DIVISIÓN DE ASESORÍA Y GESTIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio Nº
2362
4 de marzo, 2004
DAGJ-461-2004
Máster
Juan de Dios Araya Navarro
Auditor General
MINISTERIO DE SEGURIDAD PUBLICA
Estimado señor:
Asunto: Se atiende consulta sobre la interpretación que debe hacerse de la frase "con
efectos continuados" ubicada en el artículo 71 de La Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República N° 7428, modificado por la Ley de Control
Interno N° 8292 en su artículo 45, referente a la prescripción disciplinaria.
Damos respuesta a su nota AGSP-B 01-1346-2003 fechada 04 de diciembre de 2003,
recibida por esta Contraloría General ese mismo día, en la cual nos presenta formal consulta para
determinar la interpretación que debe hacerse de la frase "con efectos continuados" ubicada en el
artículo 71 de La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N° 7428, modificado por
la Ley de Control Interno N° 8292 en su artículo 45, referente a la prescripción disciplinaria.
Criterio del Despacho:
Previo a ingresar al fondo de la consulta interpuesta, consideramos importante delimitar el
concepto y los alcances de la figura de la prescripción en términos generales, así como la doctrina
que desarrolla el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
2
1) Sobre el instituto de la prescripción:
El instituto jurídico de la prescripción ha encontrado un campo fecundo de aplicación
dentro del Derecho Administrativo Sancionatorio. En efecto, aquí ya no se trata de limitar la vida
de derechos subjetivos, sino más bien, de racionalizar y someter a límites el ejercicio de la potestad
punitiva –en sede administrativa– de las Administraciones Públicas. El principio de seguridad
jurídica y la limitación de medios de que dispone la autoridad administrativa obliga a que la
persecución de las infracciones y la imposición de las correspondientes sanciones no se mantenga
indefinidamente abierta. De manera que si las actuaciones administrativas o judiciales se van
postergando, llega un momento en que se presume que la sociedad ha perdonado, o al menos ha
olvidado, el agravio cometido.
Así tenemos que, los plazos cumplen una función racionalizadora de encauzamiento del
ejercicio de facultades jurídicas, facilitando así su ejercicio ordenado. Son los plazos
interrumpibles que miden la vida de determinadas titularidades jurídicas activas o de poder. Una de
las manifestaciones de la prescripción administrativa es la prescripción sancionadora, entendida
como, la que limita el ejercicio de la potestad sancionadora en la coordenada temporal. La
prescripción de una infracción se refiere a una condición objetiva necesaria para que se ejerza el
poder sancionador de la Administración, obligatoria para ésta e irrenunciable para el infractor. Para
que la sanción administrativa sea válida en derecho, es preciso no sólo que los actos realizados
estén incluidos en la norma sancionadora, sino que, además, la sanción se imponga de conformidad
con la norma de procedimiento y, en el plazo exigido por la ley; el transcurso de ese plazo sin que
se imponga la sanción determina la imposibilidad legal de efectuarlo y, si se ha hecho, se produce
la nulidad radical de la sanción impuesta. La prescripción, en general, produce efectos extintivos,
la prescripción sancionadora determina en concreto la extinción de la responsabilidad
administrativa surgida de la comisión de una infracción o de la imposición de una sanción.
La prescripción es una institución creada para tutelar el orden social y la seguridad en las
relaciones jurídicas. El ejercicio oportuno de las acciones y los derechos, podría decirse, está
asistido de un interés social. La postergación indefinida en tal sentido acarrea duda y zozobra en
los individuos y amenaza la estabilidad de los derechos de los ciudadanos. Este instituto propende
a eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo, en las relaciones
jurídicas. Para que opere su aplicación se requieren tres elementos básicos: el transcurso del
tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio de la potestad sancionatoria y la voluntad del
favorecido por la prescripción de hacerla valer, pues no puede ser declarada de oficio.
En la actualidad se atribuye el fundamento de la prescripción a la necesidad de crear un
estado de seguridad jurídica ante una situación objetiva de incertidumbre, producida por el no
ejercicio oportuno de la potestad sancionatoria. En este sentido, puede afirmarse que el valor
tutelado por el ordenamiento jurídico en estos casos es la seguridad jurídica, por lo cual se pretende
evitar el ejercicio sorpresivo de un derecho. Emerge como un medio para crear seguridad, lo cual
propende al orden y a la tranquilidad social. Este fenómeno no significa ignorar la justicia, sino
fijar un plazo por parte del legislador, dentro del cual la tutela de ella encuentra cabida.
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Lo anterior, es un breve recuento de la definición y naturaleza del instituto de la
prescripción y, específicamente, de la prescripción de la potestad sancionadora que poseen las
Administraciones Públicas.
2) Sobre la prescripción contenida en el artículo 71 de La Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República N° 7428, modificado por la Ley de Control Interno N° 8292 en su
artículo 45:
Dentro de toda relación de servicio, las Administraciones Públicas disfrutan del poder de
dirección respecto de la actividad desarrollada, el cual va acompañado, como consecuencia natural
y, de forma necesaria, de la potestad disciplinaria, con el fin de lograr un mayor y mejor
rendimiento. Por su parte, ese poder sancionatorio, debe ejercerse de conformidad con los
principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad. Ese segundo principio, hace
referencia a que la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas debe ejercerse en forma
oportuna; es decir, que la sanción impuesta, en un determinado momento, sea correlativa al tiempo
de la comisión de la falta, con lo que se procura también, lograr la seguridad jurídica del
funcionario público, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción ha de ser
sancionada en un período determinado.
Tratándose de servidores de la Hacienda Pública, el artículo 71 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, N° 7428 de 26 de agosto de 1964, publicada en el Diario
Oficial La Gaceta N° 210 de 04 de noviembre de 1994, fue reformado por el artículo 45 inciso a) de
la Ley de Control Interno, N° 8292 de 27 de agosto de 2002, publicada en el Diario Oficial La
Gaceta N° 169 de 04 de septiembre de 2002, que a su vez modificó el plazo extintivo de la
responsabilidad disciplinaria por las infracciones contempladas en esa Ley y dentro del
ordenamiento de control y fiscalización superiores, ampliándolo de dos años a cinco años, entre
otras cosas.
Esa norma, en lo que interesa, establece:
“La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta
Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las
siguientes reglas:
En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años,
contados a partir del acaecimiento del hecho.
En los casos en que el hecho irregular no sea notorio -entendiendo este como aquel hecho que
requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la
responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la
indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario
competente para dar inicio al procedimiento respectivo.
La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable
del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.
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Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él
termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.”
Tenemos entonces, que la norma establece un plazo de prescripción de cinco años para
aplicar el régimen disciplinario al servidor de la Hacienda Pública, plazo que empezará a correr
dependiendo si se trata del jerarca de ente, empresa u órgano y de sí el hecho irregular es notorio o
no. Por tal motivo, indubitablemente que esta disposición debe verse en relación con el artículo 8
de ese mismo cuerpo normativo, el cual define el concepto de Hacienda Pública.
3) Sobre la interpretación de la frase "con efectos continuados":
La potestad para disciplinar a los funcionarios públicos por las infracciones previstas en la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y en el ordenamiento de control y
fiscalización superiores, prescribe en el plazo de cinco años, lapso de tiempo que debe empezarse a
contar de acuerdo a las circunstancias apuntadas en el párrafo 2° del artículo 71 de esa Ley.
Esa misma normativa, señala que opera la prescripción de ese plazo, con efectos
continuados, una vez que sea notificado el servidor que es considerado como presunto responsable
de los hechos que sirvieron de base para dar inicio al procedimiento administrativo respectivo.
Así las cosas, para que no ocurra la prescripción aludida, no solamente debe ordenarse la
formal apertura del procedimiento administrativo mediante el dictado, por parte del órgano
competente, de un acto de naturaleza interna -es decir, que produce efectos jurídicos directos
únicamente dentro de la Administración y no en relación con terceros, salvo que se disponga lo
contrario- (artículo 120 de la Ley General de la Administración Pública), el cual es indispensable
para conferir al órgano director de las facultades necesarias -competencia y capacidad jurídica para
la validez de sus actuaciones-, sino que, es indispensable el dictado y la debida notificación de uno
de los actos preparatorios del procedimiento administrativo. Esto es, el denominado acto de
abocamiento o de apertura, el cual es un acto externo -que se destina y dirige al administradomediante el cual el órgano director decreta el inicio del procedimiento administrativo, permitiendo
a quienes participan del mismo, conocer en detalle el objeto, carácter y fines del procedimiento
administrativo -principio de intimación-.
En consecuencia, debe entenderse que el plazo de prescripción dispuesto en el ordinal 71 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República se interrumpe con efectos continuados
con la debida notificación al presunto responsable del acto de apertura del procedimiento
administrativo que se intenta llevar a cabo.
Ya sea cuando el órgano director decrete su inicio y lo notifique a las partes, o se presente
la instancia del particular interesado, el procedimiento administrativo se entiende por iniciado, para
todos los efectos, desde esa misma fecha -de la notificación o del apersonamiento-. Lo anterior,
mantiene cierta relevancia jurídica desde distintas aristas: la tramitación del expediente debe
realizarse por el orden riguroso de presentación (artículo 296 de la Ley General de la
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Administración Pública), a partir de él comienza a correr el plazo que la ley concede para resolverlo
(artículos 261, 225.2 y 329 ibídem), surgen para el interesado los derechos a participar activamente
en su tramitación y desarrollo (artículos 217, 218, 220, 272 y ss, y 309 ss ibídem), entre otros más.
Así es que, de modo muy acertado pasa a exigirse expresamente, la notificación al sujeto
interesado de la apertura del procedimiento sancionador del que puedan derivarse posibles
responsabilidades suyas para que esta causa interruptora sea eficaz. Es fundamental la notificación
de carácter formal. Ese conocimiento formal es condición de validez de la causa interruptora. Esa
exigencia incondicional de conocimiento implica literalmente que la responsabilidad disciplinaria
puede prescribir incluso cuando existe la oportuna actividad administrativa de persecución, con
apertura de un procedimiento, sino se llega a notificar adecuadamente al eventual infractor, o se
hace tarde.
Asimismo, otro de los efectos jurídicos directos, es que los plazos de prescripción de la
responsabilidad disciplinaria se interrumpen desde la debida notificación del acto de apertura. De
ahí que, el ordenamiento jurídico, con el fin de soslayar la rigidez del sistema, otorga la posibilidad
de evitar la prescripción cuando la situación objetiva de hesitación cesa, por alguno de los motivos
expresamente previstos en la ley, tal y como se desprende del ordinal 71 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República.
La interrupción supone el ejercicio por parte del sujeto activo que no sólo detiene el
cronómetro del tiempo de vida asignado a una situación jurídica, sino que además hace que su
cómputo vuelva a empezar desde cero. Por tanto, el sentido de la interrupción es el de invalidar el
cómputo de tiempo transcurrido a efectos de prescripción. Producida la causa interruptora, que
implica la cesación de la inactividad del derecho, el plazo volverá a correr desde su inicio, con
idéntico tope temporal máximo.
Por otra parte, la norma bajo estudio indica que la interrupción opera “con efectos
continuados”, o sea que, tiene efectos en tractos sucesivos, y habrá de aplicarse a partir de la debida
notificación del acto de apertura del procedimiento administrativo respectivo. En definitiva, los
efectos jurídicos de la interrupción en la prescripción de la responsabilidad disciplinaria inicia con
la adecuada comunicación de la resolución administrativa que da comienzo al procedimiento y
produce efectos prolongados en el tiempo, o sea, durante el tiempo que se tramite el expediente
sancionador. Este proceder resulta lógico, pues el trámite de un procedimiento administrativo, sea
el iniciado de oficio o por petición de un particular, si bien es cierto que la Ley General de la
Administración Pública determina un plazo para concluirlo (artículo 261), tanto por el tiempo
natural necesario para el desarrollo de las actuaciones como por su lentitud propia, justifican que
los efectos jurídicos de la interrupción sean continuados, permanentes, o que se mantengan, durante
la totalidad de su tramitación y resolución; de manera que queda impedido el comienzo nuevamente
de la prescripción en ese lapso de tiempo (durante la tramitación del procedimiento). Por tal
motivo y, según se desprende de la norma objeto de estudio, el legislador decidió incorporar dentro
de nuestro ordenamiento jurídico (bloque de legalidad) que una vez iniciada y comunicada de
forma apropiada la actividad procedimental, se mantengan los efectos de la interrupción de la
prescripción, continua y permanentemente.
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Esperando haber evacuado su consulta satisfactoriamente, atentamente,
Lic. Manuel Martínez Sequeira
Gerente de División
Licda. Silvia Chanto Castro
Gerente Asociada
Lic. Luis Diego Ramírez González
Fiscalizador
LDRG/mgs
C: Archivo Central
NI: 24254
 Criterios y dictámenes
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