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LIMITADO
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E/CEPAL/CEGAN/POB/3
26 de enero de 1979
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ORIGINAL: ESPAÑOL
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C E P A L
Comisión Económica para América Latina
Comité de Expertos Gubernamentales de Alto Nivel
Primera Reunión sobre Población
Quito, Ecuador, 12 y 13 de marzo de 1979
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PERSPECTIVAS PARA LA ACCION EN POBLACION
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Los últimos afios son testimonio de la apertura de nuevos frentes de preocupación, estudio y cooperación en torno a las cuestiones de población, en par
ticular aquellos que tienen relación con situaciones críticas que afectan el
nivel y calidad de la vida humana.
Siendo estas materias responsabilidad de
los gobiernos, en el marco de la cooperación y solidaridad regional dado el
carácter global de los problemas, los asuntos y actividades sobre población
deben plantearse y organizarse en el contexto de las políticas generales
y
de la planificación del desarrollo.
El Programa Regional de Población, con los objetivos que se
puntuali-
zan en la sección 1 de este documento, se propone dar una respuesta
a
las
demandas que surgen de esta nueva situación.
La sección 2 presenta un cuadro conciso de algunas situaciones
críti-
cas en aspectos claves del desarrollo económico y social en que la población
juega un papel significativo.
La cooperación técnica es el mecanismo a través del cual los
organis-
mos gubernamentales, en este caso la CEPAL, ayudan a los países a enfrentar
su propia problemática en términos de población y desarrollo.
Señálase
en
la sección 3, el papel complementario de la cooperación internacional y
la
necesidad y los requisitos de un desarrollo interno a fin de que ésta pueda
tener éxito, enfatizándose el principio de auto-suficiencia.
c
Por último, la sección 4 apunta a justificar la necesidad de
mecanis-
mos regionales de consulta, con el propósito de que la cooperación internacional gane en factibilidad y eficiencia.
Se puntualizan las funciones prin
cipales que debería tener un órgano regional de consulta, cuales serían exa
minar la problemática población-desarrollo, el estado de las políticas
y
programas de población, y el estado y progresos de la cooperación regional.
I N D I C E
Página
1.
2.
3.
4.
El Programa Regional de Población. Ampliación
del campo de acción en respuesta a nuevas pre£
cupaciones
1
Situaciones críticas del desarrollo en las que
la población tiene una presencia significativa
5
La cooperación técnica.
mas
11
Condiciones y proble-
Hacia un mecanismo regional de consulta en materia de población
15
1.
El Programa Regional de Población. Ampliación del campo de acción
en respuesta a nuevas preocupaciones
El Programa Regional de Población tiene como propósito global el crear
y ampliar conocimientos, capacidades e insumos que son necesarios en
gene-
ral para un adecuado manejo de los asuntos de población y materias relacionadas y, en particular, para la formulación e implementac ion de
políticas,
planes de desarrollo y programas de población.
Para el logro de esta finalidad, el Programa contempla acciones y
ac-
tividades orientadas a los siguientes objetivos:
a) Fomentar en las distintas esferas nacionales la comprensión de
la
naturaleza y la importancia de las relaciones recíprocas entre los factores
demográficos, socio-económicos y ambientales en el desarrollo.
b) Desarrollar y mejorar la capacidad permanente de los países para la
organización e implementacion (incluyendo elaboración de datos y su publica
ción) de censos de población y encuestas.
c) Desarrollar y promover el mejoramiento de la calidad de las estadís^
ticas demográficas y su adaptación a las necesidades de la planificación económica y social, así como de técnicas y métodos analíticos para su
mejor
aprovechamiento.
d) Mantener actualizada información básica sobre la situación y
pers-
pectivas de la evolución demográfica de los países de la región.
e) Promover y desarrollar investigaciones destinadas a cía ificar
las
interrelaciones entre población y desarrollo, especialmente en cuanto a cuan
tificar los determinantes y consecuencias de la dinámica de la población en
los países de América Latina, tomando en cuenta los diferentes sistemas regionales y grupos sociales.
f) Desarrollar instrumentos analíticos, adaptados a las condiciones de
los países de la región, para incorporar las variables demográficas en
proceso de planificación.
el
g) Promover
3
desarrollo, y de incorporar las variables demográficas en el proceso de
la
planificación económica y social.
La base de datos y la capacidad para interpretar y evaluar problemas de
desarrollo en relación.con las tendencias y características de la población
varían considerablemente de un país a otro.
Muchos países todavía no
tie-
nen una base de datos demográficos que podría ser considerada suficiente
confiable; los recursos humanos disponibles para actividades
y
de población
probablemente son insuficientes aun a un nivel poco sofisticado. Aparte
de
los problemas técnicos, hay también diferencias con respecto al grado
de
percepción de la importancia dada a la magnitud, tendencias, composición
y
distribución geográfica de la población en conexión con el mejoramiento del
nivel y calidad de la vida humana.
Algunas de estas diferencias
condiciones reales en términos, por ejemplo, de la relación entre
naturales y población, mientras qué otras responden más bien
a
reflejan
recursos
posiciones
políticas.
Se puede mencionar una serie de factores que obstaculizan la
formula-
ción de políticas de población integradas en las de desarrollo y la incorpo
ración de las variables demográficas en los planes de desarrollo, en particular,
i) falta de datos adecuados sobre la población; ií) insuficiente co
nocimiento de las relaciones entre los factores demográficos y el desarrolló
socio-económico en el contexto específico de cada país y el correspondiente
marco conceptual; iii) falta de interés, voluntad o comprensión de la impor
tancia de políticas para el logro de los objetivos del desarrollo,o bien se
les asigna baja prioridad; iv) falta de personal capacitado en métodos de a
nálisis demográfico, en investigaciones sobre población
y diseño de políti
cas; v) falta de arreglos institucionales apropiados para facilitar y coordinar la recolección de datos, la investigación, la enseñanza, y la formula
ción e implementación de políticas; y.vi) falta de mecanismos efectivos para comunicar resultados, de investigaciones y experiencias.
En términos más amplios podría decirse que el éxito en la superación de
estos obstáculos depende de una serie de condiciones o requisitos que deberían satisfacerse.
En primer lugar, la existencia de políticas y planes de
/desarrollo
4
desarrollo coherentes, con claras definiciones de.objetivos y metás econónri
cas y sociales, y de estrategias a largo plazo que puedan servir de marco de
referencia para las políticas, y programas de población.
Segundo, que se ha
ya alcanzado suficiente reconocimiento y cierto consenso nacional acerca de
la importancia, que tienen los aspectos demográficos (biomédicos,,
sociales,
ecológicos, culturales) en la prevalencia, emergencia, magnitud y
solución
de los problemas económicos> sociales y aliéntales del desarrollo. En
cer término, crear o adaptar
los mecanismos institucionales,
ter
proporcionar
capacitación especializada a cuadros nacionales de científicos, técnicos
y
administradores, así como disponer del conocimiento y la tecnología necesarios para poder, manejar y dar una. respuesta apropiada a aquellos
problemas
del desarrollo en los que las tendencias y características de la
población
juegan un papel importante.
Siendo la población el agenté principal del proceso'de desarrolló económico y social, entonces la planificación del desarrollo debe incluirla co
mo una variable fundamental en todas aquellas dimensiones de dicho
proceso
en los que ella interviene como elemento problemático, como ocurre con
el
empleo, el desarrollo regional (rural y urbano), la calidad del. medio , ambiente» la distribución del ingreso y la disponibilidad de servicios sociales básicos, entre otros.
-
.-,
Si bién algunos pàises de America.Latina han formulado políticas qúe en
forma explícita están destinadas a influir sobre variables demográficas, ..pío
eos las han incorporado operaciohálmente dentro de sus políticas dé desarro
lio o dentro del contexto dé los planes correspondientes. En la práctica de là planificación en América Latina, la información y
los estudios demográficos se han usado en la etapa del diagnóstico y también
en alguna medida, en la determinación de los objetivos y metas de los
nes sectoriales (salud, educación, empleo), para lo cual se han tomado
plaen
cuenta proyecciones de la población con distintos niveles de desagregación,
según los requerimientos de los planificadores.
En buena parte, la poca consideración que se ha dado a los factores de
mográficos, cuándo se han determinado
les
medios
e
instrumentos
para
/implementar
5
implementar las políticas, refleja el estado del conocimiento sobre las interpelaciones de esos factores y los de naturaleza socio-económica y el hecho que los modelos conceptuales y cuantitativos utilizados, si
las variables demográficas, las consideran como datos.
incorporan
Por otra parte, las
proyecciones de población que generalmente se utilizan no explicitan las hipótesis sobre el cambio económico y social que se produciría en el
período
que abarca y , por otra parte, tampoco los efectos de la dinámica poblacional sobre dichas hipótesis.
La consideración de las variables demográficas como un dato exógeno po
dría considerarse aceptable cuando se preparan planes de corto y mediano pía
zo, pero aun en estos casos es necesario tener una visión a más largo plazo
de las diferentes opciones o alternativas para el desarrollo y de su factibilidad, y en esa perspectiva es importante considerar la influencia que p£
drían tener los cambios económicos y sociales sobre aquellas variables.
2. Situaciones críticas del desarrollo en las que la población
tiene una presencia significativa
El crecimiento y los patrones de distribución espacial de la población
ocupan una posición dominante en la constelación de variables
demográficas
de la problemática población-desarrollo.
En
forma previa a la discusión de este último tema, parece
necesario
reconocer que las tendencias observadas en las últimas décadas en el
volu-
men y la distribución geográfica de la población, no podrán ser modificadas
en un futuro relativamente cercano más alia de ciertos límites.
Consecuen-
temente, los esfuerzos para resolver muchos de los problemas inherentes
al
desarrollo deben tomar en cuenta estos hechos.
En efecto, aunque se produjeran modificaciones substanciales en el nivel de la fecundidad en los países en desarrollo -consecuencia de la urbani_
zación, los cambios de las estructuras sociales,
el
mejoramiento
en
los
/niveles
6
niveles de vida de los grupos menos favorecidos y las acciones de los
pro-
gramas de planificación de la familia-, las tasas' de crecimiento demográfico seguirán siendo durante varias generaciones suficientemente altas
como
paira qué la población aumente de volumen en forma considerable.
Los países de América Latina atraviesan distintos estadios de urbaniza
ción.
En algunosp los menos, este proceso alcanza niveles comparables a a-
quellos de los países desarrollados en otras regiones; la mayoría pasa
por
las etapas más dinámicas del ciclo de urbanización, o entrarán en esa
fase
en las próximas décadas.
Este proceso debería regularizarse para
reducir
los efectos negativos qvle pueden ser observados en todas partes, sin preten
der detenerlo, ya que parece ser inherente al desarrollo económico y social.
La tarea, presenta grandes
dificultades: no se conocen políticas o
medidais
de probada, eficacia para modificar substancialmenté las tendencias de los mo
vimientos migratorios que han conducido a ios patrones de distribución esp¡a
cial prevalecientes y, en todo caso, políticas y medidas que han sido aplicadas con relativo éxito en algunos países tienen un alto costo y sólo
drían producir efectos significativos a largo plazo.
En resumen, los
popaí-
ses deberían estar preparados para afrontar un segundo frente de inercia de_
mográfica, que se suma a la inercia del crecimiento de la población
y
que
En la medida que el crecimiento, la distribución geográfica y las
ca-
racterísticas demográficas y sociales de la población no armonicen con
las
en buena parte es una de sus consecuencias.
metas del desarrollo o que constituyan obstáculos en algunas de1 sus etapas,
hace una situación crítica en la problemática población-desarrollo. Contribuir a armonizar las tendencias demográficas y las tendencias
y
objetivos
del desarrollo económico y social debería constituir, en consecuencia,
la
finalidad explícita de la acción regional concertada en este, campo.
El primer paso para abordar la problemática población-desarrollo-
con-
siste en identificar áreas de problemas críticos y de acciones de gobierno.
Se trata justamente de aquellas áreas estratégicas del desarrollo en las que
las variables demográficas juegan un papel reconocido y a las cuales . ; los
gobiernos y los organismos internacionales han dedicado preferente atención.
/No es difícil
7
No es difícil señalar que tienen este carácter privilegiado
los
problemas
relativos a empleo y distribución del ingreso, desarrollo regional, habitat
y calidad del medio ambiente urbano y rural¿.servicios sociales básicos (sa
lud, educación, seguridad social), alimentación y recursos naturales.
Por otra parte, considerando la diversidad estructural interna de cada
sociedad nacional, la que se traduce-en importantes diferencias socio-econó
micas y de comportamiento demográfico, la atención debe centrarse en grupos
de población que, definidos con criterios ecológicos y sociales, se consid£
ran estratégicos desde el punto de vista dé los objetivos de política y
la planificación.
de
En tal sentido cabría señalar a las poblaciones margina-
les dé las áreas metropolitanas, la población
rural dispersa, población de
ciudades emergentes con crecimiento demográfico explosivo, grupos de extrema pobreza y mano de obra del mercado informal urbano.
Las áreas de problemas críticos y grupos estratégicos señalados
arri-
ba pueden reconocerse rápidamente entre los temas que han sido objeto de atención en reuniones intergubernamentales de la CEPAL, celebradas en los úl
1/
timos años y en los programas de trabajo de la Secretaría Ejecutiva.—
El crecimiento económico moderno conlleva cambios en los patrones
distribución espacial de la población en el interior de los países.
de
Sus ex
presiones más típicas en las condiciones corrientes de los países en
des-
arrollo, aplicables a la mayoría de los latinoamericanos, son la rápida urbanización y la emergencia de grandes concentraciones de población (metropo
lización), en gran medida como consecuencia de la incapacidad del sector agrícola
para generar empleo y de la consiguiente respuesta de la máno
de
obra a la cambiante distribución de los "recursos productivos".
En muchos países latinoamericanos, y en alguna medida en
todos
en una pequeña fracción de la superficie de su territorio se concentra
1/
ellos
el
CEPAL, Conclusiones y Recomendaciones de Reuniones de la CEPAL Realizadas en e T Período 1975-1977, E/CEPAL/1031, marzo 1977.
CEPAL, Proyecto de Informe Anual, E/CEPAL/1030, marzo 1977.
CEPAL, Programa de Trabajo de la'Comisión, 1977-1979. E/CEPAL/1032, mar
zo 19777
~
/ingreso
8
ingreso nacional,. el producto generado por la industria, los medios, de comu
nicación, los' servicios especializados que sirven a las empresas y a los organismos gubernamentales,. las. actividades residenciales (viviendas ¿ obras de
urbanización,, etc.) y los servicios a. particulares-(educación* salud, recre
ación, etc.).
Existe consenso en que las fuerzas del. mercado tienden a aumentar*, más
que a disminuir, la desigual distribución 'espacial de los recursos product^
vos y i- en consecuencia, a acentuar el patrón de distribución concentrada de
la población.
La migración, el comercio interregional y. los„movimientos, de
capital son los procesos a través de los cuales se verifica el.. crecimiento
diferencial de regiones ricas y. de regiones pobres, aumentando la brecha en
tre ambas.
Hay un círculo vicioso que refuerza las tendencias hacia la con
centración de actividades y.de población, y de afluencia y. pobreza en térm_i
nos regionales.
Con diferente grado de intensidad y con características distintas
los países de América Latina, el medio humano no ha escapado a
que lo afectan negativamente.
en
influencias
Esto se da tanto en el rural como en el urba
no, pero el deterioro de este último es el que
de manera más clara y en me
dida no despreciable puede relacionarse con factores demográficos.
El deterioro del medio urbano preséntase,de variadas formas.
Ciertas
manifestaciones tienen su raíz en la pobreza extrema que afecta
algunos
grupos de población,.mientras que otras deben vincularse a expresiones
afluencia que se encuentran en las grandes ciudades.
rioro puede obedecer a la extensión física de la
Por,41timo, el
de
dete-
ciudad,,en términos
de
costos de los servicios básicos, uso irracional del suelo, gasto improducti^
vo del tiempo, recargo en los precios y otras deseconomías.
La
influencia
de estos factores -pobreza,, afluencia, extensión física de la ciudad- suele ser convergente en ciertas formas de deterioro.
Condiciones similares se presentan én. muchás ciudades intermedias
que
han estado creciendo con,tasas demográficas .elevadísimás y cuyas infraestru£
turas físicas se modificaír a un ritmo considerablemente más lento que la po
blación.
/La transformación
9
La transformación estructural de la economía es inherente al
lio económico moderno.
desarro
La industrialización y las innovaciones
tecnológi-
cas de todo orden implican una creciente reducción, en términos
relativos,
del producto generado por la agricultura y, con ello, de la población
depende del trabajo en este último sector.
que
En América Latina, al igual que
en países en desarrollo de otras regiones, esta
transformación de la econo
mía se ha estado produciendo junto a un desarrollo agrícola insuficiente no
tan sólo en lo que se refiere a la productividad por unidad de tierra, sino
que también, lo que es. más importante todavía, en términos de cambios
es-
tructurales en la sociedad rural.
Las tendencias del mercado de recursos y de consumo, factores de rent¿
bilidad y modificaciones en la estructura de la demanda, sumadas a la estruc
tura de tenencia de la tierra, han venido provocando el creciente deterioro
de la basé económica de la población rural y de las ciudades que
dependen
estrechamente de la economía agrícola, ampliándose de este modo la brecha en
los niveles de ingreso y condiciones de vida entre regiones. Esta evolución
estimula, fuerza, la emigración en busca de oportunidades económicas y
de
servicios de educación y de salud.
Al mismo tiempo, el atraso en el desarrollo económico y social
ne las condiciones determinantes de una elevada fecundidad.
mantle
Con ello la po
blación rUral mantiene un significativo crecimiento vegetativo que,.al presionar sobre los recursos productivos disponibles,
refuerzan los estímulos
al éxodo de la población.
La forma en que se distribuyen los beneficios del crecimiento económico y este mismo crecimiento, dependen en gran medida del nivel
tura del empleo.
y la estruc
La conciliación entre crecimiento económico y empleo suf1
ciente constituye uno de los grandes problemas que plantea el desarrollo so
•bre bases modernas.
Como ya se ha dicho, la orientación de las inversiones en
actividades
urbanas y en el sector agrícola que se observa en los países de la
región,
ha sido incapaz de crear suficientes oportunidades de empleo permanente
en
relación con el crecimiento demográfico y la urbanización.
/Debe
10
Debe resaltarse el papel del empleo como factor socio-económico deter
minante en el crecimiento y la distribución espacial de la población.
Des-
empleo y subempieo crónicos son generalmente sinónimos de extrema pobreza y
por consiguiente, las poblaciones afectadas no tienen acceso a la enseñanza
y a los servicios de salud.
Fecundidad y mortalidad infantil eleyadas,
y
éxodo migratorio son sus consecuencias en las regiones deprimidas; en
las
grandes ciudades ,1a marginación económica.y social, manteniéndose las
pau-
tas de comportamiento reproductivo características del sub desarrollo;.
Si bien él nivel de vida de la masa de la población está irievitablemen
te unido a las condiciones del empleo, no es menos cierto que las tendencias
demográficas y las características de la población ejercen una indudable in
fluencia sobre la oferta cuantitativa y cualitativa de mano de obra.
Tanto
la tasa de crecimiento natural como los desplazamientos migratorios,. .obviamente presionan sobre el mercado de- trabajo. . Las grandes ciudades -así como los centros urbanos de tamaño intermedio que han estado creciendo de modo, vertiginoso ante el estímulo de una expansión industrial
relativamente
importante- muestran síntomas bastante claros de los efectos negativos
exceso de oferta de mano de obra, los que suelen ser más acusados en
del
cier-
tos sectores que ocupan trabajadores no calificados.
En América Latina, las, preocupaciones en torno a las migraciones internacionales se concentran en dos aspectos., ambos de vital importancia
para
su desarrollo, a saber: el éxodo intelectual de la región y la
integración
regional del mercado de mano de obra.
>
La emigración de científicos, profesionales y en general de trabajadores calificados es una característica común de todos los países de la
gión, acentuada en las últimas décadas, y favorecida por la política
gratoria de los países desarrollados.
. rer
inmi-
Aunque la información estadísticadi£
ponible es parcial e incompleta, se sabe que esta emigración representa una
pérdida económica importante en términos de costos de formación y en. razón
de recursos productivos que se restan a la economía nacional.
La migración intrarregional no es un hecho nuevo para algunos
latinoamericanos.
Sin embargo, puede decirse que ha tomado una,:
países
dimensión
/más importante
11
más importante después de 1950, cuando comienza en algunos casos a ocupar el
lugar de la inmigración europea de máno de obra no calificada y, en
otros
casos, a proveer mano de obra agrícola a regiones de baja densidad o afecta
das por desplazamientos migratorios internos hacia las ciudades principales
del país receptor.
En ambas situaciones trátase, principalmente, de
movi-
mientos de población entre países limítrofes.
Esta clase de migración intrarregional ha creado problemas tanto a los
migrantes como a los países involucrados.
Unas veces la ausencia de conve-
nios bilaterales que regulen estos movimientos, y otras veces el anacronismo de la législáción en esta materia, estimulan las entradas o permanencias
ilegales con sus correspondientes secuelas: discriminaciones en el
mercado
de trabajo, falta de protección legal, carencia de seguridad social y de otras formas de asistencia y orientación.
3.
La cooperación técnica.
Condiciones y problemas
La asistencia técnica y financiera que prestan los organismos
interna
cionales sólo sustituyen de manera parcial y temporal a los recursos nacionales que se
deberían movilizar para establecer y mantener funcionando
un
conjunto de programas, proyectos y actividades básicas en materias de pobla
ción.
Sin embargo, entretanto los países de la región creen las
condicio-
nes institucionales, dispongan de recursos técnicos propios y puedan
com-
prometer fondos suficientes, la asistencia externa debe seguir cumpliendo u
na labor cualitativamente importante.
Aunque en la próxima década los países en desarrollo con el apoyo
la asistencia regional podrían alcanzar progresos sustantivos en el
de
manejo
de las actividades de población con sus recursos propios, deberían esperarse nuevas demandas de
asistencia técnica.
La apertura de nuevas áreas
de
preocupación, enfoques más complejos para una mejor comprensión de la reali
dad, y la introducción de tecnología más
sofisticada, entre otros factores,
generan demandas de asistencia externa.. Actividades
de
información
y
/procesamiento
12
procesamiento de datos de población, sobre las cuales necesidades potenciales están ejerciendo una creciente presión a todos los niveles, ilustran el
efecto de los cambios que están ocurriendo, en el campo de la población y en
las expectativas de asistencia externa de parte de los países respecto
de
aquellas actividades.
La ampliación de las expectativas en esté campo, no es un producto
es-
pontáneo, sino más bien el resultado de decisiones y compromisos que han ve^
nido tomando los gobiernos en el seno de los organismos internacionales
.y
regionales de consulta, sobre la mayoría de los problemas del desarrollo económico y social relacionados con .aspectos
poblacionales.
La magnitud de; la demanda y las modalidades de la asistencia
extema
dependen también, en parte, de factores nacionales relacionados con la p o H
tica institucional de los organismos gubernamentales, ;su percepción de
las
necesidades de asistencia y de los recursos humanos y financieros de que ellos disponen.
Por ejemplo, la política institucional puede ignorar
plemente minimizar la relevancia de
o sim
desarrollar actividades de población es_
pecíficas más allá de las necesidades que han sido trádicionalmente satisfe
chas con los recursos locales existentes; la creciente comprensión
de
las
relaciones entre los asuntos de población y las diferentes esferas de la ac
ción gubernamental tradicional y nuevos campos de preocupación pública, con
tribuirán ciertamente a incrementar las necesidades de asistencia
técnica
externa.
Én las dos décadas pasadas, el bulto de la asistencia técnica regional
ha tomado la forma de programas de capacitación, respaldó a prograínas de análisis de datos y estudios de diagnóstico de la situación demográfica, apa
yo en procesamiento de datos censales y encuestas, así como asesoría en investigaciones sobre tendencias, patrones y factores de la fecundidad, la mor
talidad y la migración.
naturaleza
En los últimos años, con el reconocimiento de
la
indisoluble de las características demográficas de la población
y el desarrollo económico y social y , e n consecuencia, de la necesidad
de
incorporar la variable población en el diseño de las políticas y en el proceso de la planificación, se amplía el área de acción tanto para los , organismos gubernamentales como para itistiltucionea llamadas a prestar
técnica.
ÍT
asesoría
/La asesoría
13
La asesoría regional para ayudar a los países en la formulación e
plementación de programas y políticas de población, así como en el
de la planificación correspondiente, es una actividad relativamente
compleja, sobre la cual existe pbca
cimiento es todavía insuficiente.
im-
proceso
nueva,
experiencia y donde el estado del cono
Esta tarea trasciende los límites técni-
cos de una sola disciplina, de tal manera
qué para ser abordada se requie-
re la concurrencia de especialistas que abarquen una amplia gama de conocimientos en materias económicas, sociales y políticas.
Aparte del conocimiento sustantivo
sobre los problemas y de la capaci_
dad técnica para la programación e implementación que son necesarias en relación con el diseño de políticas de población y con la introducción de insumos y metas demográficos en el proceso de planificación, también se
re-
quieren ciertds requisitos institucionales y de logística que aseguren
la
factibilidad y eficiencia de la cooperación técnica externa, á saber, suficiente grado de comprensión en los sectores públicos y privados
nacionales
de la importancia de los asuntos de población; disponibilidad de datos, per
sonal especializado, recursos financieros y organización institucional.
Uno de los principales objetivos de la asistencia técnica
internacio
nal en población es promover conciencia de las implicaciones sociales, económicas y ambientales de los problemas de población nacionales e internacio_
nales, así como el promover estrategias para encararlos, en armonía con los
planes y prioridades de cada país.
La comprensión o toma de conciencia
de
estos hechos es un proceso gradual que emplea tiempo, como lo muestra la experiencia reciente respecto de la evolución de la posición general de
los
países sobre asuntos de población, y está estrechamente relacionada con las
ideologías políticas, con los modelos de desarrollo explícita o
mente adoptados, o a consideraciones
geopolíticas.
implícita-
Al mismo tiempo, no d£
bería descuidarse la influencia que tienen sobre estas posiciones las
ten-
dencias y características demográficas propias de cada país en relación con
la estructura y crecimiento de su economía.
Bajo el presente estado de "conciencia", parece que los gobiernos
de
la mayoría de los países de la región no favorecerían la formulación de pro_
gramas de población
de amplia cobertura,sino más bien programas sectoriales,
/tales
3
14
tales como la preparación de diagnósticos sobre la situación demográfica
y
sus implicaciones sobre los sectores sociales de la planificación, apoyo
a
extensión de actividades de salud materno-infantil. que incluyen acciones de
planificación de 1§ familia, o desarrollo de sistemas de información de datos y documentos sobre población.
La mayoría de estas.actividades son ini-
ciativas sectoriales (ministerios, departamentos, etc.)
dentro de ^na política gubernamental general.
no.
estructuradas
.
Un principio básico en la estrategia de la asistencia internacional es
satisfacer las necesidades relacionadas con los recursos humanos y la organización institucional, con el, propósito de que los países en desarrollo ad
quieran auto-suficiencia tan pronta y rápidamente como sea posible,
y
la
promoción de ésta es precisamente uno de los propósitos, básicos de la
coo-
peración técnica,.
alta
El principio de auto-suficiencia sugiere
asignar
prioridad, entre otras actividades, al desarrollo de recursos humanos a través de programas de capacitación y transferencia de tecnología,como también
a la creación .de instituciones a nivel nacional, en particular para la
re-
colección y análisis de datos de población, diseño de políticas e implementación de programas de población.
Ha habido en la región evidentes progresos en relación a la disponibilidad de personal calificado.
No obstante, la.demanda potencial cualitati-
va y cuantitativa está creciendo más rápidamente ,que la oferta efectiva.El pro
blema también es de eficiente utilización de los recursos humanos disponibles
relacionada estrechamente con el desarrollo, institucional del país. Al
pecto, cabría señalar que la, posición internacional de los
res-
gobiernos respec^
to de la importancia de los asuntos de población debería estar ..en armonía con
acciones dirigidas a apoyar- y fortalecer organizaciones y programas naciona
les responsables de -la producción de información estadística,
capacitación
de personal, investigación y, en general, que realizan actividades que producen insumas para las políticas y planes gubernamentales a diferentes nive_
les.
/4. Hacia
15
Hacia un mecanismo regional de consulta en materia de población
Del examen precedente resulta claro que la factibilidad y la
eficacia
de la cooperación técnica en el campo de la población» por la amplitud
y
complejidad con que se proyecta esta actividad, depende en mucho mayor medi_
da que hace pocos años, de una labor que debe ser plenamente compartida entre el organismo regional que la presta y el gobierno que se beneficia de la
misma.
Para ello, los principios de cooperación internacional ya reconoci-
dos por todos los países deberían tomar una mayor vigencia a través de
me-
canismos institucionales y programas operacionales, con capacidad para defi
nir necesidades prioritarias, asignar recursos, utilizar adecuada y oportunamente el producto de la labor de los asesores, y, sobre todo, asegurar el
seguimiento y desarrollo de líneas y planes dé trabajo con recursos naciona
les.
En consecuencia, cabría postular una participación directa más
amplia
de los gobiernos de la región en las orientaciones generales y en la asigna
ción de prioridades para el programa de población de la CEPAL, creando para
ello mecanismos adecuados de consulta en el seno de la misma Comisión.
presencia más frecuente y directa de los países, ya sea en órganos de
La
con-
sulta o en reuniones técnicas para asuntos de población, también fungiría co
mo un instrumento eficaz para promover medidas de gobierno de impulso, apoyo y fortalecimiento, según el caso, a organismos y programas
que tienen por objetivos desarrollar actividades en
nacionales
el campo específico de
la población y asuntos relacionados, como son la recolección y
elaboración
de datos, capacitación de personal especializado, llevar a cabo estudios
investigaciones, formular políticas y elaborar planes y programas
e
guberna-
mentales de acción directa.
El mecanismo gubernamental de consulta para asuntos de población, inde
pendientemente de la forma' institucional que se adopte, podría asumir
las
siguientes responsabilidades principales:
a) Re-examinar periódicamente la problemática población-desarrollo
en
los países de la región,. teniendo en cuenta:- cambios en la población y
en
las condiciones económicas, sociales y políticas, en
el
plano
nacional,
/regional
16
regional e internacional; percepción de la emergencia de nuevos
problemas;
reorientaciones en las estrategias para el desarrollo; datos, conocimientos
e información que arrojen nuevas luces sobre dicha problemática, y sobre la
viabilidad y efectos probables de políticas, directas o indirectas, sóbrela
dinámica y la distribución geográfica de la población.
Dicho examen tendría cono propósito definir ó redefinir problemas y Járeas críticas que requieren acción prioritaria tanto a nivel nacional
regional.
como
Esté ejercicio es de la mayor importancia para evaluar y, en to-
do caso, reorientar o enfatizar si correspondiera, algunas de las líneas de
actividad del CELADEÍ en el caimpo de la población y, en ultima instancia, pá
ra ajustar el Programa Regional de Población a las nuevas definiciones y ob
jetivos que se formulasen.
Estos exámenes periódicos concordarían con un propósito de alcances más
amplios, formulado en el Plan de Acción Mundial sobre Población (1974), que
asigna a los gobiernos el papel de "determinar y evaluar los problemas y ne
cesidades de sus países en mátéria de población a la luz de su situación po
lítica, social, cultural, religiosa y ecónómica", tárea que deberá realizar
se
sistemática
y
periódicamente a fih de promover la adopción de deci-
siones racionales y dinámicas y con pleno conocimiento de causa en
materia
de población y desarrollo. (Para. 98)
b ) Hacer un exámén del estado de las políticas y programas dé
ción en los países dé la región.
pobla-
Téndría como propósito principal estable-
cer un cuadro de las políticas gubernamentales en"asuntos de población dentro del amplio espectro de ios planes y prografnas de' desenrollo económico y
social (globales, sectoriales y regionales), incluyendo instrumentos jurídi
eos e institucionales, asignación de recursos, objetivos y metas, y
progre
sos en su implementación.
El propósito de este ejercicio está en línea con la posición tomada por
ios gobiernos de la región en la Segunda Reunión Latinoamericana sobre
blación (México, 1975), ratificando la recomendación contenida en el
de Acción Mundial sobre Población, en el sentido de que las medidas
programas
PoPlan
y
ios
que se adopten con miras a producir efectos demográficos, se in-
tegren en los planes y programas sociales y económicos.generales, y que esta
/integración
17
integración deberá reflejarse en los objetivos, instrumentos
de planificación de los países.
y
organismos
Atiende, además, a una situación nueva que
se ha venido produciendo en los últimos años, la que con frecuencia toma for
ma concreta en programas de salud, de educación y de comunicación, que apun
tan, al menos subsidiariamente, a modificar el comportamiento
de la población.
demográfico
Varios países también han formulado en instrumentos jurí-
dicos y/o en sus planes de desarrollo, un cuerpo de principios y
objetivos
de políticas de población y, en ciertos casos, se ha creado un organismo de
alto nivel administrativo con funciones de asesoramiento, coordinación, supervisión y ejecución en materia de políticas de población, o bien
se
ha
puesto esta responsabilidad bajo una secretaría de estado.
Por este medio se establecería un sistema de intercambio de
informa-
ción y experiencias sobre problemas (políticos, institucionales, culturales,
financieros, etc.) relativos a la formulación, operación y evaluación de po
líticas y programas gubernamentales destinados a
producir
modificaciones
-por vía directa o inducida- en la dinámica y la distribución de la
ción.
pobla-
Consecuentemente, abriría la posibilidad de sentar las bases para una
cooperación inter-gubernamental sobre estas materias, así como tomar
deci-
siones sobre necesidades y modalidades de cooperación técnica que se espera
recibir dentro del marco del programa regional de población de la CEPAL.
c ) Examinar periódicamente el estado y los progresos de la cooperación
técnica en la región.
Tiene como propósito hacer un balance entre la deman
da de servicios de asesoría técnica externa directa, por parte de los
paí-
ses, y el nivel de respuesta por parte de los organismos que operan a nivel
de la región, incluyendo los logros en los objetivos perseguidos.
Este examen permitirá detectar los problemas que pudieran restar
ciencia al sistema y a los programas de cooperación regional.
Sin
efiduda
existen problemas de financiamiento y de utilización óptima de los recursos
humanos especializados disponibles.
Otros problemas nacen de las
modalida
des de operación con las que están funcionando los servicios de asesoría, 11
nido al hecho que el soporte institucional de contraparte suele ser más bien
débil, salvo en algunos programas calificados que merecen pleno apoyo a
un
/alto
16
alto nivel de gobierno.
En fin, un examen documentado de estos asuntos per
mitiría al organismo de consulta dar a la CEPAL orientaciones sobre la polí_
tica y las modalidades de operación a seguir en materia de cooperación tecnica en asuntos de población; así como también definir áreas de la
gestión
de gobierno en las que es viable y tiene prioridad iniciar y/o reforzar ser
vicios de asesoría técnica.
'