BASURA EN BUENOS AIRES
La ley general del ambiente 25.675 en un reciente fallo
de la Cámara Federal de
Apelaciones de La Plata - Sala III - 22/05/2003
De acuerdo a lo dispuesto por los convenios suscriptos entre la Provincia de Buenos Aires y
la Ciudad de Buenos Aires del 7/1/1977 y 6/5/1977, ratificados respectivamente por los
Decretos Leyes 8782, 8981 y 9111/78 P.B.A y la Ord. M.C.B.A. 33.691 en el año 1977 se
creó la Coordinación Ecológica Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE), con el
propósito de constituir un sistema de gestión de residuos para el área geográfica
comprendida por la Ciudad de Buenos Aires y el conglomerado de partidos que la rodean,
motivo por el cual el sistema fue conocido como “cinturón ecológico”.
Actualmente, el área regulada está integrada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los
municipios de Vicente López, San Isidro, San Fernando, Tigre, General San Martín, Tres de
Febrero, Morón, Merlo, Moreno, La Matanza, Esteban Echeverría, Almirante Brown, Lomas
de Zamora, Quilmes, Avellaneda, Lanus, Florencio Varela, Berazategui, Berisso, Ensenada,
La Plata, General Perón, Ezeiza, San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Hurlingham,
Ituzaingó, Pilar, General Rodríguez y Luján. También se reciben los residuos de Brandsen,
Magdalena y Escobar
El régimen legal por entonces impuesto para la gestión de residuos consistió en el
establecimiento de un monopolio para la disposición final de residuos en el área regulada, en
favor de la CEAMSE, así como en la definición de una serie de áreas emplazadas dentro de
dicha área donde serían construidos los denominados “rellenos sanitarios”. A partir de
entonces, los municipios comprendidos en el área regulada se encuentran obligados a
disponer sus residuos domiciliarios a través de la CEAMSE.
Desde el punto de vista técnico, el sistema de gestión de residuos adoptado consistió en lo
que se conoce como “relleno sanitario”. Básicamente los residuos son depositados en
grandes cavas pre-acondicionadas (deberían ser adecuadamente aislada del suelo y permitir
una oportuna colección de los líquidos generados por la descomposición de la basura lixiviados-- y luego tapados, asumiendo que la degradación natural permitirá integrar al suelo
tales componentes, al tiempo que servirá de relleno de zonas anegadizas.
Lo cierto es que dentro del área regulada por la CEAMSE se establecieron cuatro rellenos
sanitarios. El más importante de ellos por el volumen de residuos almacenados es el
denominado "Villa Domínico" emplazado en el territorio de los Municipios de Avellaneda y
Quilmes, que durante más de 20 años ha recibido los residuos provenientes de los
municipios de la zona sur, con un promedio de 70.000 toneladas mensuales.
Dentro del sistema de relleno sanitario, el depósito de residuos se realiza por celdas o franjas
que van siendo cubiertas y posteriormente tapadas. Frente al agotamiento de la capacidad
prevista para la celda emplazada en el área de Quilmes, la CEAMSE comunicó a este
municipio el cierre del basural y redireccionó los residuos a las celdas emplazadas en el
Municipio de Avellaneda . Pero ante la insuficiente capacidad de éste último resolvió reabrir
el relleno de Bernal, desatándose el conflicto que motiva las actuaciones analizadas.
En lo que atañe a este breve comentario, la Asesoría Letrada del Municipio de Quilmes a
través de una acción de amparo sustentada en el marco jurídico integral del ambiente que
contempla, entre sus aspectos más destacables, las fuentes supranacionales del derecho a
un medio ambiente sano[1] y las recientes disposiciones incorporadas a través de la Ley
General del Ambiente Nº 25.675, demandó la denegatoria al reinicio de los volcamientos de
basura , solicitando asimismo una medida cautelar de no innovar en cuyos términos se
mantuviera el status quo de no volcamiento en Quilmes, como auténtica aplicación del
principio de precaución en materia cautelar ambiental.
El fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Federal Nº 2 de La Plata, ordenó como
medida cautelar a la Coordinación Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado
�CEAMSE- �abstenerse de reiniciar el vuelco de residuos de cualquier tipo y origen y
posterior disposición final por el sistema de relleno sanitario en la planta de Don BoscoBernal, Partido de Quilmes.
La demandada apelante, esgrimió también su derecho al ambiente alegando que no existía
“perjuicio irreparable para el amparista” sino que “el riesgo que se corría era justamente el
inverso invocado” es decir, “el que se produciría si no se garantizase la continuidad del
funcionamiento regular del Centro de Disposición Final. Todavía más, la sentencia da cuenta
de la preocupación manifestada por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires en
este sentido.
La decisión de la mayoría de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata sala III acogió
el planteo del Municipio, pero no aceptó la aplicación inmediata que el a quo había impuesto
como tutela cautelar, sino que la postergó por diez días. Es decir que, en definitiva, la
Cámara confirma el dictado de la medida cautelar confiriendo un plazo razonable para su
efectiva implementación.
Para la mayoría, aceptar el cese del vuelco de los residuos en Quilmes hubiera determinado
su colocación en cualquier lugar sin un acondicionamiento adecuado, sin cobertura, lo que
provocaría un verdadero colapso sanitario y ambiental en el Conurbano Bonaerense es decir
un daño más grave que el que el fallo apelado quería evitar.- Por lo que, a criterio del
Tribunal no habría peligro en la demora. Y desde esa perspectiva llega a la conclusión de
que la imposibilidad técnica de continuar operando la planta ubicada en la Avellaneda obliga
a hacerlo en Quilmes como alternativa temporaria.
En realidad, del texto de la resolución no se desprende con claridad el fundamento para
asumir que el relleno de Avellaneda estaba saturado y el de Bernal no, cuando en realidad
este último había sido clausurado por agotamiento de su capacidad de almacenamiento. Lo
cual hubiera desplazado la cuestión a un análisis más técnico que se vincula con cuál es la
capacidad soporte del relleno, hasta qué punto puede cargarse a un relleno con residuos.
Esta cuestión, a juicio nuestro, no fue debidamente agotada por el decisorio.
Ello no obstante corresponde admitir que la cuestión del destino de los residuos es una
cuestión siempre conflictiva. Es cierto que nadie quiere la basura en su patio trasero (not in
my backyard) pero en el caso, frente a la saturación de la capacidad instalada del relleno, la
cuestión era mensurar y proteger ese riesgo ambiental de agravamiento.
En lo pertinente, la Cámara consideró que corresponde revocar parcialmente el fallo por
cuanto, el a-quo debió ponderar si resultaba más gravoso para el interés general (destino
que se le debe asignar a los residuos domiciliarios de millones de personas) mantener el
statu quo, prohibiendo el reinicio de los trabajos en los terrenos ubicados en Quilmes o
alterarlo y no lo hizo. Ante la disyuntiva de dirimir el conflicto entre el interés de la comunidad
de Quilmes de no facilitar su ámbito territorial para la disposición de los residuos domiciliarios
propios y de los generados en otros municipios y el interés otros Partidos de contar con un
sitio donde tratarlos, el Tribunal decidió privilegiar a estos últimos.
De esta manera, el decisorio ordenó el reinicio de los trabajos en los terrenos ubicados en
Quilmes. Sacrificó así el interés de la comunidad de Quilmes en aras del interés de los otros
Partidos. Pero, por un tiempo muy corto. Solamente diez días, los que el Tribunal consideró
necesarios para que se encontrase otro lugar donde volcar los residuos.
La primacía del interés general sobre el particular no es una cuestión nueva en nuestro
derecho administrativo, más allá del impacto que pueda causar en un caso como éste. Pero
debe quedar en claro que, sin perjuicio del alcance por demás relativo de la cosa juzgada en
una medida cautelar, la cuestión ventilada en autos es la legitimidad del derecho a disponer
de los residuos de todo un conglomerado de municipios en un sólo de ellos, por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, y no en cambio la consideración de los daños que
puedan derivarse de tal decisión.
Por lo demás, el decisorio dispuso que el volcamiento se sujete a los principios de política
ambiental del artículo 4 de la ley 25.675. Entre otros luce el que determina que: “Los
objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y
finales proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a
las actividades relacionadas con estos objetivos”. Tal gradualismo, en rigor, debiera
predicarse respecto de la disminución de los volcamientos a lo largo de los diez días, aunque
la formulación del decisorio cobija algunas ambigüedades que el tiempo y las acciones de los
protagonistas del conflicto se encargarán de despejar.
Pero no es el único.
El cumplimiento durante los diez días que autoriza para el volcamiento del complejo de
principios básicos que el artículo 4 de la ley 25.675 establece para todos los habitantes y el
decisorio impone expresamente al CEAMSE implica fijarle un estricto marco de conducta del
que no puede apartarse porque hacerlo sería no solo violar una ley de orden público sino
desobedecer un Mandato judicial expreso y condicionante.
Esos principios son:
El de prevención, que impone la atención de las causas y las fuentes de los problemas
ambientales en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos sobre
el ambiente.El precautorio, que dispone que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la
ausencia de información o certeza científica no se utilice como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
El de equidad intergeneracional, que imponer a los responsables de la protección ambiental
velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y
futuras.
Principio de sustentabilidad, que repite con otro lenguaje el principio de equidad
intergeneracional cuando dispone que el desarrollo económico y social y el aprovechamiento
de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente
de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y
futuras.El de progresividad que impone la gradualidad para la
ambientales.
prosecución de los objetivos
El de responsabilidad que atribuye al generador de efectos degradantes del ambiente la
responsabilidad por los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición.
El de subsidiariedad, que es la orden que el Congreso imparte al Estado de que colabore y,
de ser necesario, participe en forma complementaria en el accionar de los particulares en la
preservación y protección ambientales.El de cooperación que impone la utilización equitativa y racional de los recursos naturales y
los sistemas ecológicos compartidos y el desarrollo conjunto del tratamiento y la mitigación
de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos.
De esta manera, a través del pronunciamiento de la Cámara, se puso “en marcha” el
funcionamiento de la Ley Federal del Ambiente en base a lo oportunamente solicitado por la
Asesoría Letrada municipal ó bien que a través de normas diferentes dentro del mismo plexo, en lo que constituirá seguramente un caso paradigmático de nuestro derecho ambiental, en
razón de las amplísimas derivaciones de dicho cuerpo normativo
La decisión de la Cámara Federal de la Plata contó, empero, con la disidencia de JULIO
VICTOR REBOREDO quien postuló el mantenimiento de los términos del fallo de primera
instancia con la convicción de la verosimilitud del derecho invocado y de que la demora en
dictar una resolución definitiva podría tornar ilusorios los derechos de los ciudadanos por
cuanto, de reiniciarse el vuelco de residuos en un área ó clausurada por saturación ó en el
año 1999, podría producir insanables daños ambientales.
Agrega, recordando el argumento de �que es preferible evitar el daño que retrotraer la
causa al estado anterior al daño ya producido, que en �todo lo referente a las medidas
cautelares relacionadas con la prevención del daño ambiental, el requisito de la verosimilitud
del derecho y el del peligro en la demora,� no deben ser examinados en forma rigurosa,
sino en funci�n de las particularidades del bien tutelado�.
En s�ntesis, aplicando el art�culo 4 de la ley 25.675 la C�mara resolvi� cautelarmente
una controversia que se plantea entre dos intereses ambientales, aun cuando con cierta
indeterminaci�n en cuanto al futuro de 1a operatoria de disposici�n final de residuos en el
Municipio. Pero es auspicioso ver la aplicaci�n de la norma porque como es sabido �se
hace camino al andar�.
�Municipalidad de Quilmes c/ CEAMSE s/ Amparo� � CAMARA FEDERAL DE
APELACIONES DE LA PLATA � SALA III � 22/05/2003
La Plata, 22 de mayo de 2003
AUTOS Y VISTO: Este expediente N� 4542/03 caratulado �Municipalidad de Quilmes c/
CEAMSE s/ Amparo que tramita ante el Juzgado Federal de Primera Instancia N� 2 de La
Plata.-
Y CONSIDERANDO:
1�. La decisi�n recurrida y sus fundamentos:
Contra la decisi�n que orden� como medida cautelar a la Coordinaci�n Ecol�gica Area
Metropolitana Sociedad del Estado �CEAMSE- �abstenerse de reiniciar el vuelco de
residuos de cualquier tipo y origen y posterior disposici�n final por el sistema de relleno
sanitario en la planta de Don Bosco-Bernal, Partido de Quilmes, hasta tanto recaiga
sentencia definitiva�, la demandada interpuso el recurso de reposici�n con apelaci�n en
subsidio de fs. 107/126. El primero fue desestimado por encontrarse �ajustada a derecho la
resoluci�n, y el segundo fue concedido �en virtud del Art. 15 de la ley 16.986� (fs. 127).-
Para as� resolver el a quo consider� que en el caso se �encuentran reunidos los
requisitos exigidos por el art�culo 230 del C�digo ritual para el otorgamiento de la
providencia cautelar�. Consider� que la �verosimilitud del derecho alegado por la actora
... encontrar�a adecuado sustento en normas constitucionales, convencionales y legales�.
Cit� los art�culos 41 y 75 inciso 22 de la Constituci�n nacional, el Protocolo Adicional a la
Convenci�n Americana de Derechos Humanos y los art�culos 3, 11 y 32 de la ley 25.675
(fs. 116 vta. y 47). Tambi�n invoc� la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Naci�n in re �Saladeristas de Barracas� (Fallos 31:273), los pronunciamientos de la
C�mara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal in re �Schroder� (�La Ley
1994 E-449) y �Viceconte� (�Jurisprudencia Argentina� 1999 - 484) y de esta C�mara
�Municipalidad de Magdalena� (�La Ley� Suplemento de Derecho Ambiental del 2-72002) y de un juzgado federal de primera instancia rec
a�do en los autos �Kattan, Alberto E.� (�La Ley 1983-D-567), (fs. 47 vta. y 48).-
Con relaci�n al peligro en la demora afirm� que �el mismo se evidencia ante el da�o
posiblemente irreparable que causar�a la utilizaci�n de tierras en un �rea residencial con
una poblaci�n lindera estimada, seg�n refiere la actora, en setenta y dos mil habitantes,
con las consecuencias que ello generar�a para el medio ambiente, en especial por la
proximidad del relleno de basura a la toma de agua para potabilizar en la planta Bernal, para
lo cual se hace imprescindible determinar su inocuidad� (fs. 48, punto III)
2�- Los agravios de la demandada.La demandada, tras recordar su naturaleza jur�dica y las normas que reglan su actividad
sostuvo que: a) En autos se parte de �un pronunciamiento falso, en tanto no se trata de
reiniciar tareas en jurisdicci�n de Quilmes, sino simplemente de la continuidad del trabajo
iniciado hace ya 25 a�os� y �s�lo el desconocimiento de lo que es un relleno
sanitario...puede dar apoyo al argumento del municipio� (fs. 109); b) �Carece de todo
asidero lo expuesto en la resoluci�n recurrida respecto a la zona residencial y afectaci�n
de la toma de agua de la planta potabilizadora� en tanto la poblaci�n se encuentra del otro
lado de la autopista La Plata-Buenos Aires a m�s de 600 metros y el agua no se toma de
�los r�os subterr�neos sino del R�o de la Plata� a una distancia del relleno sanitario no
menor a los 436 metros y con un �efecto neutro para esa actividad� (fs. 109 y vta.); c) �La
decisi�n adoptada lejos est� de reconocer apoyo en lo establecido en el art�culo 41 de la
Constituci�n Nacion
al y dem�s normas de car�cter ambiental que cita� ya que, �por el contrario, tiene
resultados calamitosos en cuanto afecta gravemente y sin fundamento alguno la salud
p�blica de millones de personas�; d) �La decisi�n suspende cautelarmente la actividad,
m�s nada dice respecto a qu� hacer con los residuos colectados y resultado de ello ser�
que miles de toneladas diarias queden en la calle o sean llevadas a basureros, a cielo
abierto�; e) El sitio de autos en �el m�dulo (en que) deben disponer sus residuos los
municipios de Avellaneda, Lan�s, Lomas de Zamora, Florencio Varela, Berazategui, Alte.
Brown, Esteban Echeverr�a, e inclusive el de Quilmes y en tanto estos municipios carecen
de lugar alternativo para llevarlos, dentro de las pautas de la ley 9111 que rige la actividad
como normativa de orden p�blico, el resultado esperable es un caso de alcance
impredecible�: f) La construcci�n de �un nuevo relleno no es tarea sencilla. Debe en
primer lugar encontrarse un sitio que respo
nda a los requerimientos de la ley N� 9111 y a las normas reglamentarias que dictara la
Secretar�a de Pol�tica Ambiental de la Provincia de Buenos Aires, para luego comenzar
las tareas preparatorias del relleno, que demandan varios meses de trabajo� y el CEAMSE
�a lo largo de los �ltimos 10 a�os, ha realizado e intentado llevar a la pr�ctica distintos
proyectos que permitieran lograr una soluci�n integral al problema que genera la
producci�n de miles de toneladas diarias de residuos sin poder concretarlos por razones
ajenas a su voluntad�; g) La Municipalidad de Quilmes �a lo largo de todos estos a�os no
hizo reclamo alguno de orden administrativo para cuestionar la actividad de CEAMSE que
peri�dicamente le remite los estudios que realiza al igual que a los restantes municipiosdemostrativos de que la tarea realizada por CEAMSE no afecta al medio ambiente�; h) La
medida cautelar decretada �afecta un sistema implementado por ley, que ha funcionado
durante m�s de 25 a�os y que s
e aplica en los pa�ses del primer mundo� y el �resultado obtenido es volver a los
basurales a cielo abierto�, i) No existe peligro en la demora sino todo lo contrario, en tanto
la �medida cautelar innova, sin ning�n elemento de juicio, contra un procedimiento utilizado
y aceptado durante m�s de veinticinco a�os exponiendo ala poblaci�n a los riesgos que
implicar�n los basurales a cielo abierto� y el denominado �estudio de evaluaci�n
ambiental� que se acompa�a para intentar dar sustento a la pretensi�n (fs. 14 a 30) es un
simple papel sin firma que no proviene de persona alguna con idoneidad y responsabilidad
suficientes�; j) No existe verosimilitud del derecho alguna pues en un precedente emanado
del mismo juzgado pero suscripto por un magistrado distinto de su actual titular- una acci�n
de amparo con an�loga pretensi�n a la del presente fue rechazada y la sentencia dictada
se encuentra firme y k) No existe �perjuicio irreparable para el amparista� sino que �el
riesgo que se co
rre es justamente el inverso invocado� es decir, �el que se producir�a si no se garantiza
la continuidad del funcionamiento regular del Centro de Disposici�n Final, ya que ello
determinar�a la colocaci�n de los residuos s�lidos domiciliarios en cualquier lugar, sin un
acondicionamiento adecuado, sin cobertura, lo que provocar�a un verdadero colapso
sanitario y ambiental en el Conurbano Bonaerense�.-
3- Los presupuestos para el dictado de las medidas cautelares
El dictado de medidas precautorias no exige un examen de certeza sobre la existencia del
derecho pretendido, sino s�lo de su verosimilitud, adem�s el juicio de verdad en esta
materia se encuentra en oposici�n a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa
que atender a aquello que no excede del marco de lo hipot�tico, dentro del cual agota su
virtualidad (�La Ley� 1996-C-434). En tal sentido, ha sido jurisprudencia reiterada que la
procedencia de las medidas cautelares, justificadas, en principio, en la necesidad de
mantener la igualdad de las partes y evitar que se convierta en ilusoria la sentencia que
ponga fin al pleito, queda subordinada a la verificaci�n de los siguientes extremos
insoslayables: la verosimilitud del derecho invocado y el peligro irreparable en la demora,
recaudos que aparecen exigidos por el Art.. 230 del C�d. Procesal, a los que se une un
tercero, establecido de modo gen�rico para toda clase de medidas cautelares, cual es la
contracautela, co
ntemplada en el Art. 199 del C�digo de rito. Dichos recaudos aparecen de tal modo
entrelazados que a mayor verosimilitud del derecho cabe no ser tan exigente en la
apreciaci�n del peligro del da�o y viceversa (�La Ley� 1996-B-732) cuando existe el rigor
de un da�o extremo o irreparable, el riesgo del fumus puede atemperarse (�La Ley�
1999-A-142).-
Tambi�n es pertinente recordar �como lo tiene resuelto la Corte Suprema de Justicia de la
Naci�n- que cuando la medida cautelar se intenta contra la Administraci�n P�blica, es
menester que se acredite prima facie y sin que ello implique prejuzgamiento de la soluci�n
de fondo, la manifiesta arbitrariedad del acto cuestionado, dado el rigor con que debe
apreciarse la concurrencia de los supuestos que la tornan admisible. Y ello es as� porque
los actos administrativos gozan de presunci�n de legitimidad y fuerza ejecutoria, raz�n por
la cual en principio ni los recursos administrativos ni las acciones judiciales mediante los
cuales se discute su validez suspenden su ejecuci�n, lo que determina, en principio, la
improcedencia de las medidas cautelares (Fallos 313:521 y 819, entre muchos otros).-
Debe a�adirse, por �ltimo, que en los litigios dirigidos contra la Administraci�n P�blica o
sus entidades descentralizadas, adem�s de los presupuestos de las medidas de no innovar
establecidos en general en el art�culo 230 del C�digo Procesal Civil y Comercial de la
Naci�n, se requiere como requisito espec�fico que la medida solicitada no afecte un
inter�s p�blico al que deba darse prevalencia (�La Ley 2001-D-65) o, expresado con el
giro que emplea la Corte Suprema, resulta imprescindible la consideraci�n del inter�s
p�blico comprometido (Fallos 314:1202).-
4- Aplicaci�n de estos principios al caso
4.1- Los hechos
La Coordinaci�n Ecol�gica �rea Metropolitana, Sociedad del Estado � CEAMSE- volcaba
sus desperdicios en el predio de Villa Dominico cercano a la autopista que une las ciudades
de La Plata y Buenos Aires. La imposibilidad de seguir utilizando dicho sitio determin� que
el citado ente resolviera reiniciar tales vuelcos en la planta de Don Bosco-Bernal, Partido de
Quilmes. La decisi�n cautelar apelada prohibi� esto �ltimo.-
4.2- El peligro en la demora. Las t�cnicas para el tratamiento de los desperdicios urbanos.En este estadio preliminar y con el car�cter transitorio con que �seg�n se expondr�- se
habilitar� a la demandada para desarrollar sus tareas, no se aprecia que la ejecuci�n de la
conducta enjuiciada pueda producir un da�o m�s grave que el que significar�a impedir el
vuelco de los residuos en lugar alguno, disyuntiva a la que, al menos de momento, afronta
esta Sala.-
Sentado lo expuesto y en este punto, el Tribunal no puede silenciar la complejidad t�cnica
del caso tra�do ante sus estrados. En la actualidad un conjunto de disciplinas dedica sus
esfuerzos al estudio de los m�todos que, con menos agresi�n al medio ambiente, deben
seguirse en el extenso proceso que se inicia con la recolecci�n de los residuos y que finaliza
con su disposici�n. Un r�pido recorrido por la bibliograf�a especializada revela las
complicaciones del t�pico y la honda preocupaci�n de los gobiernos tanto en Estados
Unidos de Norteam�rica como en Europa. Las ciudades densamente pobladas, como
Nueva York por ejemplo, enfrentan el desaf�o de hallar nuevos lugares en d�nde depositar
su basura, en tanto los existentes agotan su capacidad de recepci�n. A su turno, las menos
habitadas luchan por no recibirla previendo que en un futuro deber�n contar con un espacio
propio para depositarla. Para las comunidades m�s modestas el reto es permanecer libre de
desperdicios provenient
es de otras urbes y esto ha dado sustento a movimientos ambientalistas que sintetizan su
postura con la expresi�n �not in my backyard�; todo lo cual ha generado tanto
controversias legales como pol�ticas (v�ase Paula Murria y David B. Spence, Fair Weather
Federalism and Americans Waste Disponsal Crisis, en �Harvard Environmental Law
Review� 2003, p. 71). El Congreso de dicho pa�s ha reconocido que el de la basura
constituye un problema que requiere atenci�n nacional. La Legislaci�n arbitra modos para
que se genere la menor cantidad de basura (James E. Donnelly, Numbers never lie but what
do they say? A comparative look at municipal solid waste recycling in the United States and
Germany, en �Georgetown International Environmental Law Review� oto�o 2002, p. 29,
pero desde los a�os sesenta hasta la actualidad, pr�cticamente se ha duplicado la cantidad
de basura que se genera por persona. Una explicaci�n gr�fica de la magnitud del problema
la ofrece la prueba documental acompa�ada
por la actora (ejemplar del diario �La Naci�n� del d�a 9 de marzo de 2003, fs. 13). Y
desde la creaci�n del CEAMSE en 1977 hasta hoy se enterraron 85 millones de toneladas
de basura y �si se calcula que un cami�n promedio tiene una capacidad de ocho
toneladas, habr�a que imaginar una cola de 10 millones de camiones�.-
Es evidente, entonces, que la decisi�n del tema demanda la realizaci�n de estudios
espec�ficos conducidos por personas u organismos calificados que a�n no han sido
incorporados a la causa pero cuya agregaci�n es previsible en autos (Art. 32 de la ley
25.675). Y en tanto se avanza en su elaboraci�n �a la que, por lo dem�s, el mismo
CEAMSE y la Provincia de Buenos Aires manifiestan hallarse consagrados y resulta
aconsejable el reinicio de los trabajos en los terrenos ubicados en Quilmes.-
4.3- El inter�s p�blico comprometido.La decisi�n apelada ha silenciado toda consideraci�n del inter�s p�blico comprometido
con el dictado de la medida cautelar, cuya apreciaci�n �seg�n se expuso supra 3, �ltimo
p�rrafo- resulta imprescindible en la materia. No puede soslayarse la circunstancia de que
en autos se encuentra en discusi�n el destino que se le debe asignar a los residuos
domiciliarios de millones de personas, en tanto se trata de ubicar los desechos de quienes
habitan en los partidos de Avellaneda, Lan�s, Lomas de Zamora, Florencio Varela,
Berazategui, Almirante Brown, Esteban Echeverr�a y Quilmes. En esta orientaci�n, el aquo debi� ponderar si resultaba m�s gravoso para el inter�s general mantener el statu
quo o alterarlo y ello justifica revocar lo resuelto.-
4.3.1. Las impredecibles consecuencias seg�n el CEAMSE y la Provincia de Buenos Aires.
Hechos sobrevinientes a la decisi�n recurrida.-
El Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires ha puesto en conocimiento de esta
C�mara �la seria preocupaci�n� que produce la resoluci�n apelada. Destac� que �los
futuros rellenos sanitarios deben ubicarse en zonas debidamente aisladas de los
conglomerados urbanos para evitar las molestias que esta actividad produce en la poblaci�n
aleda�a� y que en la actualidad �se encuentra conformada una comisi�n consultiva�
destinada a �analizar las alternativas de corto y mediano plazo a la problem�tica de la
gesti�n de los residuos s�lidos urbanos�, comisi�n que est� �tratando de garantizar la
continuidad del servicio de disposici�n final de los residuos s�lidos urbanos atendiendo a
su vez la inquietud del Municipio de Quilmes en orden a reducir al m�ximo posible el tiempo
de operaciones de ese distrito� (�nfasis agregado).-
Y concluy� en estos t�rminos: deseamos �expresar la preocupaci�n de esta autoridad
ambiental en cuanto a que la abstenci�n ordenada sea susceptible de da�ar el ambiente y
en consecuencia degradar la calidad de vida de la poblaci�n en forma significativa ante la
imposibilidad de contar perentoriamente con sistema de tratamiento o sitios alternativos de
disposici�n final de las dos mil ochocientas toneladas (2800 tn) diarias de residuos
domiciliarios� (�nfasis agregado).-
En este tramo preliminar del proceso se evidencia, en claro conflicto, el inter�s de la
comunidad de Quilmes de no facilitar su �mbito territorial para la disposici�n de los
residuos domiciliarios propios y de los generados en otros municipios, con el inter�s de las
comunidades de Avellaneda, Lan�s, Lomas de Zamora, Florencio Varela, Berazategui,
Almirante Brown y Esteban Echeverr�a de contar con un sitio donde tratarlos. El Tribunal,
bien que transitoriamente, est� compelido a privilegiar estos �ltimos.-
Constituye un hecho notorio �esto es, utilizando las palabras de Calamandrei, uno de
aquellos cuyo conocimiento �forma parte de la cultura normal propia de un determinado
c�rculo social en el tiempo en que se produce la decisi�n� (Estudios sobre el Proceso
Civil, traducci�n de Santiago Sent�s Melendo, Buenos Aires, Editorial Bibliogr�fica
Argentina, 1945, p. 206) �y que no puede escapar a la ponderaci�n del Tribunal, que la
planta de Villa Dom�nico, en donde ven�an arroj�ndose los residuos para su tratamiento,
dejar� de funcionar en el d�a de hoy conforme al acuerdo suscripto entre las autoridades
de la Municipalidad de Avellaneda y las de la Provincia de Buenos Aires (v�ase diarios �La
Naci�n� y �Clar�n� del 21 de mayo de 2003). Esta medida, que en su origen responde
a la imposibilidad t�cnica de continuar operando, coloca a la planta ubicada en Quilmes
como alternativa temporaria para recibir los residuos domiciliarios.-
5- Los precedentes de la Sala en la protecci�n del medio ambiente.-
La Sala III de esta C�mara �que integramos dos de los suscriptos- en armon�a con el
art�culo 41 de la Constituci�n Nacional y el esp�ritu que inspir� su sanci�n (Rosatti,
Horacio Daniel �Preservaci�n del medio ambiente. Desde el inter�s difuso hacia el
derecho-deber constitucional� en A.A.V.V., La reforma de la Constituci�n explicada por los
miembros de la Comisi�n de Redacci�n, Santa Fe-Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, p. 73,
especialmente p. 81 y siguientes) viene sosteniendo que en materia ambiental lo m�s
razonable y beneficioso es prevenir antes que recomponer o reparar el posible da�o a la
salud o al medio ambiente (in re �Barrionuevo, Norma Beatriz�, sentencia del 3-5-2001,
v�ase, tambi�n, in re �Municipalidad de Magdalena�, publicado en �La Ley�,
Suplemento de Derecho Ambiental del 2-7-2002). La decisi�n a la que arriba esta sentencia,
pese a su sentido revocatorio, mantiene los principios mencionados porque la tutela cautelar
de prohibici�n absoluta, tal como la solicit
a la Municipalidad de Quilmes- s�lo viene impuesta cuando se satisfacen los presupuestos
supra se�alados lo que no ocurre en la especie.-
6- Alcances de este pronunciamiento
En autos, la Subsecretar�a de Pol�tica Ambiental �autoridad de aplicaci�n de la
normativa ambiental en el �mbito bonaerense- reconoce la situaci�n de emergencia que
atraviesa el sistema y el car�cter transitorio de las operaciones en el distrito de Quilmes
(oficio de fs. 130). En esta inteligencia el Tribunal considera, a fin de evitar perjuicios o
grav�menes innecesarios y atendiendo a la naturaleza de los derechos en juego (arg.
art�culo 204 del C�digo Procesal Civil y Comercial de la Naci�n) que por el plazo de diez
d�as computados a partir de la notificaci�n de esta sentencia la demandada podr� llevar
adelante su actividad que habr� de sujetarse a los principios de pol�tica ambiental del
art�culo 4 de la ley 25.675.-
Resta a�adir que, obviamente, este pronunciamiento liminar se adopta al margen de lo que
finalmente se decida en el de m�rito y que como toda providencia cautelar debe reputarse
emanada rebus sie stantibus (Calamandrei, Piero, Introducci�n al estudio sistem�tico de
las
providencias
cautelares,
traducci�n
de
Santiago
Sent�s
Molendo,
Editorial
Bibliogr�fica Argentina; Buenos Aires, 1945; p. 90), esto es, en tanto no var�en las
circunstancias comprobadas en la causa que determinaron su admisi�n o su rechazo (arg.
Art. 203 del C�digo Procesal Civil y Comercial de la Naci�n). En otros t�rminos, en virtud
del car�cter provisorio de las decisiones sobre medidas cautelares, en caso de rechazo de
las mismas, nada impide solicitarlas nuevamente en el mismo expediente o en uno
aut�nomo �cuando se hubiere modificado la situaci�n de hecho o de derecho� (v�ase
los precedentes que invocan Morello, Sosa y Berizonce, �C�digos Procesales en lo Civil y
Comercial de la Provincia de Buenos Aires y
de la Naci�n�, segunda edici�n, primera reimpresi�n, Buenos Aires, Platense-Abeledo
Perrot, 1993, tomo II-C, p. 595, N� 4).-
7- Inmediata devoluci�n de la causa al a quo. Conclusi�n
En m�rito a la naturaleza de la cuesti�n discutida se estima prudente exhortar al se�or
juez de primera instancia a que en la etapa procesal oportuna (Art. 11 de la ley 16.986) y
dispuestas, en su caso, las diligencias que autoriza a decretar el art�culo 32 de la Ley
General del Ambiente 25.675- dicte sentencia asign�ndole a esta causa orden preferente en
su despacho (Art. 34 inc. 2� del C�digo Procesal Civil y Comercial de la Naci�n y Art. 36
del Reglamento para la Justicia Nacional).-
En s�ntesis y de consuno con lo expuesto y por mayor�a, SE RESUELVE:
1) Revocar la medida cautelar dispuesta por el magistrado de primera instancia y, en
consecuencia, por el plazo de diez d�as computados a partir de la notificaci�n de esta
sentencia y en tanto no var�en las circunstancias ponderadas en esta decisi�n, el
CEAMSE podr� utilizar la planta de Don Bosco-Bernal, Partido de Quilmes, procediendo a
volcar los residuos con estricta sujeci�n a los principios establecidos por el art�culo 4 de la
ley 25.675.-
2) Disponer la inmediata devoluci�n del expediente al se�or juez de primera instancia,
exhort�ndolo a que le asigne orden preferente en su despacho y en el dictado de la
sentencia definitiva.Reg�strese, notif�quese y devu�lvase
Fdo.: CARLOS VALLEFIN - ANTONIO PACILIO � JULIO VICTOR REBOREDO (en
disidencia)
Mar�a Florencia Alconada. Sec.
EL DOCTOR REBOREDO DIJO:
1) Que han llegado estos autos al tribunal de la alzada en virtud del recurso de apelaci�n
que, en subsidio del de reposici�n denegado, interpusiera y fundara a fs. 107/126 el se�or
apoderado de la Coordinaci�n Ecol�gica �rea Metropolitana S.E. (Ceamse) contra la
decisi�n que orden� como medida cautelar a su representada �abstenerse de reiniciar el
vuelco de residuos de cualquier tipo y origen y posterior disposici�n final por sistema de
relleno sanitario en la planta de Don Bosco-Bernal, Partido de Quilmes, hasta tanto recaiga
sentencia definitiva� y fuera concedido por el se�or juez a quo a fs. 127.-
2) Que, del memorial fundante del recurso se pueden extraer, en prieta s�ntesis, los
argumentos tra�dos en su apoyo por el recurrente, tales como que la acci�n intentada por
el Municipio actor no es la id�nea, careciendo este amparo de sustento legal, asimismo, que
la cuesti�n tra�da a debate no resulta nueva ni sorpresiva, no demostr�ndose tampoco
que
exist�a peligro inminente en la demora para justificar el inicio del presente amparo.Sostiene que CEAMSE ejecuta un servicio de inter�s p�blico, con apego a la legislaci�n
que regula lo relativo al medio ambiente, adjuntando diversos estudios y conforme al
desarrollo argumental sobre estas bases antedichas, solicita se deje sin efecto la medida
cautelar de no innovar adoptada en la instancia de origen.-
3) Que, por medio de esta v�a de amparo, la Municipalidad de Quilmes pretende se
resuelva que C.E.A.M.S.E. (Coordinaci�n Ecol�gica Area Metropolitana Sociedad el
estado), se abstenga de reiniciar el vuelco de residuos de cualquier tipo y origen y posterior
disposici�n final por sistema de relleno sanitario, en a Plata de Don Bosco �Bernal- Partido
de Quilmes, para preservar de ese modo el derecho de los ciudadanos a la salud publica, la
propiedad, calidad de vida y medio ambiente, habi�ndose requerido el dictado e una medida
cautelar de no innovar en el sentido indicado, con resultado favorable.Que, en la consideraci�n del tema que nos ocupa debe analizarse si est�n dados los
presupuestos necesarios determinados por la ley ritual para la procedencia de la medida
adoptada (Art. 230 del C.P.C y C.N) o sea, que el derecho fuere veros�mil (�fumus bonis
iure�), que existiere peligro en la demora, de modo tal que de alterarse la situaci�n de
hecho, la modificaci�n pudiera influir en la sentencia o convirtiera su ejecuci�n en ineficaz o
imposible (�periculum in mora�), y, que la cautela no pudiera obtenerse por medio de otra
medida precautoria.Que, en reproducci�n de conceptos cuasi axiom�ticos, valga expresar que los dos
primeros se encuentran de tal manera relacionados que, a mayor verosimilitud del derecho,
cabe no ser tan exigentes en la gravedad o inminencia del da�o y, viceversa, cuando existe
el riego de una da�o de extrema gravedad o irreparable, el rigor del humo del Buen derecho
(�fumus��) se puede atenuar.Que, las medidas cautelares no exigen de los magistrados el examen de certeza sobre la
existencia del derecho que se reclama sino sobre su verosimilitud. Es m�s, el juicio de
verdad en esta materia se encuentra en oposici�n a la finalidad de la medida cautelar, que
no es otra que atender a aquello que no excede el marco de lo hipot�tico, dentro del cual se
agot� su virtualidad (CSJN, Fallos, 306:2060).Que, agr�gase, es una de las pautas que debe regir el concepto de verosimilitud, �No es
un juicio de certeza sino de probabilidad el que precede al otorgamiento de la medida
cautelar� (v.Vallefin Carlos A.:� Protecci�n Cautelar Frente al Estado�. Ed. Lexis Nexis,
1992, p�g. 64).Que, en seguimiento de lo expuesto, las circunstancias de la causa conducen a la
convicci�n de que existe esa probabilidad de verosimilitud del derecho invocado, o sea, que
el �Fumus bonis iure� est� liminarmente presente en el caso.Que, en lo relativo al segundo de los recaudos legales, en el sentido de que los derechos de
los ciudadanos se tornen ilusorios por la demora en dictar una resoluci�n definitiva, debe
ten�rselo por acreditado, por cuanto, de reiniciarse el vuelco de residuos en un �rea
�clausurada por saturaci�n� en el a�o 1999, podr�a verse afectada la salud de aquello,
de producirse da�os ambientales.Que, por �ltimo, cabe agregar que en materia ambiental se ha argumentado �que es
preferible evitar el da�o que retrotraer la causa al estado anterior al da�o ya producido,
conforme lo establecido pro el Art. 41 de la C.N�, habi�ndose considerado, a su ves, que
en �todo lo referente a las medidas cautelares relacionadas con la prevenci�n del da�o
ambiental, tanto este requisito �se refiere a la verosimilitud del derecho- como el peligro en
la demora, no debe ser examinados en forma rigurosa, sino en funci�n de las
particularidades del bien tutelado�
4) Que, de conformidad a lo expuesto la resoluci�n apelada resulta ajustada a derecho, por
lo que ,
SE RESUELVE:
Rechazar el recurso de apelaci�n interpuesto contra la resoluci�n de fs. 45/48 vta.
Confirm�ndose la medida de no innovar decretada por el se�or Juez a quo, con costas en
el orden causado, en atenci�n a la naturaleza de la cuesti�n debatida y partes involucradas
(Art. 68 C.P.C y C.N.).-
Fdo.: JULIO VICTOR REBOREDO
Mar�a Florencia Alconada. Sec.
-------------------------------------------------------------------------------[1] Cfr. ROSSI, Alejandro �La defensa supranacional del derecho a un medio ambiente
sano�, cap�tulo V en colaboraci�n para la obra de Agust�n Gordillo �Derechos
Humanos�, Fundaci�n de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1996-1997.
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