­
lógicos y sus relaciones con las fuentes de energía; empobrecimiento alimentario y
potencialidad de ecosistemas y disminución de los niveles de salud.
Otras fuentes de cooperación
internacional (BID/BM/CAFetc.)
Proyecto de CTH/MAD de
PNUD/PNUMA/CEPAL
Organismos regionales
y subregionales inter­
gubernamentales
t
Gobiernos
Organismos
ambientales
Organismos de
planificación
\_____________
l
Organismos no-gubernamentales
(NGO's y el sector privado)
c2
Servicios de facilitación de
recursos financieros (Sede PNUMA)
> ^
qí
en
35
73
Objetivos
m
W «en O
>•>
r
xj
O en
Z H
i-« ,O
73 >
O
h
r
r < h
o o » •x»
>
50
>
> o
r
_
_ J
o
5« e
p
w (0 "o
V 73 > cTS p.
I-i
o
m
>
w
M
073
>—
<
N
W
o
O en
o
z H
H -t
> O
r z
H urtub ia
■ Fortalecimiento institucional
Asistencia técnica
Proyectos de cooperación
horizontal
Información sobre experiencia
de cooperación horizontal
■ Capacitación e investigación
Reuniones y seminarios
278 □ Jaime
o
z
279 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales
gubernamentales sobre medio ambiente en América Latina y el Caribe;
b ) identificar a los países o grupos de países con los que se pueda
colaborar para realizar acciones de cooperación horizontal en temas
de interés común;
c) identificar capacidades y necesidades de cooperación técnica en
ia región en asuntos relativos al medio ambiente y desarrollo;
d) colaborar con los gobiernos, a su pedido, para impulsar y pro­
mover el aprovechamiento de esas capacidades;
e) elaborar metodologías y criterios para la formación de proyec­
tos de cooperación horizontal;
f) asesorar a los países en la formulación explícita de políticas de
cooperación horizontal en asuntos ambientales, integradas en sus propios
programas, planes, estrategias y objetivos relacionados con el desarrollo
y medio ambiente;
g) cooperar con los gobiernos en la identificación de realidades
y problemas específicos compartidos e intereses comunes por grupos
subregionales en algunos ámbitos geográficos de la región, con objeto de
intensificar o iniciar modalidades de cooperación en asuntos ambien­
tales dentro de esos grupos de países;
h) apoyar a los países y a las organizaciones intergubernamen­
tales, subregionales y regionales, en la preparación de estudios y pro­
yectos de cooperación recíproca;
i) recopilar y difundir informaciones sobre actividades de coope­
ración horizontal en asuntos ambientales en la región;
j ) promover y organizar reuniones nacionales y regionales sobre
temas específicos en los cuales las unidades especiales de cooperación
horizontal de los organismos centrales de planificación y de los orga­
nismos ambientales intercambien experiencias y conocimientos o pro­
gramen actividades de cooperación mutua; y
k) cumplir funciones catalíticas y de facilitación de recursos finan­
cieros para las actividades de cooperación horizontal.
BIBLIOGRAFIA
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1971): Inform e del
Relator. Seminario Regional Latinoamericano sobre los Problemas del Medio
Ambiente Humano y el Desarrollo. Doc. ST/ECLA/Conf. 40/1.5. [Celebrado en
Ciudad de México, en setiembre de 1971.]
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1978): Plan de
Acción de Buenos Aires para promover y realizar la cooperación técnica entre
los países en desarrollo. Informe de la Conferencia sobre Cooperación Técnica
entre los países en Desarrollo. Doc. A/Conf. 79/13/Rev. 1. [Realizada en Buenos
Aires del 30 de agosto al 12 de septiembre de 1978.]
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1980): Inform e del
Seminario sobre Medio Ambiente y Estilos de Desarrollo. Doc. E/CEPAL/PROY.
2/D. 1. Enero.
Di C a s t r i , F. (1970): La revolución ecológica y América Latina: situación presente
y estrategias de acción. Revista Ciencia Interamericana, vol. 11, Nos. 3-6.
Washington, D.C.: OEA. Mayo-diciembre 1970.
Di Castri (1972): Problemas ambientales en los países en desarrollo: objetivos y
estrategias. No. 13. Bull. NFR. Swedish NRC.
280 □ Jaime Hurtubia
J. (1971): Principales problemas del medio humano. Parte I: Problemas
relacionados con el uso y manejo de los recursos naturales terrestres. Publi­
cación del OI Comité Internacional. Washington, Universidad de Saint Louis.
H u r t u b i a , J. y S. T o r r e s (1972): Ecologicál and Economic Aspects for the hatin
American Development. 138th. Annual Meeting of the AAAS. Philadelphia. Diciem­
bre de 1971.
L i z á r r a g a , J. y J. H u r t u b i a (1983): Los asuntos ambientales en América Latina y el
Caribe durante el decenio 1972-1982. Diez años después de Estocolmo, varios
autores. Madrid. Ed. CIFCA.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1980): Choosing
the Options: Alternatives Lifestyles and Development Patterns. UNEP Executive
Series No. 2. Nairobi: UNEP Publications.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1981): Labor
realizada por el Consejo de Administración en su noveno Período de Sesiones.
Doc. UNEP/GC. 9/15. Anexo 1: Decisiones adoptadas. Mayo.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1982 a):
Incorporación de la dimensión ambiental en los procesos de planificación del
desarrollo en América Latina: aspectos metodológicos, estudios de casos y coope­
ración horizontal. Proyecto FP/2102-82-05 (2397). Mayo.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1982 b ) : Informe
del Consejo de Administración sobre la labor de su décimo período de Sesiones.
Doc. UNEP/GC. 10/14. 15 de junio.
PNUMA/CEPAL (1981): Informe de la Reunión Intergubernamental sobre Plan de
Acción del Proyecto Ambiental del Caribe. Doc. UNEP/CEPAL/IG. 27/3. [Cele­
brada en Montego Bay, Jamaica, del 6 al 8 de abril de 1981.]
PNUMA/CEPAL (1982): Informe de la I Reunión Regional Intergubernamental sobre
el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe. Doc. UNEP/CEPAL/IG. 33/5.
Anexo V: Conclusiones y recomendaciones. [Reunión celebrada en Ciudad de
México, en marzo de 1982.]
PNUMA/CEPAL (1983 a): Informe Final de la Reunión de Expertos designados por
los Gobiernos sobre Programas Ambientales Regionales en América Latina y el
Caribe. Doc. UNEP/IG. 40/6. [Reunión celebrada en Buenos Aires del 14 al 17
de marzo de 1983.]
PNUMA/CEPAL (1983 b): Informe Final de la II Reunión Regional Intergubernamental sobre Medio Ambiente en América Latina y el Caribe. Doc. UNEP/IG.
40/7. Anexo V. [Reunión celebrada en Buenos Aires el 17 de marzo de 1983.]
PNUMA/CEPAL (1985 a ) : Aportes para una evaluación de los asuntos ambientales en
América Latina y el Caribe: tendencias, enfoques y perspectivas al año 2000.
Doc. UNEP/IG. 57/3.
PNUMA/CEPAL (1985 b): Informe Final de la IV Reunión Regional Intergubernamental sobre Medio Ambiente en América Latina y el Caribe. Doc. UNEP/IG.
57/6. [Reunión celebrada en Cancón, Quintana Roa, del 18 al 20 de abril de 1985.]
Hurtubia,
CONCLUSIONES
Preá m bu lo
Estas conclusiones corresponden a las del Informe del Seminario Regio­
nal sobre la "Dimensión ambiental en la planificación del desarrollo”,
efectuado en Buenos Aires, entre el 17 y el 19 de junio de 1985. Este
seminario fue la culminación del proyecto CEPAL/PNUMA mencionado
en la introducción "Incorporación de la dimensión ambiental en los
procesos de planificación del desarrollo: Aspectos metodológicos, estu­
dios de casos y cooperación horizontal”.
El seminario, sobre la base de las conclusiones específicas de los
distintos documentos conceptuales del proyecto (expuestos en este volu­
men) y de los estudios de casos (publicados en el volumen II), se orga­
nizó en torno a los temas que se exponen en este capítulo.
1. El análisis de la incorporación de la dimensión ambiental en
la planificación del desarrollo debe, necesariamente, realizarse en el
contexto de la actual crisis por la que atraviesa la región.
2. En este contexto, las autoridades vienen actuando sobre la
realidad, básicamente a través de los instrumentos de la política eco­
nómica, con un enfoque coyuntural. Los principales lincamientos de
política se ven significativamente influidos por las presiones externas
en aquellos países fuertemente endeudados. A pesar del carácter rece­
sivo de las medidas de ajuste aplicadas, es posible prever una presión
creciente sobre los recursos naturales y el medio ambiente. Esta pre­
sión puede aumentar al pasar del ajuste recesivo de la crisis al nece­
sario ajuste expansivo y a la transición para el desarrollo.
3. La preocupación ambiental, en sus términos convencionales, ha
sido casi completamente desplazada del campo de las prioridades públi­
cas en la mayoría de los países de la región. Es, por lo tanto, urgente
producir un cambio tanto en el discurso como en los planteamientos
sustantivos de la temática ambiental, que sustituya la actitud "reactiva”
y conservacionista tradicional por un planteamiento "propositivo" que
apunte a la movilización eficaz y sostenible de la base de recursos natu­
rales y el medio ambiente. Sólo dentro de un enfoque de esta naturaleza
podrá rescatarse, al mismo tiempo, una posición relevante para las
políticas y medidas de protección y mejoramiento ambiental.
4. Se trata, entonces, de enfrentar la crisis combinando una polí­
tica restrictiva selectiva de la demanda con una política selectiva de
expansión de la oferta que aproveche los patrimonios productivos ociosos
sobre bases sustentables en el largo plazo.
5. El desafío que enfrenta la región, desde una perspectiva am­
biental, es acoplar las políticas y medidas para enfrentar la crisis en
el corto plazo con una planificación del desarrollo que genere un estilo
más racional y, particularmente, un aprovechamiento más inteligente,
equitativo y sostenible del medio ambiente.
282 □ Conclusiones
6. Este desafío supone enfrentar, entre otras, las siguientes cues­
tiones:
a) La crisis de los esquemas tradicionales de planificación, supe­
rando el carácter rígido del estilo tecnoburocrático generador de "planeslibro”, a nivel de la planificación global, sectorial y regional;
b) La dependencia tecnológica y la vulnerabilidad que ésta acarrea
a las sociedades latinoamericanas, que hace urgente reforzar el desarrollo
científico y tecnológico para disponer de técnicas adecuadas a nuestra
realidad social, cultural y ambiental;
c) Las limitaciones de los métodos tradicionales de investigación
y evaluación de los recursos naturales y el medio ambiente, que exigen
superar su carencia de análisis dinámico, la ausencia de enfoques sistémicos y la parcialidad de los análisis que otorgan prioridad a uno o
dos recursos;
d ) El escaso uso y elaboración de instrumentos, principalmente
cuantitativos, como evaluaciones del impacto ambiental y de los inven­
tarios y cuentas del patrimonio natural y cultural, que plantea la nece­
sidad de desarrollarlos para complementar las metodologías de análisis
de costo-beneficio y los sistemas de cuentas nacionales y regionales.
e) La falta de repercusión de las instituciones ambientales, que
han sido creadas imitando los modelos de algunos países centrales,
que sugiere adecuar dichas organizaciones a las situaciones concre­
tas que enfrenta cada país y a las tradiciones administrativas corres­
pondientes; y
f) El escaso dinamismo de las actividades de cooperación horizon­
tal intrarregional en materias ambientales, que requiere que se busquen
los recursos que la hagan posible y, por sobre todo, la voluntad política,
la concertación y la coordinación de esfuerzos en esta dirección.
7. El seminario analizó en profundidad cada una de estas cuestio­
nes. A continuación se presenta una apretada síntesis de las principales
conclusiones que pueden extraerse de las discusiones que tuvieron lugar
en torno a ellas.
A.
LA D IM E N SIÓ N AM BIENTAL Y LOS N IVE LE S
DE PLANIFICACIÓN
8. Se reconoce la existencia de una seria crisis de la planificación
formal en América Latina originada en parte por la ineficacia de los
esquemas, metodologías e instrumentos tradicionales, agravada, en algu­
nos países, por los experimentos neoliberales monetaristas acometidos
en los últimos años.
Tanto la ineficacia de estos últimos para hacer frente a los vaivenes
de la crisis económica, como las dificultades que en este mismo sentido
han debido enfrentar los países que no abandonaron la tradición orien­
tadora y planificadora del Estado han conducido, en los primeros, a
una tendencia reívindicadora del papel de la planificación en los pro­
cesos de desarrollo y en éstos y los últimos, a destacar la urgencia de
imaginar y diseñar esquemas y metodologías de planificación más diná­
micos, adaptables y eficaces.
9.
Dentro de este contexto, los planteamientos de incorporación
de la dimensión ambiental en la planificación, que venían adquiriendo
283 □ Conclusiones
importancia a partir de mediados de los años setenta se enfrentan, por
una parte, a la dificultad para definir un espacio relevante en toda
una problemática centrada principalmente en el corto plazo y, por la
otra, a la oportunidad de influir significativamente en el esfuerzo de
redefinición y diseño señalado, no sólo respecto de las cuestiones estric­
tamente metodológicas sino también en todo lo relacionado con el
diseño y propuesta de estilos alternativos de desarrollo.
10. Tres son los elementos centrales que en este sentido surgen
de los planteamientos ambientales: primero, la absoluta necesidad de
influir en el nivel y estructura de la demanda de las sociedades nacio­
nales y que finalmente se expresan en determinadas presiones sobre
la base de recursos disponibles; segundo, avanzar en el establecimiento
de formas sistemáticas de gestión de la base de recursos naturales y el
medio ambiente que consideren explícitamente la complejidad de los
sistemas ambientales, su heterogeneidad y su variabilidad, asegurando
la sostenibilidad de éstos en el largo plazo; y tercero, derivada de los
elementos anteriores, la necesidad de introducir, como un factor funda­
mental en la actividad de planificación, la práctica del ordenamiento
territorial. Estos tres elementos permean la acción de planificación del
desarrollo en los diferentes niveles: global, sectorial y regional.
11. La incorporación de la dimensión ambiental en los planes glo­
bales como un capítulo agregado, hasta la fecha no ha tenido práctica­
mente ninguna repercusión en las políticas, programas y proyectos de
desarrollo.
12. A este nivel y sin perjuicio de explicar las cuestiones propia­
mente ambientales (véanse las conclusiones relativas a los aspectos
institucionales y jurídicos), la incorporación de la dimensión ambiental
debe darse principalmente a través de consideraciones en cuanto a:
. — la sustentabilidad de las estrategias de desarrollo, con lo cual
se da mayor coherencia entre el corto plazo y el medio y largo plazo;
— las tendencias del nivel y la estructura de consumo de las pobla­
ciones nacionales, buscando una mayor y mejor correspondencia entre
carencias y disponibilidades reales;
— la movilización y aprovechamiento de los recursos propios sobre
bases sustentables en el largo plazo a través de políticas globales (de
precios, tributaria, de inversiones públicas, arancelarias, tarifarias, etc.).
13. En cuanto a la planificación sectorial, particularmente en el
desarrollo de los sectores primarios de agricultura, pesca y minería,
debe privilegiarse una visión ecológica que promueva el conocimiento
de los ecosistemas y considere su comportamiento y atributos en el
diseño de los proyectos de inversión y explotación. Junto con ello, esta
visión debe contemplar integradamente los modos de producción pre­
dominantes, la estructura de tenencia de los» recursos y los modelos
tecnológicos.
14. Una visión ambiental de la planificación agrícola no sólo debe
asociarse con la prevención de la erosión, la deforestación o el pro­
blema de la contaminación de plaguicidas, sino que debe considerar el
grado y tipo de artificialización de los ecosistemas para no desapro­
vechar la oferta ambiental, la especialización ecosistémica poco cohe­
rente con la aptitud natural, los problemas sociales de pobreza que
impulsan al sobreuso de los recursos, la competitividad en el uso del
suelo entre los rubros alimentario, energéticos, industriales y en reía-
284 □ Conclusiones
ción con la expansión urbana y la marcada ruptura entre el compor­
tamiento económico de corto plazo y la conservación de los recursos.
15. En el sector minero deben incorporarse las evaluaciones del
impacto ambiental a la planificación de este sector, teniéndose muy
en cuenta la real dimensión de los beneficios. Muchas explotaciones
mineras de costos ecológicos especialmente altos tienen beneficios con­
siderables que alcanzan a niveles nacionales. En estos casos el alto costo
local no lo es tanto a nivel nacional.
16. La planificación del desarrollo de los recursos del mar tropieza
generalmente con el escaso conocimiento sobre el comportamiento de
los ecosistemas. La incorporación de la dimensión ambiental en sus
procesos de planificación debe necesariamente partir del perfecciona­
miento de los sistemas de investigación de los recursos. La planificación
de estos recursos suele complicarse por la existencia de procesos que
deterioran el medio ambiente marino y que son de muy difícil control:
las alteraciones producidas por los residuos de tierra firme, la conta­
minación por derrames de petróleo y la explotación de otros recursos
naturales no renovables del fondo marino.
17. En cuanto a la planificación del sector industrial y agroindustrial, la dimensión ambiental aparece nítidamente por el lado de los
insumos como demanda de recursos de los sectores primarios y por
el lado de la generación de desperdicios. Frente a la gran presión sobre
los recursos que se prevé como respuesta a la crisis, la cuestión central
en este sector radica en su capacidad para incrementar significativa­
mente la proporción ocupada por el valor agregado dentro del pro­
ducto total, tanto sectorial como nacional, minimizando el uso de los
recursos y la generación de desperdicios. Ello exige tener clara con­
ciencia de esto en el momento de definir las políticas de desarrollo
científico y tecnológico.
18. Con relación a los llamados "sectores sociales” (salud, educa­
ción, vivienda, servicios básicos) se destaca su carácter intrínsecamente
ambiental. Su desarrollo debe ser integral. Para ello la planificación
urbana puede ofrecer interesantes posibilidades. De hecho, los grandesproblemas ambientales de las metrópolis de la región han llevado a
buscar vías descentralizadas a través del creciente poder de las admi­
nistraciones locales, municipios, intendencias, etc., donde en alguna
medida se han incorporado los planteamientos de la comunidad orga­
nizada. Estos procesos son vías altamente favorables para lograr la
integración antes anotada.
19. A nivel de la planificación regional o, en términos más amplios,
de la ordenación del territorio es donde convergen prácticamente todos
los planteamientos sobre las vías más apropiadas para incorporar la
dimensión ambiental en la planificación del desarrollo. Es a este nivel
donde1se puede, por ejemplo, apreciar con mayor claridad las mutuas
influencias entre la ciudad y su entorno y la enorme importancia que
tiene planificar la estructuración del espacio y abordar los problemas
derivados de la apropiación y especulación del suelo y la organización
de los sistemas de transporte.
20. El desarrollo regional en todos los países de la región no
puede pensarse sino en íntima conexión con su base de recursos natu­
rales y su medio ambiente, en un proceso de explotación e intercambio
que busque' retener y reinvertir en su propio ámbito espacial parte del
285 □ Conclusiones
excedente generado. En este sentido, factores tales com o la especifi­
cidad ambiental, la diversidad de estructuras socioeconómicas, las per­
cepciones comunitarias respecto de los recursos y sus problemas, la
complementariedad de biomas, etc., tienen un papel crucial y sólo
pueden ser aprehendidos por la planificación en tanto ésta considere
explícitamente el espacio físico. De aquí la enorme importancia que
se atribuye al nivel de la planificación intrarregional.
21. Finalmente y en directa conexión con la planificación regional,
se plantean dos vías de gran importancia que pueden significar avances
reales en la incorporación de la dimensión ambiental. Se trata, por
un lado, de reivindicar la planificación a nivel de cuencas hidrográficas,
donde la gestión ambiental ordenadora se da a través del manejo del
recurso hídrico; por otro lado, de definir ámbitos específicos de plani­
ficación en torno a determinados "procesos relevantes” los que, con
distintos grados de generalidad y especificidad, pueden abarcar distintas
áreas geográficas y sectores de la economía.
22. En la primera de las vías mencionadas, debe tenerse especial
cuidado de superar jurisdiccional e institucionalmente el problema de
la falta de coincidencia entre las regiones político-administrativas y
aquellas cuyos límites quedan establecidos por el área de influencia
ambiental de la cuenca considerada. En la segunda, se trata de definir
una problemática ambiental específica que considere no sólo los pro­
cesos que deterioran el medio ambiente sino, especialmente, los que
tienden a potenciarlo, mediante una adecuada e inteligente gestión.
23. La tarea se reconoce como difícil tanto por los esfuerzos meto­
dológicos e instrumentales que requiere, como por la voluntad política
necesaria para avanzar en su realización en un contexto en el que la
crisis impone duras e inmediatas exigencias a las democracias más
consolidadas de la región y enormes dificultades a las democracias
más recientes. No cabe duda, sin embargo, que la estabilidad de unas
y otras depende en gran medida de la capacidad que muestren para
responder al corto plazo sin perder de vista las consecuencias de las
políticas más contingentes sobre la evolución del proceso político,
social, económico y ambiental, en el mediano y largo plazo. En este
.sentido, una cuestión de gran importancia que estuvo presente en el
curso de todas las discusiones y que se analiza más adelante, fue
la participación de la comunidad en la planificación y gestión ambiental
del desarrollo.
B.
CIENCIA Y TECNOLOGÍA CON RELACIÓN
AL M EDIO AM B IEN TE
24. La adopción de modelos tecnológicos foráneos o imitativos de los
países del centro ha repercutido en forma notoria en la inadecuada
utilización del patrimonio ambiental de los países de la región, ya sea
desaprovechando la oferta ambiental, o deteriorando los recursos.
25.
La homogeneización de los patrones tecnológicos no ha consi­
derado la gran heterogeneidad ambiental del espacio latinoamericano,
impulsando, en particular en las áreas rurales, procesos de transforma­
ción ineficientes y deteriorantes. Esto es especialmente notorio en la
expansión de la frontera agropecuaria del trópico húmedo, en donde
286 □ Conclusiones
casi siempre se han utilizado métodos de explotación correspondientes
a áreas templadas.
26. Los modelos tecnológicos predominantes no han considerado
la propia dotación de recursos de cada país, generándose incoherencias
en especial con relación a la escasez de capitales y abundancia de
oferta de fuerza de trabajo.
27. La necesidad de promover modelos tecnológicos de alta efi­
ciencia social, hace necesario que éstos se reorienten hacia la búsqueda
de técnicas que aprovechen los recursos naturales y el medio ambien­
te de cada país.
28. La falsa antinomia entre tecnologías modernas y tecnologías
tradicionales-campesinas-precolombinas ha repercutido negativamente en
la revaloración de estas últimas y en su adaptación a los actuales pro­
cesos de desarrollo.
29. El impulso a modelos tecnológicos alternativos supone que
éstos sean coherentes con las estrategias de desarrollo impulsadas. Es
pues de real importancia analizar los elementos de articulación de los
modelos tecnológicos con las estrategias, incorporando de lleno la sustentabilidad de ellas.
30. Los sistemas formales de planificación no le han asignado la
jerarquía correspondiente al papel de la tecnología dado el hecho de
que en muchos planes y programas aparece como datos por incorporar
sin considerar sus papeles instrumentales, en particular en la transfor­
mación del medio ambiente.
31. Las carencias de la investigación científica de la región impi­
den generar y adoptar tecnologías que hagan reducir la dependencia
de los países del centro. En muchas ocasiones se han originado
desarrollos científicos aparentemente destacados para adoptar determi­
nadas tecnologías exógenas. Esto es especialmente relevante en la adap­
tación, en distintos ambientes, de tecnologías exógenas.
C.
INVESTIGACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS
NATURALES Y DEL M EDIO AM BIEN TE
32. No obstante el importante avance que ha habido en los últimos
decenios en la investigación de los recursos naturales, en especial me­
diante sensores remotos, se debe reconocer que los sistemas utilizados
en América Latina siguen siendo en su mayoría los tradicionales. Las
principales características de estos sistemas son: prioridad para uno
o dos recursos, ausencia de enfoque sistèmico, carencia de análisis
dinámico o incluso de' análisis de estática comparativa.
33. La introducción de investigaciones de recursos ambientales no
tradicionales, en la mayoría de los casos se ha limitado a simples
descripciones no cuantificadas que, aunque representan un adelanto, no
tienen peso cuando hay que diseñar las políticas de uso de los espacios.
Es corriente, incluso, encontrar descripciones cualitativas de recursos
tradicionales, como flora y fauna, con escasas o nulas cuantificaciones.
34. La clásica comparación entre el uso actual y el uso potencial
no incorpora las tendencias deteriorantes del uso de los recursos. La
aplicación de determinadas políticas para alcanzar metas deducidas del
uso potencial no tiene éxito porque no considera los constantes cam­
287 □ Conclusiones
bios que ocurren en los ecosistemas debido al uso desequilibrado de
sus recursos.
35. Los principales factores determinantes del uso de los recursos
son los económico-estructurales, las restricciones físicas y las limitantes
tecnológicas. Es corriente y constituye una grave omisión que no se
incluyan los factores determinantes histórico-culturales, etnográficos,
antropológicos y psico-sociales.
36. La investigación sobre los recursos naturales se realiza corrien­
temente en función de la demanda de ellos para la producción de
bienes o servicios. Las limitaciones de recursos financieros reducen las
posibilidades de realizar investigaciones exhaustivas para generar oferta
de recursos que induzca a otras opciones de desarrollo.
37. Se hace necesario hacer más explícitas las relaciones de las
políticas de investigación de los recursos naturales y del medio am­
biente con las científicas y tecnológicas y, específicamente, con los
modelos de generación y adopción tecnológica. Las prioridades de las
estrategias de desarrollo, como el empleo y la calidad de la vida, deben
estar directamente relacionadas con las políticas de investigación.
38. Los manifiestos procesos de deterioro de los ecosistemas lati­
noamericanos, sobre todo de los bosques tropicales y zonas áridas y
semíáridas, exigen investigaciones más frecuentes y profundas en esos
espacios. Se trata de controlar no sólo los avances físicos sino también
algunos factores determinantes como la división de las propiedades
rurales y la infraestructura vial.
D. EVALUACIÓN DEL IMPACTO AM BIENTAL. ANALISIS
DE COSTO-BENEFICIO E IN VE NTA R IO Y CUENTAS
DEL PATRIM ONIO NATURAL Y CULTURAL
39. Las metodologías de análisis ambiental son esenciales y de gran
demanda en la región, pero debe tenerse siempre en cuenta que son
subsidiarias de cuestiones más estratégicas como la definición de las
políticas ambientales, el uso de los recursos y del suelo, la protección
del patrimonio nacional, etc. No se puede, pues, confundir el esfuerzo
por mejorar y desarrollar los aspectos metodológicos e instrumentales
con el establecimiento de normas generales en relación con la proble­
mática ambiental. Lo metodológico no es más que un importante apoyo
a la planificación del desarrollo y, en particular, al proceso de toma
de decisiones.
40.
Las metodologías constituyen una manera privilegiada de enri­
quecer el nivel de la información, fundamental para el desarrollo de
los sistemas de planificación y la introducción en ellos de considera­
ciones ambientales. Con todo lo discutible que pueden ser las evalua­
ciones del impacto ambiental, como ejemplo, por su naturaleza aportan
antecedentes ordenados de efectos e impactos que pueden ser de gran
utilidad. En el hecho, en muchos de los países de la región constituyen
casi la única arma que se puede esgrimir en el debate público en
defensa del medio deteriorado o amenazado. Esto es particularmente
válido cuando han sido incorporadas a la legislación. Además, son la
única fuente de información sistematizada que da testimonio de las
variaciones de la calidad ambiental por causa de una actividad.
288 □ Conclusiones
41. Hay otro cuerpo metodológico integrado por las diversas
formas del análisis costo-beneficio, que se aplica al medio ambiente.
Este es un tema de gran controversia, por el uso abusivo que se ha
hecho de esta metodología para cuestionar la política ambiental, en
particular, por sus requerimientos financieros y su lógica cuantitativa,
que tiende a dar valores numéricos muchas veces arbitrarios a factores
de la vida humana y de las demás especies que se resisten a este
tipo de cálculos. Igualmente aquí es necesario matizar el análisis. Por
mucho que el análisis costo-beneficio, tal como suele aplicarse actual­
mente, aporte poco para resolver cuestiones ambientales básicas, no
cabe duda que la preocupación por lo económico en relación con el
medio ambiente es tan legítima como con respecto a cualquier otra
actividad, debido a la crónica escasez de recursos que impide que se
puedan asignar los recursos de la .sociedad sin algún tipo de evaluación.
Se puede afirmar que este tipo de análisis al menos aporta la necesaria
instancia económica en el análisis. Lo que sí está claro es que no puede
constituirse en elemento único de decisión ni puede pretender una obje­
tividad de la que carece por naturaleza.
42. Las metodologías pueden hacer un aporte muy importante en
la medida en que haya un efectivo interés social y político por desarro­
llar una planificación que incluya lo ambiental. Esto significa, sobre
todo, hacer una contribución a los problemas capitales que afligen a
nuestras sociedades. La cuestión ambiental, se ha dicho, revela cues­
tiones fundamentales, en que las acciones posibles pueden tener efectos
muy significativos en esos problemas capitales, más allá de lo mera­
mente ambiental. Así, una evaluación del impacto ambiental bien hecha
mejora el diseño e ingeniería de un proyecto, así como un análisis
costo-beneficio en que se incorpore lo ambiental es sin duda más com­
plejo en términos globales.
43. En América Latina la utilización de estos instrumentos ha sido
muy limitada. Existen numerosos ejemplos de evaluación del impacto
ambiental, pero la gran mayoría es de muy baja utilidad, habiéndose
incluido en los proyectos para cumplir las exigencias de los organismos
financieros.
44. Aunque la mayoría de los países ha mostrado gran interés por
llevar inventarios globales y, sobre todo, cuentas del patrimonio natural
y cultural en los últimos años, no ha habido iniciativas para efectuarlos.
Existen programas parciales de inventarios de los recursos naturales
tradicionales, como minerales, suelos y aguas, e inventarios de patrimo­
nios culturales, éstos últimos avalados por la legislación protectora
correspondiente. Pero no se han registrado esfuerzos metodológicos por
incorporar estos patrimonios a las cuentas nacionales.
45. La gran cantidad de espacios prístinos o levemente intervenidos
existentes en la región hace necesario llevar un control exhaustivo de
estos patrimonios. En la actualidad, sólo se computa el crecimiento que
se obtiene de los procesos de ocupación de nuevos espacios; no hay
constancia del deterioro y disminución que sufre el patrimonio provo­
cado por sistemas de habilitación de alto costo ecológico.
46. La irrupción de un estilo de desarrollo que ha tendido a subes­
timar el patrimonio cultural de los pueblos de América Latina exige
una reacción al respecto que trate de rescatar y revalorizar el acervo
cultural de la región. Los inventarios y programas del patrimonio cultu­
289 □ Conclusiones
ral, amén de la legislación correspondiente, deben constituir en el futuro
herramientas de gran utilidad.
E.
LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA Y JURÍDICA
E N LA GESTIÓN AM BIENTAL
47. La "institucionalización” ambiental se ha planteado en la región
con una direccionalidad altamente imitativa de las formas adoptadas
por los países desarrollados, lo que no ha hecho sino reiterar el modo
fundamental en que, en el campo del derecho y en el de las ciencias
administrativas, siempre se ha ido evidenciando una cultura jurídica
dependiente.
Los organismos sectoriales del medio ambiente, a imagen y seme­
janza de los modelos institucionales de algunos países centrales, se
han planteado desde una perspectiva de "corrección” del modelo y estilo
de desarrollo y nunca como "cambio” del mismo.
48. El hecho de centrar la problemática ambiental casi exclusiva­
mente en un organismo ad-hoc ha tendido, a mediano y largo plazo, a
marginar la dimensión ambiental de la planificación del desarrollo, por
las siguientes