Estudio Preliminar CAF-Santiag Cayota

Cooperativas Agrarias Federadas
EMPOWERING SMALLHOLDER FARMERS IN MARKETS
Taller Nacional Uruguay
ESTUDIOS PRELIMINARES
Borrador para discusión
Marzo, 2009
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay
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Cooperativas Agrarias Federadas
INTRODUCCIÓN
Este documento tiene como objetivo proponer un marco de referencia para el análisis de los factores
que limitan el acceso de los pequeños productores a los mercados. En ese sentido, fue pensado como
un aporte al Taller sobre “Acceso de los pequeños productores a los mercados” que se realizará en
Montevideo en el marco del Programa ESFIM.
Debido a los reducidos tiempos disponibles para la elaboración del documento, solo se propone una
primera aproximación al tema. Las consideraciones que se realizan tienen más el carácter de
intuiciones e hipótesis de trabajo para alimentar la discusión, que de conclusiones definitivas
sobre los temas que se tratan.
El documento se organiza de la siguiente manera. En el punto 1 se define el alcance del análisis. En el
punto 2 se explica la metodología que se aplicó para realizar dicho análisis. En los puntos 3 y 4 se
desarrolla el análisis propiamente dicho. Finalmente, en el punto 5, se señalan las áreas y temas que
podrían ser considerados para la formulación de un proyecto de trabajo sobre este tema.
1. ALCANCE DE LOS ESTUDIOS PRELIMINARES
Con este análisis se busca contribuir a identificar y caracterizar los principales factores que limitan el
acceso de los pequeños productores a los mercados, como base para la definición de las estrategias de
las organizaciones de productores orientadas a la superación de las limitantes identificadas.
A efectos de precisar el alcance del trabajo, se parte de las definiciones siguientes:
a. El análisis se refiere prioritariamente a las limitaciones de acceso a los mercados y no profundiza el
análisis en otras áreas en las que la pequeña agricultura presenta problemas para su desarrollo. Ello
implicó, en principio, dejar fuera del análisis los problemas que afectan específicamente a la
producción, a la generación de tecnología y también aquellos relacionados con el acceso a la tierra
o al agua, salvo que evidenciaran una relación directa con el acceso a los mercados.
b. El énfasis se puso en el acceso a los mercados de productos, dejando en un segundo nivel de
importancia el acceso a los mercados de insumos y factores de producción, salvo que se hubieran
detectado elementos que los relacionen directamente con el acceso a los mercados de productos.
c. Las fuentes en las que se basó el documento fueron: i) información suministrada por los
representantes de CAF y CNFR que participaron del proceso, ii) entrevistas a productores y técnicos
vinculados a la temática bajo análisis (Ver listado en el Anexo) y iii) información secundaria
(básicamente estadísticas generadas por el MGAP – DIEA e instituciones relacionadas).
2. METODO DE ANALISIS
El abordaje metodológico propuesto parte de la identificación preliminar de rubros donde la presencia de
pequeños productores es considerada relevante, ya sea por su importancia numérica o su importancia
estratégica para las organizaciones involucradas.
En cada uno de esos rubros se hace un breve relevamiento de la problemática de los pequeños
productores con especial referencia a los aspectos de acceso al mercado. Ello implica analizar para
cada caso lo siguiente: i) el posicionamiento de los pequeños productores en el mercado en relación a
los productores de mayor tamaño y en el contexto de la dinámica del rubro correspondiente, ii) los
factores críticos que se entiende inciden sobre la comercialización de los pequeños productores de ese
rubro iii) las experiencias de organización desarrolladas para mejorar el acceso al mercado de los
pequeños productores en ese rubro iv) las políticas públicas que condicionan el acceso al mercado de
esos productores, ya sea que lo favorezcan o lo limiten.
Posteriormente se realiza una integración del análisis anterior, buscando identificar aquellos factores
generales que afectan las condiciones de comercialización del conjunto de los pequeños productores,
distinguiéndolos de aquellos que puedan tener una incidencia más específica por rubro o subsector.
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A partir de esa síntesis, en un breve resumen, se proponen los que podrían ser los lineamientos básicos
de un proyecto de trabajo orientado al fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de
productores para incidir en las políticas e instituciones que determinan las condiciones de acceso al
mercado de los pequeños productores.
Al adoptar este enfoque se asume que con el proyecto posterior (segunda etapa de ESFIM) se buscará
impulsar propuestas de políticas que promuevan globalmente el desarrollo de los pequeños productores
como un sector social y productivo, haciendo una referencia particular a los problemas más específicos
de acceso al mercado que se puedan plantear en los diferentes rubros.
3. ANALISIS DEL ACCESO AL MERCADO POR GRUPOS DE PRODUCTORES
En primera instancia, se identificaron categorías de pequeños productores. Algunas de las categorías
identificadas reúnen a productores de diferentes rubros, porque se entiende que presentan una
problemática similar en lo referido al acceso al mercado.
Las categorías son:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Queseros artesanales
Lecheros remitentes
Horticultores, Fruticultores y Vitivinicultores
Apicultores
Ganaderos
Productores de Lana y Carne ovina
Agricultores de Secano
Suinocultores y Avicultores
Semilleristas
Productores forestales
En los puntos siguientes se analiza en términos generales la problemática de cada categoría
identificada. El análisis de cada categoría se ordena en cuatro ítems:
1. Importancia y mercados. Se busca dimensionar la importancia cuantitativa del grupo
correspondiente de pequeños productores y de describir globalmente las características de su
participación en el mercado.
2. Factores que limitan el acceso al mercado de los pequeños productores. Se identifican y
describen brevemente los factores que pueden estar dificultando el acceso de los pequeños
productores a los mercados en comparación con los productores de mayor tamaño.
3. Experiencias de organización. Se analiza el nivel de organización de los productores en el sector y
se describen los principales éxitos y fracasos en esa área.
4. Políticas públicas. Se busca identificar las medidas de políticas públicas que puedan estar
incidiendo sobre cada sector, con énfasis en los aspectos relacionados con el acceso a los mercados de
los pequeños productores.
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3.1 Queseros Artesanales
Importancia y mercados
Según el Censo Agropecuario, en el año 2000 existían en el país alrededor de 2.100 productores que
elaboraban quesos en sus predios (DIEA. CGA. 2000). Al día de hoy, se puede suponer que el número
de queseros que realiza esa producción con fines comerciales es bastante menor. Por ejemplo, en los
Convenios promovidos por el MGAP para el apoyo a los queseros artesanales estarían involucrados
alrededor de 900 productores de esta categoría. Por su parte, el Programa PACPYMES del MIEM ha
identificado alrededor de 40 queseros artesanales en San José y Colonia que tendrían el potencial
necesario como para exportar su producción (Anuario OPYPA 2008). La mayoría de los queseros
pueden ser considerados pequeños productores, con la excepción del grupo mencionado de
productores más capitalizados con potencial exportador. La mayoría de los queseros artesanales
orientados al mercado se localizan en los departamentos de San José y Colonia.
Con respecto al destino de la producción, el sector está orientado definidamente al mercado interno. El
volumen de queso artesanal que se vuelca al mercado interno es de 9 millones de kilos, representando
el 50% del total de consumo de queso en Uruguay (PACPYMES). Dependiendo de las relaciones
cambiarias, el comercio informal de quesos a Brasil puede llegar a ser importante. Solo un grupo
pequeño de productores ha logrado acceder a la comercialización en supermercados y otros canales
exigentes en términos de calidad. La mayoría comercializa su producción en circuitos locales o a
intermediarios logrando una mejor valorización de la leche que si la remitieran a plantas industriales.
Factores que limitan el acceso a mercados de los pequeños queseros
Los factores que estarían limitando
siguientes:
un mejor acceso de estos productores al mercado serían los
Atomización
y bajos volúmenes de las producciones individuales
de calidad y homogeneidad en la producción
Dificultades para cumplir habilitaciones legales y bromatológicas con la consecuente informalidad y
competencia desleal
Dificultades de acceso a los canales de distribución moderna
Bajo poder de negociación frente a compradores
Asimetrías de información que son aprovechadas por los intermediarios
Problemas
De acuerdo a las consultas realizadas no existen problemas de financiamiento para la comercialización
ni de infraestructuras de acopio para los quesos. Los mecanismos de “warrants” serían accesibles y las
infraestructuras de acopio son muy sencillas y baratas, por lo que su disponibilidad no sería una
restricción para los pequeños productores.
En términos generales, se puede decir que el problema más global es la falta de organizaciones de
productores que puedan asumir la resolución de los problemas identificados, los que por su magnitud,
son inabordables para los productores individuales.
Un factor que ha atentado contra el desarrollo de estas organizaciones es la dificultad para establecer
vínculos de cooperación entre productores que comercializan en el mercado interno, y por lo tanto
compiten entre sí.
En ese marco, si se desarrollara la exportación, los productores estarían necesariamente obligados a
cooperar para poder cumplir los requisitos de volumen y de gestión que se exigirían a esos efectos.
Pero en este caso se plantea la duda sobre la factibilidad técnica, económica y comercial de la
estrategia de orientar la quesería artesanal hacia el mercado externo. La atomización y pequeña escala
de los predios generan dudas sobre la posibilidad de que puedan producir eficientemente una oferta de
quesos artesanales de calidad, homogénea y en el volumen mínimo requerido para comercializar en el
exterior.
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Experiencias de organización
En los últimos años y con un apoyo significativo del sector público se ha desarrollado una serie de
organizaciones que buscan coordinar a los diferentes actores involucrados: productores, intendencias,
MGAP, MIEM, OPP, LATU, etc. Se destacan en particular las Mesas Regionales: San José-ColoniaFlores-Soriano; Paysandú-Río Negro-Salto; Lavalleja-Maldonado-Rocha; Canelones-Florida-Durazno
(en formación).
La organización de estas Mesas con un fuerte apoyo del sector público, ha permitido mejorar varios
aspectos de la producción de quesos artesanales: tecnología y capacitación, habilitaciones y
formalización, etc.
Sin embargo, la dimensión real del impacto de esta propuesta sobre el desarrollo del sector es un tema
a analizar con mayor detenimiento del que permite este documento. Se trata de un proceso todavía
incipiente y cuya sustentabilidad debería ser objeto de un análisis en mayor profundidad. Durante la
realización de este trabajo, no se accedió a información que permitiera dimensionar los efectos a nivel
productivo y comercial de estos apoyos.
Políticas públicas
Como ya fue expresado, el sector público ha implementado políticas activas de apoyo a la quesería
artesanal tanto a nivel global, como específicamente orientadas a los pequeños productores. Estas
políticas han sido impulsadas desde los gobiernos departamentales y desde la Administración Central:
Ministerio de Agricultura, Ministerio de Industria, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, etc. También
hay que destacar que el sector ha sido apoyado por administraciones de distinto signo político, a nivel
nacional y departamental. Por lo tanto se puede suponer que, independientemente de los cambios
políticos que puedan suceder en el futuro inmediato, el sector se mantendrá en la agenda del sector
gubernamental, tanto nacional como departamental.
3.2 Lecheros remitentes a plantas industriales
Importancia y mercados
El número de productores lecheros remitentes a planta en 2007 fue de 3.403, lo que significa una cierta
estabilidad desde 2005, pero representa un descenso de un 12% con respecto al número de remitentes
del año 2000. La evolución del volumen medio por remitente indica una tendencia clara al aumento del
tamaño de los remitentes.
Cuadro 1:
2000 2001
3.874 3.786
Número de remitentes
1.047 1.132
Total remitido (millones de litros/año)
1
Superficie total de tambos (miles de has)
993 1.000
740
819
Volumen medio/remitente (litros/día)
2002
3.825
1.109
1.000
794
2003
3.594
1.144
980
872
2004
3.448
1.277
960
1.014
2005
3.312
1.351
891
1.118
2006
3.346
1.420
852
1.163
2007
3.403
1.328
874
1.143
Fuente: Anuario Estadístico DIEA 2008
En el siguiente cuadro se visualiza la concentración de la producción en el año 2008. El 21% de los
productores más grandes produjo el 61% de la leche total y el 22% de productores medianos produjo el
20% de la leche total.
1
Se refiere a la superficie total de tambos que producen comercialmente y no solo a los remitentes a plantas
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Cuadro 2: Productores y producción de leche por estrato de superficie .Año
2008
Estratos de superficie (has)
0 a 99 100 a 199
Número
1.944
774
735
Total
3.453
%
56%
22%
21%
100%
Miles de Litros 248.220
271.631
810.502
1.330.353
20%
61%
100%
Productores2
Producción
Mas de 200
%
19%
Fuente: DICOSE 2008
El sector está expuesto a la competencia internacional y ha logrado insertarse en mercados muy
competitivos. El Uruguay es un exportador neto de productos lácteos y muestra una tendencia al
crecimiento de la producción y las exportaciones durante los últimos años.
Cuadro 3:
Exportaciones de productos lácteos (millones de U$S/año)
TOTAL
2000
124.673
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
128.656 126.221 139.815 188.688 244.576 277.656 346.239
Fuente: Anuario Estadístico DIEA 2008
En resumen, se puede decir que el sector lechero es competitivo, que ha tenido un ritmo de crecimiento
sostenido, que los pequeños y medianos productores tienen una participación del 40% en la producción
total y que hasta el año 2005 existió una reducción lenta pero bastante sostenida en el número de
productores remitentes, la que se detuvo a partir de 2006 (y que es probable que se reinicie a partir de
2009 como resultado del efecto combinado de la sequía y la reducción de los precios internacionales).
Factores que limitan el acceso a mercados de los pequeños lecheros
No se identifican restricciones severas que limiten el acceso de los pequeños productores lecheros al
mercado. Una característica importante del sector es que la mayor parte de la leche producida es
industrializada y comercializada por empresas cooperativas. En ese marco, los pequeños productores
no tienen desventajas comerciales significativas con respecto a los productores más grandes, ya que el
precio de la leche pagado al productor es relativamente independiente del volumen remitido.
Sin embargo, la escala de producción es fundamental para determinar las posibilidades de un productor
lechero de mantenerse en el mercado. Estimaciones realizadas por técnicos del sector indican que un
productor de menos de 400 a 450 lts por día (144.000 a 162.000 litros por año) no tiene las
posibilidades económicas de hacer las inversiones requeridas para mantener la rentabilidad. El
crecimiento permanente es una condición para mantenerse en el mercado.
Otro factor que ha limitado el crecimiento sectorial en general y probablemente de los pequeños
productores en particular ha sido la competencia por la tierra con la agricultura, que ha determinado un
incremento muy significativo de las rentas.
La cadena láctea funciona de manera muy integrada, lo que genera una serie de posibilidades y
ventajas para los productores participantes en varios aspectos: acceso a financiamiento, acceso a
insumos, acceso a tecnología, todo ello posibilitado por su integración con un sector industrial que es
predominantemente cooperativo.
Se entiende que los pequeños lecheros no experimentan desventajas significativas en lo referido a los
pagos por calidad de la leche, ya que acceden a niveles similares a los de los productores de mayor
tamaño. En términos de información de la industria al productor, el medio más utilizado es el teléfono
2
Se refiere a productores Giro 2, que tienen la lechería como Giro principal, según terminología de DICOSE.
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celular lo que tampoco genera discriminaciones por tamaño, ya que su uso está generalizado en todos
los niveles.
Un problema a mencionar es que si bien el sistema cooperativo facilita el acceso de los pequeños
lecheros a los insumos, por razones de escala, pueden experimentar desventajas en los precios de
compra. Esto se debe a la alta incidencia de los costos logísticos (fraccionamiento, flete, etc) en el
precio final de los insumos.
En resumen, las principales restricciones al crecimiento de los pequeños lecheros se relacionan
básicamente con la escala de producción y el acceso a la tierra y no con problemas específicos de
acceso al mercado.
Experiencias de organización
Las cooperativas lácteas y en particular CONAPROLE por su escala, pueden ser considerados como
una experiencia exitosa de organización de productores para la industrialización y la comercialización
de la leche.
La existencia y el funcionamiento eficiente de esta organización, es uno de los factores que explica las
posibilidades que se han generado para los pequeños productores en este rubro. El hecho de que los
pequeños productores no experimenten problemas graves para comercializar su producción, se debe en
buena medida a los servicios y posibilidades que el sistema cooperativo les brinda a nivel de
financiamiento, compra de insumos, información técnica, etc.
También hay que destacar la existencia de organizaciones gremiales fuertes, que tienen una alta
representatividad y brindan una serie de servicios que benefician particularmente a los productores más
pequeños.
Estos factores han sido claves para que muchos pequeños productores hayan podido mantener un
ritmo de innovación tecnológica que les permitió seguir siendo competitivos e inclusive una parte
importante pudiera crecer significativamente.
La acción del sistema cooperativo seguramente endenteció el ritmo de reducción en el número de
pequeños productores con respecto a lo que hubiera sucedido sin esa acción. Sin embargo la tendencia
a la reducción se mantuvo en la mayor parte del período analizado y probablemente se profundice en el
futuro inmediato como resultado de la necesidad de continuar la disminución de costos de producción
para mantener la competitividad de la cadena.
Se entiende que sería interesante identificar las razones que han permitido el desarrollo de un fuerte
sistema cooperativo en el sector lácteo ya que puede constituir una referencia relevante a tener en
cuenta para el desarrollo de otros sectores.
Políticas públicas
Históricamente, el país ha tenido una política que ha promovido el desarrollo del sector y ha favorecido
a CONAPROLE como motor de esa estrategia y como garantía de la inclusión de los pequeños
productores en el proceso.
Entre las políticas implementadas en los últimos años se destacan los Fondos de Apoyo a la Actividad
Lechera (FFAL I y II) que aseguraron disponibilidad de financiamiento, la creación del Instituto Nacional
de la Leche, las acciones del Programa Uruguay Rural y una serie de subsidios y apoyos que se están
implementando en la actualidad para compensar los efectos de la sequía y de la disminución de los
precios internacionales.
En términos generales se puede decir que el marco político e institucional ha sido favorable para el
sector, que ha contribuido al fortalecimiento de CONAPROLE como organización cooperativa y que ha
buscado atenuar los procesos de expulsión de los pequeños productores.
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3.3. Horticultores, Fruticultores3 y Viticultores
Estos tres rubros se han agrupado en una sola categoría porque comparten algunas características
comunes, en lo referido al acceso al mercado. En términos generales se puede decir que se trata de
sectores mayoritariamente orientados al mercado interno, con una presencia cuantitativa importante de
de pequeños y medianos productores y donde la mayor parte de la superficie se localiza
fundamentalmente en el sur del país, en la zona metropolitana.
Importancia y mercados
Según la Encuesta Frutícola 1999 – 2000, el número de productores que hacían fruticultura comercial
ascendía a 1.659. El universo de la Encuesta Frutícola 2007 – 2008 estaba compuesto por 1.246
productores. Estas cifras indican una tendencia definida a una reducción en el número de productores
de este rubro (desaparición de una cuarta parte de los productores en el período)
El siguiente Cuadro muestra la distribución del Valor Bruto de Producción Frutícola (VBP) por cuartil de
VBP
Cuadro 4
Tramos de VBP
En % del VPB
En miles de
U$S
Total
1er cuartil
Menos de 100
2do cuartil
100 a 231
3er cuartil
232 a 508
4to cuartil
Más de 508
Explotaciones
N°
%
1.246
1.011
149
67
19
100
81
12
5
2
VBP
Miles de U$S
45.085
11.187
11.313
11.163
11422
%
100
25
25
25
25
DIEA. Encuesta frutícola 2007 - 2008
La información del Cuadro permite visualizar que el 19% de los productores de mayor tamaño
económico es responsable del 75% del VBP de la fruticultura de hoja caduca. También en este caso se
verifica una participación modesta de los productores de menor escala en la producción total del rubro,
a pesar de ser cuantitativamente el grupo más importante.
La producción frutícola está básicamente orientada al mercado interno, exportándose entre el 10 y el
15% de la producción de manzana y en el entorno del 20% de la producción de pera. El 97% de la fruta
exportada se produce en el 20% de productores de mayor tamaño.
En relación a la horticultura, los resultados de la Encuesta Hortícola 2007 indican que 3.1974
productores produjeron cultivos hortícolas con fines comerciales durante la zafra 2006/07. Según la
Encuesta de 2002 -2003 de DIEA, en ese momento existían alrededor de 4.000 explotaciones hortícolas
con producción comercial en el Sur y el litoral oeste. Eso indicaría una reducción de un 20% en el
número de productores en el período 2002 a 2007.
En el siguiente Cuadro se muestra la distribución del VBP Hortícola según cuartil de VBP en la Región
Sur, para el ejercicio 2002 – 2003.
3
Cuando se habla de fruticultura se hace referencia exclusivamente a frutales de hoja caduca: manzana, pera, ciruela y durazno
fundamentalmente
4
Datos referidos a zonas especializadas que se localizan en el Sur y en el litoral oeste del país. No se incluye el cultivo de papa
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Cuadro 5: Número de explotaciones y VBP hortícola región Sur,
según cuartiles de VBP
Explotaciones
VBP
N°
%
Millones
de $
%
Tramos de
Miles de $
VBP
3.417 100,0
587,5
100,0
1° cuartil Menos de 175 2.600
76
151
25
2° cuartil
175 a 440
527
15
142
25
3° cuartil
440 a 1.170
228
7
148
25
4° cuartil
Más de 1.170
62
2
147
25
El Cuadro muestra también en este rubro una elevada concentración de la producción. donde el 24%
de los productores de mayor tamaño genera el 75% del VBP total. La producción en la Región Norte
muestra una realidad similar.
Prácticamente el 100% de la producción hortícola se destina al mercado interno. Las exportaciones no
son significativas.
En lo referido a la viticultura, en el Cuadro siguiente se muestra la evolución del número de productores
y la evolución de la superficie vitícola en el período 2000 a 2007.
Cuadro 6
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Número de viñedos
2.711
2.654
2.550
2.418
2.389
2.332
2.272
2.234
Superficie (hectáreas)
9.145
9.065
9.142
8.803
8.583
8.484
8.576
8.652
Fuente: Anuario Estadístico Agropecuario DIEA 2008
El número de productores y la superficie de viñedos se redujeron un 18% y un 5% respectivamente en
el período. Esto reafirma una tendencia de más largo plazo, ya que si se analiza la evolución conjunta
del número de viñedos y la de la superficie vitícola para el período 1989 al 20085, se puede concluir que
la superficie vitícola se redujo en un 27% y el número de productores en un 50%. Esta situación
implicaría una concentración de la superficie de viñedos, es decir un aumento de la superficie promedio
de los hoy existentes.
No se tuvo acceso a información sobre la distribución de la superficie y la producción por estrato de
tamaño, pero los elementos mencionados permiten suponer que se verifica la misma situación de
concentración que en la fruti y la horticultura.
El sector está básicamente orientado al mercado interno. La producción anual está en el entorno de 90
millones de litros, exportándose como máximo un 10% de ese volumen. En las cifras de 2007 pesa
significativamente un operativo del MGAP para subsidiar la exportación de vinos comunes,
obteniéndose un precio FOB menor a 1 U$S por litro.
Cuadro 7
Exportaciones de vino, por año, en volumen y valor
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Miles de litros
3.209
2.590
2.226
1.763
1.210
1.460 3.591 9.897
Miles de dólares
6.758
6.138
4.580
3.884
2.951
3.678 5.442 9.186
Fuente: Anuario Estadístico DIEA 2008
Factores que limitan el acceso al mercado
5
La vitivinicultura uruguaya luego de 100 años de existencia. Enólogo Ricardo Calvo
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Si bien existen especificidades para cada uno de los rubros mencionados en este grupo, en términos
generales se puede sostener que los pequeños productores comparten una problemática común
caracterizada por los elementos que se plantean a continuación.
Bajo
poder de negociación en el mercado, que los obliga a comercializar la producción en condiciones
desfavorables frente a intermediarios, industria y otros operadores.
Acceso limitado a información sobre la situación del mercado y por lo tanto poca capacidad para
identificar las mejores oportunidades comerciales.
Problemas de calidad comercial de los productos.
Dificultades para acceder a los canales modernos de distribución por las exigencias de estos en cuanto
a volumen, regularidad, plazos de pago, financiamiento (válido para horticultores y fruticultores).
Falta de recursos humanos y económicos para implementar estrategias de valor agregado y
diferenciación de la producción.
Debilidad de organizaciones asociativas que podrían actuar en la superación de los problemas
reseñados.
Experiencias de organización
Históricamente han existido varias iniciativas de organización de productores en esta área. La mayor
parte de estas iniciativas no ha logrado consolidarse. A continuación se hace una breve enumeración de
experiencias que no lograron prosperar, contemplando un espectro amplio en cuanto a los niveles de
participación del sector público, la orientación hacia el mercado interno o externo, etc. El listado no
pretende ser exhaustivo y seguramente tiene omisiones que podrán ser corregidas en el proceso de
discusión.
A nivel hortícola:
Planes Ajo y Cebolla de CALFORU, Federación del Noreste de Canelones, Movimiento de Horticultores
de Salto, CALAGUA, Operativo Cebolla Dulce.
A nivel frutícola:
UFRUCA, PROFRUTAS, Asociación de organizaciones nacionales de productores con ANECOOP
A nivel vitivinícola:
SALUCAL, UVICAL, CALVINOR.
También se pueden mencionar algunas experiencias que han logrado avances significativos y que
presentan distintos grados de consolidación. También aquí el listado seguramente tiene omisiones que
podrán ser corregidas oportunamente.
A nivel hortícola:
Plan Tomate y COPRONEC, CALELCO.
A nivel frutícola:
JUMECAL (básicamente en servicios de empaque y frío); SOFOVAL; Grupo Royal Gala; Grupo Pink
Lady; algunos operadores de plantas de empaque.
A nivel vitivinícola:
Operativos recientes de exportación de vinos comunes
Hay que mencionar que la mayor parte de estas experiencias, tanto las que no prosperaron como las
que están avanzando, de una manera o de otra, han recibido apoyos del sector público6 (ver punto
siguiente: Políticas Públicas)
Con esta breve referencia al tema de las organizaciones de productores en este sector no se pretende
agotar el tema sino solo poner en evidencia la variada experiencia existente. Se busca destacar la
6
El hecho de que hayan existido y existan apoyos no necesariamente quiere decir que los mismos sean suficientes y/o adecuados. Ese tema
debería ser objeto de un análisis específico.
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consecuente necesidad de analizar esa experiencia en detalle para extraer las lecciones aprendidas
que puedan ser aprovechadas para la definición de acciones futuras al respecto.
La idea subyacente es que, por un lado resulta clara la necesidad de construir organizaciones
de productores en estos rubros, pero por el otro lado también resulta muy claro que ha sido casi
imposible construir organizaciones eficaces y sustentables, a pesar de que muchas veces se ha
contado con apoyos significativos del sector público.
Políticas públicas
En términos generales se han implementado tres tipos de mecanismos para apoyar el desarrollo de
estos sectores y en particular para promover la participación de los pequeños productores en el
mercado: i) mecanismos institucionales ii) proyectos y planes de apoyo productivo y comercial iii)
legislación específica.
En el área institucional lo más importante a destacar es la existencia de la DIGEGRA, que tiene como
Misión trabajar con los pequeños productores de estos sectores.
En términos de proyectos se destacan los siguientes, entre los más recientes:
1. Diversas iniciativas de INAVI para reconversión de viñedos (Plan Piloto de Reconversión de
Viñedos)
2. Programa de Reconversión y Desarrollo de la Granja (PREDEG) por 40 millones de dólares. Hasta
el año 2007, el PREDEG del MGAP apoyó actividades de capacitación y asistencia técnica para los
pequeños productores de estos grupos con un fuerte énfasis hacia la exportación de los productos.
3. El programa Uruguay Rural con un fuerte componente de apoyo a productores hortícolas y vitícolas.
4. Plan Tomate. Específicamente orientado a promover la producción e industrialización del tomate de
industria por pequeños productores.
5. Organización de operativos de exportación de vinos comunes.
Con respecto a legislación y otras iniciativas gubernamentales7, se destaca lo siguiente:
1. IVA a las importaciones de frutas y hortalizas que en los hechos funciona como un arancel que
protege a la producción nacional de esos productos.
2. Regulación en la asignación de autorizaciones fitosanitarias (AFIDI) para la importación de frutas y
hortalizas.
3. Fondo de Reconversión y Fomento de la Granja (FRFG). Se financia con el IVA a las importaciones
y se usa para subsidiar seguros, reducción de endeudamiento y proyectos de desarrollo.
4. Prohibición de importación de vino en envases mayores a un litro. Protege la producción de vinos
comunes nacionales.
5. ¿Régimen de IMESI que favorece al vino nacional en relación al importado?
En síntesis se puede sostener que si bien se han desmantelado varios mecanismos de protección
existentes en el pasado, todavía se mantiene un marco de políticas en cierta medida orientado a
proteger a estos sectores de la competencia internacional y que ha incluido algunos mecanismos
específicos de apoyo a los pequeños productores de estos rubros.
3.4 Apicultores
Importancia y Mercados
De acuerdo a las cifras del registro de DIGEGRA del año 2008, el sector está integrado por 2.804
apicultores comerciales que tienen en producción alrededor de 450 mil colmenas. Esto significa una
reducción del 30% en el número de productores con respecto al 2007, aunque se mantuvo el número
total de colmenas.
7
Algunas de estas disposiciones se dejaron en suspenso transitoriamente para impulsar la baja de precios de estos productos en el mercado
interno
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La distribución del número de apicultores según número de colmenas para el año 2008, se presenta en
el Cuadro siguiente:
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Cuadro 8:
Nº Colmenas
Productores
Menos de 200
Más de 200
Total
Porcentaje
Número de colmenas
%
2.069
78%
143.880
32%
571
22%
304.540
68%
2.640
100%
448.420
100%
El Cuadro muestra que el 22% de los productores con más de 200 colmenas poseen casi el 70% del
total. El Cuadro muestra lo que seguramente también en este caso es una característica estructural del
sector: un porcentaje menor de los productores es responsable de la mayor parte de la producción de
miel.
El sector es competitivo a nivel internacional y la mayor parte de la miel tiene como destino la
exportación, que se realiza a granel:
Cuadro 9: Exportaciones de miel (miles de U$S/año)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
3.047
9.566
9.161
15.612
26.940
11.042
2006
2007
18.366
21.984
Fuente: DIEA. Anuario Estadístico 2007 2008
Según un Comunicado de DIGEGRA, a mayo de 2008, el número de propietarios participantes de la
cadena exportadora fue 1.427 (51% de los 2.804 propietarios registrados en ese año).
En resumen se puede sostener que el sector es competitivo a nivel internacional, que la mayor parte de
la producción es obtenida por el grupo de productores que tienen más de 200 colmenas y representan
alrededor del 20%. También parece existir una fuerte tendencia en la reducción del número de
productores, particularmente de aquello orientados claramente a la exportación. No se dispuso de
información para determinar si existe una tendencia a una desaparición de los productores más
pequeños, pero se puede estimar que esa tendencia también se verifica en este rubro.
Factores que limitan el acceso al mercado
Se identificaron los siguientes factores que estarían limitando el acceso de los pequeños apicultores
mercado:
Inexistencia
de una organización de productores que pueda exportar directamente volúmenes
significativos
Falta
de transparencia en el mercado
Dificultades
para implementar estrategias de diferenciación que permitan incrementar el valor
agregado en el país.
A continuación se explica la incidencia de cada uno de estos factores.
Según las fuentes consultadas, el gran problema es la falta de mecanismos que permitan que los
productores puedan exportar directamente su producción y apropiarse así de los márgenes que se
generan por esa tarea. La exportación está concentrada en 5 empresas que en conjunto manejan más
del 80% del volumen exportado total.
Sin embargo, al igual que en los casos mencionados para otros productos, la construcción de
organizaciones sustentables no ha sido una tarea fácil. CALAPIS, que es la única empresa cooperativa
en operación, maneja solamente alrededor de un 5% del volumen total exportado. Existió una Central
Apícola Cooperativa que llegó a exportar cerca del 70% del volumen total, pero quebró (Ver punto
siguiente).
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Si bien los exportadores normalmente compiten entre sí, existe en el mercado una cierta falta de
transparencia que discrimina a los productores de menor tamaño. Los problemas de los pequeños
apicultores para acceder al mercado se derivan fundamentalmente de su menor acceso a información
sobre el precio vigente en el mercado. Fuentes del sector citaron por ejemplo el caso de que cuando la
miel estuvo a U$S 2,40 por kg, se detectaron situaciones en las que los exportadores llegaron a pagar
0,15 U$S menos a pequeños productores que a los grandes. Hoy en día, con la miel a precios
sustantivamente más bajos, esta diferencia sería sensiblemente menor.
La discriminación de los pequeños productores no se genera solo en la debilidad negociadora de los
pequeños productores sino que también tiene una parcial explicación económica, ya que la venta de
volúmenes mayores al diluir los costos de transacción, habilita al pago de un diferencial de precio al
productor más grande.
Por su parte, los exportadores han tenido una estrategia comercial agresiva que ha dificultado la
consolidación de las cooperativas. Los exportadores, han utilizado como práctica sistemática a esos
efectos el pago de 0,01 U$S por encima de lo que ofrecen normalmente las cooperativas a los
productores.
Otro factor a mencionar es que hasta el presente no se ha logrado incrementar el valor agregado del
producto exportado. De acuerdo a las fuentes consultadas, el problema sería que si comenzara a
fraccionar la miel, se entraría en competencia con los actuales importadores que compran la miel de
Uruguay y se debería asumir un riesgo comercial mayor para su venta. Además existe la impresión de
que probablemente sería muy difícil colocar grandes volúmenes de miel fraccionada desde el Uruguay.
Por lo tanto, los exportadores han optado por una estrategia de incremento de volumen a granel más
que de diferenciación. Los énfasis estratégicos se están poniendo más bien en la trazabilidad e
inocuidad del producto (ausencia de residuos y contaminantes), que en el fraccionamiento.
Experiencias de organización
Hay varios antecedentes de organizaciones de productores que tuvieron como objetivo la
comercialización conjunta de la miel. Una de las experiencias más relevantes fue la de la Central
Apícola Cooperativa (CAC). La CAC llegó a tener una presencia importante en el mercado, pero
experimentó serios problemas de gestión y debió cerrar. Otra experiencia relevante de organización de
productores fue la Red Apícola, que llegó a comercializar volúmenes muy importantes del producto a
través de un sistema de remates. Sin embargo, también dejó de funcionar. Fuentes consultadas
coinciden en señalar que las carencias en la gestión de estos emprendimientos están en el origen de su
fracaso.
En la actualidad el sistema cooperativo está representado básicamente por CALAPIS que realiza solo
alrededor del 5% de las exportaciones totales de miel.
Asimismo, existen algunos emprendimientos cooperativos que se limitan a concentrar y acopiar la miel
de los productores para venderla en conjunto a los acopiadores.
Políticas públicas
No se detectó la existencia de políticas públicas que pudieran generar ventajas o desventajas en
relación al acceso al mercado de los pequeños productores. Hasta el año 2007 el Programa para la
Reconversión y el Desarrollo de la Granja (PREDEG) del MGAP apoyó actividades de capacitación y
asistencia técnica para los pequeños productores de este sector con un fuerte énfasis hacia la
exportación de la miel.
En la actual administración se creó la Comisión Honoraria de Desarrollo Apícola (CHDA), con
representación del Poder Ejecutivo, los productores y los exportadores. La CHDA es responsable de
administrar el sistema de información que reúne los registros de colmenas, plantas de fraccionamiento y
exportaciones y que constituye la base del sistema de trazabilidad que se implementó para satisfacer
los requerimientos de los importadores de miel en Europa.
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Otro aspecto a señalar en esta área es la relativamente reciente formación de un Conglomerado Apícola
que se constituyó en el marco de un proyecto de la OPP y que cuenta con apoyos de un programa del
BID en ese marco.
También hay que destacar que el sector apícola hace una contribución impositiva importante a través de
los impuestos que se aplican a la comercialización de la miel para el financiamiento del LATU y del INIA
y que existen dudas sobre el retorno efectivo que esos aportes generan para el sector apícola.
3.5 Pequeños Ganaderos
Importancia y Mercados
El número de pequeños ganaderos (de menos de 100 hás) es de 23.457, constituyendo el grupo más
numeroso de pequeños productores por rubro. A diferencia de lo que sucedió en otros sectores, en el
período 2000 a 2007 aumentó tanto la superficie ocupada como el número total de ganaderos en
general y de pequeños ganaderos en particular (Ver cuadro siguiente).
Cuadro 10
Estratos
de superficie
(hectáreas)
Menos de 100
De 100 a 1000
Más de 1.000
Ganaderas 2006/2007
Explotaciones
Superficie
No
%
Miles ha
(%)
42.622 100%
13.412 100%
23.457 55%
730
5%
15.903 37%
5.514 41%
3.262
8%
7.169 53%
Ganaderas 2001/2002
Explotaciones
Superficie
No
%
Miles ha
(%)
38.191 100%
12.709 100%
19.858 52%
658
5%
15.214 40%
5.163 41%
3.119
8%
6.888 54%
Anuario Agropecuario 2008 DIEA MGAP
En este sector también se visualiza una estructura concentrada de la producción donde el 8% de
productores de más de 1.000 hectáreas dispone de más del 50% de la superficie total. Hay que
destacar en este caso la significación del estrato medio de 100 a 1.000 has, que representa
aproximadamente el 40% del número y la superficie totales.
El sector ganadero es netamente exportador y está abierto a la competencia internacional. Ello se
refleja en el nivel y el crecimiento de las exportaciones tanto en volumen como en valor en los últimos
años (salvo para el 2007). Después de superados los efectos negativos de la crisis regional y de la
aparición de la fiebre aftosa, el sector ganadero entró en un período de crecimiento sostenido.
Cuadro 12. Exportaciones de carne bovina, por año
2000
2001
2002
2003
TT
272.496 169.076 258.646 318.461
Miles U$S
369.090 217.007 269.472 379.480
2004
404.310
623.597
2005
478.699
765.391
2006
477.739
961.043
2007
385.371
823.444
En términos generales se puede decir que el sector ganadero vivió una expansión en el período, la que
también pudo ser aprovechada por pequeños productores (el número de productores con menos de 100
has aumentó casi un 20% en el período).
Según la información que se brinda en el Cuadro siguiente, aparentemente las explotaciones en
consideración, definidas como ganaderas puras (cría y ciclo completo) no experimentaron un proceso
de innovación tecnológica intensivo en el período analizado.
Cuadro 13: Indicadores tecnológicos de productores ganaderos
2000 2001 2002 2003 2004 2005
10,3
10,3
10,9
11,8
% mejoramientos
0,66
0,68
0,67
0,72
0,70
0,71
Dotación UG/ha
61,2
59,6
65,9
64,1
63,0
62,6
% de procreo
2006
12,2
0,68
62,7
2007
12,0
0,65
s/d
Anuario Agropecuario 2008 DIEA MGAP
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Se puede presumir que este relativamente lento ritmo de innovación es un factor que favorece la
permanencia y el incremento del número de pequeños productores en el rubro.
Factores que limitan el acceso al mercado
Las debilidades principales de los pequeños ganaderos desde el punto de vista de acceso al mercado
serían:
a. Avance de las “ventas por pantalla”. Estas no resultan accesibles a los pequeños productores por
los costos fijos del proceso.
b. Altos costos de comercialización en ferias.
c. Desventajas de fletes por bajo volumen de cada embarque de ganado.
d. Débil poder negociador frente a escritorios rurales y compradores por el escaso volumen.
e. Eventuales dificultades de acceso al sistema de trazabilidad individual del ganado vacuno por
razones logísticas y de escala.
Experiencias de organización
Las experiencias de organización de los pequeños productores ganaderos para la comercialización de
ganado no han sido frecuentes. Existen algunas cooperativas y sociedades de fomento que
comercializan el ganado de sus socios, pero aun en esos casos, la mayoría lo hace a través de
acuerdos con consignatarios y no participa directamente de la operativa comercial.
Como experiencia histórica hay que señalar la desarrollada por la Central Cooperativa de Carnes, que
significó una apuesta de productores organizados para abordar la fase industrial de la cadena. Este
emprendimiento no prosperó y finalmente dio quiebra. Según los referentes consultados en la materia,
los problemas de la CCC se originaron en una mala gestión de la empresa cooperativa.
Políticas públicas
No se detectaron medidas de política que pudieran discriminar específicamente a los pequeños
productores ganaderos.
En los últimos 8 ños, el MGAP instrumentó dos Proyectos sucesivos de apoyo al sector ganadero con
énfasis en los pequeños productores, por un total de más de 20 millones de dólares, y que incluían
componentes importantes referidos al acceso al mercado. Existe además una institución pública no
estatal orientada específicamente a promover la pequeña producción ganadera y cuya dirección está
mayoritariamente en manos de representantes de las organizaciones de productores.
3.6 Lana y carne ovina
Importancia y mercados
Según el censo del 2000, en ese año existían alrededor de 28.000 productores que tenían ovinos. Al día
de hoy esa cantidad debe haber disminuído significativamente. Estos productores se encuentran
localizados fundamentalmente en suelos de baja productividad, donde existen pocas posibilidades de
desarrollar otras actividades productivas. Este grupo de productores seguramente se superpone en un
porcentaje elevado con el grupo de pequeños ganaderos, ya que la mayor parte de las explotaciones
ganaderas tiene un carácter mixto (explotan vacunos y ovinos conjuntamente).
En contraste con los sectores vistos hasta ahora, llama la atención la importancia que tienen los
pequeños y medianos productores en términos de la superficie explotada total de este rubro.
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Cuadro 14: Número de explotaciones con ovinos y superficie explotada según
tamaño de la majada
Tamaño de la majada
Explotaciones
Superficie explotada
Numero de animales
Número
%
(has)
%
Total
28.796
100
13.772.913
100
Menos de 500
22.401
78%
4.854.335
35%
501 a 3.500
5.861
20%
6.697.456
49%
Más de 3500
534
2%
2.221.122
16%
Censo Agropecuario 2000 DIEA
Desde el punto de vista tecnológico se trata de un sector que presenta un ritmo relativamente lento de
innovación
Dentro de este sector se considera a la lana como el rubro principal y a la carne ovina como el
secundario, si bien progresivamente la producción de carne ovina ha venido ganado terreno. Las
exportaciones de lana han oscilado entre 120 y 200 millones de dólares en los últimos años y las de
carne ovina entre 20 y 50 millones de dólares.
Factores que limitan el acceso al mercado
Para el pequeño productor que comercializa aisladamente la lana, las principales limitantes se
relacionan con la reducida escala de producción, el escaso poder de negociación en el mercado y la
falta de financiamiento, que en términos generales lo obligan a vender en condiciones desventajosas
con respecto a los productores de mayor tamaño.
Sin embargo también hay que mencionar que el desarrollo de un mercado muy competitivo ha
determinado que aun para el pequeño productor de lana hoy existan varias alternativas de
comercialización. Se destaca en particular la presencia en el mercado de Central Lanera Uruguaya que
a través de la organización de la oferta de los productores ha logrado superar en buena medida las
limitantes que discriminaban a los pequeños productores de los mercados.(Ver punto siguiente,
Experiencias de organización).
Experiencias de organización
Central Lanera Uruguaya (CLU) nuclea a más de 2000 productores de ovinos y constituye una
experiencia exitosa de empresa cooperativa. Ha desarrollado una propuesta comercial e industrial
innovadora, a través de la cual los pequeños productores pueden acceder a las mismas condiciones de
comercialización que los productores de mayor tamaño, tanto en lana como en corderos.
Además, su activa presencia en el mercado ha constituído un elemento ordenador de la
comercialización, obligando a los operadores convencionales a igualar los beneficios que CLU otorga a
sus productores.
Ello determina que su incidencia en la comercialización sea más significativa que su peso en el volumen
total transado (13% - 15% en la lana)
Políticas públicas
No se identificaron políticas públicas que afecten específicamente las condiciones de acceso de los
pequeños productores de lana al mercado. La actual administración redujo la devolución de impuestos a
las exportaciones, lo que afectó a todos los productores por igual, independientemente de su tamaño.
En lo referido al financiamiento, la existencia de CLU ha posibilitado la realización de acuerdos con el
Banco de la República. Esto ha permitido a los socios de CLU, el acceso a financiamiento en
condiciones particularmente favorables, las que hubieran sido inalcanzables para los pequeños
productores considerados aisladamente.
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Está en ejecución por parte del MGAP de un Proyecto de Apoyo a pequeños productores ganaderos
(incluyendo a los productores de ovinos) con financiamiento BID cuyo alcance ha sido limitado en
relación a este rubro.
3.7 Suinocultores y avicultores
Importancia y mercados
La cantidad de explotaciones dedicadas en 2006 a la producción comercial de cerdos fue estimada en
2.808. Esto implica una reducción del 54% respecto al año 2000, cuando, en el Censo General
Agropecuario, se registraron 6.069 establecimientos que producían cerdos con fines de venta (cuadro
1).
Cuadro 15: Número de explotaciones por situación productiva y año de información, según
tamaño productivo
Encuesta DIEA 2006
Censo 2000
Explotaciones según situación de la producción porcina
Tamaño
Explotaciones
N°
productivo
comerciales
N°
Total
Comerciales
Autoconsumo
Abandono
Total
Menos de 50
50 a 499
500 y más
6.069
5.271
737
61
6.055
5.342
656
57
2.808
2.268
496
44
1.257
1.160
97
0
1.990
1.817
160
13
Desde ese momento, 3.247 productores abandonaron la producción comercial de cerdos. De ellos,
1.990 abandonaron por completo el rubro, mientras que los restantes 1.257 se mantienen en la
actividad pero destinan la producción de cerdos al autoconsumo predial.
El alejamiento de la producción comercial ocurrió principalmente entre las explotaciones de menor
tamaño puesto que más del 90% tenían menos de 50 cerdos.
En promedio, desde el año 2000, abandonaron la producción comercial 284 explotaciones por año. La
mayor cantidad de deserciones se registra en los años 2004 y 2005, ubicándose en ambos en el
entorno de las 350 explotaciones (gráfica 1).
Entre los motivos que determinaron el alejamiento del rubro predomina claramente la escasa o nula
rentabilidad de la producción comercial. El 66% de los productores que abandonaron manifestaron
haber tomado la decisión por esa razón.
La cantidad de cerdos a octubre de 2006 fue estimada en 205,6 mil cabezas mostrando un descenso
del orden del 23% con respecto al año 2000.
En el período considerado –2000 a 2006- la caída de existencias fue, en términos porcentuales,
bastante menor que la registrada en la cantidad de explotaciones. Esto se traduce en un aumento del
tamaño medio del rodeo por explotación, confirmando la tendencia histórica y mundial de una mayor
concentración en la producción porcina.
En términos de la estructura empresarial, el Cuadro siguiente permite apreciar que el 20% de los
productores de mayor tamaño poseen el 75% del total de animales.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 18
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Cooperativas Agrarias Federadas
Cuadro 16
Nº prod
Total
Menos de
50
50 a 499
500 y más
Miles cabezas
Número
2.808
%
100%
2.268
496
44
81%
18%
2%
Número
(miles)
195,8
48
59,1
88,7
%
100%
25%
30%
45%
En relación al sector avícola, al 2003 se estimaba que existían 351 explotaciones dedicadas a la
producción comercial de pollos parrilleros y 150 explotaciones dedicadas a la producción comercial de
huevos. Datos recientes muestran que una sola empresa representa casi un 30% de la producción total
de carne avícola, lo que estaría indicando un muy elevado nivel de concentración en el sector.
Ambos sectores, suinocultura y avicultura, comparten la característica de estar mayoritariamente
orientados al mercado interno. Sin embargo mientras que la cadena avícola presenta un alto grado de
coordinación vertical entre industriales y façoneros, la cadena de la carne de cerdo presenta relaciones
más conflictivas entre ambos sectores. El sector avícola está protegido de la competencia internacional
por una barrera sanitaria y recientemente ha comenzado a exportar pequeños volúmenes (en relación al
total producido) fundamentalmente por parte de una gran empresa argentina (Tres Arroyos). Las
empresas de chacinado están básicamente orientadas al mercado interno y realizan importaciones
significativas de materia prima.
Factores que limitan el acceso al mercado
Debido a los alcances de este trabajo, solo se pudo hacer una revisión limitada en esta área. A partir de
dicha revisión se detectaron los siguientes problemas:
Bajos
niveles de productividad en los pequeños productores de cerdos, lo que pone en riesgo su
permanencia en el mercado
Problemas de calidad de la carne de cerdo desde el punto de vista de su utilización industrial, lo que
favorece las importaciones
Bajo poder de negociación de façoneros avícolas frente a la industria, lo que limita sus posibilidades de
mejorar las condiciones de comercialización de la producción
Experiencias de organización
No se identificaron experiencias de organización de productores para la comercialización de la
producción en ninguno de los dos subsectores.
SI existen organizaciones gremiales que los representan y que tienen una cierta capacidad
incidencia, fundamentalmente frente al sector público.
de
Políticas públicas
Las importaciones de carne de cerdo con hueso están prohibidas por razones sanitarias, lo que opera
como un mecanismo que protege a esta producción de la competencia con el producto importado,
particularmente el que podría provenir de Brasil.
Una barrera similar basada en criterios sanitarios, impide la importación de carne aviar, lo que también
tiene un efecto importante de protección particularmente con respecto a las importaciones que podrían
provenir de Brasil.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 19
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Cooperativas Agrarias Federadas
En lo referido a apoyos específicos, oportunamente el PREDEG desarrolló acciones de apoyo a los
pequeños productores de cerdos, pero en este trabajo no hubo oportunidad de tener acceso a alguna
evaluación del impacto correspondiente.
3.8 Agricultura de secano
Importancia y mercados
El siguiente cuadro muestra como ha aumentado el número total de agricultores en los últimos años,
seguramente acompañando el auge que ha tenido el mercado de granos y en particular de soja:
Cuadro 17
2002/2003
2004/2005
2007/2008
4.717
7.534
7.532
Número de productores
de agricultura de secano
Fuente: DIEA.Anuario Estadístico 2007 2008
En el siguiente Cuadro, que muestra el número de agricultores que hicieron cultivos de secano en el
ejercicio 2007 – 2008, se evidencia que en ese año había 6.612 productores que pueden ser
considerados pequeños (con menos de 100 hás de agricultura) que constituyen casi el 90% del total de
productores pero no llegan a representar el 10% de la superficie cultivada. El Cuadro también permite
visualizar que el 13% de los productores que plantan más de 100 hás representan el 94% de la
superficie cultivada.
Cuadro 18: Número de productores y superficie de
chacra por estrato de tamaño de chacra 2007/2008
Superficie
Tamaño
Productores
de chacra
de chacra
Nº
%
(ha)
Miles ha
(%)
TOTAL
7.532
100%
763,8
100%
Menos de 20
5.770
77%
8,9
1%
De 20 a 50
458
6%
13,9
2%
De 51 a 100
384
5%
27,3
4%
De 101 a 200
308
4%
46,8
6%
De 201 a 300
129
2%
31,7
4%
De 301 a 500
143
2%
58,0
8%
De 501 a 1.000
203
3%
140,6
18%
De 1.000 a 2.000
86
1%
111,2
15%
Más de 2.000
51
1%
325,4
43%
Fuente: DIEA. Anuario Estadístico 2007 2008
Esta concentración se ha acentuado aceleradamente en los últimos años. Como se ve en el cuadro
siguiente, en el período 2000 a 2007, los agricultores que hacen más de 1.000 has de agricultura
pasaron de representar algo menos del 18% a casi el 60% de la superficie total cultivada.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 20
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Cooperativas Agrarias Federadas
Cuadro 19
Tamaño de chacra
(Has)
Menos de 20
De 20 a 50
De 51 a 100
De 101 a 200
De 201 a 300
De 301 a 500
De 501 a 1.000
Más de 1.000
Total
2000/01
2007/08
Superficie
Superficie
Total
Total
Miles
Miles
%
%
Has
Has
18
5%
9
1%
21
6%
14
2%
34 10%
27
4%
50 15%
47
6%
38 11%
32
4%
42 12%
58
8%
75 22%
141
18%
61 18%
437
57%
341 100%
764 100%
Fuente: DIEA.Anuario Estadístico 2007 2008
Como ya fue expresado, el citado fenómeno de expansión de la superficie y concentración de la
producción se dio en el marco de un aumento sostenido de las exportaciones, tal como se ve en el
siguiente cuadro. Este crecimiento es explicado fundamentalmente por el aumento de las exportaciones
de soja. El cultivo que le sigue en importancia es la cebada.
Cuadro 20
Exportaciones agrícolas (en miles de dólares/año).
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
51.050 67.200 91.899 144.235 191.586 225.335 240.714 355.717
Fuente: DIEA. Anuario Estadístico 2007 2008
Esto demuestra que el sector ha sido muy competitivo en el contexto del período reseñado.
Estos datos estarían indicando que el aumento significativo de los precios internacionales de los granos,
mejoró significativamente los márgenes de la actividad y generó oportunidades para que agricultores de
pequeña escala entraran al negocio. Sin embargo, la participación de estos agricultores tiene un peso
muy reducido en la producción total.
Factores que limitan el acceso al mercado
La situación presenta matices bastante importantes, ya que cada tipo de cultivo tiene una problemática
específica. No es lo mismo la soja que el trigo o la cebada o el maíz. Las características de este trabajo
impiden profundizar en este aspecto, por lo que se harán solamente consideraciones generales.
En términos generales, los principales factores limitantes identificados fueron los siguientes:
Acelerado
proceso de concentración en la producción y comercialización de granos
del sistema cooperativo para acceder al crédito
Dificultades de acceso a información de mercado en tiempo real
Dificultades
A continuación se explica la incidencia de cada uno de estos factores.
El principal factor que está limitando el acceso de los pequeños productores al mercado es el proceso
de concentración mencionado en la producción y la presencia creciente de grandes empresas
internacionales en la producción y comercialización de granos.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 21
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Cooperativas Agrarias Federadas
La presión se ejerce no tanto directamente sobre el pequeño productor sino sobre las organizaciones
cooperativas que comercializan su producción. El sector cooperativo se encuentra debilitado por que
todavía no ha logrado superar completamente las consecuencias de la crisis de endeudamiento que se
produjo a fines de los 90. En consecuencia, se le hace muy difícil competir con el gran poder
económico y comercial que representan las empresas internacionales que operan este negocio.
En este marco se pueden mencionar dos problemas complementarios. Uno es el del financiamiento de
la comercialización. El sistema cooperativo no puede acceder a mecanismos de financiamiento que
permitirían retener la producción para venderla en el momento de mejores precios, por ejemplo en el
caso del trigo.
Otro problema a destacar, que de alguna manera discrimina a los pequeños productores y sus
cooperativas, es la dificultad para acceder a información de mercado adecuada y en tiempo real. Las
cooperativas tienen desventajas, ya que las empresas con las que compiten actúan a nivel mundial y
tienen una presencia directa en los mercados de destino, donde manejan información de primera mano.
Por otro lado, de acuerdo a las fuentes consultadas, se puede considerar que la infraestructura de
acopio y conservación de que disponen las cooperativas es adecuada y no representa un factor
limitante para la comercialización de la producción de los pequeños productores que integran el
sistema.
Experiencias de organización
El sector cooperativo tuvo históricamente una presencia muy significativa en la comercialización de
granos. Cumplía tradicionalmente un papel de ente testigo de la comercialización y brindaba servicios
que permitían el acceso al mercado de los pequeños productores en condiciones competitivas.
Sin embargo desde principios de esta década, el rol del sistema cooperativo se ha debilitado
significativamente como resultado de sus propios problemas de endeudamiento y de la competencia
creciente de los nuevos operadores internacionales ya mencionados. Las cooperativas llegaron a
canalizar alrededor del 40% de las exportaciones de grano del país y en la actualidad estarían por
debajo del 10%.
Políticas públicas
En los últimos años, el Estado ha implementado algunas iniciativas claramente orientadas a apoyar a
las cooperativas agrícolas en su carácter de expresión organizada de los pequeños y medianos
productores agrícolas. En este sentido se destaca la iniciativa llevada adelante por la Administración
anterior de transferir a las cooperativas los silos que eran propiedad del MGAP, en condiciones
sumamente ventajosas,
También hay que señalar en este sentido la política del BROU, de dar un tratamiento especial a la
deuda de las cooperativas agrícolas, la que se ha mantenido a lo largo de sucesivas administraciones
3.9 Semilleristas8
La inclusión de este rubro en este trabajo obedece fundamentalmente a que la producción de semillas
(tanto gruesas como finas) fue identificada como una oportunidad por parte del sistema cooperativo. La
información disponible no permite determinar con exactitud el número total de productores que se
dedican a este rubro y por lo tanto tampoco es posible determinar la importancia de los pequeños
productores.
En principio puede suponerse que la mayor parte de la producción de semillas no es realizada por
productores especializados exclusivamente en ese rubro, sino por productores agrícolas o agrícola
ganaderos que la encaran como un complemento de su rubro principal.
8
El análisis de la situación de semilleristas y forestales se hace de manera muy breve por las limitaciones para el acceso a la información y la
brevedad del tiempo disponible. En las etapas siguientes se debería asignar especial importancia a profundizar y ajustar el análisis que aquí se
plantea.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 22
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Parecería que el mayor desarrollo de esta producción podría ser una oportunidad para pequeños
productores, sobretodo del sector agrícola y agrícola ganadero, constituyendo una posibilidad de
diversificar e incrementar sus ingresos.
En base a un trabajo realizado recientemente9 se pudo obtener alguna información agregada sobre este
sector. El piso de demanda de semilla de cereales y oleaginosos (sin incluir arroz) sería de 87.000
toneladas por año. En lo referido a forrajeras, el volumen de la demanda estimada de semilla de las
siete especies más importantes (Alfalfa, Avena, Festuca, Louis, Rye Grass, Trébol Blanco y Trébol
Rojo) la demanda se situaría en el entorno de las 32.800 toneladas.
La participación del sistema cooperativo en la comercialización de semillas a productores oscilaría en el
entorno del 10% del volumen total.
En lo referido a la exportación, tres empresas son identificadas como exportadoras de semillas. El
volumen de las exportaciones de semilla en el año 2007 alcanzó los 5.7 millones de dólares. El 89% de
las exportaciones corresponden a semillas de Forrajeras (Rye Grass, Lotus y Tréboles) y un 10% a
cultivos de verano (Maíz, Arroz). Desde el punto de vista del mercado externo, parecería que la
oportunidad más clara está en la exportación de semillas forrajeras.
Asimismo hay que destacar que el país cuenta con una institución pública no estatal especializada en
este rubro (INASE) y existen varias organizaciones que nuclean a productores e importadores de
semillas. Recientemente se ha creado el Consorcio Nacional de Semilleristas de Trigo, integrado
exclusivamente por cooperativas y sociedades de fomento que constituye una plataforma institucional
relevante para la implementación de estrategias al respecto. Existen además dos cooperativas
específicamente orientadas a la producción y comercialización de semillas, que también constituyen un
capital importante a tener en cuenta para proyectar el desarrollo de esta actividad a nivel de los
pequeños y medianos productores.
El potencial que tendría el país en esta área y la posibilidad de que la misma constituyera una
alternativa interesante justifican profundizar en el conocimiento del sector y evaluar con mayor precisión
su posible aporte al desarrollo de los pequeños productores agrícolas y agrícola ganaderos.
3.10 Productores Forestales
Se obtuvo la siguiente información sobre la superficie forestada:
Cuadro 21
Superficie por proyecto (has)
Menos de 50
Superficie Has
Forestada %
50 a 200
200 a 500
500 a 1000
Mas de 1000
Total
25.989
122.652
193.796
144.691
183.178
670.306
4%
18%
29%
22%
27%
100%
Fuente: Dirección Forestal. 2005
Si bien no se dispone del número de productores por cada estrato de tamaño, del Cuadro se desprende
que el 78% de la superficie está en plantaciones de más de 200 hás, lo que indica un elevado nivel de
concentración de la producción en el sector.
La forestación está claramente orientada hacia la exportación. La dinámica del sector ha estado
dominada por la presencia de 5 a 10 grandes empresas que concentran la mayor parte de la
producción, la industrialización y la comercialización de la madera.
9
Licandro, Hugo. “Sondeo sobre nuevos emprendimientos de articulación de cooperativas productoras de semillas”. La perspectiva desde las
cooperativas.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 23
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Fuentes consultadas indicaron que existe un número significativo de pequeños productores que se
localiza sobretodo en la zona Sur y Este del país. Los factores críticos para el acceso al mercado de
estos productores serían los siguientes:
Débil
poder de negociación frente a los compradores de la madera por razones de escala.
de una organización consolidada que pueda actuar en el mercado.
Dificultades de acceso a la información de mercado en tiempo real
Falta
La actual administración, sin descartar el modelo vigente, ha propuesto un modelo alternativo de
desarrollo forestal que tiene básicamente tres énfasis: producción de maderas nobles (no solo maderas
pulpables como básicamente ha sido hasta ahora), integración de la forestación con la producción
ganadera y valorización de especies nativas, apuntando al desarrollo de la pequeña y mediana
producción en esta área.
No se dispuso de información sobre el grado de implementación práctica de este nuevo modelo, pero de
todas maneras queda claro que hay una voluntad del Estado de promover la pequeña y mediana
producción forestal.
El sistema cooperativo, luego de haber intentando en el pasado llevar a cabo una experiencia que no
prosperó, cuenta en la actualidad con una organización incipiente que podría jugar un rol importante en
la promoción de la participación de los pequeños productores en los mercados.
4. ANALISIS INTEGRADO DEL DESEMPEÑO COMERCIAL DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES
A continuación se presenta una serie de consideraciones y comentarios generales que pretenden
sintetizar el análisis realizado en el punto anterior para cada uno de los grupos.
Importancia y mercados de la pequeña producción
Los pequeños productores son un sector cuantitativamente numeroso en la mayor parte de los rubros
agropecuarios. El grupo más numeroso es el de los pequeños ganaderos seguido por los pequeños
horticultores. Los grupos de suinocultores y de apicultores son también cuantitativamente importantes.
Pero en el caso de los apicultores, se estima que los propietarios de menos de 400 colmenas
difícilmente pueden ser considerados productores agropecuarios a tiempo completo ya que
normalmente obtienen su ingreso principal de otras ocupaciones.
Cuadro 22
Número de pequeños productores por rubro
Rubro
Número Criterio
Queseros
¿?
Lechería comercial
1.944 Menos de 100 has
Fruticultura
1.011 1er cuartil de VBP
Horticultura
2.600 1er cuartil de VBP
Viticultura
¿?
Apicultura
2.069 Menos de 200 colmenas
Ganadería
23.457 Menos de 100 hás
Ovinos10
22.401 Menos de 500 ovejas
Suinos
2.268 Menos de 50 cabezas
Avicultura
¿?
Agricultura de secano
842 20 a 100 hás
Forestación
¿?
La información de este Cuadro deja en claro que en todos los sectores existen pequeños, medianos y
grandes productores. Es decir que a diferencia de lo que sucede en otros países, en Uruguay no hay
rubros que estén exclusivamente en manos de pequeños productores (quizás la quesería artesanal es
10
Este grupo seguramente presenta un alto grado de superposición con el de ganaderos
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 24
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una excepción a esta regla). Esto impediría diseñar las políticas de apoyo pensando con ese
paradigma.
Con respecto a la participación relativa de los distintos estratos de productores, el siguiente Cuadro
permite apreciar que en la mayoría de los sectores analizados existe una situación dual donde un
pequeño grupo de productores más grandes concentra la mayor parte de la producción.
Esta estructura dual determina que las políticas que pretendan favorecer a los pequeños productores
pero que sean genéricas y no se focalicen específicamente en los mismos, como por ejemplo aranceles
altos, barreras no arancelarias, etc., terminan favoreciendo fundamentalmente a los productores
grandes. Ello se debe a que estos productores tienen una participación mucho mayor en el mercado y
por lo tanto captan una mayor parte del incremento de ingresos global que se genera como
consecuencia de esa política.
Por otro lado, esta estructura estaría indicando que en la mayor parte de los rubros la dinámica de
inversión y crecimiento sectorial está determinada por un grupo relativamente reducido de productores
de mayor escala dentro de cada rubro y que la participación de los pequeños productores tiende a ser
poco significativa en esa dinámica. Esta idea se ve reafirmada al constatar la tendencia estructural en
prácticamente todos los rubros a la reducción en el número de productores y al incremento de la
superficie media de las explotaciones. Aun en los rubros donde ha aumentado el número de
productores (incluyendo pequeños) como consecuencia del auge de los mercados de los últimos años,
los procesos de concentración se han agudizado (por ej. en la agricultura de secano).
En consecuencia, en el caso de Uruguay, probablemente la necesidad de atención a la problemática de
la participación de los pequeños productores en los mercados obedece más a una razón de equilibrio
social y de distribución de los ingresos que a un objetivo de promoción del crecimiento y de la creación
de riqueza a nivel agropecuario.
Cuadro 23
Sector
% de Productores % de la producción Variable considerada
más grandes en el total en productores
total
grandes
78% Superficie plantada (más
Forestación
de 200 hás)
Agricultura de secano
5%
73% Superficie cultivada
Fruticultura
Horticultura
Viticultura
Suinocultura
Avicultura
19%
24%
75% VBP Frutícola
75% VBP Hortícola
20%
75% Número de cabezas
Ganadería
Apicultura
Ovinos
Lechería
8%
22%
22%
21%
54%
68%
65%
61%
¿?
¿?
Queseros
Superficie explotada
Número de colmenas
Número de cabezas
Producción de leche
Sin embargo, también hay que destacar que aparentemente existen distintos niveles de concentración
según los diferentes rubros. En principio la información del Cuadro permitiría identificar tres grandes
grupos, a saber:
Concentración muy alta: forestación y agricultura de secano. La citricultura no fue incluída en el
análisis pero probablemente entraría en esta categoría. Queda la duda con el arroz, si entraría en esta
categoría o en la de concentración alta.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 25
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Concentración alta: fruticultura, horticultura, viticultura11, suinocultura y avicultura. El relativamente alto
nivel de concentración en estos rubros puede llamar la atención, porque no parece corresponderse con
la imagen generalizada al respecto. Sin embargo, no hay que confundir concentración con número de
pequeños productores. En un sector puede existir una gran cantidad de pequeños productores y sin
embargo estar muy concentrado, lo que parece ser el caso en estos sectores. Estos datos demuestran
que en mercados protegidos de la competencia y teóricamente menos “agresivos” para los pequeños
productores, los procesos de concentración pueden ser más intensos que en mercados abiertos, como
los que caracterizan al siguiente grupo (concentración media - alta)
Concentración media-alta: ganadería, apicultura, ovinos y lechería. En la ganadería los porcentajes
estarían indicando una concentración más alta, pero lo que lleva a ponerla en esta categoría, es que
existe un estrato de productores medios (100 a 1.000 has) que tiene gran importancia ya que representa
al 37% de los productores y al 41% de la superficie. Hay que destacar que dentro de ganadería se está
incluyendo básicamente a productores criadores y de ciclo completo. Seguramente los invernadores se
ubicarían en las categorías de concentración más elevada.
En una primera aproximación para tratar de explicar estas diferencias y al solo efecto de plantear
algunas hipótesis que deberían ser analizadas en mucho mayor profundidad, se plantean las ideas
siguientes.
Se podrían identificar tres factores de cuya acción combinada podría surgir el nivel de concentración en
un sector, a saber:
El
ritmo de innovación tecnológica y la existencia de economías de escala asociadas a esa innovación.
Se puede postular que cuánto mayor sea ese ritmo, y cuanto más definidas sean las economías de
escala en ese proceso, mayor será la presión de expulsión de los pequeños productores del mercado.
La inserción internacional y la apertura del rubro al mercado internacional. En los rubros que están más
expuestos a la competencia internacional, el mercado tendería a segregar más a los pequeños
productores, por la mayor presión competitiva que se ejerce en comparación con una situación de
mercado protegido.
12
La existencia de organizaciones de productores con una presencia importante en el mercado .
La categoría de concentración muy alta se caracteriza por un ritmo de innovación tecnológica
acelerada, una alta inserción en los mercados internacionales y organizaciones de productores sin una
trayectoria en el mercado (forestales) o una presencia muy debilitada (agricultura de secano). Todos
estos factores concurren en acelerar los procesos de concentración.
La categoría de concentración alta se caracteriza por: i) producción orientada al mercado interno y
protegida de la competencia internacional ii) ritmo lento de innovación tecnológica iii) inexistencia de
organizaciones de productores con peso significativo en la comercialización de productos. La protección
enlentece los procesos de innovación tecnológica con respecto a los que se darían en un mercado más
abierto, disminuyendo las presiones sobre las necesidades de inversión en esa área y generando así un
“alivio” para los pequeños productores. Pero al mismo tiempo, la protección genera un mercado cautivo
con condiciones propicias para que los productores más grandes se apropien de proporciones
crecientes del mismo. Por lo tanto la concentración avanza, pero no llega a los niveles de los sectores
de la categoría anterior. La inexistencia de organizaciones fuertes de pequeños productores a nivel
comercial, impide que estos puedan aprovechar integralmente las “ventajas” del mercado protegido.
Los sectores que integran la categoría de concentración media – alta presentan algunas semejanzas
y algunas diferencias entre sí. La principal semejanza es que son todos sectores claramente abiertos y
competitivos en el mercado internacional, con una trayectoria exportadora consolidada. En el caso de la
lechería el ritmo de innovación tecnológica es muy elevado, lo que sería un factor que favorecería una
concentración mayor. Sin embargo se puede suponer que la existencia de un sector cooperativo muy
fuerte y dominante en el sector ha servido como mecanismo para facilitar la presencia de los pequeños
11
Faltan datos de viticultura y avicultura, pero los procesos de concentración que se reseñaron en viticultura y la presencia de algunas
empresas de gran porte en avicultura seguramente inclinan la balanza en este mismo sentido.
12
El rol de las organizaciones de productores es tratado con mayor profundidad en el punto siguiente.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 26
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productores en el mercado. En el caso de los ovinos y la ganadería (básicamente de cría), la
competitividad del país está basada en paquetes tecnológicos tradicionales, sin fuertes economías de
escala, que se han modificado poco y lentamente en los últimos años. Ello ha generado pocas
presiones para invertir y por lo tanto ha viabilizado la permanencia competitiva de los productores de
menos recursos. Además, para el caso de los ovinos, la presencia de Central Lanera, aun con una
participación menor en el mercado, también puede ser un factor explicativo de la menor concentración
relativa del sector.
Probablemente en el sector apícola se pueda plantear una explicación similar en lo referido al
relativamente lento ritmo de innovación necesario para mantener la competitividad, lo que explicaría la
también menor concentración relativa.
Finalmente y como un comentario complementario, hay que destacar que hay un factor que incide sobre
la evolución del número de productores que se dedica a un determinado rubro y que no incluimos en el
análisis previo: trata deel nivel de precios y la consecuente atractividad del negocio correspondiente.
Entre el 2003 y el 2008, se configuró una situación nueva de mercado como resultado del incremento de
los precios de muchos productos agropecuarios, lo que hizo que aumentara o dejara de disminuir el
número total de productores en muchos rubros.
Se destaca este punto porque el aumento en el número de productores de un rubro es una relativa
“novedad” en la historia reciente sectorial. Pero este fenómeno no debe interpretarse como un cambio
en la tendencia a la concentración de la producción, sino como un nuevo marco en el cual esa
tendencia continuó manifestándose.
Rol de las organizaciones de productores
Todos los informantes consultados en los diferentes rubros y sectores coincidieron en destacar el rol
insustituible de las organizaciones de productores como herramienta para mejorar el acceso a
los mercados y las condiciones de comercialización de la producción. En este aspecto, hacen
referencia a las estructuras de tipo asociativo empresarial que los productores se dan para organizar
sus negocios.
También quedó clara la importancia, pero en un nivel diferente, de las organizaciones de productores
con fines gremiales.
Las organizaciones empresariales de productores pueden incidir directamente en la comercialización,
canalizando hacia el mercado los productos de los pequeños productores en condiciones más
competitivas que si lo hiciera cada uno individualmente. Las organizaciones contribuirían así al aumento
del poder de negociación de los productores frente a los demás actores de la cadena. Además por un
tema de escala y costos de transacción, las organizaciones pueden facilitar el acceso de los pequeños
productores a los diferentes servicios: financiamiento, seguros, asistencia técnica, información
comercial, etc.
Por su parte, las organizaciones gremiales pueden incidir a través de la promoción de iniciativas legales
o institucionales que favorezcan a los pequeños productores en este aspecto.
Sin embargo y a pesar del unánime reconocimiento acerca de la importancia de la existencia de
organizaciones de productores, la experiencia al respecto indica que se trata de un objetivo que
ha sido muy difícil de concretar en la práctica, particularmente de aquellas con fines empresariales.
En los sectores apícola, hortícola, frutícola, vitícola, de la industria cárnica y de la forestación en los
últimos 30 años existieron emprendimientos asociativos que no lograron prosperar. Hay algunos
emprendimientos de menor escala actualmente en funcionamiento, pero son demasiado recientes como
para sacar conclusiones sobre su sustentabilidad. En el sector agrícola de secano, el sistema
cooperativo se ha debilitado significativamente con respecto al pasado. En el comercio de ganado no
han surgido experiencias asociativas de significación.
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 27
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Por el contrario, el sector lácteo parece ser la excepción, ya que constituye el único ejemplo actual de
una organización cooperativa con una participación elevada y sostenida en el mercado. La Central
Lanera es otro ejemplo de organización de productores exitosa, pero con una participación de mercado
no tan significativa como en el sector lácteo.
A continuación se enumeran algunas de las razones que se mencionan para explicar el fracaso de las
organizaciones asociativas.
Una de las razones que se destaca en forma recurrente es la mala gestión de los emprendimientos. En
general esa mala gestión tendría que ver con una política “complaciente” de la conducción e la empresa
hacia los productores proveedores: precios de productos sobrevalorados con respecto al mercado,
exigencias muy laxas en el financiamiento a los productores, etc. También se señalan la realización de
inversiones equivocadas, la incapacidad de generar mecanismos para fidelizar a los socios. Asociado a
esto se mencionan los problemas de la indefinición de la propiedad en las cooperativas de la
cooperativa y de la consecuente falta de incentivos para los aportes de capital, etc.
Otro aspecto a señalar es que quizás los mercados de productos agrícolas no son tan imperfectos como
se cree y que en realidad las fallas de mercado que harían necesaria la existencia de organizaciones
de productores, no tienen la magnitud como para justificar su existencia.
También se podría suponer que las organizaciones de productores generan bienes públicos que
benefician a los productores, inclusive a los que no participan de ellas, y que como tales difícilmente
generan los márgenes que permitan financiar su funcionamiento. Es como si hicieran funcionar un faro
que evita que los barcos se salgan de su ruta, pero no pueden cobrarle a nadie por ese servicio. Tarde
o temprano se quedan sin los recursos para mantener el funcionamiento del faro.
En el caso de las cooperativas, el bien público que estarían generando sería asegurar el acceso al
mercado de los productores que de otra manera quedarían afuera de él, con el consecuente efecto
favorable en términos de distribución más equilibrada de ingresos en el medio rural. Las cooperativas
tienen seguramente un costo por brindar este “servicio público” pero no generan por ello ningún ingreso.
La efectiva prestación de “servicios públicos” por parte de las cooperativas justificaría que el costo de
brindarlos fuera asumido por la sociedad en su conjunto a través de políticas específicas (en caso de
que se comprobara que las organizaciones efectivamente contribuyen a una mejor distribución del
ingreso y de que la sociedad quisiera que se destinaran recursos con ese fin).
Este enfoque es inclusive aplicable a las propias organizaciones gremiales de productores.
Recientemente el país ha vivido experiencias donde el Gobierno ha recurrido a las organizaciones para
diferentes tareas: distribución de alimentos para el ganado, identificación y ejecución de proyectos de
desarrollo, etc. Esas estructuras ya montadas resultaron de suma utilidad para la implementación de
políticas gubernamentales y en particular para que estas pudieran alcanzar efectivamente a los
productores que más las necesitaban. ¿No sería lógico que el Estado reconociera la importancia de
esas estructuras, que además le ahorran la necesidad de montar costosos aparatos administrativos, y
de alguna manera contribuyera a su desarrollo y consolidación?
En definitiva, la contradicción constatada entre la convicción generalizada acerca de la importancia del
rol de las organizaciones de productores y la realidad de su debilidad actual, llaman la atención sobre la
necesidad de estudiar más a fondo esta temática, para tratar de comprenderla en todas sus
dimensiones. Y sobretodo para extraer lecciones que puedan ser útiles para la definición de estrategias
y la formulación de políticas al respecto.
Políticas públicas e institucionalidad especializada en los pequeños productores
De la revisión realizada sobre las políticas públicas por rubro, se puede concluir que en términos
generales han existido y existen diferentes mecanismos a través de los cuales el Estado ha buscado
apoyar a la pequeña producción de los diferentes sectores. Además de las políticas mencionadas por
rubro, hay que destacar algunas normativas que sin estar específicamente dirigidas a los aspectos
comerciales, buscan favorecer el desempeño de los pequeños productores. Por ejemplo la normativa en
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 28
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torno a la contribución inmobiliaria rural, los aportes a la previsión social, los pagos de impuestos sobre
las ventas y las exigencias consecuentes de contabilidad real, etc.
También hay que destacar que el tema ha ganado prioridad en la agenda de la actual administración.
Como ejemplo de ello hay que mencionar que recientemente se ha creado una Dirección de Desarrollo
Rural dentro del MGAP, que pretende coordinar todas las acciones del Ministerio en torno a este tema.
Aun así, hoy todavía se carece de una institucionalidad articulada y coherente para atender la
problemática de la pequeña producción. Históricamente se optó básicamente por desarrollar
instituciones y proyectos por rubro (JUNAGRA, IPA, SUL, Proyecto Ganadero, PREDEG, etc). En todo
caso es una pregunta a responder: ¿corresponde desarrollar instituciones especializadas por rubro o es
más adecuado una institución especializada en atender a los pequeños productores
independientemente de su rubro? ¿o es necesaria alguna combinación entra ambos enfoques?
Como se expresaba anteriormente, y más allá de los matices, se puede sostener que desde hace un
tiempo las sucesivas administraciones han tenido, con diferentes grados de intensidad, una
preocupación específica por la problemática general de los pequeños productores, incluyendo aquellos
factores que dificultan su acceso al mercado.
Sin embargo, se pueden plantear dudas sobre la eficacia de las medidas adoptadas, ya que salvo en
casos puntuales, no se ha logrado implementar una estrategia eficaz para promover el desarrollo
sustentable de la pequeña producción.
Uno de los elementos que probablemente explican ese problema, es la dificultad para incorporar
orgánicamente el apoyo a las organizaciones de productores como parte de la estrategia para el
desarrollo de la pequeña producción. No quiere decir que no se haya apoyado a organizaciones de
productores. Lo que se expresa es que el tema no está debidamente conceptualizado ni asumido a nivel
concreto de las políticas y quizás por eso se explica la falta de impacto de las mismas. Además, se
plantea aquí el tema ya mencionado de la consideración de los “servicios públicos” que las
organizaciones podrían brindar y que hasta el presente no han sido reconocidos específicamente ni en
los proyectos de financiamiento ni por la legislación y la normativa.
Pero también hay que aceptar que las veces que desde el Estado se ha buscado apoyar a las
organizaciones los resultados, como ya fue explicado, no fueron alentadores. El Estado a través de
diversos mecanismos (BROU, CND, Proyectos BID, etc) apoyó diversos emprendimientos asociativos,
la mayoría de los cuales no se consolidaron.
Una vez más el sector lácteo constituye una excepción. Aquí la intervención del Estado fue muy directa
a través de la creación de CONAPROLE mediante una ley que le otorgó a la cooperativa una serie de
beneficios legales, pero también le asignó una serie de responsabilidades como contrapartida. Ese
apoyo se ha ido desmantelando con el transcurso del tiempo, pero todo indica que logró sus objetivos.
Factores específicos que limitan el acceso de los pequeños productores al mercado
En este punto se pretende presentar una “check list” de posibles factores más específicos que pueden
estar limitando el acceso de los pequeños productores a los mercados. Se mencionan más bien como
factores con incidencia potencial cuyo impacto real debería ser dimensionado en estudios posteriores.
El punto de partida para esta enumeración de factores es el reconocimiento de que en la base de toda
la problemática está el tema de la escala de producción. Si bien este trabajo se concentra en el análisis
de la dimensión comercial del problema, parece claro que la reducida escala, que por definición
caracteriza a los pequeños productores, es la que dificulta su acceso a la tecnología, al crédito, y a
todos los bienes y servicios que determinan la rentabilidad del negocio.
En consecuencia, las dificultades de comercialización no deben analizarse aisladamente, sino en el
marco de estas restricciones. Al mismo tiempo, los factores que se enumeran deben ser considerados a
la luz de las condiciones más globales que se analizaron anteriormente y que se relacionan con las
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dinámicas sectoriales, la existencia de organizaciones de productores y los efectos políticas públicas
correspondientes.
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Fortalecimiento organizacional y poder de negociación de los productores
Este tema ya fue analizado en el capítulo correspondiente a las organizaciones de productores. Su
relevancia radica en que, como ya se ha expresado, el nivel de desarrollo organizacional condiciona el
desempeño de los pequeños productores en todas las demás dimensiones,
Financiamiento para la comercialización
Se asume que este financiamiento puede ser un factor relevante en aquellos rubros donde el momento
de venta pueda ser manejado por el productor y sea un factor importante para determinar el precio
obtenido. Por lo tanto se estima que será aplicable en rubros no perecederos o que pueden ser
conservados durante un tiempo (granos, ganado, lana, queseros, etc). No se lo ve tan relevante en
rubros perecederos como leche o una parte importante de las frutas y hortalizas, donde el margen del
productor para variar el momento de venta es muy reducido (con algunas excepciones como manzana,
papa, etc)
También puede ser un factor relevante en los casos en que el productor debe entregar su producción a
una planta industrial y se genera incertidumbre sobre el momento de cobro.
Las dificultades para el acceso a este financiamiento de origen bancario se originan en exigencias de
garantías, trámites complejos, requisitos formales, etc.
Seguros y gestión de riesgos de comercialización
El acceso a este tipo de seguros es particularmente relevante para aquellos pequeños productores
orientados a la exportación ya que pierden el control sobre el producto. Este queda expuesto a diversos
riesgos de pérdidas físicas durante su traslado al mercado de destino. En determinadas circunstancias
pueden existir también riesgos importantes de cobro.
En función de las definiciones adoptadas, el análisis de otro tipo de seguros, por ejemplo contra riesgos
climáticos o sanitarios, quedaría fuera del alcance de este trabajo.
Impuestos a la comercialización
La incidencia de impuestos que graven la comercialización de productos agrícolas deberá ser evaluada
a efectos de determinar su impacto real en el proceso comercial de los pequeños productores.
Información de mercado
En algunos rubros, los mercados pueden ser poco transparentes y pueden existir actores que se
beneficien con la asimetría en la disponibilidad de información en perjuicio de los pequeños productores.
Las dificultades de acceso a información objetiva pueden ser una limitante relevante en este sentido.
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs)
En muchos casos la existencia de una “brecha digital” que excluye a los pequeños productores del
acceso a las modernas tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs) se transforma en un
factor de marginación de los mismos con respecto a las fuentes de información y a las oportunidades
comerciales más interesantes.
La expansión de canales comerciales “modernos”
Las exigencias que se plantean en algunos canales “modernos” de comercialización (grandes
superficies en frutas y hortalizas, pantallas electrónicas en ganado vacuno, etc.) determinan que los
mismos sean inaccesibles para los pequeños productores aislados.
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Certificaciones: inocuidad de los alimentos y exigencias de los compradores
Existe una tendencia creciente por parte de los mercados más desarrollados a exigir distintos tipos de
certificaciones que garanticen que los productos sean inocuos para la salud humana, que se han
producido respetando el medio ambiente, las leyes sociales y los derechos de los trabajadores, que se
han aplicado las normas del bienestar animal, etc.
La implementación de estas certificaciones exige procesos costosos y complejos que muchas veces
están fuera del alcance de los pequeños productores y por lo tanto limitan sus posibilidades de acceder
a las mejores oportunidades comerciales.
Infraestructura de acopio, conservación y procesamiento
Las plantas de silos para los granos; las plantas de empaque y cámaras de frío para frutas y hortalizas;
las cámaras de maduración para los quesos; las plantas de procesamiento; los sistemas de logística
para la distribución; etc, normalmente constituyen un requisito relevante para
viabilizar la
implementación de estrategias eficaces de comercialización.
Una parte importante de los pequeños productores seguramente tiene dificultades para acceder a este
tipo de servicios en condiciones competitivas.
Formalización empresarial y habilitaciones legales
Hay una tendencia de parte de los sucesivos gobiernos a profundizar el proceso de formalización de las
empresas productoras de alimentos, tanto por razones estrictamente fiscales como por razones de
bromatología. Ello implica que los requisitos para acceder legalmente al mercado interno y más aún
para exportar son cada vez más rigurosos y caros y por lo tanto más difíciles de cumplir para los
pequeños productores.
Asistencia Técnica en postcosecha y comercialización
El desconocimiento de los pequeños productores sobre el manejo postcosecha de los productos
(sobretodo relevante en frutas y hortalizas) y sobre canales y estrategias de comercialización puede ser
un factor relevante que afecta la eficacia de su proceso de comercialización.
La articulación y organización de la cadena agroindustrial
Puede suponerse que la naturaleza y el grado de la articulación entre los diferentes eslabones de la
cadena agroindustrial sean un factor relevante en la determinación de las condiciones de acceso al
mercado (precios, forma de cobro, condiciones de entrega, etc) de los productores. Sin embargo, es
difícil pronosticar si un mayor grado de articulación por si misma, favorece o limita el acceso de los
pequeños productores
Por ejemplo, en cadenas como la cebada y el arroz, que presentan un alto grado de articulación, la
presencia de pequeños productores es reducida.
Por el contrario, en algunas cadenas “desarticuladas” como la horticultura y la ganadería, la presencia
de pequeños productores que accede al mercado es muy importante.
Pero, por otro lado, la lechería es un caso que presenta al mismo tiempo, elevada articulación de la
cadena y alta participación relativa de pequeños productores (quizás debido a la fuerte presencia del
sistema cooperativo)
En la Tabla siguiente se presenta una matriz de doble entrada con los grupos de productores en una
entrada y los diferentes factores identificados en la otra. En las celdas correspondientes se dimensiona
la incidencia de cada factor en cada grupo en una escala de 0 a 4, donde 0 es sin incidencia y 4 es
incidencia muy fuerte. Cuánto más alto el número mayor es la limitación.
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Canales comerciales
“modernos”
0
0
2
3
1
0
2
3
3
2
0
1
3
3
3
3
3
3
7 Avicultores
3
3
3
3
3
3
8 Apicultores
3
2
2 Agricultores de secano
3 Fruticultores
4 Horticultores
5 Viticultores
6 Suinocultores
9 Criadores
1
Lecheros remitentes
0
1
Lana y Carne Ovina
1
1
Queseros artesanales
2
3
3
Articulación
0
Asistencia Técnica
2
Formalización
3
Infraestructura
3
2
1 Forestales
Certificaciones
Información
6
Impuestos
5
Seguros
4
Financiamiento
3
Fortaleza institucional
2
Poder de negociación
1
TICs
Cooperativas Agrarias Federadas
1
0
0
3
0
2
1
0
0
1
1
1
1
2
2
2
2
0
2
1
0
2
2
2
2
0
1
1
1
2
3
3
0
2
0
1
1
2
3
3
0
0
2
1
1
0
1
1
2
1
1
3
0
1
0
2
1
2
2
1
2
0
3
1
1
0
0
0
1
2
3
0
1
0
1
1
1
1
0
0
1
1
1
0
2
2
0
0
3
3
2
0
0
0
0
1
0
1
2
3
0
2
1
1
0
1
0
0
1
1
3
3
3
0
1
3
1
1
3
3
3
1
3
6. POSIBLES TEMAS A PROFUNDIZAR
A continuación se plantean algunas ideas generales con la sola intención de que sean un insumo más
en la discusión del Taller sobre posibles líneas de trabajo a encarar en la próxima etapa del Programa
ESFIM.
Un tema general cuya importancia está definida desde el Programa ESFIM y que se reafirmó a partir del
análisis realizado en este documento, se refiere a la relación entre políticas públicas, institucionalidad y
acceso a mercados de los pequeños productores. Como se explicó, en el país se ha aplicado a lo largo
de varios años, una variedad de medidas, políticas y proyectos orientados a apoyar a la pequeña
producción en varios rubros, lo que constituye una rica experiencia que nunca ha sido analizada
globalmente hasta el presente. La sistematización y evaluación de esta experiencia permitiría contribuir
a comprender cuales son los elementos de diseño y gestión de una política que definen sus
posibilidades de éxito en la promoción del acceso de los pequeños productores al mercado.
También, a lo largo de este documento se presentó abundante evidencia acerca de diferentes
experiencias de organizaciones de productores para acceder al mercado, las que corrieron distintas
suertes. Algunos de estos emprendimientos contaron con apoyos específicos del sector público y otros
no. El análisis comparativo de estas experiencias permitiría extraer lecciones aprendidas sobre las
estrategias más adecuadas para promover el acceso al mercado de la pequeña producción, tanto desde
el punto de vista del sector privado como del sector público. Obviamente este tema tiene muchos puntos
Informe elaborado por Ing. Agr. Santiago Cayota - Uruguay 33
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de contacto con el anterior, por la relación que hay entre el desempeño de las organizaciones y el
entorno político institucional en el cual deben funcionar.
Asimismo la legislación, desde hace muchos años, ha reconocido implícitamente que las cooperativas y
sociedades de fomento rural brindan de alguna manera un servicio de interés público, al otorgarles
algunos beneficios fiscales. Sin embargo, en los últimos tiempos han existido algunos intentos de
eliminar ese tratamiento diferencial, lo que evidencia que para ciertas autoridades, no es tan claro que
estas organizaciones brinden ese servicio público. En ese marco, existe una necesidad de definir en
términos que tengan vigencia para la realidad actual del agro y del país, el verdadero significado y la
naturaleza de los servicios públicos que pueden brindar las organizaciones de productores. Esta base
de definiciones viabilizaría la posterior elaboración de una propuesta al respecto sobre bases
conceptuales y operativas sólidas.
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ANEXO
Entrevistas realizadas y suministro de información
Nombre
Entrevistas
Luis Jourdan
Roberto Benia
Enrique Malcuori
Ariel Arrambide
Daniel Ponce de León
Sergio Helbling
Fernando López
Información
Alfredo Silva
Hugo Licandro
Institución
SOFOVAL
COPAGRAN
CONAPROLE
CHDA
COPRONEC
CLU
CNFR
INAVI
CHDA DIGEGRA
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